Bibliotheek TU Delft
11111111111
C 2321686
8512 414 G
DTB-WERKDOCUMENT
Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Thijsseweg 11, 2629 JA Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail mailbox@otb .tudelft.n1 hUp: / /www.otb .tudelft.n1
97-04
WERK IN UITVOERING: HET GROEIKERNENBELEID Deelstudie Vijftig jaar DGVH
A. w. Faber
Delft University Press, 1997
De OTB-werkdocumenten worden uitgegeven door: Delft University Press Mekelweg 4 2628 CD Delft Tel. (015) 278 32 54 Fax (015) 278 16 61
Deelstudies in het kader van "Vijftig jaar DGVH": - In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties; Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie; Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing; Werk in uitvoering: het groeikernenbeleid; Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting; Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991.
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Faber, A.W. Werk in uitvoering: het groeikernenbeleid . Deelstudie Vijftig jaar DGVH / A.W. Faber. - Delft : Delft University Press. - 111. - (OTB-werkdocument / Onderzoeksinstituut OTB, ISSN 1383-8017 ; 97-04) - Met lito opg. ISBN 90-407 -1511-4 NUGI 655 Trefw.: groeikernenbeleid; nieuwbouw Copyright 1997 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this book may be reproduced in any form by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher, Delft University Press, Mekelweg 4, 2628 CD, Delft, The Netherlands.
INHOUD
VOORWOORD 1
INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Achtergronden van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Probleemstelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 3 Uitgangspunten en verantwoording . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Opbouw van het rapport ..... . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .
1 1 4 5 5
2
DE ERKENNINGSFASE (1968-1972) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.1 Nationaal ruimtelijk beleid in plannen en nota's .. .... .. .... . . 9 2.2 Veranderingen in de volkshuisvesting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.3 De comrnissie-Roelse: grondlegger van het groeikernenbeleid . . . .. 13 2.4 Consensus in de Rijksplanologische Commissie . .. . . . . . . . . . . 17 2.5 De Nota Volkshuisvesting 1972 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 18 2.6 Taak en samenstelling van de IWKW . . . . . . . . .... . . . . . . . 19 2.7 Bureaupolitieke strijd: de 'vierde directie' . . . . . . . .... .. 0'-.- . . 23
3
DE FASE VAN DE BELElDSFORMULERING (1972-1979) .. . . . . . . 3.1 Inleiding . . . . . . . . . . ... . ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Beleidsontwikkelingen. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .... 3.2.1 Het beleid van Gruijters .... . .. . .... . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 De Verstedelijkingsnota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.2.3 Van de IWKW naar de ICOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.4. Definitieve aanwijzingen in 1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3 Het groeikernennetwerk in kaart gebracht . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3 .1 Inleiding: groeikernenbeleid als coördinatieprobleem . . . . . . . . . . 3.3.2 Het interdepartementale krachtenspel . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 3.3.3 De regionale aanpak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3.4 De betrokkenheid van de RPD ... . . . . . . . . . .. . . . . . . 3.4 Het groeikemenbeleid in de DGVH-organisatie ... .. . .. .. 3.4. 1 Een eigen secretariaat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4 .2 "Een vreemde eend in de bijt... " . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5 Beleid in cijfers: een moeizame start . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
27 27 27 27 30 33 34 35 35 36 45 47 50 50 55 58
4 4.1 4. 1.1 4 .1.2 4.1.3 4.1.4 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3
5
6
DE OPLOSSINGSFASE (1979-1985) . .. . . . . . . . . ... . . . . Beleid op hoofdlijnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. De crisis op de woningmarkt .. . .. ... . .. . . . ... .. . . . . . De successen van het stimuleringsbeleid . . . . . . . . . . . . . . . . .. De Heroverwegingen 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Omslag naar de compacte stad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. De ICOG als spin in het groeikernenweb ... .... . .... . .. . . Interne organisatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . De reorganisatie van 1979/1980 . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plaats van het ICOG-secretariaat .. ... . . . . . . . . . . . . . . . . . Een grotere rol voor de staande organisatie . . . . . . . . . . . . . . ..
DE AFRONDING VAN HET GROEIKERNENBELEID: DE BEHEERFASE (1985-HEDEN) . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Perspectiefwijziging in beleid en consequenties voor het instrumentarium .... .. . .. .. . .. . . . . . . . ... 5.2 Diverse evaluatiestudies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Veranderingen in de ICOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Veranderingen in de interne organisatie .... . . . . . .
59 59 59 61 62 64 65 70 70 73 75
. . . . . . . . 81
........ . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .
81 85 87 88
CONCLUSIES .. .. .. . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . ... . .. 91
LITERATUUR .. ... . .. .. .. . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . 97 BIJLAGE 1 LIJST VAN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
103
BIJLAGE 2 BELEIDSINSTRUMENTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
107
BIJLAGE 3 PERSONALIA GROEIKERNENBELEID 1968-1995
.. . . .. . ... . . . .
121
BIJLAGE 4 GROEIKERNENBELEID IN CIJFERS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
125
VOORWOORD
In dit rapport worden de resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar de rol van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) bij de uitvoering van het groeikernenbeleid. Op basis van literatuurstudie, archiefonderzoek en interviews is onderzocht welke ontwikkeling het groeikernenbeleid heeft doorgemaakt en welke bijdragen het DGVH, onderdelen daarvan of individuele personen aan het beleid hebben geleverd. Deze studie vond plaats in het kader van het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' . In 1996 bestond het DGVH, onderdeel van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), vijftig jaar. Ter gelegenheid hiervan heeft het DGVH in december 1996 het jubileumboek 'Volkshuisvesting in goud' uitgegeven, waarin de rol van de dienst in het naoorlogse volkshuisvestingsbeleid centraal staat. 1 Het DGVH heeft in 1993 het Onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft en RIGO Research en Advies BV te Amsterdam opdracht gegeven dit jubileumboek te schrijven op basis van nader te verrichten onderzoek. In overleg tussen de opdrachtgever en de onderzoekers is niet gekozen voor een integrale geschiedschrijving, maar voor een selectieve benadering. Zes thema's zijn gekozen: de zelfstandigheid van woningcorporaties (de Commissie-De Roos), sturing van de woningkwaliteit (Voorschriften en Wenken), de opkomst van de stadsvernieuwing, de uitvoering van het groeikernenbeleid, de decentralisatie van de volkshuisvesting en de Tussenbalans van het kabinet-Lubbers/Kok in 1991 . Aan elk van deze onderwerpen is een case study gewijd. In deze studies ligt de nadruk op een periode waarin zich belangrijke veranderingen of ontwikkelingen (een 'omslag') in het beleid hebben voorgedaan. Dit rapport fungeert als achtergrondstudie bij het jubileumboek. Alleen al vanwege de omvang van het verzamelde onderzoeksmateriaal was een integrale publicatie van deze gegevens in het jubileumboek niet mogelijk. Het uitbrengen van aparte
I
Schaar, J. van der (red.), A.W . Faber, J.J. Koffijberg , H. Priemus, 1996, Volkshuisvesting in Goud; verandering en continuïteit in beleid en organisatie van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting , DGVH , 's-Gravenhage.
onderzoeksrapporten biedt de mogelijkheid het verzamelde onderzoeksmateriaal uitputtender te presenteren dan in het jubileumboek zelf mogelijk is. Het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH' stond onder supervisie van prof. dr. ir. H. Priemus, hoogleraar Volkshuisvesting aan de TU Delft en wetenschappelijk directeur van het OTB, en prof. dr. ir. J. van der Schaar, hoogleraar volkshuisvesting/planologie aan de Universiteit van Amsterdam en vennoot bij RIGO Research en Advies BV . Laatstgenoemde is tevens mede-auteur en eindredacteur van het jubileumboek. Het onderzoek werd verricht door drs . J.J . Koffijberg en drs . A.W. Faber, beiden als onderzoeker verbonden aan het OTB te Delft. De samenhang tussen de verschillende case study' s en de voortgang van het project werden bewaakt door een begeleidingscommissie onder leiding van drs . P .W.A. Veld, directeur Marktdiensten van het DGVH. Het welslagen van een groot project als 'Vijftig jaar DGVH' is niet mogelijk zonder de medewerking van tal van personen en instanties. Wij danken de leden van de begeleidingscommissie2 voor hun inspirerende commentaren en suggesties . Theo Siraa, secretaris van de begeleidingscommissie, was onze contactpersoon bij het ministerie en een onmisbare steun bij het ontsluiten van de archieven. Alle geïnterviewde personen zijn wij erkentelijk voor hun welwillende en vaak openhartige houding tijdens de gesprekken. Ook zijn wij veel dank verschuldigd aan de medewerkers van de afdeling Semi-Statisch Archief van de Dienst Documentaire Informatie van het ministerie van VROM, die ons waar mogelijk met raad en daad terzijde stonden. Uiteraard berust de verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport volledig bij de onderzoeker. Tot slot enkele terminologische kwesties. De naam van het DGVH is een aantal keren gewijzigd. Het DGVH heette in 1946 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting, van 1947 tot 1956 de Centrale Directie van de Wederopbouw en de Volkshuisvesting, van 1956 tot 1975 de Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid en van 1975 tot 1981 weer de Centrale Directie van de Volkshuisvesting. Voor de periode tot 1981 wordt in dit rapport de afkorting CDV
2
_ drs. P.W.A. Veld (directeur Marktdiensten DGVH), voorzitter; - drs. H.T. Siraa (medewerker Dienst Documentatie informatie VROM) secretaris; - drs. F . van Dugteren (wetenschappelijk medewerker Sociaal en Cultureel Planbureau); - prof. dr. F. Fleurke (hoogleraar Bestuurskunde, Faculteit der Sociaal-Culturele Wetenschappen, Vrije Universiteit Amsterdam) ; - ir. l .M . Koopman (directeur-Generaal van de volkshuisvesting 1980-1992); - prof. ir. N.L. Prak) emeritus hoogleraar Vormstudie, Faculteit der Bouwkunde, TU Delft); - prof. dL W.G.M. Salet (hoogleraar Planologie, Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen , Universiteit van Amsterdam) ; - dr. R.A.H. Vos (senior beleidsadviseur Directie Bestuursdiensten DGVH); - prof. dr. J. van Weesep (hoogleraar Sociale Geografie, in het bijzonder stadsgeografie en stedelijk beleid , Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen, Rijksuniversiteit Utrecht); - prof. dr. A. van der Woud (hoogleraar Kunstgeschiedenis, in het bijzonder de geschiedenis van de bouwkunst, Faculteit der letteren, Vrije Universiteit Amsterdam) .
gebruikt. In 1981 werd de CDV herdoopt in het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH). De afkorting DGVH heeft betrekking op de periode nadien of wordt in algemene zin gebruikt, zonder verwijzing naar periode. Waar in dit rapport gesproken wordt over 'het groeikemenbeleid', wordt impliciet ook het beleid ten aanzien van de groeisteden bedoeld.
1
INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING
1.1
Achtergronden van het onderzoek
Bij de keuze van de case-studies in het onderzoeksproject 'Vijftig jaar DGVH ' is onder meer uitgegaan van drie kerntaken, van de Centrale Directie van de Volkshuisvesting (CDV), sinds 1980 het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting (DGVH) : - de zorg voor de kwaliteit van het wonen en de woonomgeving ; - de zorg voor voldoende beschikbaarheid van woningen; - de zorg voor de betaalbaarheid van de woningen. In het kader van dit historisch onderzoek is besloten het vraagstuk van de beschikbaarheid toe te spitsen op het groeikernenbeleid en de betekenis , die het DGVH bij de uitvoering daarvan heeft gespeeld. Er zijn enkele argumenten te noemen die deze keus rechtvaardigen. Ten eerste kan worden vastgesteld dat het groeikernenbeleid, gemeten naar de woningbouwproductie, zeer succesvol is geweest. Hoewel het groeikernenbeleid in de loop der jaren veel kritiek heeft geoogst (zie hoofdstuk 5) staat buiten kijf dat tien jaar na het verschijnen van de Nota Volkshuisvesting 1972 ruim 21 % van de nieuwe woningen in een groeigemeente werd opgeleverd; in de Randstad lag dit percentage zelfs boven de 40% . In totaal werden in de periode 1972-1985 ruim 1,6 miljoen woningen gebouwd, waarvan ongeveer 182.000 (11.3%) in groeikernen (exclusief groeigemeenten) .l Vanuit het oogpunt van de zorg voor voldoende beschikbaarheid van woonruimte, kan daarom van een onmiskenbaar succes worden gesproken . In de tweede plaats kan, geconcludeerd worden dat het groeikemenbeleid in belangrijke mate heeft bijgedragen aan het anti-suburbanisatie beleid uit de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening (1966). Kern van dit beleid vormde het principe van de gebundelde deconcentratie: het streven naar bundeling van de woningbouw in overloopkernen en het tegengaan van ongewenste en oncontroleerbare uitwaaiering
1
Bron: CBS Maandstatistiek van de Bouwnijverheid, diverse jaargangen.
van de nieuwbouw over de kleinere kernen. Toen dit beleid begin jaren zeventig volkomen dreigde te mislukken, koos de regering voor het groeikernenbeleid om het tij te doen keren. Uit een evaluatiestudie van de Rijks Planologische Dienst uit 19862 bleek dat dit gelukt is: zowel qua inwonertal, woningvoorraad als werkgelegenheid hebben de groeikernen sinds 1972 een (veel) sterkere ontwikkeling doorgemaakt dan de donorsteden en overige gemeenten in stadsgewestelijk verband (zie tabellen B2.1 tlm B2.3, bijlage 2). Verscheidene auteurs komen dan ook tot de conclusie dat het groeikernenbeleid van grote invloed is geweest op de ruimtelijke indeling van Nederland. Faludi en Van der Valk stellen bijvoorbeeld: "Zonder de succesvolle ontplooiing van de groeikernen vanaf 1972 zou Nederland er nu heel anders uitzien. Van een Groen Hart zou immers nauwelijks meer sprake zijn. "3
Ir. A. Peters, de eerste voorzitter van de Interdepartementale Werkgroep Knelpunten Woningbouw, liet zich in soortgelijke termen uit toen hij in 1982 na tien jaar groeikernenbeleid opmerkte: "Naar mijn oordeel hadden de grote steden de problemen niet alleen de baas gekund en kunnen zij dit in veel gevallen nu nog niet. Zonder dit beleid zou het Groene Hart van Holland zijn dichtgeslibd en wel op een dusdanige wijze dat er totaal geen structuur meer in had gezeten. Het is nog altijd verbazingwekkend hoe open de ruimte in de Randstad is. Ik vind dat zonder meer een verdienste van het gevoerde verstedelijkingsbeleid. " 4
Dit leidt ons tot een derde opmerking. De geleverde prestatie krijgt nog meer reliëf indien het complexe karakter van de opgave in ogenschouw wordt genomen, waarvoor de beleidsmakers zich begin jaren zeventig gesteld zagen. Het ontwikkelen van groeikernen betekende veel meer dan het simpelweg bouwen van woningen op een bepaalde locatie. Om een groeikern leefbaar en levensvatbaar te maken moesten reeds in de plannings- en ontwikkelingsfase een aantal onderling samenhangende beslissingen worden genomen: het aantal te bouwen woningen (in relatie tot de behoefte van het donorgebied), een goede stedenbouwkundige opzet, de omvang, de aard en het ontwikkelingstempo van het voorzieningenniveau (onderwijs, gezondheidszorg, etc., het aantrekken van voldoende werkgelegenheid en de zorg voor een goede infrastructuur, zowel voor particulier als openbaar vervoer.
2
Rijks Planologische Dienst, 1986, De toekomst van de groeikernen, een verkennende studie, 's-Gravenhage (SOU), RPD StudierappoI1 nr. 36.
) Faludi A., en A.I. van der Valk, 1990, De groeikernen als hoekstenen van de Nederlandse ruimtelijke planningsdoctrine, Assen/Maastricht (Van Gorcum), p. 80. 4
2
Oud-IWKW-voorzitter ir. A. Peters: 'Nieuwtje van groeikernenbeleid is er een beetje af', In de groei, december 1982, nr. 9, pp. 5-6.
Dit complexe en integrale karakter van de opgave vergde een goede coördinatie, zowel horizontaal (tussen de verschillende betrokken departementen), verticaal (tussen de betrokken bestuurslagen) als intradepartementaal (de verhouding tussen de verschillende dienstonderdelen van het DGVH en tussen het DGVH en de Rijks Planologische Dienst). De keerzijde hiervan is het risico van 'bureaucratisering'5: het geleidelijk ontstaan van een wirwar aan overlegcircuits, regelingen, controlemechanismen, circulaires etc., die tezamen een slagvaardig en flexibel overheidshandelen in ernstige mate frustreren . Ook het groeikernenbeleid heeft, zoals ieder beleid, met dergelijke bureaucratiseringsverschijnselen te maken gehad. Het is daarom des te opmerkelijker dat het groeikemenbeleid qua woningbouwproduktie zo succesvol is geweest, ondanks de genoemde bestuurlijke complexiteit en het impliciete gevaar van bureaucratisering. Dit brengt ons bij een vierde en laatste reden, waarom het groeikernenbeleid een interessante case vormt. Voor het DGVH betekende de uitvoering van het groeikernenbeleid een nieuwe taak, die fundamenteel verschilde van het gangbare takenpakket . Tot het eind van de jaren zestig stonden de werkzaamheden van de dienst vrijwel volledig in het teken van het verminderen van de kwantitatieve woningnood. De planning en programmering van de woningbouw werden lange tijd vooral bepaald door capaciteitsoverwegingen: daar waar de bouwcapaciteit het toeliet, werd gebouwd. Ruimtelijke overwegingen speelden daarbij nauwelijks een rol. De bestrijding van 'volksvijand nummer één', de woningnood, had absolute prioriteit. De organisatie en de werkprocessen van het DGVH waren sterk op deze taak georienteerd. Het 'primaire proces' binnen het DGVH bestond uit de verwerking van subsidie-aanvragen: individuele plantoetsing, subsidievaststelling en -uitbetaling en de administratieve controle hiervan vormden de kern van de werkzaamheden. Het accent lag, zeker binnen het centrale apparaat, vooral op het administratieve proces. Veel werkzaamheden kenden een sterk routinematig karakter. Ook was een groot deel van de dienst weinig extern georiënteerd. De zorg voor de uitvoering van het groeikernenbeleid betekende daarom om twee redenen een trendbreuk. Qua reikwijdte betekende het groeikernenbeleid een verbreding van het traditionele werkterrein van de dienst. Niet alleen het aantal
S
'Bureaucratie' wordt in deze studie als strikt neutrale term gehanteerd, gekenmerkt door differentiatie (arbeidsverdeling), hiërarchie en positiebekleding op grond van deskundigheid. 'Bureaucratisme' , ' bureaupolitiek' en 'verbureaucratisering' , hier min of meer als synoniemen opgevat, worden gebruikt om de negatieve verschijnselen die samenhangen met het te ver doorschieten van bureaucratische kenmerken aan te duiden: ambtelijke eigenmacht in plaats van politiek gebruik van deskundigheid, formalisme in plaats van formeel handelen, papasserie in plaats van schriftelijke vastlegging van handelingen, afschuiven of opspelen in plaats van afbakenen van competenties, expansie van bureau-politieke redenen in plaats van vanwege maatschappelijke oorzaken. Zie o.m. RosenthaI, U. , 1988, Bureaupolitiek en bureaupolitisme. Om het behoud van een competitief overheidsbestel, Alphen aan den Rijn (Samson H .D . Tjeenk Willink) , oratie; specifiek ten aanzien van de volkshuisvestingssector is in dit verband interessant: Rosenthal , U. 1981, Ter verdediging van de bureaucratie, in: Stedebouw en Volkshuisvesting , 62 , nr. 5, pp. 207-215 .
3
woningen en de prijs daarvan waren van belang, maar ook de locatie werd nu een belangrijk criterium. Het bestaande instrumentarium bood echter geen mogelijkheden hierin te sturen. Nieuwe instrumenten moesten ontwikkeld worden. Ook betekende het groeikernenbeleid dat DGVH-ambtenaren zich buiten hun traditionele werkterrein moesten gaan begeven en mee gaan praten over uiteenlopende zaken als gemeentelijke herindelingen, burgemeestersbenoemingen, de tijdige bouw van scholen en sociaal-culturele voorzieningen etc .. Daarnaast veranderde ook de aard van de werkzaamheden. De noodzaak van bestuurlijke en ambtelijke coördinatie vereiste een veel sterkere externe oriëntatie dan voorheen. Als primairverantwoordelijke instantie voor de uitvoering van het groeikernenbeleid moest het DGVH een activerende en coördinerende rol ten opzichte van andere overheden en departementen gaan vervullen. Het groeikernenbeleid was, zeker in de beginperiode, vooral een kwestie van ad hoc-beleid: concrete problemen en knelpunten moesten zo snel mogelijk uit de weg geruimd worden. Dit vereiste een dynamische, slagvaardige en flexibele instelling van de uitvoerders. Hierbij pasten een op routine-productie gerichte structuur en werkwijze minder goed. Het groeikernenbeleid betekende daarom voor het DGVH een nieuwe beleidsopgave die voor een belangrijk deel buiten het traditionele werkgebied van de dienst lag. De opbouw van en de procedures en specifieke kennis binnen het ambtelijk apparaat waren bij aanvang van het groeikernenbeleid niet of nauwelijks op deze nieuwe opgave toegesneden. Als voorwaarde voor succes waren aanpassingen in de organisatiestructuur en -cultuur daarom noodzakelijk. De vraag of en op welke wijze deze aanpassingen hebben plaatsgevonden, vormt de rode draad van dit onderzoek.
1.2
Probleemstelling
De casestudies in het onderzoek 'Vijftig jaar DGVH' richten zich op een belangrijke beleidsomslag op een voor het DGVH belangrijk beleidsthema. Telkens wordt daarbij onderzocht welke rol het DGVH zelf bij deze beleidsomslag heeft gespeeld (initiërend of volgend) en welke gevolgen de beleidsverandering voor het DGVH heeft gehad. In het geval van het groeikernenbeleid is niet zozeer sprake van een 'omslag' als wel van een geheel nieuw beleidsthema. Dit leidt tot de volgende probleemstelling: 1. Welke bijdrage heeft het DGVH aan het ontstaan van het groeikernenbeleid geleverd en op welke wijze heeft de organisatie op deze nieuwe opgave gereageerd C.q. geanticipeerd? Meer in het bijzonder: welke organisatorische, instrumentele en financiële maatregelen werden genomen? 2. Welke rol speelde het DGVH bij de implementatie van het groeikernenbeleid? Hoe succesvol zijn de door het DGVH genomen maatregelen op organisatorisch, instrumenteel en financieel terrein geweest? 3. Wie fungeerden in verschillende perioden als drijvende krachten achter het groeikernenbeleid? 4
Concreet richtte het onderzoek zich op de volgende aspecten: - ontwikkelingen in het beleid; - veranderingen in de interne organisatiestructuur en besluitvormingsmechanismen binnen het DGVH; - verschuivingen in de plaats van het DGVH in het 'volkshuisvestingsnetwerk' : de verhouding van (onderdelen van) het DGVH tot de politieke, ambtelijke, bestuurlijke en maatschappelijke omgeving; - de samenhang tussen deze drie .
1.3
Uitgangspunten en verantwoording
Tijdens het onderzoek is van diverse bronnen gebruik gemaakt. Begonnen is met een literatuuronderzoek. Hierdoor was het mogelijk een overzicht te krijgen van de hoofdlijnen van het beleid en waar noodzakelijk de probleemstelling aan te scherpen. Vervolgens richtte het onderzoek zich op de archieven van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Uit de inventarisatie ter plaatse bleek het overgrote deel van het (indrukwekkende) archiefmateriaal betrekking te hebben op concrete projecten in één van de vijftien groeikernen. Een uitputtende analyse van deze documenten werd niet zinvol geacht met het oog op de probleemstelling. Besloten werd daarom in een vroeg stadium van het onderzoek over te gaan tot het houden van interviews met sleutelpersonen, die nauw bij de uitvoering van het beleid in verschillende perioden betrokken zijn geweest. Uit de persoonlijke archieven van sommige informanten werden daarbij documenten beschikbaar gesteld, die een belangrijke aanvulling op het reeds verzamelde materiaal betekenden. Uiteindelijk is uit deze bronnen een beeld geconstrueerd dat in dit rapport zijn neerslag heeft gevonden. Concept-versies van dit rapport zijn ter beoordeling aan de leden van de begeleidingscommissie en aan geïnterviewden voorgelegd. Hun commentaren zijn in de tekst verwerkt. Als uitvloeisel van de geformuleerde probleemstelling wordt in dit rapport de rol van het DGVH sterk belicht. Daardoor zou ten onrechte de indruk kunnen ontstaan dat de uitvoering van het groeikernenbeleid uitsluitend aan de inspanningen van landelijke bestuurders en ambtenaren te danken is geweest. Niets is minder waar. Zonder de actieve betrokkenheid van vele instellingen en personen op provinciaal, regionaal en lokaal niveau zou het beleid nooit van de grond zijn gekomen.
1.4 Opbouw van het rapport Ter structurering van het verzamelde onderzoeksmateriaal en bij wijze van 'kapstok' voor dit rapport is gebruik gemaakt van het concept van de beleidslevenscyclus. Het
5
is uitdrukkelijk niet de bedoeling om aan de hand van deze case-study de validiteit van dit model te toetsen. 6 De centrale gedachte achter het model van de beleidslevenscyclus is dat de opkomst en neergang van een beleidsproces in fasen kan worden onderverdeeld. 7 Hierbij is aansluiting gezocht bij de indeling die Winsemius8 hanteert in zijn analyse van het Nederlandse milieubeleid. Winsemius onderscheidt vier fasen:
1) De erkenningsfase Volgens Winsemius wordt deze fase gekenmerkt door grote politieke en maatschappelijke meningsverschillen over de aard en omvang van het probleem, de oorzaken en effecten en de verschillende oplossingen en alternatieven. De onzekerheid hierover is groot, de behoefte aan informatie navenant. Het beleid kenmerkt zich door een ad hoc-benadering, waarbij bestaande regelgeving zoveel mogelijk wordt 'opgerekt' om het nieuwe beleidsvraagstuk te kunnen omvatten. Binnen het ambtelijk apparaat wordt getracht het probleem zoveel mogelijk met behulp van bestaande procedures en instrumenten aan te pakken. Voor het groeikernenbeleid kan deze fase grofweg bepaald worden tussen 1968 en 1972. In deze periode verscheen het groeikernenbeleid op de politieke agenda. Het groeikernenbeleid werd ontwikkeld als antwoord op de dreigende mislukking van het anti-suburbanisatiebeleid. Het eindpunt van deze fase ligt bij de officiële introductie van het groeikernenbeleid als rijksbeleid in de Nota Volkshuisvesting van minister Udink in 1972 en de instelling van de Interdepartementale Werkgroep Knelpunten Woningbouw (IWKW) in datzelfde jaar. Deze periode wordt in hoofdstuk 2 van dit rapport beschreven. 2) De fase van de beleidsformulering In het model van Winsemius is er sprake van groeiende politieke en maatschappelijke consensus over de aard en de omvang van de problemen, maar nemen tegelijker-
6
6
Opvallend is dat de beleidsmakers van weleer zelf ook sterk in termen van de beleidslevenscyclus dachten. Zo onderscheidden J. Barendregt en J. Fomier, twee DGVH'ers die nauw bij het groeikernenbeleid betrokken zijn geweest, drie fasen : de stan- en ontwikkelingsfase (19721977), de consolidatiefase (1977-1981) en de integratiefase (1981-1982) . In de groei, nr. 9, december 1982, pp. 18-21.
7
Het denken in termen van een beleidslevenscyclus is zeker niet nieuw in de bestuurskunde en allerminst onomstreden. Men kan zich afvragen of een cyclus werkelijk is voltooid op het moment dat 'het probleem' is opgelost of dat in de praktijk eerder sprake is van een cirkel of spiraal zonder duidelijk herkenbaar en benoembaar begin- en eindpunt. Een ander kritiekpunt betreft de soms arbitraire periode-indeling en het risico van 'hinein interpretieren' . Weer anderen betwijfelen of de weergave van het beleidsproces als een rationeel, logisch en volgtijdelijk geheel in overeenstemming is met de werkelijkheid. Beleid kan ook worden opgevat als een incrementeel proces, als 'mixed scanning' of zelfs volgens het carbage canmodel worden beschouwd.
8
Winsernius, P., 1986, Gast in eigen huis: beschouwingen over milieumanagement, Alphen aan den Rijn (Samsom H.D . Tjeenk Willink) .
tijd de conflicten over mogelijke oplossingen toe. De publieke en politieke betrokkenheid zijn groot. De nadruk in het beleid ligt op de ontwikkeling en precisering van de beleidsdoelstellingen, waarbij de effectiviteit en niet de efficiëntie voorop staat. Nieuwe instrumenten, regels, procedures en technologieën worden voorgesteld . De belangrijkste voorwaarde voor succes in deze fase acht Winsemius een sterk gecentraliseerd ambtelijk apparaat. De resultaten van het beleid tellen in deze fase relatief zwaarder dan de kosten ervan. Bij het groeikernenbeleid is deze fase globaal tussen 1972 en 1979 te situeren. In deze periode, die in hoofdstuk 3 aan de orde komt, werden in interdepartementaal verband fInanciële instrumenten ontwikkeld. Op lokaal, regionaal en landelijk niveau werden bestuurlijke en ambtelijke structuren gecreëerd, die voor een belangrijk deel de uitvoering van het beleid ter hand namen. Het beleid kreeg een nadere onderbouwing en uitwerking in de Verstedelijkingsnota (deel 2 van de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening), die in delen tussen 1976 en 1978 verscheen. Het eindpunt van deze periode kan worden bepaald bij de defInitieve aanwijzingen van de betrokken gemeenten tot groeikern of groeistad in 1979. De afspraken tussen Rijk, provincie en groeigemeenten kregen daarmee voor het eerst een formeel karakter. Ook in organisatorisch opzicht veranderde er rond deze tijd het een en ander door de formatieve plaatsing van het ICOG-secretariaat daarvan in de DGVH-organisatie.
3) De oplossingsfase De nadruk ligt in deze periode op de uitvoering van het beleid. Als eenmaal de oplossing is bedacht in de beleidsvoorbereiding, nemen de aandacht van de politiek en de samenleving af. De aandacht voor de efficiëntie van het beleid neem toe, de regelgeving wordt daartoe verfIjnd en aangepast. Verantwoordelijkheden met betrekking tot uitvoering en handhaving worden vastgelegd. De einddoelen van het beleid worden bepaald en zoveel mogelijk vertaald in realistische programma' smet een tijdshorizon van 5 tot 15 jaar. Hoofdstuk 4 van dit rapport handelt over deze periode, die ten aanzien van het groeikernenbeleid tussen 1979 en 1985 is te plaatsen. Door het instorten van de woningmarkt in 1979 en de grote politieke druk op staatssecretaris Brokx om de bouwproductie op peil te houden, beleefde het groeikernenbeleid een roerige periode. In deze turbulente tijd kwamen als gevolg van het bezuinigingsbeleid de groei-uitgaven onder vuur te liggen, in het bijzonder tijdens en na de Heroverwegingen 1982. Tegelijk kondigde zich in deze periode een beleidsmatige omslag aan, door de opkomst van de 'compacte-stadgedachte'. Dit betekende een beleidsombuiging ten gunste van de grote steden. Het eindpunt van deze beweging kwam met de parlementaire aanvaarding van de Structuurschets voor de Stedelijke Gebieden (SSG) in 1985, waarin voor de meeste groeikernen de afronding van de groeitaak op afzienbare termijn in het vooruitzicht werd gesteld. 4) De beheerfase Volgens Winsemius' model is in deze fase de oplossing bereikt (althans op papier) en komt de nadruk te liggen op controle en handhaving. Geleidelijk wordt de noodzaak van centralisme geringer en is de tijd rijp voor deregulering, decentraIisa7
tie en overdracht van verantwoordelijkheden van de overheid naar maatschappelijke groepen. Het centrale apparaat wordt langzaam en beheerst ingekrompen, de belangrijkste taak op centraal niveau is het toezicht. Vanaf 1985 verkeerde het groeikernenbeleid in deze fase, die in hoofdstuk 5 aan de orde komt. Het beleid kwam in het teken te staan van een verantwoorde afronding van bestaande groeitaken en de afbakening van de financiële gevolgen voor het Rijk. In de tweede helft van de jaren tachtig verschenen een aantal evaluatiestudies, waarin zowel het verleden als de toekomst van het beleid aan de orde kwamen. Gaandeweg verdween het groeikernenbeleid als zelfstandig beleidsterrein en ging het onderdeel uitmaken van een breder georiënteerd verstedelijkingsbeleid. Dit leidde uiteindelijk tot aanpassingen op beleidsmatig (de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening en de Vierde Nota Extra) en instrumenteel (Subsidie Grote Bouwlocaties, later het Besluit Locatiegebonden Subsidies) niveau. In hoofdstuk 6 zullen de onderzoeksbevindingen worden teruggekoppeld naar de probleemstelling uit dit hoofdstuk.
8
2 DE ERKENNINGSFASE (1968-1972)
Nationaal ruimtelijk beleid in plannen en nota's
2.1
Vanaf de tweede helft van de jaren vijftig publiceerde de Rijksoverheid een aantal nota's, waarin het te voeren nationale ruimtelijk beleid uiteen werd gezet.! In de Nota Westen des Lands (1958f werd de verwachting uitgesproken dat de bevolking van Nederland tot 1980 met 2,5 miljoen zou toenemen tot 13,5 miljoen. Het Westen van Nederland (circa 1/5 van de oppervlakte) moest de helft van de bevolking herbergen. In de Randstad (1/20 van de oppervlakte) zou de bevolking toenemen van 1,5 tot 5,5 miljoen. In de Nota werden het afronden van de groei van grote stedelijke agglomeraties, het handhaven van groene zones tussen steden en het stichten van satellietsteden met een grote economische zelfstandigheid als principes voor het te voeren verstedelijkingsbeleid geformuleerd. Deze uitgangspunten waren deels gebaseerd op de "Tuinstad-beweging" in Engeland, waar al sinds 1946 een New Towns Act van kracht was. De Randstad werd voorgesteld als een polycentrische stedelijke ring rond een open middengebied. Aan de groei van de grote agglomeraties werden grenzen gesteld: de overloop van de bevolking moest worden opgevangen in bestaande middelgrote steden op de ring of in geheel nieuwe steden van circa 100.000 inwoners op ongeveer vijftien kilometer afstand van de grote steden. Hiertoe introduceerde men het begrip ' overloopkern' . Als zodanig werden onder andere Hoorn, Lelystad, Almere en Nieuwegein, latere groeikernen, genoemd. Aan een beleidsinstrumentarium dat het ruimtelijk beleid gestalte zou moeten geven, schonk het rapport echter nauwelijks aandacht.
I
2
Voor een beschouwing over de invloed van verschillende naoorlogse beleidsnota's op het groeikernenbeleid, zie: Brandes, E., H. Leeflang en e.E. van der Werf-Zijlstra, 1984, Groeikernen- en groeistedenbeleid als onderdeel van het nationale verstedelijkingsbeleid 19601984, Stedebouw en Volkshuisvesting, 65, nr. 9, september, pp. 338-346. Deze paragraaf berust deels op dit artikel. Rijksdienst voor het Nationale Plan, 1958, De ontwikkeling van het Westen des lands, ' s-Gravenhage (Staatsdrukkerij).
9
In de Nota inzake de Ruimtelijke Ordening in Nederland (1960)3 waren de groeiver-
wachtingen opwaarts bijgesteld tot 14 miljoen inwoners in 1980. De Nota bepleitte een grotere bevolkingsopname in gebieden buiten de Randstad en introduceerde het begrip 'kernenhiërarchie' : voor het hele land zou een hiërarchisch netwerk van kernen moeten worden ontwikkeld, opgebouwd uit levenskrachtige dorpen, streekcentra en grote steden, met de Randstad-Holland als internationale metropool. Ook in deze nota werd het beleid niet instrumenteel onderbouwd: het vertrouwen in zelfregulering door het proces van vrije vestigingskeuze van industrieën en diensten en door middel van coördinatie via de destijds op stapel staande Wet op de Ruimtelijke Ordening, was groot. In de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening (1966) bereikten de groeiverwachtingen een hoogtepunt: de Nota schetste het afschrikwekkende perspectief van een bevolkingsexplosie van 12,1 miljoen in 1965 tot twintig miljoen in het jaar 2000. Bovendien zou het stedelijk ruimtegebruik per hoofd van de bevolking verdubbelen als gevolg van de stijgende welvaart. Hierdoor zou een groeiende behoefte aan grotere woningen, grotere keuzemogelijkheden, recreatie etc. ontstaan. Een nieuw element in de Tweede Nota was de plaatsing van het stedelijk inrichtingsbeleid in stadsgewestelijk verband. De overloop uit de grote steden moest worden opgevangen in de centrale stad en omliggende kernen: het stadsgewest. Prioriteit kreeg het tegengaan van de wildgroei aan bebouwing in kleinere kernen (suburbanisatie) . De 'gebundelde deconcentratie' en de 'milieu-differentiatie' werden de nieuwe uitgangspunten van het verstedelijkingsbeleid. De 'overloopkernen' heetten voortaan 'gebundelde deconcentratiekemen': sommige bestonden al (Hoorn, Lelystad), andere waren van locatie veranderd (Wilsveen werd Zoetermeer, Hoevelaken werd Leusden), weer andere waren compleet nieuw (Spijkenisse) . Ook buiten de Randstad werden kernen aangewezen zoals Duiven en Westervoort. Evenals de voorgaande nota's ontbrak het aan een specifiek instrumentarium. Nog steeds ging men ervan uit, dat de gewenste bevolkingsspreiding zonder bijzondere maatregelen zoals specifieke subsidies bereikt kon worden.4 De CDV hield zich in deze jaren nog niet met de ruimtelijke aspecten van de woningbouw bezig. Vanuit de volkshuisvesting werd de Tweede Nota vooral als een nieuwe uitdaging op een bestaand besluitsveld (het kwaliteitsbeleid) gezien, niet zozeer als een geheel nieuwe dimensie: "De nota echter heeft de volkshuisvesting uitgedaagd om bij de inrichting van het woonmilieu in grote en minder grote agglomeraties een antwoord te geven op de vraag
10
J
Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid, 1960, Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland, 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij) , Tweede Kamer, zitting 1960-1961
4
Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1966, Tweede Nota over de ruimtelijke ordening in Nederland (J . Cals en P. Bogaers), 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij), Tweede Kamer, zitting 1966-1967, 8803 , nr . \. , p. 18\.
naar de meest gewenste dichtheid van bebouwing en de bijpassende verhouding tussen hoogbouw en laagbouw. " 5
Al snel na het verschijnen van de Tweede Nota bleek van de gebundelde deconcentratie niet veel terecht te komen. Ondanks het anti-suburbanisatiebeleid groeiden de kleinere kernen het sterkst. De bevolkingsgroei als gevolg van de overloop uit de grote steden manifesteerde zich niet op de plekken die uit planologische overwegingen het meest gewenst waren. De RPD moest in 1971 erkennen dat het beleid niet van de grond kwam. 6 Een aantal oorzaken lag hieraan ten grondslag: - de uitvoering van het beleid werd, conform het decentrale karakter van de Wet op de Ruimtelijke Ordening 1965, aan de gemeenten overgelaten. In de praktijk bleken uitbreidingen in kleine gemeenten in jaarlijks lage aantallen eenvoudiger te realiseren dan grootschalige nieuwbouw in de overloopkernen. Dit laatste was relatief duur vanwege de noodzakelijke investeringen in infrastructuur en de daarmee samenhangende grondkosten. Bovendien was deze aanpak doorgaans veel complexer qua planning; - de tekortschietende interdepartementale coördinatie. De RPD had grote moeite andere departementen van de zin en haalbaarheid van de voorstellen te overtuigen en bij de uitvoering van het beleid te betrekken; - de gebrekkige verticale afstemming tussen de diverse bestuurslagen. Zo bleken streekplannen van de provincie vaak weinig meer dan een optelsom van gemeentelijke verlangens . - de zwakke positie van de Inspecteurs voor de ruimtelijke ordening (IRO's). Naar gemeenten toe hadden zij vaak nog niet voldoende gezag opgebouwd (de functie bestond pas sinds 1965) om bijvoorbeeld grote invloed op de gemeentelijke bestemmingsplannen uit te kunnen oefenen. Tegelijk namen de IRO's binnen de RPD vaak een tamelijk geïsoleerde positie in, omdat zij daar vaak als 'belangenbehartiger' van de gemeenten en de provincies werden beschouwd?; - de bestuurlijke en financiële startproblemen van de groeikernen, bijvoorbeeld te krappe gemeentegrenzen, gebrek aan bestuurlijke en ambtelijke ervaring en kennis en onvoldoende financiële middelen. 8
S
Jaarverslag CDV 1966, p. 11.
6
"Wat er tot nu toe van dit beleid in de afgelopen vijf jaren is terechtgekomen is ronduit teleurstellend. Een en ander was voor de minister van VRO aanleiding om met alle Colleges van GS op 31 maan 1971 een conferentie te houden, waarbij gedachtewisseling over milieudifferentiatie en gebundelde deconcentratie plaatsvond." Bron: Jaarverslag RPD 1971, p. 93.
7
Commentaar dr. A. van der Valk, 8 september 1995
8
Faludi, A., en A.J. van der Valk, 1990, De groeikernen als hoekstenen van de Nederlandse ruimtelijke planningsdoctrine, Assen/Maastricht (Van Gorcum), pp . 70-75 ; Glasbergen, P., en J.B.D . Simonis, 1979, Ruimtelijk beleid in de verzorgingsstaat, Amsterdam (Kobra) , dissertatie.
11
2.2
Veranderingen in de volkshuisvesting
In dezelfde periode, de tweede helft van de jaren zestig, voltrolcken zich een aantal ingrijpende veranderingen in de volkshuisvesting. Onder minister Bogaers (KVP) was de bouwproductie sterk gestegen, van 79.000 woningen in 1963 naar 121.000 in 1966. Het sinds 1945 bestaande kwantitatieve woningtekort venninderde 9 en maakte plaats voor een meer kwalitatief tekort, gedifferentieerd naar regio en huishoudenstype. Nieuwe problemen doemden op: voor het eerst ontstond er plaatselijk leegstand en werden er, in het roerige maatschappelijke klimaat eind jaren zestig, woningen gekraakt. 10 Het goeddeels inlopen van het kwantitatieve woningtekort maakte de weg vrij voor een geleidelijke liberalisatie van de volkshuisvesting. In de nadagen van zijn ambtsperiode werd dit beleid door Bogaers in gang gezet, zijn opvolger Schut (ARP)ll maakte het vanaf 1967 tot een van de hoekstenen van zijn beleid. De liberalisatie deed zich voor op een aantal terreinen. Via het instrument van de verplichte rijksgoedkeuringen had het Rijk altijd vaste grip op het bouwbeleid gehad. Tot ongeveer 1966 overtrof de vraag naar rijksgoedkeuringen en subsidies de beschikbare contingenten, daarna niet meer. Dit maakte vanaf 1966 een stapsgewijze afschaffmg van de rijksgoedkeuringen mogelijk. l2 Het huurbeleid werd eveneens geliberaliseerd met de gefaseerde en regionaal gespreide opheffing van de huurprijsbeheersing en de huurbescherming en vervolgens de buitenwerkingstelling van de Woonruimtewet 1947 in de desbetreffende gemeenten. Het systeem van planning en programmering van de nieuwbouw onderging in 1970 een radicale wijziging. Sinds de Tweede Wereldoorlog had de verdeling van de woningbouwcontingenten in het teken gestaan van de schaarste aan middelen en bouwcapaciteit. De belangrijkste functie van de contingentering was toen het veiligstellen van de belangen van de woningbouw sector ten opzichte van andere bouwsectoren. De Wederopbouwwet bood de basis voor dit centralistisch systeem, waarbij de Tweede Kamer uiteindelijk bij de begrotingsbehandeling van het departe-
9
Zij het minder dan gedacht. In een brief aan de Tweede Kamer d.d . 15 oktober 1968 moest minister Schut erkennen dat het woningtekon anno 1968 met 37 .000 minder was gedaald dan enige jaren daarvoor was aangenomen (Tweede Kamer, zitting 1968-1969, 9800 XI, nr. 14.). Het Jaarverslag van de CDV over datzelfde jaar maakt echter tegelijk voor het eerst melding van de sinds 1960 sterk gestegen leegstand. Deze ogenschijnlijke tegenstrijdigheid duidde er op dat het woningtekon sterker dan voorheen een kwalitatieve dimensie had.
10
Jaarverslag CDV 1969, pp. 11-12.
