Bijstandsafhankelijkheid in de gemeente Veenendaal Onderzoek naar de verklarende factoren
Martin Heekelaar Paul Schenderling 6 oktober 2013
49021
Bijstandsafhankelijkheid in de gemeente Veenendaal Onderzoek naar de verklarende factoren
Inhoud
Pagina
1. Inleiding 1.1 1.2 1.3 1.4
Aanleiding Vraagstelling Aanpak en verantwoording Leeswijzer
2. Probleemanalyse 2.1 Ontwikkeling van de bijstandsdichtheid in Veenendaal 2.2 Ontwikkeling inkomensdeel 2.3 Factoren die de bijstandsdichtheid beïnvloeden
3. Externe factoren 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
Arbeidsmarktsituatie Bevolkingssamenstelling Alleenstaande ouders Sociale woningbouw Sociale segregatie Conclusie
4. Beleid en uitvoering 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
49021
Instroombeleid Re-integratiebeleid Werkgeversbenadering Handhaving Minimabeleid Samenhang met andere beleidsterreinen Formatie Medewerkers Sturing
1 1 1 2 4
5 5 6 7
8 8 11 18 19 23 24
26 26 28 30 31 32 33 34 35 36
Inhoud (vervolg) 5. Toekomstige ontwikkelingen 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
Inleiding Participatiewet Financiering Beleids- en uitvoeringsvragen Aanpak via een gefaseerde aanpak Conclusie
6. Conclusies en aanbevelingen 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7
Inleiding Conclusies Algemeen Bijstandsafhankelijkheid Veenendaal Externe factoren Beleid en uitvoering Aanbevelingen
Pagina 37 37 37 38 38 39 41
43 43 43 43 43 43 45 47
Bijlage 1: Lijst met geraadpleegde documentatie
50
Bijlage 2: Overzicht geïnterviewde personen
52
Bijlage 3: Referentiegemeenten
53
Bijlage 4: Objectieve factoren verdeelmodel WWB
54
Bijlage 5: Berekening minimabeleid Veenendaal
55
49021
1. Inleiding
1.1 Aanleiding Veenendaal heeft te kampen met structurele tekorten op het budget dat beschikbaar wordt gesteld voor de bijstandsuitgaven (WWB-Inkomensdeel). De bijstandsuitgaven worden met name bepaald door de hoogte van het bijstandsvolume; het aantal mensen dat afhankelijk is van een bijstandsuitkering. De vraag is waardoor deze structurele tekorten veroorzaakt worden. Er zijn twee mogelijkheden: (1) In principe zou de systematiek van het inkomensdeel moeten compenseren voor specifieke omstandigheden, maar het model compenseert niet altijd goed. De vraag is of dit voor Veenendaal aan de hand is. Met andere woorden: zijn er externe factoren die het tekort vergroten en waarvoor Veenendaal niet gecompenseerd wordt? Ofwel, is het budget dat de gemeente jaarlijks voor het doen van de bijstandsuitgaven krijgt te laag? (2) De oorzaak kan ook gelegen liggen in het beleid of de uitvoering. De vraag is of Veenendaal steken vallen in het beleid en/of de uitvoering van de WWB. Met andere woorden: zijn de bijstandsuitgaven in Veenendaal te hoog? Deze vragen vormen voor de gemeente Veenendaal aanleiding om een onderzoek in te stellen. 1.2 Vraagstelling De gemeente Veenendaal heeft ons gevraagd om (a) onderzoek te doen naar factoren die het hoge aantal bijstandsgerechtigden (in relatie tot het budget dat via het Inkomensdeel beschikbaar wordt gesteld) in Veenendaal kunnen verklaren en (b) maatregelen voor te stellen die de bijstandsafhankelijkheid terug kunnen brengen tot een niveau die de uitgaven budgettair beheersbaar maken. Ons is tevens gevraagd om een indicatie te geven van de gevolgen van de Participatiewet voor de gemeente Veenendaal en advies te geven over het uit te voeren verandertraject voor de implementatie van deze wet. De resultaten van het onderzoek moeten kunnen leiden tot beleidskeuzes voor de toekomst door het college en vormen input voor het te ontwikkelen beleidskader vanaf 2014. Als maat voor de bijstandsomvang hanteren wij de bijstandsdichtheid. De bijstandsdichtheid is het aantal bijstandsuitkeringen in de gemeente als percentage van het aantal huishoudens in de gemeente. Op deze manier is de omvang van de bijstandsafhankelijkheid vergelijkbaar met de bijstandsafhankelijkheid in andere gemeenten.
49021
1
Specifiek bestaat de vraag van de gemeente Veenendaal uit de volgende onderdelen:
Welke externe factoren zijn er die de hoge bijstandsdichtheid en de bijstandsuitgaven in Veenendaal kunnen verklaren? Te denken valt aan demografische factoren, sociaaleconomische factoren, arbeidsmarktfactoren en gezondheidsfactoren. De gemeente Veenendaal kan hierbij vergeleken worden met andere gemeenten, zoals binnen de FoodValley en met (o.b.v. sociaal-economische factoren met Veenendaal vergelijkbare) referentiegemeenten.
Ga na hoe de bestandssamenstelling van de gemeente Veenendaal zich verhoudt t.o.v. de bestandssamenstelling in andere gemeenten. Ga na welke groepen in de bijstand de relatief hoge bijstandsafhankelijkheid in de gemeente Veenendaal verklaren. Ga na hoe de verschillen in bestandssamenstelling met andere gemeenten kunnen worden verklaard (beleid, uitvoering, externe factoren).
Welke beleids- en uitvoeringsfactoren zijn er die de hoge bijstandsdichtheid in Veenendaal kunnen verklaren?
־
Uitvoeringstechnische factoren, hebben betrekking op handhaving, prestatiemeting, procesinrichting, prioritering en dergelijke.
־
Beleidsfactoren: o
Is het huidige beleid (conform Beleidskader 2013 Werk, Inkomen en Participatie) en het beleid in het verleden dat direct gericht is op het zo laag mogelijk houden van de bijstandsafhankelijkheid, effectief?
o
Ga hierbij ook na of het beleid aansluit bij de specifieke problematiek en de bestandssamenstelling van de gemeente Veenendaal.
Welke verbeteringen in het beleid en in de uitvoering zijn mogelijk om de bijstandsafhankelijkheid in de gemeente Veenendaal structureel te verlagen? Betrek in uw advisering de toekomstige Participatiewet.
1.3 Aanpak en verantwoording Plan van aanpak Bij het beantwoorden van de onderzoeksopdracht hebben wij een aanpak gehanteerd die bestaat uit de volgende stappen: 1. Voorbereiding
49021
2. Deskresearch
3. Benchmark WWB
4. Interviewsessies
5. Analyse, rapportage
6. Presentatie, afronding
2
Hierma zullen wij kort toelichten wat we hebben gedaan en tot welke resultaten de stappen hebben geleid. In de voorbereidende fase hebben we relevante documenten verzameld en een inventarisatie gemaakt van de te interviewen personen. In de tweede stap, de deskresearch, hebben wij de verzamelde documenten bestudeerd. Vervolgens hebben we middels de zogenoemde Benchmark WWB een verkennend statistisch onderzoek gedaan naar het WWB-bestand en de WWB-financiën van Veenendaal. In deze stap is eveneens bekeken of Veenendaal in het oog springende kenmerken heeft die de bijstandsdichtheid verklaren (een uitgebreide verantwoording van de hypothesevorming en hypothesetoetsing treft u in de volgende paragraaf). Als vierde stap hebben wij diverse personen geïnterviewd, zowel intern als extern. Een overzicht van de geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 2. Aan de hand van de uitkomsten van de Benchmark WWB en de interviews hebben wij opnieuw een lijst met aanvullende documentatie opgesteld. Deze documenten zijn vervolgens opgevraagd bij de betrokken instanties, zoals de gemeente, de woningbouwcorporatie en het CBS. Op basis van de aanvullende informatie hebben we een analyse gemaakt en vervat in de voorliggende rapportage. In de zesde en laatste stap presenteren we de uitkomsten en ronden we de opdracht af. Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie bestaande uit Henk van Soest, de verantwoordelijke wethouder, Bert Hagenbeek, (ad interim) hoofd van de afdeling Publieksdiensten en Bart Knieriem, hoofd van de afdeling Beleid. De begeleidingscommissie heeft de conceptrapportage ter inzage gehad en beoordeeld op feitelijke juistheid. De verbeteringen die de begeleidingscommissie heeft aangereikt zijn in de definitieve versie verwerkt. Methodologie Bij een complex sociaal vraagstuk als bijstandsafhankelijkheid is het essentieel om de juiste causale verbanden te leggen en de hoofd(oor)zaken te scheiden van de bijzaken. Berenschot hanteert bij dit soort vraagstukken zoveel mogelijk een evidence-based aanpak, zodat de juiste verbanden worden gelegd en de juiste aanbevelingen worden gedaan. In onderstaande alinea’s verantwoorden wij op welke manier wij de evidence-based aanpak hebben toegepast in dit onderzoek. Evidence-based aanpak Om vast te stellen welke interne en externe factoren een verklaring kunnen vormen voor de hoge bijstandsdichtheid in Veenendaal is het van belang om objectieve ankerpunten te hebben waarmee de validiteit van de oordelen kan worden gestaafd. Voor dit onderzoek hebben wij twee belangrijke ankerpunten gehanteerd.
49021
3
Het eerste ankerpunt betreft het vaststellen van de compleetheid van de onderzochte factoren. Berenschot heeft de beschikking over een lijst met objectieve variabelen die het ministerie van SZW toepast bij het beoordelen van aanvragen van aanvullende uitkeringen door gemeenten die een tekort hebben op het inkomensdeel1. Deze variabelen vormen een lange lijst met potentiële verklaringen voor de hoge bijstandsdichtheid in Veenendaal. Wij hebben deze lijst veelvuldig betrokken bij het onderzoek om te controleren of we alle relevante factoren hebben betrokken. Het tweede ankerpunt betreft het vaststellen van de uitzonderlijkheid van de situatie waarin Veenendaal zich bevindt. Wij hebben op basis van de zojuist genoemde lijst met variabelen uitgebreid statistisch onderzoek gedaan naar mogelijke verklaringen van de bijstandsdichtheid in Veenendaal. Daarnaast zijn tijdens de interne en externe interviews suggesties aangereikt van mogelijk aanvullende factoren die de bijstandsdichtheid in Veenendaal beïnvloeden. Op basis van deze informatie hebben wij een aantal hypotheses gevormd. Vervolgens hebben wij deze hypotheses stuk voor stuk getoetst door cijfers te verzamelen die betrekking hebben op de hypothese en deze cijfers te vergelijken met referentiegemeenten. Alleen daar waar de situatie in Veenendaal significant afwijkt van referentiegemeenten kan gesproken worden van een overtuigende verklaring. 1.4 Leeswijzer Hierna werken wij de problematiek in de gemeente Veenendaal verder uit. Daarna, in hoofdstuk 3 onderzoeken wij de externe factoren die van invloed zijn op de bijstandsdichtheid in Veenendaal (zoals arbeidsmarkt, bevolkingssamenstelling, woningbouw en segregatie). In hoofdstuk 4 bespreken we de factoren die betrekking hebben op het beleid en de uitvoering van de gemeente Veenendaal (zoals minimabeleid, instroombeleid, handhavings- en sanctiebeleid en reintegratiebeleid). In hoofdstuk 5 gaan we in op de Participatiewet en de invloed daarvan op de gemeente Veenendaal v.w.b. het terrein van Werk en Inkomen. De analyse van de factoren mondt uit in conclusies en aanbevelingen die opgesteld zijn in hoofdstuk 6.
1
Een gemeente kan een Incidentele Aanvullende Uitkering (IAU) of een Meerjarige Aanvullende Uitkering
(MAU) aanvragen bij het ministerie van SZW. Het ministerie laat vervolgens uitgebreid statistisch onderzoek doen naar verklaringen van de hoge bijstandsuitgaven in deze gemeente. De uitkomsten van deze analyse zijn naast de kwaliteit van de uitvoering een zwaarwegend argument bij de toekenning van de IAU of de MAU.
49021
4
2. Probleemanalyse
In dit hoofdstuk verkennen we de problematiek. We gaan na hoeveel mensen in de gemeente Veenendaal afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering, hoe dat zich verhoudt ten opzichte van andere gemeenten en hoe hoog de bijstandsuitgaven zijn in relatie tot het beschikbare budget. 2.1 Ontwikkeling van de bijstandsdichtheid in Veenendaal De bijstandsdichtheid wordt gedefinieerd als het aantal huishoudens met een bijstandsuitkering als percentage van het totaal aantal particuliere huishoudens2. Door gebruik te maken van deze maatstaf kan het aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente Veenendaal vergeleken en beoordeeld worden in relatie tot andere gemeenten. De bijstandsdichtheid is afhankelijk van zowel conjuncturele factoren (de stand van de economie op een bepaald moment) als structurele factoren (de mate van aansluiting van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, de sociale problematiek op lokaal en regionaal niveau, et cetera). In onderstaande grafiek staat de ontwikkeling van de bijstandsdichtheid in Veenendaal. In de grafiek wordt de ontwikkeling van de bijstandsdichtheid in Veenendaal vergeleken met een groep van tien gemeenten die een met Veenendaal vergelijkbare sociaal-economische structuur hebben (vergelijkbare economische groei, werkgelegenheid, demografie en dergelijke). Concreet zijn de referentiegemeenten geselecteerd op basis van de parameters uit het objectieve verdeelmodel zoals dat door het ministerie van SZW wordt toegepast voor de verdeling van het budget Inkomensdeel. De referentiegemeenten van Veenendaal zijn te vinden in bijlage 3. 6,5% 6,0% 5,5% 5,0% 4,5% 4,0% 3,5% 3,0% 2,5% 2,0%
Nederland Veenendaal Referentiegroep
Figuur 1. Ontwikkeling van de bijstandsdichtheid (bron: CBS; bewerking: Berenschot)
2
Later in dit rapport wordt het verwante begrip ‘bijstandskans’ geïntroduceerd. Bij de bijstandskans gaat het
niet om het aantal uitkeringen, maar om het aantal personen. De bijstandskans wordt gedefinieerd als het aantal personen met een bijstandsuitkering ten opzichte van de totale bevolking.
49021
5
Zoals blijkt uit de grafiek ligt de bijstand in Veenendaal op een relatief hoog niveau ten opzicht van gemeenten die in sociaal-economisch opzicht vergelijkbaar zijn met Veenendaal (de referentiegemeenten). Veenendaal zit iets onder het landelijk gemiddelde dat circa 4,5 procent bedraagt3. Maar de bijstandsdichtheid in Veenendaal ligt circa 0,5% hoger dan de bijstandsdichtheid in de referentiegemeenten (0,5% komt neer op circa 100 uitkeringen). Dat is niet altijd zo geweest. Voor 2002 lag de bijstandsdichtheid in Veenendaal juist beduidend lager dan in de referentiegemeenten. De sterke toename van de bijstandsafhankelijkheid in Veenendaal deed zich voor in de periode 2000-2005. In die periode was in Nederland en in de referentiegemeenten juist sprake van een daling dan wel een lichte stijging van de bijstandsafhankelijkheid. Er is kennelijk in de periode 2000-2005 in de gemeente Veenendaal iets gebeurd, waardoor het bijstandsniveau structureel op een hoger niveau is terecht gekomen. Hierna onderzoeken we de oorzaken van het hoge bijstandsvolume in Veenendaal, waarbij we ook de specifieke ontwikkelingen in de periode 2000-2005 zullen bestuderen. Om gevoel te krijgen bij de aantallen bijstandsuitkeringen staat in onderstaande tabel de ontwikkeling van het aantal bijstandsuitkeringen door de jaren heen weergegeven.
Jaar Gemiddeld aantal WWBuitkeringen
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 928 1016 1091 1151 1175 1061 1020 1033 1148 1202 1156
1030
Tabel 1. Aantal WWB<65 jaar in Veenendaal (bron: CBS); (*)2013 gegevens tot en met februari.
2.2 Ontwikkeling inkomensdeel Het budget dat de gemeente Veenendaal krijgt voor het inkomensdeel wordt door het ministerie van SZW bepaald op grond van een objectief verdeelmodel. Objectief verdeelmodel wil zeggen dat het landelijke bijstandsbudget (het macrobudget) verdeeld wordt over gemeenten op basis van factoren die niet door individuele gemeenten te beïnvloeden zijn. In onderstaande tabel staat het budget van het inkomensdeel weergegeven, evenals de netto uitgaven en het resulterende saldo op het inkomensdeel. De netto uitgaven zijn de bijstandsuitgaven van de gemeente minus de terugontvangen uitkeringen (bv a.g.v. geconstateerde fraude of onterecht betaalde voorschotten).
3
Wanneer we kijken naar de kale bijstandscijfers, dan lijkt het alsof in 2012 en 2013 de bijstandsdichtheid
gedaald is. Echter, vanaf 2011 zijn in totaal 125 mensen in verloningstrajecten geplaatst (75 personen via het Praktijkcentrum en 50 personen via Interpooling). De verwachting is dat niet al deze personen duurzaam uit de bijstand zullen stromen. Wanneer we de bijstandscijfers zouden corrigeren voor een veronderstelde terugval in de bijstand van 50 procent, dan blijkt dat de bijstandsdichtheid in 2012 en 2013 nog steeds op een hoger niveau zit dan in referentiegemeenten.
