PEMERINTAH/BIROKRASI ADMINISTRASI REFORMASI BEBAS MENGHADAPIERAPERDAGANGAN DAN GLOBAL REGIONAL : t_
oleh Prof. Bintoro Tjokroamidojo, MA
LlCi/rUM[i.JTALi & AFlSti)
WhPFFiNrsrS
Y$rf,
Jakarta,Juni 1995
REFORMASIADMINISTRASI PEMERINTAH/BIROKRASI MENGHADAPI ERA PERDAGANGANBEBAS REGIONAL DAN GLOBAL
1. Globalisasi Ekonomi Memasuki dekade terakhir abad ke )O( terasa kecenderungan globalisasi ekonomi meningkat intensitasnya. Ini juga sebagai akibat dari mereclanyakonllik politik ideologis Timur dan Barat dan mulainya negaranegara dengan sistem perencanaan terpusat dan pelaksanaan kegiatan ekonomi oleh negara lebih memberlakukan mekanisme pasar. Cina sebagai contoh menyebut kebijakan ekonomi barunya dengan "socialist market economy". Ditahun 1994 bulan April yang lalu di Marakesh, Maroko, Putaran Uruguay yang telah berjalan 7 lahun lebih denganalot, berhasil diselesaikanIni juga suatu pertanda bahwa kecenclerungan globalisasi dibidang perdaganganatau liberalisasi perdaganganmenemui momentrunnya. Ekonomi-ekonomi antara negara atau antara ekonomi-ekonomi meningkat keterkaitannya satu sama lain. Bahkan ada yang menyebut meningkat integrasi ekonominya. Kebijakan ekonomi di satu negara yang mengakibatkan suatu kejadian ekonomi penting akan mempunyai implikasi bagi ekonomi negara-negara lain. Apalagi kalau itu dari suatu "major economy". Peningkatan keterkaitan dan integrasi itu terjadi karena market/pasar (berjalan mekanismepasar)
ref-adm
Dalam lalu
lintas dagang, produksi, investasi dan transaksi-
transaksi ekonomi, komersial lain terjadi phenomenaglobalisasi ini. Dalam investasi ada consortia investuents, berkembangnya perusahaan-perusahaan multinasional, dalam produksi ada product alliances yang meliputi component parts dari berbagai negara. Dalam financial flows portfolio capital masuk pasar-pasarbursa melalui batas-batasnegara. Ini juga terjadi dengan penyediaanjasa-jasa dan lain sebagainya- Dalam perdagangan keterkaitan ditandai denganreciprocal complementarytrade index. Perkembanganserupa itu dibarengi dengan upaya negara-negara, ya upaya dunia, agar hal itu terlaksana secara lebih baik, ada aturan mainnya, lebih fair, dan transparan. Terutama mewadahi transaksi arus barang, jasa dan modal antara ne9ara. Inilah upaya dalam tataran global mengenai open and free multilateral trade system seperti terlihat diusahakan dalam Putaran Uruguay dan pembenhrkan World Trade Organization (WTO). Tetapi juga
terdapat kecenderungan yang iinggi
subregional
arrangements dalam liberalisasi perdagangan seperti European Union, NAFTA, AFIA, American Summit, CER, APEC daq akhir-akhir ini sudah terdengar usaha-usahadilingkungan negara-negara Arab Magribi dengan Eropa (Selatan),Asia Selatan(SAARC). Upaya liberalisasi perdagangandan investasi dengan mengurangi, menghilangkanhambatan-hambatantarif dan non larif, prinsip-prinsip investasi yang menarik, agar lebih meningkatkan arus barang, modal dan jasa didunia atau ditataran regional dilakukan melalui arrangement pembukaan hambakrn-hambatanperdagangandan invcstasi (rcgional) yang bentuknya macam-macam. Ada Free Trade Area, ada Common Market ada Customs Union, ada Free Trade in the Area dan lain-lain. Dapat dikatakan bahwa upaya-upaya keterbukaan itu yang pada hakekatnya adalah bentuk kompetisi, berhrjuan agar kompetisi itu terjadi dengan aturan yang dianggap fair, fair competition. Oleh karena itu tetap ada ref-adm
pengakuan atas perbedaan-perbedaantingkat perkembangan ekonomi negaranegara. Ada bagi negara-negarayang masih dianggap lemah tingkat perkembangan ekonominya, suatu special and differential treatuent. Arus keterbukaan globalisasi ekonomi, perdagangan bebas ini tidak dapat kita hindari. Indonesia perlu siap memasuki era globalisasi ekonomi ini. Dalam kata siap ini kita artikan bukan juga siap untuk suatu waktu bersaing dengan barang dan jasa yang akan memasuki pasar kita, tetapi terutama siap untuk barang dan jasa kita memasuki pasar dunia. Memperbesar aksespasar kita di negara-negaralain terutama negara-negara maju di dunia. Presiden mengemukakan"Dewasa ini kita berada pada tahap yang paling awal dari suatu zaman baru, kita akan hidup dalam suasana yang makin terbuka", "mau tidak mau, suka tidak suka, siap tidak siap bangsa Indonesia telah masuk dalam sistem perdaganganbebas dunia" "Sikap kita terhadaparus keterbukaanitu harus positif .
2. Perkembanean Ekonomi
Asia Timur
dan Tbnggara sebagai Latar
Belakang Indonesia berada dikawasan Asia Timur dan Tenggara, suatu kawasan yang pertumbuhan ekonominya paling dinamis didunia saat ini. Perturnbuhanekonomi tersebutmarket driven dengan daya dorong perluasan perdagangan dan investasi. Share dari ekspor Asia Timur dan Tenggara dalam keseluruhanekspor dunia adalah sekitar 21 persen. Naik terus dengan ratz-rata10 persen5stnhun. Dalam perkembanganakhir-akhir ini persenhse perdaganganintraregional Asia Timur dan Tenggara meningkat dibanding perdagangan extraregionalnya.t) 1) World Bank "East Asia's Trade and Investrnent-Developmentin Practice", 1994rel-adm
,'
Kita juga bisa melihat dari net inflow of FDI (Foreign Direct Investment) ke wilayah Asia Timur dan Tenggara.
DalamMiliar $ US 1986
1987
1988
1989 1990
1991,
1992
3.0
3.8
6.5
8.0
12.5
19.42)
9.9
Pertumbuhan Rata-rata GNP per Kapita 1965 - 90
Eart Asla .
