BrouwErspoort gEtoEtst
EEn ondErzoEk naar hEt cEntrumprojEct BrouwErspoort in dE gEmEEntE VEEnEndaal
mEi 2009
Brouwerspoort getoetst Een onderzoek naar het centrumproject Brouwerspoort in de gemeente Veenendaal
Mei 2009
Colofon De rekenkamercommissie van de gemeente Veenendaal voert onderzoeken uit naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeente-bestuur gevoerde beleid. Zij heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente en haar doel is de gemeenteraad te ondersteunen bij het uitvoeren van haar controlerende taak. De rekenkamercommissie van de gemeente Veenendaal bestaat uit twee raadsleden en drie externe leden en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. Voorzitter:
dr. G.H. Hagelstein
Externe leden:
drs. D.K.L. Obbink RO Mr. M.D. Budding-Mostert drs. J.M. de Heer-Verheij C.H. Plant ir. I.M.T. Spoor
Interne leden: Secretaris:
Contact:
Rekenkamercommissie Veenendaal Postbus 1100 3900 BC Veenendaal Email:
[email protected] Tel. 0318-538277
Status rapport: Versie, datum:
Definitief 6 mei 2009
Het onderzoek is in opdracht van de Rekenkamercommissie uitgevoerd door: Ecorys Nederland B.V., Postbus 4175, 3006 AD Rotterdam, Ir. N.C. Harkes
2
Voorwoord Het project Brouwerspoort is een majeure inspanning voor de gemeente Veenendaal. Majeur omdat het gaat om grote ingrepen in de kern van Veenendaal, om grote financiële belangen van de gemeente en de betrokken private partijen en om hopelijk straks een goed resultaat waar inwoners, ondernemers en winkelend publiek tevreden over zijn. Niet alleen het resultaat telt echter, ook de weg er naar toe is belangrijk. De rekenkamercommissie heeft besloten dit belangrijke project al in de uitvoeringsfase tegen het licht te moeten houden. De uitvoering van het project vordert gestaag, het is echter nog niet afgerond. Lessen die op grond van deze rapportage zijn te leren, kunnen desgewenst in het vervolgtraject nog worden ingepast. Vanzelfsprekend rijst de vraag wat de effecten van de kredietcrisis (einde 2008) en de huidig economische recessie voor het project betekenen. Deze gevolgen vallen buiten het bestek van de gekozen onderzoeksperiode (2003 t/m 2007). De commissie heeft nog overwogen om hier breder op in te gaan maar besloten dit niet te doen. Het onderzoek zou daarmee langer gaan duren en dat vonden wij niet gewenst. Op enkele onderdelen is wat recenter materieel gebruikt en verwerkt. In het onderzoek dat voor u ligt zijn de gevolgen van de kredietcrisis dus niet meegenomen. Wel voorziet de rekenkamercommissie als gevolg van de kredietcrisis extra risico’s voor Brouwerspoort. Dit betreft met name tegenvallende voorverkopen van woningen waardoor de ontwikkelaar kan afzien van afname van de gronden of waardoor de afname wordt vertraagd. Als gevolg hiervan kan de ontwikkeling van de bouwprojecten worden vertraagd en de rentelasten en projectkosten zullen stijgen. Daarom is het ook van belang dat de gesloten samenwerkingsovereenkomst op volledige en evenwichtige wijze in dit soort risico’s voorziet. Om de gevolgen van de kredietcrisis voor Brouwerspoort in beeld te krijgen is een actualisatie van de grondexploitatie noodzakelijk. De jaarlijkse actualisatie staat gepland voor het eind van 2009. Het College van B en W heeft onlangs aangegeven dat zij vooruitlopend hierop in het voorjaar van 2009 een voorlopige actualisatie van de grondexploitatie zal uitvoeren. Het is aan de gemeenteraad om, met deze cijfers in de hand, te beoordelen welke effecten deze actualisatie heeft voor het risicioprofiel van het project Brouwerspoort en de financiële vertaling daarvan. Wij willen alle respondenten, in het bijzonder de projectleiding van Brouwerspoort, en andere betrokkenen hartelijk danken voor hun medewerking aan dit onderzoek. Namens de rekenkamercommissie Veenendaal,
Dr. Gerrit H. Hagelstein voorzitter
3
Inhoud Samenvatting ......................................................................................................6 1
Inleiding .........................................................................................................9
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
Aanleiding rekenkameronderzoek ...........................................................................9 Onderzoeksvragen...................................................................................................9 Afbakening en onderzoeksopgave ..........................................................................10 Onderzoeksaanpak..................................................................................................11 Opzet rapportage .....................................................................................................12 Plattegrond van het projectgebied ...........................................................................12
2
Contractafspraken, uitgangspunten grond- en parkeerexploitatie van Brouwerspoort getoetst op redelijkheid ..............13
2.1 Contract-analyse, grondexploitatie en parkeerexploitatie........................................13 2.1.1 Normenkader...............................................................................................13 2.1.2 Bevindingen.................................................................................................14 2.1.3 Conclusies ...................................................................................................19 2.2 Risico’s bij contractvorming .....................................................................................20 2.2.1 Normenkader...............................................................................................20 2.2.2 Bevindingen.................................................................................................20 2.2.3 Conclusies ...................................................................................................23
3
Ontwikkelingen in Brouwerspoort getoetst op plausibiliteit ..................................................................................................24
3.1 Monitoring grond- en parkeerexploitatie en inzet gemeentelijk instrumentarium .......................................................................................................24 3.1.1 Normenkader...............................................................................................24 3.1.2 Bevindingen.................................................................................................24 3.1.3 Conclusies ...................................................................................................27 3.2 Monitoring en beheersing risico’s ............................................................................28 3.2.1 Normenkader...............................................................................................28 3.2.2 Bevindingen.................................................................................................28 3.2.3 Conclusies ...................................................................................................30 3.3 Lantor .......................................................................................................................30 3.3.1 Bevindingen.................................................................................................30 3.3.2 Conclusies ...................................................................................................31
4
4
Brouwerspoort getoetst op organisatie .............................................32
4.1 Organisatie...............................................................................................................32 4.1.1 Normenkader...............................................................................................32 4.1.2 Bevindingen.................................................................................................32 4.1.3 Conclusies ...................................................................................................35
5
Antwoorden op vragen van de rekenkamercommissie ................37
6
Conclusies en aanbevelingen ................................................................40
6.1 Conclusies ...............................................................................................................40 6.2 Aanbevelingen .........................................................................................................41
Bijlage A: Interviews ........................................................................................42 Bijlage B: Overzicht geraadpleegde documenten .................................43 Bijlage C: Risicoanalyse parkeerexploitatie Veenendaal ....................45
5
Samenvatting Brouwerspoort is het grote bouwproject in het centrum van Veenendaal, waar momenteel (medio 2009), uitvoering aan wordt gegeven. De gemeentelijke grondexploitatie van dit project heeft een financiële omvang van ca. € 40 miljoen. Honderden woningen (appartementen), winkels, parkeervoorzieningen, culturele centra en zorgcentra zullen worden gerealiseerd. Het project wordt gerealiseerd via een publiek private samenwerking tussen de gemeente en HBG/BAM Vastgoed. In 2003 is de samenwerkingsovereenkomst met HBG/BAM tot stand gekomen, in 2006 is de bouw gestart en in 2008 zijn de eerste woningen opgeleverd. Volgens planning moet het project in 2012 voor een groot deel gerealiseerd zijn. De rekenkamercommissie heeft onderzoek uitgevoerd naar dit project over de periode 2003 t/m 2007 en heeft zich daarbij laten ondersteunen door ECORYS uit Rotterdam. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van dossieronderzoek en interviews. In het onderzoek is het samenwerkingscontract uit 2003 geanalyseerd, zijn de ontwikkelingen in de tijd onderzocht en is de organisatie van het project onderzocht. De hoofdvraag in het onderzoek is of de financiële risico’s goed in beeld zijn en beheerst worden. Samenwerkingscontract Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en HBG/BAM uit 2003 volledig is in de zin dat vrijwel alle relevante onderwerpen aan de orde komen. Zo is helder wat het plangebied is, wat de beoogde resultaten zijn, is duidelijk wat de planning is, welke rechten en plichten de gemeente en de private partij hebben. Er zijn echter ook enkele onduidelijkheden. Er ontbreekt een geschillenregeling en de gemaakte afspraken met betrekking tot het optimaliseren van de winstmogelijkheden en het beperken van eventuele verliezen zijn voor de gemeente niet optimaal. Ook is de overeenkomst niet evenwichtig ten aanzien van grondexploitatierisico’s. De private partij loopt hier geen risico’s. De afspraken over de gronduitgifte in de overeenkomst zijn daarentegen goed geregeld en in het contract is de taakverdeling tussen de gemeente het HBG/BAM helder weergegeven. De rekenkamercommissie is verder van mening dat de gemeente, hetzij raad, hetzij college, destijds het contract had moeten laten toetsen door een derde externe partij. Ontwikkelingen De oorspronkelijke uitgangspunten voor de grondexploitatie in het project Brouwerspoort zijn naar de mening van de rekenkamercommissie redelijk en de mutaties in de loop van de jaren verklaarbaar. Jaarlijks wordt de grondexploitatie geactualiseerd. Ten aanzien van het parkeren in het plangebied zijn de uitgangspunten naar de mening van de rekenkamercommissie niet redelijk. Volgens de rekenkamer-commissie moesten de kosten per garageparkeerplaats ten tijde van de raming 25-30%, oftewel € 8.000 per parkeerplaats, hoger liggen. In de raming van de gemeente ontbreken namelijk de engineeringkosten, de kosten voor de bouwbegeleiding en de bouwrente. In totaal betekent dit € 8,5 miljoen meer kosten, waar de gemeente geen rekening mee houdt. Een jaarlijkse verantwoording over de parkeerexploitatie ontbreekt. Risico’s Voor het project Brouwerspoort is het risicomanagement goed opgepakt. Jaarlijks worden risicorapportages opgesteld en wordt de raad hierover geïnformeerd. De rekenkamercommissie is echter van mening dat de kwantitatieve risicoanalyse ten tijde 6
van de contractvorming te beperkt is uitgevoerd. De gemeente had destijds ook een scenarioanalyse moeten laten uitvoeren. Verder blijken bepaalde risico’s in de periode 2003-2006 te laag te zijn ingeschat. Dit betreft met name risico’s met betrekking tot de verplaatsing van het productiebedrijf Lantor (toename circa € 5 miljoen). De gemeente heeft naar de mening van de rekenkamercommissie deze risico’s onderschat. De risico’s ten aanzien van de grondexploitatie ad € 7 miljoen zijn volgens de daartoe vastgestelde gemeentelijke normen afgedekt in de reserves. Wat echter ontbreekt, is het monitoren van beheersmaatregelen. In de risicorapportages worden de beheersmaatregelen vermeld, maar er wordt niet gerapporteerd over de uitvoering en het effect ervan. Met betrekking tot het parkeren in Veenendaal prognotiseert de gemeente een positief resultaat op het garageparkeren en het maaiveldparkeren van € 16 miljoen over een periode van 40 jaar. Voor het parkeren is door de gemeente geen risicoanalyse uitgevoerd. Om inzicht te krijgen in de risico’s met betrekking tot parkeren heeft de rekenkamercommissie zelf een risicoanalyse uitgevoerd. Hieruit is gebleken dat de risico’s met name zitten in de investeringen in de parkeergarages, in de tariefstijging en in de openingstijden van de garages. Het totale risico voor het parkeren varieert, afhankelijk van de gekozen parameters, tussen de € 2,7 en € 13 miljoen. De rekenkamercommissie verwacht echter, rekening houdend met de berekende risico’s, een resultaat van € 3 tot € 13,3 miljoen positief,. De kosten voor het gratis fietsparkeren raamt de gemeente op € 14 miljoen. De totale parkeerexploitatie zal daarmee volgens de rekenkamercommissie variëren tussen € 11 en € 0,7 miljoen negatief in plaats van de € 4,3 miljoen positief waar de gemeente vanuit gaat. Een verschil derhalve van minimaal € 5 miljoen. Het college stelt de parkeerexploitatie naar de mening van de rekenkamercommissie te rooskleurig voor.
Organisatie De raad wordt goed geïnformeerd over het project Brouwerspoort en de raad heeft haar kaderstellende en toetsende rol grotendeels kunnen invullen. De raad heeft het masterplan en de samenwerkingsovereenkomst vastgesteld. Tevens is ze jaarlijks geïnformeerd over de voortgang, inclusief de meeste risico’s en veranderingen daarin. De raad had ten tijde van het vaststellen van de samenwerkingsovereenkomst echter geen zicht op de parkeerexploitatie. Het parkeren maakt geen onderdeel uit van het project Brouwerspoort. Dat is een bewuste bestuurlijke keuze geweest. Toch is de rekenkamercommissie van mening dat het parkeren enerzijds en de gebouwen anderzijds in het project Brouwerspoort qua planning en uitvoering zodanig samenhangen dat ze niet gescheiden van elkaar gezien en beoordeeld kunnen worden. De vaststelling en monitoring van de parkeerexploitatie (incl. risico’s) hadden naar de mening van de rekenkamercommissie op een vergelijkbare wijze als de grondexploitatie in Brouwerspoort moeten plaatsvinden. De samenwerking tussen de gemeente en de projectontwikkelaar verloopt naar de mening van de rekenkamercommissie ook goed. De interne afstemming tussen het projectbureau en andere afdelingen liep in de onderzoeksperiode niet altijd even soepel. In het bijzonder de afstemming tussen het projectbureau en de afdeling die verantwoordelijk is voor het parkeren heeft zeer beperkt plaatsgevonden.
7
Overall conclusie De rekenkamercommissie is van mening dat de gemeente de risico’s met betrekking tot het project Brouwerspoort op hoofdlijnen goed in beeld heeft en dat de raad hierover goed geïnformeerd wordt. De monitoring van de beheersing van deze risico’s is voor verbetering vatbaar. De risico’s die betrekking hebben op het parkeren daarentegen, heeft de gemeente niet goed in beeld. Het parkeren is weliswaar geen onderdeel van het project Brouwerspoort, maar de rekenkamercommissie vindt dat de openbare parkeervoorzieningen en de gebouwen in het project Brouwerspoort qua planning en uitvoering zodanig samenhangen dat ze niet gescheiden van elkaar gezien en beoordeeld kunnen worden. De rekenkamercommissie constateert dat het risico in de parkeerexploitatie voor totaal Veenendaal minimaal € 5 miljoen hoger ligt dan de cijfers waar de gemeente van uitgaat. De rekenkamer-commissie kan niet aangeven voor welk deel het extra risico in parkeren betrekking heeft op Brouwerspoort. De rekenkamercommissie beveelt het college en raad dan ook aan om beter inzicht te verkrijgen in de risico’s van het parkeren in het project Brouwerspoort.
8
1
Inleiding
1.1 Aanleiding rekenkameronderzoek De gemeente Veenendaal is bezig met de ontwikkeling van het gebied Brouwerspoort in het centrum van Veenendaal. Via een publiek-private samenwerking zullen in het gebied honderden woningen, winkels, parkeergelegenheden, culturele centra en zorgvoorzieningen worden gerealiseerd. Bij publiek-private samenwerking werkt een overheidspartij samen met een commercieel bedrijf of commerciële bedrijven om op basis van een vooraf afgesproken taak- en risicoverdeling gezamenlijk een project te realiseren. Bij het project Brouwerspoort zijn de gemeente Veenendaal en BAM Vastgoed BV (voorheen HBG Vastgoed BV) de samenwerkende partijen. In 2003 hebben de partijen een samenwerkingsovereenkomst gesloten. Volgens deze samenwerkingsovereenkomst verplicht de gemeente zich tot het verwerven van de gronden binnen het samenwerkingsgebied. Daarnaast draagt de gemeente zorg voor de realisatie van openbare parkeerplaatsen en het bouw- en woonrijpmaken van de gronden. BAM Vastgoed verplicht zich tot afname van de gronden en het ontwikkelen en realiseren van woningen, commerciële voorzieningen en niet-commerciële functies, zoals vastgelegd in het Masterplan II. Dit Masterplan II is in 2002 door de raad vastgesteld 1 en is besloten tot verdere uitwerking van het plan. In 2006 is de bouw gestart en in 2008 zijn de eerste woningen opgeleverd.
1.2 Onderzoeksvragen De centrumontwikkeling in Brouwerspoort is omvangrijk en voor Veenendaal van wezenlijk belang. De gemeentelijke grondexploitatie heeft een financiële omvang van ca. € 40 miljoen. Bij de planning en uitvoering heeft de gemeente te maken met onzekere factoren, die invloed hebben op de uitvoering. Deze factoren vormen een aanzienlijk risico. Voor de rekenkamercommissie is het grote financiële- en maatschappelijke belang aanleiding geweest om een onderzoek naar het project Brouwerspoort te starten. De rekenkamercommissie wil bij dit onderzoek nagaan of de gemeente het project doeltreffend en doelmatig heeft aangepakt en of de financiële risico’s adequaat beheerst worden. Dat de realisatie van het project nog gaande is ziet de rekenkamercommissie als een positief punt, omdat aanbevelingen uit het onderzoek eventueel nog kunnen leiden tot een bijstelling van het project. Bovendien kan het onderzoek mogelijk ook voor andere, toekomstige projecten, in de gemeente van nut zijn. Concreet gaat het onderzoek met betrekking tot de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid over de volgende vragen: • Heeft de raad duidelijke kaders gesteld voor het project? • Wat waren de uitgangspunten voor de vastgestelde grondexploitatie? • Zijn de afspraken in de PPS-constructie duidelijk en goed vastgelegd? • Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van betrokken partijen vastgelegd en duidelijk? • Wat zijn de rechten en plichten van de gemeente? 1
Raadsvoorstel en –besluit, Masterplan II & beeldkwaliteitsplan Centrum Oost, 16 dec 2002.