11
12
12
Tussen Bogaers en Schut keerde Witte tussen november 1967 en april 1967 kone tijd terug als minister in het kabinet-Zijlstra. Van der Schaar, J., 1987, Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft (DUP) (diss.), p. 201. De afschaffing van de rijksgoedkeuringen had overigens gevolgen voor de CDV-organisatie: per 1 oktober 1967 werd de hoofdafdeling Bouwnijverheid opgeheven. Resterende taken werden overgedragen aan de afdeling Technische Controle, die werd hernoemd in Bouwprograrnmering en Uitvoering. Bron: Jaarverslag CDV 1967, p. 113.
ment van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid over de verdeling van het bouwprogramma over de sectoren besliste. Per 1 januari 1971 werd dit systeem vervangen door een meer decentraal stelsel de plannings- en programmeringscyclus (P&P-cyclus). Deze methode ging als basis voor de verdeling van de rijkssteun aan de woningbouw over de gemeenten gelden. De gemeenten stelden in het vervolg op basis van vragenlijsten en eigen onderzoek de lokale woning behoefte vast en dienden op grond hiervan hun bouwprogramma in bij het Rijk. De minister verdeelde vervolgens, op basis van de gebundelde gemeentelijke programma's en advisering door de per provincie ingestelde Adviescommissie Verdeling Rijkssteun Woningbouw (AVRW), de beschikbare woningbouwcontingenten over de gemeenten. Omdat de Hoofdingenieur-Directeur van de Volkshuisvesting (HID) in de provincie als secretaris aan de AVRW's was verbonden, bleef de Centrale Directie rechtstreeks betrokken bij de 'opwaartse lijn' in de P&P-cyclus . De nieuwe methodiek had onder meer haar oorsprong in de veranderde omstandigheden op de bouwmarkt. De verdeling van de woningbouwcontingenten was lange tijd gebaseerd op de omvang van het woningtekort. De soort woningen werd van minder belang geacht zolang er een algemeen woningtekort bestond . Maar: "Geleidelijk evolueerde het woningprobleem echter van een algemeen schaarsteprobleem dat om een grotere differentiatie in aanpak vraagt, zowel wat betreft de regio's als wat betreft de verschil/ende categorieën van woningbehoevenden. Meer en meer bleken de procedures rondom het totstandkomen van bestemmingsplannen en de produktie van bouwrijpe grond problemen op te roepen." 13
2.3
De commissie-Roelse: grondlegger van het groeikernenbeleid
Het is niet goed mogelijk aan te geven wie exact het initiatief heeft genomen voor wat later het groeikernenbeleid zou worden. Zoals wel vaker waren er meerdere factoren en actoren van belang. Vaststaat dat de huisvestingsproblematiek van de gemeente Amsterdam een belangrijke rol heeft gespeeld. Door de sloop van woningen in het kader van de stadsvernieuwing en sanering hadden de grote steden, met name Amsterdam, grote problemen hun bevolking te huisvesten. Amsterdam was voorstander van de uitbouw van Purmerend tot een satellietstad van 100.000 inwoners . De provincie Noord-Holland daarentegen wilde groeikernen op een grotere afstand van de hoofdstad, zoals Hoorn, Enkhuizen en Alkmaar teneinde het verschil in ontwikkeling tussen het welvarende zuidelijke deel en het achtergebleven noordelijk deel van de provincie te
13
Jaarverslag CDV 1970, pp. 45-46.
13
verkleinen. De verhouding tussen de gemeente Amsterdam en de provincie was hierdoor gespannen. 14 Tegen deze achtergrond had minister Schut op 18 augustus 1970 een gesprek met het provinciaal bestuur van Noord-Holland en de gemeente Amsterdam over de hoofdstedelijke huisvestingsproblematiek. In de ambtelijke delegatie die Schut vergezelde zat onder andere ook ir. A. Peters, kort daarvoor benoemd tot directeur Bouwnijverheid bij de CDV. Verder was ook drs. R. de Wit aanwezig, die in die dagen zowel wethouder Publieke Werken van Amsterdam als lid van de Provinciale Staten voor de PvdA was. IS De Wit, reeds in 1958 betrokken bij de totstandkoming van de Nota Westen des Lands, speelde in verschillende functies een cruciale rol in de ontwikkeling en uitvoering van het groeikernenbeleid in Noord-Holland. 16 Zelf benadrukt De Wit overigens de prominente rol van minister Schut. Het was Schut die er bij de gemeente Amsterdam op aandrong een veel 'offensiever' woningbouwbeleid te voeren, dat wil zeggen het woningvraagstuk in gewestelijk verband te bekijken: .. Schut toonde een verreikende visie te bezitten en, wat minstens zo belangrijk was, hij was ook bereid op tijd de nodige initiatieven te ontwikkelen. (.. .) Daarmee gaf hij de stoot tot de studie van de 'commissie-Roelse'," 17
Mgesproken werd dat de gemeente Amsterdam een analyse van het woningbehoefieonderzoek zou uitvoeren en op basis daarvan een raming van het noodzakelijke bouwprogramma zou maken. Volgens dit rapport, dat in december 1970 verscheen, was tot 1980 een provinciale woningproductie van 208.000 noodzakelijk. Amsterdam zelf en het zuidelijk deel van de provincie waren gezamenlijk goed voor 98.000 woningen: de overige 108.000 woningen moesten in het noordelijk deel van de provincie worden gebouwd. Amsterdam achtte een uitbreiding van de gemeentelijke woningvoorraad met 81.500 woningen noodzakelijk, waarvan 20.500 als gevolg van stadsvernieuwing en sanering. Binnen de Amsterdamse gemeentegrenzen was slechts
14
14
Deze rivaliteit tussen Amsterdam en de provincie werd ook beaamd door ir. A. Peters. Volgens Peters wilde de provincie haar bestuurlijke positie verdedigen ten opzichte van Amsterdam. De provincie was daarom voorstander van een betrokkenheid van het Rijk bij het groeikernenbeleid in de rol van 'arbiter'. Bron: interview ir. A. Peters, 13 juli 1994.
IS
Zie: Heiden, N. van der, en G. Wallagh, 1992, Roei de Wit: een beeld van een bestuurder, in: Rooilijn, 25, nr. 92/4, pp. 102-105.
16
Zie: Faludi, A., en AJ. van der Valk, 1994, Rule and Order. Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century, Dordrecht (Kluwer), pp. 165-172.
17
Onen, E. 1980, Het ontstaan en de toekomst van het Amsterdamse overioopbeleid; een visie van commissaris De Wit, in: Wonen-TA/BK, nr. 19-80, p. 25; De Wit, R.J., 1978, Een visie vanuit de bestuurlijke praktijk, in: Bestuurswetenschappen, juli/augustus, pp. 247-253.
een bouwproductie van 27.500 mogelijk, volgens dit rapport. De overige woningen moesten elders gebouwd worden. IS Het Amsterdamse rapport vormde belangrijke informatie voor de 'Inventarisatiecommissie Woningbouw Noordelijk Deel Randstad', kortweg naar haar voorzitter (de Noord-Hollandse gedeputeerde mr. J. Roelse) de commissie-Roelse genoemd. Tijdens het bezoek van Schut aan de hoofdstad in augustus 1970 was tot de instelling van deze commissie besloten. De commissie-Roelse kreeg tot taak de noodzakelijke omvang van het bouwprogramma in de provincie Noord-Holland voor de periode 1970-1980 vast te stellen, mogelijke lokaties te inventariseren, een fasering aan te geven en te verwachten problemen bij de realisatie van deze bouwopgave te inventariseren en suggesties voor oplossingen aan te dragen. Gelet op de genoemde spanning tussen de provincie en de gemeente Amsterdam was de belangrijkste functie wellicht het bereiken van consensus. Naast vertegenwoordigers van de provincie en de gemeenten maakte namens de CDV de eerder genoemde ir. A. Peters deel uit van de commissie-Roelse, terwijl ir. L. Wij ers (directeur Stadsgewesten) de Rijks Planologische Dienst (RPD) vertegenwoordigde. In april 1971 verscheen het eindrapport van de commissie-Roelse I9 , vlak voordat het kabinet-Biesheuvel op 6 juli van dat jaar werd geïnstalleerd en Udink (CHU) Schut als minister opvolgde. Het rapport nam de Amsterdamse berekeningen volledig over. Op basis daarvan kwam de commissie uit op een extra bouwopgave van 60.000 woningen in de regio, een verdubbeling tot (lokaal) een verdrievoudiging van de tot dan toe gebruikelijke bouwproductie. Deze woningen zouden, naar het
Tabel 2.1
Benodigde nieuwbouw noordelijk deel Randstad, 1970-1980
Groot-Purmerend Groot-Hoorn Groot-Alkmaar Zuidelijke 3 Usselmeerpolders (aandeel N-H)
Gemiddelde bouwproductie 1970-1975
Gemiddelde bouwproductie 1975-1980
Totale bouwproductie 1970-1980
800 1.050 1.050 600
2.400 2.150 2.350 1.600
16.000 16.000 17.000 11.000
Bron: Rapport van de Inventarisatiecommissie Woningbouw Noordelijk Deel Randstad, april 1971.
18
Dienst Publieke Werken en Dienst Volkshuisvesting der gemeente Amsterdam, 1970, Amsterdam behoeft woningproduktie in het gewest: woningvoorraad, woningverliezen en woningbouw 1970-1980, Amsterdam (gemeente Amsterdam).
19
Inventarisatiecommissie Woningbouw Noordelijk Deel Randstad, 1971 , Rapport , Tweede Kamer , 1971 , 11 428 .
15
principe van de gebundelde deconcentratie, op een beperkt aantal lokaties geconcentreerd moeten worden. De commissie introduceerde voor deze lokaties een nieuwe term: de groeikern. Tabel 2.1 illustreert de door de commissie-Roelse bepleite verdeling van het bouwprogramma over vier noordelijke groeikernen. Het voorstel van de commissie vormde inderdaad een compromis tussen de Amsterdamse voorkeur voor Purmerend en de provinciale wens tot uitbreiding in de noordelijker gelegen gemeenten. Bij het nastreven van deze opgave voorzag de commissie de volgende knelpunten: - het gebrek aan capaciteit in goedgekeurde bestemmingsplannen; het feit dat de meeste groeilocaties geen bestuurlijke eenheid vormden, waardoor het opstellen en goedkeuren van bestemmingsplannen en het verwerven, onteigenen en bouwrijp maken van grond ernstig werd vertraagd; het niet toegerust zijn van het ambtelijk apparaat van de betrokken gemeenten voor een groeitaak van een dergelijke omvang: het tekort aan opdrachtgevers voor de woningbouw; de gebrekkige afstemming van rijks- en provinciale regelingen voor groeigemeenten en het toezicht daarop; onvoldoende financiële steun inzake grondkosten, infrastructuur en het maken van plannen. Uitgangspunt voor de commissie was een verantwoordelijkheidsverdeling, waarbij voor de ruimtelijke plaatsbepaling van de groeikernen eerst het Rijk en vervolgens de provincie verantwoordelijk zou zijn. Ten aanzien van de financiering en subsidiëring legde de commissie de verantwoording bij het Rijk. De voorbereiding en realisatie van woongebieden en bijbehorende werken behoorde tot de primaire verantwoordelijkheid van de gemeenten. Bij de voorbereiding en uitvoering van infrastructurele werken zouden Rijk en provincie eerstverantwoordelijk moeten zijn. Op basis van deze verantwoordelijkheidsverdeling deed de commissie Roelse de suggestie tot de instelling van een aantal permanente overlegstructuren: I. een Stuurgroep Noordelijk Deel Randstad onder voorzitterschap van de minister van VRO. Leden zouden moeten zijn: bestuurders van de provincie, het openbaar lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders (ZIJP), de gemeenten Alkmaar, Amsterdam, Haarlem, Hoorn en Purmerend en het gewest Gooiland. Taak van deze stuurgroep zou het vaststellen van algemene beleidslijnen moeten zijn; 2. een Stuurgroep "nieuw land" onder voorzitterschap van de landdrost van ZIJP. Leden: rijksambtenaren en bestuurders van de provincie, de gemeente Amsterdam en gewest Gooiland. Taak: programmeren, budgetteren en bewaken van het bouwprogramma. Onder de Stuurgroep zouden de projectgroepen Almere en Lelystad en een Werkgroep nieuwe land moeten vallen, ambtelijke organen ter ondersteuning van de stuurgroep; 3. een Stuurgroep "oude land ", voorgezeten door de gedeputeerde Ruimtelijke Ordening. Leden: rijksambtenaren en bestuurders van Alkmaar, Amsterdam, 16
Haarlem, Hoorn en Purmerend. TaaIe het programmeren, budgetteren en bewaken van het bouwprogramma. Onder de Stuurgroep zouden de beraadsgroepen groot-Alkmaar, groot-Hoorn en groot-Purmerend moeten vallen. Een 'werkgroep oude land' zou als ambtelijke secretariële ondersteuning van de stuurgroep moeten dienen; 4. een coördinatiebureau onder leiding van een rijksambtenaar, met tot taak de Stuurgroepen te ondersteunen en belast met het voorbereiden en uitwerken van werkzaamheden. Gedacht werd aan een niet te groot, hoogwaardig en flexibel apparaat met enkele ingenieurs, economen en juristen alsmede middelbare technici en administratief medewerkers; 5 . een interdepartementaal overleg voor vraagstukken van nationale aard.
Consensus in de Rijksplanologische Commissie
2.4
Het advies van de commissie-Roei se viel in vruchtbare aarde. De Rijksplanologische Commissie (RPC) nam het rapport-Roelse in 1971 over. De RPC verwierp alternatieve bestuurlijke constructies, zoals die in het buitenland wel voorkwamen. In Engeland kende men de 'Development Corporations', in Frankrijk de Sociétés Mixtes en ook Duitsland kende een min of meer zelfstandig opererende ontwikkelingsdienst. Het kenmerk van dit soort figuren was dat de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van groeikernen uit de reguliere bestuursstructuur werd gelicht en overgedragen aan een speciaal voor dit doel gecreëerd lichaam. Voor Nederland, met zijn grote mate van bestuurlijke autonomie voor de lokale overheid, werd dit niet als een reële mogelijkheid gezien. 20 Als uitzondering hierop kan de Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders (RIJP)2l worden beschouwd, die in de beginfase van de ontwikkeling van Almere en Lelystad, bij het ontbreken van een provinciaal bestuur, als een ontwikkelingsdienst heeft gefunctioneerd. Zo was de RIJP direct verantwoordelijk voor de oplevering van de eerste Rijkswoningen in Lelystad in 1967. De RPC onderschreef verder de door de commissie-Roei se becijferde taakstelling van 60.000 woningen voor de regio Amsterdam en de voorgestelde verdeling over de vier groeikernen. Ook deelde de RPC de conclusie van de commissie-Roelse dat deze doelstelling zonder bijzondere maatregelen niet haalbaar zou zijn. De door de commissie-Roelse voorgestelde overlegstructuur werd op hoofdlijnen aanvaard. De RPC adviseerde echter tégen het door de provincie Noord-Holland bepleite voorzitterschap van de Stuurgroep door de minister. Het Rijk wilde best meewerken aan de voorstellen van de commissie-Roelse, maar voelde er niet voor al te diep in de strijd
20
21
RPC brief nr. 143 van 23 november 1971 : advies over rapport Roelse. De RIJP viel rechtstreeks onder het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In 1989 is de RIJP samengevoegd met de directie Zuiderzeewerken van Rijkswaterstaat tot de directie Flevoland van Rijkswaterstaat. Bron: afdeling Voorlichting, Directie Flevoland, Rijkswaterstaat.
17
tussen Amsterdam en de provincie betrokken te raken. Uiteindelijk nam de Ministerraad het RPC-advies over. 22
2.5
De Nota Volkshuisvesting 1972
Het RPC-advies betekende een interdepartementaal commitment om gezamenlijk de schouders onder het groeikernenbeleid te zetten. Het belang van het RPC-advies bleek duidelijk toen op 19 april 1972 de Nota Volkshuisvesting van minister Udink en staatssecretaris Buck verscheen23 . Belangrijke delen van de groeikernenparagraaf uit de Nota Volkshuisvesting waren direct aan het RPC-advies ontleend . Zo nam de regering het RPC-standpunt over dat geen aparte bestuurslaag voor de groeikernen noodzakelijk of wenselijk zou zijn. 24 In plaats hiervan kondigde de Nota Volkshuisvesting, in navolging met het rapport-Roelse, de instelling van de Interdepartementale Werkgroep Knelpunten Woningbouw (IWKW) aan. Deze werd enkele weken later, op 4 mei 1972, geïnstalleerd (zie paragraaf 2.6). Voor het eerst werd in een officiële rijksnota het begrip 'groeikern' gebruikt. De Nota Volkshuisvesting wordt daarom door velen als het officiële startpunt van het groeikernenbeleid beschouwd. In feite vonnde de Nota Volkshuisvesting echter de logische voortzetting van het gebundelde deconcentratiebeleid uit de Tweede Nota en haar voorgangers. In tegenstelling tot eerdere nota's gaf de Nota Volkshuisvesting echter concreet aan waar, wanneer en hoeveel er gebouwd moest worden. Juister is het daarom te spreken van de Nota Volkshuisvesting als begin van het groeikernenbeleid als 'instrumenteel beleid'. De groeigemeenten verplichtten zich tot de realisatie van een bepaalde groeitaak in een zekere periode, een minimum aantal te realiseren nieuwbouwwoningen in uitleggebieden; in ruil daarvoor zegde het Rijk omvangrijke financiële steun toe. Anderen zien in de Nota een trendbreuk, op te vatten als een omslag """.in de mentaliteit van bestuurders en deskundigen. Vanaf dat moment was men vastbesloten om, koste wat het kost, de suburbanisatie te bestrijden en de groeikernen te behandelen als de hoekstenen van het verstedelijkingsbeleid. " 25
18
II
Interview ir. A. Peters, 13 juli 1994.
23
Udink, B.J., en K.W. Buck, 1972, Nota Volkshuisvesting, 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1971-1972, 11 784 , nr. 1.
24
Udink en Buck, 1972, p. 48.
25
Udink en Buck, 1972, p. 80.
Tabel2.2
Taakstellingen groeikernen, Nota Volkshuisvesting 1972
Gemeente Purmerend Hoorn Alkmaar Lelystad Almere Huizen Nieuwegein Houten Leusden-Hamersveld Zoetermeer Hellevoetsluis Spijkenisse Hoekse Waard
Aantal inwoners +50.000 +50.000 +50 .000 100.000 250.000
1980
max. 50.000 min. 60.000 40.000 100.000 50.000
Bron: Udink en Buck, 1972, pp 48-50.
Het groeikernenbeleid wordt wel 'een verstandshuwelijk tussen de volkshuisvesting en de ruimtelijke ordening'26 genoemd. Vanuit ruimtelijk oogpunt boden de groeikernen de mogelijkheid om de voortschrijdende suburbanisatie een halt toe te roepen en tegelijkertijd de woonfunctie van de centrale steden te beschermen en de afstand woon-werkverkeer te beperken. Vanuit het perspectief van de volkshuisvesting betekende het groeikernenbeleid de mogelijkheid om de woningbouwproductie in met name de Randstad op peil te houden toen deze als gevolg van tekorten aan bouwrijpe grond en goedgekeurde bestemmingsplannen dreigde in te zakken. De taakstellingen voor de diverse groeikernen in de Nota Volkshuisvesting weken niet veel af van de berekeningen van de commissie-Roelse voor de noordelijke groeikernen. Voor de zuidelijke IJsselmeerpolders is zelfs dat niet het geval: de nota beperkt zich tot een streefcijfer voor wat betreft het aantal inwoners van Almere en Lelystad in het jaar 2000. Alleen de aanwijzing van Huizen was een aanvulling op het rapport van de commissie-Roelse, een jaar eerder. Daarnaast werden ook buiten Noord-Holland een aantal locaties met name genoemd , maar erg concreet waren de taakstellingen bij deze gemeenten nog niet (zie tabel 2.2) .
2.6
Taak en samenstelling van de IWKW
Taak en samenstelling van de IWKW waren bij de instelling van de werkgroep op 4 mei 1972 identiek aan hetgeen de RPC in 1971 had geadviseerd . Erg verwonderlijk was dit overigens niet: niet minder dan zeven leden van de RPC-werkgroep, die het
26
Faludi en Van der Valk , 1990, p. 3.
19
advies tot oprichting van de IWKW hadden geschreven, maakten zelf deel uit van de IWKW. 27 De taakomschrijving was niet erg concreet, maar werd gevormd door een globale opsomming van onderwerpen waaraan de werkgroep aandacht zou moeten geven: "a. bevordering van een tijdige grens verruiming van de groeigemeenten; b. het nagaan van de wenselijkheid en de mogelijkheid door wijziging van het "Besluit verfijning algemene uitkering ongewoon bevolkingsverloop " het effect hiervan op snelgroeiende gemeenten te versnellen; c. het bevorderen van tijdige beschikbaarstelling van financieringsmiddelen in het kader van de centrale financiering voor grondaankopen en bouwrijpmaken ten behoeve van de woningbouw; d. onderzoek naar de mogelijkheid van het verstrekken van voorschotten op rijksleningen ten behoeve van de woningwetbouw teneinde in de onder punt c genoemde financieringsbehoefte te voorzien; e. de tijdige beschikbaarheid van de infrastructuur en in verband daarmee de bepaling van de prioriteiten van de diverse verbindingen (wegverkeer en openbaar vervoer) tussen overloopgebieden en de groeikernen; f zo goed mogelijke afstemming van de zogenaamde complementaire voorzieningen op het tempo van de woningbouw en de bepaling van de prioriteiten bij de toekenning van de subsidies voor deze voorzieningen; g. de bevordering van nieuwe werkgelegenheid in de groeikernen, alsmede van de verplaatsing van bestaande werkgelegenheid uit de overloopgebieden naar deze kernen, teneinde aldus de vorming van 'slaapsteden' te voorkomen en een excessief forensisme, deels op lange afstand, tegen te gaan; h. bezinning op de -in andere gebieden reeds als bijzonder klemmend en moeilijk op te lossen ervaren- vraagstukken, die samenhangen met een te verwachten verschil in hoogte van de huren in de overloopgebieden enerzijds en in de opvanggebieden anderzijds." 28
Bij de samenstelling van de IWKW was een belangrijke vraag wie het voorzitterschap zou gaan bekleden. Binnen het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, het verantwoordelijke departement voor het groeikemenbeleid, kwamen hiervoor twee dienstonderdelen in aanmerking: de CDV en de RPD. De RPD toonde zich principieel tegenstander van het onderbrengen van de eindverantwoordelijkheid op uitvoerend gebied onder haar vleugels . Zij wilde de uitvoering van het groeikernenbeleid overlaten aan diensten en departementen die daarvoor
27
28
20
Het RPC-advies was voorbereid door een werkgroep, bestaande uit prof. dr. ir. F. Hellinga (voorzitter RPC), ir. Th. Quené (RPD), mr. C.F.G. de Menthon Bake (BiZa), J. Mulder* (BiZa), C.J .M. Zaaijer (Fin.), drs. J.W. van der Dussen* (directie FiPuLi Fin), mr. W.A. Schouten (DG van de volkshuisvesting), ir. A. Peters* (directeur bouwnijverheid), drs. N .P.l. de Vries (RPD), mr. C.S.H van Lokhorst* (V&W), ir. D.W. Tuyten* (Rijkswaterstaat), Prof. dr. R.H.A. van Duin (Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders), drs. H. Nathans (EZ), mr. D.Q.R . Mulock Houwer* (CRM) en mr. VJ.M. Koningsberger* (adjunct secretaris, RPD). De met een * gemerkte personen zouden vijf maanden later ook tot lid van de IWKW worden benoemd. Udink en Buck, 1972, pag. 47 .
volgens de RPD veel beter waren toegerust. Maar behalve met personele capaciteitsoverwegingen had deze opstelling ook een politiek-strategische achtergrond: gevreesd werd dat als de RPD over 'eigen budget' zou beschikken anderen makkelijker de RPD voor de rekening zouden laten opdraaien en zich van de uitvoeringskant van het ruimtelijk beleid zouden terugtrekken. De RPD hield zich bezig met het ruimtelijk facet en wilde daarom voorkomen als 'sectordienst' gezien te worden. Dit standpunt veroorzaakte binnen de CDV soms wrevel. Door sommigen werd de houding van de RPD getypeerd als "wel meedoen, rrwar geen vuile handen krijgen" . Binnen de CDV had men wel eens het gevoel dat er bij de plannenmakers van de RPD te weinig aandacht bestond voor de uitvoeringsconsequenties van het planologisch beleid : "De RPD is een instantie die na uitvoerig overleg met andere departementen een produkt ontwikkelt en andere departementen "overhaalt" om het produkt Uil te voeren. Als iedereen is geconsulteerd wordt dit produkt als een steen in een vijver gegooid. Op het moment dat de uitvoeringsfase aanbreekt is de RPD dan al weer bezig nieuwe steentjes uit te vinden. " 29
Bij de RPD bestond derhalve wemlg animo om de voorzitter van de IWKW te leveren. Gelet op het uitvoeringsgerichte karakter was het voor de hand liggend dat een CDV'er deze functie zou gaan vervullen. Van bureaupolitieke strijd tussen RPD en CDV was op dit punt geen sprake, integendeel. Het aantal potentiële kandidaten uit de gelederen van de CDV voor de functie van was echter niet groot. De aard van de functie stelde bijzondere eisen: om de 'aanjaagfunctie' van de werkgroep in de ontwikkeling van de groeikernen naar behoren te kunnen vervullen, was een dynamische en flexibele persoonlijkheid nodig . Bovendien werd gedacht aan iemand die nog niet 'bezoedeld' was met een rijk Haags ambtenarenverleden. De voorzitter moest immers bij uitstek iemand zijn die de verschillende departementen over de streep kon trekken om aan de uitvoering van het beleid mee te gaan werken. De consensus in de RPC betekende allerminst dat alle ministers bereid waren om mee te betalen aan het groeikernenbeleid. In zo'n profiel paste geen persoonlijkheid die door de buitenwacht teveel als een echte 'volkshuisvester' zou worden gezien. Het was daarom voor de hand liggend dat Udink Peters vroeg de kar te gaan trekken. Peters was in het Haagse een betrekkelijke nieuwkomer en werd vanwege zijn daadkracht en dynamische persoonlijkheid door velen binnen de CDV als een 'rising star' gezien. Bovendien was hij als voormalig lid van de commissie-Roelse goed op de hoogte van de gang van zaken. Peters wilde de functie alleen aanvaarden als er voldoende garanties gegeven
29
Interview drs. J.W. Fornier, 3 mei 1994.
21
konden worden dat het werk van zijn directie Bouwnijverheid, die in zijn ogen permanent overbelast en onderbezet was, kon worden uitgevoerd. 30 De betrokkenheid van de RPD werd gegarandeerd door de benoeming van mr. J. Witsen (directeur Algemene Zaken) tot vice-voorzitter van de IWKW. Per 1 oktober 1972 werd Ir. K.J. Mackenzie bij de CDV benoemd tot Coördinator Woningvoorziening. In deze hoedanigheid werd hij tweede vice-voorzitter van de IWKW, naast Witsen. Op de positie van Mackenzie binnen de CDV komen wij de volgende paragraaf nog terug. De IWKW kreeg de beschikking over twee secretarissen: de RPD leverde de eerste secretaris (althans op papier) en de CDV een adjunctsecretaris. Ook deze verdeling was geen onlogische keuze omdat de RPD, in tegenstelling tot de CDV, veel ervaring had met het voeren van secretariaten. Uiteindelijk werd de IWKW in de volgende samenstelling ingesteld: Samenstelling Interdepartementale Werkgroep Knelpunten Woningbouw per 4 mei 1972 Voorzitter: ir. A. Peters (CDV); Vice-voorzitter: mr. J. Witsen (RPD); Leden: J. Mulder, directeur Financiën Binnenlands Bestuur, ministerie van Binnenlandse Zaken; mr. D.Q.R. Mulock Houwer, hoofd afdeling Regionale Ontwikkeling, ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk; drs. J.W. van der Dussen, hoofd directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen, ministerie van Financiën; ir. J.M. Koopman, directeur Cultuurtechnische Dienst, ministerie van Landbouw en Visserij; drs. F. Th. Swarte, medewerker afdeling Planning en Onderzoek, ministerie van Onderwijs en Wetenschappen; D.W. Marks, hoofd afdeling Bouwzaken Wetenschappelijk Onderwijs, ministerie van Wetenschappelijk Onderwijs en Wetenschapsbeleid; drs. P. Ressenaar, hoofd afdeling Arbeidsmarktpolitiek, ministerie van Sociale Zaken; mr. C.S.H. van Lokhorst, hoofd afdeling Ontwikkeling Openbaar Vervoer (DG Verkeer), ministerie van Verkeer en Waterstaat ir. D.W. Tuyten, hoofd afdeling Wegen van Waterstaat, ministerie van Verkeer en Waterstaat; mr. H.J.A. Schaap, inspecteur Volksgezondheid bij de hoofdinspectie voor de hygiëne van het milieu, ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne; Secretaris: mr. VJ .M. Koningsberger, directie Algemene Zaken van de RPD; Adjunct-secretaris: mr. J.F.B.E. Vermeulen, directie Algemene Zaken CDV .
30
22
Brief van Peters aan minister Udink dd. 5 januari 1972, kenmerk DBN 71/68. VROM-archief, SSA, doos 440, inv. nr. 1329, map 1. Gelet op de datering van de brief vroeg Udink Peters dus eind 1971 of in de eerste week van januari 1972, ver voor de IWKW in de Nota Volkshuisvesting werd aangekondigd, al om voorzitter te worden .
eUEDE
2.7
Bureaupolitieke strijd: de 'vierde directie'
Behalve de beperkte recruteringsmogelijkheden binnen de ambtelijke top van de CDV voor de functie van IWKW-voorzitter werd de dienst nog met een ander probleem opgezadeld. Qua organisatiestructuur en deskundigheid was de dienst nauwelijks toegerust voor de nieuwe taak. In september 1971 vond een bespreking plaats tussen DG Schouten en zijn directeuren Volkshuisvesting (Floor) , Stedebouw en Sanering (De Cler) en Bouwnijverheid (Peters) . Ter tafel lag een organisatierapport van het bureau Bosboom en Hegener. Opvallend genoeg was Secretaris-Generaal Van der Flier niet aanwezig bij deze bespreking. Wel aan tafel zat D. Verburg, hoofd van het bureau Organisatie, dat rechtstreeks onder de SG viel. Tijdens dit overleg kwamen onder meer de organisatorische consequenties van het rapport-Roelse, dat enige maanden eerder was uitgekomen, aan de orde. Besloten werd dat een functionaris op directeursniveau naast de drie bestaande directeuren met de uitvoering van het rapport-Roei se moest worden belast. Voorlopig werd gesproken over "de vierde directeur" Y DG Schouten vroeg de kort daarvoor aangetreden Udink met het oog op het rapport van de commissie-Roelse de aanstelling van een vierde directeur te bevorderen. 32 Udink stelde daarop zijn collega van Binnenlandse Zaken, mr . W.l . Geertsema (VVD), voor een vierde directeur aan de formatie van de Centrale Directie toe te voegen. In zijn brief, gedateerd 18 november 1971, liet Udink weten hierbij aan de persoon van ir. K .l. Mackenzie als vierde directeur te denken .33 Benoemingen op dit niveau werden altijd besproken in de zogenaamde Formatiecommissie van het ministerie van Binnenlandse Zaken. De Formatiecommissie (FC) was een orgaan, bestaande uit topambtenaren van alle ministeries, dat de minister van Binnenlandse zaken adviseerde over de benoeming van ambtenaren boven een bepaald niveau en over departementale herindelingen en reorganisaties . De FC was echter niet overtuigd van de noodzaak om een vierde directie aan de CDV toe te voegen. Men zag niet in waarom de coördinatie op rijksniveau van de beoogde bouwstromen in de groeikernen niet door een bestaande CDV-directie kon worden uitgevoerd. Een tweede bezwaar gold de onduidelijke verhouding tussen de RPD en de CDV, waarop ook al door de Inspecteur der Rijksfinanciën van het ministerie van Financiën, Zanen, was gewezen:
)1
Kort verslag van een organisatiebespreking d.d. 17 september 1971. Bron: VROM-archief, SSA , doos 947 , inventarisnummer 189. Alle hierna genoemde documenten met betrekking tot de instelling van de vierde directie hebben dezelfde vindplaats.
J2
Brief van DG Schouten aan de minister van 26 september 1971.
)) Brief van 18 november 1971 van minister Udink aan minister Geertsema (VVD) van Binnenlandse Zaken.
23
"Daarnaast blijft de vraag bestaan hoe nu in feite de taakafbakening en de verantwoordelijkheden liggen tussen de directies Infrastructuur en Stads reconstructie en Stadsgewesten (RPD) en Stedebouw en Sanering (CDVB), zulks in relatie tot de taak van de nieuwe staatssecretaris (stadsvernieuwing). Een staatssecretaris voor de Bouwnijverheid had meer voor de hand gelegen, doch was politiek niet haalbaar. De nodige integratie tussen de heren Quené en Schouten is naar mijn mening overigens een stuk apparaatszorg, dat meer bij de ambtelijk top (i.c. de SG) thuishoort dan bij de politieke leiding." 34
Ook de verhouding van de nieuw op te richten directie tot de plaatsvervangend SG riep in de FC vragen op. Ter ondersteuning van staatssecretaris Buck (KVP), die de stadsvernieuwing in zijn portefeuille had gekregen, was het hoofd van de departementale afdeling Juridische Zaken, mr. F. Beunke, tot plaatsvervangend SecretarisGeneraal benoemd. Zijn taak was met name de coördinatie tussen de RPD en de CDV ten aanzien van de stadsvernieuwing te verbeteren. Onduidelijk was welke functie Beunke zou vervullen en hoe de taakafbakening met de te vormen directie geregeld zou zijn. In dit verband was ook de relatie met de Coördinatiecommissie Stadsvernieuwing (CCSV) van belang. In 1969 was het secretariaat van de Commissie Bijdragen Stedelijke Werken (CBSW), de voorloper van de latere CCSV, ondergebracht bij de RPD . In die fase was het concept van de stadsvernieuwing nog volop in ontwikkeling en wilde de RPD er nauw bij betrokken blijven. Toen de oprichting van een vierde directie bij de CDV in de FC aan de orde kwam, vroegen Binnenlandse Zaken en Financiën zich af waarom de secretariaten van de CCSVen de IWKW bij verschillende dienstonderdelen werden ondergebracht, terwijl beleidsinhoudelijk toch grote samenhangen bestonden. Blijkens een interne notitie wilde staatssecretaris Schaefer echter dat het CCSV -secretariaat bij de RPD ondergebracht zou worden.35
Een poging van SG Van der Flier om de FC op andere gedachten te brengen mislukte. Op 6 april 1972 werd de gedachte van een vierde directie definitief door de FC verworpen. Op 23 mei 1972 schreef Geertserna dat hij het advies van de FC overnam: geen vierde directie, maar een tijdelijke functie van raadsadviseur, in afwachting van de verdere reorganisatie-plannen naar aanleiding van het rapport van Bosboom en Hegener . "Waar het hier in wezen een coördinerende taak ten opzichte van de andere drie directeuren betreft, welke in beginsel bij de DG zelf dient te berusten, zou het naar de
24
34
Inspectierapport inzake de voorgestelde vorming van een vierde directie bij de Centrale Directie van de Volkshuisvesting, 25 februari 1972.
35
Volgens een handgeschreven notitie (VROM-archief, doos 440, inventarisnummer 1329, map 1), gedateerd 29 januari 1976, van Van Buul van de Centrale Afdeling Personeelszaken aan zijn chef Sondervan, is het CCSV -secretariaat in opdracht van staatssecretaris Schaefer bij de RPD ondergebracht.
mening van de commissie wel aanvaardbaar kunnen zijn, voor dit doel een speciale medewerker aan de DG toe te voegen". 36
Tegen de persoon van Mackenzie voor deze functie bestonden geen bezwaren. Drie dagen later aanvaardde Mackenzie de functie van Coördinator Woningvoorziening. Peters was nog geen drie weken daarvoor als voorzitter van de IWKW begonnen. Zo mislukten de pogingen van de cnV-top om een vierde directie, speciaal belast met het groeikemenwerk, aan de organisatie toe te voegen. Een gevolg was dat de CnV-functionaris die daarvoor de meest geëigende taakomschrijving had (de Coördinator Woning voorziening) niet belast werd met het IWKW-voorzitterschap . Als vice-voorzitter maakte Mackenzie overigens wél deel uit van het invloedrijke IWKW-presidium. Deze situatie bleef gehandhaafd tot 1 november 1978, toen na de pensionering van Mackenzie de functie van Coördinator werd opgeheven. In plaats daarvan was Peters de man die het groeikernenbeleid moest gaan trekken, hoewel diens functie (directeur Bouwnijverheid) daar niet specifiek op was gericht, evenmin als het apparaat dat Peters ter beschikking stond. Bovendien werd Peters in toenemende mate in beslag genomen door de perikelen rond de reorganisatie, die eind 1974 tot de afsplitsing van de directie Bouwnijverheid tot een aparte dienst naast de cnv leidde. Het gevolg was dat een brede ambtelijke ondersteuning voor het IWKW-presidium binnen de cnv ontbrak. Noch de directeur Bouwnijverheid, noch de Coördinator Woningvoorziening had daarvoor de mensen.
36
Brief d .d. 23 mei 1972 van de minister van Binnenlandse Zaken aan zijn ambtgenoot van VRO .
25
26
3 DE FASE VAN DE BELEIDSFORMULERING (1972-1979)
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk staat, in tennen van de beleidslevenscyclus, de fase van de beleidsfonnulering centraal. Tussen 1972 en 1979 kreeg het groeikernenbeleid, dat in de Nota Volkshuisvesting was aangekondigd, gestalte. In paragraaf 3.2 wordt ingegaan op algemene ontwikkelingen in het beleid. Eerst worden de hoofdlijnen van het beleid beschreven aan de hand van de verschillende nota's, die in deze periode zijn verschenen. In paragraaf 3.3 wordt het 'groeikernennetwerk' in kaart gebracht aan de hand van een analyse van de meest betrokken actoren en hun onderlinge relaties. Het groeikernenbeleid wordt daarbij opgevat als een probleem van verticale en horizontale beleidscoördinatie. Achtereenvolgens komen de interdepartementale verhoudingen in de IWKW/ICOG, de relaties tussen het DGVH en de lagere bestuurslagen en de verhouding tussen het DGVH en de Rijks Planologische Dienst aan de orde. Ook wordt ingegaan op de beleidsinstrumenten, die in het kader van de IWKW in de loop van de jaren zeventig werden ontwikkeld. Paragraaf 3.4 richt zich op de interne organisatie van het DGVH, in het bijzonder de wijze waarop het groeikernenbeleid in het ambtelijk apparaat werd geïntegreerd. In de slotparagraaf wordt kort ingegaan op de belangrijkste resultaten in de periode 1972-1979.
3.2
Beleidsontwikkelingen
3.2.1 Het beleid van Gruijters Door de voortijdige val van het kabinet-Biesheuvel werd de Nota Volkshuisvesting niet meer in de Tweede Kamer behandeld. Drs. J.P.A. Gruijters (D66, in die tijd nog D'66 geheten), minister van VRO in het kabinet-Den Uyl (1973-1977), zette het door zijn voorganger op de rails gezette beleid echter voort. Bij zijn aantreden was Gruijters overigens niet erg gechanneerd van het groeikernenbeleid. Als voonnalig gemeenteraadslid in Amsterdam zag hij niet veel heil in het bouwen van woningen
27
voor Amsterdammers buiten de grenzen van de stad. In eerste instantie wilde hij daarom de bouw van woningen in of direct aan Amsterdam stimuleren. 1 Al snel raakte Gruijters echter overtuigd van de noodzaak van het groeikernenbeleid. Vanaf dat moment maakte hij het tot één van de kernpunten van zijn beleid. Zijn denkbeelden op dit vlak zijn terug te vinden in de Derde Nota over de Ruimtelijke Ordening in Nederland, die in een groot aantal delen vanaf 1973 is verschenen. Deze nota, betrekkelijk snel na de Tweede Nota verschenen, werd noodzakelijk geacht omdat de hoge demografische groeiverwachtingen uit 1966 al snel achterhaald bleken. De Derde Nota vormde ook een weerspiegeling van de toenemende aandacht voor de schadelijke neveneffecten van ongelimiteerde economische groei (het rapport van de Club van Rome was als een bom ingeslagen), voor de kwaliteit van het bestaande stedelijk en landelijk milieu en de roep om inspraak.2 Gruijters zelf vat zijn drijfveren achter de Derde Nota als volgt samen: ten eerste het besef dat er een groot tekort was aan kwalitatief goede en betaalbare woningen in de grote steden, in de tweede plaats dat nieuwbouw nabij de steden noodzakelijk was om het proces van stadsvernieuwing op gang te helpen (dat wil zeggen om de overloop als gevolg sanering en reconstructie op te vangen) en in de derde plaats dat het noodzakelijk was om de schoonheid van het landschap te bewaren door het tegengaan van suburbanisatie. Vlaanderen, waar Gruijters vaak kwam, gold daarbij voor hem als een afschrikwekkend voorbeeld van een bij gebrek aan ruimtelijke ordening verpest landschap.3 Daarmee zat Gruijters op dezelfde lijn als de planologen van de RPD, die het stadsvernieuwingsbeleid en het groeikernenbeleid opvatten als 'communicerende vaten'. De groeikernen werden gezien als conditio sine qua non voor de stadsvernieuwing en het stoppen van de suburbanisatie in de kleinere kernen in het Groene Hart en buiten de Randstad. Anders dan later vaak is aangenomen waren de groeikernen dus van meet af aan bedoeld als aanvulling op de grote steden, niet als concurrent daarvan. 4 Het eerste deel van de Derde Nota, de Oriënteringsnota, verscheen in 1973. Daarin werd een nadere concretisering van het gebundelde deconcentratiebeleid uit de Tweede Nota aangekondigd. De Derde Nota zou vooral sterker uitvoeringsgericht moeten zijn: de ruimtelijke concepten zouden concreet moeten worden gemaakt en er werd een specifiek beleidsinstrumentarium in het vooruitzicht gesteld. De Oriënteringsnota betekende in beleidsmatig opzicht een voortzetting van het beleid uit de
I
Interview prof. dr . mr. J. Witsen, 27 oktober 1994.
2
Brandes, Leeflang en Van der Werf-Zijlstra, 1984, p. 343.
3
Interview drs. J.P.A. Gruijters, 19 mei 1994. Dit interview, waaruit met toestemming van betrokkenen wordt geciteerd, werd gehouden door A. van der Valk en J. de Vries in het kader van het onderzoek "Met het oog op de omgeving: het Ministerie van VROM 1965-1995'.
4
28
Zie ook: Groot, L., en L. de Lange, 1993, Voortgaande gezinsverdunning maakt terugkeer naar een nieuw groeikemenbeleid onvermijdelijk (interview met prof. dr. mr. J. Witsen) in: Agora , 9, nr. 3 , mei, pp. 4-6.
Tweede Nota , maar nu met expliciete aandacht voor wettelijke, organisatorische en financiële maatregelen. De groeikernen fungeerden als belangrijkste middel ter realisatie van het verstedelijkingsbeleid .5 Politiek gezien werd de Oriënteringsnota goed ontvangen. Witsen herinnert zich dat bij de parlementaire behandeling een amendement werd aangenomen met de strekking dat bij de verdere uitwerking van het gebundelde deconcentratie-principe de nadruk op bundeling zou komen te liggen.6 In feite bestond er brede consensus over de uitgangspunten van het beleid. In het licht van latere ontwikkelingen was het echter opvallend dat in kringen van de grote steden, die nota bene aan de wieg van het groeikernenbeleid hadden gestaan, de eerste twijfels begonnen te ontstaan over de juistheid van de ingeslagen koers . In een reactie van de directeuren Stadsontwikkeling van de vier grote steden op de Oriënteringsnota uitten deze hun zorg over de gevolgen van dit beleid voor de grote steden. Daarbij wezen zij met name op de gevolgen op het vertrek van veel 'beter gesitueerden' uit de grote steden naar de groeikernen en sociale en economische gevolgen van deze leegloop: "Het ten aanzien van de steden vaak terughoudende en soms zelfs anti-grootstedelijke beleid heeft ontwikkelingen mogelijk gemaakt, die in vroegere nota 's over de ruimtelijke ordening nooit zijn bedoeld, zoals de suburbanisatie, de verpaupering van de oude wijken en het functieverlies van de stadskernen" . 7
In het kader van het groeikernenbeleid was de Nota Huur- en Subsidiebeleid8 uit 1974 eigenlijk niet meer dan een intermezzo. In deze nota werd slechts marginaal aandacht besteed aan het groeikernenbeleid. Met name twee knelpunten werden geconstateerd die de ontwikkeling van de groeikernen belemmerden: de hoge grondkosten voor de gesubsidieerde woningbouw en het niet tijdig beschikbaar zijn van infrastructuur voor het wegverkeer en openbaar vervoer. Concrete maatregelen werden echter niet aangekondigd. 9
S
Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1973, Derde Nota over de ruimtelijke ordening in Nederland. Deel 1: Oriënteringsnota ruimtelijke ordening. Achtergronden, uitgangspunten en beleidsvoornemens van de regering (J.P.A. Gruijters) , 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij), Tweede Kamer, zitting 1973-1974 , 12757, nrs. 1-2.
