Better save then sorry

Better save then sorry

Een onderzoek naar de invloed van groepsdynamische processen en maatschappelijke omstandigheden op het inschatten van risico's

Maaike Smeels Master of Crisis and Disaster Management, 6e leergang December 2004 Decaan: Hans van de Kar

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding en vraagstelling 1.1 Het overschatten van risico’s 1.2 Risico-analyse 1.3 Belangenafweging 1.4 Vraagstelling 1.5 Analyse vier cases 1.6 Opbouw van de scriptie 1.7 Nota bene

2 3 4 5 5 5 5

Hoofdstuk 2 Groepsdynamiek als oorzaak van het overschatten van risico’s 2.1 Inleiding 2.2 Groupthink 2.3 Kwaliteit van beslissingen 2.4 Polarisatie 2.5 Individuele verantwoordelijkheid als remedie tegen groupthink 2.6 Conclusie

6 6 9 10 11 12

Hoofdstuk 3 Risico-overschatting verklaard vanuit maatschappelijke en politiekbestuurlijke ontwikkelingen 3.1 Inleiding 3.2 Van ramp naar crisis 3.3 Risico-acceptatie 3.4 Afrekenen en indekken 3.5 Invloed van de media 3.6 Relevantie 3.7 Conclusie

13 13 15 15 16 18 19

Hoofdstuk 4 Analyse van vier cases 4.1 Methode 4.2 Operationalisering van de vier onderdelen 4.3 Korte beschrijving cases 4.4 Cases en variabelen 4.5 Analyse van de cases 4.6 Resultaten

21 21 23 24 26 32

Hoofdstuk 5 Conclusie en discussie 5.1 Conclusie 5.2 Discussie 5.3 Tot slot

34 35 36

Literatuurlijst

37

Bijlage

2

Hoofdstuk 1 Inleiding en vraagstelling 1.1 Het overschatten van risico’s 31 december 1999. De wereld maakt zich op voor de overgang naar een nieuw millennium. Al in 1997 hebben computerexperts gemeld dat door een programmeerfout in bijna alle computersystemen op 1 januari 2000 om 00:00 uur de wereld stil komt te liggen. Om deze ‘millenniumbug’ het hoofd te bieden, hebben overheden en bedrijfsleven miljarden geïnvesteerd voor het aanpassen dan wel vervangen van computersystemen. Alhoewel in de maanden voorafgaand aan de millenniumwisseling computerexperts aangeven dat de meeste fouten zijn hersteld en er dus geen rekening meer hoeft te worden gehouden met doemscenario’s zoals uitval van nutsvoorzieningen en beveiligingsinstallaties met een grootschalige verstoring van het openbare leven tot gevolg, bereiden zowel overheid als bevolking zich op het ergste voor. Terwijl computerexperts aangeven dat alles onder controle is, en in Australië en Nieuw-Zeeland de millenniumwisseling zonder problemen verloopt, schaalt men in Nederland voor de zekerheid op tot landelijk coördinatieniveau. Mensen slaan voedsel en batterijen in en laten hun bad vol lopen met water. De straten zijn blauw gekleurd door de inzet van extra politie. De computerdeskundigen krijgen echter gelijk: de overgang naar het nieuwe millennium verloopt zonder noemenswaardige problemen. 30 april 2004. De jaarlijkse viering van koninginnedag in Amsterdam. Zoals gebruikelijk zijn de voorbereidingen ongeveer in december begonnen. Gemeentelijkeen hulpdiensten, stadsdelen en organisatoren maken plannen om er weer een feestelijke en veilige dag van te maken. De burgemeester geeft zelfs toestemming om de koninginnenacht gedeeltelijk in ere te herstellen: kleine buitenpodia worden weer toegestaan en cafés’s mogen een uur langer openblijven. Ongeveer twee weken voor koninginnedag ontstaat rumoer op scholen. Er circuleren emailberichten waarin moslimjeugd wordt opgeroepen om Amsterdam op Koninginnedag te mijden, “omdat vreselijke dingen staan te gebeuren”. De politie en de Algemene Inlichtingenen Veiligheidsdienst (AIVD) doen onderzoek naar de herkomst van de geruchten en concluderen dat er geen reden is om uit te gaan van een reële dreiging. De politie heeft het vermoeden dat de e-mails worden verstuurd met de bedoeling onrust te zaaien. Toch wordt na uitgebreid overleg tussen de burgemeester, de hoofdofficier, de korpsleiding van brandweer en politie, en de regionaal geneeskundig functionaris (RGF) besloten het zekere voor het onzekere te nemen. De politie-inzet wordt met 30% verhoogd; hiervoor is bijstand nodig van andere regiokorpsen. Zogenaamde quick-respons-teams worden standby gehouden en de Explosieven opruimingsdienst is met twee teams paraat om bij bommeldingen snel te kunnen reageren. Zowel tijdens koninginnenacht als op Koninginnedag zit in de bunker van het stadhuis een operationeel team paraat. Niemand stelt in die laatste week meer ‘waarom’-vragen. Zoals een operationeel commandant van de politie zei:”Als ik nu zeg dat ik tien straaljagers nodig heb, krijg ik ze.” Koninginnedag 2004 verloopt probleemloos, zoals op grond van de risico-analyse had kunnen worden voorspeld. Beide voorbeelden laten zien dat de overheid soms zonder dat er een concrete aanleiding is (bijvoorbeeld in de vorm van een dreigings- of risico-analyse), extra veiligheidsmaatregelen neemt en opschaalt. Er zijn veel meer voorbeelden: het tunnelincident op 27 september 2001, waarbij op basis van een valse bommelding de Zeeburger- en de Piet-Heintunnel in