HPAEI
E a r t A r l a w l t h o u tH P A E r S o u t hA r l a M l d d l eE a r t e n d M e d l t e r t a n e a n Sub-SaharenAlrlca O E C Do c o n o m l e c L o t l nA m e r l c no n d C a r l b b e a n
234 GNPpercapltagrowthrate (petcentf
Economies: Jepapg,Hongkong,Singapura,Thiwan, High Performing_Asian RRC, Indonesia,MalaysiadanThailand.rt 2) World Bank nEast Asia's Trade and Invesffient-Development in Practice", 1994
3) World Bank 'The East Asian Miracle" , Oxford University Press, 1993.
ref"adm
l
Pertumbuhanekonomi yang cukup substantialkawasan Asia Timur dan Tenggara tersebut didorong oleh perluasan perdagangan dan investasi berhasil karenaditopangoleh dua hal. Pertarnapemerintah yang melaksanakan"market frierrdly policies", kebijakan-kebijakan yang memungkinkan berjalannya mekanisme pasar dan yang memperbaiki/mengoreksi distorsi pasar. Di beberapa negara bahkan melaksanakan apa yang disebut dalam buku Reinventing Government "leveragilg changethrough the market", denganantara lain melakukan halhal sebagaiberikut : l)
Kebijakan-kebijakanmenciptakanstablc macro cconomic environmcnt, lingkungan makro ekonomi yang stabil bagi mengurangircsiko invcstasi jangka menengahdan paqjang. Antara lain diupayakan dengan menjaga laju inflasi agar tidak terlalu panas. Pasar diusahakan meqiaga berjalannya permintaan dan penawaranyang terus meningkat dengan stabil.
2) Program-program deregulasi dan debirokratisasi untuk mengurangi high cost
economy
dengan kelancaran proses usaha dan reduksi biaya
administrasi. Terutama yang menyangkut perdagangan,investasi dan kegiatanusahaekonomi padaumumnya. Mungkin bisa ditambahkanjuga dalam peningkatanpariwisata,menarik wisatawan. 3) Mengarahkan kebijakan moneter dan fiskal juga untuk mendukung iklim usaha yang sehat dan bergairah. Tentu tetap dengan memberi perhatian kepadaupaya menjaga stabilitas ekonomi. Di Indonesiabahkan perlu unsur prudency diperhatikan. 4) Dengan itu semua justru program pemerataan lebih berhasil, terutama dalam perluasan kesempatankerja. Di RRC aleviasi kemiskinan baru berhasil mengesankan setelah pernrmbuhan ekonominya tinggi.. Di Indonesia aleviasi kemiskinan turun lebih cepat setelah deregulasi tahun 1981-1983. Pada dasarnyapeningkatanpendapatenatau kesejahateraan rakyat juga berarti mereleasepotentials for growth.
ref-adm
Ada korelasi antara pertumbuhan ckonomi yang tinggi dengan pemerataanyang lebih baik. Kedua adalah kenyataan tanggapnya dunia usaha menjawab iklim dan peluang yang diciptakan oleh kebijakan pemerintah tersebut di atas. Mulai
terjadi di
Jepang, tetapi begitu pula di Korea Selatan, Taiwan,
Thailand, Malaysia, bahkan RRC dibeberapa wilayah pengembangannyadi Guan Zttou, Shen Zhen dan lain{ain. Hal ini juga terjadi di Indonesia. Apabila kita lihat indikator-indikator investasi baik dalam maupun luar negcri dan ekspor non migas setelah dilaksanakan manajemen pembangunanpasca minyak tahun 1981 - 1983. Suatu manajemenpembangunanyang tidak lagi jagaake hasil minyak bumi, tetapi justru denganmerangsangsektor masyarakatkhususnyadunia usaha. Gambaran tersebut bisa dilihat dari grahk sebagai berikut. Yang dilihat angka perhrmbuhandalam nilai. Cr:fi!
r&'ci ?e.l.rtbrnrrn tltt'g s€lrn'r Prr I
I
'
l-t
G.rnl
troFl.p.or!t
Gttrll
l.Il
^lorhl Orho 0t.{ r!,'.,unr!n Y:tr9 T(bh Olt!lnlrn rcn,trl.{.h S(l$'. Pll I
Na!crl
trotot.t'.oJ(k YrnB Ithh
5r|.tr'r l'll'l
rq.d9-E^rF
In&F p.rdrrrBlt try E!"'l 2i t:hun nBnbFgun. ScbN {l hF,i,rltl ||*{rd t.ritr p.ht, Nilll (lrts tl. trl..eltt:l USt r.i t!ll, yrltu d:rl USIE72 lulr prd. rrhu. 196 nBtrdl li b.r.trl d.,l P.Mt3l:l:n p.el nrilir. p.d: trhun l91r!/9{.t l.r, drt nFt:d t.tnr yrng nE,nntl:l rtrpo< 'ffrngrr tctilt t! trr. or!.t trnt ils*igtrt .trts
tl'MONI t99l/9{
t?.ln illin ut:h. yatrt nr"'r..ik l9G6 hrnY. ilodrl. P:dt l:hu. F.n.il,"r$ l6 Proyol p.n:trro!nn n$dnl d.liril tr"t.'l ilillrr. prdr lrhotr lp.3r,0 d.ilBrn {lhl ltrv.tlrrl 'nH d.trtn s.brYrl 65t bt.h P'oI"l lclih iitch'it'l
irrcrtrd
!.bctt.
ptitit Xrth$lnn rrlih nr"nJo.oot i(l' p"".luiuril
d:6 .toodtil
Ro. 11.147.9 nifli..
drl'{t tr.tnl Ia!!t t'rtrrnrnuil il'odrl !tlng luF Ncnillrrt trEd:|. lfr: P'd' rJud drd 'il{ P.rrlr!it&r P.,u'r;"rud lur$h fiodrl rrnrl l?61 1962l6! dlr.iu,td i3 proyrl prnil'r:r robri!. USI {'1.1 l(l!, trr'rr I'dr Jq',iltd 'rllil h'.rltrl ilEr{r.l lt{ hr'h lrqtr tul l.lih nE{4ltl r.t''i' lfrllr U55 t.2'J.6 i(rt' 'nH itvatDd !€ltrv d..8il dialuld
4) Sumber : 'Angka-angka PembangunanPJP I", Bappenas.