49021
6
(bedragen in mln €)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Budget
10,9
12,0
11,4
11,4
11,3
11,8
12,0
11,7
14,5
Netto uitgaven
12,8
13,4
13,1
12,7
12,1
12,6
14,1
14,7
14,6
Saldo
-1,8
-1,3
-1,8
-1,2
-0,9
-0,8
-2.1
-3,0
-0,1
-16,8%
-10,9%
-15,7%
-10,9%
-7,6%
-6,8%
-17,7%
-25,5%
- 0,8%
6,6%
5,1%
0,3%
0,8%
1,8%
-2,4%
-8,5%
-16,7%
0,7%
-2,5%
-2,5%
-2,5%
- 6,8%
-6,7%
-6,7%
-2,5%
Percentage Nederland % voor MAU
Tabel 2. Ontwikkeling inkomensdeel WWB (bron: ministerie van SZW; bewerking: Berenschot)
Uit de tabel blijkt dat in Veenendaal sprake is van een structureel tekort op het inkomensdeel. Om die reden vroeg de gemeente Veenendaal in 2009 een zogenoemde Meerjarige aanvullende uitkering (MAU-uitkering) aan bij de Rijksoverheid. Die uitkering is toen toegekend, omdat de gemeente kon aantonen dat de financiële tekorten en het relatief hoge aantal WWB’ers deels verklaard konden worden door niet door de gemeente te beïnvloeden factoren. Eén van de factoren hing toen samen met het aantal niet-westerse allochtonen in de gemeente. 2.3 Factoren die de bijstandsdichtheid beïnvloeden Er is veel onderzoek gedaan naar factoren die de bijstandsdichtheid beïnvloeden. Deze factoren hebben onder andere hun weerslag gevonden in het hierboven besproken objectieve verdeelmodel. In bijlage 4 staat een overzicht van de objectieve factoren uit het verdeelmodel. Belangrijke factoren zijn de situatie op de arbeidsmarkt (werkloosheid, banengroei), de bevolkingssamenstelling (allochtonen, alleenstaande ouders), huurwoningen en opleidingsniveau. Ook zijn er andere factoren bekend die de bijstandsdichtheid beïnvloeden maar niet opgenomen zijn in het objectieve verdeelmodel. Zoals hiervoor aangegeven heeft Berenschot de beschikking over een lijst met objectieve variabelen die het ministerie van SZW toepast bij het beoordelen van aanvragen van aanvullende uitkeringen door gemeenten die een tekort hebben op het inkomensdeel. Hierin worden, in aanvulling op de eerder genoemde factoren, onder andere segregatie (van lage inkomens), industrieel verleden, asielzoekerscentra en goedkope huurwoningen genoemd. Berenschot heeft onderzoek gedaan naar mogelijke factoren die de bijstandsdichtheid in Veenendaal beïnvloeden. De factoren die in de theorie genoemd worden – en die overigens ook vaak in de interviews naar voren zijn gekomen – zijn getoetst aan de feiten.
49021
7
3. Externe factoren
In dit hoofdstuk gaan we op zoek naar de externe factoren die mogelijk van invloed zijn op het bijstandsvolume in de gemeente Veenendaal. We onderzoeken achtereenvolgens de arbeidsmarktsituatie, de bevolkingssamenstelling, de specifieke groep alleenstaande ouders in de gemeente Veenendaal, de sociale woningbouw en tot slot de sociale segregatie in de gemeente. 3.1 Arbeidsmarktsituatie In ons onderzoek hebben we de te onderzoeken factoren gebaseerd op onze jarenlange ervaring op dit terrein en we hebben in de interviews telkens gevraagd om mogelijke factoren die van invloed zijn. In onze interviews is meermaals aangegeven dat er in Veenendaal sprake is van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. De arbeidsmarktsituatie in het verleden (m.n. de economische crisis in de jaren 80) zou ertoe hebben geleidt dat het bijstandsvolume structureel op een hoger niveau is terecht gekomen dan in andere gemeenten. Hierbij wordt nadrukkelijk de relatie gelegd met het industriële verleden van Veenendaal. Er zijn drie hoofdonderdelen waar sprake kan zijn van een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt: 1. Een structureel tekort aan banen; 2. Een tekort aan banen als gevolg van tijdelijke economische neergang; 3. Een mismatch tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. We gaan na of er aanwijzingen zijn dat de arbeidsmarkt van Veenendaal en omgeving op één of meerdere van de bovengenoemde punten in ongunstige zin afwijkt van andere gemeenten. We lopen de drie onderdelen langs. Economische structuur Veenendaal heeft een rijk economisch verleden. Vanaf de tweede helft van de 19e eeuw kende Veenendaal een grootschalige industrialisatie die meer dan een eeuw lang voor economische bloei heeft gezorgd. In 1950 was op een totale beroepsbevolking van 6.000 mensen de helft werkzaam in de textielbranche, terwijl er inmiddels een kleine 1.600 mensen hun loon verdienden met de productie van sigaren4. In de jaren ’70 was als gevolg van internationalisering, de concurrentiepositie van de Veenendaalse textiel- en sigarenindustrie onhoudbaar geworden, wat fabriekssluitingen en massaontslagen tot gevolg had. Dat heeft geleid tot een hoge werkloosheid en een opdrijvend effect op het bijstandsvolume.
4
Bron: Gemeentearchief Veenendaal.
49021
8
Echter, dankzij een gunstige geografische ligging en tijdige ingezet beleid van economische diversificatie heeft de economische structuur van Veenendaal zich snel hersteld5. Ook in onze interviews werd aangegeven dat Veenendaal de crisis in de jaren 80 goed te boven is gekomen en nu weer een goede en gezonde economische bedrijvigheid kent. Vandaag de dag kent Veenendaal vooral veel bedrijvigheid in dienstverlenende sectoren6. In totaal telt Veenendaal 29.260 banen op een beroepsbevolking van 29.000 personen. Er is dus een positief banensaldo van 1 procent7. Ook in de rest van de Food Valley regio ziet de arbeidsmarktsituatie er goed uit. Er zijn voldoende banen ten opzichte van de beroepsbevolking. Het nabijgelegen Ede heeft zelfs een positief banensaldo van 18 procent8. Historische cijfers over de werkloosheid in Veenendaal vanaf de jaren ’90 laten zien dat Veenendaal al lange tijd geen uitzonderlijk hoge werkloosheid meer heeft. Hieruit kunnen we concluderen dat Veenendaal geen uitzonderlijk slechte structurele situatie op de arbeidsmarkt kent. Dat vormt geen verklaring voor het hoge aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente. Wel is het mogelijk dat er in de jaren tachtig veel mensen in de bijstand zijn gekomen en die nu nog steeds afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Helaas zijn de bijstandscijfers over die tijd niet meer beschikbaar, zodat daar geen onderzoek naar te doen is. Wel kunnen we kijken naar het aandeel mensen in de bijstand dat in die periode afhankelijk is geworden van een bijstandsuitkering. Uit de onderstaande figuur blijkt inderdaad dat er in Veenendaal een relatief grote oudere groep in de bijstand zit, met name niet-westerse allochtonen (30% tegenover 20% landelijk; het verschil van 10%-punten met het landelijke cijfer komt overeen met ongeveer 30 uitkeringen). Het is mogelijk dat deze groep al in de jaren tachtig hun baan verloor en sindsdien niet meer aan het werk is gegaan.
5
Een gemeenteraadslid vertelde over deze tijd: “We waren apetrots toen we op een gegeven moment door de
economische malaise van twintig jaar geleden heen waren, toen we een enorm opgelopen werkloosheidscijfer kenden en toen we dat in een paar jaar tijd ook weer geweldig hebben teruggedrongen.” Bron: Hogenstijn, M. & D.P. van Middelkoop, ‘Zo werkt dat hier niet - Gevestigden en buitenstaanders in nieuwe sociale en ruimtelijke kaders’, Uitgeverij Eburon, 2008. 6
Bron: CBS.
7
Berenschot definieert het banensaldo als het aantal beschikbare banen minus de beroepsbevolking,
uitgedrukt als percentage van de beroepsbevolking. Bron: LISA, 2011; CBS, 2011. 8
Bron: LISA, 2011; CBS, 2011.
49021
9
Figuur 2. Aantal personen met een WWB-uitkering t.o.v. bevolking (bron: CBS; bewerking: Berenschot)
We kunnen aldus concluderen dat de huidige economische situatie waarschijnlijk geen verklaring biedt voor het hoge aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente Veenendaal. Wel is het mogelijk dat de slechte economische situatie in het verleden geleid heeft tot instroom in de bijstand van mensen die nu nog steeds afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Conjuncturele situatie Conjunctureel gezien verkeert Nederland sinds 2008 in een economische crisis. Als gevolg van de crisis is het beroep op de bijstand in heel Nederland toegenomen. Hoewel de gevolgen van de crisis voor de bijstandsdichtheid in Veenendaal niet onderschat moeten worden, zijn er geen aanwijzingen dat de crisis in Veenendaal harder heeft toegeslagen dan in de rest van Nederland. Zo ligt het aantal niet-werkende werkzoekenden in Veenendaal op 7,7 procent, 0,4 procent lager dan het landelijk gemiddelde9, en ook het aantal WW-uitkeringen ten opzichte van de beroepsbevolking ligt in Veenendaal lager dan het landelijk gemiddelde10 (de werkloosheid in Veenendaal ligt overigens wel hoger dan in de rest van de Food Valley regio). Hieruit leiden we af dat de economie van Veenendaal als gevolg van de crisis sinds 2008 niet harder is getroffen dan in andere gemeenten. Dat lijkt niet te leiden tot een uitzonderlijke situatie op de arbeidsmarkt. Op basis daarvan kunnen we dus niet het hoge aantal bijstandsontvangers verklaren in vergelijking met andere gemeenten.
9
Bron: UWV, Factsheet Arbeidsmarktregio Food Valley, maart 2013.
10
Bron: CBS, 2012.
49021
10
Mogelijke mismatch op de arbeidsmarkt In relatie tot de bijstand kan eveneens de vraag gesteld worden of alle groepen in Veenendaal even goed aan werk kunnen komen. Het UWV uit op basis van vacatureonderzoek voor de regio rond Veenendaal regelmatig zorgen over de scheve verdeling van baankansen over leeftijds- en opleidingsgroepen. Zo komen oudere werknemers en werkzoekenden met nauwelijks of geen opleiding relatief moeilijk aan een baan11. In de regionale arbeidsmarktschets Midden-Gelderland, waar ook de Food Valley regio onder valt, geeft het UWV echter geen signaal af dat deze kwalitatieve mismatch op de arbeidsmarkt in Food Valley sterker is dan in de rest van Nederland. Het UWV verwacht in Food Valley relatief sterke arbeidsvraag voor agrarische, medische, en (lagere) beveiligingsberoepen en voor middelbaar technische en transportberoepen. Verder blijkt uit het vacatureoverzicht van het UWV voor Food Valley dat, hoewel het absolute aantal vacatures tegenvalt door de crisis, er geen sprake is van een uitzonderlijk laag aantal vacatures voor laagopgeleiden12. Hieruit leiden we af dat de situatie op de arbeidsmarkt in Veenendaal geen aanleiding geeft om te concluderen dat er sprake is van een uitzonderlijk grote kwalitatieve mismatch (in vergelijking met andere gemeenten). Op basis hiervan kunnen we dus niet het grote aantal bijstandsgerechtigden in Veenendaal ten opzichte van andere gemeenten verklaren. Conclusie De feiten over de arbeidsmarktsituatie in Veenendaal en omgeving vanaf de jaren ’90 tot heden vormen geen overtuigende verklaring voor de hoge bijstandsdichtheid in Veenendaal. Er is spraken van een relatief goede arbeidsmarkt. Zowel kwantitatief als kwalitatief is er in vergelijking met andere gemeenten niet sprake van een opvallende mismatch tussen vraag en aanbod. Wel is het mogelijk dat de crisis in de jaren tachtig heeft geleid tot een groep mensen in de bijstand, die nu nog steeds afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. 3.2 Bevolkingssamenstelling De bevolkingssamenstelling is van invloed op de bijstandsdichtheid. Immers, als er in een gemeente veel mensen wonen met een hoge bijstandskans zal de totale bijstandsafhankelijkheid in deze gemeente in het algemeen groter zijn dan in een gemeente met weinig mensen met een hoge bijstandskans.
11
Bron: UWV Regionale Arbeidsmarktschets Midden-Gelderland (inclusief Food Valley), september 2012.
12
Het percentage werkzoekenden zonder startkwalificatie is ongeveer even groot is als het percentage
elementaire en lagere vacatures. Bron: UWV, Factsheet Arbeidsmarktregio Food Valley, maart 2013.
49021
11
Zo is bekend dat alleenstaande ouders en niet-westerse allochtonen beduidend vaker een beroep doen op de bijstand dan gemiddeld13, met als gevolg dat als deze groepen in een gemeente zijn oververtegenwoordigd, het bijstandsvolume in deze gemeente vaak ook op een relatief hoog niveau ligt. Wij hebben de samenstelling van de bevolking en de samenstelling van de bijstandspopulatie in Veenendaal onderzocht en vergeleken met de referentiegemeenten en het landelijk gemiddelde. Op die manier kan worden nagegaan of het hoge bijstandsvolume in Nijmegen wellicht te maken heeft met de oververtegenwoordiging van bepaalde groepen binnen de totale bevolking. Het is van belang om in het achterhoofd te houden dat in het objectieve verdeelmodel op basis waarvan de Rijksoverheid de bijstandsmiddelen verdeelt over gemeenten sommige karakteristieken van de bevolking wel zijn meegenomen en sommige karakteristieken niet (objectieve factoren: zie bijlage 4). Niet-westerse allochtonen Een maatstaf die een significant effect kan hebben op de bijstandsafhankelijkheid is het aantal nietwesterse allochtonen. In onze interviews is door verschillende personen aangegeven dat er veel niet-westerse allochtonen in Veenendaal wonen, waardoor het bijstandsvolume hoger is dan in andere gemeenten. Wij hebben daarom de volgende vragen onderzocht: 1. Heeft Veenendaal relatief veel niet-westerse allochtonen in de gemeente? 2. Is van de niet-westerse allochtonen een relatief groot aantal afhankelijk van een bijstandsuitkering? 3. Hoe ziet de samenstelling van de groep niet-westerse allochtonen er uit en op welke wijze beïnvloed die de bijstandsafhankelijkheid in Veenendaal? Ad 1: Heeft Veenendaal relatief veel niet-westerse allochtonen in de gemeente? De eerste vraag moet op grond van de feiten ontkennend worden beantwoord, want het aandeel niet-westerse allochtonen in de Veenendaalse samenleving is in vergelijking tot referentiegemeenten en het landelijk gemiddelde niet uitzonderlijk groot noch uitzonderlijk snel gegroeid (zie onderstaande grafiek). In Veenendaal is 10,2% van de bevolking niet-westerse allochtoon. In de referentiegemeenten is dat percentage 10%. Landelijk is het percentage 11,6%.
13
Bron: het CBS publiceert regelmatig artikelen over de bevolkingssamenstelling in relatie tot de bijstand.
Recente artikelen over alleenstaande ouders en niet-westerse allochtonen zijn te vinden via onderstaande links: http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/inkomen-bestedingen/publicaties/artikelen/archief/2013/2013inkomen-eenoudergezin-art.htm, http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/arbeid-socialezekerheid/publicaties/artikelen/archief/2011/2011-3409-wm.htm.
49021
12
Figuur 3. Niet-westerse allochtonen als percentage van de bevolking (bron: CBS)
Ad 2: Is van de niet-westerse allochtonen een relatief groot aantal afhankelijk van een bijstandsuitkering? Het blijkt dat ruim 15 procent van de niet-westerse allochtonen in Veenendaal een bijstandsuitkering heeft, terwijl dit bij referentiegemeenten en in de landelijke situatie ongeveer 11 procent is (zie ook figuur 2 hiervoor). Het aantal niet-westerse allochtonen dat in Veenendaal afhankelijk is van een bijstandsuitkering is dus relatief groot. Ad 3: Hoe ziet de samenstelling van de groep niet-westerse allochtonen er uit en op welke wijze beïnvloedt die de bijstandsafhankelijkheid in Veenendaal? Hoe komt het dat het aantal niet-westerse allochtonen dat afhankelijk is van een bijstandsuitkering in Veenendaal relatief hoog is? Om deze vraag te beantwoorden, kijken we naar de samenstelling van de groep niet-westerse allochtonen en de invloed daarvan op het bijstandsvolume. Het is namelijk zo dat binnen de groep niet-westerse allochtonen grote verschillen zijn in de mate van bijstandsafhankelijkheid, waarbij het land van herkomst een belangrijke rol speelt. Zo is het percentage Chinezen dat landelijk in de bijstand zit relatief laag (lage bijstandskans), terwijl het percentage Somaliërs dat in de bijstand zit relatief hoog is (hoge bijstandskans). Als er dus in Veenendaal bijvoorbeeld relatief veel Somaliërs wonen en relatief weinig Chinezen, dan vormt dat een verklaring voor het feit dat er in Veenendaal relatief meer niet-westerse allochtonen afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering dan in gemeenten waar juist veel Chinezen wonen en weinig Somaliërs. Het is dus van belang om uit te zoeken wat het precieze land van herkomst is van de niet-westerse allochtonen in Veenendaal en wat de bijstandsafhankelijkheid is van mensen uit deze landen van herkomst.