3

Amsterdam en de Benelux- en de Coentunnel in Rotterdam voor de zekerheid worden beveiligd met tanks en scherpschutters van Bijzondere bijstandseenheden (BBE); het Koninklijk huwelijk waar door de aanslagen in New York op 11 september voor meer dan een miljoen euro extra veiligheidsmaatregelen worden genomen zonder dat daar een concrete aanleiding voor was, talloze grootscheepse ontruimingen van stations als gevolg van tassen die door vergeetachtige reizigers op stations of in treinen waren achtergelaten en die na de aanslagen in Madrid voor de zekerheid als explosieven werden beschouwd. 1.2 Risico-analyse Normaal gesproken zullen politie en/of de brandweer de risico’s van een bepaalde situatie op basis van technische gegevens en beschikbare informatie beoordelen. Op grond van het hierdoor ontstane beeld zijn de gevolgen van deze risico’s vaak redelijk in te schatten (bijv. er zijn relschoppers op weg naar Amsterdam met de bedoeling de orde te verstoren), waardoor gerichte en daardoor effectieve maatregelen kunnen worden getroffen om de risico’s te beperken (bijvoorbeeld de inzet van ME, of het uitvaardigen van een noodbevel op grond waarvan lastige supporters kunnen worden teruggestuurd). Naarmate de risico’s beter bekend en beheersbaar zijn, is het beter mogelijk proportionele en effectieve maatregelen te treffen. Beide eerdere voorbeelden laten een interessant, zelden bestudeerd fenomeen zien dat zich voordoet bij crisismanagement. Ondanks het feit dat een (be-)dreiging ontbreekt en de risicoanalyse geen reden geeft tot (extra) maatregelen, neemt de overheid op basis van ‘onderbuikgevoelens’ het zekere voor het onzekere en schaalt op. De genomen maatregelen staan niet in een directe relatie tot de informatie die voortvloeit uit de risicoanalyse. Hoewel ‘technisch’ onderzoek uitwijst dat er geen vergroot risico is, bereidt men zich voor de zekerheid voor alsof dat wel degelijk het geval is. En de maatregelen die daarbij horen liegen er niet om: bij het koninklijk huwelijk liep dat op tot meer dan een miljoen euro, bij koninginnedag werd de politie-inzet met 30% verhoogd wat neerkomt op 400 extra agenten. Men heeft blijkbaar niet altijd vertrouwen in de uitkomsten van een risicoanalyse, of neemt ondanks dat liever geen enkel risico. In plaats van af te gaan op technische informatie worden angstgevoelens of gevoelens van onzekerheid leidend in het bepalen van het risico. Uiteraard is het niet altijd mogelijk is om elke situatie via de ‘traditionele manier van risicoanalyse’ te benaderen. Wanneer de risico’s onbekend zijn, wanneer de informatie ambigu is, of wanneer sprake is van nieuwe of ongewone situaties, blijkt dat het heel moeilijk is om te bepalen welke maatregelen proportioneel zijn. Men zal dan snel kiezen voor opschaling en extra veiligheidsmaatregelen. Men bereidt zich bij gebrek aan een duidelijk beeld, of bij gebrek aan vertrouwen in de risico-analyse, op het ergste voor. Het proberen uit te sluiten van zoveel mogelijk risico’s is soms van alle alternatieven de beste keuze, omdat er geen concrete informatie beschikbaar is om een meer specifieke maatregel te treffen. Opmerkelijk is dat in sommige gevallen, ook als er wél een duidelijk beeld is van de risico’s (zoals bijv. bij het millennium), bestuurders daar niet op durft te vertrouwen en ervoor kiezen het zekere voor het onzekere te nemen onder het mom :”je weet maar nooit…”. Of deze maatregelen ook daadwerkelijk bijdragen aan de veiligheid, is achteraf moeilijk te meten; er was tenslotte geen reële dreiging. En met zo veel veiligheidsmaatregelen moet het wel heel raar lopen wil er toch een grote onbeheersbare calamiteit ontstaan. De overheid doet het in

4

dit geval dus altijd goed. Wat wél zeker is dat deze maatregelen heel erg veel geld, materieel en personeel kosten. Er is blijkbaar veel voor over om een ‘gevoel’ van veiligheid te creëren. En de eerste burgemeester die ter verantwoording wordt geroepen omdat hij te véél veiligheidsmaatregelen zou hebben getroffen, moet nog geboren worden. 1.3 Belangenafweging Hoewel het, als het gaat om veiligheid van burgers, geen kwaad kan het zekere voor het onzekere te nemen, heeft een dergelijke keuze ook negatieve consequenties. Er is veel geld mee gemoeid en de economische schade kan enorm oplopen. In sommige gevallen zijn de maatregelen zo buiten proportie dat ze in strijd zijn met andere belangen. Denk bijvoorbeeld aan de ontruiming van een treinstation bij een valse bommelding. De commerciële schade voor de NS, het ongemak voor de reizigers en de maatschappelijk-economische schade wanneer duizenden mensen niet of te laat op hun werk komen, is enorm. Een ander voorbeeld van een negatieve consequentie is dat sommige maatregelen in strijd kunnen zijn met de privacy van burgers: denk hierbij bijvoorbeeld aan preventief fouilleren, identificatieplicht en verscherpt cameratoezicht wanneer sprake is van een verhoogde dreiging. Er zal van het bestuur, tegen de achtergrond van de maatschappelijke ontwrichting als gevolg van dergelijke maatregelen, steeds vaker worden verlangd dat zij een verantwoorde afweging maakt tussen veiligheid enerzijds en het belang van burgers en bedrijven die er schade van ondervinden anderzijds. De wet op Port Security die in ontwikkeling is, zal het College bijvoorbeeld expliciet verplichten om een afweging te maken tussen economische en veiligheidsbelangen. Ook kijkt de bestuursrechter bij de afhandeling van schadeclaims die als gevolg van veiligheidsmaatregelen worden ingediend, naar de proportionaliteit van getroffen maatregelen. Natuurlijk zal de maatschappij in bepaalde situaties van de overheid accepteren (en zelfs verlangen) dat extra maatregelen worden getroffen en begrijpen dat daarbij andere belangen tijdelijk ondergeschikt zijn (bijvoorbeeld vlak na Madrid). In de toekomst zal echter meer en meer van bestuurders worden geëist dat bij dergelijke situaties naar passende en proportionele maatregelen wordt gezocht en dat zij daarover verantwoording afleggen. Daarom is het interessant om te kijken welke processen van invloed zijn op het ontstaan van ‘risico-overschatting’. Inzicht hierin kan bijdragen aan de bewustwording dat het niet altijd goed is maximaal op te schalen, en kan dus bijdragen aan het terugdringen van overdreven (kosten van) veiligheidsmaatregelen. Om het overschatten van risico’s te verklaren, wordt in deze scriptie vanuit twee invalshoeken naar het fenomeen gekeken. Ten eerste: welke groepsdynamische processen in crisisteams zijn van invloed op het overschatten van risico’s? En ten tweede: zijn er wellicht maatschappelijke ontwikkelingen of omstandigheden die er voor zorgen dat bestuurders en andere verantwoordelijken op dergelijke wijze om te gaan met risico’s? Zo ja, welke maatschappelijke ontwikkelingen zijn dit?

5

1.4 Vraagstelling Dit leidt tot de volgende centrale vraagstelling: Hoe komt het dat in bepaalde situaties door de overheid maximaal wordt opgeschaald, terwijl géén sprake is van een concrete (be-)dreiging? Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd. 1. In hoeverre zijn groepsdynamische processen binnen een crisisteam van invloed op risico-overschatting? 2. Welke maatschappelijke ontwikkelingen of omstandigheden zijn van invloed op risico-overschatting? 1.5 Analyse vier cases Om de vragen te beantwoorden worden vier cases geanalyseerd waarbij sprake was van opschaling zonder concrete aanleiding. Het gaat om de volgende vier gebeurtenissen: 1) de millenniumwisseling op 31 december 1999 2) het tunnelincident op 27 september 2001 3) het koninklijk huwelijk op 2 februari 2002 4) Koninginnedag op 30 april 2004 1.6 Opbouw van de scriptie In hoofdstuk 2 wordt ingezoomd op groepsdynamische processen die een rol spelen bij de besluitvorming in crisissituaties, en die mogelijk kunnen leiden tot overschatting. In hoofdstuk 3 kijken we naar recente maatschappelijke ontwikkelingen die mogelijk bijdragen aan de manier waarop men in de beschreven situaties omgaat. In hoofdstuk 4 zullen vier cases worden geanalyseerd om te kijken welke van de in hoofdstuk 2 en 3 aangevoerde variabelen van invloed zijn geweest op het overschatten van risico’s. In hoofdstuk 5 volgen conclusie en discussie. 1.7 Nota bene In deze scriptie wordt het fenomeen ‘risico-overschatting’ gebruikt, wanneer meer veiligheidsmaatregelen worden getroffen en hoger wordt opgeschaald dat op grond van de dreigings- of risicoanalyse noodzakelijk is. De term ‘ risico-overschatting’ dekt echter niet goed de lading van het fenomeen dat in deze scriptie wordt onderzocht. De term insinueert dat het risico niet goed wordt ingeschat. Technisch gezien is dat niet het geval: besluitvormers kiezen ervoor -ondanks gebrek aan technische informatie die die keuze ondersteunt- om de situatie risicovoller te benaderen dat daadwerkelijk het geval is. Omdat een betere term ontbreekt, wordt in deze scriptie voor dat fenomeen de term ‘ risicooverschatting gebruikt.