ref-adm
l.tl
trffinin'Jtr MoJrl Arht Okthir{ Ol(i l'!nt.,lil'h ur.{
Demikian seperti dikemukakan Presiden : "Ditinjau dari segi sosial ekonomi, tatanan dasar untuk mengembangkankreativitas dan prakarsa masyarakatsudahkita letakkansejak tahun 1983. Scjak itu kita tclah melancarkan kebijakan deregulasidan debirokratisasi.Sekarangkita menyaksikan timbulnya dengan cepat kekuatan-kekuatanbaru dalam ekonomi, baik yang berskalabesar,menengahmaupunkecil". Tentu masih ada beberapa hal yang memerlukan perhatian disini. Salatr satu dari antaranya adalah peranan usaha menengah dan kecil, baik dalam kemitraan usaha maupun dalam sumbangannyakepada total investasi dan ekspor non migas. Biarpun tidak tepat memperbandingkandalarn nilainilai absolut. Untuk ini tetap diperlukan desain-desainmanajemenkemitraan dan pemberdayaanusahamenengahdan kecil. Demikian pula upaya unhrk terus meningkatkan efisiensi, procluktivitas, dan inovasi usahaguna meningkatkandaya saing dalam dunia yang lebih bersaing(competitivenessin a more competitiveworld). Bagaimanapunjuga masih
tetap perlu kewaspadaandan upaya
penyempurnaan baik dalam bidang administrasi pemerintahan maupun bidang manajemenusaha dalam menghadapi era perdaganganbebas baik regional maupun global yang meningkatitu. Usaha-usahaini perlu sustaincd effort, usaha berkelanjutan, karena upaya ini kita juga brersaing dengan negara-negaradisekitar kita. RRC, Thailand, Malaysia, bahkan Vietnam terus melakukan langkah-langkahantaralain deregulasi dan pencipteal iklim yang kondusif bagi investasi.
3. Merobah Orientasi Manajemen Pembangunan Menghadapi rancangandan peluang globalisasi ekonomi dengan perdaganganbebas itu perlu suafir manajemen pembangunanyang mendukung. FIal ini juga mencerminkan perubahan peranan pemerintah dalam pembangunan.Bila dalam awal pembangunanpendorong yang dominan ref.adm
proses perhrmbuhan ekonomi dilaksanakanmelalui berbagai investasi publik melalui program-program pembangunanpemerintah perlq perubahan kearah pengendalian arah pembangunanmelalui kebijaksanaan, promosi dan motivasi partisipasi aktif masyarakat yang bersifat pemberdayaan(enabling dan empowering). Partisipasi aktif
masyarakat dalam kegiatan-kegiatan pem-
bangunan dan terutama dalam kegiatan usaha (dunip usaha). Pemerintah menyediakan sarana dan menciptakan iklim yang kondusif bagi kegairahan masyarakatdalam kegiafanekonomi dan usaha. Sebenarnyaperubahan ini di Inrlonesia telah dilakukan sejak awal tahun 80-an mengantisipasi anjloknya harga minyak bumi dan dimulainya paket-paket deregulasi dan debirokratisasi. Dan seperti dikemukakan sebelumnya hal itu telah membuahkan hasil-hasil yang mengesankan, biarpun dilain pihak di awal tahun 90-an terjadi kepanasan ekonomi (economic overheating). Sektor industri berhasil melampaui sektor pertanian dalam sumbangannya terhadap industri nasional. Pada tahun 1991 baik dalam persentase sumbangan maupun dalam nilai surnbangannyasektor industri telah melampaui sektor pertanian. Sektor industri sumbangannyaterhadap produksi nasionalmenjadi 20.8 pcrscn, scdangkansumbangansektor pcrl.anian terhadap produksi nasional meqjadi 19.6 persen. Semua itu dengan tetap menjadikan sektor pertanian pilar penting pembangunan. Kenyataan penting yang terjadi dalam ekonomi Indonesia adalah shift dari investasi sektor publik yang dominan meqiadi yang urama investasi sektor masyarakat. Biarpun dilihat dari perkembangannyasangat fluktuatif. Pada tahun-tahun 8Gan investasi sektor masyarakat berhasil melampaui investasi sektor publik. Namun pada tahun I987-I99O menurun sedikit. Ditahun 1992 peranan investasi sektor swasta dalam total investasi telah mencapaisekitar 78 persen.5) 5) "RencanaPembangunanLima ThhunKeenam,Buku I"
rel-adnr
Dalam proyeksi rencana pun perkiraan tentang shift ini tetap akan berlanjut. Total Investasi Repelita V Masyarakat Pemerintah
:68.2 : 25.2
ProyeksiRepelitaVI Masyarakat : 74.7 Pemerintah : 27.4
Trend percentagewise govemment investmentterus turun. 6) Dengan cara pendekatan lain perubahan orientasi manajemen pembangunanuntuk lebih bisa menghadapitantangandan peluang globalisasi ekonomi dan liberalisasi perdagangandan investasi ini adalah perlu dilakukannya perubahan orientasi upaya seperti disebut oleh David Osborne dan Ted Gaebler "Reinventing Government" 7). Saya tidak mengambil oper seluruh pemikirannya, tetapi beberapadari semangatdan progratnnya sangat relevandalam reorientasimanajemenpembangunanIndonesia. Saya ambil satu caption dari buku itu yang cukup relevan. "Steering rather than rowing". Mengarahkan - mengendalikanarah daripada melakukan semuasencliri.Kecenderunganini memang sudahberjalan di Indonesia. Tetapi ada pula kecenderunganbalik mau arus sendiri semua, secara rumit berbelit-belit. Yang positif dalam kegiatanekonomi usaha, kalau dulu semua pabrik-pabrik diselenggarakanoleh pcmcrintah scndiri, sckarang sudah banyak yang dioper swasl,a.Ada pikiran scmula bahwa mcnyerahkanpcmbuatan dan pengurusanjalan tol harus oleh pemerintah/sektorpublik. Demikian pula pengurusanpemeriksaanbarang ekspor/impor. Mestinya demikian pula dengan sekolah, rumah sakit, pembangunanpemmahan rakyat. It is a public function. Yang vital untuk rakyat perlu dikerjakan oleh negara sendiri. Sekarang sudah ada penerimaanpersepsi bahwa arti penguasaanbukan 6) "Repelita VI-A Summary'. Department of Information Republic of Indonesia 7) David Osborne and Ted Gaebler "Reinventing Government", A William Patrick Book, 1992.