49021
13
Berenschot beschikt over de landelijke bijstandskansen14 van alle herkomstgroeperingen. Op gemeenteniveau zijn er cijfers van het CBS beschikbaar die inzicht geven in het land van herkomst van alle inwoners van Veenendaal. We kunnen berekenen dat de gemiddelde bijstandskans van de groepen die in Veenendaal wonen gelijk is aan (net iets onder de) 15% (zie onderstaande grafiek). Dat is gelijk aan de feitelijke bijstandsafhankelijkheid van deze groepen in de gemeente Veenendaal (de voorspelling is gelijk aan de werkelijke bijstandsafhankelijkheid). Dat betekent dat geen van allochtone groepen in vergelijking met andere gemeenten, in Veenendaal is oververtegenwoordigd in de bijstand. We concluderen daarom dat het hoge percentage niet-westerse allochtonen inderdaad te maken heeft met de herkomst van niet-westerse allochtonen in Veenendaal (en er zijn geen aanwijzingen dat het beleid en de uitvoering hier per se debet aan zijn).
Figuur 4. Bijstandskansen op basis van bevolkingssamenstelling (bron: CBS; bewerking: Berenschot)
Samenstelling niet-westerse allochtonen De hierboven beschreven bevinding dat het hoge percentage niet-westerse allochtonen in Veenendaal samenhangt met de herkomst van niet-westerse allochtonen in Veenendaal leidt tot de volgende vervolgvraag: welke specifieke herkomstgroeperingen die bekend staan om een hoge bijstandsafhankelijkheid zijn in Veenendaal in hoge mate vertegenwoordigd? Tijdens interviews is gesuggereerd dat de oververtegenwoordiging van niet-westerse allochtonen in de bijstand veroorzaakt wordt door de aanwezigheid van veel Marokkanen in Veenendaal. Wanneer we kijken naar de absolute aantallen, dan blijkt dat er inderdaad een grote groep Marokkanen in Veenendaal woont (5,5% van de totale bevolking; zien onderstaande tabel). Het betreft onder andere Marokkanen die als gastarbeider naar Veenendaal zijn gekomen ten tijde van de bloei van de (textiel)industrie.
14
Het aantal personen met een bijstandsuitkering ten opzichte van de totale bevolkingsgroep.
49021
14
Ook zitten er in absolute zin veel Marokkanen in de bijstand: in totaal vormen Marokkanen ongeveer 15 procent van het totale WWB-bestand van Veenendaal (plusminus 200 uitkeringen)15.
Nederland Veenendaal
Aantal Aandeel 368.838 2,2% 3.310 5,3%
Tabel 3. Aantal 1e en 2e generatie Marokkanen en aandeel in de totale bevolking
Wanneer we kijken naar het relatieve aantal Marokkanen in de bijstand in Veenendaal, dan blijkt dit percentage niet uitzonderlijk hoog te zijn: ongeveer 6,3 procent van de Marokkanen in Veenendaal is afhankelijk van de bijstand. Dit is zelfs fors lager dan de gemiddelde bijstandsafhankelijkheid van Marokkanen die landelijk gemeten wordt, namelijk 13 procent. Het percentage Marokkanen dat in de bijstand zit in Veenendaal is eveneens lager dan het gemiddelde percentage niet-westerse allochtonen dat in Veenendaal in de bijstand zit (de eerder genoemde 15 procent). Kortom, hoewel het hoe dan ook een hoog cijfer is dat 6,3 procent van de Marokkanen in de bijstand zit, is de bijstandsafhankelijkheid van Marokkanen in de gemeente Veenendaal een stuk lager dan in andere gemeenten. Het hoge aandeel Marokkanen in Veenendaal vormt geen verklaring voor het hoge percentage niet-westerse allochtonen dat in Veenendaal in de bijstand zit. Verhuisbewegingen Een belangrijk aanknopingspunt voor de verklaring van de hoge bijstandsdichtheid onder nietwesterse allochtonen betreft de verhuizing van niet-Nederlanders naar Veenendaal. NietNederlanders zijn mensen zonder Nederlands paspoort, bijvoorbeeld asielzoekers. Een allochtoon is een Nederlander die geboren is in het buitenland of die buitenlandse ouders heeft maar wel een Nederlands paspoort kan hebben. In onderstaande grafiek staat het verhuissaldo16 van nietNederlanders van Veenendaal over de afgelopen 25 jaar. Uit de grafiek blijkt dat Veenendaal in de periode 1995-2005 structureel meer niet-Nederlanders heeft opgenomen dan andere gemeenten in de Food Valley regio.
15
Bron: gemeente Veenendaal.
16
Dat wil zeggen: het aantal gevestigde minus het aantal vertrokken personen.
49021
15
Figuur 5. Verhuissaldo niet-Nederlanders, 1988-heden (bron: CBS; bewerking: Berenschot)
Wanneer we de instroom van niet-Nederlanders nader bestuderen dan blijkt dat er drie herkomstgroeperingen bij zitten die volgens de landelijke statistieken een hoge bijstandskans hebben, namelijk Afghanen, Irakezen en Somaliërs17. In de onderstaande grafiek staat de ontwikkeling van het aantal Afghanen, Irakezen en Somaliërs per 1000 inwoners weergegeven. Uit de grafiek blijkt dat de groei van deze bevolkingsgroepen met name plaatsvond tussen de jaren 2000 en 2005. Opvallend is dat er in Veenendaal relatief meer asielzoekers terecht zijn gekomen dan in referentiegemeenten: in Veenendaal wonen ongeveer 5 Somaliërs en 5 Afghanen per 1000 inwoners, terwijl dat er in referentiegemeenten 3 respectievelijk 2 per 1000 inwoners zijn18. Veel van deze mensen zijn in Veenendaal in de bijstand terecht gekomen: Somaliërs vormen ongeveer 5 procent van het WWB-bestand, Afghanen 4 procent en Irakezen 3,5 procent19. Samen maken deze drie groepen dus ongeveer 12,5 procent van het WWB-bestand uit (plusminus 175 uitkeringen), terwijl ze ongeveer 1,3 procent van de Veenendaalse bevolking vormen (787 personen). Landelijk is dat percentage 0,8%. Het hoge percentage Somaliërs, Irakezen en Afghanen in de bijstand komt overeen met het landelijke beeld, waaruit blijkt dat deze groepen inderdaad een relatief hoge bijstandsafhankelijkheid hebben.
17
De bijstandskansen van deze groepen zijn respectievelijk
18
Bron: CBS.
19
Bron: gemeente Veenendaal.
49021
16
Figuur 6. Aandeel Irakezen, Afghanen en Somaliërs in de totale bevolking in Nederland en in Veenendaal (bron: CBS)
De groei van het aantal Afghanen, Somaliërs en Irakezen valt precies samen met de hoge groei van de bijstandsdichtheid in de gemeente Veenendaal in de periode 2000-2005, toen Veenendaal veranderde van een gemeente met een relatief lage bijstandsdichtheid (lager dan in de referentiegemeenten) naar een gemeente met een relatief hoge bijstandsdichtheid (hoger dan in de referentiegemeenten) (zie paragraaf 2.1). Op basis daarvan trekken we de conclusie dat de groepen Afghanen, Somaliërs en Irakezen voor een belangrijk deel debet zijn aan de relatief hoge bijstandsafhankelijkheid in Veenendaal en daarmee bepalend zijn voor het grote jaarlijkse tekort dat de gemeente Veenendaal in de afgelopen jaren had op het Inkomensdeel WWB. Asiel en migratie Aangezien Veenendaal relatief grote Somalische, Afghaanse en Irakese gemeenschappen heeft, kan de vraag gesteld worden hoe deze gemeenschappen in Veenendaal terecht zijn gekomen. Vanaf 1995 hebben gemeenten een taakstelling wat betreft het aantal asielzoekers dat opgevangen dient te worden. De taakstelling is gebaseerd op het aantal inwoners. Uit interviews blijkt dat er relatief veel (voormalige) asielzoekers uit eigen beweging naar Veenendaal komen, met name Somaliërs. Het betreft zogenoemde ‘zelfmelders’ die via de asielprocedure in Veenendaal komen wonen, maar ook mensen die elders in Nederland wonen maar ervoor kiezen om via de vrije loting van woningcorporaties naar Veenendaal te komen. De zelfmelders worden meegeteld voor de taakstelling en leiden dus per saldo niet tot extra opname van asielzoekers in Veenendaal. De groep die uit eigen beweging naar Veenendaal komt (en wel per saldo tot een hogere concentratie van (voormalig) asielzoekers leidt) komt voornamelijk via het sociale kanaal: familie en vrienden die dicht bij elkaar gaan wonen20. Dit is een bekend mechanisme dat veel voorkomt onder migranten en ook elders in Nederland zichtbaar is.
20
Bron: Forum, Factsheet Somaliërs in Nederland, februari 2011.
49021
17
Zo is bekend dat er in Tilburg en Rotterdam ook relatief veel Somaliërs wonen. Uit interviews blijkt dat de sociale banden onder Afghanen en Irakezen ook sterk zijn, zij het minder sterk dan onder Somaliërs. Uit onderzoek en interviews blijkt dat onder (voormalige) vluchtelingen sprake is van een cumulatie van problemen, vanwege oorlogstrauma’s, lage opleiding en gebrek aan beheersing van de Nederlandse taal. Het inburgeringstraject, dat verplicht is, verloopt vaak moeizaam en bij sommige groepen is bovendien vaak sprake van analfabetisme. Hierdoor is er veel uitval uit de cursus en voor mensen die de cursus wel afmaken is de cursus vaak te kort om het doel van uitstroom naar werk te dienen. Positief is dat de integratie van jonge Somaliërs beter verloopt dan van oudere generaties. Conclusie Wanneer we kijken naar de bevolkingssamenstelling van Veenendaal dan kunnen we concluderen dat:
het aandeel niet-westerse allochtonen in de Veenendaalse samenleving in vergelijking tot referentiegemeenten en het landelijk gemiddelde niet uitzonderlijk groot is;
het aantal niet-westerse allochtonen dat afhankelijk is van een bijstandsuitkering in Veenendaal relatief hoog is;
het hoge percentage niet-westerse allochtonen samenhangt met de herkomst van niet-westerse allochtonen in Veenendaal;
de herkomstgroeperingen die én relatief veel in Veenendaal wonen telt én relatief vaak afhankelijk zijn van de bijstand voornamelijk Afghanen, Irakezen en Somaliërs betreffen die met name in de jaren 2000-2005 naar Veenendaal zijn gekomen.
Kortom, de hoge bijstandsafhankelijkheid in Veenendaal kan niet verklaard worden door het aantal niet-westerse allochtonen, maar wel door de samenstelling van de groep niet-westerse allochtonen. Met name het relatief hoge aantal Irakezen, Somaliërs en Afghanen in Veenendaal zorgen voor veel bijstandsafhankelijkheid. 3.3 Alleenstaande ouders Een groep die in het verleden lange tijd oververtegenwoordigd is geweest in het WWB-bestand van Veenendaal maar dat inmiddels in mindere mate is, is de groep alleenstaande ouders (zie onderstaande grafiek). In 2012 is het aantal alleenstaande ouders in de bijstand sterk teruggedrongen, terwijl het percentage in referentiegemeenten ongeveer gelijk is gebleven. Aan de daling van het aantal alleenstaande ouders dat in de bijstand zit, ligt geen duidelijk aanwijsbare beleidswijziging ten grondslag. In de interviews werd evenwel aangegeven dat er bij de re-integratie rekening mee wordt gehouden of mensen sociale taken hebben, die het aan het werk gaan belemmeren. Dat is het geval bij eenouderhuishoudens. Vaak vormt het ontbreken van voldoende kinderopvang een belemmering.
49021
18
30% 25% 20% 15%
Nederland
10%
Veenendaal
5% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0%
Figuur 7. Aandeel alleenstaande ouders dat gebruik maakt van bijstand (bron: CBS; bewerking: Berenschot)
3.4 Sociale woningbouw Onder het punt van de bevolkingssamenstelling is geconstateerd dat er in Veenendaal onder andere relatief veel eenoudergezinnen en Afghanen, Irakezen en Somaliërs in de bijstand zitten. Ervaringen uit andere gemeenten leren dat een indirecte oorzaak hiervan gelegen kan zijn in de sociale woningbouw van een gemeente. In het algemeen zal het zo zijn dat als er meer sociale woningen in een gemeente staan, de gemiddelde kans voor de inwoners om in de bijstand te zitten, hoger is. De mogelijke bijstandsverhogende werking van sociale woningbouw kan vanuit twee perspectieven geanalyseerd worden: vanuit kwantitatief perspectief (het aantal sociale huurwoningen) en vanuit kwalitatief perspectief (de prijs, ligging en leefbaarheid van sociale huurwoningen). Kwantitatief perspectief Veenendaal heeft een relatief hoog percentage sociale woningbouw, zowel ten opzichte van referentiegemeenten als ten opzichte van het Nederlandse gemiddelde (zie onderstaande grafiek). Uit de interviews blijkt dat de voorraad sociale huurwoningen in Veenendaal vanaf de jaren ’50 gestaag is opgebouwd. Er is ongeveer elk decennium een wijk bijgebouwd. De afgelopen jaren is erbij nieuwbouw steeds naar gestreefd om 30 procent sociale woningbouw te realiseren. In de jaren ‘60/’70 lag sociale woningbouw als percentage van de totale nieuwbouw boven de 30 procent. Dat verklaart dat Veenendaal een geaggregeerd percentage heeft van 35 procent. Bijstandsgerechtigden wonen relatief vaak in een sociale huurwoning. Het ligt voor de hand dat het relatief hoge aantal sociale huurwoningen in Veenendaal mede een verklaring vormt voor het relatief hoge aantal mensen met een bijstandsuitkering.
49021
19
Figuur 8. Sociale huurwoningen t.o.v. de woningvoorraad (bron: CBS; bewerking: Berenschot)
Kwalitatief perspectief Met 6.200 sociale huurwoningen is Patrimonium de grootste woningbouwcorporatie van Veenendaal. Net als andere woningcorporaties richt Patrimonium zich op het huisvesten van mensen met een krappe beurs. Dit beleid is als volgt omschreven: “Wij richten ons voornamelijk op het huisvesten van de lagere inkomensgroepen. Ook besteden wij extra aandacht aan specifieke groepen zoals gehandicapten, mensen die begeleid wonen, asielzoekers, jongeren en ouderen”21. Patrimonium staat bekend als een sociale organisatie. De samenstelling van woningvoorraad van Patrimonium wijkt in kwalitatieve zin niet af van de woningvoorraad van andere woningcorporaties. Uit interviews blijkt dat het beleid van Patrimonium erop gericht is om de samenstelling van de woningvoorraad qua huurprijs rond het gemiddelde te houden. Dit beeld wordt bevestigd door de feiten: de gemiddelde huurprijs van de sociale huurwoningen in Veenendaal kent ongeveer dezelfde verdeling over de klassen ‘goedkoop’, ‘betaalbaar’ en ‘duur’ als de rest van de provincie Utrecht22 (zie onderstaande grafiek).
21
Bron: Patrimonium.
22
Bron: CFV, 2009; Patrimonium, 2009.
49021
20
Figuur 9. Prijsklassen sociale huurwoningen (bron: CFV, Patrimonium)
Een punt waarop Patrimonium afwijkt van andere corporaties is de toewijzingsprocedure: ongeveer de helft van de woningen van Patrimonium wordt toegewezen op grond van een wachtlijst en de andere helft wordt toegewezen op grond van vrije loting. Vrije loting geeft relatieve buitenstaanders die nog niet zo lang op de wachtlijst staan een mogelijkheid om naar Veenendaal te komen. Uit interviews blijkt dat veel van de Afghanen, Irakezen en Somaliërs die naar Veenendaal komen maken van de mogelijkheid tot loting. Zij zijn bijvoorbeeld als asielzoeker in Nederland terecht gekomen, kregen door het COA een woning toegewezen in een bepaalde gemeente en kiezen er daarna voor om bij elkaar te gaan wonen in plaatsen waar veel mensen met dezelfde achtergrond wonen. In de interviews werd aangegeven dat het lotingsysteem dit proces ondersteunt. Het aantal bewoners met een laag inkomen is bij Patrimonium hoger dan gemiddeld, terwijl het aantal bewoners met een hoger inkomen juist behoorlijk lager is dan gemiddeld (zie onderstaande figuur). De constatering over de samenstelling van bewonersgroepen in Veenendaal wordt bevestigd door gegevens over het gemiddelde huurtoeslagbedrag dat bewoners van een sociale huurwoning ontvangen: dit bedrag ligt bij Patrimonium 21 procent boven het landelijk gemiddelde23. Patrimonium geeft aan dat door de concentratie van lage inkomens de kans op huurbetalingsachterstanden voor Patrimonium relatief groot is. Dit betreft vaak bijstandsgerechtigden. Dit risico kan worden verkleind door de toetreding van mensen met een bijstandsuitkering tot de woningvoorraad, die onvoldoende blijk geven van verantwoordelijkheidsbesef, te verminderen. Patrimonium geeft aan dat ze de mogelijkheden daartoe verkend hebben met de gemeente, door actieve deelname aan re-integratie voor bijstandsontvangers als eis te stellen voor toetreding tot de woningvoorraad. De gemeente betwist de effectiviteit van een dergelijke voorwaarde en werkt daar daarom niet aan mee.