6

Hoofdstuk 2 Groepsdynamiek als oorzaak voor het overschatten van risico’s 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt bekeken of de groepsdynamische processen die in een (crisis-) team plaatsvinden, een mogelijke verklaring zijn voor het overschatten van risicio’s. Achtereenvolgens worden groupthink, groepspolarisatie en het effect van beiden op de kwaliteit van beslissingen onder de loep genomen. 2.2 Groupthink Er is veel onderzoek gedaan naar de kwaliteit van groepsbeslissingen. Janis (1972) beschreef als eerste het fenomeen groupthink. Hij beschreef groupthink als volgt: “een manier van denken binnen een groep die onder bepaalde omstandigheden ontstaat, waarbij door de hechtheid van de groep het streven naar unanimiteit belangrijker wordt dan het vinden van de beste oplossing”. Groupthink ontstaat onder bepaalde omstandigheden, die Janis ‘antecedenten’ noemt. Deze antecedenten zijn: - een zeer cohesieve groep - structurele organisatorische en culturele ‘valkuilen’ in de organisatie, zoals partijdig leiderschap (de leider is zeer dominant in het naar voren brengen van zijn eigen mening), het ontbreken van systematische procedures voor het zoeken naar alternatieven, zeer homogeen samengestelde teams en een ‘eilandencultuur’ (verschillende teams en niveau’s werken min of meer geïsoleerd van elkaar of van de buitenwereld). - de situationele context: interne en externe stressfactoren zoals crisis situaties, tijdsdruk en prestige, waarbij de groepsleden weinig uitzicht hebben op een betere oplossing dan die van de leider en (tijdelijk) door bijv. recente mislukkingen een laag zelfvertrouwen hebben, de beslissingen die moeten worden genomen hebben een dilemma- karakter: weinig alternatieven behalve die waarmee ethische normen worden overschreden. Onder dergelijke omstandigheden hebben groepsleden de behoefte om met elkaar in overeenstemming te zijn. Dit wordt ook wel ‘concurrence seeking’ genoemd. Volgens Janis komt die behoefte voort uit het feit dat men hiermee de stress die de situationele context oplevert, het hoofd kan bieden. Deze behoefte aan eensgezindheid leidt vervolgens tot groupthink. Groupthink is te herkennen aan drie soorten symptomen: 1. Illusie van onschendbaarheid: overschatting van de kwaliteiten van de eigen groep en de overtuiging dat de groep weet wat het beste is; 2. Closed-mindedness: collectieve rationalisatie ofwel het zoeken van argumenten bij de gemaakte keuze, en het negatief stereotyperen van de outgroup; 3. Streven naar uniformiteit: zelf-censuur (groepsleden houden hun mening voor zich), illusie van unanimiteit, directe druk op andersdenkenden.

7

Al deze symptomen kunnen leiden tot gebrekkige besluitvorming, waarbij risico’s worden onderschat en kritiek wordt vermeden. De kans dat dergelijke gebrekkige besluitvorming uiteindelijk leidt tot een succesvolle uitkomst is zeer gering.

Figuur 1: Groupthink geschematiseerd (Janis,1972)

8

De symptomen van groupthink zijn zeer divers. Het beeld dat Janis schetst van een groep die ‘slachtoffer’ is van groupthink, is die van een zeer hechte groep, geïsoleerd van externe invloeden, die snel tot een gemeenschappelijk, ‘juist’ standpunt komt, daarbij overtuigd is van het eigen gelijk (overoptimisme) en de incompetentie van anderen, en daardoor niet meer open staat voor afwijkende meningen en alternatieve beslissingen (vermijdgedrag). Een groep die ten prooi valt aan ‘groupthink’, zal leden met een afwijkende mening onder druk zetten om hun zienswijze aan te passen aan die van de meerderheid. Volhardende dissidenten zullen uit de groep worden gezet. De groep koestert de illusie dat zij unaniem is in haar standpunt. ‘Outgroups’ worden negatief beoordeeld (negatieve stereotypering) en de eigen groep wordt als onschendbaar gezien. Individuele groepsleden verhullen hun persoonlijke mening omdat ze de illusie van unanimiteit niet willen verstoren. Overigens heeft Janis later toegevoegd dat de antecedenten niet alledrie evenveel invloed hebben op het ontstaan van groupthink. Met name de situationele context en de groepscohesie werken groupthink in de hand, de structurele context kan dit effect slechts versterken of juist verminderen (‘t Hart, 1991). Uit later onderzoek blijkt ook dat het begrip groepscohesie ruimer moet worden geïnterpreteerd dan alleen de loyaliteit en solidariteit van de groepsleden onderling. De cohesie kan ook ontstaan doordat ‘low-status’ groepsleden de gedachtegang, maar ook de wensen en opdrachten van de ‘high-status’ groepsleden overnemen en hun mening en handelingen daarop baseren (’t Hart, 1990).

Figuur 2: Structurele context werkt groupthink in de hand (Janis, 1972)

Janis (1972) baseerde zijn veronderstellingen veelal op historisch materiaal, zoals getuigenverklaringen van betrokkenen bij diverse (politieke) incidenten zoals het Varkensbaai-incident, de Watergate-affaire, en de ontploffing van de Challenger. Ondanks de in eerste instantie gebrekkige wetenschappelijke basis, is in later onderzoek voor veel onderdelen van Janis’ theorie ondersteuning gevonden. Hoewel de interpretatie van het begrip groepscohesie enigszins moest worden aangepast om te kunnen verklaren dat die factor invloed heeft op het ontstaan van groupthink, werd het verband tussen de dominantie en partijdigheid van de leider en het ontstaan van groupthink keer op keer aangetoond (Brown, 1988). Het concept van groupthink is nog steeds zeer populair onder sociale wetenschappers, en wordt vaak aangehaald in de wetenschappelijke literatuur. Des te opvallender is het dat er weinig laboratoriumonderzoek is gedaan naar het ontstaan ervan. Van het laboratoriumonderzoek dat de laatste jaren is gedaan naar groupthink, zijn de resultaten niet eensluidend. Maar ondanks dat is er genoeg case-onderzoek gedaan om het