6
Interview prof. dL mr. 1. Witsen, 27 oktober 1994.
7
Diensten voor de stadsontwikkeling van Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage en Utrecht , 1973 , De stad als probleemgebied. Een bijdrage van de Directeuren van Stadsontwikkeling van Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage en Utrecht tot de discussie over de Derde Nota Ruimtelijke Ordening, p. 3.
8
Gruijters, J.P.A, M.P.A. van Dam en J.L.N. Schaefer, 1974, Nota Huur- en Subsidiebeleid, 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1973-1974, 13 025 , nrs . 1-2.
9
Gruijters , Van Dam en Schaefer, 1974, pp. 80-83 .
29
Tabel 3.1
Verschillen tussen groeikernen en groeisteden Groeikernen
Groeisteden minimaal 10.000 woningen in 10 jaar opvangen van de overloop van elders; zelf fungeren als centrumstad
Startomvang
minimaal 6.000 woningen in 10 jaar opvangen van overloop uit een deel van het stadsgewest waarvan ze zelf deel uitmaken variërend van niets tot (zeer) klein
Instrumentarium
uitgebreid
Taakstelling Functie
groot (in relatie tot het nieuwe uitleggebied) beperkter dan voor groeikernen
Bron: interne ICOG-nota, 1980, nr. 183-1980, p. 3.
3.2.2 De Verstedelijkingsnota De uitgangspunten uit de Oriënteringsnota werden verder uitgewerkt in de Verstedelijkingsnota, het tweede deel van de Derde Nota. lo De Verstedelijkingsnota kende sterker dan voorgaande beleidsnota's een instrumenteel karakter. Het begrip 'groeikern' werd voor het eerst gedefinieerd, namelijk als "een kern, die een sterke groei moet doormaken, vooral ten behoeve van een nabij gelegen (grote) stad, indien deze groei exceptioneel groot is in vergelijking met de omvang van de kern zelf'. Daarnaast werd de 'groeistad' geïntroduceerd. Dit waren grotere gemeenten buiten de Randstad, bedoeld om de overloop uit de Randstad op te vangen en om door middeling van bundeling van migratiestromen en regionale groei economische voordelen te bereiken en om de belangen van het landelijk gebied veilig te stellen. In tabel 3.1 zijn de belangrijkste verschillen samengevat. Het instrumentele karakter van het groeikernenbeleid bleek allereerst uit de directe koppeling die gelegd werd tussen de status van groeikern of groeistad (tezamen de groeigemeenten) en de beschikbaarheid van rijkssubsidies. De aanwijzing tot groeigemeente betekende dat de betreffende gemeente in principe in aanmerking kwam voor bepaalde subsidies. In ruil hiervoor ging de gemeente de verplichting aan om tenminste een bepaald aantal woningen in een zeker tijdsbestek te bouwen. Het instrumentele karakter van de Verstedelijkingsnota bleek verder uit de ruime aandacht voor het wettelijke, organisatorische en financiële instrumentarium. In het overleg binnen de IWKW (zie paragraaf 3.3) waren tussen 1974 en 1977 een aantal maatregelen, waaronder een aantal subsidieregelingen, uitgewerkt. De grote verdienste van de Verstedelijkingsnota was dat deze incidentele maatregelen in één
10
30
Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Derde Nota over de ruimtelijke ordening in Nederland. Deel 2: Verstedelijkingsnota Deel 2a: Beleidsvoornemens over spreiding, verstedelijking en mobiliteit (I.P.A. Gruijters, 1976), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 754, nrs. 1-2; Deel 2e: Tekst van de na parlementaire behandeling vastgestelde PKB (P. A. C. Beelaerts van Blokland, 1979), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 754 , nr. 98
integraal beleidskader werden ondergebracht. Door de verschillende maatregelen onderling met elkaar in verband te brengen en nadrukkelijk te koppelen aan de concrete taakstellingen, ging de Verstedelijkingsnota veel verder dan het codificeren van de bestaande situatie. Tussen het moment van verschijnen van deel A van de Verstedelijkingsnota (het beleidsvoornemen) in 1976 en deel E (de definitieve tekst van de PKB na parlementaire behandeling) in 1979, zat drie jaar. Vergelijking van beide delen leert dat een eerste voorzichtige omslag in het beleid zich aankondigde. Faludi en Van der Valk spreken zelfs over een nota met een gespleten karakter Y In deel E werd sterker dan voorheen het integrale karakter van het groeikernenbeleid benadrukt. Dit gebeurde onder meer naar aanleiding van kritiek van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening dat in het beleidsvoornemen de nadruk bij de instrumentering van het beleid te eenzijdig op de volkshuisvesting was gelegdY In deel E wordt ook sterker het zoeken van geschikte locaties in en om de stad benadrukt. De aanvullende rol van de groeikernen ten aanzien van de grote steden werd zwaarder aangezet. Het ging hierbij eerder om een accentverschil dan om een 'echte' koerswijziging ten gunste van de grote steden. Al in de Nota Volkshuisvesting 1972 was prioriteit uitgesproken voor "hernieuwde aandacht voor de binnenstad
als woonmilieu; stimuleren van sanering en rehabilitatie in de steden ...13 Een andere belangrijke verschuiving tussen de verschillende versies van de Verstedelijkingsnota was het loslaten van de idee van het zogenaamde 'basisakkoord' . In de VRO-begroting van 1974 was het sluiten van raamakkoorden tussen Rijk, provincies en groeigemeenten aangekondigd. Hiermee zou op langere termijn meer zekerheid worden geboden aan de betrokken partijen. In de latere delen van de Verstedelijkingsnota koos de regering echter voor meer vrijblijvende vormen van overeenkomsten. Gruijters had weinig op met de figuur van het basisakkoord. Volgens hem leverde een dergelijke publiekrechtelijke overeenkomst niet dezelfde binding op als die welke van een privaatrechtelijk contract uitgaat. Het afdwingen van nakoming van de verplichtingen zou problematisch zijn omdat het Rijk zelf één van de betrokken partijen was. In geval van nood zou het Rijk altijd wel onder zo'n overeenkomst weten uit te komen. 14 In de aan de Verstedelijkingsnota gekoppelde Structuurschets voor de Verstedelijking werden Groningen, Zwolle, Breda en Helmond (in 1983 overigens groeikern) als groeisteden aangewezen. Alkmaar, Hoorn en Lelystad werden als groeikern gehand-
11
FaJudi en Van der Valk, 1990, pp. 104-107.
12
Verstedelijkingsnota, deel c: Advies van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening Cl.P.A. Gruijters, 1977), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 754, rus. 7-8
IJ
Udink en Buck, 1972, p. 44 .
14
Interview drs. J.P.A . Gruijters , 19 mei 1994.
31
haafd, hoewel vanuit planologisch oogpunt de status van groeistad meer voor de hand had gelegen. Kennelijk speelden verwachtingen en afspraken, die in het verleden waren aangegaan, hierbij een ro1. 1S Zoetermeer, Spijkenisse, Purmerend, Almere en Houten kregen de status van groeikern met een nieuwe, voortgezette of verhoogde taakstelling, terwijl Duiven/Westervoort, Leidschendam en Haarlemmermeer als mogelijke groeikernen werden aangewezen. De gememoreerde accentverschuiving ten gunste van het bouwen in en aan de stad bleek onder meer doordat voor het eerst een aantal groeikernen een aflopende taakstelling in het vooruitzicht werd gesteld: Huizen, Nieuwegein, Hellevoetsluis en Capelle aan den IJssel. De politieke steun voor dit beleid in de Tweede Kamer was over het algemeen groot. De uitgangspunten van het beleid stonden niet fundamenteel ter discussie. Witsen herinnert zich dat Gruijters bij de behandeling van de nota met de Tweede Kamer in de clinch lag over het feit dat hij (financiële) toezeggingen aan de groeikernen had gedaan voordat de Verstedelijkingsnota in de Kamer was behandeld. De minister bracht daar tegenin dat de Kamer dan maar aan de bel had moeten trekken als ze het oneens waren geweest met bepaalde beslissingen. 16 Voor het overige spitste het Kamerdebat op 30 mei 1978 zich toe op concrete locatiekeuzen. Er werden in totaal elf moties ingediend, waarvan zeven amenderend. De wijzigingen die daardoor tot stand werden gebracht waren: - Leeuwarden en Emmen konden als groeistad worden aangewezen; - Nootdorp en/of Pijnacker werden als mogelijke groeikern afgewezen; - Leidschendam werd mogeLijk tot groeikern aangewezen, eventueel in combinatie met Zoetermeer; - na afweging in het streekplankader kon ook Haarlemmermeer tot groeikern worden aangewezen; - Purmerend bleef groeikern, maar de aangekondigde uitbreiding van de taakstelling werd teruggedraaid. 17 Deze veranderingen behoren tot de weinige voorbeelden waarin de Tweede Kamer een zeker stempel op het groeikernenbeleid heeft gedrukt. Over het algemeen was het groeikernenbeleid, zeker in vergelijking met bijvoorbeeld de stadsvernieuwing, weinig gepolitiseerd . Faludi en Van der Valk merken op dat de Verstedelijkingsnota merkwaardigerwijs geen aandacht besteedde aan de financiële consequenties van het groeikernenbeleid en evenmin aan de vele onzekerheden, die op langere termijn aan dit beleid kleven. Maar, zo betogen zij , dit was ook niet de belangrijkste functie van de Nota: het
IS
32
Rijks Planologische Dienst, 1986, De toekomst van de groeikernen. Een verkennende studie, 's-Gravenhage (SDU), Studierappon 36 , p. 20.
16
Interview prof. dr. mr. J. Witsen, 27 oktober 1994.
11
Jaarverslag CDV 1978, p. 141.
groeikernenbeleid moest vooral 'verkocht' worden in een periode, dat er ernstige twijfels rezen over de juistheid van de ingeslagen koers: "The achievement of the Urbanization Report was that it articulated the idea in commonly acceptable terms . lts success in doing so made it into a crucial document in Dutch planning. In effect, the report succeeded in socializing the planning fraternity into the growth-centres policy and its underlying doctrine. However, this was at the expense of realistic estimates of the risks involved, and some growth centres now suffer the consequences of such errors." 18
3.2.3 Van de IWKW naar de leOG In de periode waarin de Verstedelijkingsnota werd gepubliceerd, veranderde ook de organisatorische context. Op 22 april 1977 werd de Interdepartementale Commissie Groeikernen en Groeisteden (ICOG) geïnstalleerd als opvolger van de IWKW . 19 Een letterlijke interpretatie van de naamsverandering geeft inzicht in de belangrijkste achtergronden van deze operatie. Het woord 'knelpunten' werd uit de naam geschrapt om aan te geven dat de ontwikkeling van de groeikernen een structurele bemoeienis van de overheid vereiste, die het simpelweg wegnemen van enkele lokale (ad hoc) problemen ruim oversteeg . Het verdwijnen van de term 'woningbouw' uit de naam deed meer recht aan het integrale karakter van het beleid, dat immers veel meer behelsde dan alleen woningen bouwen. Tot slot verwees de term 'groeisteden' direct naar dit in de Verstedelijkingsnota geïntroduceerde concept. Volgens Viersen had de oprichting van de ICOG vooral veel te maken met 'statusverhoging' . Als voorzitter van de ICOG (en DG van de Volkshuisvesting per 1 januari 1977) ging Viersen deel uitmaken van de Rijksplanologische Commissie: "De voorzitter van de CCSV zat immers ook in de RPC, dus moest er voor gezorgd worden dat de ICOG-voorzitter ook in de RPC kwam . Status verhoging van de IWKW was daarvoor het geijkte middel. " 20
Volgens Bekker was het belangrijkste argument achter de naamsverandering het accentueren van een trendbreuk: van een ambtelijk voorzitter naar een politiekbestuurlijke (Viersen was bij zijn aantreden als leOS-voorzitter nog géén DG) en van gedetacheerde secretaressen naar een apart ondersteunend apparaat.2l
18
Faludi en Van der Valk. 1994, p. 175.
19
De leOG werd ingesteld bij Koninklijk Besluit van 25 maart 1977, nr. 115 .
20
Interview drs. H.l . Viersen, 14 december 1994.
21
Bron : brief drs . R. Bekker d.d. 18-9-1995.
33
De taak van de ICOG was aanzienlijk concreter dan die van de IWKW: "De ICOG coördineert de rijksinspanningen die gericht zijn op het groeikernen- en stedenbeleid en op de ontwikkeling van grote bouwlocaties buiten de groeikernen en - steden, waarvoor de inzet van extra rijksmiddelen vereist is. De ICOG adviseert over: a. de voor de ontwikkeling van groeikernen en groeisteden noodzakelijke maatregelen; b. de oplossing van bij de onder a. bedoelde ontwikkeling rijzende knelpunten; c. de verlening van bijdragen voor de aanleg van hoofdinfrastructuur van groeikernen en groeisteden; d. de aanwijzing van nieuwe groeikernen en groeisteden, voor zover het de uitvoerbaarheid en de uitvoering van zodanige aanwijzing betreft; e. andere onderwerpen, het groeikernen- en groeistedenbeleid rakende; f de uitvoerbaarheid van grote bouwlocaties buiten de groeikernen en de groeisteden waarvoor extra rijksmiddelen vereist zijn en over het verlenen van die extra middelen. "
Tenminste twee aspecten van de taakomschrijving van de ICOG weken af van de IWKW. Ten eerste werd expliciet vastgelegd dat de ICOG alleen over de uitvoerbaarheidsaspecten van eventuele nieuwe aanwijzingen of taakstellingen mocht adviseren. De RPD bleef primair verantwoordelijk voor het planologische beleid, dat wil zeggen voor de afweging over plaats en omvang van nieuwe bouwlocaties. Een tweede belangrijke verschil met de IWKW betrof de mogelijkheid van de ICOG om ook adviezen uit te brengen met betrekking tot grote bouwlocaties buiten de groeikernen of -steden (artikel f). Deze uitbreiding van het werkterrein heeft vooral eind jaren tachtig met de introductie van de Subsidie Grote Bouwlocaties (SGB) invulling en betekenis gekregen. 3.2.4 Definitieve aanwijzingen in 1979 Na de afwijzing van het basisakkoord bleef de vraag hoe de gezochte zekerheden voor betrokkenen dan wél gevonden konden worden. Voor groeigemeenten was het van essentieel belang dat zij, met het oog op mogelijke beleidsaanpassingen in de toekomst, zekerheid kregen over de taakstellingen en de onomkeerbaarheid van de door het Rijk daarbij toegezegde financiële steun. In maart 1977 bood Gruijters de nota 'Financiële gevolgen van ombuiging planologisch beleid' aan de Tweede Kamer aan, waarin gesteld werd dat gemeenten aan taakstellingen in algemene nota's, schetsen e.d. geen rechten konden ontlenen. Een groeigemeente zou zich uitsluitend kunnen indekken tegen de financiële consequenties van een toekomstige verlaging van de groeitaak als zij in het bezit zou zijn van een brief van de minister waarin hij de taakstelling specificeert (de 'aanwijzingsbrief') én een brief waarin hij de verlaging bevestigt. 22 De aanwijzingsbrieven werden, als uitvloeisel van dit standpunt, op 22 januari 1979 door Jhr. drs . P.A.C. Beelaerts van Blokland (CDA, 1977-1981), de opvolger van
22
34
Gruijters, I .P.A ., 1977, Nota financiële gevolgen van ombuiging planologisch beleid, Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14389. Zie Faludi en Van der Valk, 1990, pp. 99-100.
Gruijters op VRO, aan de meeste groeigemeenten verstuurdY Met de aanwijzingsbrieven kwam de fase van de beleidsformulering ten einde. Het accent verschoof naar de uitvoering.
3.3
Het groeikernennetwerk in kaart gebracht
3.3.1 Inleiding: groeikernenbeleid als coördinatieprobleem Na de officiële start van het groeikernenbeleid in 1972 lag er een gigantische taak. Compleet nieuwe steden moesten uit het niets worden opgebouwd of bestaande kernen zouden binnen een decennium qua inwonertal moeten vertienvoudigen. Bovendien moest praktisch vanaf het nulpunt worden begonnen: er bestonden geen specifieke beleidsinstrumenten, er was geen geld gereserveerd en de bestaande procedures in de ruimtelijk ordening waren traag en dreigden een snelle voortgang van de bouw te frustreren. Maar ook de volkshuisvesting kende soms een stroperig karakter. In de Tweede Kamer was reeds in 1965: "aan de hand van een schematische weergave 'van het gecompliceerde raderwerk bij het bouwen van een huis in een middelgrote gemeente van ons land' (. . .) gesignaleerd, dat het mogelijk was dat 47 instanties moesten worden ingeschakeld voordat met het bouwen kon worden begonnen. " 24
Een groot probleem was tevens dat er bij aanvang van het groeikernenbeleid geen breed draagvlak voor het beleid bestond. Weliswaar bestond er consensus over de hoofdlijnen van het beleid, maar dit betekende allerminst dat gemeenten, provincies en andere ministeries bereid waren aan de uitvoering van dit beleid mee te werken c.q. te betalen. De aard van de opgave vroeg om een integrale aanpak: het ontwikkelen van een groeikern behelst immers meer dan het simpelweg bouwen van woningen op een bepaalde locatie. Om een groeikern leefbaar en levensvatbaar te maken moesten reeds in de plannings- en ontwikkelingsfase een aantal onderling samenhangende beslissingen worden genomen: het aantal te bouwen woningen (in relatie tot de behoefte van het donorgebied), een goede stedenbouwkundige opzet, de omvang, de aard en het ontwikkelingstempo van het voorzieningenniveau (onderwijs, gezondheidszorg, etc., het aantrekken van voldoende werkgelegenheid en de zorg voor een goede infrastructuur, zowel voor particulier als openbaar vervoer. Dit complexe en integrale karakter van de opgave vergde een goede coördinatie op bestuurlijk en
2J
Priemus, H., 1982, Terugloop van de overloop, in: WonenrrABK, nr. 24/82, pag. 20-27 . Brieven werden verstuurd aan de groeikernen Alkmaar, Hoorn, Purmerend, Huizen, Zoetermeer, Spijkenisse, Capelle aan den Ussel, Hellevoetsluis, Nieuwegein, Houten, Lelystad en Almere en aan de groeisteden Groningen, Zwolle, Breda en Helmond. Later werden over de taakstellingen brieven verstuurd aan de groeikernen Haarlemmermeer (22 december 1980) en Duiven/Westervoort (15 mei 1981) en de groeistad Amersfoort (28 augustus 1981).
24
Vaste Commissie voor Volkshuisvesting en Bouwnijverheid van de Tweede Kamer der StatenGeneraal, vergadering op 27 oktober 1965 . Bron: Jaarverslag CDV 1969, p. 14.
35
ambtelijk niveau, zowel horizontaal (tussen de verschillende betrokken departementen), verticaal (tussen de betrokken bestuurslagen) als intradepartementaal (de verhouding tussen de verschillende dienstonderdelen van het DaVH en tussen het DaVH en de Rijks Planologische Dienst). Het groeikemenbeleid wordt in deze paragraaf opgevat als een bestuurlijk en ambtelijk coördinatieprobleem. Eerst wordt ingegaan op de horizontale coördinatie tussen de verschillende departementen, daarna komt de afstemming tussen de verschillende bestuurslagen aan de orde.
3.3.2 Het interdepartementale krachtenspel Fonnele structuur van de IWKW Het belangrijkste gremium waarin de interdepartementale afstemming plaatsvond, was zonder twijfel de IWKW . De IWKW had formeel de status van adviesorgaan van de minister van VRO. De IWKW adviseerde, gevraagd of ongevraagd, de minister over alle onderwerpen die tot de taakopdracht (zie paragraaf 2.6) van de werkgroep gerekend werden. De IWKW fungeerde als ambtelijk voorportaal van de politiek. Een advies van de IWKW was te beschouwen als het eindresultaat van een ambtelijk onderhandelingsproces. Uiteindelijk was het de minister van VRO die als politiek verantwoordelijk bewindsman besluiten nam. Bij belangrijke besluiten kwam de zaak ook in de ministerraad. Voor zover het locatiekeuze en taakstellingen betrof werd ook de Rijksplanologische Commissie voorafgaand aan de politieke besluitvorming gehoord. Toezeggingen aan en afspraken met gemeenten werden door de IWKW altijd onder voorbehoud van ministeriële goedkeuring gedaan. Omgekeerd waren ook de gemeentelijke en provinciale ambtenaren gebonden aan het voorbehoud van goedkeuring door respectievelijk gemeenteraad en Provinciale Staten. De IWKW bestond uit het presidium, een secretariaat, de plenaire vergadering en subwerkgroepen. Het presidium was het invloedrijkste onderdeel van de IWKW. Wekelijks vergaderde dit 'dagelijks bestuur' van de IWKW onder leiding van Peters. Peters besteedde gemiddeld één dag per week aan het IWKW -werk. 25 Daarnaast maakten de beide vice-voorzitters deel uit van het presidium. Het secretariaat bestond aanvankelijk uit twee personen, mr. V.J.M. Koningsberger van de RPD en adjunct-secretaris mr. J.F.B.E. Vermeulen van de CDV . Het secretariaat was gehuisvest bij de RPD. Binnen de RPD bestond tegen deze situatie vanaf het begin weerstand, omdat de dienst hierdoor te nauw bij de uitvoering van het beleid betrokken zou worden. 26 Van een echt, zwaar bezet secretariaat was echter geen sprake. Voor een belangrijk deel fungeerde het presidium als haar eigen secretariaat. Bij gebrek aan een sterke ambtelijke ondersteuning werden veel IWKWnota's 'in de lijn' van het meest betrokken departement vervaardigdY
36
2.5
Interview ir. A. Peters, 13 juli 1994.
26
Ruijter, P. de , en P. van Veen, 1977, Ruimtelijk beleid in de praktijk, Delft (VSSD), VSSD-rapport 18, afdeling Bouwkunde, TH Delft, p. 70.
21
Interview ir. A. Peters, 13 juli 1994.
Zowel het presidium als het secretariaat bestonden uitsluitend uit ambtenaren van het ministerie van VRO. Maar in de praktijk opereerde de IWKW vrijwel geheel los van de lijnorganisatie van het departement. De betrokken ambtenaren vervulden een dubbelfunctie: zij verrichtten hun IWKW-werk naast hun eigenlijke functies bij respectievelijk de CDV en de RPD. Dit betekende dat zij een (groot) deel van hun tijd binnen de hiërarchische lijnen van de departementale organisatie functioneerden, maar een ander deel (hun IWKW-activiteiten) daarbuiten. Het presidium, vergezeld van beide secretarissen, had direct toegang tot de politieke top van het departement. Voor het IWKW-presidium was dit een noodzakelijkheid, aangezien men concrete knelpunten direct op het hoogste niveau wilde bespreken. Men vond daarbij een gewillig oor bij minister Gruijters, die zich sterk met het groeikernenbeleid bemoeide. Hierdoor ontstond de situatie dat ook lagere ambtenaren uit de ambtelijke organisatie, buiten de gangbare hiërarchische procedures, uit hoofde van hun IWKW-functie rechtstreeks toegang hadden tot de minister. In de praktijk gaf dit nogal eens fricties binnen de CDV en de RPD, die zeker ook samenhingen met de persoonlijkheden van beide secretarissen. Koningsberger en Vermeulen riepen door hun onafhankelijke stijl van opereren (zij deinsden er niet voor terug met onorthodoxe oplossingen te komen en te 'shockeren en schofferen') nogal wat irritatie op bij . hun ambtelijke superieuren bij andere departementen en bij gemeenten. 28 Behalve de wekelijkse vergaderingen van het presidium werd ongeveer tien maal per jaar een plenaire vergadering gehouden. In de plenaire vergadering vond de finale interdepartementale afstemming op ambtelijk niveau plaats, resulterend in een IWKW -advies aan de minister. Kenmerkend voor de besluitvorming was de unanimiteit waarmee de besluiten tot stand kwamen in plaats van besluitvorming bij meerderheid . Deze werkwijze betekende in de praktijk vaak een verkapt veto-recht voor elk van de betrokken departementen. De belangrijkste functie van de subwerkgroepen van de IWKW lag in de beleidsvoorbereidende sfeer: de belangrijkste producten waren een soort studierapporten, waarin de mogelijkheden van meer structurele oplossingen voor bepaalde knelpunten werden geïnventariseerd . De subwerkgroep Grondprijsverschillen bracht bijvoorbeeld in 1974 rapport uit over grondprijsverschillen tussen groeikernen en suburbane kernen. De subwerkgroep Infrastructuur leverde in datzelfde jaar een eerste aanzet voor wat later de 'drietrapsraket' is gaan heten. De subwerkgroepen Bovensteeds Groen en Complementaire Voorzieningen tenslotte verrichten een studie naar complementaire voorzieningen benodigd voor een nieuwe wijk van 20.000 à 25.000 inwoners. 29 Daarnaast werd, met name in de werkgroep Infrastructuur, ook overleg gevoerd over individuele subsidie-aanvragen voor concrete projecten.
28
Interview mr. R. Bekker, 14 juli 1994.
29
Jaarverslag CDV 1974, pp. 57-58.
37
De ontwikkeling van het beleidsinstrumentarium
Aanvankelijk kenden de werkzaamheden van de IWKW een ad hoc-karakter. De problemen die zich aandienden werden onafhankelijk van elkaar benaderd. De naam 'knelpunten woningbouw' dekte de lading van de werkzaamheden goed. Telkens als een concreet probleem de voortgang van de woningbouw verstoorde, werd in de IWKW naar een oplossing gezocht. De aard van de problemen die in de IWKW ter sprake kwamen, verschilde sterk. Sorns ging het om een gemeentelijke grenswijziging, dan om een brug die aangelegd moest worden of om de benoeming van een 'groei-vriendelijke' wethouder. De IWKW was in de eerste jaren van haar bestaan een echte 'vechtclub' .30 Al snel ontstond er binnen de IWKW het besef dat deze incidentele manier van werken verbeterd moest worden. Rond 1974 werd binnen de IWKW overeenstemming bereikt over een meer structurele aanpak. Volgens ir. J.M. Koopman waren er twee steeds terugkomende knelpunten: 1. voor de ontwikkeling van een groeikern was de uitbouw of aanpassing van de infrastructuur nodig. In kleine, reeds bestaande gemeenten lagen er al wegen, maar in geheel nieuwe groeikernen moest ook de infrastructuur nog worden aangelegd, hetgeen zeer duur was. De hoogte van de grondkosten vormde hiervan een afgeleid probleem, dat vooral onder Gruijters ging spelen; 2. de bestuurlijke capaciteit van het gemeentelijke apparaat: deze was bij aanvang van de groei kwalitatief en kwantitatief vaak niet berekend op een snelle expansie van het aantal inwoners. Het probleem was dat de verdeelsleutel van het Gemeentefonds gebaseerd was op het actuele inwonertal, terwijl veel uitgaven en investeringen juist vooruitlopend op de groei gedaan moesten worden. 31 De ontwikkeling van beleidsinstrumentarium, dat een structurele oplossing voor deze problemen moest bieden, was een moeizaam proces, waarbij vele interdepartementale weerstanden overwonnen moesten worden. Bij andere departementen bestond aanvankelijk nogal wat scepsis over de uitvoerbaarheid van het beleid. Met name bij Financiën en Binnenlandse Zaken, de beheerders van het Gemeentefonds, leefden er reserves.32 Voor Financiën was uiteraard het kostenmotief een belangrijke overweging. Voor Binnenlandse Zaken was vooral de gemeentelijke autonomie een belangrijk punt. Voorzitter Peters was voorstander van het Britse model van 'development corporations', waarbij tijdelijke ontwikkelingsmaatschappijen op basis
38
:JO
Interview ir. A. Peters, 13 juli 1994.
31
Interview ir. I.M. Koopman, 7 september 1994.
32
In een interne nota van het IWKW-presidium (ongedateerd) voor een overleg met DG Floor in mei 1974 werd gesteld : • Sedert de oprichting van de IWKW is een smeulend conflict met BiZa en Fin gaande, waarvan de inzet de vraag is of en zo ja hoeveel extra ruimte moet worden verschaft en hoe dit zou moeten gebeuren . BiZa heeft zich non-coöperatief opgesteld; de laatste ontwikkeling is echter dat Fin zou willen meewerken aan het tot stand komen van een bijzondere verfijningsregeling." Bron : VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329, map 1.
van publiekrechtelijke bevoegdheden de uitvoering van een groeitaak ter hand namen. Bij Binnenlandse Zaken bestond hier veel weerstand tegen. BiZa was voorstander van een 'nonnaIe' verdeling van de groeisubsidies via het Gemeentefonds en tegen elk voorstel dat de gemeentelijke autonomie zou aantasten. In de herinnering van Peters: "Binnenlandse Zaken was in die tijd een beetje een stoffig, ouderwets departement. Hoe minder er hoefde te veranderen, hoe beter het was. Men was uiterst kritisch ten aanzien van de financiële kant van de zaak. Op een gegeven moment zag men echter in dat een groeikemeninstrumentarium nodig was. Vanaf dat moment ging men actief meedenken ." 33
Uiteindelijk kwam een samenstel van maatregelen tot stand, waarvan prof. dr. I.W. van der Dussen, destijds Directeur Financiën Publiekrechtelijke Lichamen van het ministerie van Financiën, de geestelijk vader genoemd kan worden. Deze ontwikkelde de gedachte van de drietrapsraket. Deze beeldspraak had betrekking op het trapsgewijze en opeenvolgende karakter van drie categorieën subsidies: 1 . de eerste trap werd gevonnd door een integrale vergoeding voor de aanleg van hoofd infrastructuur in nieuwe uitleggebieden: de hoofdinfrastructuursubsidie (HlS); 2. vervolgens zou een versterkte toedeling van 'gewone' subsidies naar groeikernen plaats vinden. Voorbeelden hiervan waren de locatiesubsidieregeling van het ministerie van VROM en de bijdrageregeling Verkeers- en vervoersvoorzieningen (Verkeer en Waterstaat); 3. de derde trap werd gevonnd door een verruiming van de algemene middelen van de groeikernen via een specifieke verfijning ten aanzien van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds ('de Verfijningsregeling'). De drietrapsraket was een compromis, een systeem met zowel centralistische als decentrale trekken. Aan de ene kant was het stelsel, in vergelijking met bijvoorbeeld het vroege stadsvernieuwingsinstrumentarium (tot 1985), minder centralistisch. In beide beleidsvelden lag de nadruk in het financieel instrumentarium op het beschikbaar stellen van rijksgelden aan lagere overheden, die voor de uitvoering verantwoordelijk waren. In de stadsvernieuwing gebeurde dit aanvankelijk op basis van tamelijk globale richtlijnen, die de staatssecretaris (Schaefer) veel beleidsruimte liet om zelf projecten te selecteren. Bij het groeikemenbeleid was sprake van een algemeen kader: zodra een gemeente de officiële status van groeikern bezat, had men min of meer 'recht' op bepaalde rijksgelden. Dit bood de gemeenten meer zekerheid, zonder dat het principe van de gemeentelijke autonomie in ernstige mate werd geschaad. Anderzijds was het groeikernenbeleid weer veel centralistischer dan bijvoorbeeld het woningbouwbeleid. Daar had juist in 1970, met de invoering van de plannings- en
3)
Interview met ir. A. Peters, 13 juli 1994.
39
programmeringscyclus, een sterke decentralisatie plaatsgevonden. Dit systeem werkte 'van onderop' . Dit in tegenstelling tot het groeikernenbeleid, dat vanaf 1972 een sterk top-down karakter kende. Op nationaal niveau vond immers de besluitvorming over locatiekeuze en de verdeling van de financiële middelen volgens het model van de drietrapsraket plaats. 34 Vrijwel alle in de IWKW vertegenwoordigde mmlsteries leverden een financiële bijdrage aan het groeikernenbeleid. Op het hoogtepunt van het groeikernenbeleid bestonden er niet minder dan zeventien verschillende subsidieregelingen, vrijwel allemaal in de 'tweede trap ' (zie tabel B2.1, bijlage 2). Qua budget waren de HlS, de locatiesubsidie en de Verfijningsregeling het belangrijkst. 35 De HlS en de locatiesubsidie hadden in de praktijk een complementair karakter: toekenning van hoofdinfrastructuursubsidie ging aan eventuele locatiesubsidie vooraf. De HlS gold alleen voor groeikernen en was bedoeld om de excessief hoge infrastructuurkosten uit de grondexploitatie te lichten en de Algemene Dienst van de gemeentelijke begroting te ontlasten. Als de grondprijs ná subsidiëring via de HlS nog steeds te hoog was, kon locatiesubsidie, een persoonlijk initiatief van Gruijters36 , worden ingezet. De rol van het geld
De jaren zeventig waren 'de vette jaren' van het groeikernenbeleid. In tegenstelling tot de jaren tachtig was er steeds veel geld beschikbaar. In de Nota Volkshuisvesting 1972 was door het kabinet-Biesheuvel reeds f 300 miljoen extra voor nieuwe werken uitgetrokken binnen de centrale financiering door de Rijksoverheid, waarvan f 240 miljoen voor de financiering van de verwerving van gronden en het bouwrijp maken van terreinen ten behoeve van de woningbouw Y Onder het kabinet-Den Uyl werden de middelen aanzienlijk uitgebreid. In 1974 werd een bedrag van f 30 miljoen beschikbaar gesteld voor de financiering van infrastructurele werken, een stijging van f 24 miljoen ten opzichte van het jaar daarvoor.38 Vanaf 1975 waren de HlS, locatiesubsidie en de Verfijningsregeling van kracht en kwamen substantiële budgetten ter beschikking (zie bijlage 2, tabel B2.2). Het zogenaamde' 1 %-beleid'
40
34
De Ruijter en Van Veen, 1977, pp . 82-83.
3S
Voor een uitgebreide beschrijving van het instrumentarium wordt verwezen naar bijlage 1.
36
Bron: interview prof. dr. mr. J. Witsen, 27 oktober 1994.
31
Udink en Buck, 1972, p. 51.
38
Jaarverslagen CDV 1973, p. 66 en 1974, p. 58.
van minIster Duisenberg39 van Financiën had ook wel enige betekenis voor de ruimtelijk relevante uitgaven40 , maar dit laat onverlet dat in vergelijking met latere jaren deze periode werd gekenmerkt door een bijzonder ruim financieel kader. Interessant is de vraag waaróm er zoveel middelen voor het groeikernenbeleid beschikbaar werden gesteld. Voor een belangrijk deel is dit de verdienste van minister Gruijters geweest. Deze maakte handig gebruik van het feit dat hij twee PvdA-staatssecretarissen had, die beiden een zeer goede verstandhouding met premier Den Uyl hadden. Voor de PvdA had de volkshuisvesting hoge prioriteit. Voor het eerst sinds lange tijd had de partij bewindslieden op Volkshuisvesting zitten en wilde de gelegenheid aangrijpen haar stempel op het beleid te drukken, bijvoorbeeld via de stadsvernieuwing en de individuele huursubsidie. Ook het groeikernenbeleid was een van die speerpunten. Volkshuisvesting was een 'zware' portefeuille en hieraan ontleende Gruijters voor een deel zijn gezag. 41 Illustratief voor het belang, dat in die tijd aan het groeikernenbeleid werd toegekend, is bijvoorbeeld het besluit van de Ministerraad in 1976 om (mede) vanwege het groeikernenbeleid het DGVH van Den Haag naar Zoetermeer te laten verhuizen.42 Behalve politieke oorzaken waren er ook budgettaire redenen voor de beschikbaarheid van een groot budget voor de groeikernen. In de eerste plaats was de financiële positie van het Rijk door de hoge aardgasbaten zeer gunstig. Daarbij kwam dat op de VRO-begroting ruimte ontstond toen vanaf 1974 het nieuwbouwprograrnma in de sociale-huursector werd verminderd (zie tabel 3.2). Hierdoor daalde het aantal woningwetleningen, hetgeen direct van invloed was op de budgettaire ruimte omdat deze leningen sinds 1966 als relevant voor de begroting (en het financieringstekort) werden beschouwd. Deze ruimte werd vervolgens benut voor de 'speerpunten' van
39
4()
41
42
Het 1%-beleid hield in dat het beslag van de collectieve sector op het nationaal inkomen jaarlijks niet met meer dan I % zou mogen stijgen. In feite was dit een voorloper van bezuinigingsbeleid in de jaren tachtig. In vergelijking met bijvoorbeeld het ombuigingsbedrag van f 17 miljard bij de Tussenbalans 1991, was overigens sprake van een uiterst beperkte bezuiniging van f 1 miljard in 1977, oplopend tot f 3 miljard in 1980. Bron: Regeringsnota over het te voeren beleid ter zake van de collectieve voorzieningen en de werkgelegenheid, Tweede Kamer, zitting 1975-1976,13 951, nrs . 1-3. De begroting 1977 kende, als gevolg van het I %-beleid , een neerwaartse bijstelling ten opzichte van de begroting 1976 voor de locatiesubsidie (- f 19 miljoen), de HlS (- f 29 miljoen en de openbaar-vervoersubsidies (- f 30 miljoen) . Bron: Jaarverslag RPD 1976. Interview ir. J.M. Koopman , 7 september 1994. Algemene Rekenkamer, 1989, Jaarverslag Algemene Rekenkamer 1988, 's-Gravenhage (SDU) , Tweede Kamer, 21 080 , nrs. 1-2, p. 364.
41
Tabel 3.2 Jaar
Bouwprogramma en realisatie in de woningwetsector , 1973-1977 Bouwprogramma Woningwetsector (A)
Totaal bouwprogramma (B)
(C): (A) als percentage van (B)
Feitelijke realisatie woningwetbouw (0)
Feitelijke realisatie totale nieuwbouw
50.325 50.325 39.000 33.000 31.500
133.750 138.750 130.000· 111.500 108.500
38 36 30 30 29
55 .765 48.257 40.130 36.420 25 .955
155 .412 146.174 120.774 106.813 111.047
(F): (0) als percentage van (E)
(E)
1973 1974 1975 1976 1977
36 33 33 34 32
• in februari 1975 verlaagd tot 110.000. Bronnen: realisatiecijfers: CBS Maandstatistiek van de Bouwnijverheid, 1994, nr. 3, pag. 66. Bouwprogramma: Van der Schaar, J. , 1987, p. 231 en het Jaarverslag COV 1972, pag. 79.
het kabinet-Den Uyl: de stadsvernieuwing, de IHS en het groeikemenbeleidY Omdat vanaf 1976 leningen en subsidies binnen de begroting volledig uitwisselbaar waren, bood een vermindering van het aantal woningwetleningen ook de mogelijkheid om relatief veel woningen in andere sectoren te bouwen.44 "Geld als smeerolie" Het geld op de begroting van VROM werd gebruikt om andere departementen voor het groeikernenbeleid te winnen. Behalve Gruijters, die in het kabinet en in bilaterale contacten een belangrijke rol speelde bij de verbreding van bet draagvlak voor bet beleid, vervulden ook bet IWKW-presidium en de beide secretarissen een sleutelrol. Voor Peters c.s. was de IWKW het platform om de tien deelnemende departementen op één lijn te krijgen. De Ruijter en Van Veen wijzen op de grote invloed van de leden van het presidium en het secretariaat, die door hun dubbelfuncties de Tweede Kamer, andere departementen en gemeenten voortdurend bestookten met 'propaganda' om het groeikernenbeleid te 'verkopen' . Zij concluderen: "De lWKW funktioneerde in het begin als een aktiegroep om anderen \loor het groeikemenbeleid warm te laten lopen. "4'
Gruijters had in het bijzonder een uitstekende persoonlijke verhouding met zijn collega Westerterp van Verkeer en Waterstaat. Gruijters vond dat zijn ministerie zich bezig moest bouden met een gecoördineerde aanpak van de inrichting van het land, waarin ruimtelijke ordening, milieuhygiëne, natuurbescherming en infrastruc-
43
Deze redenering is van voormalig DG Koopman. Bron: interview ir. J.M . Koopman, 7 september 1994 .
.. Van der Schaar, 1987, p. 231. 4S
42
De Ruijter en Van Veen, 1977, p . 84 .
tuur goed op elkaar waren afgestemd. Vanuit die gedachte was hij bereid om bij te passen als zijn collega van Verkeer krap bij kas zat. Op deze wijze 'kocht' Gruijters de steun van Westerterp.46 Ook andere departementen werden op deze wijze over de streep getrokken: "Een ministerie als Onderwijs en Wetenschappen kan in theorie zeggen: die hele groeikernengeschiedenis interesseert ons geen bal. Maar wij, VRO, wij bouwen daar huizen. DUs moeten er scholen komen . Er komen kindertjes te lopen en Onderwijs wil dat die naar school gaan. Dus zo dwing je, met je eigen geld, een ander departement om daarvoor ook geld uit te trekken ... ... Dan was er bijvoorbeeld iets in Hoorn aan de hand waar een ander departement bij betrokken was. Dan ging Gruijters aan de telefoon zitten en belde gedurende een uur al die knelpunten door aan een collega van hem in het kabinet. En dan kwam het voor elkaar - want hij had een positie en hij had geld. En wij wisten dat en speelden daar op in. "47
De rol van de hoofdinfrastructuursubsidie en de verhouding tussen de HlS en de locatiesubsidie was in dit verband interessant. De HlS was een typisch 'knelpunteninstrument' : de onrendabele top als gevolg van excessieve infrastructuurkosten kon door een eenmalige subsidie uit de grondexploitatieopzet gehaald worden. Locatiesubsidie had andere doelstellingen: het was een echt volkshuisvestingsinstrument, bedoeld om betaalbare woningen op een bepaalde locatie mogelijk te maken. Een belangrijk verschil was dat de locatiesubsidie alleen gold voor de sociale woningbouw (zowel huur- als koopsector), terwijl de HlS voor totale plannen kon worden ingezet. In het algemeen was de HlS voor gemeenten een gunstiger regeling, omdat ook de vrije sector en niet-woningbouw daarmee gesubsidieerd konden worden. Administratief waren beide regelingen strikt gescheiden. De uitvoering van de HlSregeling, inclusief de plantoetsing en het verlenen van toestemming aan gemeenten om een project uit te voeren, geschiedde door de HID van de Rijkswaterstaat, een ambtenaar van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W). De reden voor het 'uitbesteden' van de toetsing aan de HID-RWS was dat de vereiste verkeerstechnische kennis daarvoor bij de CDV ontbrak. De uitvoering van de lokatiesubsidieregeling vond plaats door de CDV. Aanvankelijk hield de onderafdeling Planning, afdeling Planning en Uitvoering van de directie Bouwnijverheid zich hiermee bezig. Vanaf 1975, na de reorganisatie waarbij Bouwnijverheid verzelfstandigd werd, verhuisde deze taak naar de afdeling Grondkosten en Infrastructuur van de directie Woningbouw. Deze afdeling stond onder leiding van J. van Kesteren. Ondanks de administratieve scheiding tussen beide regelingen, bestond er in de praktijk door het saldo-karakter van de locatiesubsidie ten opzichte van de HlS een
46
Interview drs. l.P.A. Gruijters, 19 mei 1994.
" Oud-voorzitter Viersen: 'ICOG leverde ongelooflijke prestatie', in: In de groei, nr. 9, december 1982, pag. 7-9. interview met drs. H.J. Viersen.