ref-adm
selalu harus dimiliki, diurus sendiri. Penguasaandalam arti pengendalian antara lain melalui kebijaksanaan ftrolicies, management contracts). Misalnya kegiatan usaha diserahkan kepada flrrnia usaha tetapi dalam kebijaksanaan memberi margin of preference dalam kemudahan-kemudahan untuk kepentingan pemerataan. Dewasa ini sudah terasa diterima bahwa pengurusan oleh bukan pemerintah bisa lebih ef,rsiendan efektif, serta tetap bisa diarahkan untuk (se-besar-besar) kemakmuran ralcyat. Pengurusan sendiri oleh Pemerintah bukan tidak menjamin tcrjadinya banyak kebocoran dan inefisiensi. Dalam buku tersebuttepat dikemukakanbahwa penyerahan clari sektor publik pengurusan kegiatan ekonomi masyarakat bukan harus selalu kepada sektor masyarakat dunia usaha tetapi juga penting peranan yang bisa diberikan oleh organisasi non profit dan lembaga swadaya masyarakat. Ini misalnya lebih berlaku dalani program-program pembangunan di pedesaandan untuk golongan ekonomi lemahCaptioh lain yang menarik aclalah "Empowering rather than serving", pemberdayaan daripada pelayanan. Dalam konteks Indonesia mungkin lebih tepat kebijakan memberi dan rnemampukan mancing daripada memberi ikan. Karena sikap pelayanan dari aparatur pemerintah kita memang masih perlu ditingkatkan. Namun semangatreorientasi administrasi pemerintah seperti clikemukakan buku itu tcpat dan relevan. Ini misalnya dalam program pembinaan usaha kecil dan menengah' program-program pemhcrclayaanmasyarakat pcdesaan, alcviasi kemiskinan dan lain-lainTetapi juga berlaku bagi kegairahanekonomi masyarakatdan peningkatan kinerja dunia usaha pacla umumnya. Bukan fasilitas, proteksi, pencagaran' tetapi iklim, insentif (mclalui mckanismcpasar),pcmbinaan.Yang tcrakhir ini misalnya dalam usaha vcntura, disini memang ada inscntif kredit, ada equity share tetapi juga acla managementengineering, informasi pasar dan lain-lain. Buku itu menyebut peranan Pemerintah sebagaicatalyst, menghubungkan, mendorongyang bersifat pemberdayaan-
rel-adm
10
Memang fungsi stamr Pemerintah dalam reorientasi manajemen pembangunan adalah menciptakan iklim (melalui mekanisme pasar), mengembangkan prasarana dan informasi pasar agar merangsang kegairahan membangundan kegiatan ekonomi usalra. Tetapi dilain pihak adalah suatu fungsi pemerintah/negaraagar mekanisme pasar justru berjalan lebih sehat (mengoreksi distorsi pasar), dan tetap memperhatikan agar upaya sektor masyarakat dan dunia usaha tersebut tetap ditujukan "untuk sebesar-besar kemakmuran ralqrat', Monopoli, oligopoli bagaimanapun juga ini perlu dikendalikan. Penjualanhasil kegiatan usahadibidang prasarenaumum, yang diserahkan kepada sektor usaha swasta misalnya, dan yang sering sifatnya meqiadi monopolistik,
perlu
tetap Negara/Pemerintah berperan dalam
pricing policynya.
4. Deregulasi. Debirokratisasi, Desentralisasi Perubahanorientasi manajemenpembangunan,tersebutmempunyai dua ciri utama. Pertama penyerahan pengendalian melalui pengurusan sendiri dan peraturan-peraturan pemerintah dalam izin-izin, kuota, managed trade, proteksi dan lain-lain (menurut lrving Sverdlow direct operations) 8) kepada berfungsinya mekanisme pasar (yang sehat) untuk mengatur, mendorong berjalannya kegiatan ekonomi dan usaha secara lebih efisien, produktif dan memenuhi permintaan pasar. Ini kittr kategorikan ilalam deregulasi dan debirokratisasi. Kedun adalah penyerahankewenanganpengambilan keputusan yang lebih bcrsifat operasionaldan pcngcdalian Lerpusatkepada tingkat-tingkat
8) Bintoro Tjokroamidjojo, LP3ES T974.
ref.adm
"Pengan&rr Administrasi Pembangunarl",
11
pengarnbilankeputusanyang lebih dekat dengan medan operasinyakeputusan tcrsebut. Perizinan mengenaikegiatan-kcgiatanusahaberskala menengah dan kecil apa ya perlu ke Tingkat Pusat, bahkan Tingkat Propinsi. Ini juga mendekatkan pelayanan pemerintah kepada masyarakat, mendekatkan tugas pemberdayaandenganklienteie. Ini masuk kategori desentralisasi. Hal-hal ini juga perlu merupakan suatu upaya yang berkelanjutan (terus-menerus). Deregulasi dan debirokratisasi di Indonesia diarahkan terutama untuk memberi insentif dan penciptaaniklim yang kondusif unhrk investasi produktif, mendorong ekspor non migas, dan promosi pariwisata. Kalau dikatakan secara kasar meningkatkan sumber dana devisa untuk pembangunan- Ada measuresyang secaraterarah ditujukan untuk "investmentsfor export"Terhadap administrasi pemerintah sendiri ini merupakan upaya perizinan, dan pengaturanlain bagi kegiapengendaliandan penyederhanaan tan usahaDitahun 1981 s/d 1984 dikembangkanperaturan-peraturanseperti kebijakan "managementby excption" yaitu prinsip semuaboleh kecuali yang tidak mcmenuhi syarat dan melanggar ketenLuan.Sebab sebelumnya pemikiran semua dianggap perlu dichek dulu. ConLoh nyata adalah perubahan dari exhaustive list(tidak mungkin exhaustivc) yang boleh untuk investasi luar negeri, menjadi negativelist yang pendekyaitu yang dilarang saja. Kemudian penguranganrantai loket perizinan, memberlakukan lebih lama jarrgka waktu berlakunya lu;in-u;in,jelasnya persyaratan izin dan lain none stop service" atau paling sedikit "one roof sebagainya.Diupayakan system" dalam perizinan ini. Administrasi pemerintah diusahakan untuk justru jangan menyum'Ihe cost of keruwetan administrasi yang bang pada 'high cost economy". rinci menjagaasumsi "semuaorang patut dicurigai terlebih dahulu". Ditambah pula dengan biaya "ekstra" a
