Bots 17 I Niet leren in de WIJ
Bots 17 Niet leren in de WIJ 17.1
Niet alle jongeren met een beperking kunnen aanspraak maken op de Wet Werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong). De Wet Wajong is namelijk alleen voor jonggehandicapten die minimaal 25% minder kunnen verdienen dan een gezonde leeftijdsgenoot met dezelfde opleiding en werkervaring. Daarnaast moet je om in aanmerking te komen voor de Wet Wajong voldoen aan een aantal voorwaarden. Er moet bijvoorbeeld vastgesteld worden dat de beperkingen al bestonden op je 17de verjaardag of zijn ontstaan tijdens studie. Ook moet je op het moment van aanvraag minstens 6 jaar in Nederland wonen. Niet alle jongeren met een beperking voldoen aan deze voorwaarden. Het poetst niet weg dat je blind of doof bent, of bekend bent met gedragsproblematiek. Maar er is in dat geval geen recht op ondersteuning naar werk vanuit de Wet Wajong. Wie toch ondersteuning nodig heeft om een arbeidsplaats te vinden en te houden, kan daar om vragen bij de gemeente op basis van de Wet Investeren in Jongeren (WIJ). Met een leerwerktraject en zo nodig een werkaanbod kunnen deze jongeren actief aan de slag. Bij bereidheid mee te werken aan het leerwerktraject kan er ook sprake zijn van inkomensondersteuning.
Casus Hans is een jonge man van net 20 jaar. Het etiket ‘moeilijke jeugd’ kan hier als understatement worden gezien. Hij is op zijn 4e jaar uit huis geplaatst wegens lichamelijke en geestelijke verwaarlozing, op zijn 6e uit een pleeggezin gehaald wegens mishandeling, op zijn 10e teruggeplaatst bij zijn moeder na de scheiding van zijn ouders. Op zijn 12e jaar weggelopen na mishandeling door zijn stiefvader. Het zal niemand verbazen dat bij Hans sprake is van psychische problematiek. Hij is bekend met agressieve dwanggedachten (harming obsessions in het jargon) en heeft daardoor een dossier opgebouwd bij Justitie van taakstraffen en behandelingsindicaties. Hij woont begeleid. Het gaat het laatste jaar hoopvol goed met hem. Hans was ooit voortijdig schoolverlater. Tussen zijn oren lijkt het wel goed te zitten. Hij zat op de Havo en haalde goede cijfers. Hij deed zelfs eindexamen, maar zakte op 2 vakken. Door opname in een kliniek, heeft hij geen herexamens gedaan. Het advies van zijn begeleiders is om als tweede-kans-leerling1 of tweede-wegleerling2 alsnog een kwalificatie voor de gemiste vakken te halen. De ambtenaar aan het WIJ-loket wijst zijn aanvraag af: omdat hij zich aanmeldt bij een door het Rijk gefinancierde onderwijsinstelling, kan hij niet in aanmerking komen voor een WIJ-leerwerktraject. Hans schrikt: als hij geen traject krijgt, krijgt hij ook geen inkomensondersteuning. Dan kan hij niet langer zelfstandig blijven wonen. Hij voelt de onrust en is angstig om weer in oud gedrag terug te vallen. De begeleiders vragen zich af of bezwaar maken tegen de (nog mondelinge, aan het loket gedane) afwijzing zinvol is.