9
• • • • • • • • •
Op welke wijze wordt invulling gegeven aan de sturing van het project? Is er een goed functionerende projectorganisatie? Hoe verloopt de communicatie tussen betrokken partijen? In hoeverre wijkt de huidige grondexploitatie af van de vastgestelde grondexploitatie? Heeft de gemeenteraad voldoende zicht op de financiële risico’s? Wat is de omvang van de financiële risico’s? Heeft de gemeente voldoende maatregelen getroffen om de risico’s af te dekken? Brengen de grondexploitatie en de parkeerexploitatie de kosten, opbrengsten en risico’s adequaat in beeld? Zijn de gemeenteraad en het college in staat om het project te monitoren en bij te sturen? Wordt de gemeenteraad adequaat geïnformeerd over de grond- en parkeerexploitatie en de voortgang van het project?
Bij haar onderzoek heeft de rekenkamercommissie zich laten bijstaan door deskundigen van ECORYS Nederland BV. Het parkeren maakte in eerste instantie geen deel uit van de onderzoeksvraag van de commissie. Dat leek logisch aangezien parkeren geen deel uitmaakt van het project Brouwerspoort. Echter, parkeren bleek bij de uitwerking van het onderzoek een essentieel onderdeel van de hele ontwikkeling van het gebied. Onder de verschillende bouwblokken wordt namelijk geparkeerd. In het onderzoek wordt het parkeren daarom meegenomen en heeft de rekenkamercommissie een risicoanalyse zelf laten uitvoeren (zie bijlage C). Deze was van gemeentewege niet beschikbaar. Lantor is eveneens geen onderdeel van het onderzoek. Het terrein van het bedrijf Lantor (fabricage van ongeweven textiel) grenst aan het projectgebied Brouwerspoort. De gemeente wil het terrein van Lantor eveneens ontwikkelen voor woningbouw. De gemeente Veenendaal en Lantor zijn reeds jaren met elkaar in gesprek over verhuizing van het bedrijf en tot op heden (mei 2009) is geen overeenstemming bereikt. De ontwikkeling van Brouwerspoort kan bij een eventueel niet verhuizen van Lantor doorgang vinden met uitzondering van bouwblok nummer 13 (zie bijlage plattegrond projectgebied). Om de bouw van dit gedeelte door te laten gaan is een onteigeningsprocedure gestart voor een klein deel van het Lantorterrein. 2 Hoewel Lantor dus geen onderdeel is van Brouwerspoort, heeft Lantor wel invloed op de ontwikkelingsmogelijkheden van Brouwerspoort. Het gaat met name om de beperkingen van het project als gevolg van de milieuruimte die Lantor heeft. Aan de effecten van Lantor op het project Brouwerspoort zal een aparte paragraaf (3.3) worden gewijd.
1.3
Afbakening en onderzoeksopgave
Het onderzoek naar het project Brouwerspoort richt zich op de jaren 2003 tot en met 2007, de periode van de contractvorming en de eerste jaren van uitvoering van de gemaakte afspraken. Het onderzoek beperkt zich daarbij tot het gemeentelijk deel van de samenwerking met HBG/BAM. De bedoeling van het onderzoek is niet om een compleet 2
Raadsvoorstel en -besluit Voorbereiding gedeeltelijke onteigening Lantor, 13 november 2008.
10
overzicht te geven van alle feiten en hoe één en ander precies verlopen is. Daarnaast heeft het onderzoek ook niet tot doel gehad om de cijfermatige juistheid van de door de gemeente aangeleverde informatie te controleren. Het onderzoek heeft zich gericht op de redelijkheid van de gemaakte afspraken (1), de plausibiliteit van de veranderingen en ontwikkelingen in de tijd (2) en de adequaatheid van de organisatorische context (3). In aansluiting op laatstgenoemde drie punten zal de gang van zaken bij het project Brouwerspoort in de periode 2003 tot en met 2007 in dit onderzoek vanuit drie gezichtspunten worden getoetst: 1. De redelijkheidtoets: bij de redelijkheidtoets gaat het om de redelijkheid van de in 2003 gemaakte contractafspraken tussen de gemeente en HBG-vastgoed/BAM. Bij de redelijkheidtoets zal de samenwerkingsovereenkomst in een brede context worden beoordeeld. De redelijkheidtoets richt zich daarbij niet alleen op de samenwerkingsovereenkomst zelf, maar ook de toen opgestelde grondexploitatie, de parkeerexploitatie en de risicoanalyse worden in de redelijkheidtoets betrokken. Bij deze toets worden onder meer de gehanteerde financiële uitgangspunten getoetst op het gebruik van marktconforme prijzen. 2. De plausibiliteitstoets: de plausibiliteitstoets richt zich op de veranderingen, die door endogene en exogene factoren vanaf de contractvorming hebben plaatsgevonden. Welke ontwikkelingen hebben zich vanuit het plan zelf en van buiten af voorgedaan en zijn de daaruit voortvloeiende veranderingen in het project aannemelijk, doelmatig en effectief? 3. De organisatietoets: bij de organisatietoets gaat het onder meer om de vraag of duidelijk is afgesproken wat de publieke partij doet en wat de private partij doet. Tevens komt de vraag aan de orde of gemeente en ontwikkelaar in de stuurgroep en de werkgroep in de praktijk doelmatig en doeltreffend samenwerken. Ook de gang van zaken binnen de ambtelijke organisatie zelf wordt getoetst. Werken de verschillende disciplines adequaat samen en spreekt de gemeente via één gemeentelijke projectgroep met één mond? De organisatietoets richt zich daarnaast ook op de rol van B&W en de raad. Zijn B&W en de raad adequaat geïnformeerd en hoe is de sturing verlopen?
1.4
Onderzoeksaanpak
Voor de uitvoering van dit onderzoek is gekozen voor een stapsgewijze aanpak: • Stap 0: vooronderzoek. In samenspraak tussen de rekenkamercommissie en het onderzoeksbureau zijn de doelstellingen van het onderzoek, de onderzoeksaanpak en de planning vastgesteld. • Stap 1: opstellen normatief kader. Het normatieve kader vormt de basis van het rekenkameronderzoek. Het normatief kader geeft aan langs welke “meetlat” de te onderzoeken onderdelen van Brouwerspoort zijn gelegd. Dit is voor het onderzoek met name van belang omdat helder moet zijn wat bij een PPS-constructie als redelijk, plausibel en organisatorisch verantwoord kan worden beschouwd. De gehanteerde normen zijn onder meer ontleend aan een aantal publicaties van het Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën. • Stap 2: dossieronderzoek. Bij het dossieronderzoek worden aan de hand van allerlei documenten de feiten op een rijtje gezet. Per norm wordt vastgesteld wat er is 11
•
•
•
•
•
1.5
gebeurd. Het dossieronderzoek is verricht met betrekking tot het masterplan, de samenwerkingsovereenkomst, de voortgangsrapportages, de rapportages over de grondexploitatie en de rapportages over het risicomanagement. Stap 3: interviews. Na bestudering van de dossiers hebben interviews plaatsgevonden met de verantwoordelijk wethouder, de projectleiding en de projectleiding van het parkeerbeleid. De interviews werden gevoerd aan de hand van een vragenlijst, die was opgesteld op basis van het opgestelde normenkader en het uitgevoerde dossieronderzoek. Stap 4: analyse en voorlopige conclusies. In deze fase is de informatie uit de eerste drie stappen nader geanalyseerd. Vervolgens worden de conclusies getrokken door confrontatie van de normen met de bevindingen. Stap 5: ambtelijke wederhoor. De feitelijk rapportage (zonder conclusies) gaat voor ambtelijke wederhoor naar de direct betrokkenen. Daar, waar feitelijke onjuistheden zijn, wordt het rapport aangepast. Stap 6: rapport. In het eindrapport wordt geconstateerd of de bevindingen al dan niet overeenkomen met de geformuleerde normen. Als de bevindingen passen bij de norm kan geconcludeerd worden dat de gemeente bij het project Brouwerspoort op het betreffende onderdeel heeft voldaan aan de gestelde vereisten ten aanzien van rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Bij verschillen tussen normen en bevindingen is er reden tot het doen van aanbevelingen. Het gaat hier om leermomenten voor de gemeente voor de vervolgfasen van het project Brouwerspoort, maar ook voor andere, toekomstige, projecten in de gemeente. Stap 7: bestuurlijk wederhoor en afronding. Voordat het eindrapport aan de raad wordt aangeboden, wordt het college van B&W in de gelegenheid gesteld om te reageren op het rapport, bestaande uit het normenkader, de beschrijving van de bevindingen, de conclusies en aanbevelingen. De rekenkamercommissie formuleert een reactie op de bestuurlijke reactie van het college van B&W.
Opzet rapportage
In de volgende hoofdstukken komen achtereenvolgens de redelijkheidtoets (hoofdstuk 2), de plausibiliteitstoets (hoofdstuk 3) en de organisatietoets (hoofdstuk 4) aan de orde. Vanwege het belang van de risicosignalering en het risicomanagement wordt in de eerste twee hoofdstukken een aparte paragraaf aan de risico’s gewijd. In ieder hoofdstuk komen achtereenvolgens de normen (resultaat stap 1), de bevindingen (resultaat stappen 2, 3 en 4) en de conclusies aan de orde. Hoofdstuk 5 bevat een overzicht van de antwoorden op de onderzoeksvragen uit paragraaf 1.2. In hoofdstuk 6 worden de conclusies samengevat en worden de aanbevelingen weergegeven. In de bijlagen wordt een lijst van de geïnterviewden gegeven en een overzicht van de geraadpleegde documenten. Bijlage C bevat de uitgevoerde risico-analyse parkeerexploitatie.
1.6
Plattegrond van het projectgebied
Om duidelijk te maken waar zich verschillende onderdelen van het project bevinden is in het rapport een bijlage met een overzicht van het projectgebied opgenomen. 12
2 Contractafspraken, uitgangspunten grond- en parkeerexploitatie van Brouwerspoort getoetst op redelijkheid Voor de raad is het van belang vast te stellen of het in 2003 afgesloten PPS-contract een goede basis bood voor de gecontracteerde samenwerking bij de realisatie van het project Brouwerspoort. In hoeverre voldeed de samenwerking ten tijde van het afsluiten van de samenwerkingsovereenkomst aan criteria van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid? In dit hoofdstuk zal de toetsing op redelijkheid worden nagegaan.
2.1 Contract-analyse, grondexploitatie en parkeerexploitatie 2.1.1 Normenkader Bij de beoordeling van de redelijkheid van de in 2003 gemaakte contractafspraken tussen de gemeente en HBG-vastgoed/BAM en de daaraan ten grondslag liggende grond- en parkeerexploitaties is uitgegaan van de normen zoals weergegeven in onderstaande figuur 2.1. •
In de overeenkomst zijn alle relevante onderwerpen opgenomen en het contract is juridisch correct uitgewerkt. Naast doel, begripsomschrijvingen en randvoorwaarden moeten onder meer ook aan de orde komen het plangebied, de bouwplannen, het planningschema, de woningtoewijzing, de projectorganisatie, de publiekrechtelijke procedures, de onvoorziene omstandigheden, de overdracht van de contractspositie, de gronduitgifte, de kostenverdeling/verevening/benefitsharing en de geschillenregeling.
•
De gemaakte afspraken over de uitgifte van gronden gaan in op koop- en leveringsvoorwaarden, fiscale aspecten, data van levering, prijspeil en opschortende voorwaarden.
•
De grondexploitatie en de parkeerexploitatie brengen de kosten en opbrengsten in relatie tot het ruimtegebruik en het programma onderbouwd en uitgewerkt in beeld. De opzet van de grondexploitatie voldoet aan algemeen daaraan gestelde eisen waarbij alle posten van verwerving, sloop, bouw en woonrijpmaken, planontwikkeling en excessieve kosten als bodemsanering zijn benoemd. Gebruikte kengetallen t.a.v. de verschillende posten bevinden zich binnen algemeen gebruikte bandbreedtes (die ECORYS voor ministerie van VROM hanteert).
•
Participatie in projecten is gericht op het realiseren van winst waar mogelijk en het beperken van het verlies waar nodig, maar ook de schade als er onverhoeds door externe invloeden niet gepresteerd kan worden is evenwichtig verdeeld.
•
Het PPS-contract geeft vorm aan een evenwichtige verdeling van kosten, risico’s en zeggenschap. Het PPS-contract maximaliseert in redelijkheid voor de gemeente de kansen op realisatie van de inhoudelijke en financiële doelstellingen en minimaliseert de gemeentelijke risico’s. Voor de grondexploitatie is dat normaliter 50% gemeente en 50% markt.
•
Het contract, de grondexploitatie en de parkeerexploitatie zijn door een onafhankelijke derde getoetst, toen ze gereed waren.
Figuur 2.1 Normenkader contractafspraken en uitgangspunten grondexploitatie, parkeerexploitatie
13
2.1.2 Bevindingen Contract In 2003 is de samenwerkingsovereenkomst afgesloten met HBG Vastgoed BV 3 , een onderdeel van de Koninklijke BAM Groep NV. Het samenwerkingscontract is namens beide partijen opgesteld door het advocatenbureau Van Doorne uit Amsterdam. Het contract is namens de gemeente niet juridisch getoetst door een andere externe partij. In de samenwerkingsovereenkomst komen alle onderwerpen aan de orde, die volgens het handboek van het kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën relevant zijn. Zo gaat de samenwerkings-overeenkomst conform het handboek onder meer in op: • doel en randvoorwaarden; • de afbakening van het plangebied; het masterplan II en het beeldkwaliteitsplan zijn toegevoegd; • planningschema; er is voor verschillende deelgebieden aangegeven wanneer ze tot ontwikkeling moeten komen; • projectorganisatie; er is een schema opgenomen met stuurgroep, projectgroep van markt en gemeente en een relatie naar de interne projectgroepen van beide partijen. Na interne terugkoppeling bereidt de gezamenlijke projectgroep stukken ter besluitvorming voor de stuurgroep voor. De stuurgroep besluit. • publiekrechtelijk handelen van de gemeente; het publiekrechtelijk handelen van de gemeente, zoals het afhandelen van bezwaar- en beroepsprocedures voor bouwvergunningen, wordt niet ingeperkt door het –privaatrechtelijke- contract met HBG/BAM. • onvoorziene omstandigheden; er zijn voor de gemeente en HBG/BAM clausules opgenomen om de samenwerkingsovereenkomst aan te passen als er sprake is van sterk veranderende marktomstandigheden en tegenvallende verwervingen; • overdracht; HBG/BAM kan haar contractpositie niet zonder toestemming van de gemeente overdragen aan een derde. Overigens kan de gemeente dat ook niet zonder toestemming van HBG/BAM; • kostenverdeling/verevening/benefitsharing; de afspraak is dat de gemeente de grondexploitatie voert en voorziet in de publieke parkeerbehoefte. HBG/BAM neemt de grond af en voorziet in de parkeerplaatsen voor de woningen. Dit impliceert dat als er meer of minder woningen komen HBG/BAM meer parkeerplaatsen moet realiseren en als er meer winkels komen, de gemeente in meer plaatsen moet voorzien. Voor de uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst heeft HBG/BAM-groep een garantie afgegeven, dat financiële verplichtingen die uit de samenwerkingsovereenkomst voortvloeien nagekomen moeten worden. Een bedrag wordt niet genoemd in de samenwerkingsovereenkomst, er wordt alleen gesproken over verplichtingen. In de samenwerkingsovereenkomst is ook niet geregeld hoe en wanneer de gemeente de garantie kan inroepen. Er is geen geschillenregeling opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst in die zin dat één van de partijen naar de rechter of naar een arbiter kan. Wel is opgenomen dat als partijen de overeenkomst ontbinden dat zij dan geen schadevergoeding jegens elkaar verplicht zijn. Voor de rekenkamercommissie is onduidelijk wat de garantie feitelijk inhoudt op het moment dat er een conflict ontstaat tussen de contractpartners. 3
Samenwerkingsovereenkomst II Centrum Oost, gemeente Veenendaal – HBG Vastgoed d.d. 20 augustus 2003.