ref-adm
12
I
Deregulasi dilihat secaralain juga berarti liberalisasi dalam bentuk pengurangan, penghapusanhambatan-hambatantarif dan non tarif dalam perclaganganluar negeri. Disatu pihak ini melancarkan arus barang dan dilain pihak ini dapatmenjadi perangsanguntuk usahayang lebih efisien dan produktif (melalui mekanismepasar). Dilampirkan disini suatu daftar upaya deregulasi ekonomi di Indonesia sejak awal tahun 8Gan. e) Mengenai desentralisasi,Pemcrinlah sesuai dengan UU No. 5 Thhun 1974 akan melaksanakanlangkalr-langkahuntuk meletakkan titik berat otonomi daerah di Daerah Tingkat Il/Kabupaten. Baru-baru ini bahkan telah dicanangkan pelaksanaandesentralisasiitu untuk satu KabupatenlDati II bagi setiapPropinsi. Sekarangrasanya argumen untuk terlalu berhati-hati melaksanakan desentralisasi karena kekawatiran melemahnya negara kesatuan dan timbulnya rasa kedaerahanyang sempit tidak berlaku lagi. Argumen yang lebih relevan aclalah belum percayanya kepada k".umpuan aparatur pemerintah daerah. Lain daripada itu adalah kekawatiran akan pelaksanaanpembangunanyang mungkin tidak begitu terarah kepada prioritas-prioritas sebenarnya dilihat dari kondisi dan potensi daerah itu. Ini berkaitan dengan kcmampuan aparatur, tctapi juga scring karena lcbih kuatnya praktck administrasipaternalistikdi tingkatandaerah.Ditingkat propirsi saja banyak dari antaranya kelilratan bahwa upaya "pcmbangunan" per[ama juga dilakukan adalah pembangunanrumah Gubernur yang amat megah, jalan protokol dan yang serupa. Dalam kenyataannyahambatan lain penyerahan otonomi kedaerah Tingkat tr ini, adalah kesedi"zn untuk menyerahkanurusan-urusanpemerintahan dari Pusat maupun PemerintahDaerah Tingkat I kepada Pemerintah
9) Flarian Kompas Thnggal24Mei 1995
ref-adm
t3
Daerah Tingkat II. Sampai pada tahun 1989 tidak lebih dari 6 sampai 10 urusan yang telah dilimpahkan kewenangannya(dalam bentuk otonomi) di daerah Tingkat tr. Banyak yang lain merupakan pelaksanaantugas dekonsentrasi (Kantor Departemen). Tugas-tugaspelaksanaanotonomi yang didesentralisasi mandegdi Tingkat Propinsi. Namun menurut pendapat penulis hambatan utama penyerahan otonomi yang riil kepada Pemerintah Daerah Tingkat tr adalah kemampuan pendanaanpelaksanaanotonomi itu. Pendapatanasli Daerah Tingkat II pada umumnya tidak lebih dari 15% seluruh anggarannya.Kecuali tentu saja kota* kota besar (Kolamadya-Kolamadyabcsar). Pajak Daerah tcrdiri dari pajakpajak seperti kendaraantidak bermotor yang tentu semakin melorot penghasilannya. Karena kecilnya taxing power ini maka Daerah-daerah sering "resort"
to
retribusi dan pungutan-pungutanyang justru menghambat
kegiatanekspor dan investasi. Dalam rangka ini penulis mengajukan empat saran upaya untuk lebih memungkinkan pelaksanaanotonomi Daerah Tingkat tr. Pertama, adalah komitmen yang kuat untuk melakukan penyerahan urusan pemerintahanitu kepada Daerah Tingkat II. Komitmen dan kesediaan ini bukan saja dari Pemerintah Pusat tetapi terutama dari Pemerintah Daerah Tingkat I. Dan ini sudah ada Tim Evaluasi dari kantor MENPAN dan DepartemenDalam Negeri. Hal ini perlu didorong terus. Kedua, adalah peningkatan kemampuan manajemen aparatur pemerintah daerah. Ini bisa terus dilakukan melalui program-program pendidikan dan latihan yang relevan. Salah satu program yang dapat dikatakan penting adalah program pendidikan perencanaandan program keuangandaerah para pejabat PemerintahDaerah Tingkat II. Ketiga, adalah berkaiten dengan yang diatas yaitu pembinaan karier pegawai Pemerintah Daerah Tingkat tr, Jenjang kepangkatannyajangan terlalu jauh mentok dibawah, tetapi bisa mencapai jenjang kepangkatanyang cukup
ref-adm
14
tinggi ddisesuaikandengan pendidikan dan latihan. Sekarang Diklat susah dikaitkan denganpembinaankarier berdasarPP No. 14 dan 15 Tb.hun1994. Keempat dan ini yang terpenting, kecuali memang sudah ada subsidi daerah otonomi dari Pemerintah Pusat, memperbesar sumber dana dari apa yang disebut taxshare(perimbangankeuangan).Sebagaicontoh adalah PBB yang sekarang 100 persen untuk Daerah, dan Daerah Tingkat II menerima 90 persen. Bisa ditelaah mengenai pajak kcndaraan bermotor yang sekarang sebagian besar dinilcrnatioleh Pemcrintah Daerah Tingkat I, sedangkendaraan-kendaraannyamenggunakanjalan-jalan Kabupaten juga. Ini bisa diubah taxsharenya untuk kepentingan Daerah Tingkat tr. Demikian pula dapat ditelaah mengenai pajak peqjualan, pajak pertambangangalian C dan mungkin masih ada potensi lain untuk tax share bagi kepentingan daerah Tingkat II. Pada akhirnya deregulasi, debirokratisasi, desentralisasi tujuan ulamanya adalah agar dapat ditingkatkan efisiensi serta ketahanan ekonomi nasionaldan meningkatkan daya saing produksi Indonesiadi pasar internasional. Pada hakekatnya satu bentuk ref
10) ' BurhanudinA. Thyibnapis,MPH "AdministrasiKefegawaian",PradnyaParamirz1995.