23
Bron: WOON, 2009; Patrimonium, 2010.
49021
21
Figuur 10. Bewoners sociale huurwoningen naar inkomensgroep (bron: WOON (2009), Patrimonium.
Overige aspecten van sociale woningbouw Tot slot hebben we ook gekeken naar andere aspecten van de sociale woningbouw die aanleiding kunnen zijn voor een hoger bijstandsvolume dan in vergelijkbare gemeenten. Zo zijn er gemeenten met relatief lage huurprijzen en met een relatief grote leegstand. Dit kan aanleiding zijn voor een grotere instroom in de gemeente van mensen met een bijstandsuitkering. Een voorbeeld hiervan is de gemeente Enschede, waar een groot aanbod van goedkope huurwoningen leidde tot grote verhuisbewegingen van mensen met een laag inkomen in de richting van Enschede, wat vervolgens leidde tot een sterk verhoogde instroom in de bijstand24. Het blijkt dat er in Veenendaal geen sprake is van lage huurprijzen of langdurige overcapaciteit. Patrimonium, heeft een wachtlijst. Daarnaast is de leegstand bij Patrimonium slechts 0,8 procent, tegen 1,4 procent landelijk25. Conclusie Al met al kunnen we op grond van de kwantitatieve analyse concluderen dat sprake is van een ruim sociaal woningaanbod. Dat biedt mogelijk een extra verklaring voor het relatief hoge aantal bijstandsgerechtigden. Daarenboven blijkt dat de grootste woningcorporatie een deel van de woningen toewijst op basis van loting. Mogelijk vormt dat mede een verklaring dat relatief grote groepen mensen met een bijstandsuitkering en in het bijzonder sommige groepen niet-westerse allochtonen, zich in Veenendaal hebben gevestigd. De combinatie van de omvang van de sociale woningvoorraad en het sociale woningbouwbeleid lijkt mede een bijdrage te leveren aan het hoge aantal mensen met een bijstandsuitkering in Veenendaal.
24
Bron: SEOR, Instroombeleid gemeente Enschede, 2011.
25
Bron: CFV, 2009; Patrimonium, 2010.
49021
22
3.5 Sociale segregatie Wanneer we kijken naar de ruimtelijke verdeling van WWB’ers in Veenendaal dan valt op dat de bijstandspopulatie geconcentreerd is in drie wijken: de Schrijverswijk, Engelenburg en het Franse Gat (zie figuur hieronder). Tijdens interviews is geopperd dat de aanwezigheid van sociale segregatie in Veenendaal mogelijk een versterkend effect heeft op sociale problematiek, waaronder bijstandsafhankelijkheid. Ook in andere gemeenten hebben we gezien dat sociale segregatie een factor van betekenis kan zijn, bijvoorbeeld omdat mensen elkaar de weg wijzen naar de bijstand of omdat er sprake is van discriminatie op de arbeidsmarkt. Ook is segregatie een factor uit de eerder genoemde lijst met objectieve variabelen die het ministerie van SZW toepast bij het beoordelen van aanvragen van aanvullende uitkeringen door gemeenten die een tekort hebben op het inkomensdeel. Wij hebben deze factor daarom nader onderzocht, om te zien of de mate van sociale segregatie in Veenendaal anders is dan in vergelijkbare gemeenten.
Figuur 11. Spreiding van bijstandsgerechtigden over wijken (bron: gemeente Veenendaal)
49021
23
Uit een recente literatuurstudie door het Centraal Planbureau (CPB) over de relatie tussen sociale segregatie en bijstand blijkt dat er geen bewijs is dat een evenredige spreiding van achterstandsgroepen over buurten en wijken leidt tot betere baankansen c.q. een betere sociaaleconomische positie van mensen26. Wel is aangetoond dat meer gemengde buurten de (gevoelens van) veiligheid en geestelijke gezondheid van bewoners bevorderen, wat indirect de baankansen zou kunnen versterken. We hebben voor Veenendaal en de tien eerdergenoemde referentiegemeenten van Veenendaal op wijkniveau de mate van segregatie op grond van herkomst onderzocht. Specifiek hebben we gekeken naar het percentage niet-westerse allochtonen per wijk. Uit de analyse blijkt dat in Veenendaal de wijk met de meeste niet-westerse allochtonen (de Schrijverswijk) een percentage van bijna 40 procent niet-westerse allochtonen heeft. Dit is de middenmoot in vergelijking tot referentiegemeenten.
Figuur 12. Segregatie op grond van herkomst in Veenendaal en referentiegemeenten (bron: CBS; bewerking: Berenschot)
Uit de analyse concluderen we dat sociale segregatie hoogstens een indirecte invloed heeft op de bijstandsdichtheid en dat de mate van sociale segregatie in Veenendaal niet bovengemiddeld hoog is. Sociale segregatie kan daarom niet worden aangemerkt als oorzaak van de hoge bijstandsdichtheid in Veenendaal. 3.6 Conclusie Onze conclusie is dat het hoge aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente Veenendaal in ieder geval deels wordt veroorzaakt door externe factoren.
26
Bron: Gerritsen, S. & T. Reininga, ‘Buurteffecten in perspectief’, CPB Policy Brief, augustus 2011.
49021
24
We hebben gekeken naar het aandeel allochtonen. Het blijkt dat het aandeel allochtonen in de totale bevolking gelijk is aan het landelijk aandeel (11%). In Veenendaal zijn relatief meer nietwesters allochtonen afhankelijk van een uitkering dan gemiddeld in de rest van Nederland. Dat komt doordat er in Veenendaal een relatief groot aantal niet-westerse allochtonen woont met een hoge bijstandskans. Het gaat voornamelijk om Afghanen, Irakezen en Somaliërs die vooral in de periode 2000-2005 naar Veenendaal zijn gekomen. Het aandeel van deze groep in de bevolking is bijna twee keer zo groot als landelijk (787 personen). Er worden 175 bijstandsuitkeringen aan deze groep verstrekt. Dat zijn ongeveer 80 uitkeringen meer dan als voor Veenendaal de gemiddelde verhoudingen van toepassing zouden zijn geweest. In de tweede plaats beschikt de gemeente Veenendaal ten opzichte van vergelijkbare gemeenten over een relatief groot aantal sociale huurwoningen. Het aandeel sociale huurwoningen in de totale woningvoorraad is in Veenendaal 35%. Landelijk is dat 31%. Wij schatten in dat het aantal bijstandsuitkeringen in Veenendaal daardoor ongeveer 130 hoger ligt dan als Veenendaal over een gemiddeld aantal sociale huurwoningen zou beschikken. Daarnaast valt op dat er in Veenendaal relatief meer alleenstaande ouders gebruik maken van bijstand dan in andere gemeenten. Er zijn ongeveer 1500 eenouderhuishoudens, waarvan er 300 gebruik maken van een bijstandsuitkering. De bijstandsafhankelijkheid van deze groep is in Veenendaal groter dan landelijk (leidt tot circa 30 uitkeringen extra). Dat wordt mogelijk mede verklaard doordat Veenendaal terughoudend omgaat met het opleggen van de arbeidsplicht aan deze groep. De bijstandsafhankelijkheid van deze groep en het verschil met het landelijke percentage is in de afgelopen jaar fors afgenomen. Mogelijk heeft dat te maken met de grotere nadruk die in Veenendaal in de afgelopen jaren is komen te liggen op uitstroom- en re-integratie. Daarnaast bleek tijdens onze interviews dat veel mensen de indruk hebben dat Veenendaal te maken heeft met een slechte arbeidsmarktsituatie en dat veel mensen in de bijstand zijn beland doordat met name in de jaren 80 veel bedrijven failliet zijn gegaan. Als deze redenering klopt, dan moet het gaan om een groep relatief oudere mensen in de bijstand. Het blijkt inderdaad dat de groep oudere niet-westerse allochtonen in Veenendaal relatief vaak in de bijstand zitten. Het gaat om ongeveer 30 uitkeringen meer dan als de bijstandskans voor deze groep in Veenendaal op een gemiddeld niveau zou liggen. Mogelijk wordt dat veroorzaakt door de economische crisis in de jaren 80. Het hogere bijstandsvolume lijkt niet verklaard te kunnen worden door de huidige situatie op de arbeidsmarkt. Het blijkt dat de economie van Veenendaal een goede omslag heeft gemaakt na het verdwijnen van de bedrijvigheid in de jaren 80 en er is sprake is van een goede arbeidsmarktsituatie met kansen voor werkzoekenden.
49021
25
4. Beleid en uitvoering
Naast de externe factoren zijn ook het beleid en de uitvoering van invloed op de hoogte van de bijstandsafhankelijkheid. Beleid dat gericht is op volumereductie en zo veel mogelijk zelfredzaamheid leidt tot een lagere bijstandsafhankelijkheid dan beleid dat daar minder aandacht voor heeft. In dit hoofdstuk onderzoeken we in welke mate het beleid en de uitvoering van de gemeente Veenendaal van invloed is op het bijstandsniveau. Belangrijke vraag is of het beleid en de uitvoering mede debet zijn aan het hoge bijstandsvolume. We onderzoeken de volgende terreinen: instroombeleid, re-integratiebeleid, werkgeversbenadering, handhaving, minimabeleid, samenhang met andere beleidsterreinen, formatie, medewerkers en sturing. 4.1 Instroombeleid Met het oog op het bijstandsvolume is het belangrijk dat de instroom in de bijstand zo laag mogelijk gehouden wordt. De bijstand moet beperkt zijn tot de mensen die het echt nodig hebben. Het is minder lastig om te voorkomen dat iemand in de bijstand komt dan om iemand die eenmaal in de bijstand is ingestroomd weer aan de slag te helpen. Het instroombeleid van Veenendaal is in de afgelopen jaren steeds meer aangescherpt. Het is erop gericht om zoveel mogelijk te voorkomen dat mensen instromen in de bijstand. De beleidsmaatregelen die genomen worden, zijn in lijn met wat we in veel andere gemeenten zien. Zo wordt er een zoektijd gehanteerd, waarin mensen die een uitkering aanvragen en daartoe in staat zijn, eerst vier weken actief op zoek moeten naar werk, voordat de uitkering wordt toegekend. Nieuwe bijstandsgerechtigden met een korte afstand tot de arbeidsmarkt worden geacht op eigen kracht werk te vinden en krijgen opdrachten mee. Voor de overige nieuwe bijstandsgerechtigden wordt bij het aanbieden van trajecten gestreefd naar maatwerk. Resultaten Wat betreft de resultaten zien we dat in de periode van 2002 tot en met 2008 de instroom in de bijstand in Veenendaal fors hoger lag dan in referentiegemeenten (zie onderstaande grafiek). Van 2009 tot en met 2011 ligt de instroom meer op het gemiddelde van referentiegemeenten. Dit duidt er op dat het veranderde instroombeleid resultaat oplevert.
49021
26
Figuur 13. Instroom in de bijstand als percentage van huishoudens (bron: CBS)
Oordeel Berenschot Er is in de gemeente Veenendaal duidelijk aandacht voor de Poort. Gestreefd wordt om mensen aan het werk te krijgen en er vinden controles plaats op fraude. De aandacht voor de poort blijkt ook uit de lage caseload van 50 van klantmanagers aan de poort. Structureel lag de instroom in de afgelopen jaren boven de instroom van de referentiegemeenten. Dat laat onverlet dat wij mogelijkheden zien om de effectiviteit verder te verbeteren. Aanbeveling Wij zien de volgende mogelijkheden om de toegang tot de bijstand in Veenendaal verder aan te scherpen:
Aan de poort specifieke banen beschikbaar stellen voor mensen waarvan tenminste het vermoeden bestaat dat ze niet willen, maar wel kunnen meewerken aan re-integratie of dat ze zwart werk hebben. Dat met mede als doel om mensen extra te stimuleren om zelfstandig aan de slag te gaan.
Een effectief instrument, waar steeds meer gemeenten gebruik van maken is de inzet van uitzendbureaus aan de voorkant. Mensen die zich melden voor een uitkering kunnen dan sneller actief aan het werk worden geholpen. Door uitzendbureaus actief te betrekken aan de poort kan de gemeente gebruik maken van de kennis en expertise van deze bureaus. Door bovendien de medewerkers van uitzendbureaus in de eigen organisatie op te nemen gaat er een positieve werking van uit richting de eigen medewerkers. De eigen medewerkers kunnen leren van de medewerkers van de uitzendbureaus.
Er wordt door Veenendaal een streefwaarde voor de preventiequote gehanteerd van minimaal 40%. Dat is de verhouding tussen het aantal personen dat zich meldt voor een WWB-uitkering en het aantal niet-toegekende uitkeringen. Hoe hoger de preventiequote hoe meer mensen aan de poort worden tegen gehouden.
49021
27
Positief is dat er een SMART-geformuleerde doelstelling wordt gehanteerd. Het team Poort moet hier ook zeker op blijven sturen. Echter, voor de centrale sturing op de gehele afdeling W&I adviseren wij om uit te gaan van het totale volume en t.b.v. de Poort de instroom. Het totale volume en de instroom zijn betrouwbaardere cijfers dan de preventiequote. De targets moeten worden vastgesteld op basis van de prestaties in andere gemeenten en op basis van de conjuncturele situatie in Veenendaal. 4.2 Re-integratiebeleid Nadat mensen zijn ingestroomd (zittend bestand) blijft de gemeente gericht op het weer aan de slag helpen van mensen via re-integratie. Het belangrijkste uitgangspunt van het beleid van de gemeente Veenendaal op het terrein van re-integratie is: ‘Iedereen Actief’. De visie is dat werk boven een inkomensvoorziening gaat: mensen die in staat zijn om te werken of een maatschappelijke bijdrage kunnen leveren, mogen niet werkloos thuis zitten. Een tweede uitgangspunt is dat de gemeente ondersteuning biedt waar nodig: eerst wordt uitgegaan van de eigen kracht van inwoners, pas daarna wordt ondersteuning geboden op basis van maatwerk. In totaal volgen zo’n 600 bijstandsgerechtigden een traject, waarvan de helft autochtoon en de andere helft allochtoon. Een deel van de re-integratie wordt verzorgd door de medewerkers zelf. Een andere deel wordt uitgevoerd door externe re-integratiebedrijven. De gemeente heeft raamcontracten met zo’n 23 bedrijven door middel van een inkoopkader met 7 kavels (in het verleden waren er 45 bedrijven waarmee zaken werd gedaan). Van de 23 gecontracteerde bedrijven wordt op dit moment feitelijk met 8 bedrijven zaken gedaan. Tot medio 2012 maakte Veenendaal in dit kader gebruik van verloningstrajecten. Dat waren trajecten waarbij mensen feitelijk geen uitkering hadden, maar een baan hadden waarbinnen ze arbeid en activiteiten verrichtten, gericht op het verder vergroten van de arbeidsmarktmogelijkheden. Vanwege de hoge kosten van de verloning en de bezuinigingen op het re-integratiebudget zijn er vanaf de tweede helft van 2012 geen nieuwe verloningstrajecten meer ingezet. Formeel gezien kunnen alleen volledig arbeidsongeschikten en alleenstaande ouders die een gehandicapt kind jonger dan 18 jaar volledig verzorgen een volledige ontheffing krijgen van de sollicitatieplicht en kunnen alleen gedeeltelijk arbeidsongeschikten een gedeeltelijke ontheffing krijgen. Op dit moment heeft 12,5 procent van alle klanten ontheffing van de arbeidsplicht en 17,5 procent heeft ontheffing van de arbeidsplicht én re-integratieplicht. Het totaalpercentage van 30 procent formele ontheffingen is iets hoger dan het landelijk gemiddelde van 27 procent (bron: Divosa). Oordeel Berenschot Richting het zittend bestand is de aandacht voor re-integratie in Veenendaal in de afgelopen jaren groter geworden. Mensen worden opgeroepen, herbeoordeeld en aangesproken op hun verplichtingen.
49021
28
De re-integratie wordt uitgevoerd door de klantmanagers zelf of ze zetten trajecten in van reintegratiebedrijven. Voor de doorontwikkeling van het re-integratiebeleid formuleren wij de volgende aandachtspunten:
“Elk gewerkt uur is er één.” In onze interviews werd aangegeven dat klantmanagers soms veel energie stoppen in het volledig en duurzaam re-integreren van mensen naar een specifieke baan, terwijl kansen onvoldoende worden benut om uit te stromen naar tijdelijk of deeltijdwerk of naar een baan die misschien niet de eerste keus is van de betrokkene. Daaronder vallen ook banen met een naar de mening van de bijstandsontvanger, lange reistijd. Ons inziens moet ook in dit opzicht de zelfredzaamheid centraal staan. De WWB schrijft voor dat mensen alle beschikbare algemeen geaccepteerde arbeid moeten accepteren. Arbeid hoeft dus niet per se passend te zijn. Voorts stimuleert het hebben van tijdelijke en deeltijdbanen het verantwoordelijkheidsbesef van mensen en het zorgt ervoor dat mensen werknemersvaardigheden opdoen. Kortom, de gemeente Veenendaal laat kansen liggen door in plaats van te allen tijde uit te gaan van zelfredzaamheid en (gehele of gedeeltelijke) uitstroom, nog te vaak uit te gaan van de wensen van de werkzoekende.