43
nauw verband. De vraag welke kosten met welke regeling gesubsidieerd zouden worden was telkens onderwerp van discussie in de IWKW. De afweging over de inzet van hoofdinfrastructuursubsidie danwel locatiesubsidie werd in de sub werkgroep Verkeer en in de plenaire IWKW-vergadering gemaakt. Van Kesteren was hier namens de CDV bij betrokken. Zoals gesteld hadden gemeenten er belang bij zoveel mogelijk kosten onder de werking van de HlS te brengen. Ditzelfde gold voor de CDV, omdat de locatiesubsidie behalve voor groeikernen ook voor andere gemeenten (met name in stadsvernieuwingsgebieden) gold. Voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat gold iets dergelijks: voor de aanpassing van bestaande wegen bestond reeds een regeling, die echter maar 50% van de kosten dekte. Hoewel de HlS specifiek voor nieuwe wegen ter ontsluiting van een uitleggebied was bedoeld, werd de regeling in de praktijk vaak gebruikt om een plan financieel sluitend te krijgen. Er kwam dan een gemeenschappelijke regeling uit de bus voor de aansluitende wegenstructuur, waarbij 50% door de HlS en 50% door V&W werd gesubsidieerd.48 Hierbij kwam dat de HlS-regeling ruimte voor interpretatie liet. De plantoetsing door de HID-RWS geschiedde weliswaar op basis van dezelfde criteria als voor de 'eigen' V&W-subsidies, maar een belangrijk geschilpunt bleef toch welke werken tot de hoofdinfrastructuur gerekend moesten worden en wat tot de andere infrastructuur. De beoordelingscriteria waren tamelijk globaal, met name door de sterk verschillende lokale omstandigheden. Dit maakte de HlS een uiterst flexibel instrument, dat veel ruimte voor overleg en onderhandeling tussen het Rijk en de gemeenten liet. 49 Dit vergrootte de effectiviteit van het instrument, waardoor de HlS bij uitstek geschikt was als 'smeerolie': "De hoofdinfrastructuursubsidie geldt uitsluitend 1I00r groeikernen en groeisteden en is dan ook een belangrijk 'lokkertje' 1I00r potentiële groeigemeenten. " 50
Een andere ICOG-nota merkt op: "Bijlloorbeeld het ministerie lIQn Verkeer en Waterstaat heeft zich meermalen laten overhalen eigen prioriteiten enigszins te herschikken na een financiële 'ondersteuning'
48
49
50
44
Interview drs. O.H. de Graaff, 9 juni 1994. Zie: Keers , G.P., C. Terbrack en F.R. Knegt , 1987, Grondprijzen voor de gesubsidieerde woningbouw. Besluitvorming, controle en grondkostentoerekening, Den Haag, Tweede Kamer 1987-1988, 19 623, nr. 34 (onderzoek verricht door SEO in opdracht van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies), pp. 29-30; Zie ook: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1989, Het Rijksgrondbeleid voor de woningbouw sinds 1900; een historisch onderzoek, Den Haag (MVROMIDGVHIDOK) , DOK-reeks jaargang 1989, nr. 122, auteur: G.P. Keers , RIGO Amsterdam. Bron: interne ICOG-nota nr. 183-1980, archief drs. J.H. Barendregt. Deze nota was bedoeld voor DG Koopman bij zijn aantreden als ICOG-voorziUer in 1980 en geeft een beknopt overzicht van het groeikernenbeleid, de rol van de IWKW/ICOG en de beleidsinstrumenten.
van VRO, gecombineerd met de nodige bestuurlijke pressie. ... Formeel dient het verstedelijkingsbeleid door alle departementen gedragen te worden. De feitelijke situatie is dat VRO de medewerking van de andere departementen moet 'kopen '. ,,51
In de jaren tachtig leidde dit tot kritiek van de Algemene Rekenkamer, die constateerde dat in een aantal gevallen HlS was toegekend aan niet-groeigemeenten of ten behoeve van niet-subsidiabele projecten. Volgens de Rekenkamer was er in een aantal gevallen sprake van 'financiële ad hoc-constructies' van VRO en V&W, bijvoorbeeld met het doel te voorkomen dat de kosten van de aanleg van openbaarvervoervoorzieningen ten laste van de grondexploitatie zouden komen. 52 Staatssecretaris Heerma verweerde zich tegen de kritiek van de Rekenkamer met het argument, dat zonder aanvullende subsidiëring via de HlS onaanvaardbare lasten voor de betrokken groeigemeenten zouden hebben geresulteerd . Bovendien was alleen HlS verstrekt, nadat de middelen uit de Bijdrageregeling (die slechts in 50% van de kosten voorzag) waren uitgeput. Door het aanwenden van de HlS was in alle gevallen de naar verwachting goedkoopste en meest doelmatige oplossing bereikt, waardoor in deze gevallen de regeling dan wel niet naar de letter maar wel zeker naar de geest zou zijn toegepast. Ook voormalige ICOG-ambtenaren ontkennen dat er, zoals de Rekenkamer suggereert, geld over de balk gesmeten is. De beoordeling door de HID-RWS was zeer stringent. 53 Een probleem was evenwel dat deze technisch georiënteerde mensen vooral keken naar de technische kant van de zaak en minder geïnteresseerd waren in de kosten-kwaliteitsverhouding en de financiële beheersbaarheid op de langere termijn: "Het ICOG-secretariaat kreeg van tijd tot tijd te horen dat de HID-RWS weer een stuk weg had goedgekeurd en dat het er op kon rekenen dat er langzaam bepaalde geldstromen op de ICOG af zouden komen . In feite was er geen enkel overzicht van de budgettaire implicaties van het beleid: wel in grote termen, maar niet vanuit beheersmatig oogpunt. Pas jaren later werden die budgettaire gevolgen zichtbaar. ,,54
Pas aan het eind van de jaren zeventig zou de administratieve procedure rond de toekenning van HlS-gelden worden verscherpt (zie hoofdstuk 4) .
3.3.3 De regionale aanpak Direct na de start werd begonnen met de implementatie van de voorstellen van de commissie-Roelse . Dat dit het eerst geschiedde in Noord-Holland mag geen verba-
SI
Nota 59-1981 , 5 februari 1981, opgesteld door het ICOG-secretariaat.
S2
Algemene Rekenkamer, 1990, Regeling hoofdinfrastructurele voorzieningen, in: Jaarverslag Algemene Rekenkamer 1989, 's-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21 481 , ms. 1-2, pp. 251 -259.
53
Interview mr. R. Bekker, 14 juli 1994.
54
Interview drs. J.H. Barendregt , 10 juni 1994.
45
zing wekken, daar de voorstellen van de commissie juist op dit deel van de Randstad betrekking hadden. In de daaropvolgende jaren werden soortgelijke organen in de andere randstedelijke regio's geïnstalleerd. Achtereenvolgens kwamen op deze wijze van de grond: - de Stuurgroep Noordelijk deel Randstad (ingesteld 2 november 1972); - de Coördinatiecommissie Urbanisatiebeleid (CCUB, opgericht door GS ZuidHolland in 1973); - de Stuurgroep Ontwikkeling Groeikernen in de provincie Utrecht (opgericht 9 mei 1973); - de Stuurgroep Verstedelijking Stadsgewest Rijnmond, ingesteld in 1974 op initiatief van de IWKW; - en tot slot de Stuurgroep Zuid-Holland West, opgericht in 1975. Van alle stuurgroepen was de minister formeel voorzitter, behalve van de Stuurgroep Rijnmond, die onder voorzitterschap van de staatssecretaris kwam te staan. Leden waren vertegenwoordigers van GS, gewestelijke bestuurders, burgemeesters en wethouders van groeigemeenten. De stuurgroepen fungeerden voornamelijk als 'trouble-shooters': op bestuurlijk niveau werden problemen, waar men op ambtelijk niveau niet uitkwam, opgelost. Dit ambtelijke niveau werd gevormd door de zogenaamde 'coördinatiebureaus' , die belast waren met de dagelijkse gang van zaken. De stuurgroepen waren bedoeld als aanvullende structuur: primair behoorde de uitvoering van het verstedelijkingsbeleid via de normale procedures te verlopen. In dit verband kan gedacht worden aan de rol van de Provinciale Planologische Commissie (PPC) bij de totstandkoming van streekplannen. ss Naast de regionale stuurgroepen werden in de loop der jaren lokale stuurgroepen opgericht, voorgezeten door de burgemeester, een wethouder of in enkele gevallen een gedeputeerde. Leden waren rijks-, provinciale en gemeentelijke ambtenaren of bestuurders. Het belang van deze lokale stuurgroepen en de inbreng die ze bij de uitvoering van de groeitaak hebben gehad, verschilde per gemeente. Gelet op het karakter van deze studie, waarin de rol van het DGVH centraal staat, is geen diepgaande studie naar de betekenis van deze regionale en lokale organen gedaan. Algemeen erkend wordt dat de Stuurgroep in het noordelijk deel van de Randstad in de beginjaren een zeer actieve rol heeft gespeeld.S6 Oud-HID ZuidHolland ir. J.L.P. Post herinnert zich ook de grote waardering van minister Gruyters
" Interne leOG-nota d.d. 1 maan 1979 over het functioneren en de toekomst van de stuurgroepen. Bron: archief drs. J.H. Barendregt. S6
46
Zie bijvoorbeeld over de rol van de Stuurgroep Noordelijk Deel Randstad : Faludi en Van der Valk, 1990, pp . 91-96 . Voorts zij verwezen naar een serie van achttien artikelen over het groeikernenbeleid , die tussen september 1984 en augustus 1987 in het tijdschrift Stedebouw en Volkshuisvesting zijn verschenen .
voor het werk van de Stuurgroep Rijnmond .s7 In 1980 stelde de toenmalige ICOGsecretaris Barendregt echter vast: "De stuurgroepen hebben aanvankelijk zeker hun nut gehad bij het opstarten van de groeioperatie, maar zijn geleidelijk steeds meer verworden tot massale praatgezelschappen waar weinig of geen besluiten worden genomen. "58
Net zoals de HlS in IWKW-verband werd gebruikt als 'smeerolie', zo werden de diverse groeisubsidies aangewend om potentiële groeigemeenten over de streep te trekken: "Er bestond een fantastische pot: de multifunctionele accommodaties. Die pot moest op, en men kon Sinterklaas spelen. Het moest een stimulans zijn voor het multifunctionele gebruik van gebouwen. Het werd echter gebruikt voor een ander doel, als stroop of smeerolie. Zo werden er mooie sporthallen gebouwd. De fWKW/lCOG deed dan de suggestie: maak er nog een bar in, dan is het een multifunctioneel gebouw, dan kan het 100% gesubsidieerd worden. Op die manier stimuleerde het secretariaat de gemeenten. "59
Ook hier zette minister Gruijters een persoonlijk stempel op de gang van zaken. Als het nodig was ging hij zelf naar een potentiële groeikern toe om een weifelende gemeenteraad over de streep te trekken. 60 De groeikernen verenigden zich in het SOS-contact groeikernen. Burgemeesters als Rozemond (Alkmaar) en Van Leeuwen (Capelle aan den IJssel, later Zoetermeer) waren hierin zeer actief. Later ontstond ook het GOG, het platform van de groeisteden. Dit was een kleinere en minder invloedrijke organisatie. Het GOG had minder leden en bovendien regelden de grotere gemeenten uit het GOG de belangrijkste zaken vaak bilateraal met 'Den Haag'. 61
3.3.4 De betrokkenheid van de RPD Uit de voorgeschiedenis van de IWKW (zie paragraaf 2.6) bleek dat er van meet af aan grote aarzelingen bij de RPD bestonden om teveel bij het IWKW -werk betrokken te worden. Deze houding was zowel op strategische als praktische overwegingen gebaseerd. Als dienst voerde en voert de RPD facetbeleid: als zodanig wilde zij geen
57
Bron: brief ir. J.L.P. Post d.d. 7-9-1995.
58
Interne ICOG-nota nr . 183-1980, pag. S. Archief drs. J.H. Barendregt. Ook Fornier stelt dat rond 1982, toen hij als ICOG-secretaris aantrad, de rol van de stuurgroepen was uitgespeeld. Bron: interview drs . J.W. Fornier, 22 augustus 1994.
59
Interview mr. R. Bekker, 14 juli 1994.
60
Zoals in het geval van Houten. Bron: interview mr. R. Bekker, 14 juli 1994 .
61
Interview drs. J.W. Fomier, 22 augustus 1994 .
47
'sector-dienst' worden, die teveel met de uitvoering van een bepaald beleidsveld vereenzelvigd wordt. Als behartiger van het ruimtelijk facet neemt de RPD in zekere zin een positie boven de sectordepartementen in, niet daartussen. Deze positie wil de RPD handhaven. Een meer praktisch bewaar betrof het probleem van de personele capaciteit. De RPD is in zekere zin het omgekeerde van het DGVH: een organisatie met een brede top en een relatief klein uitvoerend apparaat. Dit gegeven vormde voor de RPD meermalen aanleiding om op een beperking van haar activiteiten in IWKW-verband aan te dringen. Deze terughoudende opstelling van de RPD manifesteerde zich in de jaren zeventig bij meerdere gelegenheden. In mei 1974 voerde het IWKW-presidium evaluerende besprekingen met achtereenvolgens de DG van de Volkshuisvesting (Floor) en zijn collega van de Ruimtelijke Ordening, de directeur van de RPD Quené. Floor beschouwde de IWKW als een joint venture van de CDV en de RPD en toonde zich daarom gelukkig met de samenstelling van het presidium. Floor toonde tegelijkertijd ook begrip voor de wens van de RPD om geen specifieke taken van andere diensten of departementen aan zich te trekken. Witsen verklaarde dat de RPD toch al overbelast was en geen mankracht voor een uitgebreide ondersteuning van het IWKW-werk kon missen. 62 Kort daarop voerde het IWKW-presidium overleg met Quené. Het presidium benadrukte het belang van een blijvende rol van de RPD: "Zonder inbreng van de RPD zou het optreden van de lWKW een Quichotiaans knrakter krijgen en gedoemd zijn te mislukken ... ..Een andere vraag is of de overige categorieën van problemen wellicht via de CDV-inbreng of anderszins zouden kunnen worden behandeld. Het Presidium heeft hierover zeer sterke twijfels. " 63
De reden hiervoor was volgens het IWKW-presidium dat de CDV naar instelling en bouw niet hierop berekend was. Veel probleemgebieden op onder meer bestuurlijk, financieel , infrastructureel, werkgelegenheids- en welzijnsgebied konden alleen worden behandeld als daartoe bij de coördinerende dienst aanzetten van deskundigheid te vinden zouden zijn. Het presidium zag niet in waarom deze deskundigheid bij de CDV moest worden opgebouwd, terwijl zij bij de RPD al aanwezig was. Quené was echter van mening dat Witsen en Koningsberger teveel tijd aan de IWKW moesten besteden en te weinig tijd voor andere RPD-taken overhielden. Verder vond Quené dat de RPD niet was geëquipeerd voor een zware inbreng op het uitvoerende vlak. De inbreng van de RPD zag hij meer op het vlak van de organisatie en de beleidsvorming . Quené wilde dat bij de reorganisatie van de CDV, die op
48
62
Verslag vergadering 3 mei 1974 van DG Floor met het IWKW-presidium (Peters, Witsen, Mackenzie, Koningsberger en Venneulen). Bron : VROM -archief, doos 440 , inventarisnummer 1329 (map I).
63
Interne nota IWKW-presidium (ongedateerd) ten behoeve van overleg met DG Floor op 3 mei 1974 over het functioneren van de IWKW. Het overleg van het IWKW-presidium met Quené vond plaats op 21 mei 1974.
dat moment werd voorbereid, rekening werd gehouden met de inbreng van de CDV in de IWKW. Peters zegde toe dit met Floor te zullen opnemen.64 In 1975 stelde Quené voor het vice-voorzitterschap van de RPD in te ruilen voor een 'gewoon' lidmaatschap, zij het wel met deelname aan de vergaderingen van het IWKW -presidium. 65 De reden hiervoor was dat Quené Witsen vrij wilde maken voor de voorbereiding van de Verstedelijkingsnota, waarvan het eerste deel in 1976 zou verschijnen. Er waren binnen de RPD te weinig ervaren krachten om beide activiteiten naast elkaar te verrichten. 66 De plaatsing van het IWKW-secretariaat bij de RPD en de voorname rol van Koningsberger was een ander punt van discussie. Al eerder kwam aan de orde dat de werkwijze van Koningsberger nogal wat weerstand bij zijn superieuren opriep. In mei 1975 leidde een conflict tussen Koningsberger en diens directe superieur, directeur Algemene Zaken mr. M.J. Barendrecht, tot de ontheffing van Koningsberger van al zijn werkzaamheden op het RPD-secretariaat. Koningsberger kon zich hierdoor full-time op zijn IWKW-werk concentrerenY Deze situatie duurde overigens maar kort: in 1976 werd mr. R. Bekker IWKW-secretaris ter vervanging van Koningsberger en Vermeulen. Koningsberger werd vervolgens door Witsen ingeschakeld bij de voorbereiding van de Verstedelijkingsnota, waar hij hoofdauteur zou worden van de paragraaf over het groeikerneninstrumentarium.68 Een definitieve afbakening van taken en bevoegdheden van de RPD kwam in 1978 tot stand na de parlementaire aanvaarding van de Verstedelijkingsnota. Voor de mogelijk nog aan te wijzen gemeenten werd een verdeling gemaakt: Amersfoort, Bergen op Zoom/Roosendaal, Haarlemmermeer en Leidschendam vielen onder de verantwoordelijkheid van de RPD, Duiven/Westervoort, Houten en Zoetermeer zouden primair onder de ICOG komen te vallen. In de eerste categorie gemeenten kleefden aan de kwestie van een eventuele aanwijzing vooral argumenten in het kader van het nationale ruimtelijke beleid, in de gevallen waarin de ICOG het voortouw kreeg hing de (verlenging van de) aanwijzing voornamelijk af van een 'haalbaarheidsonderzoek'. Door verder af te spreken geen belangrijke stukken te
b4
65
Verslag bespreking DG Quené met het IWKW-presidium, 21 mei 1974. Bron : VROM-archief, SSA, doos 440 , inventarisnummer 1329 (map 1). Nota van DG Quené aan de SG dd. 20 juni 1975. Bron: VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329, map 1).
66
Interview prof. dr. mr. J . Witsen, 27 oktober 1994.
67
Brief J . Witsen d.d. 9 mei 1975. Bron : VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329, map 1.
6'
Interview prof. dr. mr. J. Witsen, 27 oktober 1994 .
49
versturen zonder de mede-paraaf van de ander waren zowel ICOG als RPD van voldoende betrokkenheid bij de voortgang van het beleid verzekerd.69 Het meest opvallende van deze afspraak is dat de COR niet bij deze afspraak was betrokken. In de bilaterale afspraak tussen RPO en ICOG komt de rol van de COR bij de uitvoering van het groeikemenbeleid niet één maal ter sprake, hoewel het secretariaat van de ICOG sinds 1976 toch in de CDV-lijnorganisatie was ondergebracht. Op de rol van de RPD bij de discussies over de vorming en plaatsing van een eigen IWKW-secretariaat, komen wij in paragraaf 3.4 terug. In de daaropvolgende periode was de DG van de Volkshuisvesting voorzitter van de ICOG en leverde de RPD een van de twee vice-voorzitters, evenals het DGVH. De RPD bleef zodoende bij de uitvoering van het beleid betrokken, maar de hoofdverantwoordelijkheid lag bij het DGVH. In 1992 kwam hierin verandering met de benoeming van mevrouw mr. J.A.M . Kroese-Duijsters, Directeur-Generaal van de Ruimtelijke Ordening, tot ICOG-voorzitter. Dit was echter op een moment dat het groeikernenbeleid nagenoeg was afgerond.
3.4
Het groeikernenbeleid in de DGVH-organisatie
3.4.1 Een eigen secretariaat? Binnen de IWKW, met name in het Presidium, werd in de beginjaren veel gediscussieerd over de fundamentele vraag welke betrokkenheid het Rijk behoorde te hebben bij de realisatie van de groeitaak. Het IWKW-presidium was van mening dat de rijksbemoeienis met de groeikernen zich zo veel mogelijk moest beperken tot de 'projectfase' . In die fase zou de ontwikkeling van de groeikern geïntegreerd moeten worden bekeken op kwaliteit en budgettaire haalbaarheid. Dit zou zoveel mogelijk via de provinciale plannen moeten geschieden. Slechts daar waar onvermijdelijk een aantal problemen niet op lokaal of regionaal niveau zouden kunnen worden opgelost, was Rijksbemoeienis gewenst.70 Een gevolg van deze stellingname was dat de bemoeienis van Rijkszijde als tijdelijk van aard werd beschouwd. Sterker: aanvankelijk dacht men dat de IWKW snel na het oplossen van de knelpunten in de groeikernen weer opgeheven zou kunnen worden. Ook werd vanaf het begin een sterke nadruk gelegd op een projectmatige aanpak, die ook in latere jaren sterk bepalend voor het IWKW/ICOG-handelen is gebleven. Vanwege het veronderstelde tijdelijke
50
69
Nota 451/78-352 van de DG van de Ruimtelijke Ordening en de voorzitter van de ICOG aan de Minister en Staatssecretaris dd. 5 oktober 1978 betreffende de onderlinge activiteiten voor definitieve aanwijzing nieuwe groeikernen en -steden. Blijkens een handgeschreven mededeling op het archiefexemplaar ging de Grote Staf met dit voorstel akkoord op 16 oktober 1978. Bron: VROM-archief, doos 440, inventarisnummer 1329 (map I).
70
Bron: ongedateerde gespreksnotitie van het presidium met het oog op een bespreking met DG Floor op 21 augustus 1975 inzake de beoordeling en subsidiëring van infrastructuur in groeikernen. Bron: VROM-archief, SSA, dossier 440, inventarisnummer 1329 (map 2) .
karakter van de rijksbemoeienis achtte men een eigen administratieve ondersteuning in de vorm van een zelfstandig secretariaat voorbarig. Rond 1974 kwam de positie van het secretariaat ter discussie te staan. Een aantal zaken speelde dwars door elkaar heen. Ten eerste bleek de groeikemenproblematiek veel structureler dan aanvankelijk gedacht. In plaats van een kortlopende betrokkenheid bij het oplossen van aanloopproblemen, bleek in de praktijk dat de activiteiten van de IWKW steeds intensiever en breder werden. Dit had tot gevolg dat de oorspronkelijke bezetting van het secretariaat (twee deeltijdsecretarissen) al snel onvoldoende bleek om het werk aan te kunnen. In de tweede plaats was de plaats van het secretariaat binnen het ministerie in toenemende mate een probleem. De huisvesting bij de RPD was, zoals we gezien hebben, geen succes en hetzelfde kan gezegd worden over de merkwaardige dubbelrol (deels hiërarchisch, deels functioneel), die beide secretarissen vervulden. En in de derde plaats was daar de positie van Peters, die met het oog op de voorgenomen verzelfstandiging van de directie Bouwnijverheid te kennen gaf het voorzitterschap neer te willen leggen. Volgens Peters waren de functies van IWKW-voorzitter en directeur Bouwnijverheid niet te combineren. 71 Met het oog op de toenemende werkdruk verzocht Peters in juni 1974 DG F100r om vanuit de CDV de ondersteuning voor het IWKW-secretariaat uit te breiden met een secretaresse en een academisch medewerker, bij voorkeur een politicoloog of jurist. Weliswaar maakte het IWKW-presidium incidenteel gebruik van de diensten van J.W. Sentrop, een medewerker van de afdeling Algemene Zaken van de CDV, maar dit was naar de mening van Peters onvoldoende. Dit verzoek van Peters werd ondersteund door Mackenzie. 72 In oktober 1974 herhaalde Peters zijn verzoek in een nota aan het hoofd van de centrale afdeling Personeelszaken, C. Sondervan. 73 In een nota van 3 januari 1975 benaderde Peters, namens het IWKW-presidium, minister Gruijters met een nieuw voorstel. Peters achtte een uitbreiding van de ambtelijke ondersteuning voor de IWKW gewenst en wees daarbij op:
71
Verslag bespreking met DGRO Quené op 21 mei 1974. Bron : VROM -archief, SSA , doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1).
n Nota Mackenzie aan DG Floor d.d. 16 juli 1974. VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1). 73
Brieven van IWKW-voorzitter Peters aan de DG d.d. 26 juni 1974 en aan het hoofd van de Centrale Afdeling Personeelszaken d.d. 1101ctober 1974 . Bron: VROM-archief, SSA, doos 440 , inventarisnummer 1329 (map 1)) .
51
"de toegenomen politieke evidentie van het verstedelijkingsbeleid. Om van deze wind in de zeilen te kunnen profiteren is een qua omvang adequate bemanning nodig. "74
Peters stelde de vonning van een 'speciale eenheid' voor, bestaande uit het presidium van het IWKW en een apart 'werkverband' . Dit werkverband diende te bestaan uit minimaal acht personen: drie academisch geschoolde medewerkers "met redactionele vaardigheden en gevoel voor bestuurlijke verhoudingen", één academicus gespecialiseerd op het terrein van verkeer en vervoer, één op het gebied van openbare financiën plus twee medewerkers van middelbaar niveau en een secretaresse. Het hoofd van dit werkverband zou dan tevens secretaris van de IWKW moeten zijn. Voor wat betreft de plaats van het werkverband in de departementale organisatie pleitte Peters ervoor het zwaartepunt zoveel mogelijk bij één departementsonderdeel te leggen. Zowel het voorzitterschap van de IWKW als het beheer van de begroting voor infrastructuursubsidies (de HlS) zouden daar ondergebracht moeten worden. De andere twee departementsonderdelen moesten ieder een vice-voorzitter aan de IWKW leveren. De secretaris, hoofd van het werkverband, moest bij voorkeur hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de voorzitter, dat wil zeggen van hetzelfde dienstonderdeel. Welk dienstonderdeel (de CDV, de RPD of de -bijnazelfstandige Directie Bouwnijverheid) deze voortrekkersrol moest gaan vervullen, liet de nota in het midden. Peters drong bij Gruijters aan op een snelle beslissing, zodat het voorstel nog kon worden meegenomen in de grote reorganisatie van de CDV per 1 mei 1975. Minister Gruijters besprak het voorstel enkele weken nadien met SG Van der Flier, de DG's Floor en Quené, het voltallige IWKW-presidium en de heren Sondervan van de centrale afdeling Personeelszaken en IJkel van de centrale afdeling Organisatie en Automatisering. Tijdens deze bijeenkomst werd besloten dat het 'werkverband' zoveel mogelijk zou moeten aansluiten bij 'bestaande kaders'. Het zou formatief ondergebracht worden bij de CDV, ingebouwd in de bestaande organisatie, die kwalitatief en kwantitatief versterkt zou worden. Voorstellen en adviezen van de IWKW konden ook in het vervolg rechtstreeks aan de minister worden uitgebracht (een wens van Peters) , maar dienden daarna behandeld te worden in de DGRO-Staf, DGVH-staf en BN-staf. Tot slot werd afgesproken dat de taakstelling van de IWKW verbreed moest worden door de tijdelijke status om te zetten in een permanente status en het takenpakket meer toe te spitsen op het inventariseren en oplossen van knelpunten bij het zoeken naar nieuwe locaties. Sondervan en IJkel zouden een formatie-onderzoek naar de benodigde omvang en samenstelling van het werkverband doen.75
52
7.
Nota Peters aan minister Gruijters over de organisatie van het groeikemenwerk binnen het departement d.d. 3 januari 1975. Bron: VROM-archief, SSA , doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1).
75
Verslag bespreking 20 januari 1975 . Bron: VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329 (map I).
Hiermee leek de zaak geregeld, maar het bleek het slechts het begin van een langdurig besluitvormingsproces. Het probleem was dat tegelijk met de formatieve plaatsing van het secretariaat ook een nieuwe voorzitter gezocht moest worden. Deze voorzitter moest bij voorkeur uit dezelfde dienst komen als waar het werkverband ondergebracht zou worden. De CDV was een typisch uitvoeringsgericht apparaat, echter uitsluitend gericht op de woningbouw. Buiten de woningbouw bestond weinig expertise, kennis die benodigd zou zijn om het brede terrein van het groeikemenbeleid te kunnen bestrijken. Bovendien ontbrak het in de smalle ambtelijke top aan figuren die pasten in het profiel van de nieuwe IWKW-voorzitter, namelijk iemand die dwars door bestaande bestuurlijke muren heen moest kunnen breken. De RPD had een bredere ambtelijk top en was ook qua kennis de meest aangewezen dienst om het ' werkverband' te gaan leiden, maar was hier om capaciteitsredenen en uit strategische overwegingen tegen. De Directie Bouwnijverheid tenslotte lag ook niet voor de hand. Peters zou dan voorzitter moeten blijven. Bovendien kampte deze directie met een voortdurende onderbezetting en was niet in staat veel mankracht aan het IWKW-werk af te staan. Een bijkomend probleem was de positie van de Coördinator Woningvoorziening. Mackenzie zag zichzelf als leidinggevende in functionele zin aan de medewerkers van het te vormen werkverband. Deze medewerkers zouden uit diverse directies en afdelingen van de CDV afkomstig moeten zijn en derhalve hiërarchisch in de lijnorganisatie thuis blijven horen. Deze constructie bood volgens Mackenzie onder meer het voordeel "van een zo vrij mogelijke opstelling van de Coördinator Woning voorziening " . 76 Het aangekondigde formatie-onderzoek verscheen op 11 juli 1975 (het 'CAPrapport'), geschreven door J. IJkel. Dit was rijkelijk aan de late kant, gezien de nieuwe organisatiestructuur van de CDV die op 1 april 1975 77 van kracht was geworden. Bij deze reorganisatie werden vijf directies ingesteld: drie stafdirecties (Algemene Zaken, Beleidsontwikkeling en Onderzoek) en twee uitvoerende directies , te weten Stadsvernieuwing en Woningbouw. Laatstgenoemde directie kwam onder leiding te staan van mr. A. Steensma. In het CAP-rapport werd voorgesteld het werkverband onder te brengen bij de directie Woningbouw . De directeur Woningbouw zou voorzitter van de IWKW moeten worden, vertegenwoordigers van de directie Bouwnijverheid als en de RPD vice-voorzitter. De medewerkers van het werkverband zouden op detacheringsbasis moeten werken en afkomstig zijn uit zowel de directie Bouwnijverheid, de RPD en de CDV . Zij zouden hiërarchisch in hun lijnorganisatie geplaatst moeten blijven, maar voor hun IWKW-werkzaamheden zouden zij onder leiding van de IWKW-
76
Concept-nota van Mackenzie aan Sondervan (Centrale Afdeling Personeelszaken), kenmerk 791975, ongedateerd. Bron: VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1) .
TI
Beschik1cing van 13-5-1975 .
53
secretaris komen te staan. Deze secretaris moest bij voorkeur iemand uit de directie Woningbouw van de CDV zijn. 78 Dit voorstel viel slecht bij alle betrokkenen. Gruijters liet in een bespreking met het IWKW-presidium zijn ongenoegen blijken, al geeft het verslag niet aan wat zijn exacte bezwaren waren. Gruijters zou de zaak opnemen met SG Van der Flier. 79 Peters stelde in een schriftelijke reactie namens het IWKW-presidium dat de toekomstig IWKW-voorzitter tenminste twee dagen per week met het groeikernenwerk belast zou zijn: een veel te zware belasting voor de directeur Woningbouw van de CDV, naar de mening van Peters. Ook vond hij het onlogisch het werkverband, dat naar zijn mening voor een belangrijk deel uit RPD-ambtenaren zou moeten bestaan, bij de CDV onder te brengen. 80 Binnen het IWKW-presidium waren de meningen overigens verdeeld: Koningsberger was van mening dat plaatsing van het groeikernenwerk bij de RPD de voorkeur verdiende; Vermeulen zag het meest in een variant met de SG als IWKW-voorzitter. Peters' persoonlijke voorkeur ging uit naar een aparte organisatie, niet in de lijn van een van de dienstonderdelen. Peters was tegen detachering, omdat dit naar zijn mening de onduidelijkheid over de gezagsverhoudingen (hiërarchisch of functioneel) zou laten bestaan. 81 De RPD was ook niet blij met het CAP-rapport: zij wilde niet langer op directeursniveau in de IWKW vertegenwoordigd zijn, terwijl het CAP-rapport uitging van een blijvende RPD-inbreng in de vorm van het vice-voorzitterschap. Mackenzie tenslotte zal ook niet aangenaam verrast zijn geweest: hem was tijdens het formatie-onderzoek door Ukel min of meer de leiding over het werkverband beloofd. In een gesprek tussen Van der Flier, Quené, Floor, Peters en IJkel, begin 1976, weigerde Peters het voorstel van Floor als voorzitter aan te blijven en stelde in plaats hiervan voor Witsen tijdelijk tot voorzitter te benoemen. Dit was voor de RPD echter weer niet aanvaardbaar. Uiteindelijk werd besloten te zoeken naar een externe kandidaat. Van der Flier formuleerde de eigenschappen, waaraan de kandidaat moest voldoen: "taai, geduldig, en soepel, daarnaast interdepartementaal ingevoerd en van voldoende ambtelijk niveau" . De plaatsing van het werkverband/secretariaat bij de directie Woningbouw van de CDV werd als een uitgemaakte zaak gezien. Koningsberger en Vermeulen verklaar-
78
79
54
IJkei, 1., Rapport versterking secretariaat en werkverband IWKW, gericht aan het hoofd CAP (Sondervan), 11 juli 1975. Bron: VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1). Verslag bespreking minister Gruijters met het IWKW-presidium d.d. 11 september 1975. Bron: VROM-archief, SSA, doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1).
80
Nota Peters aan de minister d.d. 26 augustus 1975 . Bron: VROM-archief, SSA, doos 440. inventarisnummer 1329 (map I) .
81
Vertrouwelijk verslag vergadering IWKW-presidium d.d. 6 februari 1976. Bron: VROMarchief, SSA doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1).
den niet zonder meer in een secretariaat, ondergebracht bij de directie Woningbouw van de CDV , te willen werken. Zij voelden er niets voor om voor hun groeikernenwerk verantwoording aan de directeur Woningbouw verschuldigd te zijn. Zij kregen steun van Peters die een compromis voorstelde, waarbij de directeur Woningbouw 'beheerbaas' van de secretarissen zou worden en de IWKW-voorzitter hun 'werkbaas '. In die situatie zou de directeur Woningbouw geen medeparaaf op IWKWstukken mogen geven en zouden de beide secretarissen hun vrijheid behouden. 82 Dit voorstel werd in grote lijnen aanvaard . Koningsberger en Venneulen werden echter uit hun functie bij de IWKW ontheven en in hun plaats werd per 1 april 1976 mr . R. Bekker benoemd, tot dan toe werkzaam bij het bureau van de SG. Bekker was daannee de eerste rijksambtenaar die zich full-time met het groeikernenbeleid ging bezighouden. Hij was aanvankelijk als enige werkzaam op het IWKW -secretariaat , maar kreeg toestemming vijf medewerkers aan te trekken.83 In de periode tussen 1976 en 1979 vond vervolgens geleidelijk een formatieve uitbreiding van het secretariaat plaats tot vijf beleidsmedewerkers en drie ondersteunende functionarissen. Binnen de directie Woningbouw kreeg het secretariaat een aparte plaats: Directie Woningbouw anno 1976/197784 Directie Woningbouw: mr. A. Steensma Staffunctionaris: mr. J.A.A . Samson Secretariaat IWKW: mr. R. Bekker Afdeling Woningcorporaties: (vacant) Afdeling Woonvoorziening Bijzondere Groepen: dr. G.A.M. Vogelaar Hoofdafdeling Technische Zaken Woningbouw (vacant) Afdeling Bouwontwerp (ir. G. Oranje) Afdeling Grondkosten en Infrastructuur (1 . van Kesteren) Afdeling Bouwkosten (J.C.A. Bunnik) Hoofdafdeling Financiering Woningbouw: (mr. A.F. Cocheret de la Morinière) Afdeling Particuliere Bouw (E.Ch. Keus) Afdeling Woningwetbouw (H .I .A . lanssen) Afdeling Bijdragevaststelling en Woningverbetering te Zwolle (H.J. Hilderink) Afdeling Individuele Huursubsidies (E.Ch. Keus)
3.4.2 "Een vreemde eend in de bijt.. . " Op 15 mei 1976, anderhalve maand na de benoeming van Bekker, werd de voonnalige Rotterdamse havenwethouder drs . H.I. Viersen benoemd tot opvolger van Peters als IWKW -voorzitter . Viersen was door Gruijters gepolst voor de functie . Als voorzitter van de Commissie Zeescheepvaart en van de Commissie Binnenscheep-
82
Vertrouwelijk verslag vergadering IWKW-presidium d.d. 6 februari 1976. Bron: VROMarchief, SSA doos 440, inventarisnummer 1329 (map 1).
83
Interview mr. R. Bekker, 14 juli 1994 .
84
Bron: Staatsalmanak, 1977.
55
vaart verkeerde Viersen die tijd veel in Den Haag. 85 Aan zijn Rotterdamse tijd had Viersen een goede naam overgehouden en hij stond bekend als progressief. Een belangrijk pluspunt was het feit dat Viersen geen ingewijde was in het interdepartementale wereldje, waardoor hij beter dan een CDV'er in staat geacht werd als onafhankelijke voorzitter te functioneren. Dit gegeven, gecombineerd met Viersens persoonlijke eigenschappen ("hij had humor en uitstraling: zonder schroom bespotte hij andere departementen"86) deden hem uitstekend in het door Van der Flier geschetste profiel passen. Viersen vervulde het voorzitterschap part-time, ongeveer twee dagen per week. Door een min of meer toevallige samenloop van omstandigheden werd Viersen korte tijd later door Gruijters gevraagd DG van de Volkshuisvesting te worden. Tussen DG Floor en minister Gruijters boterde het niet, hetgeen in het vertrek van eerstgenoemde resulteerde. De komst van Viersen als DG per 1 januari 1977 zou ingrijpende veranderingen voor de CDV met zich meebrengen. Viersen was een warm voorstander van kleine, slagvaardige projectorganisaties, direct aangestuurd door de ambtelijke top en werkend via korte lijnen, die zich met de integrale oplossing van een bepaald probleem moesten bezighouden. In deze visie paste een aparte plaats voor het IWKW-secretariaat uitstekend. Hoewel het IWKW -secretariaat formeel onder leiding van de directeur Woningbouw stond, was Beller in de praktijk alleen verantwoording schuldig aan de voorzitter van de IWKW. Toen deze korte tijd later ook DG werd, bleef deze situatie gehandhaafd. Ook als DG bleef Viersen gemiddeld één à twee dagen per week aan het IWKW-werk besteden. De wekelijkse vergaderingen van het presidium op maandagmorgen tussen negen en twaalf bleven gehandhaafd. Dit betekende dat Bekker, buiten de normale procedure via 'zijn' directeur Woningbouw om, direct toegang had tot de DG. Beller genoot hierdoor een grote mate van vrijheid. Als secretaris kon hij geen harde toezeggingen aan gemeenten doen, maar zijn functie als full-tirne groeikemman, direct onder de DG, betekende een invloedrijke positie. Voor gemeentebestuurders was hij in de praktijk dé man die ze moesten hebben als er zaken gedaan moesten worden. Binnen de directie Woningbouw vormde het groeikernenwerk een vreemde eend in de bijt. Hiervoor zijn twee verklaringen mogelijk. Door Viersen gesteund zorgde Bekker bewust voor een zo groot mogelijke afstand tot de staande organisatie. Hij meed vergaderingen van de directiestaf om, naar eigen zeggen, 'ongrijpbaar' te blijven en de invloed van het secretariaat zo groot mogelijk te houden. Over het groeikernenbeleid had Beller zelden tot nooit contact met directeur Woningbouw Steensma.87
56
85
Interview drs . H.I. Viersen, 14 december 1994.
86
Interview mr. R. Bekker, 14 juli 1994.
In
Interview mr. R. Bekker, 14 juli 1994.
De tweede reden was de overbelasting van de directie Woningbouw, die al snel na haar instelling in 1975 aan het licht kwam. Door de veranderingen in het huurregime en de sterke uitbreiding van het aantal subsidieregelingen als gevolg van de implementatie van de Nota Huur- en Subsidiebeleid 1974, ontstond een mammoet-directie die volledig uit haar voegen barstte. De veelheid en verscheidenheid van taken zorgde ervoor dat directeur Steensma zich onmogelijk met alle zaken tegelijk kon bezighouden. De onafuankelijke positie van het IWKW-secretariaat kon hierdoor lange tijd intact blijven. De problemen rond het functioneren van de directie Woningbouw vormden in de tweede helft van de jaren zeventig aanleiding de rol van de CDV in relatie tot andere bestuurslagen en departementen te heroverwegen·. Dit leidde uiteindelijk tot de instelling van de directie Woningbouw en Stadsvernieuwing in 1979. In hoofdstuk 4 komen wij hierop terug.
Tabel 3.3
Geplande en feitelijke ontwikkeling van de woningbouw in groeikernen, 1972-1993 (in woningen, tenzij anders vermeld)
Gemeente
Taakstellingen volgens de Nota Volkshuisvesting 1972
Alkmaar Almere Capelle aan den IJ sseF Duiven/Westervoort' Haarlemmermeer' Hellevoetsluis HelmondS Hoekse Waard Hoorn Houten Huizen Leusden-Hamersveld Lelystad Nieuwegein Purmerend Spij kenisse Zoetermeer
16.000 à 17 .000 tot 1980 250.000 inwoners in 2000
Feitelijke woningbouwproductie 1972 t/m 1979
50.000 inwoners 16.000 à 17.000 tot 1980 min . 60 .000 inwoners 8.000 à 9.000 40 .000 inwoners 100.000 inw. in 2000 max. 50.000 inwoners 16.000 à 17 .000 in 1980 50.000 inwoners 100.000 inwoners in 1980
7 . 117 2.721' 6.622 2 .546 7.447 3 .733 3.665 5 .492 604
3.363 10 .622 8.382 4.461 4 .526 15 .549
Bron realisatiecijfers: CBS Maandstatistiek voor de Bouwnijverheid, eigen bewerking . Noten: , Eerste woningen in 1976 gebouwd. 2 Definitieve aanwijzing in 1976, bouw reeds eerder op gang gekomen. , In 1981 definitief als groeikern aangewezen. 4 Groeikern vanaf 1979; aanwijzingsbrief d .d. 22-12-1980. S
Tot 1983 groeistad, daarna groeikern .
57
3.5
Beleid in cijfers: een moeizame start
Ondanks de voortvarende aanpak van minister Gruijters en de ruime financiële middelen, maakte het groeikernenbeleid in de periode 1972-1979 een moeizame start. In tal van opzichten bleef het beleid achter bij de doelstellingen. Gemeentelijke grenswijzigingen verliepen minder soepel dan verwacht, de woningbouw kwam minder snel op gang dan gepland en ook de ontwikkeling van bijvoorbeeld de werkgelegenheid en infrastructurele en sociaal-culturele voorzieningen verliep minder voorspoedig dan gehoopt, zoals een vergelijking van de oorspronkelijke taakstelling en de gerealiseerde woningbouwproductie leert (zie tabel 3.3). Nozeman noemt een aantal oorzaken voor de trage start van het groeikernenbeleid: - Veel groeikernen waren al 'artikel 12-gemeente' bij aanvang van de groeitaak. De systematiek van het Gemeentefonds was bovendien zodanig, dat de uitkeringen het inwonertal volgen. In de praktijk was het geld voor investeringen al eerder nodig. De instortende woningmarkt aan het eind van de jaren zeventig (zie hoofdstuk 4) verergerde de ftnanciële situatie van veel groeikernen nog eens extra; - het tekort aan menskracht en deskundigheid binnen veel gemeentelijke ambtenarenapparaten. Deze waren organisatorisch vaak onvoldoende op forse groei berekend; - het Rijk gaf niet of te laat geld voor noodzakelijke infrastructurele voorzieningen. Hetzelfde kan gezegd worden voor andere voorzieningen als scholenbouw, recreatie-mogelijkheden, sociaal-culturele voorzieningen etc.). Reden: de betrokken departementen hadden vaak andere budgettaire prioriteiten; - de uitvoering van het beleid door de lokale overheden verliep niet altijd even soepel. Te denken valt aan de soms moeizame grond verwerving als gevolg van de geldende inspraak- en bezwaarschriftenprocedures, de lange voorbereidingstijden etc.; - het achterblijven van de werkgelegenheid in veel groeikernen door locatiefactoren (de afstand tot de donorstad) , het aanvangstijdstip van de groei (sommige groeikernen startten tijdens een economische recessie) en het ontbreken van een effectief instrumentarium op dit punt. De in de Tweede Nota gemaakte veronderstelling dat het werken het wonen vanzelf wel zou volgen, bleek te optimistisch.ss
88
58
Nozeman, E., Groeikernen, in: Bos, C. e.a., 1988, Successen en mislukkingen in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Een evaluatie van 11 inrichtingsprincipes, Amsterdam (Planologisch en Demografisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam), Planologische studies nr. 7, blz. 138-180.
4 DE OPLOSSINGSFASE (1979-1985)
4.1
Beleid op hoofdlijnen
4.1.1 De crisis op de woningmarkt Na de aanwijzingsbrieven van minister Beelaerts van Blokland begin 1979 kwam het accent binnen het groeikernenbeleid op de beleidsuitvoering te liggen. Dit impliceerde echter geenszins dat het groeikernenbeleid nu in rustiger vaarwater terecht kwam, integendeel. De periode 1979-1983 kenmerkte zich door een heftige politieke turbulentie in het volkshuisvestingsbeleid, waarbij het bouwprogramma jaarlijks soms drie tot vier keer per jaar moest worden aangepast. De oorzaak hiervan was het uitbreken van de crisis op de woningbouwmarkt rond 1979. De tweede oliecrisis leidde tot een scherpe stijging van de rente . Dit leidde, in combinatie met een stagnerende inkomensontwikkeling , tot een sterke terugval in de vraag naar en de productie van koop- en duurdere huurwoningen. In 1979 bereikte de bouwproductie een dieptepunt van 87.500 woningen, het laagste niveau sinds 1963. Paradoxaal genoeg ging een snel stijgende werkloosheid in de bouw (van 20.000 in 1979 tot ruim 100.000 in 1982) gepaard met een sterk oplopend woningtekort (volgens het WBO 1977 110.000 woningen per 1 januari 1978), vooral in de grote steden en de Randstad .' Staatssecretaris mr. G.PH. Brokx (CDA) maakte een ronde langs zestig gemeenten om de oorzaken van de crisis te bespreken. Onder sterke politieke druk nam Brokx vervolgens een aantal maatregelen om de bouwproductie op peil te houden. Er kwam een ruimere premiekoopregeling (premie-A en -B) en er werd een oplossing gezocht voor de vele onverkoopbare koopwoningen ('de prop in de woningmarkt') in de vorm van de Regeling Omzetting Koop- in Huurwoningen, de zogenaamde 'OKHregeling ' . De woningwetbouw werd krachtig gestimuleerd, enerzijds door goedkope plannen voorrang te geven en maximale stichtingskosten in te voeren, anderzijds
1
Van der Schaar, 1987, pp . 232-238; Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, 1988, Woningbouwsubsidies in de premiebuursector 1966-1986, Studie nr. 5 verricht door het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde, TU Delft. 's-Gravenhage (SOU), Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19623. nr. 36. pp . 168-174.