9

belangrijkste onderdeel van Janis’ groupthink theorie overeind te houden: zeer cohesieve groepen in stressvolle situaties kunnen ten prooi vallen aan ‘ collective stupidity” (Kroon e.a., 1991). Blijkbaar wordt onder bepaalde omstandigheden solidariteit met de groep belangrijker dan het zorgvuldig onderzoeken van de situatie en mogelijke alternatieve beslissingen, waardoor de kwaliteit van beslissingen verslechtert. 2.3 Kwaliteit van beslissingen In hoeverre leidt groupthink nu daadwerkelijk tot de verkeerde beslissing? Om inzicht te krijgen in het verband tussen deze twee variabelen is het nuttig om nu iets meer te weten te komen over de kwaliteit van beslissingen. Janis (1977, hoofdstuk 2 en 7) is van mening dat het volgen van een zorgvuldige procedure automatisch leidt tot een juiste beslissing. Deze procedure houdt een zevental stappen in: 1. het inventariseren van zoveel mogelijk oplossingsrichtingen 2. onderzoeken van de implicaties van elke oplossingsrichting 3. zorgvuldig afwegen van risico’s, kosten, opbrengsten van elk alternatief 4. intensief onderzoek naar aanvullende informatie en expertise van buitenaf 5. meenemen en overwegen van nieuwe informatie en expertise 6. heronderzoeken van alle implicaties per oplossingsrichting 7. keuze maken en plannen maken voor implementatie, en voor het ondervangen van verwachte risico’s. Volgens Janis gaat de redenering ook andersom op: het niet -of niet volledig- volgen van alle stappen uit deze procedure, leidt tot een slechte beslissing. De symptomen van groupthink zijn volgens hem namelijk precies tegengesteld aan de stappen uit deze procedure: het níet onderzoeken van alternatieven, het níet zoeken naar aanvullende informatie, en níet meewegen van alle implicaties. Longley e.a.(1980) zijn het op dit punt met Janis oneens. Om tot een goede beslissing te komen, zo redeneren zij, is het streven naar consensus een noodzakelijke voorwaarde. Zij stellen dat vooral timing bepalend is voor het het feit of de symptomen van groupthink tot slechte beslissingen leiden. Wanneer al aan het begin van een besluitvormingsproces naar unanimiteit wordt gestreefd, is dat slecht voor de kwaliteit van de beslissing, terwijl het in een eindfase juist een cruciale stap is. Verder redeneren zij dat het afhankelijk is van het soort beslissing dat genomen moet worden, of de symptomen van groupthink de kwaliteit van de beslissing ongunstig beïnvloeden. Bij eenvoudige vraagstukken zal dat niet het geval zijn omdat dan snel een besluit kan worden genomen, er weinig alternatieven zijn en de implicaties klein zijn. Bij dilemma-achtige vraagstukken (waar het in crisissituaties vaak om draait), kan groupthink wel degelijk leiden tot slechte besluiten, omdat het dan veel belangrijker is alle alternatieven met bijbehorende consequenties zorgvuldig af te wegen. Dit alles overwegende stelt ’t Hart (1991) dat de symptomen van gebrekkige besluitvorming zoals in groupthink misschien niet altijd, maar wel degelijk in sommige situaties, kunnen leiden tot ongewenste resultaten. Het besluitvormingsproces heeft veel invloed op de kwaliteit van het uiteindelijk genomen besluit. Groupthink is een reële bedreiging voor effectieve besluitvorming, omdat het kan leiden tot overoptimisme en risico-onderschatting. Hoe dat kan, wordt in de volgende paragraaf duidelijk, wanneer het begrip ‘polarisatie’ wordt toegelicht.

10

2.4 Polarisatie Tot begin jaren ‘60 zijn de deskundigen het erover eens: het standpunt dat een groep inneemt, komt ongeveer overeen met het gemiddelde van alle individuele meningen binnen die groep (Brown, 1988). De Amerikaanse psycholoog Stoner toonde voor het eerst aan dat groepsbeslissingen bijna altijd riskanter van aard zijn dan de beslissingen van de gemiddelde individu in die groep. In vervolgonderzoek bleek echter dat er hier niet zo zeer sprake was van een ‘shift to risk’, een verschuiving naar een riskanter standpunt, zoals Stoner aanvankelijk veronderstelde. Soms verschoof het standpunt van een groep juist naar een voorzichtiger standpunt dan dat van het gemiddelde groepslid. Resultaten van vervolgstudies toonden inderdaad aan dat een groepsstandpunt vaak extremer is dan het oordeel van het gemiddelde groepslid. Brown (1988) noemt dit de ‘shift to extremity’, anderen noemen dit ‘groepspolarisatie’. Polarisatie werd vooral aangetoond wanneer een groep een hypothetische keuze moest maken. Wanneer een groep een beslissing moest nemen die reële consequenties had, werd polarisatie niet altijd aangetoond. Groepspolarisatie blijkt namelijk vooral voor te komen bij groepen die nog niet zo lang samenwerkten, en bij groepen die voor nieuwe, ongewone en risicovolle situaties komen te staan (Semin & Glendonn, 1973). ’t Hart (1990, pp. 75-77) vat de verklaringen van de diverse onderzoekers voor polarisatie samen: 1) In groepsverband voelen individuen zich minder verantwoordelijk voor de consequenties van een beslissing dus durven ze meer risico te nemen; 2) In een groep worden de leden die het meeste risico durven te nemen vaak leiderschapskwaliteiten toegedicht; 3) Als groepsleden meer te weten komen over een onderwerp, durven ze gaandeweg meer risico te nemen; 4) Polarisatie ontstaat als gevolg van onderhandelingen, er vindt een verschuiving plaats richting het standpunt van de meerderheid; 5) Toeval: in een ongestructureerd overleg worden her en der standpunten geroepen, waarvan er één plotseling steun krijgt van veel groepsleden; 6) Risico nemen wordt als een goede eigenschap beschouwd; 7) Hoe groter de betrokkenheid van de groepsleden, hoe feller de discussie en hoe groter de kans op polarisatie; 8) Standpunten die aansluiten bij heersende normen en waarden worden meer besproken dan anderen, daardoor worden er ook meer argumenten besproken ten bate van die standpunten. Andere wetenschappers, waaronder Raven (1974), en Hogg & Abrams (1988) en Minix (1982) toonden aan dat polarisatie kan ontstaan onder invloed van bijvoorbeeld de aanwezigheid van een dominante leider, closed-mindedness en gebrekkig gebruik van nieuwe informatie (bijvoorbeeld het steeds teruggrijpen naar vroegere ervaringen). ’t Hart (1991) stelt vast dat dit eigenlijk symptomen van groupthink zijn, en veronderstelt een verband tussen groupthink en risk-taking. Hij stelt dat onder invloed van groupthink, groepen een illusie van onschendbaarheid creëren, waardoor ze zich niet meer bewust zijn van de risico’s die ze nemen. Dit leidt er toe dat ze overoptimistisch en roekeloos worden, en zeer