14
Ook is er niets opgenomen inzake de woningtoewijzing omdat de gemeente Veenendaal geen toewijzingsbeleid van woningen kent. Gronduitgifte Via het opstellen van een modelgronduitgifteovereenkomst zijn afspraken gemaakt over de grondverkoop. De modelovereenkomst regelt onder meer de feitelijke- en juridische levering, de koopsom, staat, gebruik en inrichting van het verkochte. Alle verkopen aan HBG/BAM geschieden onder de algemene voorwaarden grondverkopen gemeente Veenendaal 1995. Aanvullend is nog een aantal bijzondere bepalingen opgenomen. Te noemen zijn: • een exacte definitie van het begrip juridische levering waaronder enige minder opportune zaken als de lijst van notarissen waaruit gekozen kan worden; • de koopsom, betaling en overdracht. Zo is onder meer geregeld dat er een rentevergoeding verkregen wordt als de feitelijke levering eerder plaats vindt dan de juridische levering en dat alle kosten in verband met de verkoop voor de koper zijn; • staat van het verkochte in die zin dat het vrij is van hypotheken, beslagen en inschrijvingen; • risico-overgang. Als de gemeente geleverd heeft dan zijn de risico’s voor de koper; • bouwplicht. Als de grond geleverd is moet deze zo snel mogelijk bebouwd worden. Niet helder is binnen welke termijn na levering gestart moet worden; • diverse verplichtingen inzake onderhoud/instandhouding (aanpalende) straat, water en groen door HBG/BAM; • in deze overeenkomst is, in tegenstelling tot de samenwerkingsovereen-komst, wel een geschillenregeling opgenomen. Als gemeente of HBG/BAM niet aan haar verplichtingen voldoet dan is er in eerste instantie sprake van 15% boete en daarenboven € 5.000,- per dag. De rechter zal het uiteindelijke bedrag bepalen. Toetsing contract Veelal worden contracten als ze gereed zijn door derden getoetst. Dat kan door de huisjurist of door een onafhankelijke derde. Dat gebeurt (al dan niet op aangeven van de raad) veelal in opdracht van B&W. In het geval van Brouwerspoort heeft dit, voor zover na te gaan, niet plaatsgevonden. Voor de volledigheid wordt wel opgemerkt dat bij het maken van het contract wel een interne jurist van de afdeling Burger en Bestuur is betrokken. Winst In de samenwerkingsovereenkomst (d.d. 20 aug 2003) wordt melding gemaakt van o.a. de afname- en realisatieplicht van HBG/BAM bij 70% voorverkoop of –verhuur van een deelproject. Verder wordt melding gemaakt van een meeropbrengstregeling van 50%/50% bij een hogere vrij op naam prijs dan vooraf overeengekomen voor de circa 380 koopwoningen. Verdere mogelijkheden tot vergroten van de winstkansen komen niet aan de orde. Dat geldt dus ook voor de meeropbrengst van de winkels. In geval van tegenvallende verwervingen is er voor de gemeente overigens nog wel een mogelijkheid om de inkomsten te verhogen. In de samenwerkingsovereenkomst is hierover het volgende opgenomen: “in het geval partijen overeenstemming bereiken over aanpassing van het betreffende deelproject zal de prijs van de door HBG Vastgoed alsdan af te nemen gronden, op basis 15
van de oude grondprijs als genoemd in de Exploitatieopzet (bijlage 2) worden gewijzigd naar rato van de wijziging van het oppervlak van het betreffende deelproject”. PPS De kern van de samenwerkingsovereenkomst is dat de gemeente de diverse locaties in bouwrijpe staat zal verkopen en overdragen aan HBG/BAM volgens een vooraf afgesproken prijs, waarna HBG/BAM de bouwprojecten volgens het afgesproken programma moet realiseren. Voorafgaand aan de verkoop en overdracht zal vooral de gemeente nog aanzienlijke inspanningen moeten plegen. De gemeente moet de gronden verwerven, de locaties bouwrijp maken, het openbaar gebied en parkeerplaatsen realiseren en de noodzakelijke bestuursrechtelijke procedures doorlopen. De afgesproken verplichtingen van HBG/BAM voorafgaand aan de verkoop en overdracht beperken zich tot het plegen van voorverkoop- en voorverhuurinspanningen en het voorbereiden van een ontvankelijke bouwaanvraag. Wel hoeft de gemeente pas met het bouwrijpmaken van de locatie te starten als HBG/BAM heeft verklaard tot realisatie van de locatie over te gaan en de kosten voor het bouwrijpmaken te zullen vergoeden. De kosten voor bouwrijpmaken worden via de grondwaarde van de bouwrijpe grond bij grondverkoop verrekend met de ontwikkelaar. Volgens de samenwerkingsovereenkomst is HBG/BAM niet te allen tijde verplicht tot afname van de gronden over te gaan. Als een voorverhuur- of voorverkooppercentage van 70% voor een deelproject niet wordt gehaald of volgens HBG/BAM sprake is van gewijzigde marktomstandigheden, kan HBG/BAM een beroep doen op de flexibiliteitsbepaling. Deze flexibiliteitsbepaling voorziet in overleg als het volgens één van de partijen niet meer mogelijk is aan de gestelde uitgangspunten vast te houden en moet binnen drie maanden leiden tot aanpassing van de overeenkomst of een nieuwe overeenkomst. Zo niet, dan is de overeenkomst beëindigd zonder dat partijen enige aanspraak op schadevergoeding jegens elkaar zullen hebben. In de overeenkomst is ook geen arbitrageprocedure opgenomen. Door de flexibiliteitsbepaling kan HBG/BAM daarmee vrij eenvoudig en zonder de gemeente te vergoeden afzien van de afname van de gronden. Daar staat tegenover dat ook de gemeente eenvoudig en zonder HBG/BAM te vergoeden kan besluiten een deellocatie niet te ontwikkelen. Dit bijvoorbeeld omdat partijen niet tot overeenstemming kunnen komen over de aanpassing van een blok bij tegenvallende verwervingen. In het samenwerkingscontract zijn, in tegenstelling tot de modelgronduitgifteovereenkomst, geen boetebedingen opgenomen indien één van de partijen zijn verplichtingen niet nakomt. Zo is niet aangegeven wat er gebeurt als de ontwikkelaar onvoldoende verkoopinspanningen heeft geleverd. Hiermee wordt geen druk gelegd op de ontwikkelaar om een prestatie te leveren. Tevens wordt de ontwikkelaar niet tot creativiteit gedwongen als de markt tegen zit. Grondexploitatie Ten tijde van het opstellen van het contract 4 in 2003 werd uitgegaan van het volgende grond- exploitatieoverzicht weergegeven in tabel 2.1.
4
Samenwerkingsovereenkomst II Centrum Oost, gemeente Veenendaal – HBG Vastgoed d.d. 20 augustus 2003.
16
Tabel 2.1 Exploitatie overzicht project Brouwerspoort in 2003. Uitgaven Verwerving
€ x miljoen
Inkomsten
€ x miljoen
€ 15,9
Bod HBG/BAM
€ 22,8
Bouwrijpmaken
€ 5,0
Overige inkomsten
€ 13,8
Woonrijpmaken
€ 1,4
Kunstwerken
€ 5,8
VTA
€ 4,6
Onvoorzien en fondsen
€ 1,8
Saldo kostenstijgingen
€ 1,3
Saldo rentes Totaal
€ 0,8 € 36,6
€ 36,6
In 2003 was volgens de geïnterviewden naar waarde circa 25% van het onroerend goed, dat ten behoeve van Brouwerspoort moest worden aangekochte, in gemeentelijk bezit. Bij de resterende verwervingen was geen rekening gehouden met meerkosten in verband met de aankoop van de gehele Pniëlkerk en met het feit dat de huurcontracten nog drie jaar liepen alvorens ze beëindigd konden worden, omdat de gemeente de nieuwe eigenaar was. Bovendien was de aankoop van het pand van Huibers (zie kaart van het projectgebied, projectnummer 6), naar later bleek door de gemeente te laag ingeschat. De gehanteerde bedragen ten aanzien van de overige verschillende kostenposten bevinden zich binnen algemeen gebruikte bandbreedtes. (die ECORYS voor het ministerie van VROM hanteert.) Parkeerexploitatie Ten aanzien van het parkeren is in de samenwerkingsovereenkomst met HBG/BAM opgenomen dat de gemeente zorg draagt voor het tot stand komen van de openbare parkeerplaatsen. Het woningparkeren is de verantwoordelijk-heid van HBG/BAM. Ruim voordat de samenwerkingsovereenkomst overeen-gekomen werd, was reeds op bestuurlijk niveau besloten om het parkeren buiten het project Brouwerspoort te houden. De exploitatie van het openbare parkeren is vervolgens buiten de overeenkomst gebleven. De gemeente heeft pas in 2006 een eigen parkeerexploitatie gemaakt; voor de garages, het maaiveld en het fietsparkeren samen voor totaal Veenendaal (inclusief centrumgebied). De gemeente heeft daarbij eerst een aanname gedaan inzake de bouwkosten van de garages. 5 Later zijn deze, in opdracht van de gemeente, door Bouwkosten Bureau Nederland (BBN, 2008) onderbouwd. In de onderbouwing zijn verwerkt: • de kosten voor afvoer van grond; • de kosten voor vloeren, wanden en afwerking; • de installatiekosten; • de opslagen voor de bouwplaats, de algemene kosten, alsmede winst en risico. De volgende kosten zijn door de rekenkamercommissie niet expliciet terug gevonden, terwijl deze er normaliter wel moeten zijn: • prijsstijgingen tot start bouw; • rente tijdens de bouw; 5
In 2002 en 2005 is er een aantal verkennende berekeningen gemaakt door Goudappel Coffeng voor de garages (14 nov 2002) en voor het hele parkeren door XTNT (13 dec 2005). Zie raadsbesluit “waardering parkeervoorzieningen centrum Veenendaal”, 16 dec 2002 en raadsbesluit “Parkeervisie, 21 sep 2006.
17
• •
engineering/architecten en legeskosten; gemeentelijke voorbereidingskosten tot en tijdens de bouw (VTA).
De kosten voor prijsstijgingen zijn niet apart opgenomen, omdat met vaste prijsafspraken werd gewerkt. Vervolgens is in de parkeerexploitatie wel rekening gehouden met prijsstijgingen. De andere bovengenoemde kosten zijn niet meegenomen. Een inschatting van de rekenkamercommissie voor deze kosten is circa 25-35% van de gemiddelde, door de gemeente gehanteerde, bouwkosten per parkeerplaats. Dit betekent een bedrag van ruim € 8.000,- extra per parkeerplaats (zie bijlage C, risicoanalyse parkeerexploitatie, paragraaf 2.3). Aangezien het om 1050 plaatsen 6 gaat betekent dit een bedrag van € 8,5 miljoen extra kosten. Verder wordt opgemerkt dat een deel van de funderingskosten wordt toegerekend aan de opstallen boven de garage. In de besprekingen/verslagen met BAM is dit punt niet aangetroffen. Dit betreft voor blok 12 afhankelijk van de variant bijvoorbeeld € 250.000,tot € 450.000,- exclusief opslagen. In onderstaande tabel is de parkeerexploitatie, zoals de gemeente die in 2007 heeft opgesteld, weergegeven. Deze parkeerexploitatie heeft betrekking op totaal Veenendaal, inclusief het centrumgebied met Brouwerspoort (zie ook bijlage C, risicoanalyse parkeerexploitatie, paragraaf 2.2). Het uitgangspunt van de gemeente is dat het fietsparkeren gratis is.
Tabel 2.2 Parkeerexploitatie in de gemeente Veenendaal Financieel resultaat Gebaseerd op netto contante waarde over 40 jaar met een rentevoet van 5,8% Totaal resultaat garage parkeren
€
-/-
Totaal resultaat straat parkeren
€
28.514.054
€
16.074.082
Saldo begin exploitatie 2006
€
2.272.515
Eindsaldo auto parkeren
€
18.346.597
Resultaat fiets parkeren
€
Eindsaldo
€
-/-
12.439.972
14.007.719 4.338.878
Op de garages wordt een verlies geleden van ruim € 12 miljoen en op het straatparkeren wordt € 28 miljoen winst behaald. Daarmee komt het saldo van het autoparkeren uit op € 16 miljoen positief. Deze winst en het positieve saldo van € 2,2 miljoen op het straatparkeren uit het verleden wordt vervolgens ingezet om het fiets parkeren te kunnen betalen. Het resultaat van het fietsparkeren bedraagt € 14 miljoen negatief. Het uiteindelijke resultaat van het totale parkeren komt uit op een positief saldo van ruim € 4 miljoen. In de berekeningen van de gemeente is de parkeerexploitatie in de tijd weergegeven. Hierbij is uitgegaan van een looptijd van 40 jaar en er is rekening gehouden met tariefstijging en rentekosten. De gehanteerde tariefstijging en rente worden, gelet op de 6
zie bijlage C, risicoanalyse parkeerexploitatie, tabel 1 paragraaf 2.1.
18
cijfers van ECORYS en de brancheorganisatie (CROW), als marktconform beoordeeld. Ten aanzien van het aantal gekozen uren dat de garages open en bezet zijn, kan gesteld worden dat de aanname van 15 uur per week relatief laag is. Uit de interviews is naar voren gekomen dat de keuze voor deze bezetting gebaseerd is op de huidige gemiddelde bezetting van de parkeergarages. Vanaf 2012 wordt er in de gemeentelijke parkeerexploitatie vanuit gegaan dat de openstelling langer wordt en dat het aantal uren dat er betaald wordt ook hoger wordt, namelijk 21 uur (zie bijlage C, risicoanalyse parkeerexploitatie, paragraaf 2.3).
2.1.3 Conclusies 1. De inrichting van het samenwerkingscontract met HBG/BAM (aug 2003) voldoet aan de procedurele en juridische vereisten zoals die zijn opgenomen in het handboek van het kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën over de juridische vormgeving van samenwerkingsvormen bij PPS voor gebiedsontwikkeling. Daarmee is de inrichting van het contract doeltreffend en procedureel redelijk. 2. De gemaakte afspraken over de uitgifte van gronden gaan in op koop- en leveringsvoorwaarden, fiscale aspecten, data van levering, prijspeil en opschortende voorwaarden. Deze geven voldoende waarborgen voor de gemeente dat na levering ook het gewenste resultaat wordt gerealiseerd. Het uitgiftecontract is doeltreffend en redelijk. 3. Bij het tot stand komen van het contract is door de gemeente een interne jurist betrokken. Er heeft echter geen toets door externe derden plaatsgevonden op het contract. Dit is niet redelijk. 4. Zowel wat betreft het beperken van eventuele verliezen als het optimaliseren van de winstmogelijkheden zijn de gemaakte afspraken voor de gemeente niet optimaal. Tegenvallers bij het maken van bouwrijpe grond komen voor 100% ten laste van de gemeente. Winsten die eventueel op de detailhandel en de commerciële dienstverlening behaald kunnen worden gaan voor 100% naar HBG als het gaat om een meeropbrengst per m2. Voor meer meters wordt wel afgerekend (is niet in het contract geregeld, maar blijkt wel uit de verslagen van de stuurgroep). Voor koopwoningen geldt wel een meedeelregeling als de opbrengst hoger is dan in de grondexploitatie is opgenomen. De mogelijkheden van de gemeente om mee te delen in de winst zijn te beperkt en daarmee onvoldoende redelijk. 5. De samenwerkingsovereenkomst is niet evenwichtig. Gesteld kan worden dat de overeenkomst niet de druk op de ontwikkelaar maximaliseert inzake de realisatie van de inhoudelijke en financiële doelstellingen van de gemeente. Het gebrek aan evenwicht zit met name in de forse inspanningen, die de gemeente voorafgaand aan de geplande grondoverdracht volgens de overeenkomst zal moeten leveren. Eventuele meerkosten worden niet vergoed, terwijl een afname tegen de afgesproken prijs niet zeker is. Normaal deelt de ontwikkelaar voor 50% in het risico. De opstalexploitatie komt weliswaar volgens het contract voor rekening van de ontwikkelaar, maar bij tegenzittende marktontwikkelingen kan HBG volgens de overeenkomst afzien van de afname van de gronden en het realiseren van het programma zonder enige vergoeding van de gemaakte kosten aan de gemeente. Een tussentijdse beëindiging van de overeenkomst kan daarmee vooral voor de gemeente schadelijk zijn. De ontwikkelaar deelt niet in het grondexploitatierisico en er zijn voor de gemeente weinig drukmiddelen om het financiële en inhoudelijke resultaat te bereiken. Dit is niet redelijk.
19
6. Het merendeel van de kostenposten in de grondexploitatie is juist geraamd. De exploitatie was sluitend. De kosten ten aanzien van een aantal verwervingen zijn onderschat. Daar staan overigens weer meerinkomsten uit subsidies tegenover. De uitgangspunten voor de grondexploitatie zijn marktconform en redelijk. 7. Ten aanzien van de parkeerexploitatie ontbreken er kosten voor engineering, gemeentelijke kosten en rente tijdens de bouw. Totaal gaat het om een bedrag van circa € 8.000,- per parkeerplaats (zie bijlage C, risicoanalyse parkeerexploitatie). Aangezien het om 1050 plaatsen 7 gaat, is er sprake van een bedrag van € 8,5 miljoen extra kosten. De uitgangspunten voor het parkeren zijn niet marktconform en daarom niet redelijk.