Voor de re-integratie van burgers worden naast de afdeling Werk en Inkomen, externe reintegratiebedrijven ingezet. Er zijn 23 bedrijven gecontracteerd, er wordt daadwerkelijk ingekocht bij 8 re-integratiebedrijven, waaronder IW4. Hoewel het aantal bedrijven waarmee feitelijk zaken wordt gedaan is verminderd (voorheen waren het er 45), is het aantal nog steeds groot. Voor klantmanagers is het daardoor lastig om te kiezen voor het juiste re-integratiebedrijf. Er is wel een systeem beschikbaar dat het gemakkelijker maakt om gericht re-integratietrajecten te kiezen, maar dat wordt nauwelijks gebruikt. Een dergelijk groot aantal belemmert voorts een goede aansturing en het zicht op de effectiviteit.
Er is fors door het Rijk bezuinigd op de re-integratiemiddelen. In de komende jaren gaat het budget verder omlaag. Veenendaal heeft al de keuze gemaakt om zich primair te richten op de inzet van instrumenten voor mensen met het grootste perspectief op betaald werk. Tegelijkertijd blijf het mogelijk om vanuit het re-integratiebudget middelen voor maatschappelijke participatie in te zetten. Hoewel daar intern in verschillende bijeenkomsten aandacht aan is besteed, is het bij de medewerkers minder scherp dat primair gekozen is voor de groepen met het grootste perspectief op werk, terwijl er geen misverstand mag bestaan over de focus en de taakopdracht.
Aanbeveling
Zorg ervoor dat mensen in de uitkering alle kansen pakken om algemeen geaccepteerde arbeid te accepteren, ook als de reistijd langer is dan gewenst, bij voorkeur volledig en duurzaam, maar als dat niet lukt via deeltijd en tijdelijk.
Realiseer een efficiëntere aansturing van de re-integratiebedrijven door alle contracten vanuit één centraal punt (één of enkele gespecialiseerde medewerkers die gericht zijn op het sluiten van contracten met externe partijen en de aansturing bij de uitvoering van het contract) met slechts enkele bedrijven af te sluiten, op basis van de leveren prestaties in termen van uitstroom naar werk. Zorg dat de prestaties vanuit het centrale punt worden gemonitord. Behandel IW4 in dit verband op dezelfde wijze als de andere re-integratiebedrijven.
49021
29
In sommige gevallen is bij medewerkers meer duidelijkheid nodig over de richting van de uit te voeren taken en de te leveren prestaties. Besteed daar extra aandacht aan bij het aanbrengen van focus, sturing en communicatie richting de medewerkers over de te plegen inzet en de te realiseren doelstellingen richting de klanten en hun hun caseload.
4.3 Werkgeversbenadering Veenendaal heeft een werkgeversbenadering opgezet. De werkgeversbenadering wordt door de medewerkers enthousiast opgepakt. In de werkgeversbenadering worden werkgevers actief benaderd voor het beschikbaar stellen van vacatures, leerwerkplekken, werkervaringsplaatsen en dergelijke. De werkgeversbenadering is voor de gemeente een relatief nieuwe activiteit. Er zijn twee medewerkers binnen de afdeling W&I die zich bezighouden met de werkgeversbenadering. Oordeel Berenschot De werkgeversbenadering is nog volop in ontwikkeling. Er moet een efficiënt systeem worden opgezet waarbij gericht gezocht wordt naar vacatures die geschikt zijn voor de doelgroep en naar vacatures die daadwerkelijk bezet gaan worden door mensen vanuit de doelgroep. Daarbij is het van belang dat de instellingen die op lokaal en regionaal niveau bezig zijn met de werkgeversbenadering hun activiteiten op elkaar afstemmen. Op regioniveau moet afstemming plaatsvinden met het UWV en de regiogemeenten. Op lokaal niveau is afstemming nodig met het SW-bedrijf en initiatieven zoals ‘Veenendaal aan het werk’; een maatschappelijk initiatief (met een subsidie van de gemeente) gericht op het bieden van extra kansen op een baan aan mensen met ‘een afstand tot de arbeidsmarkt’. Ook zullen de prestaties van de werkgeversbenadering gemeten moeten gaan worden. Dat gebeurt nu nog niet. In de eerste plaats moeten daartoe de doelstellingen van de werkgeversbenadering expliciet en SMART worden geformuleerd. Hoeveel vacatures moet de werkgeversbenadering opleveren? Hoeveel leerwerkplekken en werkervaringsplaatsen? En misschien nog wel belangrijker, hoeveel mensen moeten vanuit de WWB op de geacquireerde vacatures succesvol worden geplaatst? Vervolgens moet in de uitvoering regelmatig gemeten worden of de doelstellingen worden gerealiseerd. (zie ook de paragraaf over sturing hierna). Aanbeveling Stel een plan voor de aanpak op voor de regionale werkgeversbenadering en voer dat uit (dit pva kan bijvoorbeeld fungeren als jaarplan). In het plan van aanpak wordt de afstemming met het SWbedrijf, het UWV en de regiogemeenten is uitgewerkt. Neem in het plan duidelijke doelstellingen op: hoeveel vacatures moeten er via de werkgeversbenadering binnenkomen en op hoeveel vacatures moeten succesvol mensen vanuit de doelgroep worden geplaatst? Geef ook aan welke en hoeveel activiteiten (bv het aantal bedrijfsbezoeken) daarvoor worden uitgevoerd en welke capaciteit daarvoor wordt ingezet. In het plan komt ook tot uitdrukking wie binnen en buiten de gemeenten welke taken verricht en wordt ingezet om de doelen van de werkgeversbenadering te realiseren (gebruikmaken van de netwerken van wethouders, directeuren e.d.).
49021
30
4.4 Handhaving De uitvoering van de gemeente Veenendaal is gericht op een strenge handhaving. De uitkeringsaanvraag wordt naast de klantmanager, gecontroleerd door de opsporingsmedewerker. Als daar aanleiding toe is, wordt er een huisbezoek uitgevoerd. Voor het zittend bestand wordt er gereageerd op signalen dat er mogelijk sprake is van fraude. De opsporingsmedewerkers en de sociaal rechercheurs onderzoeken of er daadwerkelijk gefraudeerd wordt. Het handhavingsbeleid is beschreven in de Meerjarennota Handhaving Werk en Inkomen 20122014. Veenendaal past het concept van hoogwaardig handhaven toe. Dat betekent dat niet meer reactief wordt gereageerd op signalen, maar dat handhaving proactief, planmatig en integraal plaatsvindt. Op basis van risicoprofielen wordt nagegaan waar (thema)controles – zoals gericht op autobezit, gezamenlijke huishouding en waterverbruik - het meest efficiënt kunnen worden uitgevoerd. Alle medewerkers zijn getraind op fraudealertheid en ondernemen gepaste actie zodra zij een verhoogde kans op fraude zien. Onderdeel van het handhavingsbeleid is het opleggen van sancties. Voor het naleven van de verplichtingen is het belangrijk dat mensen weten dat ze gesanctioneerd worden als zij de regels niet naleven. Veenendaal is in de afgelopen jaren strikter gaan sanctioneren. Sinds het midden van de jaren 2000 ging het aantal sancties als aandeel van het totaal aantal uitkeringen omlaag. De daling is gestabiliseerd en het aantal gaat langzaam weer omhoog. Het aantal sancties dat jaarlijks wordt opgelegd is vergelijkbaar met het aantal in andere gemeenten. Oordeel Berenschot Er ligt een mooie meerjarennota handhaving 2012-2014 met hoge ambities. In de nota is terecht de keuze gemaakt voor hoogwaardig handhaven. Bij de medewerkers is ook zeker aandacht voor handhaving. Wij missen echter een planmatige aanpak. Onduidelijk is wanneer welke concrete acties worden ondernomen om de ambities te realiseren. De meerjarennota is kwalitatief van aard. De nota bevat geen streefwaarden, geen prestatie-indicatoren, geen SMART-geformuleerde doelstellingen en dergelijke. Dat maakt het onmogelijk om goed te sturen en om het gewenste resultaat te boeken. Ook zou duidelijk moeten zijn wanneer welke concrete acties worden ondernomen en hoe dat gemonitord gaat worden. Het is bijvoorbeeld onduidelijk hoe de grotere signaalsturing, risicosturing en hogere fraudealertheid bij medewerkers in de praktijk gerealiseerd gaan worden. Achteraf is dus niet vast te stellen of het handhavingsbeleid succesvol is en of de doelen zijn gerealiseerd. Aanbeveling Stel een plan voor de aanpak op voor de uitvoering van de ambities in de meerjarennota handhaving 2012-2014 en voer dat uit (bijvoorbeeld in de vorm van een jaarplan voor het laatste jaar in de periode 2012-2014). Neem in het plan duidelijke (SMART-geformuleerde) doelstellingen op en geef aan hoe de ambities moeten worden gerealiseerd en met welke capaciteitsinzet.
49021
31
4.5 Minimabeleid Naast de re-integratie voeren gemeenten minimabeleid uit. Het minimabeleid is gericht op de financiële ondersteuning van mensen die met weinig geld moeten rondkomen. Het minimabeleid in de gemeente Veenendaal staat als royaal bekend. Dat wordt onderschreven door de cliëntenraad WWB. Het minimabeleid is in Veenendaal is vanaf 2012 aangepast. Belangrijke maatregelen waren (a.g.v. landelijke regelgeving) de verlaging van de inkomensgrens voor categoriale minimavoorzieningen van 115% naar 110% WML. Daardoor daalde het aantal personen dat in aanmerking komt voor gemeentelijk minimabeleid van 5.100 naar 4.400 personen . Een andere aanpassing is het stopzetten van de Veenendaalpas (een pas voor mensen tot 115 procent WML die korting geeft op allerlei voorzieningen). Het minimabeleid heeft per definitie een progressieve werking. Dat betekent dat mogelijkheden om van de minimaregelingen gebruik te maken minder worden naarmate mensen meer gaan verdienen. Als gevolg daarvan ontstaat een armoedeval. Dat houdt in dat het voor huishoudens met een laag inkomen door het bestaan van inkomensafhankelijke regelingen vaak moeilijk is om hun inkomenssituatie te verbeteren27. Wij hebben aan de hand van een rekenvoorbeeld onderzocht in hoeverre sprake is van een armoedeval in de gemeente Veenendaal. Uitgaand van een gezin met twee kinderen, bedraagt de netto koopkrachtverbetering 10% als één van de partners fulltime voor het wettelijk minimumloon gaat werken. Onderzocht is dat dat precies de grens is waarbij de stap van uitkering naar werk financieel lonend is28. Bij deze bevinding kunnen echter drie kanttekeningen worden geplaatst.
De stap van uitkering naar werk is financieel lonend bij een koopkrachtverbetering van 10%. Echter, daarbij wordt er geen rekening mee gehouden dat iemand fulltime moet werken, terwijl er in de uitkering geen tegenprestatie in termen van arbeid hoeft te worden geleverd.
In onze berekeningen zijn we uitgegaan van een substantieel gebruik van regelingen. Als we uitgaan van maximaal gebruik van regelingen is er wel sprake van een armoedeval.
Oordeel Berenschot Minimabeleid leidt altijd tot een zekere armoedeval. Daaraan is niet te ontkomen. De armoedeval kan en mag nooit een argument zijn om niet aan het werk te gaan. Wel of geen uitkering is immers geen vrije keuze. Hier ligt een belangrijke taak bij de uitvoering om mensen ondanks de armoedeval toch aan het werk te krijgen. Wel kan gezocht worden naar mogelijkheden om de armoedeval zoveel mogelijk te beperken. Gedacht kan worden aan de toepassing van ‘activerend armoedebeleid’. Dat betekent dat bepaalde vormen van financiële ondersteuning pas verstrekt worden als op het terrein van activering aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan.
27
Bron: Allers, M.A., ‘Gemeentelijk minimabeleid en armoedeval’, COELO, Rijksuniversiteit Groningen, 1999.
28
idem
49021
32
Zo is het reguliere instrumentarium in de gemeenten rond de Nieuwe Waterweg Noord (Maassluis, Schiedam en Vlaardingen) deels vervangen door vergoedingen die pas beschikbaar komen als mensen een laag betaalde baan hebben geaccepteerd, zich actief opstellen via vrijwilligerswerk of mensen die niet kunnen werken. Mensen die wel kunnen werken, maar geen activiteiten verrichten, komen niet in aanmerking voor deze gelden. Aanbeveling Onderzoek de mogelijkheid en de wenselijkheid om in de gemeente Veenendaal het armoedebeleid activerend te maken. Werk het vervolgens uit en voer het activerend armoedebeleid in. 4.6 Samenhang met andere beleidsterreinen Het bijstandsbeleid heeft raakvlakken met andere terreinen. Het beleid op andere terreinen is mede van invloed op de hoogte van de bijstandsafhankelijkheid. Denk met name aan onderwijs, economische zaken en huisvesting. Op verschillende terreinen worden door Veenendaal verbindingen gelegd. Denk met name aan de werkgeversbenadering en EZ. De samenwerking op het terrein van onderwijs, met het ROC is verminderd met het opheffen van het Praktijkcentrum. Oordeel Berenschot De gemeente heeft een belang om ervoor te zorgen dat jongeren aan de slag gaan of naar school gaan, mede om bijstandsafhankelijkheid in de toekomst te voorkomen. Doordat de mogelijkheden om een bijstandsuitkering te krijgen minder zijn geworden, bestaat het risico dat zij zich in het geval van werkloosheid niet meer melden bij de afdeling W&I. Om grip te houden op deze groep ligt er een belangrijke taak bij RMC/Leerplicht en het ROC. Met name de groepen met een hoge kans op non-participatie (de toekomstige bijstandsgerechtigden), verdienen aandacht (niet-westerse allochtonen in het algemeen en Afghanen, Irakezen en Somaliërs in het bijzonder). Op het terrein van EZ spitst de samenwerking zich voor een belangrijk deel toe op de werkgeversbenadering en de SROI. We zijn hiervoor al ingegaan op de werkgeversbenadering. Via de SROI stelt de gemeente Veenendaal nu al voorwaarden aan de inzet van mensen bij de inkoop. Opdrachtnemers moeten aangeven op welke wijze zij mensen met een WWB-uitkering inzetten voor hun werkzaamheden. Een aandachtspunt is dat bij het vestigingsbeleid voldoende rekening wordt gehouden met de samenstelling van de beroepsbevolking. In economische termen is het altijd interessant als een bedrijf zich vestigt binnen de gemeentegrenzen van Veenendaal. Bij voorkeur gaan er niet alleen mensen van buiten Veenendaal werken, maar biedt het bedrijf ook voldoende werkplekken voor de inwoners van Veenendaal. Hiervoor gaven we al aan dat het relatief hoge aantal sociale woningen een verhogend effect heeft op de bijstandskans van de gemiddelde Veenendaler. Hiermee kan rekening worden gehouden bij de omvang en samenstelling van toekomstige woningopgaven van de corporaties. Verder kunnen er verbindingen worden gelegd tussen het toewijzingsbeleid van de corporaties en de actieve deelname van mensen met een bijstandsuitkering aan re-integratie. Ook is het denkbaar dat de woningcorporaties als werkgever (leer)werkplekken beschikbaar stellen en mensen met een bijstandsuitkering maatschappelijk nuttige activiteiten laten verrichten.
49021
33
Dat, mede met het oog op de toekomstige Participatiewet, waarin gemeenten mensen met een beperkte verdiencapaciteit zoveel mogelijk aan werk moeten helpen bij reguliere werkgevers. Aanbeveling Leg in het bijstandsbeleid duidelijke verbindingen met andere beleidsterreinen, in het bijzonder EZ, Onderwijs en huisvestingsbeleid. Zorg ervoor dat het beleid op de andere terreinen zodanig is ingericht dat het bijdraagt aan een lagere (huidige en toekomstige) bijstandsafhankelijkheid van de bewoners van Veenendaal (het beleid moet dus sporen met de ambities op het terrein van de bijstand). Ga na welke activiteiten op de andere terreinen kunnen worden verricht, zodat deze een bijdrage leveren cq ondersteunend zijn aan het activeringsbeleid van de bijstand. 4.7 Formatie In totaal is 42 fte werkzaam in het primair proces van de afdeling W&I (medewerkers plus teamleiders). Dat komt overeen met onze formatiebenchmark. Opvallend is dat er in Veenendaal relatief veel klantmanagers werkzaam zijn en relatief minder mensen specifiek op het terrein van terugvordering en verhaal. In onze benchmark werkt in een gemeente met de omvang van Veenendaal gemiddeld 4 fte specifiek op het terrein van terugvordering en verhaal. In Veenendaal is op dit terrein 2 fte werkzaam. Dat is dus de helft minder dan gemiddeld. Deze aantallen zijn exclusief de inzet van externen gefinancierd vanuit het Participatiebudget. In de uitvoering wordt veel belang gehecht aan het zoveel mogelijk voorkomen dat mensen in de bijstand komen. Dat uit zich ook in de caseloads van de klantmanagers. Klantmanagers van team Support die klanten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt begeleiden hebben een grotere caseload (75 klanten) dan klantmanagers van team Poort (50 klanten). Oordeel Berenschot Het verschil in formatieomvang voor de functies op het terrein van terugvordering en verhaal tussen Veenendaal en de benchmark hoeft op zichzelf geen probleem te zijn. De formatieverdeling kan samenhangen met de taakverdeling binnen de gemeente. Gemiddeld genomen moet de formatie van de gemeente Veenendaal voldoende zijn om de WWB goed uit te voeren, zeker als ook rekening gehouden wordt met de inzet van externen ten laste van het Participatiebudget. In de verdeling van taken kunnen accenten worden aangelegd. Zo hebben de medewerkers aan de poort een lagere caseload dan de medewerkers die zich bezighouden met het zittend bestand. In normatieve zin kan geen oordeel over de omvang van de caseload worden gegeven. Bij gemeenten bestaat een grote variëteit aan caseloads. De benodigde omvang van de caseload hangt sterk af van de gestelde prioriteiten. De caseloadverdeling in Veenendaal tussen Poort en Support is in overeenstemming met de prioriteit die gelegd wordt bij het voorkomen van instroom in de WWB en het ondersteunen van mensen met arbeidsmarktkansen, maar die niet zelfstandig aan de slag kunnen. In het team Support zullen wel duidelijke keuzes gemaakt moeten worden binnen de caseload, waarbij met name de mensen met arbeidsmarktkansen ondersteund worden om weer aan het werk te gaan. Van belang is dat door analyse, monitoring en vergelijking van de prestaties tussen medewerkers steeds goed in de gaten wordt gehouden wat de optimale caseload is.