Ex-leerlingen, meestal ouder dan 22 jaar, die het onderwijs voortijdig hebben verlaten en alsnog via deelcertificaten hun diploma willen behalen. 2 Jongeren, meestal jonger dan 20 jaar, die deelcertificaten op een andere school dan het VO, meestal het ROC, willen behalen. Zij vallen soms onder de Rutte-Regeling als zij dreigen het onderwijs te verlaten en hun opleiding kunnen voorzetten binnen een andere onderwijsinstelling dan waar zij ingeschreven staan. 1
17.2
Wetgeving We kijken eerst naar het artikel over het werkleeraanbod en de Memorie van Toelichting daarop:
Artikel 13. Recht op werkleeraanbod 1. Recht op een werkleeraanbod heeft desgevraagd: a. de jongere die zich in de leeftijdscategorie van 16 tot en met 17 jaar bevindt, geen scholing of opleiding volgt, minder dan 16 uur per week arbeid verricht en die heeft voldaan aan de kwalificatie- plicht, bedoeld in paragraaf 2a van de Leerplichtwet 1969, dan wel aan wie een vrijstelling van die kwalificatieplicht is verleend; b. de jongere die zich in de leeftijdscategorie van 18 tot en met 26 jaar bevindt en wiens in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de inkomensvoorzieningsnorm, waarbij voor het in aanmerking te nemen inkomen het inkomen van de echtgenoot buiten beschouwing wordt gelaten. 2. Het recht, bedoeld in het eerste lid, bestaat jegens het college van de gemeente waar de jongere woonplaats heeft als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid, en 11 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.
2
3. 4.
Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat het recht op een werkleeraanbod van een jongere zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens bestaat jegens het college van een bij die maatregel aan te wijzen gemeente. Het college, bedoeld in het derde lid, verbindt aan het werkleeraanbod aan een jongere zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens de verplichting dat hij aangifte doet van een door het college ter beschikking gesteld briefadres als bedoeld in artikel 1 van die wet.
Memorie van Toelichting Artikel 13. Recht op werkleeraanbod In het eerste lid wordt geregeld wie er recht heeft op een werkleeraanbod. Onderdeel a regelt onder welke voorwaarden jongeren van 16 of 17 jaar recht op zo’n aanbod hebben. Het betreft ten eerste jongeren van 16 of 17 jaar die aan de kwalificatieplicht hebben voldaan. Dit om te voorkomen dat die jongeren naar de gemeente gaan voor een werkleeraanbod terwijl ze nog geen startkwalificatie hebben. Ten tweede betreft het 16- of 17-jarigen die zijn vrijgesteld van het behalen van de kwalificatieplicht, bijvoorbeeld vanwege lichamelijk of psychische redenen. Voor al deze 16- en 17-jarigen geldt dat zij alleen dan voor een werkleeraanbod in aanmerking kunnen komen indien zij geen scholing of opleiding volgen en minder dan 16 uur per week arbeid verrichten. Het doen van een werkleeraanbod heeft immers geen zin indien zij, zoals van jongeren van die leeftijd verwacht mag worden, met hun educatie doende zijn. Evenmin heeft het doen van een werkleeraanbod zin wanneer deze jongeren al meer dan marginale arbeid verrichten. In onderdeel b staat wanneer een jongere van 18 tot en met 26 jaar recht heeft op een werkleeraanbod. Deze jongere heeft recht op zo’n aanbod indien zijn inkomen lager is dan de voor hem geldende norm. Verder wordt in onderdeel b bepaald dat het inkomen van de partner buiten beschouwing wordt gelaten bij het vaststellen van een recht op een werkleeraanbod. Hierdoor kan ook de jongere die een partner heeft met een hoog inkomen, maar zelf geen inkomsten heeft of een inkomen heeft dat lager is dan de op hem van toepassing norm, in aanmerking komen voor een werkleeraanbod. Uit het gebruik van het woord “desgevraagd” in de aanhef van het eerste lid blijkt dat de jongere een verzoek moet doen om een werkleeraanbod en dat indien het om gehuwden gaat, zij ieder apart een verzoek om een aanbod moeten doen. Dit omdat het bij het doen van een werkleeraanbod van belang is dat er naar de individuele omstandigheden, krachten en bekwaamheden van jongeren wordt gekeken. Uit het tweede lid blijkt dat het recht op een aanbod bestaat tegenover het college van de gemeente waar de jongere zijn woonplaats heeft. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald tegenover het college van welke gemeente een jongere recht op aanbod heeft indien de jongere geen adres heeft. Hierbij zal aansluiting worden gezocht bij artikel 11 van het Besluit Wwb 2007, waar bijstandverlening aan adreslozen is geregeld. In het verlengde van de Wwb wordt voorts voorgesteld dat het college dat een adresloze jongere een aanbod doet, deze jongere verplicht om aangifte te doen van een door het college ter beschikking gesteld briefadres.