2.2
Risico’s bij contractvorming
2.2.1 Normenkader De beoordeling van de risico’s bij de contractvorming in 2003 vindt plaats aan de hand van de normen zoals weergegeven in onderstaande figuur 2.2. •
voor het project zijn de omgevingsrisico’s, de organisatierisico’s en de projectrisico’s geïnventariseerd, geanalyseerd en gekwantificeerd. De omvang van de risico’s is goed ingeschat;
•
er zijn beheersmaatregelen geformuleerd waarbij de waarschijnlijkheid en gevolgen van de onderkende kansen zijn gemaximaliseerd en de waarschijnlijkheid en gevolgen van de onderkende bedreigingen zijn geminimaliseerd;
•
er zijn afspraken gemaakt over de monitoring;
•
de bovengenoemde punten gelden niet alleen voor de grondexploitatie maar ook voor de parkeerexploitatie.
Figuur 2.2 Normenkader risico’s bij contractvorming.
2.2.2 Bevindingen Risico-analyse In 2003 is voor de gemeente door Grontmij een uitgebreide risicorapportage opgesteld 8 . Een aanzienlijk aantal risicofactoren is geïnventariseerd. Bovendien zijn de risico’s gekwantificeerd naar hun mogelijke effect op kosten en opbrengsten en op de mogelijke vertragingen in de tijd. Volgens de analyse kan het project bij beheersing van de potentiële risico’s maximaal 2 jaar uitlopen. Zonder beheersmaatregelen wordt het totale financiële risico voor de gemeente berekend op € 5,8 miljoen. Na beheersing wordt dit teruggebracht tot € 2,0 miljoen. De risicoberekening is gebaseerd op een inschatting van kansen dat verschillende risicofactoren optreden en de mogelijke financiële gevolgen daarvan. In de risicoanalyse van 2003 wordt niet per risicofactor vermeld hoe groot de kans van optreden is en wat de financiële gevolgen zijn. In de risicorapportage van begin 2004 (ook opgesteld door Grontmij) 9 gebeurt dit wel. De kans op optreden van de verschillende risicofactoren is door de deskundigen veelal op 10% of 20% geschat, terwijl 7
zie bijlage C, risicoanalyse parkeerexploitatie, tabel 1 paragraaf 2.1. Grontmij, Risicoanalyse Centrumgebied Oost, 2 feb 2003 9 Grontmij, Risicomanagement Centrumgebied Oost, 2004 8
20
voor het maximale risico (na beheersing) wordt uitgegaan van € 1 miljoen. Een nadere onderbouwing van de inschattingen van de diverse risicofactoren ontbreekt. Gezien de ervaringen van ECORYS met andere projecten lijkt zowel de kans van optreden als het maximaal financieel effect van de verschillende risicofactoren erg laag te zijn ingeschat. De risico’s hebben onder meer betrekking op: 1. verwervingen/contracten; 2. milieu en procedures; 3. uitvoering openbare ruimte; 4. parkeren & bereikbaarheid; 5. winkelbranchering; 6. bestuur, organisatie en maatschappij. De eerste vijf risico’s zijn vooral projectrisico’s en kunnen grotendeels worden beïnvloed door het projectbureau. Het laatste risico kan niet worden beheerst door het projectbureau. In de risicoanalyses zijn nog niet opgenomen risico’s die betrekking hebben op procedures, derden en marktrisico’s. Om de omvang van het risico te kwantificeren is bij de risicoanalyse van 2003 een zogenaamde Monte Carlo simulatie gebruikt. Daarbij worden voor diverse parameters in de grondexploitatie vooraf bandbreedten gedefinieerd. Binnen die bandbreedte zijn waarden geselecteerd waarmee in wisselende combinaties gesimuleerd is wat het saldo van de grondexploitatie is. Dat levert ook weer een bandbreedte op. Het verschil tussen de onderkant van de bandbreedte en het verwachte saldo van de grondexploitatie geeft het risico weer. Naast de berekening van dit risico kan worden nagegaan welke parameter de grootste invloed heeft op de einduitkomst. Tot slot wordt opgemerkt dat de gebruikte methode van Monte Carlo simulatie in 2003 vooruitstrevend was. Bij de aanbiedingsstukken aan de raad is een gevoeligheidsanalyse opgenomen. Hierbij is nagegaan wat het saldo van de grondexploitatie is bij een verschillend aanbod van sociale woningbouw. Deze variabele is niet opgenomen in de Monte Carlo simulatie. Beheersmaatregelen Voor problemen met verwervingen en contracten zijn in de eerste risicoanalyse uit 2003 geen expliciete beheersmaatregelen opgenomen behalve dat de gemeente met partijen in gesprek moet. Voor de bodemverontreiniging wordt een rekensessie voorgesteld, waarbij de omvang van de verontreiniging wordt vastgesteld. Voor andere problemen rond milieu wordt voorgesteld dat nog onderzoek moet worden gedaan. Verder noemt de rapportage een faseringsdraaiboek. Al met al veelal slechts een eerste stap om tot concrete maatregelen te komen. Voor alle duidelijkheid wordt genoemd dat alle risico’s in de grondexploitatie –inclusief bodemsanering- voor de gemeente zijn. Monitoring Monitoring en risicomanagement zijn niet expliciet opgenomen in de samenwerkingsovereenkomst. In het raadsvoorstel uit 2003 10 komen deze onderwerpen wel duidelijk aan de orde. De uitgevoerde risicoanalyse wordt daarbij niet als een éénmalige actie gezien, maar als het aanvangskader voor een proces van signaleren, beheersen en monitoren, gericht op het voorkomen van ongewenste gebeurtenissen. 10
Raadsvoorstel en – besluit, Vaststelling samenwerkingsovereenkomst Centrum Oost d.d. 2 juli 2003
21
Ook de eerste risicoanalyse van 2003 onderschrijft dit en doet het voorstel een risicomanager aan te stellen. Uit de interviews is naar voren gekomen dat een risicomanager niet is aangesteld, maar in de organisatie is afgesproken dat het risicobeheer van projecten de verantwoordelijkheid is van de projectleider.
Parkeerexploitatie Voor de parkeerexploitatie is geen risicoanalyse uitgevoerd. De rekenkamer-commissie constateert het volgende: • er kan vanuit de gemeentelijke cijfers geen beoordeling gegeven worden over de omvang van de risico’s in de parkeerexploitatie; • er is geen inzicht in de beheersing van de risico’s ten aanzien van kosten en opbrengsten; • monitoring ontbreekt, hoewel er wel met de raad is afgesproken dat eventuele afwijkingen in de parkeerexploitatie gemeld worden. De rekenkamercommissie is van mening dat het bij projecten van deze omvang en complexiteit nodig is om zicht te hebben op de inhoud van en de risico’s bij de parkeerexploitatie. Daarom heeft de rekenkamer een risicoanalyse laten uitvoeren naar de parkeerexploitatie. In deze risicoanalyse is de eerder genoemde Monte Carlo simulatie gebruikt. Er is voor deze methode gekozen omdat die ook voor de grondexploitatie is gebruikt. De risicoanalyse is door Ecorys in opdracht van de rekenkamercommissie uitgevoerd aan de hand van de door de gemeente aangeleverde parkeerexploitatie (zie bijlage C, Risicoanalyse parkeerexploitatie). Uit de uitgevoerde risicoanalyse van de rekenkamercommissie is naar voren gekomen dat de belangrijkste risico’s de investeringskosten zijn, het niet doorvoeren van de tariefstijgingen boven de inflatie en het aantal uren dat de garages opengesteld zijn (71 uur per week). Het risico van de extra investeringen in de bouwkosten bedraagt € 8,5 miljoen. Het risico van de tariefstijging en de openingsuren bedraagt € 4,5 miljoen. Daarmee wordt het maximale risico ingeschat op € 13 miljoen. Als de investeringen alsnog meevallen (bijvoorbeeld door aanbestedingsvoordelen in de huidige markt) en ook de andere risico’s beperkter zijn dan wordt het risico geschat op € 2,7 miljoen. Op basis van de uitkomsten van de risicoanalyse is de rekenkamercommissie van mening dat het extra risico tussen de € 2,7 miljoen en € 13 miljoen bedraagt (gebaseerd op netto contante waarde over een periode van 40 jaar). De gemeente is in haar berekeningen uitgegaan van een positief resultaat op garageparkeren en straatparkeren van € 16 miljoen (zie tabel 2.2, paragraaf 2.1.2). Indien rekening gehouden wordt met de extra risico’s zoals hierboven aangegeven, zal de exploitatie van het garage- en straatparkeren uitkomen op € 3 tot € 13,3 miljoen positief. Wanneer het gratis fietsparkeren (ad € 14 miljoen negatief) vervolgens daarbij geteld wordt, zal de totale parkeerexploitatie naar de mening van de rekenkamercommissie variëren tussen € 11 en € 0,7 miljoen negatief in plaats van de € 4,3 miljoen positief waar de gemeente vanuit gaat.
22
2.2.3 Conclusies 1. Bij de kwantificering van de risico’s ten tijde van de contractvorming (2003) zijn voor de verschillende risicofactoren zowel de kansen dat deze optreden als de mogelijke financiële gevolgen onderschat. Wel is een en ander methodisch met de Monte Carlo simulatie correct uitgewerkt. De uitkomst van de analyse (€ 2 miljoen) moet echter naar de mening van de rekenkamercommissie toch als een onderschatting van het toen aanwezige projectrisico worden aangemerkt. De gemeente had bovendien ook een scenario-analyse moeten laten uitvoeren, omdat deze methode meer gerichte informatie geeft in verband met de concrete vraagstelling van dat moment. De uitgevoerde kwantitatieve risicoanalyse is te beperkt uitgevoerd. 2. In 2003 is uitgebreid aandacht besteed aan het inventariseren van de risico’s in de grondexploitatie. De mogelijkheden tot beheersing van de onderkende risico’s zijn in eerste instantie echter te beperkt uitgewerkt. De beheersing van de risico’s ten tijde van de contractvorming is daarmee niet doeltreffend. 3. Een calculatie van de risico’s rond parkeren is niet door de gemeente uitgevoerd. De berekening die de rekenkamercommissie heeft uitgevoerd leert dat het risico tussen de €2,7 en € 13 miljoen ligt. De grootste beïnvloedende factoren zijn de bouwkosten van de garage. Daarin waren niet verwerkt de engineeringkosten en niet de kosten die de gemeente moet maken voor voorbereiding en toezicht en de bouwrente. Het ontbreken van een risicoanalyse voor parkeren is niet redelijk. Het door de rekenkamer zelf uitgevoerde onderzoek laat zien dat het risico groot is. Wanneer het fietsparkeren wordt meegeteld, bedraagt het resultaat van de totale parkeerexploitatie tussen de 0,7 en 11 miljoen € negatief.
23
3
Ontwikkelingen in Brouwerspoort getoetst op plausibiliteit
De toets op plausibiliteit richt zich op de veranderingen die hebben plaats-gevonden vanaf het moment van afsluiten van de samenwerkingsovereenkomst medio 2003 tot het eind van de onderzoeksperiode, einde 2007. Het gaat daarbij om de ontwikkelingen die zich vanuit het plan zelf en van buiten af hebben voorgedaan en de daaruit voortvloeiende wijzigingen in het project. Voor de raad is het van belang om na te kunnen gaan of de wijzigingen verklaarbaar en plausibel zijn.
3.1 Monitoring grond- en parkeerexploitatie en inzet gemeentelijk instrumentarium 3.1.1 Normenkader Bij de beoordeling van de plausibiliteit van de ontwikkelingen in de periode 2003-2007 zijn de normen gehanteerd zoals weergegeven in onderstaande figuur 3.1. •
de monitoring van de grond- en parkeerexploitatie vindt jaarlijks op een inhoudelijk adequate wijze plaats, waarbij in beeld wordt gebracht welke endogene en exogene factoren tot welke veranderingen leiden. De verschillen tussen de jaren zijn verklaarbaar;
•
de gemeentelijke instrumenten worden op een adequate wijze en tijdig ingezet voor realisatie van het project. De gemeente zet uiterlijk twee jaar voor de geplande start van de productie van de bouwgrond het onteigeningsinstrumentarium in.
Figuur 3.1 Normenkader monitoring exploitaties en inzet gemeentelijk instrumentarium
3.1.2 Bevindingen Grondexploitatie De grondexploitatie is in 2004, 2005, 2006 en 2007 bijgesteld en dit is gerapporteerd aan de gemeenteraad. In tabel 3.1 wordt een overzicht gegeven van de grondexploitaties in de jaren 2003 t/m 2007. Bij de herziening in 2004 zijn de posten voor verwerving, plan- en projectkosten aanzienlijk verhoogd. De kostenstijgingen worden met name opgevangen door een verlaging van de post onvoorzien en een verhoging van de gemeentelijke bijdrage van € 9.075.600 naar € 10.668.000. Deze verhoging heeft te maken met een rentebijschrijving, die wordt toegevoegd aan het voor het project gereserveerde budget.
24
Tabel 3.1 Grondexploitaties Brouwerspoort 2003-2007 Grondexploitatie 2003
2004
2005
2006
2007
bedragen in € Kosten Verwerving bouw/woonrijp maken Plan & projectkosten onvoorzien renteverlies kostenstijging overig Totaal kosten
15.876.392 12.204.133 4.603.452 1.659.043 784.249 1.294.859 121.841 36.543.969
16.908.794 14.102.599 5.300.000 720.000 993.272 1.101.431 217.052 39.343.148
17.329.294 13.772.599 5.050.000 600.000 1.492.276 1.145.044 185.867 39.575.080
18.123.000 13.231.000 5.050.000 600.000 1.295.000 630.000 186.000 39.115.000
19.341.000 15.275.000 5.650.000 760.000 1.121.000 562.000 186.000 42.895.000
Opbrengsten Bod HBG Subsidies Gemeente Overig Totaal inkomsten
22.776.000 2.700.000 9.075.600 2.000.000 36.551.600
22.776.000 2.946.250 10.668.000 2.952.898 39.343.148
22.776.000 2.946.250 10.668.000 3.185.698 39.575.948
22.776.000 2.486.000 10.668.000 3.185.000 39.115.000
23.375.000 3.286.000 10.668.000 5.566.000 42.895.000
In 2005 is de grondexploitatie slechts beperkt bijgesteld ten opzichte van 2004. De kosten voor verwervingen zijn volgens de aan de raad gerapporteerde voortgangsrapportage toegenomen als gevolg van te laag ingeschatte kosten voor schadeloosstellingen. Daarnaast zijn de rentekosten gestegen door vertraging van de gronduitgifte en een verschuiving van werkzaamheden. Verder hebben er nog enkele verschuivingen tussen posten plaats gevonden. In 2006 zijn de volgende belangrijke wijzigingen doorgevoerd in de grondexploitatie: • de verwervingen worden geschat duurder te zijn (€ 0,8 miljoen), maar daar staat tegenover dat ook enkele uitgaven voor het bouw- en woonrijpmaken door de HBG/BAM zelf gedaan worden (€ 0,5 miljoen); • het college van B&W heeft een deel van de subsidies aangewend voor inpassing van sociale woningbouw. Hierdoor heeft er een verschuiving plaatsgevonden vanuit het subsidiebudget naar de grondopbrengsten van de woningen om de lagere grondwaarde onder de sociale huurwoningen te compenseren; • doordat het project vertraging heeft opgelopen, zijn investeringen uitgesteld. Om de geplande einddatum te halen is de bouwplanning gecomprimeerd. Volgens de voortgangsrapportage aan de raad leidt deze vertraging en verdichting van de planning per saldo tot lagere kosten van ca. € 700.000. In 2007 waren onder andere volgens de voortgangsrapportage aan de raad weer grotere aanpassingen nodig. Aan de kostenkant worden met name de volgende posten verhoogd: • verhoging van de verwervingkosten aankoop van de Pniëlkerk (€ 1,2 mln); • gestegen sloop en saneringskosten (€ 0,4 mln); • prijs indexering bouw- en woonrijp en het realiseren van een hellingbaan van de parkeerkelder Sajet (€ 1,6 mln).