49021
34
Aanbeveling Met de huidige formatie is bij het huidige klantenaantal een effectieve uitvoering mogelijk. Maak intern wel afspraken over de wijze waarop de formatie dient te reageren op fluctuaties in de werklast (het aantal klanten). Een oplopende werklast moet adequaat kunnen worden opgevangen, terwijl overcapaciteit onnodig is bij een afnemende werklast. In plaats van meer/minder formatie kan ook gedacht worden aan de inzet van externe ondersteuning (een flexibele schil). We merken op dat in de verdeling van het Gemeentefonds voor de uitvoering van de WWB ook rekening wordt gehouden met de omvang van de werklast. 4.8 Medewerkers Op de afdeling W&I zijn gemotiveerde en enthousiaste mensen werkzaam. Ze voelen zich betrokken bij en verantwoordelijk voor hun werk. Er is een grote mate van collegialiteit en binnen de afdeling wordt goed samengewerkt. Hiervoor werd al aangegeven dat bijstandsontvangers soms onvoldoende door klantmanagers gestimuleerd worden om daadwerkelijk aan de slag te gaan, bijvoorbeeld omdat het werk niet past bij de wensen van de betrokkene. Met het oog op het verminderen van de bijstandsafhankelijkheid is het van belang dat ook in die gevallen de betrokkenen worden gestimuleerd om aan de slag te gaan. Uit de interviews die wij hadden, bleek dat het voor medewerkers niet altijd duidelijk is wat er van hun verwacht wordt. Oordeel Berenschot Op een aantal punten is op de afdeling W&I verdere verbetering mogelijk. In sommige gevallen is het voor de medewerkers niet duidelijk wat er van ze wordt verwacht en welke prioriteiten moeten worden gesteld. Het gaat erom dat telkens voor elke klant het meest passende aanbod wordt gedaan. Om dit te bereiken is duidelijke sturing, richting en gerichte training van de medewerkers nodig. Aanbeveling Om de prestaties verder te kunnen verbeteren is er meer aandacht nodig voor een heldere vertaling en communicatie van de richting en de centrale visie op het bijstandsbeleid, zoals geformuleerd in de beleidsplannen. Mede met het oog op de komende veranderingen met de Participatiewet, adviseren wij om dat te ondersteunen met een trainingsprogramma voor de medewerkers. De focus moet gericht zijn op een zo laag mogelijke bijstandsafhankelijkheid. Er zou consequent uitgegaan moeten worden van een beperkte set doelstellingen waaraan voor langere tijd wordt vastgehouden. De centrale doelstellingen worden doorvertaald naar afdelings- en teamniveau en naar medewerkersniveau. Medewerkers hebben een overzichtelijk aantal duidelijke targets. Deze worden jaarlijks met de medewerker overeen gekomen. De individuele prestaties worden maandelijks gemeten en onderling met elkaar vergeleken. Op basis van intervisie en onderlinge vergelijking verkennen medewerkers met elkaar hun prestaties en best practices. Ondersteun de medewerkers daarbij ook met het organiseren van hun werk en het aanbrengen van prioriteiten.
49021
35
4.9 Sturing De Planning & Controlcyclus in Veenendaal is in 2012 verbeterd. Ten opzichte van de oude P&C cyclus is er een vereenvoudiging toegepast. De reden hiervoor is dat er teveel verschillende P&Cinstrumenten waren, waardoor de noodzaak tot stroomlijning ontstond. Er worden vaste formats gehanteerd. Daarnaast is de kwaliteit en de beschikbaarheid van de managementinformatie sterk verbeterd. De kwartaalrapportages en de Bestuursrapportage, die in het tweede kwartaal gemaakt wordt, zijn de belangrijkste ankerpunten wat betreft de verantwoording van het gevoerde beleid. Feitelijk worden er nu nog maar twee soorten rapportages opgeleverd: (maandelijkse) afdelingsrapportages en directierapportages, waarbij de directierapportage in juni leidt tot de Bestuursrapportage voor het college en de Raad. Oordeel Berenschot Er zijn duidelijke verbeterslagen gemaakt in de planning- en controlcyclus, maar deze moet op onderdelen nog verder worden doorontwikkeld. Er is nu nog geen goed cyclisch systeem waarin een missie, visie en doelstellingen worden geformuleerd, die worden doorvertaald naar de organisatie en de medewerkers en die vervolgens systematisch en periodiek worden gemonitord. Een dergelijk systeem is noodzakelijk om adequaat te kunnen sturen en om de gewenste doelstellingen te realiseren. Aanbeveling De planning en controlcyclus voor de afdeling W&I moet nog verder worden doorontwikkeld. In de planvorming moeten SMART-doelstellingen worden geformuleerd en moet worden nagegaan op basis van welke prestatie-indicatoren de organisatie gestuurd gaat worden. Het huidige beleidsplan kan naar ons oordeel op een aantal punten worden aangescherpt. Het beleidsplan moet jaarlijks worden vertaald in een afdelingsplan en in teamplannen. De teamplannen worden vertaald naar targets voor de individuele medewerkers. Volgens ons is er bij W&I een systeem nodig waarbij alle relevante terreinen tegelijkertijd en in onderlinge samenhang worden bezien, met name beleid, uitvoering, financiën, rechtmatigheid en personeel. Binnen de set van doelstellingen is het van belang om prioriteiten aan te brengen. Formuleer met name de vijf hoofddoelstellingen en monitor de prestaties. Betrek nadrukkelijk de medewerkers bij de planvorming.
49021
36
5. Toekomstige ontwikkelingen
5.1 Inleiding Aan ons is naast de doorlichting gevraagd om een indicatie te geven van de impact van de Participatiewet op de gemeente Veenendaal. Wat komt er op de gemeente af en hoe moet dat worden opgepakt? Hierna gaan we achtereenvolgens in op de inhoudelijke en de financiële gevolgen van de Participatiewet voor de gemeente Veenendaal. Vervolgens formuleren we de ons inziens belangrijkste vragen die de gemeente moet beantwoorden voor de implementatie van de wet. Daarna doen wij een voorstel voor de aanpak hiervan via een gefaseerde aanpak. Tot slot formuleren wij een conclusie. 5.2 Participatiewet De gemeente staan grote veranderingen te wachten op het terrein van W&I. Op 1 januari 2015 wordt de Participatiewet ingevoerd. Voor de Participatiewet geldt de huidige WWB als basis. De instroom in de WSW wordt gestopt en de Wajong blijft alleen nog beschikbaar voor mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Het zittend bestand WSW behoudt zijn rechten. De Wajong-populatie wordt herkeurd. De groepen waarvoor de gemeenten verantwoordelijk worden onder de Participatiewet nemen flink toe ten opzichte van de huidige WWB. Doordat mensen niet meer in de WSW kunnen stromen, zullen zij in de plaats daarvan veelal een beroep doen op de gemeenten in het kader van de Participatiewet. Het gaat om circa 5% per jaar van het huidige WSW-bestand. Als we hiervan uitgaan, betekent dat dat jaarlijks circa 15 mensen extra een beroep zullen doen op de Participatiewet, omdat zij geen toegang (meer) hebben tot de WSW29. De herkeuring van de Wajong wordt in enkele jaren door het UWV doorgevoerd. De verwachting is dat tweederde (!) van het zittend bestand Wajongers niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. In 2013 zijn in Nederland circa 220.000 mensen afhankelijk van een Wajong-uitkering. Dat aantal neemt nog steeds jaarlijks toe. Dat betekent dat ze dan geen recht meer zullen hebben op Wajong. Zij kunnen voortaan een beroep doen op de gemeente in het kader van de Participatiewet. Het gaat aldus om grote aantallen. Uitgaand van het aantal Wajongers in Veenendaal (800 1e kwartaal 2013), leidt dat tot een toestroom naar de Participatiewet van naar verwachting 530 personen30. De gemeente heeft als taak om mensen met een beperkt verdienvermogen zoveel mogelijk te plaatsen bij reguliere werkgevers. Daarvoor hebben de werkgevers in het Sociaal Akkoord landelijk 125.000 banen beschikbaar gesteld. Dit is een nieuwe taak voor de gemeenten.
29
Daarvan zal niet iedereen recht hebben op een bijstandsuitkering. Zij kunnen op grond van de
Participatiewet wel aanspraak maken op re-integratie bij de gemeente. 30
Idem
49021
37
Het is nog niet bekend hoeveel banen hiervan beschikbaar komen in Veenendaal. Daarnaast hebben gemeenten tot taak om 30.000 beschutte banen te organiseren, voor mensen die niet terecht kunnen in een reguliere werkomgeving. Gemeenten kunnen de werkgevers compenseren voor het tekort aan verdienvermogen via een loonkostensubsidie. Daarvoor krijgen de gemeenten geld beschikbaar. 5.3 Financiering Gemeenten ontvangen het geld voor het betalen van de uitkeringen en voor het betalen van de loonkostensubsidies via het Inkomensdeel. De financieringssystematiek van het Inkomensdeel onder de Participatiewet is gelijk aan de huidige financieringssystematiek onder de WWB. Mogelijk komt er per 2015 een nieuw verdeelmodel. De gevolgen daarvan zijn nu nog niet in te schatten. Naast het Inkomensdeel ontvangen gemeenten een gebundeld re-integratiebudget. Het gebundeld re-integratiebudget heeft een vergelijkbare financieringssystematiek als nu het Participatiebudget: het macrobudget is een jaarlijks vast geoormerkt budget dat naar behoefte wordt verdeeld over de gemeenten (vooral naar rato van de omvang van de doelgroep Participatiewet). In het gebundeld re-integratiebudget zijn de volgende middelen opgenomen:
Het werkdeel-klassiek: zoals dat nu voor re-integratie beschikbaar wordt gesteld in de WWB. Er is al flink bezuinigd op deze middelen. De komende jaren daalt het budget stapsgewijs verder met in totaal 25% tot 2018. Het budget in 2013 bedraagt €2,9 mln. Dat zal dus afnemen met €0,7 mln tot naar verwachting €2,2 mln in 2018.
De middelen voor het zittend bestand WSW: Deze middelen worden jaarlijks minder, omdat er een efficiencykorting wordt doorgevoerd (de rijksvergoeding daalt van €25.900,- in 2015 in zes jaar naar €22.700,- per WSW-plek) en omdat door natuurlijk verloop het aantal mensen dat in de WSW zit steeds kleiner wordt en uiteindelijk daalt tot nul. Rekening houdend met het aflopende WSW-volume, schatten wij in dat het budget in 2020 circa €0,7 mln minder is dan bij ongewijzigd beleid.
Teruggeploegde WSW-middelen: de middelen die (geleidelijk) vrijvallen door het natuurlijk verloop WSW, worden teruggeploegd naar de gemeenten. Deze middelen kan de gemeente inzetten voor de ondersteuning en begeleiding van mensen die bij reguliere werkgevers aan de slag gaan. Het gaat hier op termijn om substantiële bedragen, die hoger zijn dan het huidige Werkdeel-klassiek.
Re-integratiemiddelen Wajong: een deel van de re-integratiemiddelen voor de Wajong wordt overgeheveld van UWV naar gemeenten. De middelen voor de no-riskpolis maken daar ook deel van uit. Deze middelen bedragen ongeveer een kwart van het huidige Werkdeel-klassiek.
5.4 Beleids- en uitvoeringsvragen Ten aanzien van de Participatiewet dient de gemeente in ieder geval de volgende vragen te beantwoorden:
Welke prioriteiten stelt de gemeente gezien de bezuinigingen op het Werkdeel-klassiek?
49021
38
Hoe gaat het SW-bedrijf IW4 de bezuinigingen opvangen op de WSW? Hoe gaat het probleem opgelost worden als IW4 geen of onvoldoende bezuinigingsmogelijkheden ziet? Hier ligt een gezamenlijk belang met Renswoude en Rhenen. Het ligt in de rede dat Veenendaal in dit vraagstuk gezamenlijk optrekt met deze twee gemeenten.
Hoe gaat de gemeente Veenendaal organiseren dat mensen met een beperkte verdiencapaciteit bij reguliere werkgevers aan de slag gaan? (de werkplekken worden niet op een presenteerblaadje bij de gemeente aangeboden)
Op welke wijze gaat de gemeente beschutte arbeid voor de betreffende doelgroep organiseren?
Hoe gaat het re-integratiebeleid er uit zien voor de groep Wajongers met verdienvermogen, die (na herkeuring) overkomt van het UWV?
Wat is het beleid ten aanzien van de nuggers; de mensen met een beperkte verdiencapaciteit maar die geen uitkering zullen hebben? De huidige groep nuggers neemt toe en verandert qua samenstelling, omdat niet iedereen die in de huidige situatie onder de WSW of de Wajong inkomsten zou ontvangen, deze inkomsten ook heeft onder de Participatiewet.
Last but not least: hoe ziet de uitvoeringsstructuur voor werk en inkomen er in de toekomst in Veenendaal en in de regio Veenendaal er uit? Deze vraag zal de gemeente niet zelfstandig kunnen beantwoorden, omdat er samen met Rhenen en Renswoude wordt samengewerkt in het SW-bedrijf.
5.5 Aanpak via een gefaseerde aanpak Wij adviseren om de beantwoording van deze vragen programmatisch op te pakken. Voor de aanpak moet een proces worden doorlopen waarin alle relevante stakeholders worden betrokken. De gemeente Veenendaal kan dit vraagstuk niet alleen oplossen. Bij de uitwerking moeten naast de gemeente ook het SW-bedrijf en de andere in het SW-bedrijf participerende gemeenten worden betrokken (Renswoude en Rhenen). In het proces wordt fasegewijs toegewerkt naar een nieuw beleids- en uitvoeringsarrangement. Het gaat om grote vraagstukken, grote bedragen, belangen en risico’s. De focus moet in de eerste fasen vooral liggen op het ontwikkelen van een gedeeld handelingsperspectief. Het handelingsperspectief moet uiteindelijk gedragen worden door de politiek, het bestuur en de ambtelijke top. Berenschot past om dit type processen op een gestructureerde manier te doorlopen, het Ruitmodel toe (uiteraard is dat een optie en kan de gemeente kiezen voor een eigen aanpak). In de nu volgende figuur geven wij dit model schematisch weer.
49021
39
Intentionele fase
Strategiefase
Planfase
Implementatiefase
Ontwerpfase
Evaluatiefase
Gecontroleerde en lerende voortgang
Proces
Proces
Doel
Resultaat Haalbaarheid
Beslisdocument: bestuursopdracht
Doel
Proces
Resultaat Haalbaarheid
Beslisdocument: businesscase
Doel
Proces
Resultaat Haalbaarheid
Beslisdocument: bedrijfsplan
Doel
Proces
Proces
Resultaat Haalbaarheid
Beslisdocument: uitwerkingsplannen
Beslisdocument: Doel Resultaat plan van aanpak Haalbaarheid
Doel
Resultaat Haalbaarheid
Vanuit ontwikkeling handelingsperspectief systematisch bouwen
Dit is een beproefd procesmodel dat in de praktijk succesvol wordt toegepast. Kern van het model is dat elke fase met een formeel en eensluidend besluit wordt afgerond en de juiste vragen op het juiste moment beantwoord moeten worden. De verleiding is soms groot om bij de start van het proces al gedetailleerd in te gaan op de vormgeving, terwijl er bijvoorbeeld nog geen keuze is gemaakt welke taken er precies worden ondergebracht. Tegelijkertijd moet de informatie die in een bepaalde fase naar boven komt, voldoende zijn om besluitvorming op te laten plaatsvinden. Om die reden moet altijd op zoek worden gegaan naar die elementen die voor de beslissers van belang zijn om een besluit te kunnen nemen. Fasering helpt om de goede dingen te doen en die op het juiste moment in de juiste volgorde te doen: 1. De ‘voorkant’ van het proces, de intentionele fase, is de fase waarin de zoektocht naar het gezamenlijk handelingsperspectief start. Feitelijk heeft Veenendaal deze fase al doorlopen. Onderkend is dat de Participatiewet vraagt om een heroriëntatie op het beleid en de uitvoering. Door het gemeentebestuur is de opdracht verstrekt om een beleids- en uitvoeringsplan op te stellen. 2. Thans bevindt het proces zich in de strategiefase. In deze fase moeten de contouren van het toekomstig beleid en de uitvoering helder worden. Ons advies is om in deze fase gezamenlijk met de omliggende gemeenten (mede-eigenaren van IW4: Rhenen en Renswoude) een aantal (max 3) scenario’s uit te werken. Vragen die beantwoord moeten worden: Hoe ziet het toekomstig beleid er uit? Welke prioriteiten worden gesteld? Hoe worden de bezuinigingen opgevangen? Hoe ziet de uitvoeringsstructuur voor de Participatiewet er uit en wat betekent dat met name voor het huidige SW-bedrijf en de afdeling W&I? Op basis van de scenario’s kunnen de gemeentebesturen een voorkeursvariant kiezen op basis waarvan de toekomstige structuur verder wordt uitgewerkt. De uitkomst van deze fase noemen we de businesscase. Indicatief zou u de periode september – december 2013 kunnen uittrekken voor het maken van de businesscase. 3. In de planfase worden de hoofdlijnen die het resultaat vormden van de strategiefase uitgewerkt in een integraal ontwerp van de nieuwe organisatiestructuur. In dit integrale ontwerp staat opgenomen hoe de structuur er na de reorganisatie uit komt te zien en wat de consequenties daarvan zijn, waaronder in geld en in mensen. Het beschrijft in grote lijnen het nieuwe dynamische evenwicht dat de nieuwe organisatiestructuur zal kenmerken.