59
door de woningwetbouw deels te debudgetteren. Een deel van de woningwetbouw werd via de kapitaalmarkt gefinancierd, de zogenaamde 'premiecorporatie-Awoningen' . De vrijkomende ruimte op de begroting (door de lagere uitgaven aan rijksleningen) werd benut voor extra objectsubsidiëring. In weerwil van het op liberalisatie . gerichte regeerakkoord van het kabinet-Van Agt I stimuleerde Brokx, door de omstandigheden gedwongen, op grote schaal de gesubsidieerde bouw. De crisis op de woningmarkt had ook voor de groeikernen grote gevolgen. Veel groeigemeenten raakten in financiële problemen: door het vrijwel stilvallen van de ongesubsidieerde bouw bleven de gemeenten met niet-uitgeefbare kavels bouwgrond zitten, waarop grote rente- en verkoopverliezen werden geleden. Bovendien dreigden veel groeigemeenten ver achter te raken bij hun taakstellingen, niet in de laatste plaats omdat hun bouwproductie in die periode voor een belangrijk deel in de koopsector plaatsvond.2 De maatregelen die Brokx trof om de bouwproduttie te stimuleren, hadden daarom voor de groeikernen grote betekenis. Volgens Viersen was vooral de OKH-regeling van groot belang voor de groeigemeenten. 3 Naast de algemene maatregelen werd er ook een specifiek op de groeigemeenten gericht beleid ontwikkeld. Zo werd per 1 januari 19794 een verlaging van 0,3% van het vraaghuurpercentage in de huurtabel van het Besluit Geldelijke Steun Volkshuisvesting (BGSH 1975, beter bekend als de DKP-regeling) geïntroduceerd. De facto kwam dit neer op een verhoging van de objectsubsidies voor de nieuwbouw in groeigemeenten. Van grotere betekenis was ook het instrument van de contingentering. Gruijters had reeds vanaf 1974 de contingentering voor het groeikernenbeleid ingezet, maar in de jaren daarna had dit instrument een relatief beperkte betekenis. Door de dalende bouwproductie vanaf 1974 (onder meer het gevolg van de eerste oliecrisis in 1973) bleven de realisatiecijfers voortdurend achter bij de ramingen. De contingentering was in deze situatie een zwak sturingsmiddel : het kostte de gemeenten grote moeite de toebedeelde contingenten gerealiseerd te krijgen. Toen eind jaren zeventig dit overschot omsloeg in een tekort stonden de gemeenten, niet in de laatste plaats de groeigemeenten, weer in de rij om zo groot mogelijke contingenten te bemachtigen: "Zo hebben groeigemeenten voor 1982 aanvragen voor woningcontingenten ingediend voor circa 40.000 woningen. De oorzaak voor deze sterke stijging is onder andere gelegen in de hoge rentestand en de daarmee samenhangende slechte situatie waarin de ongesubsidieerde woningbouw zich thans bevindt. Door de geringe belangstelling
2
In de periode 1976-1981 vond 40 à 50% van de nieuwbouw in groeigemeenten in de koopsector plaats . Bron: Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, 1988, Woningbouwsubsidies in de premiehuursector 1966-1986, tabel 7, Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19623, nr. 36, p. 281 .
1
Interview drs . H.J . Viersen, 14 december 1994.
• MG 78-49.
60
voor deze sector zien de gemeenten zich thans genoodzaakt om enerzijds meer sociale woningbouw te verwezenlijken om hun taakstellingen te halen en om anderzijds hogere woningdichtheden te realiseren om de verminderde opbrengsten uit gronduitgifte, door het vrijwel wegvallen van de vrije sector, te compenseren. De hoge rentestand heeft tot gevolg dat de gemeenten trachten hun plannen versneld uit te voeren om de renteverliezen te beperken." 5
Om de bouwproductie in de groeikernen en -steden veilig te stellen werden vanaf 1982 'bodemcontingenten' ingesteld: een door het Rijk vastgesteld minimum aantal te subsidiëren woningen moest bij het opstellen van de provinciale bouwprogramma's aan groeigemeenten worden toebedeeld. De in 1983 vastgestelde bodemcontingenten voor de periode tot 1987 waren vrijwel gelijk aan de resterende taakstellingen van de groeigemeenten.6 Per saldo trad zodoende een accentverschuiving in het beleidsinstrumentarium op: specifieke groeisubsidies zoals de hoofdinfrastructuursubsidies bleven belangrijk, maar daarnaast wonnen ook traditionele volkshuisvestingsinstrumenten (objectsubsidiëring, contingentering) sterk aan betekenis. Op de organisatorische consequenties van deze ontwikkeling wordt in paragraaf 4.3 ingegaan.
4.1.2 De successen van het stimuleringsbeleid De initiatieven van staatssecretaris Brokx bleven niet zonder succes. Meer in het bijzonder bij de groeikernen werd na een lichte terugval in 1979 in de daaropvolgende jaren een recordjaarproductie bereikt van circa 21.000 woningen. Afgezet tegen de landelijke productiecijfers werd ongeveer 17 % van de productie in een groeikern
Tabel 4.1
Aandeel van de groeikernen in de provinciale en nationale woningbouwproductie, 1975-1984 1975-1979 abs.
Aandeel Aandeel Aandeel Aandeel Aandeel
Noord-Hollandse groeikernen in provinciale nieuwbouw* Zuid-Hollandse groeikernen in provinciale nieuwbouw Utrechtse groeikernen in provinciale nieuwbouw Randstedelijke groeikernen in nieuwbouw landsdeel West groeikernen in nationale nieuwbouw
%
23.869 27,6 18.483 17,3 6.588 18,3 48.940 21,3 51.762 9,7
1980-1984 abs
%
51.741 46,0 28.867 20,3 13 .782 32,8 94 .390 31,8 101.206 17,9
* inclusief Almere en Lelystad en vanaf 1980 Haarlemmermeer. Bron: Nozeman, 1988, p. 159.
5
Jaarverslag RPD, 1981, p. 91.
6
Jaarverslag RPD, 1983, tabel 2, p. 90.
61
Tabel 4.2
Gepland en feitelijk aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen in groeikernen, 1979-1985 Taakstellingen volgens aanwijzingsbrieven 1979
Feitelijke woningbouwproductie 1980 t/m 1985
minstens 8.000 tot 1990 Alkmaar minstens 24.000 tot 1990 Almere 9.000 tot 1990 Capelle aan den IJssel 15 .000 tot 1995 Duiven/Westervoort' 15 .000 tot 1995 Haarlemmermeer' 3.561 t/m 1983 Hellevoetsluis minstens 10.000 tot 1990 plus eventueel 5.000 Helmond3 Hoorn 9.000 tot 1990 6.000 tot 1990 Houten Huizen 8.400 minstens 14.000 tot 1990 Lelystad Nieuwegein 6.500 tot 1990 8.500 tot 1990 Purmerend minstens 11 .000 tot 1990 Spijkenisse Zoetermeer 9.000 à 12.000 tot 1990
8.698 13.827 7.295 3.219 6.441 4 .725 5.215 6.859 3.977 5.070 10.137 8.019 7.519 10.415 9.310
Gemeente
Bron realisatiecijfers : CBS Maandstatistiek voor de Bouwnijverheid, eigen bewerking. Noten: , Aanwijzingsbrief d.d. 15-5-1981, taakstelling voor de periode 1981 -1995 . , Groeikern vanaf 1979, aanwijzingsbrief d.d. 22-12-1980. Als gevolg van de provinciale Nota over de Ruimtelijke Ontwikkeling in Noord-Holland (NORON, 1977) werden de groeitaken van de noordelijke gemeenten op termijn beëindigd; Haarlemmermeer moest dit opvangen. 3 Tot 1983 groeistad, daarna groeikern .
gerealiseerd, met de groeisteden meegerekend zelfs ruim 20%. In de Randstad lagen deze cijfers zelfs nog beduidend hoger (tabel 4.1) . Een vergelijking van de taakstellingen uit 1979 met de feitelijk gerealiseerde productie laat zien, dat in de periode tot 1985 de meeste groeikernen ruim aan hun opgave voldeden of op koers lagen (zie tabel 4.2) . Uitzonderingen hierop vormden Helmond, dat met name om financiële redenen in 1983 van groeistad tot groeikern werd gepromoveerd, en Lelystad dat vanwege een slechte positie op de woningmarkt (ongunstige ligging, hoge woonlasten) met leegstand te maken kreeg . Zoals uit tabel 4.2 blijkt moest de groei van de dubbelkern Duiven/Westervoort rond 1985 nog op gang komen, maar deze gemeente was dan ook pas laat als groeikern aangewezen.
4.1.3 De Heroverwegingen 1982 De financiële beheersbaarheid van de uitgaven in het kader van het groeikernenbeleid vormde in de jaren zeventig nog geen groot thema. Zoals in hoofdstuk 3 is
62
gebleken was er in deze periode 'geld genoeg' en stond vooral de effectiviteit van de verschillende subsidieregelingen voorop. Mede onder invloed van de economische recessie kwam vanaf het eind van de jaren zeventig ook het vraagstuk van de efficiency steeds sterker ter discussie te staan. In ICOG-verband werden voorstellen ontwikkeld om de administratieve procedures rond de toekenning van met name de hoofdinfrastructuursubsidie te verbeteren. in de praktijk deden zich een aantal problemen voor, zoals het feit dat gemeentelijke ramingen achteraf soms sterk af bleken te wijken van de werkelijke kosten. Hierdoor ontstond een gebrek aan inzicht in de nog te besteden financiële ruimte, waardoor het moeilijk werd nieuwe verplichtingen aan te gaan. Ook het risico van onderuitputting bij onvoldoende zicht op de komende uitgaven was hierbij een factor waarmee rekening gehouden moest worden. Dit resulteerde uiteindelijk in een verscherpte procedure, waarbij gemeenten voor reeds gedane toezeggingen geactualiseerde meerjarenramingen volgens standaardformulieren moesten opstellen. Hierdoor zouden de meerjarige budgettaire gevolgen beter in beeld gebracht kunnen worden (zie verder bijlage 2).7 In deze periode werd binnen de ICOG sterk nagedacht over de toekomst van het groeikerneninstrumentarium. De drietrapsraket kende een aantal beperkingen. Een groot probleem was bijvoorbeeld het ontbreken van een objectief operationeel criterium wanneer tot aanwijzing van een groeikern of groeistad overgegaan kon worden. Het Rijk was daardoor voor de realisatie van nieuwbouw op de door haar gewenste locaties sterk afhankelijk van slimme onderhandelaars bij de provincies en de gemeenten. Potentiële groeigemeenten gingen steeds hogere (financiële) eisen stellen, terwijl niet-groei gemeenten minder wilden bouwen omdat ze zich gediscrimineerd voelden. Ook de in sommige opzichten te geringe flexibiliteit werd als een probleem ervaren, bijvoorbeeld de onmogelijkheid om de meeste subsidies aan "snelle groei-locaties" buiten de groeigemeenten aan te wenden vanwege de formele koppeling met de aanwijzingsstatus. Een ander, steeds terugkerend, probleem was het commitment van de andere departementen. Deze moesten voortdurend overtuigd worden van het belang van hun medewerking aan het groeikernenbeleid. Zolang het budget voor de hoofdinfrastructuursubsidie goed gevuld was, was dit geen onoverkomelijk probleem: de steun van andere departementen zoals Verkeer en Waterstaat kon 'gekocht' worden . Maar in een stagnerende economie en een bezuinigende rijksoverheid ging deze vlieger niet meer op: sectoren, kiezen dan sneller voor hun eigen belang .8
7
Brief van staatssecretaris Brokx aan de Colleges van B&W van de groeigemeenten d .d. 28 mei 1980.
&
Intern had overigens een scherp oog voor het risico van een verminderd interdepartementaal draagvlak als gevolg van bezuinigingen . Zie een interne discussienota d .d . 5 februari 1981 (kenmerk 59-1981) van het ICOG-presidium, opgesteld door secretaris Barendregt. Bron: archief drs. J.H. Barendregt.
63
Dat dit een reëel risico was, bleek in februari 1982 toen het groeikerneninstrumentarium door het kabinet Van Agt n (CDA/PvdA/D66) in de tweede ronde van de zogenaamde 'Heroverwegingen' werd opgenomen. In het kader van deze operatie werden een aantal varianten onderzocht op hun financiële en beleidsmatige consequenties door een interdepartementale werkgroep onder voorzitterschap van DG Koopman, die intussen voorzitter van de ICOG was geworden. De werkgroep kwam tot de conclusie dat het groeikerneninstrumentarium effectief was.9 "Rond 1980 vond circa 40% van de nieuwbouwproductie binnen de Randstad in een groeigemeente plaats tegen in totaal gemiddeld f 25.000,- per woning extra subsidie. Voor dat geld bouwde het Rijk veel woningen op de moeilijkste en duurste locaties van het land. Op deze manier wist DG Koopman het ministerie van Financiën binnen de werkgroep te overtuigen. "10
Koopman zelf wijst overigens op de rol van staatssecretaris Brokx, die het in de werkgroep bereikte resultaat met succes in het kabinet verdedigde. l1 Het eindresultaat van de Heroverwegingen was dat de belangrijkste begrotingsposten in het kader van het groeikernenbeleid (de HlS, de locatiesubsidie en de Verfijningsregeling) vrijwel ongeschonden de eindstreep haalden. Dit was niet in de laatste plaats de verdienste van staatssecretaris Brokx, die zich binnen het Kabinet sterk maakte voor de groeisubsidies. 12 Gelet op de grote ombuigingen die elders in de Rijksbegroting werden doorgevoerd, was dit voor VROM , een uitstekend onderhandelingsresultaat. Wel werden een aantal in budgettair opzicht minder belangrijke subsidies van andere departementen (het 'flankerend beleid') rond 1983 beëindigd. 4.1.4 Omslag naar de compacte stad De periode tussen 1979 en 1985 was qua bouwproductie dé succesperiode van het groeikernenbeleid. Ironisch genoeg keerde dit succes zich echter tegen de groeikernen. De grote steden ondervonden in steeds grotere mate de zuigende werking van de groeigemeenten op de stedelijke bevolking. Steeds sterker werden de groeigemeenten beschouwd als concurrenten. Ook kleinere gemeenten, die geen groeikemof groeistadstatus hadden, voelden zich in toenemende mate gediscrimineerd door de in hun ogen stelselmatige bevoordeling van groeigemeenten. Net als bij de opkomst van het groeikernenbeleid eind jaren zestig werd vooral door de grote steden een beleidsmatige omslag geïnitieerd: de compacte-stadgedachte als
9
Eindrapport van de Interdepartementale Werkgroep Heroverweging Groeikernenbeleid, juni 1982.
10
Interview drs. J.H. Barendregt, 10 juni 1994.
" Commentaar ir. J.M . Koopman op een eerdere versie van dit rapport. 12
64
De prominente rol van staatssecretaris Brokx wordt benadrukt door DG Koopman. Volgens Koopman speelde minister Winsemius geen grote rol bij de verdediging van de groeisubsidies tijdens de Heroverwegingen. Bron: commentaar ir. J.M. Koopman , 13 oktober 1995.
leidraad voor verstedelijkingsbeleid won geleidelijk terrein. Faludi en Van der Valk memoreren dat de omslag van overloopbeleid naar de compacte stad een belangrijke rol speelde bij de formatie van een nieuw Amsterdams gemeentebestuur in 1978: "Vanaf dat moment hebben de Amsterdamse bestuurders een effectieve lobby in Den Haag gevoerd voor de nieuwe aanpak van de verstedelijking. "13
Bij de compacte-stadgedachte ging het er in de eerste plaats om de daling van het inwonertal van de steden een halt toe te roepen door middel van verdichting van de bebouwing in de binnensteden en uitbreiding aan de stadsranden. Tegelijkertijd werden krachtige maatregelen bepleit om de binnensteden leefbaarder te maken: fraaiere bebouwing, het scheppen van werkgelegenheid en het verbeteren van de kwaliteit van woonmilieu en voorzieningen. Met de Structuurschets stedelijke gebieden 1983 (SSG 1983), definitief vastgelegd in 1985, koos de regering de kant van de grote steden. Nieuwe woon-, werk- en recreatiegebieden moesten bij voorkeur in, zonodig aan en in geval van uiterste nood buiten de stad ontwikkeld worden. In samenhang hiermee werden de taakstellingen van de bestaande groeikernen op termijn beëindigd.
4.2
De ICOG als spin in het groeikernenweb
De transformatie van de IWKW in de ICOG had, naast een wijziging in de taakomschrijving, een beperkt aantal veranderingen in de formele structuur tot gevolg. In grote lijnen bleven de activiteiten hetzelfde, maar tussen de verschillende onderdelen van de ICOG traden enkele accentverschuivingen op. Achtereenvolgens kunnen de volgende ICOG-onderdelen onderscheiden worden: - het presidium; - het secretariaat; de plenaire vergadering; - de werkgroepen. Het presidium
Het presidium stond sinds 1977 onder leiding van de DG van de volkshuisvesting: eerst Viersen en vanaf mei 1980 ir. J.M. Koopman. De eerste vice-voorzitter was van RPD-huize, de tweede vice voorzitter werd door de CDV geleverd. In de samenstelling van het presidium vonden tussentijds nog wel eens veranderingen plaats, parallel aan personele mutaties bij de respectievelijke diensten. Zo werd Mackenzie na diens pensionering in het presidium vervangen door de directeur van de per 1 januari 1979 opgerichte directie Woningbouw en Stadsvernieuwing van de CDV, ir. J. Arink. Deze werd spoedig, per 1 april 1980, in beide functies opgevolgd door J. van Kesteren. Ook de RPD-vertegenwoordiger in het presidium ver-
13
Faludi en Van der Valk, 1990, p. 110.
65
anderde nog wel eens: rond 1980 was dit mr. M.J. Barendrecht (directeur Ruimtelijke Inrichting), niet te verwarren met de ICOG-secretaris tussen 1979 en 1982, drs. J.H. Barendregt. 14 Wekelijks vergaderde het presidium op een vast tijdstip, iedere donderdag van 8.45 tot 10.00 uur, waarbij ook de secretariaatsmedewerkers aanwezig waren. De directe aansturing van de secretariaatsmedewerkers was vanaf 1976, toen een apart secretariaat was opgericht, een belangrijke functie van dit overleg. De wekelijkse vergadering was onder Viersen ingesteld en paste volledig in diens visie op de ICOG als een projectorganisatie met directe lijnen naar de ambtelijke top. Onder Koopman werden deze wekelijkse vergaderingen gehandhaafd, ondanks het feit dat het ICOG-secretariaat vanaf 1979 geleidelijk 'in de lijn' werd gebracht en (deels) als reguliere DGVHafdeling ging functioneren (zie paragraaf 4.3). Het presidium fungeerde in de allereerste plaats als een soort dagelijks bestuur van de ICOG. Zaken die zich niet goed voor plenaire behandeling leenden, werden hier vaak besproken: beleidsnota's aan, concepten en brieven van bewindslieden van VRO, voor zover deze betrekking hadden op concrete uitvoeringskwesties. In het presidium werden concept-ICOG-adviezen voor de plenaire vergadering 'voorgekookt'. Het presidium had daardoor een belangrijke strategische rol, namelijk daar waar het de zorg voor de handhaving c.q. vergroting van het interdepartementale commitment betrof. De blijvende betrokkenheid van de andere ministeries bij het groeikernenbeleid werd onverminderd als een absolute voorwaarde voor succes gezien. IS Het ICOG-secretariaat Door de geleidelijke accentverschuiving van beleidsvoorbereiding naar de uitvoering werd de positie van het secretariaat steeds belangrijker. Om de groeiende stroom werkzaamheden te kunnen uitvoeren was reeds onder Bekker de personele bezetting uitgebreid tot acht formatieplaatsen, waarvan drie in ondersteunende functies. De secretaris, die aan het hoofd van het secretariaat stond, fungeerde als een primus inter pares, zij het dat hij in vergelijking met de adjunct-secretarissen naar verhouding minder tijd aan de externe contacten met gemeenten en anderen spendeerde en meer intern-administratief gericht was.
De medewerkers van het secretariaat onderhielden de dagelijkse contacten met de gemeenten. Onder Bekker en Barendregt was een soort dubbele werkverdeling ingesteld, die onder Fomier werd gecontinueerd. Enerzijds was er geografische verdeling, waarbij een (adjunct-)secretaris in principe een aantal groeigemeenten onder zijn of haar hoede had. Dit was vooral met het oog op de 'loketfunctie' van het secretariaat van belang. Ook bij gemeenten werden centrale contactambtenaren aangesteld, zodat de communicatie tussen Rijk en gemeenten in hoge mate kon worden gestroomlijnd. Gemeenteambtenaren hoefden niet te verdwalen in het Haagse
66
14
Jaarverslag CDV 1980, pp. 169-171.
15
Bron: interne ICOG-nota 183-1980, zonder datum. Archief drs. J.H . Barendregt.
doolhof van ambtelijke afdelingen bij de verschillende ministeries , maar konden voor al hun zaken bij één persoon terecht. Omgekeerd werd ook de ICOG-secretarissen een moeizame zoektocht door de lokale bureaucratie bespaard. Naast deze bilaterale contacten werd ongeveer drie à vier maal per jaar een contactdag gehouden, waar alle gemeentelijke contactambtenaren en secretariaatsmedewerkers acte de presence gaven. Tegelijk was er ook een functionele verdeling gemaakt, waarbij elke secretaris een van de vijf werkgebieden (analoog aan de vijf ICOG-werkgroepen) voor zijn of haar rekening nam. Dit laatste betekende onder meer dat de betrokken medewerker de secretaris-functie van de ICOG-werkgroep vervulde. Behalve de contacten op ambtelijk niveau woonde de ICOG-secretaris twee à drie keer per jaar ook het bestuurlijk overleg van de groeiburgemeesters in het kader van het SOS-groeikernen of de GOG (Gezamenlijk Overleg Groeisteden) bij; formeel als toehoorder, in de praktijk meestal actief meedenkend en pratend. De voorzitter van de ICOG, tevens DG van de volkshuisvesting, liet hiertoe bewust ruimte. De onderlinge coördinatie vond behalve in de wekelijkse presidium-vergaderingen ook in het wekelijkse afdelingsoverleg plaats (zie paragraaf 4.3).16 Alles bij elkaar vervulde het ICOG-secretariaat een zeer centrale posltie in deze periode. In vergelijking met het CCSV-secretariaat was het een sterk operationeel gerichte eenheid, terwijl de CCSV zich bezighoudt met 'klassiek' secretariaatswerk zoals het voorbereiden van vergaderingen en het verzorgen van de vergaderstukken. De plenaire ICOG-vergadering De interdepartementale samenstelling van de ICOG was een van de belangrijkste kenmerken van de commissie. In vergelijking met de IWKW bleven dezelfde departementen deel uitmaken van de ICOG. Een aantal ministeries kreeg in de loop der jaren meer vertegenwoordigers in de ICOG. Zo was Financiën rond 1980 met niet minder dan vier leden in de ICOG vertegenwoordigd, Verkeer en Waterstaat met drie, Onderwijs en Wetenschappen, Volksgezondheid en Milieuhygiëne en Binnenlandse Zaken elk met twee en de overige (Economische Zaken, Sociale Zaken, CRM en Landbouw en Visserij) elk met één. Toen rond 1982 een aantal flankerende subsidieregelingen 17 werd ingetrokken, verminderde de betrokkenheid van een aantal departementen. Door de afbouw van het 'flankerend beleid' in het kader van de Heroverwegingen 1982 verminderde het interdepartementale draagvlak binnen de ICOG. VROM , Verkeer en Waterstaat, Financiën en Binnenlandse Zaken
16
17
Interview drs . J .W. Fornier, 3 mei 1994. Afgeschaft werden: de Verbeteringsregeling regionale infrastructuur, het voorwaardenscheppend beleid, de Bijdrage aanlegkosten nieuwe industrieterreinen (alle EZ) in 1981, de Ruimtelijke Ordeningstoeslag (ROT) op de Investeringsregeling (EZ) in 1984, het Bijzonder Regionaal Welzijnsbeleid (WVC) in 1983 en de Regeling Multifunctionele Accommodaties (VROM) in 1983.
67
bleven prominent in de ICOG aanwezig , de andere ministeries trokken zich in toenemende mate terug op hun 'kerntaken'. Binnen de ICOG nam VRO daarbij steeds vaker een geïsoleerde positie in. In de jaren tachtig raakte het groeikemenbeleid steeds meer in het defensief, nadat beleidsmatig de weg naar de compacte stad was ingeslagen. Voor VRO werd het steeds moeilijker het interdepartementale draagvlak voor het beleid intact te houden. DG Koopman maakte zich persoonlijk sterk voor het nakomen van de door het Rijk aangegane financiële verplichtingen aan de gemeenten. Deze zorg voor een correcte afhandeling werd echter in toenemende mate een exclusieve DGVH-verantwoordelijkheid. 18 De plenaire ICOG-vergaderingen vonden gemiddeld eens per zes weken plaats, minder vaak dan in het IWKW tijdperk. Dit hing enerzijds samen met een accentverschuiving naar de beleidsuitvoering (het be leids instrumentarium en de organisatorische kaders waren anno 1979 grotendeels op de rails gezet), anderzijds met de sterkere rol van de ICOG-werkgroepen in vergelijking met de situatie in de IWKWperiode. Tijdens plenaire vergaderingen werden de in de werkgroepen voorbereide concept-adviezen vastgesteld en uitgebracht aan de minister van VRO of, desgevraagd, aan een andere minister.
De werkgroepen Het belang van de werkgroepen was onder de ICOG relatief groter dan onder de IWKW. Dat lag voor een belangrijk deel aan het veranderende karakter van het beleid. De ad hocbenadering, die met name de eerste jaren van de IWKW had gekenmerkt, legde het centrum van de besluitvormingsmacht in sterke mate bij het toenmalige presidium. Het presidium vervulde in deze periode vooral een rol in het creëren van een interdepartementaal draagvlak voor het groeikernenbeleid. De subwerkgroepen hadden vooral een functie in de beleidsvoorbereidende sfeer, terwijl de besluitvorming over IWKW -adviezen veelal in de plenaire vergadering plaatsvond. Onder ICOG-vlag kregen de werkgroepen meer en meer het karakter van onderhandelingsgremia. Belangrijke deals werden in de werkgroepen gesloten, waarna in de plenaire vergadering een formele bekrachtiging plaatsvond en het definitieve ICOG-advies aan de minister werd vastgesteld. De werkgroep Verkeer en Vervoer was een van de belangrijkste werkgroepen omdat daar de 'interdepartementale onderhandelingen' over de inzet van de hoofdinfrastructuursubsidie plaatsvonden. Aanvragen van gemeenten werden hier beoordeeld, waarbij de plantoetsing door de HID van de Rijkswaterstaat als basis werd gebruikt. Ook vonden hier discussies plaats over het bereik van de regeling (wat valt onder hoofdinfrastructuur) en werd over de gecoördineerde inzet van de HlS in relatie tot andere infrastructuursubsidies van de ministeries van Verkeer en Waterstaat (de Bijdrageregeling Verkeers- en vervoervoorzieningen) en Economische Zaken (ontsluiting bedrijfsterreinen)en de provincies (provinciaal wegenfonds) besloten. Dat
18
68
Interview drs . I.W. Fornier, 3 mei 1994 .
Verkeer en Waterstaat een sleutel departement in deze was, blijkt ook uit het feit dat dit ministerie het voorzitterschap van de werkgroep vervulde. Ook Financiën nam als schatkistbewaarder een belangrijke positie binnen deze werkgroep in. Aangezien financiering van de HlS op projectbasis geschiedde en er geen vaste nonnering gold (ieder project is weer verschillend) stelde Financiën vaak kritische kanttekeningen bij een gemeentelijke aanvraag. Dit werd sterker naannate de financiële positie van het Rijk allengs verslechterde. Was een voorstel in de werkgroep eenmaal (unaniem!) aanvaard, dan was het voor de plenaire vergadering vaak niet meer dan een hamerstuk. 19 De verhouding tussen de HlS en de locatiesubsidie kwam rond 1980 binnen de ICOG ter discussie. Zo werd de discussie geopend of beide subsidies niet beter samengevoegd konden worden tot één instrument voor de verstedelijking. 20 Deze discussie werd actueel naannate er zich ook buiten de groeigemeenten locaties aandienden die met behulp van de groeisubsidies gestimuleerd zouden moeten worden. De fonnele begrenzing van de HlS tot de groeigemeenten vonnde hiervoor een belemmering. In plaats van een groeikernenbeleid zou er een meer algemeen verstedelijkingsbeleid gevoerd moeten worden, zo luidde de suggestie, waarbij het instrumentarium geflexibiliseerd zou moeten worden. In samenhang hiennee zou ook de ICOG tot een Interdepartementale Commissie voor de Uitvoering van het Verstedelijkingsbeleid omgevonnd moeten wordenY De werkgroep Financiën behandelde alle zaken van financiële aard, zoals de financiële kant van uitvoerbaarheidsadviezen, meerjarenbegrotingen groeigemeenten, artikel-l2 status, beleidsevaluaties financieel instrumentarium, etc. Voorzitter was de directeur van de directie Financiën Publiekrechtelijke Lichamen (FIPULI) van het ministerie van Financiën. Verder maakten Binnenlandse Zaken, de RPD en de Raad voor de Gemeentefinanciën deel uit van deze werkgroep. De zorg voor het genereren van voldoende werkgelegenheid in de groeigemeenten vond plaats in de gelijknamige werkgroep, waarvan het departement van Economische Zaken de voorzittershamer hanteerde. De tegenvallende werkgelegenheidsontwikkeling was voor veel groeikernen een groot probleem. Het bestaande instrumen-
" [nterview drs . J.H. Barendregt, \0 juni 1994. 20
Deze gedachten zijn ontleend aan een concept-discussienota van het ICOG-presidium d.d. 5 februari 1981, kenmerk 59-1981. Bron: archief drs. J.H. Barendregt.
21
[n feite was dit geen nieuwe discussie: reeds in 1976 had de toenmalige RPD-directeur Herwijer gepleit voor een op termijn (tien à vijftien jaar) samenvoegen van de CCSVen de ICOG tot één geheel , waarbij hij de CDV in de toekomst zag uitgroeien tot een "DirectoraatGeneraal van de Verstedelijking ". Behalve de volkshuisvesting in enge zin zou de CDV zich dan ook bezig moeten houden met onderwerpen als infrastructuur, groenvoorzieningen etc. Bron: Verslag zevende overleg tussen de minister, staatssecretarissen en de diensthoofden d.d. 10 januari 1977 inzake een nota van IWKW-voorziUer Viersen over de taak, naam, organisatie en werkwijze van de IWKW (13 december 1976). Archief VROM, SSA, deelarchief BSG.
69
tarium bleek onvoldoende effectief om de gewenste ontwikkeling tot stand te brengen. Er speelde bovendien een conflict tussen VRO en EZ. VRO was van mening dat de middelen met name in de Randstad moesten worden ingezet. EZ daarentegen wilde het beleid aangrijpen voor het stimuleren van perifere gebieden als het Noorden en Zuiden van het land. De tegenstelling bleek een verlammende werking op het toch al niet effectieve werkgelegenheidsinstrumentarium te hebben. In 1979 produceerde de werkgroep een rapport over de werkgelegenheidsontwikkeling met daarin een aantal aanbevelingen ten aanzien van nadere maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid in groeikernen. Deze aanbevelingen werden echter niet opgevolgd, sterker, als gevolg van bezuinigingen verminderde EZ haar bijdragen aan het groeikernenbeleid in datzelfde jaar zeer fors. Het rapport, dat slechts in concept-vorm was uitgebracht en nog aangevuld moest worden met een nadere specificatie van de werkgelegenheidsdoelstellingen per groeigemeente en de daarvoor uit te trekken middelen, verdween vervolgens in een bureaulade. De werkgroep leidde vervolgens een sluimerend bestaan. 22 De werkgroep Welzijnsvoorzieningen vergaderde vijf à zes keer per jaar. Het voorzitterschap berustte bij CRM: overige leden waren onder meer O&W, V&W, Fin, BiZa en VRO. Terugkerende agendapunten waren meerjarenwelzijnsplannen van diverse groeigemeenten, uitvoerbaarheidsadviezen toekomstige · groeigemeenten inzake welzijn en het zogenaamde BRW-beleid (Bijzonder Regionaal Welzijn). Dan was er nog een werkgroep Bovenwijks Groen, die na 1980 een tamelijk slapend bestaan leidde. 23 Medio 1977 werd een experimentele werkgroep Stedebouw en Woonvoorziening opgericht, die zich moest gaan bezighouden met 'algemene' vraagstukken zoals de invulling van de woningbouwprogramma's op langere termijn, de woningdifferentiatie, locatiesubsidie en de wisselwerking tussen woningbouw en stedebouw . In 1979 werd de werkgroep weer opgeheven, kennelijk bij gebrek aan succes. 24
4.3
Interne organisatie
4.3.1 De reorganisatie van 1979/1980 De reorganisatie van de CDV in 1975, waarbij de directie Bouwnijverheid werd verzelfstandigd en de directie Woningbouw het hart van de CDV-organisatie ging uitmaken, bleek geen onverdeeld succes. Een groot probleem was dat de operationele functie van de CDV, in het bijzonder ten aanzien van provincies en gemeenten, niet goed uit de verf kwam.
70
22
Interne ICOG-notitie nr. 183-1980, ongedateerd. Bron: archief drs . J.H. Barendregt.
23
Interne ICOG-nOla 183-1980, ongedateerd. Bron: archief drs. J.H . Barendregt.
24
Jaarverslag CDV 1977, p. 154 en het Jaarverslag CDV 1979, p. 101.
Bij de vaststelling van de CDV-fonnatie in 1974 waren de externe contacten in het kader van het groeikernenbeleid fonneel onder de hoede van de Coördinator Woning voorziening gebracht. In de praktijk liepen de contacten via het IWKWpresidium. De activiteiten van de IWKW verliepen grotendeels buiten de geijkte CDV-kanalen om. De IWKW was geen CDV-orgaan, maar een interdepartementale organisatie. Ook de latere ICOG, in het bijzonder het presidium en het secretariaat, voerde rechtstreeks 'onderhandelingen' met de provincies en gemeenten. De 'nonnaie' CDV-lijn via de HID-kantoren werd daarbij omzeild: deze hadden nauwelijks bemoeienis met het groeikernenbeleid. 25 Rond 1977 kwam men binnen de CDV tot de conclusie dat het operationeel vennogen van de dienst moest worden versterkt, met name door de activiteiten van de Coördinator meer in de dienst te integreren. De functie van Coördinator Woningvoorziening werd in 1975 nog als tijdelijk gezien. Als gevolg van het gedecentraliseerd planningsconcept, zoals in de Verstedelijkingsnota beleden, waren de verhoudingen tussen het Rijk, de provincies en de gemeenten echter ingrijpend veranderd: "Richtlijnen worden niet meer eenzijdig vastgesteld, de interpretatie en speelruimte die ze bieden, staan ter discussie en de verwerking van ervaringen, het opvangen van signalen uit het veld, vraagt grote aandacht. (.. .) De zware eisen die de problematiek op het terrein van de woningvoorziening vooral de randstad stelt en de omstandigheid dat de taakuitvoering een zeer breed terrein beslaat, dat zich uitstrekt naar alle geledingen van de overheid (rijk, provincie en gemeente), maken het bij nadere overweging wenselijk de functie van Coördinator Woningvoorziening ook in de nieuwe organisatie in stand te houden en een plaats te geven rechtstreeks onder de DirecteurGeneraal. "26
In een nota van de centrale afdeling Organisatie en Automatisering werd eind 1977 gesteld dat een oneigenlijke combinatie van taken bij de directie Woningbouw was ontstaan, vooral als gevolg van het gewijzigde huurregime en het sterk toegenomen aantal subsidieregelingen onder het bewind van Gruijters c .s .. Daardoor kon aan de "nieuw ontstane bestuurlijke eisen" niet of nauwelijks tegemoet worden gekomen en werd de doelmatigheid van de organisatie ernstig geschaad door de veelheid en verscheidenheid van taken bij de zwaar overbelaste directie Woningbouw. 27
25
Ir. R.N. Hernmes, voormalig HID in de provmcles Friesland en Overijssel, bevestigde desgevraagd dat de HID's geen vooraanstaande rol bij de uitvoering van het groeikernenbeleid hadden. Als HID Overijssel had hij de groeistad Zwolle 'onder zijn hoede'. Bron: commentaar ir. R.N. Hernmes, 4 september 1995.
26
Bron: Centrale afdeling Organisatie en Automatisering, Rapport omtrent de voorgenomen structuur van de organisatie van de Centrale Directie van de Volkshuisvesting, Den Haag, 12 september 1978. Bron: VROM-archief, SSA, centraal depot.
27
Interne nota Centrale afdeling Organisatie en Automatisering, eind 1977 (geen exacte datum bekend). Bron: VROM-archief, SSA, centraal depot.
71
Als meest urgente aanpassing werd daarom de vorming van een nieuwe directie aan de orde gesteld. Daarin zouden de operationele taken van de dienst, inclusief de activiteiten op het gebied van de stadsvernieuwing en het groeikernenbeleid, moeten worden ondergebracht. Mackenzie zou hoofd van de nieuw te vormen directie moeten worden. 28 Bij het aantreden van het kabinet-Van Agt I, eind 1977, werden de nieuwe bewindslieden Beelaerts en Brokx van het voornemen een nieuwe directie onder Mackenzie te vormen, in kennis gesteld. 29 In een nota uit september 1978 werd opnieuw gerept over de noodzaak om de taken van de Coördinator "op een adequaat niveau in de lijn brengen". Splitsing van de directie Woningbouw werd als onontkoombaar betiteld, waarbij de taken van de coördinator zouden moeten worden geïntegreerd in een nieuwe directie Woningbouw en Stadsvernieuwing. 30 De geplande reorganisatie kwam er uiteindelijk ook. Vooruitlopend op een algehele reorganisatie per 1 januari 1980 werden reeds een jaar daarvoor enkele technische afdelingen van de directie Woningbouw met de directie Stadsvernieuwing samengevoegd tot de directie Woningbouw en Stadsvernieuwing3 !. Per 1 augustus 1979 kwam de directie Stadsvernieuwing met de daaronder ressorterende afdelingen te vervallen.32 Volgens Viersen had deze samenvoeging vooral te maken met de dreigende verkokering tussen de oude directies Woningbouw en Stadsvernieuwing, die 'elk hun eigen regelingen en huurconcepties' hadden. 33 Directeur van de nieuwe directie werd ir. J. Arink; als snel vertrok hij en werd opgevolgd door J. van Kesteren. De coördinator Woningvoorziening, ir. K.J . Mackenzie, was toen reeds met pensioen (per 1 november 1978), al bleef hij in deeltijd nog werkzaamheden voor de CDV verrichten (onder meer de overdracht van
72
21
Concreet noemde de nota de volgende afdelingen die in de nieuw te vormen directie zouden moeten worden ondergebracht: naast een afdeling Bestuurszaken de afdelingen Bouwontwerp, Bouwkosten, Grondkosten en het ICOG-secretariaat. De overige afdelingen van de directie Woningbouw zouden dan de directie "Rijkssteun Volkshuisvesting " gaan vormen .
29
Nota R.M . de Haan d.d. 8 december 1977, kenmerk DB-77/358 aan de minister betreffende de introductie in taak, organisatie en problematiek van de CDV .
JO
Centrale afdeling Organisatie en Automatisering, Rapport omtrent de voorgenomen structuur van de organisatie van de Centrale Directie van de Volkshuisvesting, Den Haag, 12 september 1978. Bron : VROM-archief, SSA, centraal depot.
31
Ministeriële beschikking dd. 23-2- 1979. Bron : Jaarverslag CDV 1979.
32
Directie Stadsvernieuwing opgeheven bij ministeriële beschikking d.d. 28-8-1979. Bron: Siraa, H.T., 1994, Organisatorische ontwikkeling VRO(M): 1963-heden, (interne notitie, niet gepubliceerd), p. 25;
JJ
Verhoor drs. H.l . Viersen door de parlementaire enquêtecommissie d.d . 19 oktober 1987. Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, 1988, Verhoren 11, Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19623, nr. 31 , p. 975.
de zorg voor de huisvesting van woonwagenbewoners van het ministerie van CRM naar VRO) .
4.3.2 Plaats van het ICOG-secretariaat Onder Bekker en Viersen had het ICOG-secretariaat een onafhankelijke posItIe binnen de directie Woningbouw ingenomen. Met de vorming van de directie Woningbouw en Stadsvernieuwing verdween deze status aparte deels . Het ICOGsecretariaat, inmiddels met een formatie van ongeveer vijf medewerkers naast Bekker (de adjunct-secretarissen), werd een 'gewone' CDV-afdeling, de afdeling Groeikernen en Groeisteden. Viersen en Bekker hadden zich in het verleden sterk gemaakt voor een zo onafhankelijk mogelijke positie van het ICOG-secretariaat. Volgens Viersen was de plaats van het secretariaat bij Woningbouw eigenlijk een triviale zaak: alle contacten verliepen toch rechtstreeks met de DG, dus waar het secretariaat precies ondergebracht was, deed er eigenlijk niet zoveel toe. Het 'in de lijn brengen' van het groeikernenwerk had echter de volledige steun van Viersen en Bekker. Zolang iets nieuw was en nog niet geaccepteerd, was een projectstructuur buiten de organisatie het meest gewenst: met het groeien van de acceptatie binnen de CDV dat het groeikernenwerk tot het werkgebied hoorde, verdween ook de noodzaak van een aparte organisatie.34 Illustratief voor deze ontwikkeling was het feit dat in 1980 de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA) "het bevorderen van een juiste plaatskeuze van woningen" als een van de subdoelstellingen van het ministerie formuleerde. Hieronder moesten volgens de COBA ook gerekend worden: - het bevorderen van een juiste verdeling van de woningproductie over de woonkernen; - het bevorderen van een woonbestemming van daarvoor in aanmerking komende stedelijke gebieden. 35 Bekker stemde niet alleen in met deze ontwikkeling, hij was er zelfs de initiator van. Tegelijk met de organisatorische verandering werd Bekker hoofd van de hoofdafdeling Planning en Voorbereiding. Als ICOG-secretaris werd hij per 1 januari 1979 opgevolgd door drs . J.H. Barendregt. De directie W&S werd georganiseerd volgens een tamelijk rigide scheiding tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. De afdeling Groeikernen en Groeisteden kreeg een plaats binnen de hoofdafdeling Planning en Voorbereiding. Andere afdelingen binnen deze hoofdafdeling waren: - Planning en Programmering (hoofd: drs . H.H . Klaren) : deze hield zich bezig met de planning en programmering van de nieuwbouw, woningverbetering en het
Jol
35
Interview drs . H.J . Viersen , 14 december 1994. Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA), 1980, Doelstellingen van het Departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 's·Gravenhage (Staatsuitgeverij), bijlage A: Doelstellingenschema Volkshuisvesting.