11

grote risico’s nemen. Wanneer besluitvormers zich volgens ’t Hart (1991) meer bewust zouden zijn van de risicodimensie in hun beslissing, zouden ze wel twee keer nadenken voor ze een bepaalde beslissing namen. Maar juist dat bewustzijn ontbreekt bij groepen die ten prooi zijn gevallen aan groupthink. Dit kan leiden tot verscheidene vormen van risico nemen, van het fiatteren en stimuleren van onrealistische, gevaarlijke projecten (actief risico nemen) tot het negeren van gevaren en waarschuwingen (passief risico nemen) (’t Hart, 1990). ’t Hart (1991) heeft het overigens alleen over cases waarin groepen negeren dat er risico’s zijn. Dat groepen soms ook negeren dat er eigenlijk géén risico’s zijn brengt hij niet ter sprake. Vermoedelijk ligt daar echter hetzelfde principe aan ten grondslag. In deze scriptie wordt daarom juist naar díe cases gekeken. Kroon e.a. (1991) maken onderscheid tussen type 1 en type 2 groupthink. Type 1 (ontwijken/ negeren) komt voor in zeer bedreigende situaties waarbij niemand een afwijkend standpunt durft in te nemen omdat niemand verantwoordelijkheid op zich durft te nemen voor een alternatieve beslissing. Men vlucht als het ware in de groep. Bij type 2 (overoptimisme) zien de groepsleden grote (carrière-)kansen en successen in het vooruitzicht, waardoor ze blind worden voor alternatieven en daardoor roekeloze beslissingen nemen. Iedereen wil bij deze groep horen om mee te delen in het succes. Beide typen groupthink zouden kunnen leiden tot de symptomen van groupthink die Janis omschreef. In vervolgonderzoek is vooral gekeken naar type 2 groupthink waarbij sprake was van overoptimisme. In de cases die voor deze scriptie zijn geselecteerd, is vermoedelijk sprake van type 1 groupthink. Neem het voorbeeld van Koninginnedag uit hoofdstuk 2. Onderzoek van de politie en de AIVD wees in die casus uit dat de geruchtenstroom niet duidde op een reële dreiging van een aanslag. Omdat de besluitvormers zich extreem bewust waren van de mogelijke risico’s, ontstond vermijdgedrag om nog alternatieven te bekijken. Voor de zekerheid nam men extra veiligheidsmaatregelen, ook al was bekend dat er eigenlijk geen reële dreiging was. Dat een dreigings- of risicoanalyse uitwees dat van daadwerkelijke risico’s geen sprake was, werd in deze casus genegeerd. De symptomen van beide typen groupthink zijn min of meer gelijk. Het enige verschil is dat bij type 1 geen sprake is van de illusie van onschendbaarheid en bij type 2 wel. Men is zich bij type 1 juist extreem bewust van het afbreukrisico van de besluiten, en daarnaast werkt men onder grote tijdsdruk. De stress die dit oplevert leidt ertoe dat men naar overeenstemming zoekt en naar een oplossing toe redeneert die de meeste zekerheid geeft. Men zoekt daardoor niet meer naar proportionele, minder vergaande alternatieven maar neemt de meest extreme (veiligheids-)maatregelen die er zijn. 2.5 Individuele verantwoordelijkheid als remedie tegen groupthink Kroon e.a. (1991) verklaren hoe het kan dat in sommige situaties individuen zich meer bewust zijn van risico’s en voorzichtiger zijn, en minder vatbaar zijn voor groupthink dan in andere situaties. Kroon & ’t Hart (1991) toonden namelijk aan dat ‘verantwoordelijkheid’ een variabele is die invloed heeft op het voorkomen van groupthink bij groepen die werken onder druk. Het blijkt dat wanneer sprake is van gedeelde verantwoordelijkheid, symptomen van groupthink vaker optreden dan wanneer elk groepslid een afgebakende individuele verantwoordelijkheid heeft. Als groepsleden elk een individuele verantwoordelijk hebben, zijn ze eerder geneigd tot constructief en realistisch gedrag, proberen ze meer invloed uit te

12

oefenen op de besluitvorming en nemen ze minder risico. Ze kunnen zich bij een verkeerde beslissing namelijk niet meer verschuilen achter de rest van de groep. 2.6 Conclusie Na het bestuderen van de wetenschappelijke literatuur en onderzoeksresultaten op het gebied van groepsdynamica, kunnen we de volgende veronderstelling doen. Groupthink kan een verklaring bieden voor de overschatting van risico’s. Wanneer in een groep sprake is van een nieuwe en onzekere situatie, ervaart de groep extreme kwetsbaarheid. Deze groep is zich terdege bewust van de gevolgen van een verkeerde beslissing. Wanneer uit informatie blijkt, dat geen sprake is van een verhoogd risico, is de kans groot dat de groep dit zal negeren. Geen enkel groepslid durft de verantwoordelijkheid te nemen voor het treffen van minder cq weinig veiligheidsmaatregelen. Deze vorm van groupthink is te vergelijken met type 1 groupthink en leidt tot het onevenredig opschalen van maatregelen, met alle bijbehorende (maatschappelijke) kosten en andere ongewenste neveneffecten van dien. Bij de vier cases die in deze scriptie worden geanalyseerd wordt gekeken of sprake was van groupthink en polarisatie. Daarnaast wordt gekeken of de mate van verantwoordelijkheid (‘accountability’) van invloed is geweest op de mate van groupthink. Hoe meer sprake van individuele verantwoordelijkheid, hoe kleiner het risico zal zijn dat een groep neemt. Wanneer dan namelijk een verkeerde beslissing wordt genomen en er iets mis gaat is het wel duidelijk wie ‘de schuld krijgt’. Iedereen is zich daarvan doordrongen en zal liever ‘op safe spelen’. Hoe groupthink, polarisatie en accountability wordt gemeten wordt in hoofdstuk 4 nader toegelicht.