49021
40
Het resultaat van deze fase dient als basis voor een definitief besluit van de deelnemende besturen over het toekomstige beleid en de uitvoeringsstructuur. Voor de planfase kunt u de periode januari – april 2014 nemen. 4. In de ontwerpfase worden de plannen uitgewerkt tot op het detailniveau dat nodig is om te kunnen gaan implementeren. Zowel de organisatorische kant, als de inrichting van de werkprocessen, de administratieve organisatie en de kwaliteit en informatievoorziening worden hierin uitgewerkt. Een voor het personeel belangrijk onderdeel hiervan is het organisatie- en formatierapport. De ontwerpfase wordt afgesloten met een uitwerkingsplan. De ontwerpfase kan plaatsvinden in de peirode mei – augustus 2014. 5. In de implementatiefase wordt het uitwerkingsplan uitgevoerd met als resultaat: een nieuwe organisatiestructuur. De organisatie wordt op basis van de genomen besluiten in al haar facetten ingericht en medewerkers worden indien dat aan de orde is, geplaatst. Het resultaat van de fase is een volledig ingerichte en operatieve uitvoeringsorganisatie. De implementatiefase vindt plaats in de periode september – december 2014. Op die manier is de nieuwe uitvoeringsstructuur klaar om met de uitvoering van de Participatiewet te beginnen op 1 januari 2015. 6. In de evaluatiefase wordt ten slotte geëvalueerd om het aspect van het voortgaand leren een plek te geven. ‘Wat hebben we geleerd, blijken de gekozen uitgangspunten werkbaar, is het beoogde resultaat bereikt?’ zijn vragen die hier aan de orde zijn. Bruikbare instrumenten zijn audits, evaluatieonderzoeken, doorlichtingen, et cetera. In deze fase heeft het Ruitmodel vooral het karakter van een leermodel, omdat de laatste fase de opmaat kan vormen voor een volgende fase waarin gewerkt wordt aan een verdere doorontwikkeling van de uitvoeringsstructuur. Kortom: in elk van de fasen gebeuren er andere dingen, maar steeds vanuit het geformuleerde doel van die fase op weg naar een resultaat. Hierbij ligt bij de intentionele fase en ten dele ook in de strategie- en evaluatiefase de nadruk meer op procesmanagement. In de plan-, ontwerp- en implementatiefase is de focus gericht op een strakke planmatige aanpak met sturing op doelrealisatie. Het resultaat verschilt per fase en loopt vaak van tamelijk abstract naar concreet. In elke fase is de haalbaarheid belangrijk: kunnen partijen daadwerkelijk met elkaar realiseren wat zij beogen? 5.6 Conclusie Er komen met de Participatiewet grote veranderingen op de gemeenten af. De WWB, de WSW en de Wajong gaan grotendeels op in de nieuwe Participatiewet. Gemeenten worden verantwoordelijk voor een grotere groep bijstandsgerechtigden. Het aantal taken neemt toe en de mensen met beperkte loonwaarde moeten voortaan aan de slag bij reguliere werkgevers (in plaats van de beschutte arbeidsplaatsen in het SW-bedrijf). Tegelijkertijd wordt er fors op de beschikbare budgetten bezuinigd.
49021
41
Gemeenten – en dus ook Veenendaal - moeten zich tijdig de vraag stellen hoe ze de nieuwe taken gaan uitvoeren, op welke wijze de bezuinigingen worden opgevangen en hoe de toekomstige uitvoeringsstructuur eruit ziet voor de uitvoering van de Participatiewet. Het beantwoorden van deze vragen is geen sinecure. Het gaat om ingewikkelde vragen en om grote belangen. Berenschot adviseert om de beantwoording van deze vragen programmatisch op te pakken en via een gefaseerde aanpak toe te werken naar de implementatie van de nieuwe wet.
49021
42
6. Conclusies en aanbevelingen
6.1 Inleiding Wij hebben in opdracht van de gemeente Veenendaal onderzoek gedaan naar de oorzaken van het relatief hoge aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente in vergelijking met andere, in sociaaleconomisch opzicht vergelijkbare gemeenten. We hebben gekeken naar externe factoren en we hebben gekeken naar interne factoren, te weten het beleid en de uitvoering van de WWB door de gemeente Veenendaal. Ook hebben we gekeken naar de toekomstige ontwikkelingen en we zijn nagegaan wat de gevolgen zijn voor de gemeente Veenendaal van met name de Participatiewet. Op basis van onze analyse trekken wij de volgende conclusies en formuleren de volgende aanbevelingen. 6.2 Conclusies 6.3 Algemeen Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de bijstand en hebben als taak om de bijstand te beperken tot de mensen die dat echt nodig hebben of wel de bijstandsafhankelijkheid zo laag mogelijk te houden. Het rijksbeleid is gericht op een zo laag mogelijke bijstandsafhankelijkheid. Gemeenten kunnen de hoogte van de bijstandsafhankelijkheid beïnvloeden door beleid en uitvoering. Het WWB-systeem (en vanaf 2015 het Participatiewet-systeem) bevat financiële prikkels die gemeenten ertoe moeten aanzetten om het volume zo laag mogelijk te houden. Gemeenten ontvangen een vast budget voor het betalen van de uitkeringen (het Inkomensdeel). Als gemeenten een laag bijstandsvolume realiseren, geven zij minder uit dan beschikbaar en realiseren zij een besparing op het Inkomensdeel. Gemeenten met een hoog bijstandsvolume betalen veel aan uitkeringen en hebben een tekort op het Inkomensdeel. Kortom, gemeenten hebben er financieel belang bij om het bijtstandsvolume zo laag mogelijk te houden. 6.4 Bijstandsafhankelijkheid Veenendaal Als Veenendaal wordt vergeleken met andere gemeenten die in sociaal-economisch opzicht vergelijkbaar zijn, blijkt dat er in Veenendaal relatief veel mensen afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Dat is niet altijd zo geweest. Tot en met 2002 was er sprake van een omgekeerde situatie. Toen was het aantal bijstandsuitkeringen juist laag. Met name in de periode 2000-2005 nam het aantal bijstandsgerechtigde relatief sterk toe, terwijl in vergelijkbare gemeenten en in de rest van Nederland sprake was van daling dan wel een beperkte stijging. 6.5 Externe factoren Belangrijkste externe factoren Onze conclusie is dat het hoge aantal bijstandsgerechtigden in de gemeente Veenendaal in ieder geval deels wordt veroorzaakt door externe factoren. De belangrijkste externe factoren zijn de samenstelling van de groep allochtonen en de voorraad sociale huurwoningen. Wij lichten dat hierna toe.
49021
43
Samenstelling niet-westerse allochtonen: We hebben gekeken naar het aandeel allochtonen. Het blijkt dat het aandeel allochtonen in de totale bevolking gelijk is aan het landelijk aandeel (11%). Maar, in Veenendaal zijn relatief meer niet-westers allochtonen afhankelijk van een uitkering dan gemiddeld in de rest van Nederland. Dat komt doordat er in Veenendaal een relatief groot aantal niet-westerse allochtonen woont met een hoge bijstandskans. Het gaat voornamelijk om Afghanen, Irakezen en Somaliërs die vooral in de periode 2000-2005 naar Veenendaal zijn gekomen. Het aandeel van deze groep in de bevolking is bijna twee keer zo groot als landelijk (787 personen). Er worden 175 bijstandsuitkeringen (ca. € 2,6 mln per jaar31 aan uitkeringen) aan deze groep verstrekt. Dat zijn ongeveer 80 uitkeringen (uitkeringslast ca. €1,2 mln per jaar) meer dan landelijk gemiddeld. De hiervoor genoemde stijging van het bijstandsvolume in de periode 2000-2005 kan voor een belangrijk deel verklaard worden uit de toestroom van deze groepen naar de gemeente Veenendaal.
Voorraad sociale huurwoningen: In de tweede plaats beschikt de gemeente Veenendaal ten opzichte van vergelijkbare gemeenten over een relatief groot aantal sociale huurwoningen. Het aandeel sociale huurwoningen in de totale woningvoorraad is in Veenendaal 35%. Landelijk is dat 31%. Wij schatten in dat het aantal bijstandsuitkeringen in Veenendaal daardoor ongeveer 130 (uitkeringslast ca. €2 mln per jaar) hoger ligt dan als Veenendaal over een gemiddeld aantal sociale huurwoningen zou beschikken.
Alleenstaande ouders Verder valt op dat er in Veenendaal relatief meer alleenstaande ouders gebruik maken van bijstand dan in andere gemeenten. Er zijn ongeveer 1500 eenouderhuishoudens, waarvan er 300 gebruik maken van een bijstandsuitkering. De bijstandsafhankelijkheid van deze groep is groter dan landelijk (circa 30 uitkeringen en een uitkeringslast van €0,5 mln per jaar). Dat wordt mogelijk mede verklaard doordat Veenendaal terughoudend omgaat met het opleggen van de arbeidsplicht aan deze groep. De bijstandsafhankelijkheid van deze groep en het verschil met het landelijke percentage is in de afgelopen jaar fors afgenomen. Mogelijk heeft dat te maken met de algemene maatregelen die Veenendaal genomen heeft gericht op meer uitstroom- en re-integratie. Kortom, er zitten relatief veel alleenstaande ouders in Veenendaal in de bijstand. Daarvoor zijn geen externe factoren aan te wijzen. Vermoedelijk is de oorzaak dat Veenendaal terughoudend is met het opleggen van de sollicitatieplicht bij deze groep. Het betreft dus een beleids- of uitvoeringsfactor. Arbeidsmarktsituatie Daarnaast bleek tijdens onze interviews dat veel mensen de indruk hebben dat Veenendaal te maken heeft met een slecht arbeidsmarktsituatie en dat veel mensen in de bijstand zijn beland doordat met name in de jaren 80 veel bedrijven failliet zijn gegaan.
31
O.b.v. een gemiddelde uitkering van €15.000,- per jaar.
49021
44
Er is in Veenendaal geen sprake van een slechte arbeidsmarktsituatie. Veenendaal heeft juist te maken met een goede arbeidssituatie. De economie van Veenendaal heeft een goede omslag gemaakt na het verdwijnen van de bedrijvigheid in de jaren 80. Dat leidt tot een goede arbeidsmarktsituatie met kansen voor werkzoekenden en mensen met een bijstandsuitkering. Wel lijkt het erop dat een groep mensen die in de jaren 80 in de bijstand kwam als gevolg van de crisis er nu nog steeds in zit. Het gaat met name om de gastarbeiders die in die tijd werkloos werden en in de bijstand kwamen. Van de groep niet-westerse allochtonen boven de 50 jaar (in totaal 725 personen) heeft 30% een bijstandsuitkering. Landelijk is dat 20%. Daardoor verstrekt Veenendaal per maand circa 30 uitkeringen (uitkeringslast van ca. €0,5 mln per jaar) meer aan deze groep dan vergelijkbare gemeenten. Gevolgen voor beleid De conclusie dat de bijstandsafhankelijkheid tenminste deels wordt veroorzaakt door externe factoren, betekent niet dat hier geen beleid op mogelijk en wenselijk is. Met name de bijstandsafhankelijkheid van sommige groepen is hoe dan ook hoog (niet-westerse allochtonen, alleenstaande ouders). Het beleid in Veenendaal moet ons inziens hoe dan ook gericht zijn op het omlaag brengen van de bijstandsafhankelijkheid en het vergroten van de zelfredzaamheid van deze groepen. 6.6 Beleid en uitvoering Huidige situatie In de afgelopen jaren zijn duidelijke stappen gezet in de verbetering van het beleid en de uitvoering van de afdeling Werk en Inkomen van de gemeente Veenendaal. Voorheen lag de nadruk vooral op de bijstand als inkomensvoorziening. De bijstand is een dure voorziening die exclusief beschikbaar moet zijn voor mensen die het echt nodig hebben. Gemeenten hebben door de budgettering van het Inkomensdeel een financieel belang om het beroep op bijstand beperkt te houden. Er is nu bij de gemeente Veenendaal meer aandacht voor het voorkomen van instroom en het stimuleren van de uitstroom. Er vindt expliciete controle aan de poort plaats gericht op het voorkomen van oneigenlijk gebruik. Er is een instrumentarium beschikbaar dat mensen stimuleert om zelfstandig aan de slag te gaan. Mensen die recht hebben op een uitkering worden zo snel mogelijk op een re-integratietraject geplaatst. Ook voor het zittend bestand zijn de trajecten in principe gericht op het aan het werk krijgen van mensen. Daarnaast heeft de gemeente een werkgeversbenadering waarbij werkgevers actief benaderd worden en gezocht wordt naar vacatures voor de doelgroep. Dit heeft er mede toe geleid dat de instroom in de WWB vanaf 2009 op een lager niveau is komen te liggen en sindsdien meer in de buurt van de referentiegroep ligt. Het aandeel bijstandsgerechtigden in de totale bevolking trekt ook meer naar het niveau van de referentiegemeenten toe, maar ligt er echter nog steeds boven.
49021
45
Verdere stappen De organisatie is erop gericht om de nieuw ingeslagen weg te bestendigen en de nadruk op zelfredzaamheid verder te vergroten. Uit de interviews blijkt dat zowel de medewerkers, het management als het gemeentebestuur zich ervan bewust zijn dat er verdere stappen moeten worden gezet. Het ombouwen van een ambtelijke organisatie die vooral gericht was op het rechtmatig verstrekken van uitkeringen naar een meer resultaatgerichte organisatie die zich bezighoudt met het zoveel mogelijk activeren van mensen en het alleen een uitkering verstrekt als het echt niet anders kan, is een lastige opgave. Veel gemeenten zitten op dit moment in een zelfde ontwikkeling. Met name de verandering in de economische situatie (crisis vanaf 2008 en oplopend bijstandsvolume), de bezuinigingen door het Rijk en de aanstaande komst van de Participatiewet hebben het gevoel van urgentie bij gemeenten vergroot. Verbeterpotentieel Wij zien verder verbeterpotentieel op de volgende terreinen:
Er zijn met name in 2012 en 2013 verbeterslagen gemaakt in de planning- en controlcyclus voor de afdeling W&I, maar deze moet op onderdelen nog verder worden doorontwikkeld. Er is nu nog geen goed cyclisch systeem waarin een missie, visie en doelstellingen worden geformuleerd, die worden doorvertaald naar de organisatie en de medewerkers en die vervolgens systematisch en periodiek worden gemonitord. Een dergelijk systeem is noodzakelijk om adequaat te kunnen sturen en om de gewenste doelstellingen te realiseren.
Met de medewerkers moet consequent worden gesproken over hun taken vanuit de visie en uitgangspunten van de gemeente. Dan wordt duidelijk wat er van ze wordt verwacht en welke prioriteiten worden gesteld. Het komt nog te vaak voor dat in de uitvoering vooral wordt uitgegaan van de wensen van de werkzoekende en dat er onvoldoende wordt gekeken naar de mogelijkheden om zo snel mogelijk aan de slag te gaan en de uitkering te verlaten (al dan niet in deeltijd of tijdelijk).
Voor de re-integratie van burgers worden naast de afdeling Werk en Inkomen, externe reintegratiebedrijven ingezet. Er zijn 23 bedrijven gecontracteerd op basis van het centraal inkoopkader, er wordt daadwerkelijk ingekocht bij 8 re-integratiebedrijven. De afspraken met de re-integratiebedrijven zijn in principe resultaatgericht en er moet worden afgerekend op het behaalde resultaat. Er kan efficiencywinst worden geboekt en de inzet en de activiteiten van de re-integratiebedrijven kunnen meer in lijn gebracht worden met de ambities van de gemeente Veenendaal als de afspraken vanuit een centraal punt worden gemaakt en beperkt worden tot slechts enkele re-integratiebedrijven.