Vervolgens kijken we naar de uitsluitingen: Artikel 23. Geen recht op werkleeraanbod 1. Geen recht op een werkleeraanbod heeft de jongere die: a. uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs volgt; b. rechtens zijn vrijheid is ontnomen; c. zijn militaire of vervangende dienstplicht vervult; d. onbetaald verlof geniet als bedoeld in artikel 1, onderdeel g, van de Werkloosheidswet; e. een zelfstandige is die aanspraak kan maken op bijstand op grond van artikel 78f van de Wet werk en bijstand. 2. Het eerste lid, onderdeel a, is niet van toepassing op de jongere die een opleiding als bedoeld in artikel 7.3.1, eerste lid, onderdeel b, c of d, van de Wet educatie en beroepsonderwijs volgt. 3. Het eerste lid, onderdeel b, is niet van toepassing op bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën personen waarbij tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt binnen of buiten een penitentiaire inrichting, een inrichting voor verpleging van terbeschik- kinggestelden of een inrichting als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen.
3
Memorie van Toelichting Artikel 23. Geen recht op werkleeraanbod Het eerste lid regelt welke jongeren van een recht op een werkleeraanbod zijn uitgesloten. In onderdeel a wordt de jongere die een uit ’s Rijks kas bekostigde opleiding volgt, uitgesloten van het recht op een werkleeraanbod. Voor deze jongere is een werkleeraanbod immers niet nodig gegeven het feit dat hij reeds een opleiding volgt. Daarnaast zijn de jongeren die rechtens hun vrijheid zijn ontnomen of die hun militaire of vervangende dienstplicht vervullen, uitgesloten van een recht op een werkleeraanbod (onderdelen b en c). Op grond van het tweede lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën personen worden aangewezen op wie de uitsluitingsgrond “rechtens zijn vrijheid ontnomen” niet van toepassing is. Hiervoor zal aansluiting worden gezocht bij het Besluit extramurale vrijheidsbeneming [lees: Besluit extramurale vrijheidsbeneming en sociale zekerheid].
Nu kijken we naar het recht op een inkomensvoorziening en de Memorie van Toelichting daarover: Artikel 42. Geen recht op inkomensvoorziening 1. Geen recht op de inkomensvoorziening bestaat: a. indien de jongere het werkleeraanbod heeft geweigerd; b. voor zover de jongere of zijn gezin een beroep kan doen op een naar zijn aard en doel als passend en toereikend aan te merken voorziening buiten deze wet ter verwerving van middelen of ter bekostiging van specifieke uitgaven; c. voor zover uit houding en gedragingen van de jongere ondubbelzinnig blijkt dat deze de verplichtin- gen, bedoeld in hoofdstuk 5, niet wil nakomen; d. indien de jongere wegens werkstaking of uitsluiting niet deelneemt aan de arbeid, voor zover diens gebrek aan middelen daarvan het gevolg is; e. indien de jongere per kalenderjaar langer dan dertien weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland; f. indien het werkleeraanbod op grond van artikel 21 is ingetrokken, tenzij het werkleeraanbod is ingetrokken uitsluitend omdat het college van oordeel is dat om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet kan worden gevergd dat de jongere uitvoering geeft aan het werk- leeraanbod; g. indien de jongere rechtens zijn vrijheid is ontnomen; h. indien de jongere zijn militaire of vervangende dienstplicht vervult; i. gedurende de periode dat het recht op een werkleeraanbod is opgeschort; j. indien de jongere 18, 19 of 20 jaar is en in een inrichting verblijft; k. indien de jongere een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen kunstenaars ontvangt of indien hij is gehuwd met een persoon die een zodanige uitkering ontvangt; l. indien de jongere onbetaald verlof geniet als bedoeld in artikel 1, onderdeel g, van de Werkloosheids- wet of indien de jongere gehuwd is met een zodanig persoon, voor zover diens gebrek aan middelen daarvan het gevolg is, tenzij de jongere alleenstaande ouder is en hij verlof geniet als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Wet arbeid en zorg; m. indien de jongere een zelfstandige is die aanspraak kan maken op bijstand op grond van artikel 