13

Hoofdstuk 3 Risico-overschatting verklaard vanuit maatschappelijke en politiekbestuurlijke ontwikkelingen 3.1 Inleiding Of beslissingen wel of niet van goede kwaliteit zijn, is niet eenvoudig te meten. Soms is namelijk de situatie te complex en is vooraf niet duidelijk te overzien wat een andere beslissing voor resultaat zou hebben opgeleverd. Dergelijke situaties worden door Fischoff e.a.(1981) als volgt omschreven: er is onduidelijkheid over de definitie van het probleem, het is moeilijk alle feiten boven tafel te krijgen, het is onduidelijke welke waarden de doorslag geven bij het nemen van een beslissing, en er is een grote mate van onzekerheid over de beheersbaarheid van sommige factoren. Het is lastig te beoordelen of een beslissing te risicovol of te voorzichtig is geweest, omdat men vooraf niet alle informatie heeft om te beoordelen of een ander alternatief tot een betere afloop zal leiden. Het nemen van risico’s is meestal een subjectieve beslissing. Wat de een als een risico interpreteert, kan een ander heel anders beoordelen. Daarnaast kan het nemen van een risico zowel een onbewuste, als een bewuste keuze zijn. Enerzijds is men zich niet altijd bewust van de risico’s die een beslissing met zich meebrengt. Aan de andere kant kan een keuze, ondanks dat men zich bewust is van het risico dat wordt genomen, toch de beste lijken omdat geschiktere alternatieven ontbreken. Daarom is het belangrijk om bij de beoordeling van de kwaliteit van beslissingen niet alleen het genomen besluit en het resultaat, maar ook de politieke, culturele en maatschappelijke context mee te wegen. Mede door de rampen in Enschede (mei 2000) en Volendam (begin 2001) en de aanslagen in de VS (september 2001) en Madrid (maart 2004), hebben zich verschillende maatschappelijke ontwikkelingen voorgedaan die van invloed zijn op de manier waarop men met risico’s omgaat. Deze ontwikkelingen verklaren mogelijk waarom zich de laatste jaren veel situatie voordeden waarin sprake was van het overschatten van risico’s. In dit hoofdstuk komen achtereenvolgens de volgende ontwikkelingen aan bod: de opkomst van de moderne crises, de verminderde risicoacceptatie van burgers, de huidige politieke en ambtelijke afrekencultuur waardoor bestuurders en topambtenaren de neiging vertonen zich in te dekken, en de groeiende invloed van de media. Deze ontwikkelingen zijn in hoofdstuk 4 onderdeel van de analyse van de vier cases. 3.2 Van ramp naar crisis Waar de voorbereiding op rampen zich in het verleden concentreerde op de zogenaamde ‘klassieke rampen’ (grote explosies, transportongevallen, natuurrampen, uitval nutsvoorzieningen etc.), zien we de laatste jaren dat deze zich verbreedt naar het meer omvattende begrip crisisbeheersing. Hieronder verstaat men bijvoorbeeld gijzelingen, voedselbesmettingen, besmettelijke ziekten, grote evenementen, kwetsbaarheden binnen informatiesystemen en telecommunicatieverstoringen. In de huidige, steeds complexer wordende samenleving dient de overheid zich dus bezig te houden met het voorkomen van en het zich voorbereiden op de zogenoemde ‘moderne crises’ in plaats van de klassieke rampen (gemeente Rotterdam, 2003). Daarnaast is door de aanslagen in de VS en Spanje ook het inzicht gegroeid dat onze open samenleving bijzonder kwetsbaar is voor acties van terroristische aard die kunnen leiden tot een ernstige verstoring van het maatschappelijke leven en de veiligheid.

14

Het ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (2004) definieert een crisis als volgt: ‘een crisis is een situatie die kan ontstaan als de nationale veiligheid in het geding is doordat één of meerdere vitale belangen worden aangetast en waarin de reguliere structuren en/ of middelen niet toereikend zijn om de stabiliteit te handhaven’. Deze vitale belangen houden het volgende in (Ministerie van Binnenlandse zaken, 2004): • de nationale en internationale rechtsorde: handhaving van de openbare orde, strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en handhaving van de democratische rechtsorde; • de openbare veiligheid: de bescherming van personen en zaken, inclusief het milieu; • de economische veiligheid; de bescherming van de economie (bijvoorbeeld de energievoorziening, en de instandhouding van infrastructuur en telecommunicatie). De vitale belangen zijn vaak niet los van elkaar te zien en bedreiging of aantasting van één vitaal belang heeft in de huidige technische, complexe en dichtbevolkte samenleving steeds vaker consequenties voor één of meer andere vitale belangen. Zo kan een grote stroomstoring (economische veiligheid) vaak gevolgen hebben voor de openbare orde. Er is dus een toename van het aantal gebeurtenissen dat zich niet als ramp laat classificeren maar wel een zelfde aanpak vereist (Ministerie van BZK, 2004). Tegelijkertijd zijn er de laatste jaren nieuwe soorten bedreigingen bijgekomen met ook nieuwe consequenties: de aanslagen op 11 september 2001 met als gevolg spanningen tussen bevolkingsgroepen; SARS met als gevolg de angst voor infectieziekten; de moord op Fortuyn die leidde tot maatschappelijke oproer en politieke onrust. De huidige risicomaatschappij heeft nieuwe gevaren en risico’s manifest gemaakt. Deze ontwikkelingen maken het voor bestuurders buitengewoon lastig om bij een crisis te bepalen wat passende maatregelen zijn. Dat zou mijns inziens kunnen komen door de volgende factoren: •

•

•

Diffusie van verantwoordelijkheden: het is bij moderne crises onduidelijk hoe de verantwoordelijkheden precies liggen. Wanneer sprake is van een ramp is de burgemeester opperbevelhebber, terwijl bij een terreurdreiging de hoofdofficier van justitie het bevoegd gezag is. Echt onduidelijk wordt het wanneer er sprake is van een ramp als gevolg van een terroristische aanslag. Wie is dan degene die bepaalt welke maatregelen nodig zijn en waar prioriteiten liggen? En wie wordt achteraf ter verantwoording geroepen als er iets misgaat? Informatie-interpretatie bij terreurdreiging: informatie is enerzijds onvoldoende om bijv. verdachten te arresteren, maar te concreet om helemaal geen actie te ondernemen. De risico’s zijn niet altijd bekend en de informatie is in sommige gevallen zeer ambigue. In het geval van terreurdreiging bijvoorbeeld is er soms geen technische indicatie (slechts geruchten), maar wordt toch van de overheid verwacht dat bepaalde maatregelen getroffen worden. De ‘klassieke’, technische manier van risico-analyse is dan niet meer afdoende om te bepalen welke maatregelen nodig zijn om de risico’s te verkleinen of uit te sluiten. Belangenafweging: steeds vaker zal het bestuur gedwongen worden een afweging te maken tussen verschillende belangen. Zeker bij een onduidelijke dreiging ontstaat een lastig dilemma, omdat op basis van onzekere informatie moet worden afgewogen of maatregelen niet teveel inbreuk maken op het maatschappelijke leven in relatie tot de dreiging.