25
Het geld moet worden verdiend door: • de meeropbrengst vanwege de grondverkoop van diverse projecten (nummers 11, 14, 15, de doorsteek (nr. 6,7,8,9), zie bijlage plattegrond projectgebied) (€ 1,9 mln); • de financiering van de hellingbaan van de parkeergarage Sajet vanuit het parkeerbedrijf ( € 1,1 mln); • de hogere subsidies voor de bodemsanering en de woningbouw (€ 0,8 mln) van de provincie. Bij de herzieningen van de grondexploitaties die aan de raad gerapporteerd worden, wordt doorgaans rekening gehouden met een jaarlijkse kostenstijging met 2%. In de exploitatie van Brouwerspoort is dat ook het geval. De opstellers van de rapportages hebben jaarlijks gekeken of dit nodig was. Rond 2004 was dit niet het geval, omdat de kosten voor civieltechnische werkzaamheden toen niet stegen. Bezien over de hele periode 2003-2007 zijn met name de kostenposten verwervingen van (€ 15,9 miljoen naar € 19,3 miljoen), bouw en woonrijpmaken (van € 14,0 miljoen naar € 15,3 miljoen) en plan- en projectkosten (van € 4,6 miljoen naar € 5,6 miljoen) gestegen. Aan de opbrengstenkant stonden daar, naast een lichte stijging van het bod van HBG/BAM (van € 22,8 naar € 23,4 miljoen), vooral stijgingen tegenover van de gemeentelijke bijdrage (van € 9,1 naar 10,7 miljoen), de post subsidies (van € 2,7 miljoen naar € 3,3 miljoen) en overige inkomsten (van € 2 miljoen naar € 5,6 miljoen). Deze overige inkomsten betreffen onder andere een bijdrage vanuit het parkeerbedrijf (€ 1 miljoen extra) en de meeropbrengst vanuit de doorsteek (€ 1,3 miljoen extra). De rekenkamercommissie constateert dat de stijging van kosten en opbrengsten in de loop van de jaren elkaar in evenwicht houden en dat de exploitatie sluitend blijft. Parkeren Ten aanzien van het parkeren is geen meerjarige exploitatie door de raad vastgesteld voor het gebied Brouwerspoort. Wel zijn ter voorbereiding van de eerste gemeentelijke exploitatie verschillende rekensessies door de gemeente geweest om tot een budgetneutrale exploitatie te komen voor heel Veenendaal. Daarbij is er door een extern bureau gerekend aan de volgende aspecten: • kosten voor bouwen garages en investeringen in maaiveld; • beheer en onderhoud van de parkeervoorzieningen; • vergunningen beheer en fiscalisering straatparkeren; • parkeermanagement/verwijzing; • investeringen in de toegang bij het blok Sajet; • investeringen en onderhoudskosten van het fietsparkeren; • kosten in verband met parkeerplaatsen op afstand en aanvullend vervoer om van deze plaatsen naar het centrum te komen; • opbrengsten in de vorm van ticket verkopen; afhankelijk van het feit of de gemeente de inkomsten 1,5% boven de inflatie laat stijgen € 1,10 of € 1,55 in 2007; • inkomsten uit abonnementen. Mede op basis van de bovenstaande berekeningen is in 2006 door B&W een voorstel gedaan om de tarieven vast te stellen op € 1,10 per uur in 2007. Dit voorstel is door de
26
raad overgenomen 11 . In 2007 heeft het college vervolgens voorgesteld om het tarief te handhaven op € 1,10 per uur, maar in de jaren daarna te laten stijgen met gemiddeld 0,76% en dit percentage te verhogen met het inflatiecijfer. Ook dit voorstel is door de raad overgenomen. 12 De rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat de cijfers in de gemeentelijke parkeerexploitatie regelmatig aangepast worden op basis van actuele inzichten in de kosten/opbrengsten, maar dat de parkeerexploitatie niet jaarlijks wordt vastgesteld door de raad. De raad heeft overigens ook niet gevraagd om een jaarlijkse vaststelling van de parkeerexploitatie. In de raadsvergadering van november 2007 is door de raad besloten dat wanneer er geen substantiële afwijkingen zijn, de raad het verloop van de parkeerexploitatie (inclusief kosten en de vaststelling van de tarieven) via de jaarrekening kan volgen. Instrumenten Ten aanzien van de te volgen procedures is met name bij de goedkeuring van het bestemmingsplan door de Provinciale Planologische Commissie vertraging opgelopen. Beroep en bezwaar kunnen ook bij andere procedures nog tot vertragingen leiden. Over de vertragingen bij Lantor en de locatie van Rabobank is zowel in het overleg met HBG/BAM, binnen het college als in de voortgangsrapportage aan de raad gesproken. Daarbij is echter in relatie tot de Rabobank nooit gesproken over de inzet van het onteigeningsinstrumentarium. In de interviews is aangegeven dat onteigeningsprocedures overigens niet konden worden gestart zolang het bestemmingsplan niet van kracht was. Dat laatste is pas in 2008 gebeurd.
3.1.3 Conclusies 1. Jaarlijks vindt conform de norm een herziening plaats van de grondexploitatie. De bijstellingen waren met name nodig vanwege hogere verwervingskosten, hogere kosten voor bouw- en woonrijpmaken en hogere plan- en projectkosten. De voortgang van het project bevestigt dat de posten verwerving en plan- en projectkosten in de oorspronkelijke raming te laag waren ingeschat. Omdat een vaste prijs met de BAM was afgesproken konden de hogere kosten maar gedeeltelijk worden opgevangen door hogere grondopbrengsten. Hogere subsidies en additionele gemeentelijke middelen waren nodig om toch weer tot sluitende exploitaties te komen. Alle wijzigingen zijn conform de norm te volgen voor de raad in de opeenvolgende voortgangsrapportages. De veranderingen ten aanzien van de grond-exploitatie zijn verklaarbaar en daarmee plausibel. 2. Er is geen jaarlijkse verantwoording van de parkeerexploitatie, zoals voor de grondexploitatie. Dat is niet plausibel. 3. Met name door vertraging van de provinciale goedkeuring van het bestemmingsplan kon het gemeentelijk instrumentarium niet optimaal worden benut. Zo is over Rabo en Lantor lang met betrokkenen gepraat terwijl gelijkertijd vanwege het ontbreken van een goedgekeurd bestemmingsplan het onteigeningsinstrumentarium niet kon worden ingezet. Dit is juridisch een juiste gang van zaken en daarmee plausibel.
11 12
Raadsvoorstel en –besluit 21 sep 2006, Parkeervisie. Raadsvoorstel en –besluit 8 nov 2007, Openbare buitenruimte.
27
3.2
Monitoring en beheersing risico’s
3.2.1 Normenkader De toetsing van de monitoring en beheersing van de risico’s in de perioden 2003-2007 vindt plaats aan de hand van de normen zoals weergegeven in figuur 3.2. •
periodiek adequate monitoring van risico-indicatoren zowel inhoudelijk als procesmatig;
•
het nemen van adequate en heldere (wat, door wie, wanneer, met welk budget) beheersmaatregelen.;
• •
evaluatie van genomen beheersmaatregelen (zijn maatregelen genomen? Zijn resultaten behaald? Werkt het systeem van monitoren en het nemen van beheersmaatregelen?); in relatie tot de grondexploitatie worden adequate financiële voorzieningen getroffen. De gemeentelijke nota grondbeleid gaat hierbij uit van minimaal 15% van de nog te realiseren inkomsten.
Figuur 3.2 Normenkader monitoring en beheersing risico’s
3.2.2 Bevindingen Periodieke monitoring In de periode 2004 tot 2007 zijn door de Grontmij in samenspraak met de projectgroep vijf actualisaties van het risicomanagement Brouwerspoort opgesteld. Bij de risico’s worden vier hoofdthema’s onderscheiden: 1. financieel-economische bewaking (verwervingskosten, ontbrekende afspraken met partijen, rente, Europese aanbestedingen, subsidies); 2. parkeervoorzieningen en bereikbaarheid (aanleg en exploitatie vallen buiten project Brouwerspoort, tijdelijke maatregelen tijdens bouwfase volgens rapportage 2004 grootste risico); 3. planuitwerkingen per bouwproject (programma, architectuur, afspraken met derden, uitwerkingen, inrichting aangrenzende openbare ruimten); 4. planologische procedures en communicatie. Deze indeling wijkt af van de risicoanalyse van 2003. Net als de eerste risicorapportage in 2003 bevatten de actualisaties naast een kwalitatieve beschrijving van de risico’s ook een kwantitatieve analyse van het hele project in tijd en geld. Bij deze kwantitatieve analyses is steeds dezelfde methodiek toegepast als bij de oorspronkelijke risico-inschatting. Het tijdsrisico, dat in 2003 op twee jaar was ingeschat, is volgens de rapportages vanaf 2004 teruggebracht tot één jaar. Het financiële risico wordt in de periode 2003 tot 2006 steeds becijferd op circa € 2 miljoen, maar loopt in de rapportage 2007 op tot € 7 miljoen. Als oorzaken van deze sterke stijging worden in de voortgangsrapportage 2007 genoemd het effect van Lantor, de doorsteek, de verplaatsing van de Rabobank (zie bijlage kaart van plangebied), het parkeren en de extra tijdelijke maatregelen. Overigens is de toename van de betekenis van het risico van Lantor in de loop van de tijd wel terug te vinden in de opeenvolgende risicorapportages. Helderheid beheersmaatregelen
28
De te nemen beheersmaatregelen in de rapportages over het risicomanagement zijn meestal globaal omschreven. Niet altijd duidelijk is door wie welke acties, wanneer en met welke middelen moeten worden genomen. In de opeenvolgende rapportages worden risico’s soms anders beschreven en andere beheersmaatregelen geformuleerd. Deze verschillen worden niet altijd verklaard en ook de effectiviteit van eerdere aangekondigde beheersmaatregelen wordt meestal niet aangegeven. Monitoren van de beheersmaatregelen Per thema worden de risico’s benoemd, beschreven en beheersmaatregelen geformuleerd. Vanaf 2006 zijn aan het slot van de rapportages overzichten opgenomen van de belangrijkste beheersmaatregelen, die als checklist voor het komende half jaar moeten dienen. Uit vergelijking van de risicobeschrijvingen door de rekenkamercommissie in de verschillende rapportages blijkt dat sommige risico’s in de loop van de tijd effectief zijn beheerst. Een voorbeeld hiervan is de regeling van een tijdige verhuizing van de Pniëlkerk. Andere eerder onderkende risico’s zijn blijkens de rapportage 2007 inmiddels nog maar deels (bijvoorbeeld subsidies en sloopkosten) of nog niet (bijvoorbeeld schadeloosstellingen) weg genomen. In latere rapportages zijn ook risico’s opgenomen, zoals bijvoorbeeld extra archeologische begeleiding en de meerkosten hellingbaan, die eerder nog niet waren gesignaleerd. Een verantwoording van de effectiviteit van de maatregelen is eerder niet opgenomen. Er is in de rapportages geen verantwoording opgenomen van de gewijzigde inschatting van de risico’s. Dekking vanuit de reserves Uit de interviews is naar voren gekomen dat de bij de het project onderkende risico’s voor 100% gedekt worden door de risicoreserve. Bij andere projecten binnen de gemeente is soms van een lager dekkingspercentage sprake. In verband met de uitkomst van de laatste risicoanalyse is bij de bepaling van het benodigde gemeentelijk weerstandsvermogen het project Brouwerspoort in 2007 voor ruim € 7 miljoen meegenomen. In de periode 2003-2006 is dat circa € 2 miljoen geweest. De reserves zijn dus permanent gematchd met de risico’s. Wel was in de periode 2003-2006 de dekking te laag ten opzichte van de algemene norm (minimaal 15% van de totale gemeentelijke investering), maar daar staat tegenover dat wel een specifieke onderbouwing werd gegeven. Ook dat is conform het beleid, zoals geformuleerd in de nota grondbeleid 13 . Risico’s en parkeren In de risicorapportages zijn de parkeervoorzieningen en bereikbaarheid opgenomen maar is niet ingezoomd op de risico’s rond het realiseren van de parkeervoorzieningen zelf. Aan de orde komen slechts de indirecte risico’s, zoals de risico’s in relatie met de contractafspraken voor Brouwerspoort, de onvoldoende beschikbaarheid van parkeervoorzieningen tijdens de bouw en de tijdelijke parkeervoorzieningen, die nodig zijn bij vertraagde realisatie van de parkeergarages. De rekenkamercommissie heeft geen risicoanalyse voor parkeren aangetroffen. Daarmee kan ook niets gezegd worden ten aanzien van beheersen en monitoren van resultaten. Wel is in de interviews aangegeven dat negatieve resultaten ten laste van de voorziening parkeren worden gebracht. Het begrip voorziening moet overigens niet al te letterlijk worden genomen. Een voorziening dient voor een voorzienbaar tekort. Volgens de geïnterviewden is hier echter alleen sprake van een tijdelijk tekort, dat later weer terugverdiend wordt. Per saldo moet 13
Raadsvoorstel en –besluit Vaststelling nota grondbeleid, 22 sep 2005.
29
de parkeervoorziening volgens de uitgangspunten die door de raad zijn vastgesteld budgetneutraal worden ontwikkeld.
3.2.3 Conclusies 1. Bij het project Brouwerspoort is het risicomanagement serieus opgepakt. Jaarlijks werden risisicorapportages opgesteld en de raad werd hierover geïnformeerd. De sterke stijging van het financiële risicoprofiel in 2007 in vergelijking met vorige jaren heeft met name te maken met een te lage inschatting van de risico’s in relatie met Lantor. Dit is terug te vinden in de rapportages. De monitoring van de risico’s is doelmatig. 2. De beheersmaatregelen die samenhangen met de risico’s zijn niet helder in de zin dat een ieder weet wat hij/zij moet doen. Ook de monitoring van de beheersmaatregelen gebeurt nog te weinig. Daarvoor is geen echte reden te noemen. 3. De dekking van de risico’s in de reserves is conform de norm uitgevoerd; zij het dat deze wel van € 2 naar € 7 miljoen gaat. Beleidsmatig is dit plausibel. 4. Voor het parkeren heeft geen risico-analyse, beheersmaatregelen etc. plaatsgevonden. Hiervoor is geen plausibele reden gevonden.
3.3
Lantor
3.3.1 Bevindingen Het terrein van het bedrijf Lantor (fabricage van ongeweven textiel) grenst aan het projectgebied Brouwerspoort. De gemeente wil het terrein van Lantor ontwikkelen voor woningbouw. De gemeente Veenendaal en Lantor zijn al jaren met elkaar in gesprek over verhuizing van het bedrijf en tot op heden (februari 2009) is geen overeenstemming bereikt. Hoewel Lantor geen onderdeel is van Brouwerspoort, heeft Lantor wel invloed op de ontwikkelingsmogelijkheden van Brouwerspoort. Het gaat met name om de beperkingen van het project als gevolg van de milieuruimte die Lantor heeft. Omdat Lantor in de laatste risico-inschatting zo’n belangrijke rol speelt wordt hieraan een aparte paragraaf gewijd. In het kort kan Lantor als risicofactor in de opvolgende voortgangs- en risicorapportages als volgt worden getypeerd: • In de voortgangs- en risicorapportages 2005 en februari 2006 wordt het ontbreken van duidelijkheid omtrent Lantor gezien als het belangrijkste risico voor Brouwerspoort. Als concrete risico’s in relatie met Lantor worden genoemd procedures en bezwaren van het bedrijf, de noodzakelijke onteigening van een klein deel van de geplande Wolweg op het grondgebied van Lantor, de verminderde marktwaarde van een groot aantal nieuw te bouwen woningen bij handhaving van Lantor op de huidige plaats en extra kosten vanwege vroegere en/of huidige grondwatervervuiling van Lantor. In deze rapportages wordt nog geen melding gemaakt van het effect van de milieucontour bij handhaving van Lantor op het volume van de woningbouw en de commerciële ruimten in Brouwerspoort. • De voortgangs- en risicorapportages van medio 2006 melden voor het eerst wel de onmogelijkheid om bij behoud van Lantor de bouwprojecten 11 en 12 in de geplande vorm te kunnen realiseren. Opgemerkt wordt dat de Provinciaal Planologische Commissie vooralsnog geen verklaring van geen bezwaar voor de bouwprojecten 11 en 12 kan afgeven omdat de geluidsoverlast van Lantor niet binnen de wettelijke
30
•
kaders past. Bij deze kwantificering wordt het risico met Lantor fors verhoogd, maar dat leidt medio 2006 nog niet tot een verhoging van het berekende risico voor het totale project. Deze risicoberekening komt in vergelijking met de voorgaande jaren niet veel hoger uit (€ 2,5 miljoen). Als beheersmaatregelen voor Lantor worden genoemd vergunningenmanagement, studie, overleg met de provincie en afronding van de onderhandelingen. De voortgangsrapportage van 2007 meldt het staken van de onderhandelingen, hetgeen betekent dat het risico niet is beheerst en daadwerkelijk gaat optreden. Voor het eerst brengt deze rapportage ook de financiële consequenties uitgebreid in beeld. De geluidscontour blijkt een grote financiële impact te hebben. Niet alleen leidt de verkleining van de bouwprogramma's bij de bouwprojecten 11,12 en 13 tot minder inkomsten, maar ook moeten extra plan- en ontwerpkosten worden gemaakt en bovendien leidt de vertraging tot extra rentekosten. In de voortgangsrapportage 2007 wordt het negatieve effect van het niet verplaatsen van Lantor zonder aanvullende maatregelen geraamd op maximaal € 7,7 miljoen. Daarbij is geen rekening gehouden met een eventuele extra claim van de HBG/BAM. Bij de kwantificering van het risico voor het hele project wordt rekening gehouden met een aanzienlijke verhoging van de kans van optreden van het risico Lantor. Vooral dit risico leidt tot een veel hogere uitkomst van de risicoberekening van het totale project in vergelijking met de eerdere rapportages (van € 2,5 miljoen naar € 7,2 miljoen).