ref-adm
15
Namun dilihat dari segi pengeluarannegara, "beban" biaya pegawai ini bcsar sekali. Tidak tcrmasuk pcgawai pcrusahaanncgara, bolch dikaLa scbcsar seluruh jumlah anggaran rutin kita. Ditahun angaran 199511996,anggaran rutin adalah sebesar Ptp. 47.2 trilyun. Bela4ja pegawai pusat maupun daerah (dalam subsidi daerah otonom) adatah Rp. 23,3 trilyun. Tetapi diluar itu banyak biaya pegawai keluar dari danadana proyek anggaranpembangunan.Perkiraan penulis bisa sekitar Rp. 10 trilyun. Bandingkan ini dengan dana pembangunan yang tersedia dalam anggaran pembangunan (termasuk dari bantuan luar negeri) 199511996sebesar Rp. 30.8 trilyun. Inilah dilema utama misalnya untuk menaikkan gaji pegawai. Oleh karena itu cukup sehat adanya kebijakan "Zero growth" Pemerintah, dibarengi dengan peningkatan efisiensi kerja dan kalau bisa juga kesejahteraan hidupnya (sistim imbalan materialnya). Kebijaksanaan ini maksudnya aclalahjumlah pegawai secara keseluruhan dalarn jangka waktu tertenLu relatif konstan. Bersamaandengan pengaturan "out dan in"nya pegawai ncgeri ini dilalnrkan.penataankembali secaralebih rasional formasi pegawai pada kelembagaan pemerintahan. Hal ini dapat dilakukan dengan dukungan analisis jabatan dan analisis beban kerja yang perlu digalakkan lagi. Upaya ini digerakkan ditahun-tahun paruh terakhir 80-an. Tetapi kelihatannyakok agak mandeg sekarang. Secaraumum rasanyakebijaksanaanitu mempunyaidasar, memang ada nuklea kegiatan aparatur pemerintah yang sibuk sekali, penuh pekerjaannya. Tetapi yang lebih umum kelihatannyaarJzbanyak orang dan waktu yang "idle" (tidak ada pekerjzln yang perlu dikerjakan). Justru dengan penerimaanpegawai yang lebih tlibatasi, instansi pemerintah diharapkan dapat mendayagunakanaparatur di lingkungannya secara lebih berdayaguna.Sembari dilakukan upaya-upayakhusus untuk peningkatan efisiensi kerja. Salah satu diantaranya adalah mulai diadakannya otomatisasi pekerjaan administratif. Tetapi juga banyak pekerjaan yang tidak menyangkut tugas substantif bahkan bisa dikontrakkan kepada usaha-usaha swasta. Pasti cleaning
ref-adm
16
service, office repair and maintenancy,caraka luar, bengkel-bengkelkendaraan yang dulu harnpir dipunyai oleh semua Departcmen/Lcmbaga,bahkan pengatur dan penyelcnggarakonpcrensibisa diserahkanatur oleh usahaswasta. SebenarnyAtrend yang ada dalam kepegawaiannegeri kita sudah bergerak kquah peningkatan kualitas yang diharapkan juga mempunyai imptikasi pada efisiensi kerja. Angka-angka yang ada memang agak lama, tetapi penulis perkirakan ini berlanjut. Pada tahun 1974 sebesar 57,7 persen adalah pegawai kategori bawah atau golongan tingkat I. Ditahun 1988 persentasenyamer{adi 19,05 persen. Tingkat manajerial bawah atau golongan II berubah dari 4,2 persenditahun 1974 menjadi 13,26 persen ditahun 1988. Pada tingkat manajerial atau golongan IV berubah dari 0,4 persen ditahun 1975 meqjadi 0,7 persen ditahun 1988. Tetapi perubahan paling besar terjadi pada tingkat supervisor atau golongan II yakni rJari 40,7 persen menjadi 66,75 persen. Pada pokoknya ada perubahan pada perbaikankemampuanpada tingkat supervisordan manajerial. FIal ini juga bisa dilihat dari scgi tingkat pcndidikanpara pcgawai ncgcri. Yang hanya sampaiSD clitahun1974 bcsarnya38,7 pcrscn, ditahun 1988 lurun menjadi 17 persen.Sekolahmenengahpcrl.amajuga turun dari 21,9 perscn menjadi 11,5 persen. Mereka yang lulus Sekolah Menengah Tingkat Atas naik dari 32,1 1rcrscnditahun 1975 mcnjarJi57 pcrscn dilahun 1988. Dcmikian pula mcreka yang mcmpunyaikesarjanaanS1 sampaiDr naik dari 2,5 persenmenjadi 5,5, persenKita bisa pula melihat peningkatan kualitas substantif administrasi pemerintahandari imbanganantarayang kita bisa kategorikansebagaiprofesional atau karya spesialisdengan tenaga administrassiumum. Ditahun 1973 tidak ada angka mengenai jumlah yang bisa dikatcgorisir sebagai profesional atau karya spesialiskecuali menjadi guru yang jumlahnya 548-2I4 dari jumlah keseluruhan 1.674.871 orang, atau 32,7 persen. Pada waktu itu juga sudah ada dokter dan paramedik, insinyur dalam pekerjaanumum dan lain-lain. Ini mes-
ref-adm
17
tinya masuk kategori yang bukan administrasi umum. Pada tahun 1988 jumlah profesi pendidik dalam kepegawaiannegeri adalah 42,'76 persen. Dalam penelitian 0,05 persen, paramedik dan dokter 3,55 persen. Masih ada banyak yang lain seperti akuntarsi, pegawai dalam pekerjaanumum dan lain-lain. Boleh dikata dengan aman lebih dari separoh jrmlafi pegawai dapat dikategorikandalam profesionalatau karya spccialistbukan generalist.1r) Semua itu hanya inclikasi kemungkinan peningkatan efisiensi kerja. Banyak variabcl lain yang mcnentukan.Dan tidak ada sLudiyang menunjukkan akan adanyapeningkatancfisiensi kerja ini denganukuran-ukuran yang jelas. Keputusanpenting Pemerintahmengenaipemadatanhari kerja lima hari yang akan berlaku resmi tanggal 17 Agustus 1995 nanti, menurut pendapat penulis mcrupakan terobosan penting unLuk "memaksakan' ehsicnsi kcrja. Dalam pcrnadatanhari kcrja mcnjadi lima hari itu, dilakukantanpa mcngurangi jumlah jam kerja yaitu 37,5 jamlsemingggu. Dan inipun diusahakan agar pelayanan pada hari keenam tetap berjalan, dengan menggunakanshift kerja. Mengenai hal ini tidak hanya terbatas pada hari keenam, pada hari liburpun pelayanan sepertirumah sakit, pemadamkebakarandan lain-lain tetap harus siaga. Dalam masa percobaan sekarang ini, sudah hampir semua Departemen/I-.embagamelaksanakannya.Kenyataannyasemua tugas-tugaspemerintahan itu dapat berjalanbaik. Dengan pemadatan kerja juga terjadi penghematan yang besar pada overhead administratif, seperti pada listrik, telpon, kebersihan, kemungkinan juga konsumsi alat tulis-menulis, biaya transporLdan lain-lain. Belum ada studi tentanghal itu, yang dirasa perlu juga dilakukan. Refrrrmasikepegawaiandalam upaya zcro growth dan peningkalan efi* sieni kerja dapat lebih diperkuatdengan upaya "zero pemekaran lembaga".