78f van de Wet werk en bijstand; n. indien de jongere van het werkleeraanbod is uitgesloten op grond van artikel 22. -2. Het eerste lid, onderdeel g, is niet van toepassing op bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie en personen waarbij tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maat regel plaatsvindt buiten een penitentiaire inrichting, een inrichting voor verpleging van terbeschiking gestelden of een inrichting als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. -3. De Wet werk en inkomen kunstenaars geldt niet als een voorziening als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
Memorie van Toelichting Artikel 42. Geen recht op inkomensvoorziening Dit artikel geeft weer welke personen geen recht hebben op een inkomensvoorziening. Het betreft ten eerste de jongeren die een door het college gedaan werkleeraanbod hebben geweigerd. Daarnaast hebben jongeren
4
die een beroep kunnen doen op een voorliggende voorziening geen recht op een inkomensvoorziening. Deze voorliggende voorziening moet gezien haar aard en doel passend en toereikend voor de jongere zijn. Of een voorziening passend en toereikend is, is afhankelijk van de omstandigheden en mogelijkheden van het individuele geval en wordt mede bepaald door wat naar maatschappelijk inzicht aanvaardbaar wordt geacht. Voorts zijn jongeren van het recht op inkomensvoorziening uitgesloten voor zover uit hun houding en gedragingen ondubbelzinnig blijkt dat zij de verplichtingen, bedoeld in hoofdstuk 5, niet willen nakomen. In artikel 40 [41] is al de mogelijkheid opgenomen om in geval van het niet nakomen van genoemde verplichtingen de inkomensvoorziening te verlagen. In dat geval dient het besluit tot verlaging in ieder geval na drie maanden heroverwogen te worden. Indien en zolang uit de houding en het gedrag van de jongere echter ondubbelzinnig blijkt dat hij niet wil voldoen aan de verplichtingen uit hoofdstuk 5, zijn de gevolgen ernstiger. In dit geval bestaat er geen recht meer op een inkomensvoorziening. Hierbij is het college ook niet verplicht om dit besluit na een bepaalde tijd te heroverwegen. Ook is werkstaking of uitsluiting van het werk een reden om de jongere geen recht op inkomensvoorziening toe te kennen. Voorts heeft de jongere die langer dan dertien weken per jaar of langer dan vier weken aaneengesloten in het buitenland verblijft geen recht op een inkomensvoorziening. Evenmin recht op de inkomensvoorziening heeft de jongere van wie het werkleeraanbod op grond van artikel 21 is ingetrokken, de jongere die rechtens zijn vrijheid is ontnomen en de jongere die militaire of vervangende dienstplicht vervult. Tot slot heeft de jongere wiens recht op een werkleeraanbod is opgeschort, gedurende de periode van die opschorting geen recht op een inkomensvoorziening.
Om een indruk te kunnen krijgen van de bedoeling van de wetgever gaan we naar de inleideinde stukken in de Memorie van Toelichting. Zo geeft de Memorie van Toelichting aan bij de overwegingen van het uitsluiten van werkleeraanbod bij regulier onderwijs:
Memorie van Toelichting 7.2. Geen recht op werkleeraanbod Om het recht op een werkleeraanbod te kunnen doen toekomen aan een zo groot mogelijk groep jongeren wordt dit slechts beperkt door in het wetsvoorstel limitatief opgenomen uitzonderingssituaties, die hierna besproken worden. In lijn met het doel van dit wetsvoorstel is de eerste uitzonderingssituatie die waarin de jongere reeds leert of werkt. In die situatie is er geen aanleiding om een leerwerkaanbod te doen. Van leren is in dit verband sprake als de jongere op het moment van aanvraag voor een werkleeraanbod uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs volgt. Werken is gerelateerd aan de hoogte van de eigen inkomsten van de jongere, niet dus aan die van de partner, zoals hiervoor in hoofdstuk 4 uiteengezet is. Recht op een werkleeraanbod bestaat als die inkomsten minder bedragen dan de van toepassing zijnde norm voor de inkomensvoorziening. Vermogensbezit staat niet in de weg aan een werkleeraanbod nu het hebben van vermogen geen beletsel hoeft te zijn voor arbeidsparticipatie.