3.3.2 Conclusies Geconcludeerd kan worden dat met name het effect van de geluidscontour van Lantor op het realiseerbare bouwvolume in de bouwprojecten 11, 12 en 13 en de financiële impact daarvan tot en met 2006 onderbelicht zijn. Een en ander had naar de mening van de rekenkamercommissie eerder onderkend kunnen worden. Daarnaast is lang gedacht dat het risico rond Lantor beheerst kon worden. Dit optimisme was te weinig onderbouwd. Bij productiebedrijven is continuïteit van de productie van groot belang. Ook de ervaring elders leert dat bedrijven vaak moeilijk tot verplaatsing zijn te bewegen zolang de noodzaak voor de bedrijfsvoering niet aanwezig is. Bedrijven verzetten zich in dergelijke gevallen vaak met alle middelen. Bedrijven zijn zich daarbij ook bewust van het belang dat hun medewerking voor het slagen van het vernieuwingsproject heeft. Gezien deze ervaringen elders zou de kans van optreden van het risico Lantor van het begin af aan hoger ingeschat moeten zijn. In een dergelijk geval zou het bovendien zaak zijn geweest de financiële omvang van het risico van het begin af aan scherper in beeld te brengen. De hoogte van het financiële risico van Lantor is onderschat, evenals de kans van het optreden van het risico. Deze inschatting moet als niet plausibel worden gekwalificeerd.
31
4
Brouwerspoort getoetst op organisatie
In het onderzoek zijn ook verschillende aspecten van de organisatie van Brouwerspoort bekeken. Daarbij gaat het om de onderlinge afspraken tussen de gemeente en de projectontwikkelaar enerzijds, alsmede binnen de gemeente anderzijds. Voorts gaat het bij organisatie om de afstemming met de raad en als bijzonder punt de afstemming in de tijd. In alle gevallen gaat het om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de organisatie.
4.1
Organisatie
4.1.1 Normenkader De organisatorische aspecten van het project Brouwerspoort worden getoetst op basis van de normen zoals weergegeven in figuur 4.1. •
in de samenwerkingsovereenkomst en de uitvoering moet helder zijn wie wat doet: wat doet de publieke partij (gemeente Veenendaal) en wat de private partij (HBG/BAM);
•
de gemeenteraad stelt de kaders voor het project vast. De gemeenteraad is ten tijde van de besluitvorming over een PPS-contract geïnformeerd over de gemeentelijke verplichtingen en de inhoudelijke en financiële risico’s van het contract. Bij de besluitvorming over het PPS-contract zijn heldere afspraken gemaakt over de verdere
•
• • •
bijsturingsmogelijkheden van de raad en de informatievoorziening aan de raad; in het uitvoeringstraject werken de gemeente en de private partij goed samen: partijen houden zich aan afgesproken planningen, informeren elkaar wederzijds over relevante ontwikkelingen en weten overeenstemming te bereiken over nadere uitwerkingen en planaanpassingen; het project wordt conform de oorspronkelijke planning uitgevoerd; de gemeenteraad wordt geïnformeerd over de voortgang en kan waar nodig en mogelijk bijsturen. De informatievoorziening is daartoe tijdig, duidelijk en volledig; deelname aan een PPS-constructie vereist een adequate interne organisatie bij de gemeente. Er moet een goede afstemming zijn tussen de project- en lijnorganisatie en een goede verticale en horizontale coördinatie. De verantwoordelijkheden van de medewerkers in relatie tot het monitoren en beheersen van risico’s moeten helder zijn.
Figuur 4.1 Normenkader organisatie Brouwerspoort
4.1.2 Bevindingen Taakverdeling De samenwerkingsovereenkomst gaat uit van een taakverdeling, waarbij de gemeente vooral zorgdraagt voor de verwerving, het bouwrijp maken van de gronden, het woonrijp maken van het openbaar gebied, het realiseren van 700 openbare parkeerplaatsen en het doorlopen van de bestuursrechtelijke procedures. HBG/BAM is vervolgens verantwoordelijk voor het realiseren van het afgesproken programma en de parkeerplaatsen bij de woningen. Dit is duidelijk geregeld in de overeenkomst.
32
Gemeenteraad stelt kaders De samenwerkingsoverkomst is op 2 juli 2003 geaccordeerd door de gemeenteraad. Bij het raadsvoorstel was de samenwerkingsovereenkomst met de elf bijlagen gevoegd. De elf bijlagen waren: het Masterplan II, de exploitatieopzet, het overzicht van de deelprojecten, de planning en fasering, een verwervingsoverzicht van de gronden, een overzichtskaart, de concerngarantie van de BAM-groep, de projectorganisatie, de modelgronduitgifteovereenkomst, de procedure architectenselectie en een notitie over bouwrijpmaken. Een samenvatting van de uitgevoerde risicoanalyse was bijgevoegd en de complete risico-rapportage 2003 lag daarnaast voor de raadsleden ter inzage. Op de samenwerkingsovereenkomst werd, blijkens de notulen, tijdens de raadsbehandeling weinig ingegaan. Bespreekpunten waren met name de geplande gracht, de mogelijkheden voor sociale woningbouw en de onzekerheid over de kosten van de bodemsanering. Meerdere raadsleden uitten zich positief over de uitgevoerde risicoanalyse. Ten aanzien van bijsturingsmogelijkheden door de raad en de informatievoorziening aan de raad in de uitvoeringsfase ging de aandacht vooral uit naar het risicomanagement. De uitgevoerde risicoanalyse wordt in de voordracht aan de raad niet als een éénmalige actie gezien, maar als het begin van een proces van signaleren, beheersen en monitoren. Het is van belang grip te houden op het project, aldus het college van B&W, ook nu de uitvoeringsfase zich aandient. Ten tijde van het aangaan van de overeenkomst is het parkeren buiten de overeenkomst met HBG/BAM gehouden. De reden hiervoor was volgens de portefeuillehouder dat áls het parkeren een tekort op zou leveren dit er voor zou zorgen dat het totaal tekort/risico van het project “bestuurlijk” te veel zou oplopen. Bovendien was de parkeervisie nog niet gereed, en als beleidsmatig uitgangspunt was ervoor gekozen dat de kosten en de opbrengsten op het gebied van parkeren in evenwicht te laten zijn (budgettair neutraal). In 2006 is er wel een parkeervisie vastgesteld door de raad voor heel Veenendaal. Daarvan maakt het centrum prominent deel uit. De tarieven voor het parkeren zijn tot 2007 jaarlijks door de raad vastgesteld. Samenwerking Uit de interviews is naar voren gekomen dat vanaf het moment van afsluiten van de samenwerkingsovereenkomst er sprake is van een goede en open samenwerking tussen de gemeente en HBG/BAM. Beide partijen respecteren daarbij de samenwerkingsovereenkomst als kader. Ten aanzien van de verwervingen heeft de gemeente weliswaar de verantwoordelijkheid, maar uit de stuurgroepverslagen en voortgangsrapportages blijkt dat BAM waar nodig ook praat met de eigenaren om tot een oplossing te komen Dit is bijvoorbeeld het geval met ING, ING/REIM en de eigenaar van een pand bij de doorsteek (projectnummer 6 t/m 8, zie plattegrond plangebied). De rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat er discussie is geweest over uitvoeringsaspecten. Zo blijkt uit de stuurgroepverslagen dat HBG/BAM graag de parkeergarages wilde bouwen. Echter de afdeling van de gemeente die hiervoor verantwoordelijk was, was het hier niet mee eens omdat de gemeente de kosten die HBG/BAM rekende te hoog vond. Uiteindelijk heeft HBG/BAM de opdracht niet gekregen. Verder is er ook onduidelijkheid geweest over een nieuwe entree bij de garage onder de Corridor bij het Sajet (projectnummer 16, zie plattegrond plangebied).
33
Planning Uit de interviews is naar voren gekomen dat de gemeente en HBG/BAM zich houden aan de afgesproken planningen voor zover het binnen hun vermogen ligt. Het totaal van het project loopt wel vertraging op. In de eerste informatieve bijeenkomst met het projectbureau is aangegeven dat de vertraging minimaal 1 jaar is. Ten opzichte van de oorspronkelijke planning geldt echter dat bijvoorbeeld de blokken 12 en 13 op dit moment 3 jaar achter lopen. Immers de bouw- en woonrijpmaakactiviteiten staan voor de periode 2004-2008 gepland. Thans is er alleen gesloopt. Een en ander houdt verband met ontwikkelingen aangaande Lantor (zie ook paragraaf 3.3.1). Gemeente en HBG/BAM informeren elkaar volgens de geïnterviewden wederzijds over interne en externe ontwikkelingen waarmee zij worden geconfronteerd. Over de contractafspraken zijn tot nog toe tussen partijen geen hernieuwde discussies ontstaan. Ten aanzien van het parkeren geldt dat de parkeervisie in 2006 is vastgesteld, dat het geplande parkeren onder het nieuwe gemeentehuis thans is ondergebracht bij het projectbureau en dat de overige parkeervoorzieningen onder de verantwoordelijkheid van de afdeling stadsinrichting vallen. Informatievoorziening richting raad Ter informatie van het proces aan de raad zijn in de periode 2004 tot 2007 zes voortgangsrapportages opgesteld. In 2004 en 2005 is ieder half jaar gerapporteerd, in 2006 en 2007 gebeurde dit één keer per jaar. De voortgangsrapportages melden steeds: • de voortgang van de verschillende deelprojecten. • de veranderingen in de grondexploitatie. • de actuele stand van zaken bij het risicomanagement. In de eerste rapportage is ook de organisatorische kant van het plan opgenomen. Hieronder wordt mede begrepen het bestemmingsplan en andere procedurele aspecten. Later is dat ondergebracht bij het risicomanagement. Vanaf 2006 vindt ook een nadere uitwerking plaats naar deelgebieden. Hierbij is onder andere Lantor apart uitgewerkt. De passages in de voortgangsrapportage over de grondexploitaties komen uit de vastgestelde grondexploitaties van ieder jaar. De passages over het risicomanagement betreffen een samenvatting van de vertrouwelijke rapportages van de actualisaties van het risicomanagement. Via de grondnota, de begroting, de halfjaarrapportage en de jaarrekening wordt overigens deels dezelfde informatie over het project aan de gemeenteraad verstrekt als in de voortgangsrapportage. De voortgangsrapportages zijn volgens de projectleiding in de commissie Stad doorgaans een hamerstuk. Via de officiële weg wordt vanuit de raad volgens de projectleider weinig om informatie over het project gevraagd, waardoor de raad volgens de projectleider onvoldoende “deelgenoot” wordt van het project. Wel blijken individuele raadsleden soms belangstelling te hebben voor specifieke onderwerpen. Via informele contacten met de projectleiding wordt het raadslid dan geïnformeerd. Organisatie
34
De voortgangsrapportage van maart 2004 maakt melding van een verandering van een projectorganisatie van “samen denken” in breed gezelschap met vele interne werkgroepen naar “samen doen” in een hecht team met interne coördinatoren en samenwerking met externe partners. In de risicorapportages van 2006 en 2007 is aangegeven dat de organisatiestructuur geen direct risico, maar wel een aandachtspunt voor de toekomst vormt. Als aandachtspunten worden genoemd de personele capaciteit van het projectbureau, onduidelijkheid over richtlijnen en regelingen, grip op interne kosten en vacatures bij afdelingen. Volgens de geïnterviewden deden de in 2006 en 2007 gemelde problemen zich ook al eerder voor. In de interviews wordt verschillende keren gesproken over het feit dat betreurd wordt dat het parkeren geen deel uitmaakt van het project. Daarnaast komt verschillende keren aan de orde in de interviews dat zeker de eerste jaren teveel op het project is geschreven door medewerkers, danwel dat er kosten aan toe zijn gerekend die er niet thuis horen. Het projectbureau is als afdeling projecten sinds september 2008 in de lijnorganisatie opgenomen waardoor dergelijke problemen niet meer aan de orde zijn. In de risicoanalyses van Grontmij is het parkeren steeds als punt genoemd. Echter, er is steeds vermeld dat de risico’s bij de lijnafdeling lagen en daarmee buiten het project Brouwerspoort vallen. Uit de interviews blijkt dat er tussen de betrokken afdelingen binnen de gemeente beperkte afstemming heeft plaats heeft gevonden met betrekking tot het parkeren. Naar de mening van de rekenkamercommissie zijn het parkeren en gebouwen in het project Brouwerspoort zo met elkaar verweven dat deze twee delen niet gescheiden van elkaar gezien kunnen worden.
4.1.3 Conclusies 1. Het contract gaat uit van een heldere taakverdeling tussen gemeente en ontwikkelaar. De organisatie is in dat opzicht op orde en daarmee doel-treffend. 2. De gemeenteraad heeft de kaders van het project vastgesteld door middel van het masterplan, door het vaststellen van het PPS-contract en tussentijds door het vaststellen van jaarlijks geactualiseerde grondexploitaties. Tevens is steeds gesteld dat de bijdrage van de gemeente niet meer dan € 9 miljoen mocht zijn, waarbij wel rekening mocht worden gehouden met een toerekening van de rente 14 . Voor het parkeren is een visie door de raad vastgesteld en zijn de tarieven tot en met 2007 steeds opnieuw vastgesteld. De kaders die de raad gesteld heeft aan het project en het parkeren zijn duidelijk. 3. De samenwerking tussen BAM en gemeente loopt naar de inschatting van de rekenkamercommissie goed. BAM biedt soms de helpende hand (verwervingen). In de uitvoeringsorganisatie zijn soms enkele problemen. Deze zijn echter niet groot. Partijen houden elkaar op de hoogte van ontwikkelingen. De samenwerking verloopt volgens de norm in de zin dat er adequate interactie is tussen partijen. Ze is daarmee doelmatig. 4. Partijen houden zich aan de afgesproken planning voor zover dat binnen hun vermogen ligt. Hoewel de oorspronkelijke planning niet gehaald wordt, houden de gemeente en HBG/BAM elkaar goed op de hoogt van ontwikkelingen die gevolgen
14
Raadsvoorstel en –besluit, d.d. 2 juli 2003.
35
hebben voor de planning. Daarom kan geconcludeerd worden dat de planning redelijk verloopt. 5. De informatievoorziening in 2003 was voldoende. De raad is toen breed geïnformeerd over de onderkende risico’s. Ook met de voortgangs-rapportages is de raad ruim geïnformeerd zowel over de bouwprojecten als de grondexploitatie als de risico’s. Er zijn echter niet of nauwelijks beslispunten aan de raad voorgesteld. Voor het parkeren is een geheel apart beleidstraject gevolgd, waardoor de relatie tussen het parkeren en de totale gebiedsontwikkeling van Brouwerspoort onderbelicht is. De raad is afgezien van het parkeren steeds voldoende en adequaat geïnformeerd. 6. De rekenkamercommissie concludeert dat de communicatie en afstemming tussen projectbureau en de lijnafdeling, die verantwoordelijk is voor het parkeren, in de onderzoeksperiode niet optimaal was.
36
5
Antwoorden op vragen van de rekenkamercommissie
In het inleidende hoofdstuk is een aantal vragen opgenomen van de rekenkamercommissie met betrekking tot het project Brouwerspoort. Deze vragen hebben ten grondslag gelegen aan de redelijkheidtoets, de plausibiliteitstoets en de organisatietoets, die mede inzicht geven in de doelmatigheid, de doeltreffend-heid en rechtmatigheid. Over de verschillende toetsen is in de vorige hoofd-stukken gerapporteerd. In dit hoofdstuk worden de antwoorden gegeven op de oorspronkelijke vragen van de rekenkamercommissie. •
Heeft de raad duidelijke kaders gesteld voor het project? Ja, allereerst in 2002 door het vaststellen van Masterplan II en vervolgens door in 2003 in te stemmen met de samenwerkingsovereenkomst. Bovendien zijn tussentijds steeds de grondexploitaties door de raad behandeld en vastgesteld.
•
Wat waren de uitgangspunten voor de vastgestelde grondexploitatie? Bij de samenwerkingsovereenkomst was een grondexploitatie gevoegd. De belangrijkste kostenposten daarin waren verwerving (€ 15,9 miljoen) en bouw- en woonrijpmaken (inclusief kunstwerken € 12,2 miljoen). Als belangrijkste inkomsten stonden daarbij het bod van HBG/BAM (€ 22,8 miljoen) en een gemeentelijke bijdrage (€ 9,1 miljoen) tegenover. Deze zijn jaarlijks geactualiseerd.
•
Zijn de afspraken in de PPS-constructie duidelijk en goed vastgelegd? Ja, de meeste PPS-afspraken zijn duidelijk en rechtmatig adequaat vastgelegd, tevens komen ook vrijwel alle relevante onderwerpen aan de orde. Echter, een geschillen- en een boeteregeling ontbreken. De overeenkomst is voorts niet evenwichtig in de zin dat de winsten en risico´s gedeeld worden. De gemeente heeft de overeenkomst echter niet extern laten toetsen.
•
Zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van betrokken partijen vastgelegd en duidelijk? Ja, de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van betrokken partijen zijn vastgelegd en duidelijk. De gemeente voert de grondexploitatie; de ontwikkelaar realiseert de opstallen.