73
woningbeheer . Daarnaast was deze afdeling belast met de voortgangsbewaking en het maken van meerjarenafspraken; - Voorbereiding en Bestuurlijke Zaken (hoofd: drs. J.P. van der Jagt): hier vond de planvoorbereiding ten aanzien van streekplannen en andere planvormen plaats. Vanuit deze afdeling vond de aansturing van de HIO's plaats met het oog op de inbreng van volkshuisvesting in de PPC en de RPC; - Grote Steden (hoofd: mr. H.M.C.M. van Oorschot): deze afdeling zou als een soort projectorganisatie à la het ICOG-secretariaat moeten gaan functioneren. De afdeling had geen fmancieel instrumentarium onder haar hoede; haar werkzaamheden lagen vooral in de sfeer van de beleidscoördinatie (tussen de verschillende bestuurslagen), de procesbewaking en de beleidsvorming. De activiteiten van de afdeling waren gericht op een beperkt aantal aangewezen steden: naast de "grote vier" Dordrecht, Eindhoven, Leeuwarden, Maastricht en Tilburg. Daarnaast werd een hoofdafdeling Uitvoering ingesteld onder leiding van ir. E. W. van Baarse!. Uitvoering was onderverdeeld in de afdelingen Planbehandeling (G. Westerdijk), Stedebouwkundige en Ontwerptechnische Zaken (mw. ir. R.J. Steenaart), Bouwzaken (ir. e.E.e. de Reus) en Grondzaken. Deze laatste afdeling, waarvan de functie van afdelingshoofd enige tijd vacant zou blijven, was onder meer belast met de uitvoering van de lokatiesubsidieregeling. Onder de afdeling Planbehandeling werden bovendien drie 'regiocoördinatoren' aangesteld, die als contactpersoon voor HID's en anderen bij alle uitvoeringsproblemen gingen fungeren. 36 De plaatsing van de afdeling Groeikernen in de 'beleidsvoorbereidende tak' van W&S had overigens iets arbitrairs: de ICOG verrichtte in de praktijk ook veel uitvoerende werkzaamheden en had daarom net zo goed in de andere hoofdafdeling ondergebracht kunnen worden. De afdeling Grote Steden was op papier een concurrerende afdeling voor het ICOGsecretariaat. De oprichting van een aparte afdeling Grote Steden kan beschouwd worden als een organisatorische vertaling van het veranderende verstedelijkingsbeleid in die tijd, waarin de omslag naar de compacte stad werd gemaakt. De belangentegenstelling tussen de grote steden en de groeikernen, zoals die zich in de buitenwereld manifesteerde, bleef binnen het DGVH echter grotendeels uit. Daarvoor was de positie van de afdeling Grote Steden te zwak: met te weinig personele capaciteit en zonder financiële middelen was deze afdeling in feite, zoals een van de geïnterviewden het uitdrukte, 'een wassen neus'. De afdeling Grote Steden slaagde er nooit in een 'belangenbehartiger' van de grote steden binnen het DGVH te vormen. Zoals de afdeling Groeikernen en Groeisteden als belangenbehartiger voor het groeikernenbeleid binnen de dienst optrad. Al snel kwam daarom de gedachte om op beide afdelingen te integreren:
36
74
MROM/CDV, brief inzake de nieuwe directie Woningbouw en Stadsvernieuwing, Zoetermeer, 3 maart 1980. Bron: VROM-archief, SSA, centraal depot , 07. 125, nr. 013240. Tevens: Jaarverslag CDV 1980, p . 154.
"Onderzocht wordt in hoeverre de Afdeling Grote Steden en de Afdeling Groeikernen en Groeisteden in aansluiting op de geconstateerde behoefte tot nauwere samenwerking zouden kunnen komen ter bevordering van de samenhang in het overloopbeleid" .37
In 1981 leidde dit tot samenvoeging: de afdeling Groeikernen, Groeisteden en Grote Steden onder leiding van Barendregt. In 1984 werd de naam van de afdeling veranderd in Grote Steden en Groeigemeenten (GSG). Deze naamsverandering (grote steden als eerste in de naam in plaats van als laatste) weerspiegelde de gegroeide prioriteit, die in het verstedelijkingsbeleid met de Structuurschets Stedelijke Gebieden 1983 aan de bouw in en aan de steden werd gegeven.
4.3.3 Een grotere rol voor de staande organisatie Per 1 mei 1980 volgde Ir. l .M . Koopman Viersen op als DG en tevens als voorzitter van de ICDG. Als DG continueerde Koopman de wekelijkse besprekingen met het ICDG-presidium. Daarbij waren alle (adjunct-)secretarissen aanwezig. De projectstructuur van de ICDG hield Koopman in stand. De status aparte van het secretariaat, inmiddels de afdeling Groeikernen en Groeisteden, bleef gehandhaafd, maar tegelijk werden de banden tussen de afdeling en de andere organisatie-onderdelen binnen W&S sterk aangehaald. In de eerste plaats hing dit samen met het toenetnende belang van de contingentering voor het groeikernenbeleid na het uitbreken van de woningmarktcrisis . De groeikernen en groeisteden kregen, evenals de grote steden, absolute prioriteit bij de verdeling van de contingenten over de provincies. Dit betekende dat binnen het provinciale contingent de groeigemeenten als eerste aan de beurt waren. Voor de HID's, die als secretaris van de AVRW's nauw bij de binnenprovinciale verdeling waren betrokken, waren deze contingenten min of meer taakstellend. 38 Op indirecte wijze werden ook de HID's hierdoor meer bij de uitvoering van het groeikernenbeleid betrokken dan in de jaren zeventig. Dit was naar de wens van DG Koopman, die van mening was dat de HID ' s teveel gepasseerd werden in de uitvoering van het groeikernenbeleid. Zo kwam het voor dat HID ' s niet op de hoogte waren van afspraken tussen het ICOG-secretariaat en een gemeente .39 Het opstellen van de landelijke bouwprogramma's geschiedde bij de afdeling Planning en Programmering van H. Klaren. Een voordeel voor de ICOG-secretaris was dat deze vlak bij Barendregt in dezelfde gang van het ministerie was gevestigd. Deze fysieke toegankelijkheid was gemakkelijk op het moment dat de contingenten verdeeld werden.40
37
Jaarverslag CDV 1980, p. 101.
38
Reactie ir. R.N. Hemmes, 4 september 1995 . Hemmes had als HID Overijssel de groeistad Zwolle onder zich.
39
Interview ir. J.M . Koopman , 7 september 1994.
4û
Interview drs . J.H . Barendregt, 10 juni 1994.
75
Ook Barendregt had, net als zijn voorgangers, als leOG-secretaris én afdelingshoofd meer te maken met de DG dan met de ambtelijke leiding van zijn directie. Met Bekker, zijn voorganger en als hoofd van de hoofdafdeling Planning en Voorbereiding zijn directe chef, had Barendregt weinig contact. 41 Toch was de onafhankelijkheid van het secretariaat ten opzichte van de lijnorganisatie minder groot dan onder Bekker. Van Kesteren was als directeur W&S en vice-voorzitter van de leOG ten zeerste bij het groeikernenbeleid betrokken. Dit in tegenstelling tot Steensma bij de directie Woningbouw. In de ambtelijke stafvergadering van W&S vormde het groeikernenbeleid doorgaans geen voornaam agendapunt. Volgens Fornier stonden deze vergaderingen in het begin van de jaren tachtig sterk in het teken van de discussies rond de decentralisatie en het Normkostensysteem, meer in het bijzonder rond de (on)mogelijkheid van normering van bouw- en grondkosten. Wel werden de concept-agenda van het leOG-presidium met alle daarbij behorende stukken in de W&S-staf geagendeerd om Van Kesteren in staat te stellen een standpunt te bepalen.42 Intern hadden de medewerkers van de afdeling Groeikernen veel contact met de afdeling Grondzaken, verantwoordelijk voor de uitvoering van de lokatiesubsidieregeling. De afstemming over de inzet van beide subsidies vond allereerst plaats in de ICOG-werkgroep Verkeer en Vervoer. Maar een gevolg van de reorganisatie van 1979/1980 was dat deze afstemming sindsdien meer dan voorheen binnen het DGVH plaatsvond of althans werd voorbereid. Grondzaken had ook een vertegenwoordiger in de werkgroep Verkeer en Vervoer, maar Barendregt voerde vaak voorafgaand aan de leOG-vergaderingen al bilateraal overleg met Grondzaken. Directeur Van Kesteren van W&S liet veel aan dit bilaterale 'onderhandelingsspel' over: alleen als beide afdelingen er niet uitkwam, bemoeide hij zich ermee .43 In de periode Fornier (1982-1986) speelde de tegenstelling tussen HlS en locatiesubsidie en de daarbij behorende conflicten tussen partijen steeds minder. Anders dan in de jaren zeventig waren bijvoorbeeld definities over wat tot de hoofdinfrastructuur gerekend moest worden, intussen uitgekristalliseerd. Er waren op dit punt nauwelijks nog conflicten met Grondzaken. Méér discussie had plaats over de vraag of beide subsidies en wellicht ook beide afdelingen samengevoegd konden worden. Fornier was een voorstander van bundeling van de grondkostensubsidies en de uitvoering hiervan (administratief beheer, toetsing etc.) in één hand te brengen. Ook Grondzaken (hoofd: ir. A.J. Baayen)44 en het hoofd van de hoofdafdeling Planning en Voorbereiding (eerst drs. I.P. van der lagt, later drs. P.W.A. Veld) waren voorstander van bundeling. Dat dit niet gebeurde, wijt Fornier achteraf deels aan de overbe-
76
41
Interview drs. J.H. Barendregt, 10 juni 1994.
42
Interview drs. J.W. Fomier, 3 mei 1994.
43
Interview drs . LH. Barendregt, 10 juni 1994.
44
Interview ir. AJ . Baayen, 16 mei 1994.
lasting van de directie. W&S werd voor een belangrijk deel in beslag genomen door de discussies rond het NKS en de normering van de grond- en bouwkosten. Samenvoeging had kennelijk niet de hoogste prioriteit binnen W&S.45 DG Koopman ervaarde de verhouding tussen beide afdelingen en de gescheiden administratieve procedures van beide subsidieregelingen niet als problematisch.46 Het groeikernenbeleid verloor zijn uitzonderlijke positie binnen de organisatie en kreeg meer raakvlakken met andere onderdelen van het beleid. Een voorbeeld hiervan zijn de zogenaamde 'budgetafspraken' die in het kader van de decentralisatie van de volkshuisvesting met enkele groeigemeenten werden gemaakt. Het doel van de budgetafspraken was om de planvoorbereiding bij grote bouwstromen in het kader van de groeitaak te stroomlijnen en te vergemakkelijken. De groeikern Spijkenisse speelde hierbij een voortrekkersrol: op initiatief van deze gemeente werden reeds rond 1977/1978 budgetafspraken tussen het Rijk en de gemeente gemaaktY Bij deze budgetafspraken was met name de afdeling Planbehandeling van W&S betrokken. 48 Deze eerste ervaringen met budgetten zouden Viersen en Bekker later goed van pas komen bij hun initiatief tot decentralisatie van de volkshuisvesting . Al met al was sprake van een zeer geleidelijke integratie van het groeikernenwerk in de reguliere DGVH-organisatie. De uitvoering van het groeikernenbeleid werd langzamerhand binnen het DGVH als een normale taak gezien. Illustratief voor deze ontwikkeling is ook het zelfbeeld, dat de opeenvolgende secretarissen van hun functie hadden. Bekker en Barendregt voelden zich in de eerste plaats ICOG'er en pas daarna DGVH-medewerker. De ontwikkeling van de groeikernen beschouwden zij als hun eerste prioriteit, het 'algemene volkshuisvestingsbelang' van secundair belang. Fornier voelde zich in de eerste plaats DGVH'er en hield dit ook zijn medewerkers voor. Hij vond dat de positie van het secretariaat zoveel mogelijk in de DGVH-organisatie hoorde te liggen: daar zat het geld, daar lag de beslissingsmacht, zeker nadat andere departementen hun financiële bijdragen aan het groeikernenbeleid afbouwden. Als hoofd van de afdeling spendeerde hij naar schatting 80% van zijn tijd aan interne activiteiten: de financieel-administratieve beheersing van processen binnen de afdelingen, het voorbereiden en bijwonen van vergaderingen en andere typische secretariaatswerkzaamheden. Slechts eenvijfde van zijn tijd spendeerde hij aan externe contacten. Voor de adjunct-secretarissen lagen die percentages overigens
45
46
47
48
Interview drs. I.W. Fomier, 22 augustus 1994. Deze stelt dat de afdelingshoofden, maar ook de directeur W&S achteraf gezien mee aan bundeling hadden kunnen doen. Interview ir. I.M. Koopman, 7 september 1994. Zie: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1989, Ontwikkeling van het Nonnkostensysteem. Proefperiode decentralisatie 1978-1987, ' s-Gravenhage (MVROM), DGVHIDOK, DOK-reeks jaargang 1989, nr. 115, pp. 2-3. Interview G. Westerdijk, 21 februari 1995.
77
andersom: zij voelden zich, volgens Fornier, vaak toch meer ICOG-er dan DGVHer. 49 De geleidelijke integratie van het lCOG-secretariaat in de reguliere organisatie had veel te maken met een accentverschuiving in de werkzaamheden van de leOG. Zo kreeg de lCOG na 1977 een adviserende rol in het kader van de zogenaamde 'haalbaarheidsstudies'. Na de principe-aanwijzingen in de Verstedelijkingsnota werd, voorafgaand aan de defmitieve aanwijzing, eerst de haalbaarheid van een bepaalde locatie onderzocht. Dit onderzoek had betrekking op de omvang van de benodigde subsidies, de mogelijkheden tot aansluiting van een gemeente op het rijkswegennet, de noodzaak van grensrnutaties of gemeentelijke herindelingen en dat soort zaken. Deze haalbaarheidsstudies hadden sterk het karakter van een onderhandelingsproces tussen het Rijk en de lagere overheden. Bij dit onderhandelingsproces waren van het DGVH naast de ICOG-secretaris ook de afdeling Grondzaken en de HID betrokken, met name bij de grondexploitatieopzet. so De veranderende positie van het secretariaat binnen het DGVH had ook consequenties voor individuele secretarissen. Hun ambtelijke vrijheid nam, in vergelijking met eerdere perioden, geleidelijk af door de sterkere inbedding van het beleid in de staande organisatie. De dagen dat mensen als Bekker alleen met de DG en de verantwoordelijk bewindsman te maken hadden, waren definitief voorbij. Toch bleef het secretariaat een bijzondere positie binnen het DGVH innemen. Ook onder Fornier (ICOG-secretaris van mei 1982 tot juni 1986) hadden de secretariaatsmedewerkers een zekere onderhandelingsvrijheid ten opzichte van de gemeenten, zij het altijd onder voorbehoud van goedkeuring van hogerhand. Fornier had van DG Koopman de opdracht gekregen als 'buffer' tussen hem en de groeigemeenten te opereren. De DG moest afgeschermd worden voor de dagelijkse problemen van de groeigemeenten en alleen ingeschakeld worden als het echt nodig was. Dit gaf de secretaris(sen) twee belangrijke functies: die van 'sluiswachter' om de DG te ontlasten en de ' loketfunctie', het centrale aanspreekpunt voor gemeenten waar zij met hun klachten, wensen en problemen terecht konden . Door Koopman werd Fornier en zijn medewerkers ruimte gelaten om afspraken met gemeenten te maken. Dit kon vrij ver gaan. Zo woonde Fornier uit hoofde van zijn functie twee tot drie maal per jaar bestuurlijk overleg tussen de wethouders of burgemeesters van de groeikernen bij , waarbij hij in sommige gevallen als 'gemeentelijk adviseur' op kon treden (bijvoorbeeld door zijn inschatting te geven dat bepaalde plannen wel of niet gehonoreerd zouden worden)Y
.9 In de gesprekken met Bekker, Barendregt en Fomier is expliciet gevraagd of zij zichzelf primair ICOG-secretaris of DGVH-medewerker voelden.
78
50
Interview drs. J.H. Barendregt, 10 juni 1994.
SJ
Interview drs . J.W. Fomier, 3 mei 1994.
Resumerend gaf de periode 1979-1985 een duidelijke integratie van het groeikernenwerk in de DGVH-organisatie te zien. Voor een deel hing dit samen met de fase waarin het beleid was komen te · verkeren: na afronding van de aanwijzingsprocedures kwam het accent op uitvoering te liggen, een taak overigens waarvoor het DGVH (op rijksniveau althans) in toenemende mate alleen voor kwam te staan. Maar ook was dit het resultaat van bewust management: eerdere pogingen om het verstedelijkingsbeleid een duidelijke plaats in de organisatie te geven (de vierdedirectie-discussie rond 1972) waren op niets uitgelopen en de reorganisatie van 1975 was in dit opzicht geen succes gebleken. De vorming van de directie W&S en de plaatsing van het groeikemenwerk daarin betekenden daarom in zekere zin ook een erkenning dat de zorg voor een juiste locatiekeuze tot de 'missie' van de dienst behoorde.
79
80
5 DE AFRONDING VAN HET GROEIKERNEN-
BELEID: DE BEHEERFASE (1985-HEDEN)
5.1
Perspectiefwijziging in beleid en consequenties voor het instrumentarium
Als gevolg van de SSG 1985 eindigde achtereenvolgens de groeikernstatus van Hellevoetsluis (1985) , Alkmaar, Huizen en Nieuwegein (1986), Capelle aan den IJssel, Hoorn en Punnerend (1989) , Helmond (1990) en Spijkenisse (1991) . De groeikernstatus van Duiven/Westervoort werd eind 1993 beëindigd, terwijl Zoetermeer en Almere tot 1996 en Haarlemmenneer tot 1997 groeikern blijven. Lelystad is in verband met de lokale huisvestingssituatie een apart geval. Bij deze gemeente is geen einddatum aan de groeitaak gekoppeld: de gemeente verliest de groeistatus als de woningvoorraad het niveau van 30.000 heeft bereikt. Zoals blijkt uit tabel 5.1 bereikten de meeste groeikernen na afronding van hun groeitaak een min of meer nonnaal niveau in de woningbouwproductie. Van de (voonnalige) groeikernen kenden alleen Almere, Zoetenneer en Haarlemmenneer na 1985 in absolute zin nog een sterk bovengemiddelde groei. Relatief groeide ook Duiven/Westervoort nog sterk in deze periode. Een opvallend document was de door de RPD opgestelde ' Notitie ruimtelijke perspectieven' uit 1986. 1 Hierin werd geen of nauwelijks aandacht besteed aan de volkshuisvesting en de planning van nieuwe bouwlocaties, die eerdere nota's zo had gekenmerkt. In plaats daarvan lag de nadruk op de internationale concurrentiepositie van Nederland en de vraag, op welke wijze het ruimtelijk beleid een bijdrage aan de versterking hiervan zou kunnen leveren. Deze radicale perspectiefverandering kan volgens Faludi en Van der Valk aan het optreden van minister dr. P. Winsemius (VVD) worden toegeschreven. Deze (her!)introduceerde de gedachte van de beleidslevenscyclus en stelde onderwerpen als de consequenties van de infonnatietechnologie en nieuwe communicatietechnieken voor verstedelijkingsprocessen en de economische potenties van gebieden als nieuwe thema' s aan de orde.
I
Rijks Planologische Dienst, 1986, Notitie ruimtelijke perspectieven; op weg naar een vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, 's-Gravenhage (SDU).
81
Tabel 5.1
Resterende taakstellingen groeikernen volgens de Structuurschets Stedelijke Gebieden 1985 en de feitelijke woningbouwproductie 1986-1993
Groeikern
Alkmaar Almere Capelle Duiven/Westervoort Haarlemmermeer Hellevoetsluis Helmond Hoorn Houten Huizen Lelystad Nieuwegein Purmerend Spijkenisse Zoetermeer
Taak
Periode
Woningbouwproductie 1986 tlm 1993
1.000 11.400 2.000 6 .000 8.800
tot 1986 tot 1990 tot 1990 tot 1994 tot 1996 afgerond tot 1990 tot 1990 tot 1990' tot 1987 tot 1995 tot 1987 tot 1990 tot 1992 tot 1990
4.233 20 .918 2.476 5.746 9 .663 2.499 6.721 3.526 4.285 1.866 1.589 2. 148 6.425 5 .154 9.441
5.700 2.800 2 .700 1.600 8.200 1.200 4.600 4.000 6.250 à 7.000
Bronnen: RPD, 1986, p. 46; CBS Maandstatistiek van de Bouwnijverheid, DTB-bewerking. , Nadien verhoogd met 2.000 woningen tot 1992.
Niet toevallig vormden deze thema's belangrijke ingrediënten van de Notitie ruimtelijke perspectieven. De notitie kan ook begrepen worden als een poging van de RPD de ruimtelijke ordening een nieuw, eigen gezicht te geven. De suggestie dat de traditionele ruimtelijke ordening in de beheerfase verkeerde en dat Nederland ruimtelijk gezien "af" zou zijn, betekende impliciet een bedreiging voor het voortbestaan van de RPD . Deze bedreiging vormde een krachtige impuls voor het streven naar een vierde nota over de ruimtelijke ordening. Dat zo'n nota er moest komen, was reeds in mei 1985 in de directieraad van de RPD besloten. 2 De toonzetting uit de notitie zou bepalend worden voor het ruimtelijk beleid dat in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening en de Vierde Nota Extra werd aangekondigd. De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat het DGVH, net als bij het ontstaan van het groeikernenbeleid in de erkenningsfase en bij de omslag naar de compacte-stadfilosofie in het begin van de jaren tachtig, geen grote invloed op deze ontwikkelingen heeft kunnen uitoefenen. Opnieuw werd de omslag in het beleid grotendeels buiten de dienst tot stand gebracht. Pogingen om de greep van de dienst op de beleidsvorming van het ruimtelijk beleid te versterken door organisatorische veranderingen (zie paragraaf 5.4), lijken slechts in beperkte mate geslaagd te zijn. De kracht van het DGVH lag, zo bleek, vooral in de uitvoering van het beleid. Uit de totstandkoming van de Notitie ruimtelijke perspectieven en in vervolg daarop de
2
82
Faludi en van der Valk, 1990, pp. 135-138; zie ook Neefjes, M ., 1988 , De totstandkoming van de Notitie Ruimtelijke Perspectieven, 's-Gravenhage (RPD), stageverslag.
Vierde Nota en de Vierde Nota Extra kan worden afgeleid, dat dit eind jaren tachtig en begin jaren negentig nog steeds het geval was . Op veranderingen in het ' grote beleid' lijkt het DGVH weinig invloed te hebben gehad: bij de onderhandelingen met de lagere overheden over de realiseren woningbouwprogramma's in het kader van deze nota's speelde het DGvH wél een grote rol. De Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VINO)3 verscheen in 1988 onder het bewind van minister drs. E.H .T .M . Nijpels (VVD) . In deze nota werd definitief afgerekend met het spreidingsbeleid, dat tot en met de Derde Nota centraal had gestaan. Voorop stonden nu de benutting van de economische groeipotenties in met name het westen en midden van het land en de ruimtelijke voorwaarden voor een duurzame economische ontwikkeling met aandacht voor de kwaliteit van de omgeving. Het volkshuisvestingsaspect kreeg veel minder aandacht dan in de voorgaande nota's, het 'verstandshuwelijk' was kennelijk op de klippen gelopen. Voor wat betreft de uitgangspunten van het verstedelijkingsbeleid vormde de vierde nota een voortzetting van het in de SSG 1985 vastgelegde beleid. Woningbouwlocaties werden allereerst in de binnensteden voorzien, vervolgens aan de rand van de stad en als het niet anders kon in bepaalde gemeenten op zo kort mogelijke afstand van de centrale stad. In de Vierde Nota Extra (VINEX)4, die in 1991 door Nijpels' opvolger J.G.M . Alders (PvdA) werd gepresenteerd, werden de nog resterende taakstellingen bij gemeenten met (formeel nog steeds) een groeikemstatus, onderdeel van een breder beleid. De VINEX was en is een ambitieuze nota, waarin het Rijk grote ruimtelijke pretenties paarde aan een decentralisatie van de uitvoering. De stadsgewesten werden primair verantwoordelijk voor het ontwikkelen van woningbouwlocaties in verstedelijkt gebied. De VINEX ging gepaard met een verandering in het sturingsconcept van het Rijk, die ook het beleidsinstrumentarium niet onberoerd heeft gelaten. Bij de locatiesubsidie gold lange tijd een systematiek van bijdragen-ineens. De hoogte van de subsidie werd bepaald door het verschil tussen de werkelijke grondkosten (sinds 1 januari 1984 berekend aan de hand van de zogenaamde 'dynamische eindwaardemethodiek') en een grondkostennormbedrag, dat jaarlijks voor de desbetreffende gemeente werd vastgesteld. 5 Met ingang van de Locatiesubsidieregeling 1992 werd een maximum van f 10.000,- per woning ingevoerd. Het subsidiebedrag werd
3
4
5
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988, Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Deel D: Regeringsbeslissing, (R.F .M. Lubbers en E.H.T.M. Nijpels), ' s-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1988·1989, 20 490, nrs. 910. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1991 , Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra. Deel m: Kabinetsstandpunt, (R.F .M . Lubbers en J.G.M. Alders), 's-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer , zitting 1990-1991 , 21 879 , nrs. 5-6 . Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1986, Volkshuisvestingsinstrumenten 1986, 's-Gravenhage (MVROMIDGVH /HBC) , p. 41.
83
jaarlijks vastgesteld door het berekende tekort op de grondexploitatie te delen door het aantal nog te bouwen woningen op een bepaalde locatie. De reikwijdte van de regeling was niet beperkt tot de in de Structuurschets Stedelijke Gebieden genoemde gemeenten: ook andere gemeenten binnen de stadsgewesten, voor zover niet gelegen in weinig verstedelijkte gebieden, kwamen voor locatiesubsidie in aanmerking. Als subsidievoorwaarde werd onder meer de norm geïntroduceerd, dat tenminste 70% van de te bouwen woningen in de niet- of licht gesubsidieerde sector tot stand zou komen.6 Binnen deze regeling werd met ingang van 1 januari 1989 bovendien de subsidiëring van grote bouwlocaties met bijzonder hoge kosten mogelijk gemaakt door de instelling van de Subsidie Grote Bouwlocaties (SGB) , in de vorm van een bijdrageineens. Als grote bouwlocaties werden beschouwd uitleggebieden waar tenminste 2.000 en binnenstedelijke gebieden waar tenminste 1.000 woningen in maximaal vijf jaar gebouwd zullen worden. De SGB was beperkt tot locaties in één van de hoofdcentra van de stadsgewesten in de matig of sterk verstedelijkte gebieden in de zin van de SSG 1985. De regeling kende eveneens maximum-bedragen. Bij uitleggebieden gold de SGB als aanvulling op de locatiesubsidie tot een maximum van f 10.000,- per woning. Bij binnenstedelijke locaties fungeerde de SGB als aanvulling op de gemeentelijke bijdrage. Het subsidiebedrag en het betaalritme werden vastgelegd in een convenant tussen het Rijk en de gemeente, waarbij ook de nadere prestatie-afspraken werden opgenomen. De convenanten kregen een meerjarige looptijd voor de periode 1995-2004. 7 De in de SGB geïntroduceerde sturingsmethodiek heeft model gestaan voor het Besluit Locatiegebonden Subsidies (BLS) , dat met ingang van 1 januari 1994 van kracht werd. Op basis hiervan werd een Budget Locatiegebonden Subsidies ingesteld, waarin de 'oude' HlS, locatiesubsidieregeling en SGB werden samengebracht. Hiermee kwam een voorlopig einde aan de discussie over de mogelijke integratie van de hoofdinfrastructuursubsidie en de locatiesubsidie, waarover binnen de leOG en het DGVH al aan het begin van de jaren tachtig werd nagedacht. De VINEX gaf aan welke stadsgewesten voor BLS-geld in aanmerking kwamen: de zeven "Bestuur op Niveau-stadsgewesten" (ROA, OOR, RBU, Haaglanden, Twente, Arnhem-Nijmegen en Eindhoven-Helmond) en de 18 'overige' stadsgewesten (samenwerkingsverbanden op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen), waarvoor de provincie als BLS-budgethouder optreedt. Het Rijk sluit (eerst start-, later uitvoerings)convenanten met de regiobesturen of de provincies, waarin afspraken over onder meer groeitaak en -tempo, de hoogte van de grondkosten en de financiële bijdragen van het Rijk (bedragen, looptijden, betaalritme etc.) worden
84
6
MG 92-36 d.d. 20 oktober 1992. Bron: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1992, Volkshuisvestingsinstrumenten 1993, 's-Gravenhage (MVROM/DGVH/HBC), p. 41.
7
Rijksbegroting 1994. hoofdstuk XI Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Tweede Kamer, zitting 1993-1994,23 400 XI, nr. 2, pp. 207-208.
opgenomen. Het Rijk beperkt het financiële risico door in één keer haar toekomstige verplichtingen vast te leggen. De centrale overheid is niet langer primair verantwoordelijk voor de exacte situering, de prijs en de kwaliteit van de woningen. De stadsgewesten zijn echter wel gebonden aan de randvoorwaarden en prestatie-eisen, die in de uitvoeringsconvenanten zijn vastgelegd. De sturingsmethodiek is, in vergelijking met de uitvoering van het groeikernenbeleid, veel indirecter en decentraIer geworden. In plaats van bilaterale afspraken met groeigemeenten over taakstellingen worden uitvoeringsconvenanten met stadsgewesten gesloten, gebaseerd op prestatie-afspraken en lump-sum-budgetten. Ook het feit dat de contingentering als sturingsmiddel in 1988 verdween, heeft de sturende rol van de rijksoverheid in belangrijke mate beperkt.
5.2 Diverse evaluatiestudies Bij de behandeling van de Structuurschets door de Tweede Kamer in mei 1985 werd van de zijde van de Kamer aandacht gevraagd voor de positie van de groeikernen na beëindiging van de groeitaak. Als gevolg hiervan verscheen in 1986 een uitgebreide studie van de RPD. 8 In het rapport stonden drie vragen centraal: 1. levert de overgang van de groeikernstatus naar die van een gewone gemeente grote problemen op?; 2. is er nazorg van het Rijk noodzakelijk vanwege onevenwichtigheden na afloop van de groeitaak?; 3. wat is het toekomstperspectief van de groeikernen op de langere termijn? Voor wat betreft de eerste vraag concludeerde men dat geen onoplosbare problemen zouden ontstaan, mits de groeigemeenten tijdig op de beëindiging van de groeitaak zouden anticiperen. Ten aanzien van de 'nazorg' komt het rapport tot de vaststelling dat voor een aantal ex-groeikernen, vooral buiten de stadsgewesten, de werkgelegenheidsbalans tussen vraag en aanbod een punt van zorg is. Hetzelfde geldt voor de financiële positie van een aantal groeikernen, zoals Lelystad, Purmerend, Hoorn en Alkmaar. In antwoord op de derde vraag wordt in het rapport gewezen op een aantal opgaven, die de gemeenten als erfenis van hun groei verleden in extra sterke mate te wachten kan staan: de vergrijzing van de bevolking, een zorgvuldig woningvooraadbeleid (tijdige renovatie en onderhoud) en de eerder genoemde problematiek ten aanzien van werkgelegenheid en financiën. Per saldo ademde het rapport een tamelijk optimistische kijk op de toekomst van de groeikernen. De groeikernen zelf, verzameld in het SOS-Contact groeikernen, reageerden daarop prompt teleurgesteld. 9
8
Rijks Planologische Dienst, 1986, De toekomst vaD de groeikernen, een verkennende studie, 's-Gravenbage (SDU), Studie rapport 36 (auteurs: ir. l .T.M. Bloemberg e.a.) .
9
Bloemberg, l .T.M., 1987, Groeikernen- en groeistedenbeleid : de toekomst van de groeikernen, in: Stedebouw eD Volkshuisvesting, 68 , nr. 7/8 Guli/augustus), pp. 273-282.
85
In juli 1987 bracht de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (RARO) een advies over het RPD-rapport uit. In het algemeen bevestigde de RARO de optimistische toonzetting van de RPD. De grootste problemen voorzag de RARO in de buitenstadsgewestelijke (ex-)groeikernen. Oplossingen zouden per probleemgeval gevonden moeten worden, zoals bijvoorbeeld via de Premieregeling Stimulering Ontwikkeling Lelystad (PSOL) ook is gebeurd. De RARO benadrukte in haar advies de blijvende verantwoordelijkheid van het Rijk en de provincies voor het groeikernenbeleid, ook na afronding van de groeitaken. 10 In een brief op 15 december 1986 waarbij het RPD-rapport aan de Tweede Kamer werd aangeboden, stelde minister Nijpels dat gelet op de fmanciële positie van een aantal groeikernen nader onderzoek geëntameerd zou worden naar de oorzaken hiervan (in hoeverre deze het gevolg waren van de vroegere groeitaak) en welke specifieke maatregelen eventueel noodzakelijk zouden zijn. Als uitvloeisel hiervan verscheen in 1989 een rapport van het ministerie van Binnenlandse Zaken. ll De toonzetting van dit rapport was heel wat minder positief. Alleen Zoetenneer, Nieuwegein en Haarlemmenneer kenden, alles bij elkaar, een goede fmanciële positie, de overige groei-gemeenten scoorden slecht of matig. Sommige gemeenten (Alkmaar, Hoorn, Purmerend) hadden inmiddels de beruchte 'artikel 12-status'. De oorzaken hiervan lagen deels in de onstuimige groei in de jaren zeventig, deels in het afschaffen van het 'flankerend beleid' rond 1983, maar ook in de doorwerking van de bezuinigingen van de regering op de financiële middelen voor gemeenten in het algemeen. De gevolgen van de woningmarktcrisis eind jaren zeventig werden nu ook pas goed zichtbaar. Na het instorten van de koopwoningmarkt bouwden veel gemeenten in de sociale sector. Dit had een sterkere instroom van relatief weinig kapitaalkrachtige huishoudens naar de groeikernen tot gevolg, die op tennijn tot hoge uitgaven in de sfeer van de sociale zekerheid leidden. Ook de excentrische ligging van een aantal gemeenten speelde hierin een rol: deze gemeenten hadden over het algemeen een slechte woon-werkbalans, terwijl door maatregelen als de afschaffing van het reiskostenforfait de inkomenspositie van de bevolking nog verder verslechterde. Naast maatregelen bij de betrokken gemeenten zelf (bijvoorbeeld een afslanking van het ambtelijk apparaat, verhoging van gemeentelijke belastingen) zou ook rijkssteun noodzakelijk zijn. Binnenlandse Zaken toonde zich daarbij tegenstander van een bekostiging via het Gemeentefonds. Daardoor zou de schade over alle gemeenten tezamen worden uitgesmeerd. Welk departement dan wel voor de kosten zou moeten opdraaien, werd vervolgens de inzet van een moeizame discussie. 12
10
86
Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening, 1987, Advies over de toekomst van de (ex-) groeikernen, 10 juli, 's-Gravenhage (RARO).
11
Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1989, Rapport financiële positie groeikernen, 20 januari, 's-Gravenhage (BiZa).
12
Faludi en Van der Valk, 1990, pp. 123-128.
Naast deze meer algemene beschouwingen werden in de tweede helft van de jaren tachtig ook een aantal evaluatie studies naar specifieke groeiinstrumenten verricht. De Rekenkamer-onderzoeken naar de uitvoering van respectievelijk de hoofdinfrastructuursubsidie en de locatiesubsidie zijn hiervan sprekende voorbeelden (zie ook bijlage 2).
5.3
Veranderingen in de ICOG
Met het aflopen van de taakstellingen van de groeigemeenten en het beëindigen van het groeikernenbeleid na 1985 zijn ook de werkzaamheden van de ICOG enigszins veranderd. De formele taak van de ICOG bleef sinds 1977 ongewijzigd, namelijk 11 de rijksinspanningen, gericht op het groeikernen-, -stedenbeleid en de ontwikkeling van grote bouwlocaties buiten de groeikernen en -steden, te coördineren. 11 Met de introductie van de SGB werd het werkterrein van de ICOG verbreed: de ICOG adviseert ook over de uitvoerbaarheid van grote bouw locaties die buiten de traditionele groeikernen en -steden zijn gelegen en over de inzet van SGB-middelen daarbij. Maar in de praktijk is de 'aanjaagfunctie' van de ICOG, in het verleden een belangrijk kenmerk van de commissie, sinds 1985 sterk verflauwd. De huidige ICOG vergadert ongeveer nog zes maal per jaar. De directe contacten van het ICOG-secretariaat met de gemeenten zijn met de invoering van het BLS in 1994 vrijwel beëindigdY Door de diverse departementale herindelingen heeft de samenstelling van de ICOG in de loop der tijd enige mutaties ondergaan. Anno 1993 waren naast VROM (met vertegenwoordigers van het DGVH, de RPD en het DGM) de ministeries van Verkeer en Waterstaat, Binnenlandse Zaken, Financiën, Economische Zaken, Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC), Onderwijs en Wetenschappen, Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Landbouw, Visserij en Natuurbeheer (LNV) lid van de ICOG. Opvallend in het licht van de vroegere discussies over de betrokkenheid van de RPD was de overdracht van het voorzitterschap van de ICOG in 1992 van de DG van de Volkshuisvesting, mr. L.H. Kokhuis, aan de DG van de Ruimtelijke Ordening, mw . mr. J.A.M. Kroese-Duijsters. De minder prominente rol van het DGVH binnen .de ICOG kan als een logisch gevolg van de afronding van de uitvoering van het groeikernenbeleid beschouwd worden. 14
13
Interview drs. O.H. de Graaff, 9 juni 1994.
14
Interview drs. O.H. de Graaff, 9 juni 1994.
87
5.4 Veranderingen in de interne organisatie Na het uitbrengen van de SSG 1985 zijn in de tweede helft van de jaren tachtig de taakstellingen van de meeste groeigemeenten afgerond. Met het aflopen van de groeitaak van de meeste gemeenten liepen ook de werkzaamheden van het secretariaat na 1985 geleidelijk terug. Zo waren bijvoorbeeld de diverse haalbaarheidsstudies, een belangrijke taak aan het eind van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig, intussen afgerond. In feite bleven er voor het secretariaat, behalve de uit betaling weinig groeitaken over. Een aantal ontwikkelingen (decentralisatie van de stadsvernieuwing en de volkshuisvesting, de naderende introductie van het Normkostensysteem en de deconcentratie van de woningbouwfmanciering) maakte een "heroriëntatie" op de structuur van het DGVH noodzakelijk. Als gevolg hiervan werd in 1986 de functionele indeling (twee operationele directies, nl. Woningbouw en Stadsvernieuwing en Rijkssteun Volkshuisvesting en Huurzaken) vervangen door een meer productgerichte structuur. Per 31 december 1986 werd deze reorganisatie voltooid, waarbij naast drie ondersteunende directies (Financiële en Economische Aangelegenheden (DFEA), Intern Beleid en Management (DIBM) en Onderzoek en Kwaliteitszorg (DOK) drie beleidsdirecties werden gevormd: - Bewonerszaken en Individuele Huursubsidie (DBlH); - Woningbeheer en Huurbeleid (DW&H) en - Woningbouw en Stadsvernieuwing (DW&S). De afdeling Grote Steden en Groeigemeenten verdween. In plaats daarvan werd binnen de nieuwe W&S-structuur een hoofdafdeling Bouwlocaties, Woonwagenzaken en Stadsvernieuwing onder leiding van drs. H.H. Klaren ingesteld. Deze hoofdafdeling was op haar beurt weer opgebouwd uit vier afdelingen: - Bouwlocaties en Ruimtelijke Ordening (hoofd: mevr. M. Teer) - Stadsvernieuwing en milieu (hoofd: drs. J. van der Harst) - Grondzaken (hoofd: ir. A.J. Baayen) - Woonwagenzaken (hoofd: ir. J.H. Fransen) De afdeling BRO was de opvolger van de oude afdeling Grote Steden en Groeigemeenten. Het ICOG-secretariaat werd bij deze afdeling ondergebracht. Een belangrijke verandering was dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering en het administratieve beheer van de HlS, via een interimfase, overging naar de afdeling Grondzaken. De organisatorische scheiding tussen beide afdelingen, die in de voorgaande jaren ter discussie had gestaan, bleef vooralsnog gehandhaafd. Maar de uitvoering van de beide grondsubsidieregelingen werd nu in één hand gebracht. De organisatorische scheiding tussen beleidsvoorbereiding en -uitvoering werd gehandhaafd. De afdeling BRO had, zoals de naam al aangeeft, onder andere tot doel binnen het locatiebeleid van de rijksoverheid het volkshuisvestingsbelang in relatie tot andere beleidsterreinen (ruimtelijke ordening, milieu) te behartigen. Kortom, een
88
sterker accent op de strategische beleidsvonning dan op het operationele aspect, dat onder de oude afdeling GSG nog sterk gold. Ondanks de continuatie van de organisatorische scheiding tussen Grondzaken en BRO namen de contacten op 'werkvloer-niveau' wel toe. Zo werd eendrachtig samengewerkt aan de voorbereidingen van de SGB-regeling. 15 In 1990 volgde wederom een reorganisatie. Een belangrijke aanleiding hiervoor was de (nog steeds) haperende aansturing van de HID-kantoren. De afdelingen Woningbouwen Verbetering op de DVH-kantoren hadden in de praktijk met wel drie DGVH-directies te maken (NKS, eigen-woningbezit, gehandicapten). De nieuwe organisatie werd gestructureerd volgens het '4B-model', verwijzend naar vier producten: - de bouwplaats; de aandacht voor dit productcluster werd ondergebracht bij de directie Bouwlocaties, Stadsvernieuwing en Milieu (BSM) onder leiding van G. Westerdijk; - het bouwen; de directie Woningbouw en Verbetering (W&V) met mr. L.H. Kokhuis aan het hoofd werd hiennee belast; - het beheer; dit werd ondergebracht in de directie Huurwoningen en Eigen Woningbezit (DHEW) onder leiding van mr. J.A.A.A. Samson; - de bewoners; hiervoor werd de directie Bewonerszaken en Individuele Huursubsidie (DBlH) onder leiding van drs . L.P.M. Emmerich verantwoordelijk. Tot de taak van de directie BSM werd onder andere gerekend: "het ontwikkelen van het landelijk volkshuisvestingsbeleid in relatie tot ruimtelijke ordening, milieufactoren en de kwaliteit van de woonomgeving, het plannen van de totale woningbouw over meerdere jaren .. .. en het voeren van grondbeleid, inclusief locatiegebonden subsidie." 16
De directie bestond uit, behalve uit een stafafdeling (hoofd: mr. L.G. Royaards), uit twee beleidsafdelingen: Bouwlocaties, Ruimtelijke ordening en Milieu (hoofd: drs. M. van Giessen) en Grondbeleid en Stadsvernieuwing (hoofd: ing . P. Torbijn) . De oude scheiding tussen Grondzaken en Grote Steden en Groeigemeenten bleef in zekere zin voortduren. Het ICOG-secretariaat werd fonnatief bij de afdeling BRM ondergebracht. In die hoedanigheid werd Van Giessen in 1992 ook secretaris van de ICOG . Als gevolg van het project Overdracht Betaalfunctie kwam het gehele financiële beheer van de grondsubsidies (zowel de begrotingsvoorbereiding als de -uitvoering) in stappen 'in de lijn' terecht. In 1988 werd de betaalfunctie in de eerste fase van dit project (OBF-I) overgedragen van de centrale directie Financieel-Economische Zaken (DFEZ) naar de DGVH-directie Financieel-Economische Aangelegenheden
11
Interview drs. O.H . de Graaff, 9 juni 1994.
16
Staatsalmanak 1991 , p. P6.
89
(DFEA). In 1991 volgde een verdere decentralisatie binnen de dienst met OBF-I1, waarbij de lijndirecties de integrale verantwoordelijkheid voor de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering gingen dragen. In 1994 werd wederom een nieuwe organisatiestructuur van kracht, waarmee de terugtred van het Rijk na de implementatie van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig van staatssecretaris Heerma ook in organisatorische zin haar consequenties kreeg. De nieuwe 'topstructuur' van het DGVH bestaat sindsdien uit vier directies, te weten: - Financiën, Strategie en Control (FS&C) : drs . A. Moerkamp - Bestuursdienst (DBD) : drs . R.Bergh - Reken- en Administratiecentrum (RAC): mr. J.J. van der Vlist; - Marktdiensten (DMD) : drs. P.W.A. Veld .