11) Bintoro ljokroamidjojo, Indonesia".1990.
ref-adm
Rancangan Buku
18
"Public Aclministration in
Dalam kebijaksaneenMenpan ada upaya perampinganorganisasi,namun hal itu dirasa suatu upaya yang teramat sulit, justru dengan adanya kemauan kuat pimpinan beberapa Departemen/Lembagatertentu untuk pemekaran organisasi bahkan "empire building". Ini dibarengi denganjustru menguatnyaegocentrisme kelembagaan dan menipisnya koordinasi (antar lembaga). Apabila dapat diupayakan semacam kebijaksanaan "zero pemekaran lembaga", dengan menampung tugas-tugas yang 'dirasa baru" dalam organisasi organik yang ada saja rasanyasudahmembantu. Suatu masalah reformasi kepegawaian dan efisiensi kerja yang pelik adalah soal imbalan materiil (material reward) pegawai. Kenyataan pertama adalah material reward dari gaji ini secaraumum rendah, bila dibanding dengan keadaan di negara-negaratetangga saja. Apabila dilihat bahwa untuk pegawai golongan W saja hanya sekitar $200. Hal ini jelas mempengaruhi efisieni, produktivitas dan prestasi kerja. Dan untuk disiplin kerja sulitnya mengatasi "biaya ekstra pelayananpemerintahan" alias pungli-pungli, komisi dan lainlain. Masalahlain adalahtcrutamauntuk kalangan"thc profesionals"kompctisi yang kalah dcngan sektor usaha yang sckarang mampu monggaji dcngan cukup kompetitif, Dan ini bisa menyebabkanwilayah-wilayah kegiatan profesional itu hanya bisa rekruit pegawaiyang kualitasnyatidak tinggi. Imbalan material pegawai oleh karena itu juga sudah tidak lagi bersandar sepenuhnyapada gaji. Ada imbalan-imbalanin natura, sepertipenyediaanmakan siang, transportasibebas, pelayanankesehatandan lain-lain. Masih related dengan gaji dan yang lebih diorientasikan pada fungsi dan jabatan baik struktural dan fungsional. prestasiialah adanyatunjangan-tunjangan Honor-honor karya profesional khusus dan berbagai pengeluaran unnrk hal-hal terscbut.dari biaya proyck anggaran pcmbangunan.Tctapi yang tcrakhir ini masih perlu dilihat efektivitasnya. Sccara teoretis apabila kita mclihat angka-angkabelanja pegawai p-usat dan daerahclariAPBN dan denganasumsi"zero growth" tadi, maka ada peluang ref-adm
1g
untuk peringkatan kesejahteraanpggawai itu. Tiap tahun ada kenaikan berarti dalam Belanja Pegawai baik Pusatmaupun dalarn Subsidi Daerah Otonomi. Belaqia Pegawai Pusatdan Daerah Dalam APBN 1988/89
rssgtsl
1.gg0/gr
lgg]/g2
1.992/93 199?/94
BelanjaPegawai
4.998,2
6.20r,5
7.053,5
8.102,5
9.465,7 10.894,5
BelanjaPegawai DaerahOtonom
2.778,6
3.338,1
3:961,4
4.519,8
4.906,3 5.651,3
s/d Tirhun lgg22lg3angkarealisasi-12) kearah perbaiHal ini perlu diexplore kemungkinan-kemungkinannya pegawai,dan peningkatanefisiensikerjanya. kan kesejahteraan
12) "RencanaPembangunan'I-imaTirhun Keenam, Buku I!'
ref-adm
20
Lampiran Daftar Deregulasi 1983Mei 1995 : 1. DeregulasiPerbankanI Juni 1983 : a. Bank-bank negaralebih leluasa menenhrkansuku bunga deposito; b. Campur tangan Bank Indonesiadalam penyaluran kredit dihapus; c. Variabel kuantitas (kredit yang diberikan kepada Bank Negara) diganti denganvariabel harga; d. Instrumen SBI (Sertifikat Bank Indonesia) dan SBPU (Surat Berharga Pasar Uang) diperkenalkan. 2. Pada tahun 1994, Bursa Efek Jakarta, terbuka bagi perdaganganobligasi. 3. UU Pajak PendapatanI Januari 1984 dan UU Pajak PertambahanNilai (PPN). l April 1985 : a. Tingkat pengenaanpajak
9 . Paket Kebijakan 24 Desember1987. perizinan; a. Penycdcrhanaan b. Mcnghapus larangan perubahan harga saham tebih rJari 4 pcrscn dalamscharii;
1 0 .Pakct Kebijakan 27 Oktober 1988 : a. Disebut libcralisasiyang lebih mendasar untuk scmua sektor keuangan. pembukaanbank baru denganmodal Rp. 10 Milyar. Izin b. c. Bank Asing cliizinkan membuka cabang di 6 kota, juga bagi bank a si n g . d . Izin dibentuknya bank patungan (antar bank asing dengan bank swastanasional). e . Monopoli dana BUMN oleh bank-bank milik negara dihapuskan, karena BUMN diizinkan menamh 50 persendananyadi dalam bank swasta. Catatan: Kebijaksanaannyamencakup : 1.1. Kemudahanpembukaankantor cabang1.2. Pembukaankantor cabangI.KBB. 1.3. Pendirianbank swastabaru. 1.4. Pendiriandan swastaBPR. 1.5. Penerbitansertifikatdeposito. 1.6. Perluasantabungan. 2.1. PerluasanBank Devisa. 2.2. PendirianBank campuran. 2.3. Pembukaankantor cabangpembanLubank asingsistcmSwaP. 2.4. Penyempurnaan ValutaAsing. 2.5. Perdagangan 3.1. Penelapandana BUMN dan BUMD bukan pada bank swasLa dan LKBB. 3.2. Perluasanjurnlah bank dan kantorcabang. 3.3. Balasmaksimumpcmbcriankrcdit. 4.1. Likuidilaswajib minimum. 4.2. Operasipasarterbuka. 5.1. Pajak atas bunga deposito berjangka, sertifikat deposito dan tabungan. 5.2. Peningkatanpartisipasi bank dan LKBB dalam menunjang pasarmodal.