•
Wat zijn de rechten en plichten van de gemeente? De gemeente is verplicht zich in te spannen voor het verwerven van de gronden, het bouwrijp maken van de locaties, het realiseren van het openbaar gebied en de parkeerplaatsen en het doorlopen van de noodzakelijke bestuursrechtelijke procedures. HBG/BAM zal de gronden afnemen en de afgesproken functies realiseren.
•
Op welke wijze wordt invulling gegeven aan de sturing van het project? Is er een goed functionerende projectorganisatie? De gemeente en HBG/BAM zitten samen in een stuurgroep, een projectgroep, een werkgroep economische zaken en een werkgroep communicatie. Bij de verschillende
37
ambtelijke afdelingen zijn coördinatoren voor het Brouwerspoortproject aangewezen. In de risicorapportages van 2006 en 2007 is aangegeven dat de organisatiestructuur geen direct risico, maar wel een aandachtspunt voor de toekomst vormt. Als aandachtspunten worden genoemd de personele capaciteit van het projectbureau, onduidelijkheid over richtlijnen en regelingen, grip op interne kosten en vacatures bij afdelingen. Uit de interviews blijkt dat deze punten ook de eerste jaren al aandacht vroegen. Dit geeft aan dat de uitvoeringsorganisatie in de onderzoeksperiode niet optimaal was. •
Hoe verloopt de communicatie tussen betrokken partijen? Vanaf het moment van afsluiten van de samenwerkingsovereenkomst is volgens de projectleiding van Brouwerspoort sprake van een goede en open samenwerking tussen gemeente en HBG/BAM. Beide partijen respecteren daarbij de samenwerkingsovereenkomst als kader. Ten aanzien van de verwervingen heeft de gemeente weliswaar de verantwoordelijkheid, maar gelet op de stuurgroepverslagen en voortgangsrapportages, springt waar nodig HBG/BAM bij. Discussie is er wel over uitvoeringsaspecten, zo blijkt uit de stuurgroepverslagen.
•
In hoeverre wijkt de huidige grondexploitatie af van de vastgestelde grondexploitatie? Bezien over de periode 2003-2007 zijn in vergelijking met de raming in de samenwerkingsovereenkomst met name de kostenposten verwervingen van (€ 15,9 miljoen naar € 19,3 miljoen), bouw en woonrijpmaken (van € 12,2 miljoen naar € 15,3 miljoen) en plan- en projectkosten (van € 2,8 miljoen naar € 5,6 miljoen) gestegen. Aan de opbrengstenkant stonden daar, naast een lichte stijging van het bod van HBG/BAM (van € 22,8 naar € 23,4 miljoen), vooral stijgingen van de gemeentelijke bijdrage (van € 9,1 naar 10,7 miljoen), de post subsidies (van € 2,7 miljoen naar € 3,3 miljoen) en overige inkomsten (van € 2 miljoen naar € 5,6 miljoen) tegenover. Overigens, vanaf 2006 is er ook een parkeerexploitatie (voor heel Veenendaal). Deze parkeerexploitatie is eind 2007 door de raad vastgesteld.
•
Heeft de gemeenteraad voldoende zicht op de financiële risico’s? Ieder jaar is er een uitgebreide risicoanalyse gemaakt, maar in elk geval in de periode 2003 tot 2006 was de inschatting van het financiële risico met name in relatie met Lantor te laag. Voor de parkeerexploitatie was geen risico-analyse gemaakt. De raad had geen inzicht in de risico’s ten aanzien van parkeren.
•
Wat is de omvang van de financiële risico’s? In de periode 2003-2006 ging de gemeente steeds uit van een risico van circa € 2 miljoen, een te lage inschatting. In 2007 heeft met name in verband met Lantor een bijstelling tot € 7 miljoen plaatsgevonden. Voor het parkeren is er naar de mening van de rekenkamercommissie sprake van een extra risico dat tussen de € 2,7 en € 13 miljoen ligt.
•
Heeft de gemeente voldoende maatregelen getroffen om de risico’s af te dekken? De gemeente heeft een adequate voorziening getroffen in relatie tot de grondexploitatie. Het onderkende risico is conform het grondbeleid 100% afgedekt. Dit betekende dat de reserve in 2007 omhoog moest van € 2 naar € 7 miljoen.
38
Als het fietsparkeren (in de geplande vorm) gratis moet blijven, dan zou ook het door de rekenkamercommissie berekende extra risico van maximaal € 13 miljoen gedekt moeten worden. •
Zijn de gemeenteraad en het college in staat om het project te monitoren en bij te sturen? Bij het project Brouwerspoort zijn monitoring en het risicomanagement serieus opgepakt, behalve voor het parkeren. Er zijn jaarlijks uitgebreide rapportages waarbij naast de grondexploitatie en de risico-analyse de ontwikkelingen rond de verschillende blokken aan de orde kwamen. Vanwege het ontbreken van een parkeerexploitatie voor 2007 was de mogelijkheid voor bijsturen ten aanzien van parkeren gering.
•
Brengen de grondexploitatie en de parkeerexploitatie de kosten, opbrengsten en risico’s goed in beeld? In de oorspronkelijke grondexploitatie waren met name de verwervingskosten en de plan- en projectkosten te laag ingeschat. In latere jaren zijn ook juist deze kostenposten verhoogd en daarmee zijn de posten ook marktconform geworden. De kosten ten aanzien van het parkeren zijn 25-30% te laag.
•
Wordt de gemeenteraad adequaat geïnformeerd over de grondexploitatie en de voortgang van het project? Via het raadsvoorstel voor de samenwerkingsovereenkomst en via de zes voortgangsrapportages is de gemeenteraad steeds geïnformeerd over de grondexploitatie en de voortgang van het project. De verstrekte informatie was over het algemeen adequaat met als belangrijkste uitzondering de inschatting van het financiële risico van Lantor in de periode 2003 tot 2006.
39
6 6.1
Conclusies en aanbevelingen Conclusies
De samenvatting van de conclusies uit de vorige hoofdstukken wordt weer-gegeven in onderstaand overzicht. beperkte doelmatig, doelmatigheid/ niet doelmatig/ doeltreffend en doeltreffend en doeltreffendniet redelijk redelijk heid Contractafspraken, uitgangspunten grond- en parkeerexploitatie Contractanalyse, grondexploitatie en parkeerexploitatie 1 inrichting contract-procedureel 2 gronduitgiftecontract (koop- en leveringsvoorwaarden gronden) 3 toetsing contract door derden 4 mogelijkheden van gemeente om mee te delen in winst 5 evenwichtigheid in contract t.a.v. finaciële risico gemeente 6 uitgangspunten grondexploitatie 7 uitgangspunten parkeerexploitatie risico's bij contractvorming 1 kwantificering risico's 2 beheersing risico's 3 risico-analyse parkeren Ontwikkelingen/ veranderingen in project Brouwerspoort Monitoring grondexploitatie en inzet gemeentelijk instrumentarium 1 verantwoording veranderingen t.a.v. grondexploitatie 2 verantwoording parkeerexploitatie 3 Inzet gemeentelijk instrumentarium Monitoring en beheersing risico's 1 Monitoring risico's Brouwerspoort 2 Monitoring beheersing risico's Brouwerspoort 3 Dekking risico's 4 Monitoring risico's m.b.t. parkeren Lantor 1 Inschatting risico's Lantor Organisatie 1 Taakverdeling gemeente-ontwikkelaar 2 Kaders van Raad t.a.v. Brouwerspoort en parkeren 3 Samenwerking gemeente ontwikkelaar 4 Planning 5 Informatievoorziening aan raad 6 Uitvoeringsorganisatie afstemming project- en lijnorganisatie
40
6.2
Aanbevelingen
Op basis van de analyses en de conclusies doet de rekenkamercommissie de volgende aanbevelingen. Aan raad:: • Toets contracten, die grote gevolgen hebben voor de gemeente, aan de hand van standaardcriteria waaronder o.a. evenwicht in contract ten aanzien van financiële risico’s en mogelijkheid om mee te delen in winst, kwantificering risico’s en uitgevoerde extern toetsing; • stel jaarlijks de parkeerexploitatie vast. Aan college: • Laat contracten, die grote gevolgen hebben voor de gemeente, juridisch toetsen door een externe onafhankelijke deskundige; • schenk bij de voortgangsrapportages van Brouwerspoort meer aandacht aan de beheersing van de gesignaleerde risico’s en de monitoring ervan; • doe jaarlijks een voorstel aan de raad tot vaststelling van de parkeerexploitatie; • maak jaarlijks een risicoanalyse voor parkeren en geef aan hoe de beheersing en monitoring verloopt; • zorg voor goede afstemming van lijn- en projectorganisatie;
41
Bijlage A: Interviews De interviews hebben plaatsgevonden met: • • • • •
42
C. Sanders, portefeuillehouder project Brouwerspoort F. van Doesburg, projectmanager van het project Brouwerspoort A. Klomp, planeconoom en opsteller van de grondexploitaties L. Smolders, projectleider parkeren W. van Beijnum, hoofd afdeling Stadsinrichting
Bijlage B: Overzicht geraadpleegde documenten • • • •
• • • • • • • • • • • •
Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën: Samenwerkingsmodellen en de juridische vormgeving daarvan bij PPS bij gebiedsontwikkeling, Den Haag 2004. Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën: Handleiding financiële modellen bij PPS bij gebiedsontwikkeling, Den Haag 2004. Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën: Handleiding risico management bij PPS-gebiedsontwikkelingsprojecten, Den Haag 2004. Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën: Inrichting van het PPS-proces bij gebiedsontwikkeling, Den Haag 2004. Raadsvoorstel en –bestluit Masterplan II en beeldkwaliteitsplan Centrumgebied-oost, 16 dec 2002 Raadsvoorstel en – bestluit Waardering parkeervoorzieningen centrum Veenendaal, 16 dec 2002. Het raadsvoorstel en –besluit ter vaststelling van de samenwerkingsovereenkomst Centrum-Oost, 2 juli 2003. Raadsvoorstel en -besluit Voorontwerp bestemmingsplan Centrum-Oost december 2003. Raadsvoorstel en -besluit vaststelling Nota grondbeleid, 22 sep 2005. Raadsvoorstel en -besluit grondexploitaties, oktober 2004. Raadsvoorstel en -besluit rapportage grondexploitaties eerste half jaar 2005, december 2005. Raadsvoorstel en -besluit rapportage grondexploitaties eerste half jaar 2006, december 2006. Raadsvoorstel en -besluit rapportage grondexploitaties eerste half jaar 2007, december 2007. Raadsvoorstel en -besluit Parkeervisie, 21 september 2006 Raadsvoorstel en -besluit Openbare buitenruimte, 8 november 2007 Raadsvoorstel en -besluit Voorbereiding gedeeltelijke onteigening Lantor,13 november 2008
•
Samenwerkingsovereenkomst II Centrum-Oost tussen de gemeente Veenendaal en HBG Vastgoed BV d.d. 20 augustus 2003 inclusief bijlagen.
• • • •
Notulen van de vergadering van de raad van de gemeente Veenendaal 16 dec 2002. Notulen van de vergadering van de raad van de gemeente Veenendaal 2 juli 2003. Notulen van de vergadering van de raad van de gemeente Veenendaal 21 sep 2006. Notulen van de vergadering van de raad van de gemeente Veenendaal 8 november 2007
• • • •
Herziening grondexploitatie Brouwerspoort 2004 (incl. grondexploitatie 2-6-2003). Herziening grondexploitatie Brouwerspoort 2005. Herziening grondexploitatie Brouwerspoort 2006. Herziening grondexploitatie Brouwerspoort 2007.
• •
Voortgang project Centrum-Oost, maart 2004. Voortgangsrapportage project Centrum-Oost/Brouwerspoort, september 2004.
43
• • • • •
• • • • • •
• • •
44
Voortgangsrapportage Brouwerspoort maart 2005. Voortgangsrapportage Brouwerspoort augustus 2005. Voortgangsrapportage Brouwerspoort maart 2006. Voortgangsrapportage Grond- en opstalexploitaties. Financiën per 1 juli 2006. Toelichting op stand van zaken tot en met 31 oktober 2006 Voortgangsrapportage grondexploitaties augustus 2007.
Grontmij, Risicoanalyse Centrumgebied-Oost, stand van zaken 1-2-2003. Grontmij, Risicomanagement Centrumgebied-Oost, stand van zaken begin 2004. Grontmij, Actualisatie risicomanagement Brouwerspoort, stand van zaken 1-7-2005. Grontmij, Actualisatie risicomanagement Brouwerspoort, stand van zaken per februari 2006 Grontmij, Actualisatie risicomanagement Brouwerspoort, stand van zaken per juli 2006. Grontmij, Actualisatie risicomanagement Brouwerspoort, stand van zaken per 1 augustus 2007. De bespreekverslagen van de vergaderingen van de Stuurgroep CentrumOost/Brouwerspoort, periode maart 2003 tot eind 2007 Kostenraming parkeergarages blokken 11,12 en 13 BBN, Bouwputten blok 11 en 12, 17 april 2008.
Bijlage C: Risicoanalyse parkeerexploitatie Veenendaal
45
46
Risicoanalyse parkeerexploitatie Veenendaal
ECORYS Nederland BV
Rotterdam, 9 maart 2009
47
ECORYS Nederland BV Postbus 4175 3006 AD Rotterdam Watermanweg 44 3067 GG Rotterdam
T 010 453 88 00 F 010 453 07 68 E
[email protected] W www.ecorys.nl K.v.K. nr. 24316726
ECORYS Vastgoed T 010 453 8 F 010 453 85 88
48
1. Inleiding 1.1 Aanvulling onderzoek Brouwerspoort Gedurende het onderzoek Brouwerspoort heeft de rekenkamercommissie geconstateerd dat een risicoanalyse voor parkeren binnen de gemeente niet voorhanden was. Gezien de omvang van de investeringen voor parkeren en daarmee het belang van een risicoanalyse heeft de rekenkamercommissie een quickscan naar de risico’s van parkeren laten uitvoeren door ECORYS als aanvulling op het onderzoek Brouwerspoort. In deze bijlage treft u het resultaat van deze analyse.
1.2 Aanpak De risicoanalyse is uitgevoerd aan de hand van gegevens en berekeningen weergegeven in het excelbestand “Parkeerexploitatie 2007(5) 070920(2).xls”. Dit bestand is aangeleverd door ambtenaren van de gemeente. Het bestand met de berekeningen vormt de basis voor het raadsvoorstel en – besluit “Parkeertarieven 2008” van 8 november 2007. Een controle op de juistheid van de door de gemeente aangeleverde gegevens en de juistheid van de berekeningen vormt geen onderdeel van deze analyse. Verder is uitgegaan van een raming van de bouwkosten van de garage’s met de blokken “11 en 12” uitgevoerd door BBN (Bouwkosten Bureau Nederland) d.d. november 2008. Om na te gaan wat de risico’s zijn, zijn de volgende stappen gezet: • Definiëren en beoordelen van de uitgangspunten van de berekeningen • Definiëren en beoordelen van de exploitatieresultaten. • Definiëren en inschatting van de risico’s. Een nadere toelichting en de uitkomsten van deze stappen zijn weergegeven in paragraaf 2.1 tot en met 2.3. De conclusies zijn opgenomen in paragraaf 3.
49
2. Resultaten 2.1 Uitgangspunten In de gemeente Veenendaal worden 5 parkeergarages gerealiseerd en tevens faciliteiten voor straatparkeren en fietsenstallingen. In de berekeningen van de gemeente worden 3 soorten parkeerplaatsen benoemd: 1. Openbare garages voor winkelbezoekers: 1050 plekken. 2. Straat parkeren (‘maaiveldparkeren’): 1720 plekken (volgens parkeervisie 2005). 3. Fietsparkeren: 600 plekken. Daarnaast zijn er nog parkeergarages voor woningen. Die vallen echter niet onder de exploitatie van de gemeente. Ze worden ook niet door de gemeente gerealiseerd. Het beleid van de gemeente kenmerkt zich door de volgende punten: • Uitgangspunt is budgettair neutraal (Raadsvoorstel en –besluit “Parkeervisie”, 21 sep 2006). • Fietsparkeren wordt in de toekomst gratis aangeboden aan de gebruikers. De exploitatie (kosten zoals onderhoud, bewaking/beveiliging en vervanging/afschrijving) moet binnen het totaal van de parkeerexploitatie worden opgelost. (Raadsvoorstel en –besluit “Parkeervisie”, 21 sep 2006). • De meeropbrengsten van maaiveldparkeren uit het verleden zijn gereserveerd voor nieuwbouw van parkeergarages in het centrum en voor fietsparkeren (Raadsvoorstel en –besluit “Parkeertarieven 2008”, 8 nov 2007
Analyse uitgangspunten De analyse van de uitgangspunten beperkt zich tot de garages, omdat op grond van de gegevens van de gemeente in het excelbestand “Parkeerexploitatie 2007(5) 070920(2).xls”slechts de parameters voor parkeergarages beschikbaar waren. In tabel 1, hieronder, worden diverse parameters en een aantal referenties weergegeven.