90
6 CONCLUSIES
In het eerste hoofdstuk werd de volgende, drieledige probleemstelling geformuleerd: 1. Welke bijdrage heeft het DGVH aan het ontstaan van het groeikernenbeleid geleverd en op welke wijze heeft de organisatie op deze nieuwe opgave gereageerd c.q. geanticipeerd? Welke organisatorische en instrumentele maatregelen werden genomen?; 2. Welke rol speelde het DGVH bij de implementatie van het groeikernenbeleid? Hoe succesvol zijn de door het DGVH genomen maatregelen op organisatorisch, instrumenteel en flnancieel terrein geweest?; 3. Wie fungeerden in verschillende perioden als drijvende krachten achter het groeikernenbeleid ? Ten aanzien van de eerste vraag kan geconcludeerd worden dat het groeikernenbeleid voor het OGVH een extern geformuleerde opgave betekende. Het OGVH stond niet geheel langs de zijlijn: iemand als directeur Bouwnijverheid (toen nog onderdeel van de COV) Peters was nauw bij de opkomst van het groeikernenbeleid betrokken. Echter, het OGVH heeft op de hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid weinig greep gehad. De gedachten achter het gebundelde deconcentratiebeleid uit de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening waren door de RPO ontwikkeld. Het initiatief dat uiteindelijk tot het groeikernenbeleid leidde, kwam vooral van de gemeente Amsterdam en de provincie Noord-Holland. Het waren vooral de hoofdstedelijke huisvestingsproblemen die bij minister Schut een gewillig oor vonden en die tot het instellen van de commissie-Roelse leidden. Ook in latere jaren, bij de omslag naar de compacte-stadgedachte begin jaren tachtig en de perspectiefwijziging in de Vierde Nota (Extra), heeft het DGVH geen initiërende rol gespeeld. Oe compacte stad was (opnieuw) vooral door de grote steden geïnitieerd en werd verder uitgewerkt door de RPD. Het ruimtelijk beleid als instrument van de versterking van de economische positie van Nederland, een belangrijke rode draad in de Vierde Nota, had veel te maken met de visie van de toenmalige minister Winsemius en de ontvankelijkheid van de RPO voor zijn gedachten over de beleidslevenscyclus . Ook toen was het OGVH eerder volgend dan initiërend. 91
De organisatorische 'vertaling' van de nieuwe opgave van het groeikernenbeleid is niet zonder problemen tot stand gekomen. In het begin van de jaren zeventig wilde de CDV top, daarin voluit gesteund door minister Udink, een vierde directie aan de CDV toevoegen met het oog op de implementatie van het groeikernenbeleid. Deze poging liep stuk op verzet van Binnenlandse Zaken. Wat resteerde was een binnen de CDV zwak ondersteunde functie van de Coördinator Woningvoorziening. Net als bij de stadsvernieuwing (ook een nieuwe opgave) kwam de uitvoering van het groeikernenbeleid in het vervolg buiten de staande organisatie te liggen. Het presidium en het secretariaat van de IWKW werden weliswaar bemand door CDVen RPD-ambtenaren, maar deze verrichtten het groeikernenwerk naast hun 'normale' werkzaamheden. Weliswaar waren CDV'ers als Peters en Vermeulen in de vroege groeikernenjaren sleutelfiguren, voor de CDV als geheel bleef het groeikernenbeleid lange tijd een vreemde eend in de bijt. Na de mislukte poging om een vierde directie te formeren, werd lange tijd een organieke scheiding tussen het groeikernenbeleid en de volkshuisvesting in stand werd gehouden. Het IWKW-secretariaat werd weliswaar in 1976 (na bijna drie jaar touwtrekken) bij de CDV ondergebracht, maar functioneerde in de praktijk vrijwel geheel buiten de normale ambtelijke hiërarchie om. Viersen, zowel DG als IWKWvoorzitter, en IWKW -secretaris Bekker hielden in de periode 1977-1980 de afstand tot de staande organisatie zo groot mogelijk. Dit gold zowel de relatie met de centrale afdelingen van de CDV als met de ffiD's, die in de bilaterale contacten tussen het IWKW-secretariaat en de groeigemeenten vrijwel volledig werden gepasseerd. Omgekeerd bestond er binnen de CDV in die tijd weinig afflniteit met het groeikernenwerk. De echte volkshuisvesters beschouwden het groeikernenbeleid als 'planologisch beleid' en daarom niet tot de eigenlijke taken van de dienst behorend. De CDV-reorganisatie van 1975, waarbij de directie Bouwnijverheid van de CDV werd verzelfstandigd en de 'mammoetdirectie' Woningbouw ontstond, kan in zekere zin als een mislukking worden beschouwd. De directie Woningbouw bleek volkomen overbelast en had te maken met een tekortschietend 'operationeel vermogen' (slagvaardigheid in de contacten met lagere overheden) . Dit vormde een belangrijke reden voor de reorganisatie van 1979/1980, waarbij de directie Woningbouw en Stadsvernieuwing (y.I &S) werd gevormd. ICOG-secretaris Bekker maakte overigens dankbaar gebruik van de overbelasting van de ambtelijke top van de directie Woningbouw en creëerde, daarin gesteund door DG Viersen, een zeer grote handelingsvrijheid voor het ICOG-secretariaat. Pas na de reorganisatie van 1979/1980 werd de directe betrokkenheid van de staande organisatie bij de uitvoering van het beleid vergroot. Het ICOG-secretariaat werd vanaf 1979 een 'gewone' DGVH-afdeling. De contacten met de staande organisatie, zowel in de top van de directie W&S als op de werkvloer , werden geleidelijk intensiever, niet in de laatste plaats omdat de omstandigheden op de woningmarkt begin jaren tachtig een groter beroep op klassieke volkshuisvestingsinstrumenten zoals objectsubsidiëring en contingentering noodzakelijk maakten. Niettemin bleef in het begin van de jaren tachtig de speciale positie van de ICOG-medewerkers bestaan: de rechtstreekse, wekelijkse contacten tussen het secretariaat en de DG werden
92
gecontinueerd. Pas in de tweede helft van de jaren tachtig verdween deze bijzondere positie nagenoeg geheel. Latere reorganisaties in 1986 en 1990, waarbij een organieke scheiding tussen beleidsvoorbereiding en -uitvoering werd doorgevoerd, hadden deels tot doel de invloed op het ruimtelijke beleid te vergroten. Zoals gezegd lijkt dit, gelet op bijvoorbeeld de totstandkomingsprocedure van de Vierde Nota en Vierde Nota Extra, slechts in geringe mate gelukt. Nog steeds vond de beleidsvorming inzake het ruimtelijk beleid grotendeels buiten de invloedssfeer van het DGVH plaats. De kracht van het DGVH lag, geheel volgens haar traditie , vooral in de uitvoering van het beleid. Dit brengt ons bij de tweede vraag: de bijdrage die het DGVH aan (het succes van) het groeikernenbeleid heeft geleverd . Er kan in dit opzicht een (grove) tweedeling gemaakt worden tussen het beleid in de jaren zeventig en in de jaren tachtig . In de eerste periode was er veel geld beschikbaar voor de uitvoering van het beleid . Dit geld werd gebruikt om andere departementen en gemeenten over de streep te trekken en hun medewerking aan het beleid 'te kopen'. Zoals gezegd stond de lijnorganisatie in deze periode op een betrekkelijk grote afstand, bepaalde DGVH'ers hebben grote verdiensten op dit gebied gehad. Mensen als Peters, Vermeulen en Bekker leverden een grote bijdrage aan het op gang brengen van de woningbouwproductie in de groeikernen. Onder Peters werden belangrijke stappen gezet in de ontwikkeling van een beleidsinstrumentarium, de 'drietrapsraket', waardoor het ad hocbeleid uit de eerste jaren plaatsrnaakte voor een meer structurele aanpak. In deze periode is ook veel bereikt ten aanzien van het verkrijgen van een voldoende breed draagvlak voor het groeikernenbeleid. Het overwinnen van interdepartementale weerstanden en gemeentelijke en provinciale reserves was een belangrijke conditio sine qua non. Onder Barendregt (ICOG-secretaris van 1979 tot 1982) werden onder andere belangrijke stappen gezet in de richting van een betere administratieve beheersing van de uitgaven op de langere termijn. In de jaren tachtig verkeerde het groeikernenbeleid vrijwel voortdurend in het defensief. Een grootse prestatie werd geleverd werd door het groeikernenbeleid door de woningmarktcrisis uit die tijd heen te slepen. Het instorten van de koopsector vormde een grote bedreiging voor het groeikernenbeleid : veel groeigemeenten dreigden in grote financiële problemen te komen en de groeitaakstellingen niet te kunnen realiseren . Door een inventief beleid van staatssecretaris Brokx, overigens met steun van de Tweede Kamer, kon het tij gekeerd worden. Door de inzet van extra objectsubsidies in de groeigemeenten, de omzetregeling van koop naar huur (OKH) en inzet van het contingenteringsinstrument ten gunste van de groeikernen, kon in deze jaren zelfs een recordproductie worden gerealiseerd. Onder invloed van het bezuinigingsbeleid van de opeenvolgende kabinetten kwam het groeikerneninstrumentarium vanaf 1981 onder vuur te liggen. De belangrijkste groei-uitgaven werden door staatssecretaris Brokx en DG Koopman door de Heroverwegingen 1982 heengeloodst. Tegelijk betekende het grotendeels afschaffen van de in budgettair opzicht ' kleinere subsidies' dat het interdepartementale draagvlak voor het beleid in de jaren 93
tachtig sterk venninderde. Het DGVH heeft zich in deze periode sterk gemaakt voor het nakomen van de door het Rijk aangegane verplichtingen aan de groeigemeenten. Een adequate afronding van het beleid, zeker nadat vanaf 1982 het bouwen in en aan de stad als 'Leitmotiv' voor het verstedelijkingsbeleid gold, werd hierdoor meer en meer een exclusieve DGVH-verantwoordelijkheid. In de derde plaats vroegen wij ons af wie er in verschillende perioden als 'drijvende kracht' achter het groeikernenbeleid heeft gefunctioneerd. De concrete uitvoering van het groeikernenbeleid was een gemeentelijke taak. In de directe aansturing van de groeikernen speelden ook de regionaal opererende Stuurgroepen en de daaronder ressorterende ambtelijke coördinatiebureaus stellig een grote rol. Bij de beantwoording van deze vraag beperken wij ons echter tot actoren op rijksniveau. Tussen 1973 en 1977 hebben vooral minister Gruijters en het IWKW-presidium een sleutelrol gespeeld bij het op gang brengen van de groei in de groeigemeenten. De verdiensten van Gruijters voor het groeikernenbeleid zijn moeilijk samen te vatten: door vele betrokkenen wordt hij als dé motor achter het beleid in de jaren zeventig gezien. Zijn directe persoonlijke bemoeienis met het beleid is zeer intensief en veelomvattend geweest. Net zoals bij de meeste van zijn opvolgers overigens kon het groeikernenbeleid op de meer dan wanne belangstelling van de minister rekenen. Een belangrijke verdienste van Gruijters is in de eerste plaats geweest dat hij veel financiële middelen voor het groeikernenbeleid heeft weten vrij te maken. Daarbij maakte hij enerzijds handig gebruik van de budgettaire mogelijkheden in die tijd (de gezonde staat van de overheidsfinanciën in het algemeen, maar ook door beperking van het aantal woningwetleningen creëerde hij ruimte binnen zijn begroting), anderzijds wist hij handig in te spelen op de politieke situatie van dat moment (de hoge prioriteit van de volkshuisvesting op de politieke agenda, zeker bij de PvdA) . Door de zwaarte van zijn portefeuille en de politieke prioriteit van de volkshuisvesting wist Gruijters zich een belangrijke positie binnen het kabinet-Den Uyl te verwerven. Deze positie, en de aanwezigheid van een ruim budget, wist hij goed te benutten. Met behulp van de hoofdinfrastructuursubsidie als 'smeerolie' wist hij andere departementen te bewegen aan het groeikernenbeleid mee te werken. Op deze wijze werd een breed interdepartementaal draagvlak voor het beleid gecreëerd, een absolute voorwaarde voor een succesvolle implementatie. Met zijn wijze van optreden wist hij ook gemeenten met succes over de streep te trekken. In dit opzicht vervulde ook het IWKW -presidium een sleutelrol. De IWKW fungeerde in hoge mate en met succes als een actiegroep, erop gericht om bestuurders en ambtenaren van andere departementen en overheden voor het groeikernenbeleid te winnen. De ontwikkeling van de 'drietrapsraket' , midden jaren zeventig, was hiervan het belangrijkste resultaat. Naannate het accent binnen het groeikernenbeleid van de beleidsvoorbereiding naar de uitvoering verschoof, werd de rol van het ICOG-secretariaat belangrijker. Zeker vanaf 1976, toen de gedetacheerde IWKW-secretarissen Venneulen en Koningsberger werden vervangen door een full-time en uitgebreid ICOG-secretariaat werd dit de spil waaromheen het groeikernenbeleid draaide. Het secretariaat vervulde in toenemende mate een ' loketfunctie': een centraal aanspreekpunt voor groeigemeen-
94
ten, waar deze met hun dagelijkse groeiproblemen terecht konden. Door de stroomlijning van de procedures werd de toegankelijkheid van het bestuur belangrijk vergroot. Problemen bereikten snel de politieke en ambtelijke top, oplossingen konden daardoor snel geboden worden. De directe aansturing van de gemeenten via het ICOG-secretariaat is een belangrijke sleutel voor het succes van het groeikernenbeleid gebleken. Deze aanjaagrol heeft het secretariaat tot ongeveer 1985 behouden, daarna was het groeikernenwerk, op de uitbreiding van subsidies na, vrijwel afgerond . Tot slot nog een enkele opmerking over de beleidslevenscyclus . Het is opvallend dat de beleidsmakers van weleer sterk in termen van de beleidslevenscyclus dachten. De metafoor van de beleidslevenscyclus is binnen de beleidswetenschappen zeker niet onomstreden: in feite verklaart en voorspelt deze cyclus weinig. Het is ook beslist geen originele gedachte en daarnaast ook niet zonder normatieve lading: de geschiedenis van de totstandkoming van de Notitie ruimtelijke perspectieven dient hierbij als voorbeeld . Een groot probleem van de beleidslevenscyclus als verklarend of beschrijvend model is dat zij slechts voor een beperkt aantal beleidsvelden lijkt op te gaan. Bijvoorbeeld in het geval van het anti-suburbanisatie beleid dat sinds het midden van de jaren vijftig is gevoerd, zijn vele 'pieken en dalen' te constateren die zich niet in een enkelvoudige cyclus laten vatten. Het groeikemenbeleid blijkt daarentegen wel binnen het model te passen, al is het alleen maar omdat er een duidelijk beginpunt en een (iets minder duidelijk) eindpunt zijn aan te geven. In vergelijking met bijvoorbeeld het beleidsveld van de stadsvernieuwing was het groeikernenbeleid betrekkelijk weinig gecompliceerd: er was slechts een beperkt aantal gemeenten en de doelstellingen van het beleid waren relatief eenduidig. Niettemin werden de erkenningsfase en de fase van de beleidsformulering gekenmerkt door een grote mate van onzekerheid over de aard en omvang van het probleem en de daarbij te hanteren oplossingen. Deze mate van onzekerheid vormde waarschijnlijk een belangrijke verklarende factor om de uitvoering van het beleid in eerste instantie in een aparte projectorganisatie onder te brengen. Het beleid stond aanvankelijk vooral in het teken van het zoeken van ad hocoplossingen voor incidentele problemen: een kleine , slagvaardige projectorganisatie is dan wellicht geschikter dan een groot bureaucratisch apparaat . Naarmate de onzekerheden over problematiek en oplossingsrichtingen afnamen, verminderde de noodzaak om de beleidsuitvoering aan een aparte structuur op · te dragen. Dit fenomeen is in het geval van het groeikernenbeleid duidelijk waarneembaar geweest. De ontwikkeling van het beleidsinstrumentarium betekende dat de incidentele aanpak plaats maakte voor een meer structurele werkwijze. Na verloop van tijd leidde dit tot een zekere mate van routinisering van werkzaamheden, vooral door de aanscherping van de administratieve procedures vanaf het eind van de jaren zeventig. Dit maakte een geleidelijke verschuiving van het epi-centrum naar de staande DGVH-organisatie mogelijk. Parallel hiermee trad een verandering in het beleidsinstrumentarium op: was de nadruk in de jaren zeventig vooral gelegen op de
95
effectiviteit, in de jaren tachtig stond de besluitvorming steeds sterker in het teken van de efficiency van de subsidieregelingen. Voor individuele ambtenaren is dit alles gepaard gegaan met een relatieve vermindering van de ambtelijke discretie. In de jaren zeventig, onder Bekker, was deze zeer groot: de weinig vastgelegde administratieve procedures en de grote afstand tot de lijnorganisatie gaven de ICOG-secretarissen een grote mate van handelingsvrijheid. Naarmate de procedures werden aangescherpt en het secretariaat dieper in de reguliere organisatie werd ondergebracht, verdween deze vrijheid grotendeels. De latere ICOG-secretarissen waren in steeds sterkere mate onderdeel van de staande organisatie, waarin de besluitvorming binnen de geldende hiërarchische verhoudingen tot stand kwam en meer in regels was vastgelegd.
96
LITERATUUR
Algemene Rekenkamer, 1988, Opzet en uitvoering van de lokatiesubsidieregeling, in: Jaarverslag Algemene Rekenkamer 1987, 's-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 20485, nrs. 1-2, pp. 197-207. Algemene Rekenkamer, 1990, Regeling hoofd infrastructurele voorzlenmgen, in: Jaarverslag Algemene Rekenkamer 1989, 's-Gravenhage (SDU) , Tweede Kamer, zitting 1989-1990, 21 481, nrs. 1-2, pp. 251-259. Algemene Rekenkamer, 1991, Opzet en uitvoering van de lokatiesubsidieregeling, in: Jaarverslag Algemene Rekenkamer 1990, 's-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 22032, nrs . 1-2, pp. 156-160. Algemene Rekenkamer, 1983, Hoofdinfrastructuurregeling, in: Jaarverslag Algemene Rekenkamer 1992, 's-Gravenhage (SDU) , Tweede Kamer, zitting 1992-1993 , 23 065, nrs. 1-2, pp. 42-44. Bloemberg , J.T.M. , 1987, Groeikernen- en groeistedenbeleid : de toekomst van de groeikernen, in: Stedebouw en Volkshuisvesting, 68, nr. 7/8 (julilaugustus), pp. 273-282. Brandes, E., H. Leeflang en C.E. van der Werf-Zijlstra, 1984, Groeikernen- en groeistedenbeleid als onderdeel van het nationale verstedelijkingsbeleid 1960-1984, Stedebouw en Volkshuisvesting, 65, nr. 9, september, pp. 338-346 . Burie, J.B., A.K. Gotink en R. Noyon, 1986, Sterkten en zwakten van groeikernen. Een verkenning van de positie van de 15 Nederlandse groeikernen met het oog op de toekomst, gebaseerd op gemeentelijke opvattingen en gegevens, Nijeholtpade (Burie Onderzoek en Advies), studie ten behoeve van het RPD-rapport 1986.
97
Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA), 1980, Doelstellingen van het departement van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, , s-Gravenhage (Staatsuitgeverij). Dienst Publieke Werken en Dienst Volkshuisvesting der gemeente Amsterdam, 1970, Amsterdam behoeft woningproduktie in het gewest: woningvoorraad, woningverliezen en woningbouw 1970-1980, Amsterdam (gemeente Amsterdam). Diensten voor de Stadsontwikkeling van Amsterdam, Rotterdam, ' s-Gravenhage en Utrecht, 1973, De stad als probleemgebied. Een bijdrage van de directeuren van Stadsontwikkeling van Amsterdam, Rotterdam, 's-Gravenhage en Utrecht tot de discussie over de Derde Nota Ruimtelijke Ordening Faludi, A., en A.I. van der Valk, 1990, De groeikernen als hoekstenen van de Nederlandse ruimtelijke planningsdoctrine, Assen/Maastricht (Van Gorcum). Fa1udi, A. en A.J. van der Valk, 1994, Rule and order. Dutch planning doctrine in de twentieth century, Dordrecht (Kluwer), The Geolournal Library Volume 28. Geenhuizen, M.S. e.a., 1981, Volkshuisvesting in groeikernen: een beleidsevaluatie, Utrecht (Rijksuniversiteit Utrecht). Giebels, R., en D. de Leeuw, 1985, Het financiële perspectief voor groeikernen, Amsterdam (Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO), Universiteit van Amsterdam), onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Ginkel, I.A . van, 1979, Suburbanisatie en recente woonmilieus I. Theorie en onderzoek op het terrein van de residentiële geografie en suburbanisatie, Utrecht (Rijksuniversiteit Utrecht) . Glasbergen, P., en I.B.D. Simonis, 1979, Ruimtelijk beleid in de verzorgingsstaat, Amsterdam (Kobra), dissertatie. Gruijters, I.P.A., M.P.A. van Dam en I.L.N . Schaefer, 1974, Nota Huur- en subsidiebeleid, 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1973-1974, 13 025, nrs. 1-2. Gruijters, J.P.A. , 1977, Nota financiële gevolgen van ombuiging planologisch beleid, Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14349. Heiden, N. van der, en G. Wallagh, 1992, RoeI de Wit: een beeld van een bestuurder, in: Rooilijn, 25, nr. 92/4, pp. 102-105. Interdepartementale Werkgroep Heroverweging Groeikemenbeleid, 1982, Eindrapport, 's-Gravenhage, juni. 98
Inventarisatie Woningbouw Noordelijk Deel Randstad , 1971 , Rapport, Tweede Kamer, zitting 1971 , 11 428. Keers G.P. , en F. Mooihuizen, 1986, Evaluatie lokatiesubsidie, fase 2, Amsterdam (Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO) van de Universiteit van Amsterdam) . Korsten , A.F.A., HJ.M. ter Braak en W.J.H . Spijker, 1993, Strategisch beleid en management bij de overheid. Is er een beïnvloedbare toekomst?, Bestuurskunde, nr. 1-1993 , pp . 8-22. Ministerie van Binnenlandse Zaken (DGOBIDBFO), 1989, Rapport financiële positie groeikernen , ' s-Gravenhage (Ministerie van Binnenlandse Zaken). Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid, 1960, Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland, ' s-Gravenhage (Staatsdrukkerij) , Tweede Kamer, zitting 1960-1961. Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1966, Tweede Nota over de ruimtelijke ordening in Nederland (J . Cals en P. Bogaers), 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij), Tweede Kamer, zitting 1966-1967, 8803 , nr. 1. Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Derde Nota over de ruimtelijke ordening in Nederland: Deel 1 Oriënteringsnota ruimtelijke ordening Deel a Achtergronden, uitgangspunten en beleidsvoornemens van de regering (I.P .A. Gruijters, 1973), 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij), Tweede Kamer, zitting 1973-1974, 12757, nrs . 1-2; Deel c Regeringsbeslissing, nota met wijzigingen, toelichting (I.P.A. Gruijters , 1975), Tweede Kamer, zitting 1973-1974, 12757, nrs . 5-7 ; Deel d Supplement (1975); Deel e Tekst van de na parlementaire behandeling vastgestelde nota (P.A.C. Beelaerts van Blokland, 1979), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij) , Tweede Kamer, 12757 Deel 2 Verstedelijkingsnota Deel a Beleidsvoornemens over spreiding, verstedelijking en mobiliteit (J.P.A. Gruijters , 1976), ' s-Gravenhage (Staatsuitgeverij) , Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13754, nrs . 1-2; Deel b Analytisch overzicht van de meningsuitingen (I.P.A. Gruijters, 1977), Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 754, nr . 5; Deel c Advies van de Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening (l.P.A. Gruijters, 1977), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 754, nrs. 7-8; Deel d Regeringsbeslissing (J.P.A. Gruijters, 1977) , Tweede Kamer, zitting 19751976, 13 754, nrs. 10-11 ;
99
Deel e Tekst van de na parlementaire behandeling vastgestelde PKB (p.A.C. Beelaerts van Blokland, 1979), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1975-1976, 13 754, nr. 98 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1986, Grote steden, groeikernen en groeisteden, 's-Gravenhage (SDU). Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Jaarverslag Centrale Directie van de Volkshuisvesting en de Bouwnijverheid, (19681994), 's-Gravenhage/Zoetermeer (Staatsuitgeverij/MVROM), tussen 1975 en 1980 het Jaarverslag van de Centrale Directie van de Volkshuisvesting, vanaf 1981 het Jaarverslag van het Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruinitelijke Ordening en Milieubeheer, 1986, Evaluatie lokatiesubsidie, eerste fase (samenvatting), 's-Gravenhage (DGVH/DOK) . Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1988, Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Deel d: Regeringsbeslissing, (R.F.M. Lubbers en E.H .T.M. Nijpels), 's-Gravenhage (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1988-1989, 20490, nrs. 9-10. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1989 a, Het Rijksgrondbeleid voor de woningbouw sinds 1900; een historisch onderzoek, 's-Gravenhage (MVROM/DGVH/DOK), DOK-reeks jaargang 1989, nr. 122; Auteur: G.P . Keers, RIGO Amsterdam. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer b, 1989, Ontwikkeling van het Normkostensysteem. Proefperiode decentralisatie 19781987, 's-Gravenhage (MVROM/DGVH/DOK), DOK-reeks jaargang 1989, nr. 115. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1991, Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra. Deel ID: Kabinetsstandpunt, (R.F.M. Lubbers en J.G.M. Alders), ' s-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer, zitting 1990-1991, 21 879, ms . 5-6. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1992, Groeikernen. Data over 20 groeigemeenten, Zoetermeer (DGVH/DOKISEO), DOKISEO rapport 54. Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Volkshuisvestingsinstrumenten , 's-Gravenhage/Zoetermeer (MVROM/DGVH/HBC), diverse jaargangen uit de periode 1980-1993.
100
Neefjes, M ., 1988, De totstandkoming van de Notitie ruimtelijke perspectieven, 's-Gravenhage (RPD), stageverslag. Nozeman, E .F ., 1986, Nieuwe bouwlocaties in het licht van enkele doelstellingen van ruimtelijke ordening. Een evaluatieonderzoek naar de bijdrage van nieuwbouw in het stadsgewest Utrecht aan overheidsintenties omtrent mobiliteit en bevolkingssamenstelling, Amsterdam (Planologisch en Demografisch Instituut, Universiteit van Amsterdam), Planologische Studies nr. 1, dissertatie. Nozeman, E .F. , 1988, Groeikernen, in Bos, C. e.a., Successen en mislukkingen in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Een evaluatie van 11 inrichtingsprincipes, Amsterdam (Planologisch en Demografisch Instituut, Universiteit van Amsterdam), Planologische Studies nr. 7, pp. 138-180. Otten, E . 1980, Het ontstaan en de toekomst van het Amsterdamse overloopbeleid; een visie van commissaris De Wit, in: Wonen-TA/BK, nr. 19-80, p. 25; Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, 1988 a, Verhoren , 's-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19623, nr. 31. Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, 1988 b, Grondprijzen voor de gesubsidieerde woningbouw. Besluitvorming, controle en grondkostentoerekening, 's-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19 623, nr. 34, onderzoek verricht door G.P. Keers, C. Terbrack en F.R. Knegt van de Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO) van de Universiteit van Amsterdam in opdracht van de Enquêtecommissie. Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies, 1988 c, Woningbouwsubsidies in de premiehuursector 1966-1986, 's-Gravenhage (SDU), Tweede Kamer, zitting 1987-1988, 19 623 , nr. 36, studies nr. 5, verricht door het Onderzoeksinstituut voor Technische Bestuurskunde van de TU Delft in opdracht van de Enquêtecommissie. Priemus , H., 1977, Groeikernen, groeisteden, groeistuipen, in: Futura, 12, nr. 12, pp. 19-23 . Priemus, H ., 1982, Terugloop van de overloop, een nieuwe fase in het groeikernenbeleid, in: Wonen-TABK, 24/82, pp. 20-27 . Priemus, H. , 1984, Geschiedenis en achtergronden van de woningbouwprogrammering, Delft (PATO Sectie Bouwkunde), voordracht tijdens de leergang "Woningbouwprogrammering" , 26 september. Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening, 1972 , Advies over woonplaatskeuze en woonmilieu. Aanbevelingen voor de realisering van de gebundelde deconcentratie , 's-Gravenhage, 29 juni, Tweede Kamer 11 942, nr . 2. 101
Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening, 1987, Advies over de toekomst van de (ex-)groeikernen, 's-Gravenhage (RARO), 10 juli. Rijksdienst voor het Nationale Plan, 1958, De ontwikkeling van het Westen des lands, 's-Gravenhage (Staatsdrukkerij). Rijles Planologische Dienst, Jaarverslag 1968-1994, 's-Gravenhage (RPD) , vanaf 1985-1986: Ruimtelijke Verkenningen. Rijks Planologische Dienst, 1986 a, De toekomst van de groeikernen, een verkennende studie, 's-Gravenhage (SDU), Studierapport 36. Rijks Planologische Dienst, 1986 b, Notitie ruimtelijke perspectieven; op weg naar een Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, 's-Gravenhage, (SDU). Rosenthal, D., 1988, Bureaupolitiek en bureaupolitisme. Om het behoud van een competitief overheidsbestel, Alphen aan den Rijn (Samson H.D . Tjeenk Willink) , oratie. Ruijter, P . de, en P. van Veen, 1977, Ruimtelijk beleid in de praktijk: de besluitvorming over nieuwbouw, stadsvernieuwing en groeikernen bij de centrale overheid, Delft (Vereniging voor Studie- en Studentenbelangen Delft). VSSDrapport nr. 18, Planning Theorie Groep, afdeling Bouwkunde, TH Delft. Rutte, P., 1986, Groeikernenbeleid in theoretisch perspectief, Amsterdam, (Universiteit van Amsterdam), doctoraalscriptie Planologie. Schaar, J. van der, 1987, Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft (Delftse Universitaire Pers), dissertatie. Siraa, H.T., 1994, Organisatorische ontwikkeling VRO(M): 1963-heden, interne VROM-notitie, niet gepubliceerd. Twijnstra en Gudde NV, 1982, Organisatie van de woningbouw in groeikernen, Deventer (Twijnstra en Gudde) . Udink, B.I., en K.W . Buck, 1972, Nota Volkshuisvesting, 's-Gravenhage, (Staatsuitgeverij), Tweede Kamer, zitting 1971-1972, 11 784, nr. 1. Winsemius, P., 1986, Gast in eigen huis. Beschouwingen over milieumanagement, Alphen aan den Rijn (Samsom H.D. Tjeenk Willink). Wit, R.J. de, 1978, Een visie vanuit de bestuurlijke praktijk, in: Bestuurswetenschappen, juli/augustus, pp . 247-253 .
102
-----
- - - - -
BIJLAGE 1 LIJST V AN GEÏNTERVIEWDE PERSONEN
1.
Interviews door de auteur
In het kader van deze case-study zijn interviews gehouden met een aantal sleutelpersonen. Bij de functievennelding zijn alleen de meest relevante functies genoemd. ir. A.J. Baayen (hoofd van de afdeling Grondzaken, directie Woningbouw en Stadsvernieuwing DGVH van 1985 tot 1987), 16 mei 1994 te Zeist; drs. J.H . Barendregt (ICOG-secretaris van 1979 tot 1982), 10 juni 1994 te Den Bosch; mr. R. Bekker (secretaris IWKW/ICOG van 1976 tot 1979), 14 juli 1994 te Den Haag; drs . J.W . Fornier (ICOG-secretaris van 1982 tot 1986), 3 mei 1994 te Dordrecht en op 22 augustus te Dordrecht; drs. O.H. de Graaff (beleidsmedewerker DGVH, adjunct-secretaris ICOG 1980-heden), 9 juni 1994 te Den Haag; ir. I.M . Koopman
(lid van de IWKW voor het departement van Landbouw en Visserij in 1972, DG van de Volkshuisvesting en ICOG-voorzitter van 1980 tot 1992), 7 september 1994 te Huizen; ir. A. Peters (voorzitter IWKW van 1972 tot 1976, directeur Bouwnijverheid 1970-1977), 13 juli 1994 te Utrecht; 103
dr. ir. W.F. Schut (minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening 1967-1971), 13 mei 1996 te Rotterdam; drs. H .l. Viersen (directeur-generaal van de Volkshuisvesting van 1977 tot 1980 en IWKW/ICOG-voorzitter van 1976 tot 1980), 14 december 1994 te Amsterdam; G. Westerdijk (hoofd afdeling Planbehandeling, hoofdafdeling Uitvoering, directie Woningbouwen Stadsvernieuwing van 1981 tot 1984; hoofd hoofdafdeling Uitvoering, directie Woningbouw en Stadsvernieuwing van 1984 tot 1986; plaatsvervangend directeur Woningbouw en Stadsvernieuwing DGVH van 1986-1991, directeur Bouwlocaties, Stadsvernieuwing en Milieu 1991-1994), 21 februari 1995 te Den Haag; prof. dr. mT. J . Witsen (Rijks Planologische Dienst), 27 oktober 1994 te Voorburg.
2.
Interviews door derden
Tevens is met toestemming van de interviewers gebruik gemaakt van de verslagen die gemaakt zijn van gesprekken met de volgende personen: drs. I .P.A . Gruijters (minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening 1973-1977), interview door A. van der Valk en J. de Vries in het kader van het onderzoek "Met het oog op de omgeving: het ministerie van VROM 1965-1995", 19 mei 1994 te Lelystad. drs. R.M. de Haan (directeur Beleidsontwikkeling van 1975 tot 1980; directeur Beleidscoördinatie en Financiën DGVH van 1980 tot 1986), interview door prof. dr. ir. J. van der Schaar, 24 februari 1995 te Haarlem. drs. 1.L.P. Post (HID van de Volkshuisvesting in de provincie Zuid-Holland van 1978-ca. 1990), interview door prof. dr. ir. I . van der Schaar, 26 april 1995 te Amsterdam.
104
3.
Leesronde
Alle geïnterviewden is om commentaar verzocht op een concept-versie van het betreffende hoofdstuk uit het DGVH-jubileumboek "Volkshuisvesting in goud". De reacties uit deze leesronde zijn verwerkt in de definitieve tekst en in deze publicatie. Naast de geïnterviewden werden ook concept-teksten verzonden aan derden. Van de volgende personen werd een reactie ontvangen en in de tekst verwerkt: ir. R.N . Hemmes (HID van de Volkshuisvesting in de provincie Friesland 1961-1974, HID van de Volkshuisvesting in de provincie Overijssel 1974-1986/1987), 4 september 1995 .
ir. S. Herweijer (Directeur-Generaal van de Ruimtelijke Ordening 1976-1985), 30 augustus 1995. ir. J.L.P. Post (HID van de Volkshuisvesting in de provincie Zuid-Holland 1978-1990), 7 september 1995 . dr. A. van der Valk (hoofddocent Planologisch en Demografisch Instituut, Universiteit van Amsterdam), 8 september 1995. drs. R.J. de Wit (wethouder Publieke Werken Amsterdam 1965-1970, burgemeester Alkmaar 1970-1976, lid Provinciale Staten Noord-Holland 1958-1976, Commissaris der Koningin in de provincie Noord-Holland 1976-1992), 14 september 1995.
105
106
BIJLAGE 2 BELEIDSINSTRUMENTEN
Het beleidsinstrumentarium dat met het oog op het groeikernenbeleid ontwikkeld is, kan worden onderverdeeld in twee categorieën, te weten de financiële en de nietfinanciële instrumenten. Het financiële instrumentarium bestond in de hoogtijdagen van het groeikernenbeleid uit 17 geldstromen. Vanuit budgettair oogpunt waren de Hoofdinfrastructuursubsidie (HlS), de locatiesubsidieregeling en de Verf~ningsregeling voor groeikernen in het kader van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds de belangrijkste instrumenten. Op deze drie regelingen wordt in deze bijlage verder ingegaan. Bij de niet-financiële instrumenten beperken wij ons op deze plaats tot enkele volkshuisvestingsinstrumenten, die ten aanzien van de groeikernen en -steden een bijzondere toepassing hebben. In deze bijlage is een compleet overzicht van het groeikerneninstrumentarium opgenomen. 1. De Hoofdinfrastructuursubsidie (HlS) De Hoofdinfrastructuursubsidie vormde de "eerste trap" van het financieel instrumentarium. De HlS geldt alleen voor groeigemeenten en wordt in die gemeenten náást locatiesubsidie toegekend. Toekenning van de HlS gaat, ten aanzien van de grondexploitatie, aan een eventuele toekenning van locatiesubsidie vooraf. De HlS was gebaseerd op circulaire MG 73-12 en op de begrotingswet: het budget werd jaarlijks opnieuw vastgesteld in nieuwe uitvoeringsregelingen. De subsidie had formeel drie doelstellingen: - het realiseren van het gewenste verstedelijkingspatroon door de concentratie van woningbouw in bepaalde gemeenten (ruimtelijke-ordeningsdoelstelling) ; - waar nodig de grondprijs van deze locaties zoveel mogelijk vergelijkbaar maken met de grondprijs elders in de regio (en daarmee de huur- of koopprijs van de woning) (volkshuisvestingsdoelstelling) ; - zorg dragen voor de tijdige beschikbaarheid van bouwrijpe grond (volkshuisvestingsdoelstelling) . De HlS is ontstaan in de periode, dat het groeikernenbeleid voornamelijk bestond uit het ad hoc oplossen van knelpunten . Een van de uitgangspunten van het groeikernen107
beleid was de idee dat de groeikernen zoveel mogelijk als 'normale' gemeenten moesten kunnen blijven functioneren. Een van de grootste belemmeringen daarbij bleek het verstorende effect van de infrastructuurkosten op de gemeentelijke financiën. De infrastructuur vergde een groot en onregelmatig beslag op het gemeentelijk budget. Door de HlS voor een deel te gebruiken om er de grondexploi-
Tabel B2.1 Instrumenten van het groeikernenbeleid Benaming instrument
Departement
Inwerkingtreding resp. beëindiging
VROM BIZA/FIN VROM VROM Ven W Ven W EZ EZ
1973 1975(a) 1975 1977-1986 1965 1974 1960-1981 1977-198I(b) 1981-1988 1969-1990 1978-1983 1976-1983 1973-1983 1978 1976 1973 1977
Financiële instrumenten I. Hoofdinfrastructuursubsidie 2. Verfijningsregeling groeikernen 3. Locatiesubsidie 4. Plankosten snelgroeiende gemeenten 5 Rijkswegenfonds 6. Bijdragemegeling verkeers- en vervoervoorzieningen 7. Verbetering regionale infrastructuur 8. Bijdrage aanlegkosten nieuwe industrieterreinen 9. Voorwaardenscheppend beleid 10. Premieregeling Stimulering Ontwikkeling Lelystad 11. WIR-ruimtelijke ordeningstoeslag 12. Multifunctionele accommodaties 13. Bijzonder Regionaal Welzijnsbeleid 14. Bijdrageregeling t.b.V . gezinsverzorging en gezinshulp 15. Prioriteit bij bouw van onderwijsgebouwen 16. Openluchtrecreatievoorzieningen 17. Bijdrageregeling verplaatsingskosten werknemers Overige instrumenten 18. Bevordering van tijdige grensverruiming 19. Afspraken tussen groeikernen, provinciaal bestuur en Rijksoverheid (c) 20. Oprichting van provinciale stuurgroepen ter bevordering van de gewenste snelle integrale ontwikkeling in relatie tot groeikernen-donorgemeenten (d) 21. Bevordering coördinatie op Rijksniveau (e) 22 . Afremming groei van suburbane kernen (f) (a) (bl (c) (d)
EZ EZ EZNROM VROM VROMIWVC WVC Oen W L en V SOZAWE
1972
1972
In 1981 in gunstige zin herzien. Incidenteel al in 1975 toegepast. Merendeels verwezenlijkt; afspraken vastgelegd in briefwisseling tussen de drie bestuursniveaus. Stuurgroep Noordelijk Deel Randstad (tot 1986), Stuurgroep Zuid-Holland-West, Stuurgroep Rijnmond. (e) Tot 1977 via IWKW; sindsdien via ICOG . (f) Streven opgenomen in verschillende streekplatmen van de jaren zeventig. Bron: Nozeman, E.F. (1988), pp. 148-149.
108
tatie mee te ontlasten konden enerzijds de grondkosten worden verlaagd en anderzijds de Algemene Dienst van de gemeentebegroting worden ontlast. De reden waarom juist voor het subsidiëren van infrastructuur is gekozen en niet voor een andere kostenpost was tweeledig: ten eerste omdat de infrastructuurkosten een zeer grote kostenpost vormen, die bovendien onregelmatig over de gemeenten verdeeld zijn, en in de tweede plaats omdat juist de hoofdinfrastructuur zeer bepalend is voor de stedebouwkundige ontwikkeling van een groeikern. Aanvankelijk was niet duidelijk wat onder hoofdinfrastructuur moest worden verstaan en voor wat voor soort plannen (woningbouw of ook andere) subsidie gegeven kon worden. Oorspronkelijk werd slechts 50% van het deel, dat niet ten laste van de grondexploitatie zou komen, vergoed. In de periode 1975-1980 werd het terrein waarop de HlS van toepassing was in de praktijk steeds verder afgebakend. Tegelijk met een beperking van de subsidiabele elementen (tot zaken die deel uitmaken van de hoofdwegenstructuur) werd het subsidiepercentage in 1975 op 100% gesteld. Dit maakte het tot een aantrekkelijke regeling voor de gemeenten, dat wil zeggen dat alles wat een gemeente onder de HlS wist te schuiven voor 100% door het Rijk werd betaald, terwijl dit percentage bij andere regelingen vaak lager uitviel. In 1980 werd de min of meer gegroeide HlS-praktijk vastgelegd in een brief van staatssecretaris Brokx aan de betrokken gemeenten.! Voor subsidiëring kwamen in aanmerking: - verwervingskosten (100%, tenzij een vast of maximum bedrag wordt vastgesteld); - aanlegkosten (100%, tenzij een vast of maximum bedrag wordt vastgesteld); - kosten voor voorbereiding en toezicht (in principe tot 12 % van de te subsidiëren aanlegkosten) ; - verschuldigde omzetbelasting. Het bereik van de regeling werd vastgesteld op de "hoofdontsluitingswegen van de nieuwe uitleggebieden, de daarin op te nemen kunstwerken, de langs deze wegen liggende langzaam-verkeersvoorzieningen en de kruisingen van deze wegen met het hoofdnet voor langzaam verkeer en verder datgene wat tot de normale inrichting van die wegen behoon" in groeikernen of -steden.2 De kosten van rente, leges en vergunningen kwamen niet in aanmerking voor vergoeding , evenals kosten die onder ander subsidie-regelingen vielen. Tegelijk werd ook de administratieve procedure van het subsidieverleningsproces aangescherpt (zie subparagraaf "Administratief proces"). In 1985 werd het werkingsgebied van de regeling afgestemd op de in de Structuurschets Stedelijke Gebieden 1985 genoemde gemeenten.
! Brief van 28 mei 1980 van de staatssecre!aris van VRO aan de Colleges van B&W van de groeigemeenten over een nieuwe budgetteringssysteem voor de HlS. 2
Bijlage 1 bij de brief van 28 mei 1980.
109
Met het beëindigen van de meeste groeitaakstellingen en het integreren van de resterende taakstellingen in het VINEX-beleid is het groeikemenbeleid min of meer "afgerond", zonder dat dat overigens ooit met zoveel woorden in een officiële beleidsnota is vermeld. De HlS is, na het officieuze einde van het groeikemenbeleid, met enige aanpassingen in 1992 blijven bestaan. De belangrijkste aanpassingen betroffen de introductie van 'lump-sum' -afspraken met gemeenten en het toevoegen van de provincies aan de categorie potentiële ontvangers. Bovendien werd de werkingssfeer beperkt tot 24 met naam genoemde gemeenten (voormalige groeigemeenten, de grote steden plus enkele specifieke middelgrote steden). 3 Vanaf 1994/1995 is de HlS opgenomen in het Budget Locatiegebonden Subsidies (BLS) . Bestaand beleid van de HlS moet zoveel mogelijk vóór 1995 zijn afgerond . In 1994 was een bedrag van f 52,7 aan verplichtingen en f 48,4 miljoen aan uitgaven HlS geraamd, in 1995 is dit verminderd tot resp . f 6,3 miljoen en f 26,3 miljoen.4 Deze sterke vermindering hangt samen met de overheveling van de HlS naar het Budget Locatiegebonden Subsidies in 1994. De Algemene Rekenkamer becijferde dat tot 1989 f 1,36 mrd. aan HlS is uitgegeven. s Vanaf 1992 is de HlS niet langer op de begroting gebaseerd, maar rechtstreeks op de herziene Woningwet, het BWS en de jaarlijkse MG-circulaire.
Administratief proces 6 Tot 1980 werd over iedere gemeentelijke aanvraag om ms, na indiening bij de minister van VRO, door de HID van Rijkswaterstaat een advies aan de ICOGwerkgroep Verkeer en Vervoer uitgebracht. Dit advies gaf een beoordeling ten aanzien van de verkeerskundige, technische en financiële aspecten. De werkgroep Verkeer en Vervoer bracht vervolgens een pré-advies uit aan de plenaire ICOG, waarbij ook de budgettaire kant van de zaak werd betrokken. Na advisering door de ICOG deed de minister een toezegging aan de gemeenten (een 'potentiële verplichting') . Deze toezegging bevatte onder meer een globale fasering van de feitelijke betalingen op basis van de door de gemeente opgestelde meerjarenraming. Alvorens de uitvoering feitelijk kon beginnen, diende de HID-RWS na een technische en financiële toetsing per afzonderlijk project toestemming te geven. De gemeenten dienden vervolgens declaraties in bij de HlD-RWS, die ze na controle doorzond aan het ministerie van VRO, dat vervolgens betaalde. Vanuit begrotingstechnisch oogpunt ontstonden een aantal problemen:
110
3
MG 92-36 dd. 20 oktober 1992, Stcrt . 210 dd. 29 oktober 1992.
4
Begroting VROM 1994, Tweede Kamer 1993-1994, 23400, hoofdstuk XI, nr. 2, p. 205.
5
Algemene Rekenkamer, 1990, Jaarverslag 1989, Den Haag (SOU) (Tweede Kamer , 19891990,21 481, nrs. 1-2), p . 251.
6
Deze subparagraaf is grotendeels gebaseerd op bijlage 2 bij de brief van 28 mei 1980 van staatssecretaris BroIex aan de gemeenten.