Memorie van Toelichting 9.4. Werkleeraanbod en regulier onderwijs Een werkleeraanbod vanuit de gemeente komt aan de orde waar regulier onderwijs en reguliere arbeid geen oplossing bieden. Deze paragraaf behandelt de relatie tussen het werkleeraanbod en regulier onderwijs. Het regulier onderwijs, zijnde het direct door het Rijk bekostigde onderwijs, is een toereikende en passende voorliggende voorziening zoals bedoeld in artikel 42 van dit wetsvoorstel. Het regulier onderwijs biedt aan jongeren tot 27 jaar een scala aan leermogelijkheden met bijhorende inkomensvoorziening waardoor een werkleerrecht in deze situatie niet nodig is. Om die reden heeft de jongere die op het moment van het verzoek regulier onderwijs volgt geen recht op een werkleeraanbod - en bij gevolg ook geen recht op de inkomensvoorziening - en de gemeente heeft niet de bevoegdheid een werkleeraanbod te doen dat bestaat uit regulier onderwijs. Voor gemeenten zou het financieel aantrekkelijk kunnen zijn om een jongere naar het reguliere onderwijs te verwijzen, terwijl de jongere in kwestie hier lang niet altijd het meest bij gebaat is. Immers kan gemeente door de verwijzing ook kosten gemoeid met het werkleerrecht besparen. Een ambtelijke
5
verkenning heeft uitgewezen dat dit onzorgvuldige doorverwijzen in de huidige bijstandspraktijk - waar dezelfde besparingsmogelijkheid bestaat - weinig voorkomt. Reden hiervoor is de steeds betere samenwerking tussen gemeentelijke diensten en onderwijsinstellingen op lokaal en regionaal niveau. In de nog te ontwikkelen monitor waarmee de voortgang van het individuele werkleeraanbod zal worden gevolgd, zal het “onzorgvuldige doorverwijzen” wel als aandachtspunt worden meegenomen. De gemeente kan de jongere vanuit een verwijsfunctie via “een goed gesprek” stimuleren terug te keren naar regulier (voltijd)onderwijs. In deze situatie is er formeel geen sprake van een werkleeraanbod. De inkomensvoorziening op basis van de onderhavige wet is dus ook niet van toepassing. Voor niet-leerplichtige voortijdig schoolverlaters (VSV-ers) tot 23 jaar is terugleiden naar regulier onderwijs een kerntaak van de gemeentelijke Regionaal Meld- en Coördinatiepunt (RMC)-functie. Een goede samenwerking tussen gemeentelijke diensten en onderwijsinstellingen op lokaal en regionaal niveau is dan ook van groot belang. Dit biedt ook de mogelijkheid voor gemeente, school en jongere om in overleg te treden om te bezien of extra ondersteuning nodig is om te bevorderen dat de terugkeer naar school duurzaam en succesvol is. Met het conceptwetsvoorstel participatiebudget [zie Wet participatiebudget, red.] wordt mogelijk gemaakt dat gemeenten eventuele extra ondersteuning financieren.