15

Het inschatten van risico’s en het bepalen van het veiligheidsniveau is door deze ontwikkelingen uitgegroeid van een technische analyse tot een complexe bestuurlijke kwestie. Het afroepen van een terreuralarm is daar een extreem voorbeeld van en lijkt soms meer een bestuurlijke balanceeract dan een weloverwogen beslissing. Als er geen waarschuwing plaatsvindt en er worden geen maatregelen getroffen, en er vindt wél een aanslag plaats, dan ondergraaft dat het vertrouwen in de overheid. Als er te vaak alarm wordt geslagen en er worden overdreven maatregelen genomen, dan raakt de burger ongeïnteresseerd en geïrriteerd. Bijna een onmogelijke opgave in een tijd waarin risico’s groter en complexer worden, terwijl tegelijkertijd de burger steeds minder risico’s accepteert. 3.3 Risico-acceptatie De klassieke manier om met risico’s om te gaan en complexe problemen op te lossen is een beleidslijn te kiezen, de effecten van deze keuze te observeren en vervolgens te corrigeren voor ongewenste effecten. Deze methode wordt ook wel ‘trial and error’ genoemd. Wildavsky (1988) signaleert hierin een kentering. De manier waarop tegenwoordig naar risico’s wordt gekeken wordt ook wel risico-uitsluiting genoemd. Er mag pas geëxperimenteerd worden, wanneer alle risico’s zijn uitgesloten. Niet dat binnen deze ‘tijdgeest’ nooit fouten worden geaccepteerd, maar het uiteindelijke doel is: geen fouten maken en dus geen risico nemen. Dat doel is vooral te bereiken als er geen ‘trial’ plaatsvindt, want dan kan er ook niets misgaan. De extreme variant van deze zienswijze betekent bijvoorbeeld dat geen vaccins mogen worden uitgetest, omdat dan het risico wordt gelopen dat daar mensen aan overlijden, ook als uiteindelijk met het vaccin duizenden mensenlevens kunnen worden gered. Wat in deze zienswijze wordt onderschat, is de waarde van het feit dat juist doordat er af en toe wat misgaat, en door te analyseren wat de oorzaak is, verbeteringen kunnen worden aangebracht en voorkomen kan worden dat iets dergelijks in de toekomst weer gebeurt. Het corrigeren van fouten is altijd een efficiënte manier gebleken om de veiligheid te vergroten. Deze nieuwe, voorzichtige manier van beleid maken staat innovatie in de weg. En toch is het de manier die in het huidige tijdperk veelvuldig wordt gebruikt. Beleidsmakers er bestuurders spelen op safe. Dit heeft deels te maken met de zogenaamde ‘afrekencultuur’ die in ons land heerst. 3.3 Afrekenen en indekken Bestuurders worden kwetsbaarder: bij crisissituaties worden steeds nadrukkelijker de verantwoordelijkheid en de schuldvraag aan de orde gesteld. De carrière van burgemeesters begint steeds meer te lijken op die van een voetbalcoach: bij tegenvallende resultaten vliegt hij of zij eruit. Kort na de brand in Volendam, begin 2001, is een diepgaand onderzoek gestart. In eerste instantie traden de autoriteiten als een eenheid op, maar dit was slechts van korte duur. Toen enkele dagen later meer feiten bekend werden, traden bestuurders en ambtenaren afzonderlijk in de publiciteit. De brandweer hield een eigen persconferentie met als boodschap dat niet het ontbreken van vluchtwegen, maar de verboden kerstversiering de werkelijke oorzaak was. Gesteld werd dat de gemeente verzuimd had hiertegen op te treden. De brandweer daarentegen (overigens ook een gemeentelijke dienst) trof geen enkele

16

blaam. Kort daarna verklaarde de burgemeester van Volendam in een televisie-interview dat hij door zijn ambtenaar van brandpreventie onvoldoende was geïnformeerd. Een dag later kwam er een correctie; het college van B en W gaf een officiële verklaring uit waarin het ‘onvoorwaardelijke vertrouwen’ werd uitgesproken in alle gemeenteambtenaren. De burgemeester voegde daar aan toe zich niet achter een ambtenaar te willen verschuilen. In de verklaring werd herhaald dat het college de volledige politieke verantwoordelijkheid op zich nam. Enige tijd later trad de burgemeester af nadat de gemeenteraad het vertrouwen in hem had opgezegd. Deze gebeurtenissen laten zien in welk spanningsveld bestuurders en ambtenaren plotseling terecht kunnen komen. Zij staan tegenwoordig vaak in het volle licht van de schijnwerpers en worden voortdurend te verantwoording geroepen. Gaandeweg is de afrekencultuur ons politieke en ambtelijke systeem binnengeslopen. Hiermee wordt gedoeld op het tegenwoordig veel voorkomende verschijnsel om als er dingen fout gaan, met de wijsheid achteraf op zoek te gaan naar de schuldigen. Belangstelling voor wat we met het oog op de toekomst van gemaakte fouten kunnen leren, verdwijnt daarbij niet zelden naar de achtergrond. Er moeten koppen rollen, en daarmee is de kous vaak af. De positie van de burgemeester, maar ook van de verantwoordelijke ambtenaren is hiermee zeer kwetsbaar geworden. Deze ontwikkeling is op twee manieren schadelijk voor het functioneren van de het bestuur en de ambtelijke top (Verheij, 2001). Op de eerste plaats is er door deze afrekencultuur weinig tot geen leereffect. Als een ramp of een schandaal al het gevolg is van een tekortschietende overheid zou de aandacht in de eerste plaats moeten uitgaan naar de vraag hoe ministers, burgemeesters en (top-) ambtenaren zelf hun leven kunnen beteren. Slechts in bijzondere situaties zullen personele consequenties onvermijdelijk zijn. Parlementaire enquêtes en onderzoekscommissie leiden vaak tot het aanwijzen van een schuldige, maar zelden tot echte verbeteringen. Een tweede negatief gevolg van de ontstane afrekencultuur is het indekken als gevolg van die cultuur (Verheij, 2001). Het is niet verbazingwekkend dat een afrekencultuur leidt tot indekgedrag. Bestuurders en ambtenaren spelen bij het nemen van beslissingen op safe omdat ze weten dat elk risico dat ze nemen hen later de kop kan kosten. Naast het feit dat dit kan leiden tot onnodige voorzorgsmaatregelen die veel geld kosten (bijv. in het geval van veiligheidsmaatregelen), bleek ook in paragraaf 2 van dit hoofdstuk dat dit indekgedrag innovatie in de weg staat (Wildavsky, 1988). 3.5 Invloed van de media Crises of bijna crises krijgen volop aandacht in de media. Soms kun je je zelfs afvragen of een bepaald incident ook tot crisis zou zijn uitgegroeid, als het niet zo uitgebreid in de media zou zijn behandeld. Is er in dat geval nog sprake van reguliere berichtgeving of moeten we dan spreken van een mediahype? Het ontbreekt aan een heldere theorie en pakkende definitie voor de uitleg van een mediahype. De Dikke van Dale geeft met ‘rage gecreëerd door de media’ in grove lijnen een betekenis aan dit verschijnsel. Hoewel reguliere berichtgeving en mediahypes twee uitersten van elkaar zijn, is een duidelijk onderscheid niet te maken. Overdrijving en overschatting zijn factoren die een rol spelen, maar of de aandacht voor de vuurwerkramp in Enschede of de cafébrand in Volendam overdreven is, valt niet te beoordelen. Juist door ergens de stempel ‘mediahype’ op te plakken, groeit de aandacht voor het probleem vanzelf, en wordt de ernst dikwijls overschat. Een extra gevaar is dat de