Veenendaal heeft vanuit de afdeling W&I de werkgeversbenadering georganiseerd. De werkgeversbenadering word door de medewerkers enthousiast opgepakt. De werkgeversbenadering is een essentieel onderdeel van een op activering gerichte afdeling voor Werk en Inkomen. Het belang neemt aan gewicht toe onder de Participatiewet, als de gemeente mensen met beperkt verdienvermogen moet plaatsen bij reguliere werkgevers.
49021
46
Er zijn nog geen duidelijke prestatie-indicatoren voor de werkgeversbenadering en de aansluiting bij de gemeentelijke organisatie, SW-bedrijf, UWV en regiogemeenten kan worden verbeterd.
De meerjarennota handhaving 2012-2014 bevat hoge ambities (hoogwaardig handhaven), maar ze zijn nog kwalitatief geformuleerd. Het is echter onduidelijk wat de SMART-doelstellingen zijn en op welke wijze en wanneer de ambities worden gerealiseerd. Het is daarom lastig om te sturen en om achteraf vast te stellen of het handhavingsbeleid succesvol is en of de doelen zijn gerealiseerd.
Gemeenten zijn naast de uitvoering van de WWB verantwoordelijk voor het minimabeleid. Er is daarbij altijd sprake van een zekere armoedeval. Dat betekent dat als mensen gaan werken, ze er in besteedbaar inkomen niets of nauwelijks op vooruit gaan. De financiële prikkel om te gaan werken is beperkt. Ons inziens zouden hier stappen kunnen worden gezet, waarbij in het minimabeleid expliciet rekening gehouden wordt met het effect van de armoedeval en maatregelen worden genomen die de armoedeval verminderen.
Het bijstandsbeleid heeft raakvlakken met andere terreinen. Het beleid op andere terreinen is mede van invloed op de hoogte van de bijstandsafhankelijkheid. Denk met name aan onderwijs, economische zaken en huisvesting. Er is winst mogelijk door op deze terreinen meer rekening te houden met het effect op de bijstandsafhankelijkheid.
De Participatiewet betekent per 1-1-2015 een majeure operatie. Er gaat veel voor gemeenten veranderen. De WWB wordt samengevoegd met de WSW en de Wajong. De te re-integreren doelgroep neemt toe. En mensen met een arbeidsbeperking zullen veel meer dan nu (in de Wsw) aan de slag geholpen moeten worden bij reguliere werkgevers (werkgevers stellen landelijk 125.000 banen hiervoor beschikbaar). Tegelijkertijd wordt er fors bezuinigd op de reintegratie- en WSW-middelen. De afdeling W&I is gericht op de uitvoering van de WWB. Het SW-bedrijf is gericht op de uitvoering van de WSW. Deze ontwikkelingen vragen een hernieuwede gemeentelijke visie op het participatiebeleid en de uitvoering. De gemeente Veenendaal heeft hiermee al een begin gemaakt. Belangrijk is dat er voor het vervolg een handelingsperspectief wordt uitgewerkt, waarin duidelijk wordt via welke stappen en binnen welke termijn wordt toegewerkt naar het nieuwe beleid en een nieuwe uitvoeringsstructuur en op welke wijze de belangrijkste stakeholders worden betrokken.
6.7 Aanbevelingen 1. Activerend minimabeleid: Het minimabeleid leidt altijd tot een armoedeval. Daar is niet aan te ontkomen. Wel kan worden nagegaan of er een meer activerende werking van het minimabeleid kan uitgaan. Wij adviseren om het minimabeleid in dat opzicht te bezien. Nagegaan moet worden of bepaalde betalingen door de gemeente afhankelijk gemaakt kunnen worden van een actieve opstelling van de doelgroep . 2. Aandacht voor de bijstand op aanpalende beleidsterreinen: De omvang van de bijstandsafhankelijkheid nu en in de toekomst wordt voor mede bepaald door het beleid op aanpalende terreinen.
49021
47
Gedacht kan worden aan Economische Zaken, Onderwijs en Volkshuisvesting. Wij adviseren om daarmee met de invulling van het beleid op die terreinen rekening te houden en na te gaan op welke wijze deze beleidsterreinen de activerende werking van de WWB kunnen ondersteunen. Gezien het onderzoek naar de externe factoren, is met name aandacht nodig voor het huisvestingsbeleid. 3. Geharmoniseerde werkgeversbenadering en sturen op resultaat: Een goede werkgeversbenadering is essentieel. Het belang neemt onder de Participatiewet verder toe. Zorg voor een geharmoniseerde werkgeversbenadering vanuit alle betrokken instanties in de regio: afdeling Werk en Inkomen, SW-bedrijf, UWV, andere gemeenten in de regio. Formuleer voor de gemeentelijke werkgeversbenadering duidelijke SMART-geformuleerde targets en stuur daarop. 4. Meer focus op resultaat van de uitvoering: Zoals hiervoor aangegeven kan de resultaatgerichtheid van de uitvoeringsorganisatie verder worden doorontwikkeld. Het denken en handelen van de gehele organisatie van hoog tot laag, op alle facetten van het beleid, moet consequent gericht zijn op het realiseren van een zo laag mogelijke bijstandsafhankelijkheid. Bij W&I moeten de werkprocessen, de sturing, de planning en controlcyclus en het HRM-beleid daarop worden afgestemd. Concreet betekent dat: a. Een verdere doorontwikkeling van de planning-en-control-cyclus, met een duidelijke focus op een beperkt aantal doelstellingen, waarbij een zo laag mogelijk bijstandsvolume in vergelijking met de referentiegemeenten de belangrijkste is32. Hierop moet consequent worden gestuurd. De doelstellingen worden SMART geformuleerd. De doelstellingen worden doorvertaald tot op medewerkersniveau. b. Maandelijks worden de prestaties gemeten en besproken op management- en wethoudersniveau. Beoordeel de prestaties van Veenendaal ten opzichte van de prestaties in andere gemeenten en de conjunctuur binnen Veenendaal en de regio. Er wordt telkens volgens een vast stramien een managementrapportage opgesteld die zowel een analyse, de toekomstverwachtingen, een risicoanalyse en adviezen bevat. c. Zorg voor een heldere vertaling en communicatie van de koers en de centrale visie. Medewerkers hebben een overzichtelijk aantal duidelijke targets. Deze worden jaarlijks met de medewerker overeen gekomen. En maandelijks worden de prestaties individueel gemeten en onderling met elkaar vergeleken. Mede met het oog op de toekomstige ontwikkelingen (Participatiewet), adviseren wij om dat te ondersteunen door een trainingsprogramma voor de medewerkers.
32
Onder de Participatiewet krijgt de gemeente als taak om mensen met beperkte loonwaarde en tegen betalen
van een loonkostensubsidie bij reguliere werkgevers te plaatsen. In dat geval is sec een volumedoelstelling (het tellen van het aantal mensen) onvoldoende. Als alternatief kan een doelstelling gericht op het aantal manjaren of de totale bijstandsuitgaven worden geformuleerd.
49021
48
d. Werk samen met een beperkt aantal externe re-integratiebedrijven. Ga na welke afspraken kunnen worden gemaakt met uitzendbureaus. Betrek die bij het aan het werk helpen van mensen aan de poort. Zorg vanuit één centraal punt (door één of enkele gespecialiseerde medewerkers) voor een professionele aansturing o.b.v. een centrale visie en duidelijke afspraken over de te leveren prestaties. Organiseer ook op deze wijze de samenwerking met IW4. Geef duidelijk instructies aan de medewerkers wanneer welke reintegratiebedrijven worden ingezet. Reken af op resultaat. e. Stel een jaarplan Handhaving 2014 op, op basis van de meerjarennota handhaving 20122014 en voer dat uit. Neem in het plan duidelijke (SMART-geformuleerde) doelstellingen op en geef aan hoe de ambities moeten worden gerealiseerd en met welke capaciteitsinzet. f.
Maak afspraken over de wijze waarop de capaciteit moet reageren op fluctuaties in de werklast (aantal klanten). Het gaat om meer of minder formatie of externe inhuur bij een toeof afnemend aantal klanten.
g. Voer periodiek een klanttevredenheidsonderzoek uit. Naast een strenge uitvoering, gericht op zelfredzaamheid is het van belang dat de klanten van de afdeling Werk en Inkomen tevreden zijn over de uitvoering en de handelwijze van de afdeling vanzelfsprekend vinden. Ontwikkel uitvoeringsscenario’s voor de Participatiewet: In 2015 wordt de Participatiewet geïntroduceerd. De veranderingen en de bezuinigingen op de WWB en de WSW maken een nieuwe visie op het beleid en de uitvoering noodzakelijk. De sociale dienst en het SW-bedrijf gaan op in een nieuw uitvoeringsarrangement. Advies: werk fasegewijs toe naar een nieuw uitvoeringsarrangement (bijvoorbeeld via het Ruitmodel). Stel hiertoe in de op te starten fase (strategiefase) een beperkt aantal uitvoeringsscenario’s op met bijbehorende kosten-baten-analyses (op te leveren begin 2014). Vergelijk de scenario’s en maak een keuze. Werk het gekozen scenario in de fases daarna verder uit en zorg dat het operationeel is per 2015.
49021
49
Bijlage 1: Lijst met geraadpleegde documentatie
Externe documentatie:
Bevolkingssamenstelling:
COA, Taakstelling huisvesting asielzoekers, 2012
APE, Analyse bijstandsdichtheid Veenendaal, 2011
Woningbouw:
Ministerie van BZK, Wonen in ongewone tijden, 2010
Ministerie van BZK, Cijfers over Wonen, Wijken en Integratie, 2010
Ecorys, Maatschappelijke visitatie Patrimonium, 2011
ABF, Verhuisstromen en verhuismotieven, 2008
Patrimonium, Activiteitenplan 2012
Patrimonium, Ondernemingsplan 2013-2017
Patrimonium, Jaarverslag 2011
Arbeidsmarkt:
UWV, Basisset regionale arbeidsmarktinformatie, 2013
UWV, Regionale arbeidsmarktschets Gelderland-Midden, 2012
Minimabeleid:
FNV, Lokale Monitor Werk, Inkomen en Zorg, 2012
Cliëntenraad, Advies meerjarennota minimabeleid 2012-2015
Cliëntenraad, Evaluatie minimabeleid 2010
Re-integratie:
Allers, M.A., ‘Gemeentelijk minimabeleid en armoedeval’, COELO, Rijksuniversiteit Groningen, 1999.
Divosa, Divosa-monitor, 2012
Sociale segregatie:
49021
Hogenstijn, M. & D.P. van Middelkoop, ‘Zo werkt dat hier niet - Gevestigden en buitenstaanders in nieuwe sociale en ruimtelijke kaders’, Uitgeverij Eburon, 2008. CPB, Buurteffecten in perspectief, 2011
50
Interne documentatie:
Algemeen:
Wijkanalyses van wijken Centrum, Noordoost, Noordwest, West, Zuidoost, 2013
Formatieoverzicht Publieksdiensten, 2013
Gezondheidsrapportage gemeente Veenendaal, 2013
Medewerkerstevredenheidsonderzoek, 2011
Kwartaalrapportage Publieksdiensten maart 2012
Kwartaalrapportage Publieksdiensten juni 2012
Beleidsplan Werk & Inkomen 2013
Kwaliteitscontroleplan 2013 voor Werk & Inkomen
Minimabeleid:
Meerjarennota minimabeleid 2012-2015
Evaluatie minimabeleid 2011
Instroom:
Klantproces WWB-aanvraag LEAN, 2013
Cijfers instroom naar leeftijd, geslacht, burgerlijke staat en reden van instroom, 2013
Handhaving:
Verordening ontheffingen
Re-integratie:
49021
Aantal actieve klanten in traject naar leeftijd, herkomst, reden uitstroom
Naar een integraal en regionaal arbeidsmarktbeleid, 2009
Notitie Praktijkcentrum Veenendaal 2.0, 2013
Evaluatie Praktijkcentrum Veenendaal 1.0, 2013
IW4, Voorstel voor re-integratiedienstverband en training voor toetreding reguliere arbeidsmarkt
Presentatie gebruik re-integatieinstrumenten, 2012
51
Bijlage 2: Overzicht geïnterviewde personen
Interne interviews:
Henk van Soest (Wethouder)
Bart Knieriem (Manager Beleid en Ontwikkeling)
Bert Hagenbeek (Interim manager Publieksdiensten)
Janneke Nap (Re-integratiedeskundige)
Anita Stam (Re-integratiedeskundige)
Wim Scholtus (Terugvordering en verhaal)
Frank Dieleman (Beleidsmedewerker werk en inkomen)
Carola Versteeg (Manager Poort)
Bert de Ruijter (Sociaal rechercheur)
René Oostenenk (Beleidsmedewerker werk en inkomen)
Rizgar Parlak (Beleidsmedewerker werk en inkomen)
Cecilia Egbertsen (Accountmanager werkgeversbenadering)
Edward van Leeuwen (Programmamanager)
Saskia Klein (Inburgering)
Externe interviews:
René van Holstein (Directeur IW4)
Joop van Dijk (voorzitter SHV Maatjes)
Bert van der Ploeg (De Rode Wouw)
Arie van der Staaij (Voorzitter cliëntenraad)
Beb van Doorn (Docomar)
Tanja Hof (UWV Regiodirecteur)
Piet de Vrije (Directeur Patrimonium)
Robert Gerritsen (Hoofd afdeling woondiensten, Patrimonium)
Connie van Kooten (Vluchtelingenwerk Oost-Nederland/Veenendaal)
49021
52
Bijlage 3: Referentiegemeenten
Als referentiegemeenten voor het cijfermateriaal zijn op basis van de parameters van het objectieve verdeelmodel de volgende gemeenten geselecteerd:
˜Doetinchem
˜Gouda
˜Leiden
˜Nieuwegein
˜Rheden
˜Steenwijkerland
˜Venray
˜Waalwijk
˜Zeist
˜Zwijndrecht
49021
53
Bijlage 4: Objectieve factoren verdeelmodel WWB
Lage inkomens 15-64 jaar (% van huishoudens 15-64 jaar met inkomen)
Eenouderhuishoudens 15-44 jaar (% van huishoudens 15-64 jaar)
Arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (% van inwoners 15-64 jaar)
Totaal allochtonen 15-64 jaar (% van inwoners 15-64 jaar)
Laag opgeleiden 15-64 jaar (% van inwoners 15-64 jaar)
Huurwoningen (% van het totaal aantal woningen)
Regionaal klantenpotentieel (in % van het aantal inwoners)
Inwoners in stedelijk gebied (% van inwoners)
Werkzame beroepsbevolking op COROP-niveau (% van totale beroepsbevolking)
Banen handel en horeca in COROP-regio (% van banen)
Procentuele banengroei in COROP-regio
Aantal banen in COROP-regio (% van totale beroepsbevolking)
Gemiddelde jaarlijkse bevolkingsgroei
49021
54
Bijlage 5: Berekening minimabeleid Veenendaal
Minima in Veenendaal, situatie 2012 Aantal gezinsleden Aantal kinderen (4-18 jaar) Bijstandsnorm, 1 juli 2012 Langdurigheidstoeslag (echtpaar: €489 per jaar) GTR per gezinslid (€100 per gezinslid per jaar) GTR extra voor kinderen (€140 per kind per jaar) Computer gezin met kinderen Jeugdsportfonds voor kinderen Kw ijtschelding gemeentelijke belasting Tegemoetkoming ziektekosten voor ieder gezinslid Wmo Chronische ziekte (€200 per jaar) Bijzondere bijstand Totaal uitkering c.q. w ettelijk bruto minimumloon (€1.456 per 1 juli 2012) Eventuele gemeentelijke uitstroombonus (geschrapt) Bruto m aandinkom en Huurtoeslag, 2012, op basis van huur van €400 per maand (bron: Toeslagen.nl) Zorgtoeslag, 2012 (Bron: Toeslagen.nl) Inkomstenbelasting, 2012 (indicatief, exclusief aftrekposten, inclusief heffingskortingen) Netto m aandinkom en Inkomen als percentage van bijstandsnorm (Let op: voor gemeentelijke toeslagen is inkomen maximaal 110% van bijstandsnorm) Netto inkomensverschil ten opzichte van de bijstand Netto jaarinkom en
49021
Echtpaar, 2 kinderen, beide partners in de bijstand
Echtpaar, 2 kinderen, één partner werkt (WML)
Echtpaar, 2 kinderen, één partner werkt (105% WML)
Echtpaar, 2 kinderen, één partner werkt (110% WML)
Echtpaar, 2 kinderen, één partner werkt (120% WML)
€
4 2 1.270 €
-
€
-
€
-
€
-
€
41 €
-
€
-
€
-
€
-
€
33 €
-
€
-
€
-
€
-
€ € € €
23 13 21 26
€ € € €
-
€ € € €
-
€ € € €
-
€ € € €
-
20 € € € €
-
€ € € €
-
€ € € €
-
€ € € €
-
€ € € €
-
€
1.456 €
1.529 €
1.602 €
1.747
€ €
€ 1.447 €
€ 1.456 €
€ 1.529 €
€ 1.602 €
1.747
€ €
173 € 145 €
173 € 145 €
173 € 145 €
173 € 145 €
160 141
€ €
-310 € 1.456 €
-178 € 1.596 €
-202 € 1.645 €
-227 € 1.693 €
-275 1.774
115%
126%
129%
133%
140%
17.466 €
10% 19.150 €
13% 19.735 €
16% 20.319 €
€
22% 21.284
55