17.3
Analyse Met heel veel woorden zegt de wetgever in bovenstaande artikelen dat regulier onderwijs een voorliggende voorziening is voor het recht op een werkleeraanbod. Als je als jongere (bij aanvraag WIJ al) onderwijs volgt en daardoor recht hebt op tegemoetkoming in de studiekosten of studiefinanciering, dan is er geen recht op een werkleeraanbod. Het is namelijk niet de bedoeling om kostbare trajecten aan te bieden aan jongeren, die ten tijde van de aanvraag al onderwijs volgen. Jongeren kunnen er hun voordeel in zien om hun opleiding om te zetten naar een leerwerktraject, waardoor zij ook recht zouden kunnen doen gelden op inkomensondersteuning. Dat is echter geenszins de bedoeling van de wetgever. Daarnaast is bepaald dat de gemeente geen werkleeraanbod mag doen dat bestaat uit regulier onderwijs. Hoe zit het dan met jongeren waarvoor het belangrijk is om nog een (gedeeltelijke) opleiding te volgen voordat ze de arbeidsmarkt opgaan? Een werkleeraanbod zal in principe bestaan uit de kortste weg naar duurzame arbeid. Er zal daarom eerder gekeken moeten worden naar vakgerichte scholing of vormen van sociale activering (cursus sociale vaardigheden, sollicitatietraining enz.), dan naar brede reguliere opleidingen. Hoewel de gemeente geen werkleeraanbod mag doen dat bestaat uit regulier onderwijs, kan zij wel met onderwijsinstellingen alternatieve trajecten creëren waardoor jongeren zich buiten het regulier onderwijs om kwalificeren voor de arbeidsmarkt. Betekent dit nu dat een ambtenaar die constateert dat een jongere die onderwijs aan een door het Rijk gefinancierde onderwijsinstelling wil gaan volgen, meteen mag afwijzen voor de WIJ? Er zullen immers weinig opleidingsdelen van leertrajecten zijn die niet gegeven worden aan een, door het Rijk gefinancierde, onderwijsinstelling. Gemeenten werken in het kader van de Wet Wij nauw samen met de Regionale Opleidingscentra. Waar het de wetgever natuurlijk om gaat is, of zo’n opleiding de kortste weg naar werk is en of de opleiding recht geeft op studiefinanciering. Dat is waar de voorliggende voorziening (aan inkomensondersteuning uit de WIJ) in tot uitdrukking komt. Hoe zit het dan bij Hans? Hans wil voor twee deelcertificaten een aantal ondersteunende lessen gaan volgen bij het ROC in het kader van deeltijd volwassenenonderwijs. Hij is dan een zogenoemde tweede-kans-deelnemer. Hij is geen tweede-weg-leerling, omdat hij het onderwijs al verlaten heeft. Hans heeft daarom geen recht op studiefinanciering. Het ROC wordt wel uit ’s Rijks kas betaald, maar het levensonderhoud tijdens het onderwijs aan Hans niet. In dit geval zou Hans dan ook recht hebben op een werkleertraject. Dat de ondersteunende lessen op het ROC daar deel van uitmaken, beperkt hem niet in zijn recht op een WIJ-werkleertraject. De gemeente zou er wijs aan doen het traject uit te breiden met agressieregulerende cursussen, bijvoorbeeld op een sportschool individueel om de energie te beheersen en teamsport om de agressie te reguleren. Daarnaast zouden verschillende stages ingezet kunnen worden om te oefenen met sociale vaardigheden. En als dan de deelcertificaten zijn behaald kunnen die gelijk worden ingezet om een goede plek op de arbeidsmarkt te bereiken. Het is soms gewoon een kwestie van gezond verstand.
6
17.4
Oplossingsrichting De geconstateerde knelpunten bij de uitvoering van de WIJ kunnen eenvoudig worden voorkomen, door in de wettekst de volgende tussenzin te plaatsen: Artikel 23. Geen recht op werkleeraanbod 1. Geen recht op een werkleeraanbod heeft de jongere die: a. uit ’s Rijks kas bekostigd onderwijs volgt, waarmee een individuele aanspraak op studiefinanciering of een tegemoetkoming in de studiekosten mogelijk wordt gemaakt.
7