- gemeentelijke kostenramingen bleken achteraf vaak sterk af te wijken van de werkelijke kosten; - meerjarenschema's bij de aanvragen ontbraken of waren onvolledig; - administratie van afzonderlijke projecten bleek niet goed mogelijk. Door een nieuwe opzet werd vanaf 1980 getracht in deze problemen te voorzien. De toezeggingen van de minister (de zogenaamde potentiële verplichtingen) werden voortaan vergezeld van een meerjarenschema, waarin per project(onderdeel) per jaar een geraamd bedrag werd opgenomen. Gemeenten werden verplicht deze meerjarenschema's jaarlijks te actualiseren. Vóór de uitvoering van start gaat diende goedkeuring van de HID-RWS te worden verkregen, waarbij aangetoond moest worden dat de fInanciering binnen de door VRO opgestelde meerjarenschema's paste. HID's van RWS kregen nadrukkelijk de opdracht gunning te weigeren indien aan deze vereiste niet was voldaan. De betalingsschema's en de gunningen werden door de HID-RWS vervolgens aan VRO doorgestuurd, waarna de minister bij beschikking een juridische verplichting aanging. Betaling geschiedde vervolgens op de gebruikelijke wijze, dat wil zeggen op declaratiebasis en na goedkeuring door de HID-RWS. Deze procedure heeft gegolden tot 1 januari 1988: vanaf die datum is de rol van de HID-RWS ingeperkt. De aanbestedingscontrole door de HID-RWS (voorafgaand aan de juridische toekenning) is vervangen door een gemeentelijke verklaring, dat conform het bestek is aanbesteed. De controle van de gemeentelijke declaraties is vanaf die datum verhuisd van de HID-RWS naar de afdeling Grondzaken van het DGVH .7 Beoordeling van het instrument
Na het aanscherpen en vastleggen van de administratieve procedures rond het beoordelen, toekennen en controleren van de HlS in 1980, is het instrument in de jaren tachtig een aantal malen onderwerp van onderzoek geweest. Een belangrijk moment was de beoordeling in het kader van de Heroverwegingen in 1982, toen een interdepartementale werkgroep op basis van een onderzoek onder vier groeigemeenten tot de conclusie kwam, dat "met de hoofdinfrastructuursubsidie beoogde effecten zeker worden bereikt. Zowel de grondgebruikers als de algemene dienst [van de gemeentebegroting-A.F.] zouden aanmerkelijk zwaarder worden belast zonder dit instrument. Dit is zelfs in zodanige mate het geval dat kan worden gesteld, dat de desbetreffende locaties niet haalbaar zouden zijn geweest, als het hoofdinfrastructuursubsidie-instrument niet zou zijn toegepast". 8
7
Algemene Rekenkamer, 1990, Jaarverslag 1989, Den Haag (SDU), p. 253.
8
Interdepartementale Werkgroep Heroverweging Groeikernenbeleid, 1982, Eindrapport, Den Haag, juni 1982, pp. 30-31.
111
Juist vanwege deze effectiviteit (doeltreffendheid) bleef de HlS gespaard voor grote bezuinigingen. Ten aanzien van de efficiëntie, de doelmatigheid van het instrument, is daarentegen de nodige kritiek geweest. Zo kwamen Keers e.a. in een studie uit 1987 naar het grondprijsbeleid ten behoeve van de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies tot de conclusie, dat door het globale karakter van de beoordelingscriteria (het logisch gevolg van de sterk verschillende situatie per groeigemeente) er ruimte voor overleg en onderhandeling is geweest tussen Rijk en gemeente over de benodigde infrastructuur. Voor de gemeenten was het zaak zoveel mogelijk kwalitatief goede hoofdinfrastructuur bij de HlS onder te brengen, temeer daar andere subsidieregelingen voor hen onvoordeliger konden zijn. Deze onderhandelingsvrijheid, die tegelijk voor het Rijk een zekere flexibiliteit bij de afstemming van de verschillende subsidieregelingen bood, deed zich met name voor in de fase van de beginseltoezegging , de potentiële verplichting. Bij de uitbetaling zou deze ruimte veel geringer zijn vanwege de systematiek van subsidiering achteraf op declaratiebasis. 9 De Algemene Rekenkamer kwam na een in 1988-1989 verricht onderzoek op het punt van de rechtmatigheid onder meer tot de conclusie, dat in een aantal gevallen HlS was toegekend aan niet-groeigemeenten of voor niet-subsidiabele projecten. Zo werd in zeven gemeenten de HlS aangewend voor de aanleg voor openbaar-vervoervoorzieningen, terwijl de subsidie alleen voor de hoofdwegenstructuur bedoeld is. Volgens de Rekenkamer was er sprake van 'financiële ad hoc constructies, waarin zowel de ministeries van VROM als van Verkeer en Waterstaat participeerden', met als doel te voorkomen dat deze kosten voor het openbaar vervoer ten laste van de grondexploitatie of de algemene middelen van de gemeente kwamen. Met genoemde projecten was een bedrag van f 165,7 mln. gemoeid. In een reactie op het Rekenkamer-rapport antwoordde staatssecretaris Heerma, dat in de onderzochte gevallen de HlS in overeenstemming met de bedoeling en niet met de letter van de regeling was aangewend. Wel moest de bewindsman erkennen dat de Tweede Kamer bij genoemde afwijkingen 'meer systematisch' in kennis gesteld had moeten worden en dat aanpassing van de HlS plaatsgevonden zou moeten hebben. \0 2. Locatiesubsidie De locatiesubsidieregeling heeft globaal dezelfde drie doelstellingen als de HlS, terwijl als additionele doelstelling het gelijk maken van de plankwaliteit van de
112
9
Keers, G.P., C. Terbrack en F.R. Knegt, 1987, Grondprijzen voor de gesubsidieerde woningbouw. Besluitvorming, controle en grondkostentoerekening, Den Haag, Tweede Kamer 1987-1988, 19 623, nr. 34 (onderzoek verricht door SEO in opdracht van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies), pp. 29-30. Zie ook: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 1989 a, Het Rijksgrondbeleid voor de woningbouw sinds 1900; een historisch onderzoek, Den Haag (MVROMIDGVHIDOK) (DOK-reeks jaargang 1989, nr. 122. Auteur: G.P. Keers (RIGO)).
10
Algemene Rekenkamer, 1990, Regeling hoofdinfrastructurele voorzieningen, in: Jaarverslag Algemene Rekenkamer 1989, Den Haag (SOU) (Tweede Kamer, 1989-1990,21481, nrs. 12), pp. 251-259, in het bijzonder p. 257 e.v ..
uitleg locaties (en stadsvernieuwingslocaties) aan de plankwaliteit elders in de regio genoemd kan worden. De locatiesubsidieregeling wordt tot de 'tweede trap' van het groeikerneninstrumentarium gerekend, hetgeen wil zeggen dat het een volkshuisvestingsinstrument is met een versterkte toeleiding naar de groeigemeenten. Buiten groeikernen was de locatiesubsidie ook van toepassing in de stadsverniewingsgebieden in de grote steden. Hoewel in dezelfde tijd ontstaan als de HlS heeft de locatiesubsidie een heel andere achtergrond. De HlS was een typisch 'knelpunten-instrument'; bij locatiesubsidie ging het om een specifiek volkshuisvestingsinstrument: de bedoeling is om betaalbare woningen te realiseren op locaties, die het Rijk vanuit het ruimtelijk beleid of verstedelijkingsbeleid gewenst acht. Een bijdrage-ineens van het Rijk in de vorm van locatiesubsidie kan hoge grondkosten terugbrengen tot een voor het Rijk aanvaardbaar niveau. De hoogte van de subsidie wordt bepaald door het verschil tussen de werkelijke grondkostenll en het normbedrag voor die kosten dat voor elke aangewezen gemeente jaarlijks wordt vastgesteld. Locatiesubsidie wordt als bijdrage-ineens verstrekt voor te bouwen gesubsidieerde huur- en koopwoningen en voor nieuw aan te leggen woonwagen-standplaatsen. Het geld wordt uitgekeerd aan de grondeigenaar, dat wil zeggen de gemeente (socialehuurwoningen, standplaatsen) of eerste eigenaar (particuliere huurwoningen, koopwoningen) . Als de grond door de gemeente in erfpacht wordt uitgegeven, vindt betaling steeds aan de gemeente plaats. Bij het vaststellen van de huur of van de bijdrage(n) wordt de locatiesubsidie op de stichtingskosten in mindering gebracht. In groeigemeenten wordt de HlS náást de locatiesubsidie beschikbaar gesteld. Toekenning van de HlS gaat, voor wat betreft de grondexploitatie-berekening, aan de locatiesubsidie vooraf. De HlS verlaagt het grondprijsniveau vóór de locatiesubsidie wordt vastgesteld. 12 Door het subsidiëren van de aanlegkosten behoeven deze niet te worden omgeslagen over de betreffende terreinen en kunnen buiten de grondexploitatieberekeningen gehouden worden. Per saldo levert dit een huur- of koopprijs verlagend effect op. Als de grondprijs ná de HlS nog steeds te hoog is, kan dit met locatiesubsidie worden tegengegaan. Voor de vrije sector en de niet-woningbouw maakt het veel uit of gesubsidieerd wordt volgens de HlS of de lokatiesubsidie. Zij vallen immers wel onder de eerste
11
Sinds I januari 1978 werden, bij wijze van proef, de werkelijke grondkosten bepaald met behulp van de dynamische eindwaardemethodiek. Per 1 januari 1984 werd deze methodiek een definitief voorschrift. Bron: MVROM/DGVH, 1986, Evaluatie lokatiesubsidie, eerste fase, Den Haag (MVROM) (samenvatting), pp. 6-7 .
12
Ministerie van VROM , 1989, Het rijksgrondbeleid voor de woningbouw sinds 1900; een historisch onderzoek, Den Haag (MVROM), p. 132. Auteur van deze studie is G.P. Keers (RIGO, Amsterdam).
113
subsidie, maar niet onder de tweede. Betrokken gemeenten hebben er daarom in de praktijk belang bij zoveel mogelijk onder de InS te brengen. Hoewel administratief de InS en lokatiesubsidie in strilct gescheiden circuits worden uitgevoerd, is in de pralctijk vaak sprake van 'communicerende vaten'. Daar waar subsidiëring via de HlS om wat voor reden niet mogelijk is, bestaat immers altijd nog de uitwijkmogelijkheid van de locatiesubsidie. Volgens de meest recente locatiesubsidieregeling 13 komen locaties voor subsidie in aanmerking indien daarmee het algemeen volkshuisvestingsbelang en de juiste uitvoering van de SSG 1985 is gediend. Dat betekent dat de vier grote steden, de groeigemeenten en een aantal andere (grotere) gemeenten voor locatiesubsidie in aanmerking komen. Als voorwaarde is in 1992 in het kader van het VINEX-beleid een grens van tenminste 70% te realiseren nieuwbouw in de niet of licht-gesubsidieerde sector, van kracht geworden. Door aanpassing van de locatiesubsidieregeling is het vanaf 1992 mogelijk tot 'lump-sum' -afspraken met de betrokken gemeenten te komen. Bestaand beleid moet zoveel mogelijk vóór 1995 zijn afgerond. In 1994 was voor locatiesubsidie een bedrag van f 71,0 aan verplichtingen en f 60,5 miljoen aan uitgaven geraamd. In 1995 zullen deze bedragen in verband met de overheveling naar het BLS zijn teruggelopen tot respectievelijk f 9,0 miljoen en f 18,0 miljoen. In 1992 is voor 8.974 woningen een gemiddelde locatiesubsidie van f 8.926,- uitgekeerdY Administratief proces De uitvoering van de regeling vond, in tegenstelling tot de HlS, vrijwel geheel binnen het DGVH plaats (tot 1987 de afdeling Grondzaken van de directie W&S, daarna bij de afdeling Bouwlocaties en ruimtelijke ordening van de gelijknamige directie) . De regeling is een echte saldoregeling: het verschil tussen de vastgestelde grondkosten voor een normale eengezins-woningwetwoning (op basis van de grondexploitatie-berekening, zoals vastgesteld in het zogenaamde 'Bruine Boekje') en een door het Rijk vastgesteld normbedrag wordt gesubsidieerd. Als richtsnoer voor dit normbedrag werden de grondkosten genomen, zoals deze in bestemmingsplannen van vergelijkbare kwaliteit in dezelfde regio golden. Vanaf 1975 werden voor vier groepen locatiesubsidiegemeenten jaarlijks aparte normbedragen opgesteld. De hoogte van de locatiesubsidie voor andere te realiseren gesubsidieerde nieuwbouw werd van het locatiesubsidiebedrag van een normale eengezins-woningwetwoning (de 'fictieve woning') afgeleid. Hoewel de regeling een saldokaralcter kende, werden niet automatisch alle tekorten op de grondexploitatie door het Rijk vergoed. De vaststelling van de hoogte van het subsidiebedrag geschiedde op planniveau.
114
13
MG 92-36 dd. 20 oktober 1992, Stcrt. 210 van 29 oktober 1992 .
14
Begroting VROM 1994, Tweede Kamer 1993-1994, 23 400 hoofdstuk XI, nT. 2, pp . 205207. Alle bedragen exclusief SGB .
Per 1 januari 1978 werd de zogenaamde 'dynamische eindwaardemethodiek' geïntroduceerd, waarbij bij de calculatie rekening wordt gehouden met rentewinsten en verliezen en van kosten - en opbrengstenschommelingen, gerelateerd aan de voorgenomen fasering van de investeringen en uitgifte van gronden. Deze methode vereist een regelmatige herziening van de grondexploitatie-rekening tijdens de planuitvoering. Een herziene rekening bestaat uit de werkelijke kosten en opbrengsten voor het gerealiseerde plandeel en een raming van de kosten en opbrengsten voor het nog te realiseren plandeel. Keers stelt: "Indien er aanleiding toe is worden de ramingen voor het nog te realiseren plandeel bijgesteld, hetgeen tot een hoger of lager locatiesubsidiebedrag kan leiden (een eindafrekening volgt na voltooiing van het plan)." 15
3.
De Verfijningsregeling voor groeikernen De Verfijningsregeling voor groeikernen (niet voor groeisteden!) in het kader van de Algemene Uitkering uit het Gemeentefonds is in 1975 ingevoerd. De regeling voorziet in een extra uitkering die anticiperend is gekoppeld aan de verwachte woningbouwproduktie in een bepaald jaar. De idee erachter was de veronderstelling dat een gemeente die met extra snelle groei te maken heeft, hogere kosten zal moeten maken in een vroege fase, terwijl de inkomsten die ontstaan door het hogere inwonertal pas op een later tijdstip naar de gemeentekas zullen toevloeien. De extra uitkering wordt gegeven over het productiejaar en de twee daaraan voorafgaande jaren. Per woning wordt circa f 6.000,- uitgekeerd. Indien de vooraf verwachte bouwproduktie niet wordt gehaald vindt in het volgende jaar verrekening plaats. Hetzelfde geldt bij een hogere productie dan verwacht. In 1981 is de Verfijningsregeling in voor groeikernen gunstige zin aangepast. De beheerders van het Gemeentefonds, de departementen van Financiën en Binnenlandse Zaken, zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Verfijningsregeling. Een terugkerende discussie in leOG-verband was daarbij, dat naar de mening van beide departementen de regeling in strijd zou zijn met de filosofie van het Gemeentefonds . De gedachte achter het fonds is dat zonder enige uitspraak over het te voeren of gevoerde beleid wordt vastgesteld wat de feitelijke omstandigheden van een gemeente zijn, aan de hand waarvan wordt vastgesteld op welk bedrag men dus recht heeft. De beperking tot de categorie door de minister van VROM aangewezen groeikernen zou in deze opvatting niet stroken met de basisgedachte achter het fonds, omdat deze aanwijzing een beleidsmatige beslissing op planologische gronden inhoudt die op zich niets met gemeentefinanciën van doen heeft. Dit standpunt lijkt moeilijk te verdedigen als men bedenkt welke relatie de groeikernstatus en het patroon van gemeentelijke inkomsten en uitgaven hebben.
15
MVROM, 1989 a, p. 134.
115
Tabel B2.2 Uitgaven en verplichtingen Hoofdinfrastructuursubsidie (HlS), Locatiesubsidie en de verfijningsregeling Groeikernen Gemeentefonds, 1975-1993, in f miljoen Locatiesubsidie*
Hoofdinfrastructuursubsidie
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
uitgaven
verplichtingen
uitgaven
verplichtingen
14.5 40 .3 64.4 102.1 90 .8 86.2 129.2 160.8 140.8 97 .0 124.4
76 .8 73.1 90.0 148.0 81.7 81.5 170.1 157.3 158.4 114.3 135.3
63 .5 34.1 62.4 73.9 133.2 128.6 185 .7 176.9 237.6 167.4 288.0
74.4 80 .1 67 .2 87.0 122.9 182.3 172.8 206.6 232.4 266.3 166.0
85 .1 99.3 71.8 67 .7 37 .3 88.4 48.4
124.3 94.8 83.4 67.7 74 .2 56.3 53 .7
148.7 77.4 123.5 101.6 45 .9 93 .1 86.0
64 .1 68.5 84.2 82 .6 68.9 88 .9
Verfijningsregeling begroting 30 .5 45 .9 69.1 70.6 64.6 67 .1 70 .1 76 .3 89.0 88.1 71.5 59.5 59.6 67 .0
Ill . l
* Inclusief uitgaven locatiesubsidie buiten groeigemeenten. Bron: - HlS, Lokatiesubsidie en Plankosten tot 1986: Keers, a .p ., en F . Moolhuizen, 1986, Evaluatie lokatiesubsidie. Fase 2, Amsterdam (SEO), pp. 86 en 139-140; - HlS en lokatiesubsidie na 1986: begrotingen VROM , waarbij bijvoorbeeld voor de realisatie 1993 gebruik is gemaakt van de begroting 1994. Lokatiesubsidie exclusief SaB (vanaf 1988); - Verfijningsregeling groeikernen gemeentefonds: Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1989, Rapport financiële positie groeikernen, Den Haag (Min. van Binnenlandse Zaken), p. 23.
4_ Aanvullende volkshuisvestingsinstrumenten Bij de uitvoering van een aantal volkshuisvestingsregelingen en -instrumenten is rekening gehouden met de groeikernen en -steden. Bij de uitvoering van de Beschikking Geldelijke Steun Huurwoningen 1975 16 , beter bekend als de DKP-regeling ofwel dynamische kostprijshuur, werd in de toepassing van de huurtabel een regionale differentiatie gehanteerd, die neerkwam op een huurverlaging van circa 0,3% in groeikernen en -steden. Voor zover bekend zijn de doelmatigheid en doelgerichtheid van dit instrument nooit onderzocht, evenmin als de totale kosten die hieruit voor het Rijk zijn voortgevloeid . In het algemeen bestaat
16
116
Ingevoerd per 30 juni 1975 , Stcrt. 1975 , 134. MG 75-26.
echter de indruk dat dit instrument van beperkte betekenis voor het groeikernenbeleid is geweest. Een ander instrument was de zogenaamde 80%-regeling, die voorzag in een bijdrage in de aankoop van grond en opstallen die gesloopt moesten worden in het kader van de stadsvernieuwing. Bij het verdelen van deze middelen werd aan reconstructie- en saneringsplannen die in samenhang met het groeikernenbeleid werden opgesteld, voorrang gegeven. Het belangrijkste niet-direct financiële instrument van het ministerie van VROM, i.c. het DGVH, waarmee de ontwikkeling van de nieuwbouwproductie in de groeikernen kon worden beïnvloed, was de contingentering. In 1970 was door minister Schut een nieuw stelsel van planning en programmering geïntroduceerd 17 , waarbij het sterk centralistische karakter van het oude systeem werd vervangen door een verdeling van contingenten en rijkssubsidie op basis van lokale en regionale factoren . Hiermee werd differentiatie in het bouwbeleid mogelijk gemaakt: de grote kwantatieve woningnood werd als opgelost beschouwd, maar plaatselijk grote verschillen in de kwalitatieve tekorten vergden een meer decentrale aanpak en een meer marktconforme programmering. Het idee hierachter was de gemeenten te dwingen een bouwbeleid te ontwikkelen dat rekening houdt met woningbehoefte en verhuisprocessen. He ging om een betere aansluiting tussen bouwproduktie en koopkrachtige vraag, en een betere coördinatie van rijks- en gemeentelijke planvorming . De procedure kende een opwaarts en een neerwaarts traject. In de opwaartse cyclus dienden gemeenten meerjarige bouwprogramma's op te stellen, gebaseerd op lokale bouwmogelijkheden (bestemmingsplannen, gronduitgifte en bouwrijp maken) en lokaal woningbehoefte onderzoek. Deze gemeentelijke programma's in de vorm van een door het Rijk verstrekte vragenlijst werden via de inspecteur van de volkshuisvesting in de provincie, tevens HID, naar de provinciale Adviescommissies Verdeling Rijkssteun Woningbouw (AVRW's) gestuurd, die op basis daarvan een provinciaal bouwprogramma opstelden. Deze beoordeelden eerst of de gemeentelijke aanvragen voor contingenten (en subsidie!) realistisch waren in het licht van de hoeveelheid bouwrijpe grond en de kwaliteit van de bestemmingsplannen. De A VRW's werden gevormd door de Inspecteurs van resp . de Volkshuisvesting en de Ruimtelijke Ordening en de HID van de Arbeidsvoorziening en stonden onder voorzitterschap van een gedeputeerde. De Inspecteur van de Volkshuisvesting fungeerde als secretaris van een AVRW en had uil dien hoofde een belangrijke procedurele rol. Na beoordeling van de gemeentelijke plannen zonden de AVRW's een provinciaal programma in adviesvorm naar de minister van VRO . De provinciale adviezen hadden overigens alleen betrekking op nieuwbouw ; vernieuwbouw viel buiten deze cyclus. In de neerwaartse spiraal van de cyclus verdeelde de minister de volgens de begrotingsruimte beschikbare subsidies en leningen over de gemeenten. De HID's
17
MG 70-11.
117
van de Volkshuisvesting in de provincie konden tussentijds aan gemeenten principetoezeggingen doen over de verdeling van de Rijkssteun: deze toezeggingen waren niet bindend, want de definitieve toezegging volgde pas na goedkeuring van de concrete bouwplannen. Op deze wijze werden de 'reguliere' bouwstromen verdeeld. Opvallend kenmerk van de procedure was de centrale rol die de IDD's van de Volkshuisvesting speelden. Als secretaris van de AVRW's waren zij in alle fasen van de planningscyclus in meer of mindere mate betrokken. Hun belangrijkste instrument was echter de individuele bouwplantoetsing, waarmee zij grote zeggenschap hadden over de feitelijke toedeling van subsidies. Het 'grote' beleid werd gemaakt door de minister, de voorbereiding daarvan vond plaats bij de Centrale Directie. Het systeem maakte het voeren van een ruimtelijk beleid mogelijk, bijvoorbeeld doordat de minister een aantal contingenten 'reserve' hield. Al met al had de P&P-cyclus in de periode 1970-1977 in de praktijk toch een sterk centralistisch karakter. Vanaf 1977 vonden er geleidelijk een aantal veranderingen plaats, die uiteindelijk leidden tot een decentralisatie. In de Tweede Nota Bouwbeleid van minister Beelaerts van Blokland en staatssecretaris Brokx werden de ambities van het bouwbeleid aanzienlijk bijgesteld van taakstellend naar indicatief. Gebleken was dat de gemeenten stelselmatig overvraagden en dat mede daardoor tussen bouwprogramma en feitelijke realisatie afwijkingen van circa 30% ontstonden. Met het inzakken van de koopwoningenmarkt rond 1979 bleek het echter noodzakelijk de huursector krachtig stimuleren. De programmering kreeg daardoor toch weer een taakstellend karakter. In 1979 werd de departementale Coördinatiecommissie Verdeling Rijkssteun Woningbouw opgericht, die de provinciale adviezen bundelde tot een landelijk programma. In datzelfde jaar stuurden beide bewindslieden een notitie inzake de decentralisatie van de programmering naar de Tweede Kamer, in 1980 nader uitgewerkt in de Nota Standpuntbepaling 1980. Na een langdurig proces, waarin nogal wat ambtelijke weerstanden tegen het afstoten van bevoegdheden overwonnen moesten worden, werden aangepaste voorstellen bij de begrotingsbehandeling 1984 gepresenteerd. Vanaf 1985 leidde dit tot een nieuwe procedure van verdeling, in combinatie met de invoering van het Normkostensysteem. Kenmerk van deze procedure was de sterk verminderde macht van de HID's doordat de individuele plantoetsing werd geschrapt. Kort gezegd verliep de nieuwe planningscyclus als volgt: de gemeenteraad stelde een (vast) jaarprogramma en een (indicatief) meerjarenprogramma op. Gedeputeerde Staten vroeg advies aan Provinciale Volkshuisvestings Commissie (PVC), de opvolger van de AVRW's. Deze PVC's ressorteerden direct onder GS, in tegenstelling tot de AVRW's. Op basis van het PVC-advies adviseerden GS vervolgens weer aan de minister van VRO, die met het oog op nationale ruimtelijke en volkshuisvestingsbeleid weer advies moest vragen aan de RCV, de Rijkscommissie voor de Volkshuisvesting (RCV). Van het advies van GS kon de minister slechts op duidelijke, tevoren omschreven gronden afwijken. 118
In de neerwaartse spiraal werd het bouwprogramma opgenomen in de begroting en nader onderbouwd in de Meerjarenprogramma's Woningbouw (MPW) en Stadsvernieuwing (MPS). Goedkeuring van de meerjarenprogramma's betekende een voorlopige toezegging rijkssteun; goedkeuring van het jaarprogramma betekende definitieve steunverlening. De minister verdeelde de jaar- en meerjarencontingenten over de provincies; GS verdeelden ze vervolgens, de PVC gehoord, over de gemeenten. Het nieuwe systeem betekende met name een grotere rol voor de provincie ten koste van de HID's. De HID stelde namens de minister de jaarcontingenten plus bijhorende subsidies vast in de 'budgetbrief' . De afzonderlijke plantoetsing verhuisde echter van de HID naar de gemeente. Door de gemeenten goedgekeurde plannen moesten nog wel bij de HID worden ingediend. De HID was wel bevoegd maatregelen te nemen (herverdeling budgetten over gemeenten) om onderuitputting van het subsidiebudget te voorkomen. Zoals gezegd betreft de bovenstaande procedure de verdeling van de reguliere bouwstromen. Het systeem bood de minister de mogelijkheid bij de verdeling van de contingenten rekening te houden met de uitgangspunten van het verstedelijkingsbeleid. In de praktijk betekende dit dat na 1979 de groeikernen en -steden absolute voorrang hadden boven andere gemeenten in de toewijzing van contingenten. Door het inzakken van de koopwoningenmarkt claimden de groeikernen extra contingenten gesubsidieerde bouw om hun taakstelling te kunnen realiseren. In het midden van de jaren tachtig kregen naast de groeigemeenten ook de grote steden voorrang. Zelfs het gedecentraliseerde systeem na 1985 bood deze mogelijkheden in theorie, omdat GS bij de binnen-provinciale verdeling van de contingenten gebonden bleven aan de Rijksprioriteiten van het verstedelijkingsbeleid.
119
120
BIJLAGE 3 PERSONALIA GROEIKERNENBELEID 1968-1995
Politieke leiding Kabinet-De Jong (KVP/ARP/CHUIVVD; 5 april 1967-6 juli 1971) Minister: ir. W.F . Schut (ARP) Kabinet Biesheuvel I (KVP/CHU/ARP/VVDIDS'70; 6 juli 1971-20 juli 1972 Minister: drs . B.J. Udink (CHU) Staatssecretaris: drs. K.W . Buck (KVP) (vanaf 17-8-1971) Kabinet BiesheuvellI (KVP/ARP/CHUIVVD ; 20 juli 1972-11 mei 1973) Minister: drs . B.J. Udink (CHU) Staatssecretaris: drs. K.W . Buck (KVP) (vanaf 17-8-1971) Kabinet Den Uyl (PvdA/ARP/KVP/PPRlD'66; 11 mei 1973-19 december 1977) Minister: drs . J.P.A. Gruijters (D'66) Staatssecretarissen: drs . M.P.A. van Dam (PvdA) (tot 7-9-1977) en J.L.N . Schaefer (PvdA) (tot 7-9-1977) . Kabinet Van Agt I (CDA/VVD ; 19 december 1977-11 september 1981) Minister: Jhr. drs . P.A.C. Beelaerts van Blokland (CDA) (tot 1 sept. 1981) van 1 sept. 1981 tot 11 sept. 1981 : ir. D .S. Tuijnman (VVD) Staatssecretaris: mr. G. Ph. Brokx. Kabinet van Agt 11 (CDNPvdND'66; 11 september 1981-29 mei 1982) Minister: drs . M.P.A. van Dam (PvdA) Staatssecretaris: mw. S. Langedijk-De Jong (PvdA) Kabinet van Agt III (CDA/D' 66; 29 mei 1982-4 november 1982) Minister: drs . E. Nypels (D '66) geen staatssecretaris Kabinet Lubbers I (CDNVVD; 4 november 1982-14 juli 1986) Minister: dr. P. Winsemius (VVD) Staatssecretaris: mr. G.Ph. Brokx (CDA)
121
Kabinet Lubbers 11 (CDA/VVD; 14 juli 1986-7 november 1989) Minister: drs. E.H.T.M. Nijpels (VVD) Staatssecretaris: mr. G.Ph. Brokx (CDA; 14 juli 1986-23 oktober 1986, afgetreden na opzeggen van het politiek vertrouwen door de CDA-Tweede Kamerfractie i.v.m. de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies); drs. E. Heerrna (CDA; 27 oktober 1986-7 november 1989) Kabinet Lubbers III (CDA/PvdA, 7 november 1989-22 augustus 1994) Minister: I .G.M. Alders (PvdA) Staatssecretaris: drs . E. Heerrna (CDA). Kabinet Kok I (PvdA/VVDID66; 22 augustus 1994Minister: mw . M. de Boer (PvdA) Staatssecretaris : dr. D.KJ. Tommel (D66)
Ambtelijke leiding Secretarissen-Generaal mr drs. G. van der Flier (1 oktober 1959-1 juni 1976); ir. Th. Quené (1 juni 1976-1 maart 1978); mr. D. van Wolferen (15 juni 1978-1 september 1985); prof. drs. W. Lemstra (16 september 1985-1 mei 1991) drs. R. den Dunnen (1 mei 1991-heden). Directeuren-Generaal van de Volkshuisvesting mr. W.A. Schouten (1 januari 1968-1 oktober 1972); dr. I.W.G. Floor (1 oktober 1972-1 januari 1977); drs . H.I. Viersen (1 januari 1977-1 mei 1980); ir. I .M . Koopman (1 mei 1980-1 januari 1992); mr. L.H. Kokhuis (1 januari 1992-heden). Directeuren-Generaal Ruimtelijke Ordening ir. Th. Quené (1 maart 1967-1 februari 1976); ir. S. Herweijer (1 februari 1976-1 augustus 1983); mr. I . Witsen (1 augustus 1983-1 juni 1990); drs. R. den Dunnen (1 juni 1990-1 mei 1991); mw. mr. I.A.M. Kroese-Duijsters (1 augustus 1991-heden). Directeuren Bouwnijverheid ir A. Peters (1974-1976); ir. S.A. Kool (1977- 1985); ir. C.I . Vriesman (1985-1991) .
122
Voorzitters IWKW-ICOG ir. A. Peters (directeur Bouwnijverheid, 4 mei 1972-15 mei 1976); drs . H.G Viersen (DGVH, 15 mei 1976-1 mei 1980); ir. J.M. Koopman (DGVH, 1 mei 1980-1 januari 1992); mw. mr. J.A.M . Kroese-Duijsters (DGRO, 1 januari 1992-heden). Secretarissen IWKW-ICOG mr. V.J.M. Koningsberger (RPD/DAZ/AS) en mr. l.F.B.E. Vermeulen (CDV/DAZ/AS), 4 mei 1972- 1976; mr. R. Bekker (BSG, 1976-1 januari 1979); drs . J.H . Barendregt (RPDIDAZ/AS, 1979-1982) ; drs. J.W. Fornier (RPDIDAZ/AS, mei 1982-mei 1986); mw. M. Teer (provincie Zuid-Holland, 1986-1992); drs . M. van Giessen (DGVH, 1992-heden).
123
124
BIJLAGE 4 GROEI KERNENBELEID IN CIJFERS
Tabel B4.1 Inwonertal (x 1.000 inwoners) in groeikernen, donorsteden en stadsgewesten, 1970-1990, absoluut en relatief (1970 = 100)
Groeikernen Donorsteden Stadsgewesten
1970
1975
1980
1985
1990
349 (100) 2.941 (100) 4.861 (100)
453 (130) 2.697 (92) 4.794 (99)
591 (169) 2.564 (87) 4.790 (99)
795 (228) 2.478 (84) 4.843 (99)
915 (262) 2.442 (83) 4 .894 (101)
Cijfers 1990 geprognotiseerd met behulp van PRIMOS-model op basis van taakstellingen SSG 1985 . Bron: RPD , 1986, pag. 24.
Tabel B4.2 Woningvoorraad (x 1.000 woningen) in groeikernen, donorsteden en stadsgewesten, 1970-1990, absoluut en relatief (1970=100)
Groeikernen Donorsteden Stadsgewesten
1970
1975
1980
1985
1990
96 (100) 950 (100) 1.487 (100)
140 (146) 989 (104) 1.641 (110)
198 (206) 1.016 (107) 1.763 (119)
296 (309) 1.078 (113) 1.953 (131)
360 (375) 1.125 (118) 2.160 (145)
Cijfers 1990 geprognotiseerd met behulp van PRIMOS-model op basis van taakstellingen SSG 1985 . Bron: RPD, 1986, pag. 25.
Tabel B4.3 Werkgelegenheidsontwikkeling (x 1.000 arbeidsplaatsen) in groeikernen, donorsteden en stadsgewesten, 1975-1983, absoluut en relatief (1975 = 100)
Groeikernen Donorsteden Stadsgewesten
1975
1980
1983
134 (100) 1.174 (100) 1.732 (100)
174 (130) 1.151 (98) 1.765 (102)
184 (138) 1.093 (93) 1.694 (98)
Bron: RPD , 1986, pag. 26 .
125
Tabel B4.4 Gereedgekomen woningen in groeikernen (1972 - 1981) Groeikern Alkmaar Almere Capelle ald IJssel Duiven/Westervoort (1) Haarlemmermeer (1) Hellevoetsluis Helmond (I) Hoorn Houten Huizen Lelystad Nieuwegein Purmerend Spijkenisse Zoetermeer Woningproduktie Nederland Totaal groeikernen (5) Aandeel groeikernen ( %)
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
519
1.039
1.222
552
656 624 1.311 155 588 315 207 152 1.138 1.030 680 658 1.762 146.174 7.975 5,5
355 497 1.432 371 338 626 41 1.146 1.216 667 668 795 1.761 120.774 8.198 6,8
1.328 71 830 403 906 312 419 1.313 23 1.121 1.592 1.015 236 472 1.376 106.613 9.698 9,1
784 602 759 272 663 895 84 695 300 460 1.903 1.402 178 399 1.408 111.047 9.785 8,8
362 1.010 1.168 253 674 541 116 785 104 617 2 .200 2 .204 955 612 2.673 105 .825 13 .231 12,5
1.311 1.038 501 257 997 749 183 950 43 161 1.096 789 697 860 1.646 87 .522 9.841 11,2
1.143 1.871 1.072 164 1.126 846 525 915 501 731 2.046 2 .209 385 2.348 2.253 113 .756 17.446 15,3
2.373 2.734 1.520 351 742 1.421 518 1.328 550 685 2.227 2.058 567 2.297 1.628 117.759 20.130 17,1
1.735 n.b . n.b . 430 860 632(2) 54 136(3) 699 609 454(4) 273 2.804 152.272 8.345 5,5
618 240 1.464 280 1.077 626(2) 19 130(3) 778 666 593(4) 457 2. 119 155.412 7.325 4,7
(I) DuivenlWestervoort: bouwproduktie in het kader taakstelling groeikern vanaf 1982.
Haarlemmermeer: bouwproduktie in het kader taakstelling groeikern vanaf 1981. Helmond : pas vanaf 1983 groeikern, daarvoor groeistad. (2) exclusief voormalige gemeenten Blokker en Zwaag. (3) exclusief Blaricum. (4) exclusief Ilpendarn. (5) exclusief DuivenlWestervoort tlm 1981. exclusief Haarlemmermeer tlm 1980. exclusief Helmond tlm 1982 . Bronnen: In de groei", 9, december 1982: Duiven/Westervoort (1972-1980) en Haarlemmermeer (1972-1979), CBS (Maandstatistiek Bouwnijverheid)
Tabel B4.4 (Vervolg 1982 - 1993)
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1.742 Alkmaar 2.528 Almere 2.070 Capelle aJd IJssel 544 DuivenlWestervoort Haarlemmermeer 862 Hellevoetsluis 1.390 1.130 Helmond (1) 1.469 Hoorn 467 Houten 694 Huizen 2.164 Lelystad Nieuwegein 1.926 1.998 Purmerend 1.533 Spijkenisse 1.339 Zoetermeer Woningproduktie Nederland 20.726 Totaal groeikernen (2) 123 .310 16,8 aandeel groeikernen (%)
1.484 1.821 1.590 652 1.205 485 1.037 1.733
1.286 2.914 728 801 1.118 316 1.056 781 1.813 846 1.117 673 1.427 1.679 1.384 17.939 112.732 15,9
670 1.959 315 707 1.388 267 949 633 646 1.013 800 552 1.198 1.099 1.187 13.383 98. 131 13,6
739 1.526 481 771 1.049 283 774 515 724 501 603 421 606 784 1.277 10.771 103 .330 10,4
244 2.975 448 603 1.038 343 1.193 626 713 665 193 441 1.028 817 1.476 11.110 110.091 10,1
729 2.912 345 482 1.353 447 1.195 511 566 163 234 505 827 891 1.812 11.128 118.446 9,4
777 3.100 245 403 1.401 299 1.043 539 608 194 172 328 1.526 12.010 1.574 12.010 111.233 10,8
521 2.895 288 506 1.468 368 1.093 399 490 80 83 129 863 341 1.134 8.010 97.384 8,2
572 2.287 195 788 1.095 135 453 409 516 95 46 105 572 175 641 5.548 82 .888 6,7
362 2.488 230 1.008 1.054 276 513 501 370 64 115 86 545 390 1.110 6. 145 86.164 7,1
289 2.745 244 1.195 605 348 457 490 308 9 143 133 458 357 417 5.105 83 .689 6,1
1.101 1.783 601 1.944 1.459 1.519 18.411 111.127 16,6
vanaf 1983 groeikern, daarvoor groeistad. i.v.m. beëindiging formele groeikernstatus tellen de volgende gemeenten niet mee voor het totaal groeikernen: - Hellevoetsluis vanaf 1986. - Alkmaar (vanaf 1986), Huizen en Nieuwegein (vanaf 1987). - Capelle, Hoorn Purmerend (vanaf 1990). - Helmond (vanaf 1991). - Spijkenisse (vanaf 1992). Bron: CBS Maandstatistiek Bouwnijverheid (diverse jrg.).
(1) (2)
Tabel M.S Inwonertal per 1 januari 1993 van (voormalige) groeikernen Aantal inwoners
Bouwtaakstelling 1995-2005 VINEX 6.000 13.500
Houten'"
102.937 102.781 92.421 91.689 71.528 70.102 63.752 60.172 59.959 59.057 58.735 41.989 36.223 19.583 15 .631 35 .214 29 .508
Totaal groeikernen
976.067
Gemeente Zoetermeer'" Haarlemmermeer· Alkmaar Almere· Helmond Spijkenisse Purmerend'" Lelystad'" Hoorn Capelle aan den IJssel Nieuwegein Huizen Hellevoetsluis Duiven Westervoort
27 .000
5.400 ?
6.000
Bron: CBS Statistisch Jaarboek 1994. '" In deze gemeenten is de komende jaren nog substantiële uitbreiding van de woningvoorraad te verwachten. De nog te verwachten groei van Lelystad is nog niet geheel duidelijk: formeel is de groeikemstatus verlengd. Zie onder meer: MVROM, 1992, Data over 20 groeigemeenten, Zoetermeer (MVROMIDGVHIDOKlSEO), pag. 2; Alders, J.G.M. en E. Heerma, 1994, Bouwlocatiecapaciteit en woningbouw, Den Haag (SOU) (brief van de minister en de staatssecretaris van VROM aan de Tweede Kamer dd . I februari 1994; Tweede Kamer 19931994,23599, nr. I , bijlage IV .). Sindsdien zijn een aantal VINEX-onderhandelingen (voorlopig) afgesloten met het sluiten van accoorden (uitvoeringsconvenanten) op hoofdlijnen: - met het stadsgewest Amsterdam (ROA) voor de bouw van minimaal 100.100 woningen in de periode 1995-2005 (11 februari 1994); - met het stadsgewest Haaglanden voor de bouw van 42.500 woningen, na 2005 nog eens 6.400 woningen (11 februari 1994); - met het stadsgewest Utrecht (RUU) voor de bouw van 31.600 woningen in de periode 19952005 (8 februari 1994); met het stadsgewest Rotterdam (OOR) voor de bouw van 53 .000 woningen, waarvan 32.000 vóór het jaar 2000 (11 april 1994). Daarnaast is een accoord gesloten tussen het Rijk en het Interprovinciaal Overleg (lPO) oer de uitvoering van het VINEX-beleid in 18 kleinere stadsgewesten . Bronnen: Rooilijn, jrg. 27, nr. 4 (april 1994), pag. 141-142 (themanummer over VINEX-beleid). V-bulletin, jrg. 12, nr . 3 (mei 1994). pag. 6-7 .
128
VERSCHENEN IN DE SERIE OTB-WERKDOCUMENTEN
97-01
A.W. Faber, In naam van De Roos: verzelfstandiging van woningcorporaties 1997/107 blz./ISBN 90-407-1508-4
97-02
J.J. Koffijberg, Kwaliteit met beleid: Voorschriften en Wenken ter discussie 1997/130 blz./ISBN 90-407-1509-2
97-03
J.J. Koffijberg, Niet zonder slag of stoot: keerpunt in de stadsvernieuwing 1997/186 blz./ISBN 90-407-1510-6
97-04
A .W. Faber, Werk in uitvoering: het groeikemenbeleid 1997/128 blz./ISBN 90-407-1511-4
97-05
J.J. Koffijberg, Tussen sturen en schipperen: decentralisatie van de volkshuisvesting 1997/120 blz./ISBN 90-407-1512-2
97-06
A.W. Faber, Van de nood een deugd gemaakt: de Tussenbalans 1991 1997/93 blz./ISBN 90-407-1513-0
97-07
P .J. Boelhouwer, Concentratie, segregatie en probleemcumulatie in Den Haag: naar een ruimtelijke driedeling 1997/86 blz./ISBN 90-407-1439-8/120,-
97-08
H . Boumeester, ...Met de doorstroombemiddelaar. Een tussentijdse evaluatie van het project 'De doorstroombemiddelaar Alkmaar' 1997/47 blz./ISBN 90-407-1425-8/1 10,-
97-09
J . Kullberg en B. van Rosmalen, Aanbodgerichte woonruimteverdeling en
segregatie op de woningmarkt. Ervaringen en strategieën in grotere gemeenten 1997/51 blz./ISBN 90-407-1441-X/I 10,97-10
B. van Rosmalen en J. Kullberg, Evaluatie woonruimteverdeling Walcheren 1997/97 blz./ISBN 90-407-1434-7/1 20,-
2321
6a6
97-11
G.L.M. Hillchuysen, E. Louwen C. Maat, Waardering van woningen in Arnhem-Noord 1997/31 blz./ISBN 90-407-1436-3/110,-
97-12
H . Priemus en E. Philip sen (red.), Postmodern lokaal volkshuisvestingsbeleid. Balanceren tussen doelgroep, kernvoorraad en herdifferentiatie 1997/57 blz./ISBN 90-407-1443-6/1 20,-
97-13
R. Raat, Regionalisering van de volkshuisvesting 1997/112 blz./ISBN 90-407-1458-4/1 30 ,-
97-14
A. Straub, G. Vijverberg en E. Philipsen (red.), Onderhoudsbeleid woningcorporaties. Strategisch voorraadbeleid - stuurinstrumenten - onderhoudscontracten 1997/73 blz.lISBN 90-407-1447-9//20,-
97-15
H. Priemus en E. Philipsen (red.), Herziene huisvestingswet, expansief en restrictief ruimtelijk beleid: afschermen of openbreken van woningmarkten? 1997/56 blz./ISBN 90-407-1477-0//10,-
97-16
C . Maat, E. Louwen G.L.M. Hillchuysen, Waardering van woningen in Goes, Vlissingen en Middelburg 1997/43 blz./ISBN 90-407-1496-7/1 10,-