11. PaketKebijakan21 November1988 : a. Meliputi sektorperdagangan, angkutanlaut, industridan perlanian.' b. Merupakan kebijakan pengurangannon tarif barrier yang paling luas, karenadi dalamnyatercakupketenl-uanimpor plastikWewenang Dirjen PerhubunganLaut untuk mengatur dan menentuc. kan jatah pelayarandihapuskan. : 12. Paket Kebijakan 20 Desember1988 : a. Bertujuanuntuk mengembangkanpasarmodal. b. Pihak luar negcri diperbolehkanbcrparLisipasidi pasarmodal. c. Aktivitas kcuanganscpcrti appraisal,modal vcntura dan asuransi lebih tcrbuka. 13. PaketKebijakanMaret 1989 : a. Mcrupakan pcrincian Pakct Oktobcr 1988 dan Pakct Dcscmbcr 1988. b. Simpananasetbank dalam valuta asing hanya 25 persen. c. Kebijakan ini menciptakanlikuiditas pasaruang. 14. PaketKebijakanJuni 1989 : milik negara. Ada 4 kategori Untuk penataan perusahaan-perusahaan perusahaan-perusahaan tersebut : sangat sehat, sehat, kurang sehat untuk dan tidak sehat.
15. PaketKebijakan29 Januari1990: Mengaturkredit likuidilas Kredit UsahaTani [KUT), kredit kepada pangandanguladankredit investasi. Koperasi,kreditpengadaan 16. PaketMei 1990: proscdurperizinan. a. Melanjutkanmenyederhanakan partisipasi koperasi dalam berbagai Meningkatkan kesempatan b. bidangusaha. c. Melanjutkanpengurangantarif bea rnasuk. 17. PaketFebruari 1991 : Kelanjutandari Pakto 1988., Mulainya proses globalisasiperbankandi Indonesiayang mengharuskan dipcnuhinya persyaratanpermodalan minimal 8 persen dari kekayaan yang mengandungresiko.
1 8 .Paket3 Juni 1991 : Mencakup bidang investasi,perdagangandan keuangan. A.da4 hal penting : a. Mcnurunkan tarif bca masuk dan bca masuk tambahanbagi 887 pos tarif (cnis komoditi). sistcm tata niaga Lcrulamabagi bahan baku.,bahan b. Pcnye
19.Pakct6 Juli 1992: Efisiensi perekonomiannasional seperti melonggarkan tata niaga dan bea masuk dan bea masuk tambahanberbamenurunkan/menghapuskan gai barang impor, penyederhanaanimpor mesin, mempercepatpenyelesaianizin kerja tenagaasingPeningkalan penanamanmodal dilakukan dengan pcnycdcrhanaan Dal'ftar Negatif Invcstasi(DNI) dan lal.acara pcnanamanrnodal. pada 10 scktor riil. Pembenahan
20. Paket 29 Mei 1993 : Mengurangi sebagian kendala yang dihadapi perbankan dalam mclakukanekspansikredit.
2 t . Paketl0 Juni 1993: Deregulasicli bidang ol,omotif,pengurangan Daftar Negatif Inves[asi (DNI), penurunan sejumlah taril pelonggaran t^t^ niaga dan upayamenrlorongekspornon migas serangkaian
22. Paket 23 Oktober L993 : Deregulasi di enam bidang, mencakup ekspor impor, tarif dan tata niaga impor, penanamanmodal, perizinan untuk investasi, farmasi dan amdal.
23. Paket19 Mci 1994: Deregulasi ini mencakup kebebasaninvestor asing mendirikan usaha dengan kepemilikan saham 100 pcrsen- Dalam 30 tahun setelah izin usaha diberikan, maka investor asing itu juga memiliki kebebasan menentukan besar kecilnya saham itu juga bisa dilakukan melalui pasar modal. Deregulasi yang dikenal dengan sebutanPP No. 2}ll994 itu, juga memungkinkan investor asing memasuki bidang industri media massa. Deregulasi kali ini dinilai berani, tetap juga dianggap bertentangan dengan sejurnlah UU yang membatasi ruang gerak investor asing, khususnyadi bidang media massa24. Paket23 Mei 1995 : Mencakup lima kebijakan, melipurti tarif bea masuk clan bea masuk tambahan, tata niaga hpor, EPTE/Kawasan Berikat, penanamanmoclal, dan perizinan serta restrukturisasi usaha. Dari sejunrlah 9.398 pos tarif yang diturunkan bea masuknya sebanyak 6.030 pos tarif atau 64,16 persen. Surnber : Ilarian Kompas
tI
KEPUSTAKA^.A^I{
1. World Bank "East Asia's Trade and Investment-Developmentin Practice", 1994. 2, World Bank "The East Asian Miracle", Oxford University Press, 1993. 3. Bappenas,"Angka-angkaPembangunanPJP I'. 4. Rencana PembangunanLima Thhun Keenant, Buku I. 5
Departmentof Information, R[, "RepelitaVI - A Summary".
6. David Osborne and TccI Gaebler, "Reinvcnting Govcrnment", A William Patrick Book, 1992. 7. Bintoro Tjokroamidjojo "Penganl.arAdnrinistrasi Pembangunan",LP3ES, 1974. 8 . Harian l(ompas Thnggal24 Mei 1995. 9 . Burhanudin A. Thyibnapis,MPI'I, "AdminisLrasiKcpcgawaian", Pradnya Pararnitalgg5. 10. Bintoro Tjokroamidjojo, "RancanganBuku Public Adrninistration in Indonesia". 1990 Aparatur Negar4" Kantor MENPAN, 11. Bahan "KebijaksanaanPendayagunaan 1,994.