50
Tabel 1: Uitgangspunten ten aanzien van parkeergarages in de gemeente Veenendaal ten opzichte van referentiewaarden. Gemeentehuis
Blok 18
Prins Bernardlaan
257 40
250 40
0 40
96 40
190 40
256 40
€ 15.000-30.000 12% 15% 15% 6%
€ 19.945 € 2.992
€ 22.000 € 3.300
verschilt per garage
€ 22.937
€ 25.300
€ 500-700
€ 345 € 199 € 544
€ 362 € 220 € 582
4,5 - 6,5 % 2-3% 2 - 2,5 % 2,5 - 4,5 % 2,5 - 4,5 %
5,80% 2,50% 2,50% 3,40% 3,00%
5,80% 2,50% 2,50% 3,40% 3,00%
€ 1,10
€ 1,10
€ 0,90 - € 1,80 57 - 95 57 - 95 19 - 24 19 - 24
71 95 15 21
71 95 15 21
€ 29.652 € 29.652 € 4.448 € 4.448 niet opgenomen niet opgenomen niet opgenomen € 34.100 € 34.100
Gemiddeld
Blok 12
30-40
Veenendaal
Blok 11
Aantal parkeerplaatsen Exploitatietermijn (jaar) Investeringskosten Bouwkosten Parkeerinstallaties Engeneering Eigenkosten gemeente Bouwrente Totale investeringskosten Exploitatielasten per parkeerplaats Exploitatielasten herinvesteringskstn installaties en parkeerapp. Totale exploitatielasten Parameters Rekenrente/discontering Kostenstijging bouw Inflatie Tariefstijging tickets t/m 2020 Tariefstijging tickets vanaf 2021 Tarieven Tickets (tarief 2008) Bezettingsgraad * Aantal openingsuren tot 2012 Aantal openingsuren na 2012 Aantal uur bezet/week tot 2012 Aantal uur bezet/week na 2012
Ecorys/ Bouwkompas referentie normen
Arie van Hensbergen
Uitgangspunten parkeergarages
€ 19.130 € 2.870
€ 16.261 € 2.439
€ 20.277 € 3.041
€ 22.000
€ 18.700
€ 23.318
€ 520 € 297 € 817
€ 361 € 191 € 552
€ 319 € 163 € 482
€ 362 € 203 € 564
5,80% 2,50% 2,50% 3,40% 3,00%
5,80% 2,50% 2,50% 3,40% 3,00%
5,80% 2,50% 2,50% 3,40% 3,00%
5,80% 2,50% 2,50% 3,40% 3,00%
5,80% 2,50% 2,50% 3,40% 3,00%
€ 1,10
€ 1,10
€ 1,10
€ 1,10
€ 1,10
€€€-
71 95 15 21
71 95 15 21
71 95 15 21
71 95 15 21
* Geen ingroei aangetroffen in gegevens van gemeente Veenendaal, wel 2 verschillende bezettingsgraden tot en vanaf 2012.
Als de cijfers van de gemeente Veenendaal in bovenstaande tabel vergeleken worden met de referentiewaarden valt het volgende op: • de investeringskosten van de garages lijken laag ingeschat. Dit wordt verklaard doordat de gemeentelijke engineeringkosten en de kosten in verband met gemeentelijke administratie, planvorming en toezicht op de uitvoering niet zijn meegenomen. Bovendien is er ook geen rekening gehouden met bouwrente, die de bouwer in rekening brengt; • de exploitatielasten vallen binnen de bandbreedte van € 500-700; • de parameters discontering, kostenstijging bouw, inflatiecorrectie en tariefstijging vallen binnen de bandbreedtes; • de geprognosticeerde uren dat de parkeergarages bezet zijn en geld opleveren lijkt laag ingeschat. De gemeente gaat ervan uit dat een parkeerplaats 15 uur per week geld oplevert, hetgeen in vergelijking tot de referentiecijfers laag is. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat voor de garage Arie van Hensbergen vaste prijsafspraken zijn gemaakt.
2.2 Exploitatie Toelichting exploitatieresultaten Een controle op de juistheid van de door de gemeente aangeleverde gegevens voor de exploitatie in het eerdergenoemde excelbestand “Parkeerexploitatie 2007(5) 070920(2).xls” en de juistheid van de berekeningen was geen onderdeel van dit onderzoek. Wel heeft een inschatting van de redelijkheid van de uitkomsten van de exploitatie plaatsgevonden.
51
71 95 15 21
Voor de beoordeling van de uitgangspunten van de berekening zijn ervaringscijfers gebruikt van ECORYS en het “Kengetallen Kompas Bouwkosten 2008” alsmede de website van de grootste particuliere parkeerexploitant van Nederland Q-park. Analyse explotatieresultaten Een samenvatting van de berekeningen van de gemeente in het genoemde excelbestand laat voor de drie soorten van parkeren (garages, straatparkeren en fietsparkeren) het volgende resultaat zien: (de berekening is gebaseerd op een netto contante waarde over een periode van 40 jaar met een rentevoet van 5,8%) Tabel 2: Financieel resultaat parkeren. Financieel resultaat Totaal resultaat garageparkeren
€
12.439.972-
Totaal resultaat straatparkeren
€
28.514.054
€
16.074.082
Saldo begin exploitatie 2006
€
2.272.515
Eindsaldo autoparkeren
€
18.346.597
Resulaat fietsparkeren
€
14.007.719-
Eindsaldo
€
4.338.878
Het resultaat van de parkeergarages en het straatparkeren geeft (over 40 jaar) een positief resultaat van € 16,0 miljoen. Het fietsparkeren kost over 40 jaar volgens de de geanalyseerde gegevens circa € 14 miljoen. De oorzaak hiervan is dat het fietsparkeren ondergebracht wordt in aparte kelders. Dit kost geld en levert geen inkomsten op. De facto ontstaat een resultaat op het totale parkeren van € 4,3 miljoen positief (over 40 jaar). Gelet op landelijke cijfers is het niet ongebruikelijk dat op het garageparkeren verlies geleden wordt en op het straatparkeren winst gemaakt wordt. De tekorten op het fietsparkeren zijn, in vergelijking met ervaringscijfers, zeer groot en niet gebruikelijk. Dat wordt veroorzaakt door het feit dat er relatief dure voorzieningen worden gerealiseerd en dat er niet betaald wordt voor fietsparkeren.
2.3 Risico-analyse Toelichting risicoanalyse In de cijfers van de gemeente “Parkeerexploitatie 2007(5) 070920 (2).xls” zijn verschillende parameters zoals bouwkosten, bezettingsgraad, tarieven, etc. doorgerekend. De uitkomst van de berekening is een netto contante waarde die inzicht geeft in het rendement op parkeren binnen de gemeente Veenendaal. De uitkomst is bepaald door de som van de verdisconteerde kasstromen over de looptijd (40 jaar) te verminderen met de overige noodzakelijke investeringen voor het parkeren. Voor de beoordeling van de risico’s in het door de gemeente gehanteerde berekeningsmodel is een zogenaamde Monte Carlo simulatie gebruikt. Dat is een techniek, waarbij het effect van een veelvoud aan variaties in uitgangspunten wordt
52
doorgerekend. Voor deze techniek is gekozen, omdat deze door de gemeente ook is gebruikt voor de risicoanalyse van de grondexploitatie. Om de omvang van het risico te kwantificeren zijn bij de Monte Carlo simulatie voor diverse parameters in de parkeerexploitatie vooraf bandbreedten gedefinieerd. Binnen die bandbreedte zijn waarden geselecteerd waarmee in wisselende combinaties gesimuleerd is wat het saldo van de parkeerexploitatie is. Dat levert ook weer een bandbreedte op. Het verschil tussen de onderkant van de bandbreedte en het verwachte saldo van de parkeerexploitatie geeft het risico weer. Naast de berekening van dit risico kan worden nagegaan welke parameter de grootste invloed heeft op de einduitkomst. Er zijn 1.000 combinaties van verschillende parameterwaarden doorgerekend voor tarief, bezettingsgraad en investeringskosten. De berekening is uitgevoerd met de applicatie “Add-Risk”. De uitkomst levert een distributieverdeling op waaruit met een betrouwbaarheid van 90% inzicht wordt verschaft in het te verwachten saldo inzake parkeren onder de aangenomen bandbreedten. Tarief (tariefstijging per jaar) De tariefstijging per jaar is meegenomen, omdat dit in de praktijk vaak een veelbesproken onderwerp is. De raad heeft overigens eind 2007 wel besloten om de tarieven tot en met 2012 te laten stijgen met 0,76% boven het inflatiecijfer +/- 2,5% (Raadsvoorstel en-besluit Parkeertarieven 2008, d.d. 8 nov 2007). Bezettingsgraad (parkeeruren: uren per week dat garage open is) Het aantal parkeeruren (bezettingsgraad) per week is meegenomen, enerzijds omdat in het model van de gemeente in vergelijking met andere gemeenten is uitgegaan van een relatief laag aantal betaalde uren en anderzijds omdat het langer openstellen per definitie tot meer inkomsten leidt. Investeringskosten (totale kosten van het maken van een parkeerplek) De investeringen in de parkeergarages zijn meegenomen, omdat deze veel hoger kunnen liggen dan nu in de berekeningen van de gemeente is opgenomen. Voor het bouwen is een lening aangetrokken. Die lost de gemeente af met positieve resultaten uit het saldo van onderhouds/beheerskosten en de verkopen uit tickets van zowel het garageparkeren als het straatparkeren. De berekening gaat ervan uit dat de resultaten in de eerste jaren niet voldoende zijn en dat de gemeente moet bijlenen, in latere jaren blijft er geld over. Zowel voor het lenen als voor het overschot wordt gerekend met een rente van 5,8% (de discontering). Bandbreedten voor de Monte Carlo simulatie De bandbreedten per parameter voor de Monte Carlo simulatie zijn in de onderstaande tabel opgenomen.
53
Tabel 3: Bandbreedten parameters Monte Carlo simulatie 90% van de waarden van: Tariefstijging Parkeeruren per week Investeringskosten
Minimum
Gemiddelde
Maximum
2,5% 71
3,42% 78
4,5% 95
€23.318,-
€31.479,-
€36.071,-
De motivatie voor de bandbreedten is neergelegd in de volgende punten: • Het minimum van de tariefstijging is het volgen van de inflatie; daarvan ligt de schatting tussen de 2-3% (Consensus Forecast). Het maximum is het maximum in de markt wat ECORYS tegen komt. Dit is met name aan de orde als het tarief relatief laag is. • Het maximum aantal parkeeruren (95) per week komt overeen met het aantal uren dat de gemeente op termijn wil hanteren. Het minimum aantal uren (71) is gelijk aan het aantal uren dat de gemeente in de aanvang hanteert in haar berekening. Het gemiddelde heeft te maken met een iets langere openstelling dan gepland, met name in de ochtendperiode. • Het minimum van de investeringskosten in de parkeergarage is gelijk aan het getal dat de gemeente hanteert: € 23.318,-. De gemiddelde investeringen bedraagt het getal van de gemeentelijke exploitatie plus de opslagen voor engineering, gemeentelijke kosten en rente tijdens de bouw. Dat betreft een bedrag van € 31.479.(een verschil van ruim € 8.000,- per parkeerplaats). Het maximum is bepaald door aan het gemiddelde een opslag toe te rekenen voor kosten (zoals fundatiekosten) die verrekend zouden moeten worden met de gebouwen er boven, terwijl dat uiteindelijk niet kan. Voor de genoemde parameters en gehanteerde bandbreedte is vervolgens gekeken in hoeverre er maatregelen zijn getroffen om risico’s te beheersen en vervolgens hoe groot de kans is dat het resterende risico zal optreden (0, 25, 50, 75 en 100%) De kans dat de tarieven laag blijven wordt op 75% geschat. Naar de mening van de rekenkamercommissie wordt de kans dat de raad de tarieven laag zal willen houden op 75% geschat. De raad heeft namelijk eind 2007 (raadsbesluit “Parkeertarieven 2008” 8 nov 2007) besloten dat het parkeertarief tot en met 2012 zal stijgen met slechts 0,76% boven het inflatiecijfer (gemiddeld 2,5%). De kans op het langer openstellen van de garages wordt relatief gezien hoog geschat, omdat uit de gegevens van de gemeente blijkt dat de openstelling vanaf 2012 ruimer zal worden. De kans dat de investeringskosten anders uitpakken dan de gemiddelde bandbreedte wordt op 50% geschat. De reden hiervoor is dat de bouw van de garages met de huidige economische situatie goedkoper kan. Echter de huidige economische situatie zorgt ook voor meer concurrentie. Die zorgt er voor dat bij het aanbesteden van de garages er een andere bouwer bouwt dan degene die voor HBG/BAM de woningen maakt. Er is hier dus sprake van twee tegengestelde bewegingen. Daarbij is er een mogelijkheid dat de bouwer van garages kosten kan verrekenen met de bouwer van de woningen, maar ook een mogelijkheid dat dit niet het geval is. Uitkomsten van de Monte Carlo simulatie Het resultaat van de 1.000 combinaties binnen de bandbreedte is in de onderstaande grafiek weergegeven. Daarbij moet opgemerkt dat de berekening van de uitkomst alleen
54
betrekking heeft op het straat- en op het garageparkeren. Het fietsparkeren is buiten beschouwing gelaten In het rekenmodel van de gemeente zijn geen parameters voor fietsparkeren opgenomen zodat een Monte Carlo analyse niet voor het fietsparkeren uitgevoerd kan worden.
Met een betrouwbaarheid van 90% kan worden verondersteld dat de bandbreedte van het resultaat (over de volle looptijd van 40 jaar) op garage- en straatparkeren tussen de € 3 en de € 13,3 miljoen bedraagt. De gemeente gaat in haar berekening uit van € 16,0 miljoen. Indien het resultaat van het fietsparkeren ad € 14 miljoen negatief hierbij meegeteld wordt dan ontstaat een resultaat van € -11 tot € -0,7 miljoen. Dit zijn naar de mening van de rekenkamercommissie relatief grote risico’s, die structureel gemonitord moeten worden. Verder noemen wij hier nogmaals dat de gemeente in haar berekening niet alle kosten heeft meegenomen. Het verschil met het door ons gehanteerde gemiddelde is naar inschatting van de rekenkamercommissie ruim € 8.000,- (verschil tussen € 31.479 en € 23.318) hoger. Voor 1.050 plekken betekent dit circa € 8,5 miljoen. Dit kan lager zijn als de aanbestedingsresultaten meevallen. De (maximale) meerkosten zijn verwerkt in de bandbreedte van het eerdergenoemde resultaat van € 3 tot € 13,3.
55
3. Conclusies Naar aanleiding van het onderzoek naar de parkeerexploitatie van de Brouwerspoort kunnen de volgende conclusies getrokken worden: • De meeste parameters die als uitgangspunt dienen voor de parkeergarages, zijn marktconform en vallen binnen de referentie bandbreedten. Dit is inclusief de rente, de tariefstijging, de afschrijvingstermijnen en de exploitatiekosten. • De investeringen in de nieuw te bouwen parkeergarages zijn te laag ingeschat, omdat de engeneeringkosten, de gemeentelijke kosten voor voorbereiding en toezicht alsmede rente tijdens de bouw niet zijn meegenomen. Dat is circa € 8,5 miljoen. Aanbesteding in de huidige aanbestedingsmarkt leidt wellicht nog tot een voordeel zodat –een deel van- de niet berekende kosten alsnog binnen de bestaande budgetten . • De bezettinggraad is naar de mening van de rekenkamercommissie laag met 15 uur per week. Deze bezettingsgraad is gebaseerd op de huidige termijnen dat er betaald moet worden. Op basis van ervaringscijfers zou dat 21 uur kunnen zijn. Vanaf 2012 gaat de gemeente er overigens vanuit dat de bezetting naar 21 uur per week gaat. • De exploitatie van de garages is negatief (€ 12 miljoen) en het straatparkeren is positief (€ 28 miljoen). Dat heeft te maken met het feit dat er geen kosten meer zijn om de plaatsen te maken. Er zijn alleen kosten om te exploiteren. • Het fietsparkeren kost in de loop van 40 jaar € 14 miljoen. Dat heeft alles te maken met de gekozen kostbare oplossing van onder het maaiveld parkeren en het feit dat er niet betaald behoeft te worden door de gebruikers. • De meest risicovolle parameters blijken de tariefstijging, het aantal uren dat een plek bezet is en de investeringen in de plaatsen. Met name deze laatste is de grootste. • Met een betrouwbaarheid van 90% kan worden verondersteld dat de bandbreedte van het resultaat (over de volle looptijd van 40 jaar) op garage- en straatparkeren tussen de € 3 en de € 13,3 miljoen bedraagt. De gemeente gaat in haar berekening uit van een positief resultaat van € 16,0 miljoen. Indien hier het effect van het fietsparkeren ook in verrekend zou worden dan ontstaat een resultaat van € -11 tot € -0,7 miljoen. • Het grootste risico wat de gemeente daarbij loopt is dat de bouwkosten hoger uitvallen dan geraamd. Dit zorgt voor een risico van € 8,5 miljoen. Als de tarieven wel snel stijgen en er kosten met de woningen/winkels boven de garages verrekend kunnen worden dan is dat € 5,5 miljoen.
56