17

huidige generatie politici zich bij het bepalen van hun agenda sterk laten leiden door wat in de media als crisis wordt bestempeld. Bij een mediahype is overigens geen sprake van abstracte of fictieve feiten. Het nieuws wordt hooguit gedramatiseerd, maar is nog altijd gebaseerd op concrete feiten. Objectieve maatstaven om de juistheid van de berichtgeving en het relatieve journalistieke belang aan de ‘werkelijke feiten’ te toetsen ontbreken. De feiten die journalisten gebruiken zijn nog altijd uitspraken over de werkelijkheid: constructies op basis van definities en waarnemingen. Bovendien hebben de feiten op zichzelf weinig betekenis; het draait allemaal om de context waarin de feiten aan de lezer of kijker worden gepresenteerd (Kleinnijenhuis, 2003). De media zijn zeer dominant in de meningsvorming. Dat blijkt ook uit het onderzoek van Kleinnijenhuis (2003) naar de rol van de media bij de Tweede Kamerverkiezingen van mei 2002. Er is in zijn ogen geen sprake geweest van demoniseren, integendeel, Pim Fortuyn stond met 24 procent van de aandacht die tijdens de campagne aan politici is besteed, eenzaam aan kop. Van partijdigheid en manipulatie was geen sprake. Wel kan worden geconstateerd dat de politiek, de media en de publieke opinie niet meer los van elkaar te zien zijn. De media kunnen een hype veroorzaken, het publiek consumeert deze hype en roept politici ter verantwoording. De politiek antwoordt daarop met beloften en maatregelen en het (soms ad hoc) verleggen van prioriteiten. Het Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren (Broertjes, 2003) stelt dat mediahypes geen nieuw verschijnsel zijn, maar de frequentie ervan is de laatste jaren wel veel hoger. Nogal wat journalisten lijken meningen (niet alleen op de opiniepagina’s) belangrijker te vinden dan feiten. Het gevaar dreigt dat journalisten worden beïnvloed door de stemming in het land (de puinhopen van Paars), door de opiniepeilers, en meelopen in het kuddegedrag van de massa. Politici, op hun beurt, laten zich leiden door de publieke opinie en de media. Het gebeurt geregeld dat politici ‘stevige maatregelen’ afkondigen nadat een incident gehyped is in de media. Men kan zich afvragen of ze een probleem daarmee daadwerkelijk oplossen of dat deze maatregelen vooral bedoeld zijn om het publiek tevreden of gerust te stellen en daarmee zichzelf in te dekken of zijn of haar hachje te redden. In 2003 zijn na elkaar twee adviezen aan het kabinet uitgebracht over de relatie tussen media en politiek: `Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek' van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO, 2003) en `Politiek en media, pleidooi voor een Lat-relatie` van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, 2003). Het kabinet heeft in juli 2004 de kamer geïnformeerd over deze adviezen (Ministerie van OC&W, 2004). Kern van de analyse van de RMO is dat het publieke domein aan `medialogica' onderhevig is. Daarmee bedoelt de RMO dat het publieke debat steeds meer wordt bepaald door de mogelijkheden én de begrenzingen van de media, vooral televisie. Volgens de RMO heeft dit zowel positieve als negatieve gevolgen. Positief is bijvoorbeeld dat de media politiek en beleid toegankelijk maken voor grote groepen, dat media andersom ook de burgers in beeld brengen van de instituties en dat zij functioneren als waakhonden van de democratie. Daar staan volgens RMO echter negatieve gevolgen tegenover. Onder invloed van de media komt in het publieke en politieke debat het accent te liggen op personen en conflicten in plaats van op inhoud en standpunten, op beelden en emoties in plaats van op feiten en argumenten, op schandalen en incidenten in plaats van op visies en beleid voor de lange

18

termijn, op het zoeken naar schuldigen in plaats van het zoeken naar oplossingen. Ook de neiging tot hypes (nieuws dat zichzelf versterkt zonder dat zich nieuwe feiten voordoen) en meutevorming (berichtgeving over een onderwerp vanuit hetzelfde perspectief) rekent de RMO tot de negatieve kanten van medialogica. Uiteindelijk zal niet alleen de kwaliteit van het publieke debat in de media en in de Tweede Kamer afnemen, datzelfde lot bedreigt volgens de RMO de politieke besluitvorming. Ook de ROB behandelt kenmerken van hedendaagse journalistiek in relatie tot het functioneren van het politieke proces. Kern van het advies van de ROB is dat politiek en media (te) sterk van elkaar afhankelijk zijn. De media hebben een prominente rol gekregen in het uitdragen van politiek gedachtegoed, participeren zelf in het publiek debat en bepalen mede de politieke agenda. Volgens de ROB verlangen dergelijke ontwikkelingen van de regering duidelijkheid over de grenzen van haar verantwoordelijkheid. Zolang de overheid niet duidelijk maakt waarop hij aangesproken kan worden, krijgen de media de ruimte om de overheid ter verantwoording te roepen over zaken waar de overheid niet voor verantwoordelijk gesteld zou moeten worden. De overheid handelt als gevolg daarvan vaak niet meer op grond van een lange termijnvisie en verstand, maar ad hoc en incident gericht. De media bepalen steeds vaker de politieke agenda, met het risico dat beleidsmaatregelen worden gedegradeerd tot windowdressing. Het handelen van de overheid is tegenwoordig 24 uur per dag live te volgen door de hele bevolking. Door de opkomst van het internet, kabeltelevisie dat toegang geeft tot tientallen binnen- en buitenlandse tv-zenders, en de vele ochtend- en avondbladen (waarvan enkelen sinds kort ook nog eens gratis op stations worden verspreid) kijkt heel Nederland via het oog van de media voortdurend over de schouder van de overheid mee. Alhoewel het soms de vraag is of het altijd effectief is als politici hun agenda laten bepalen door de media, dragen de media bij aan meer transparantie in het overheidsoptreden. De vraag is wel of crises het beste beheerst en bestreden worden wanneer de media alles op de voet volgen. Als een reddingsoperatie via de televisie te volgen is legt dit een enorme druk op de hulpverleners. Crises moeten tegenwoordig worden bezworen met 16 miljoen bemoeizuchtige toeschouwers op de tribune. Dat is een ontwikkeling die bestuurders in hun achterhoofd hebben wanneer ze worden geconfronteerd met een crisissituatie of ramp. 3.6 Relevantie Sommige incidenten gaan ongemerkt voorbij, terwijl over andere, op het eerste gezicht vergelijkbare, incidenten grote maatschappelijke commotie of onrust uitbreekt. Naarmate een bepaalde kwestie relevanter is voor een individu of groep, zal er sterker op gereageerd worden. De Vries e.a. (2001) onderzochten welke factoren een rol spelen bij het uitbreken van maatschappelijke commotie en kwamen tot de volgende conclusie. Of een incident een crisis wordt hangt af van drie variabelen: is er bij het incident sprake van verwijtbaarheid (er is een schuldige), relevantie en mediageniekheid, dan is de kans groter dat een crisis ontstaat. Onder relevantie wordt verstaan dat de gebeurtenis ‘in een context kan landen’. Ze geven als voorbeeld de stormachtige politieke opkomst van Pim Fortuyn. Blijkbaar kwam hij op het juiste moment in een periode dat veel mensen ontevreden waren over de huidige

19

politiek. Een paar jaar eerder was het hem waarschijnlijk niet gelukt om zoveel kiezers voor zich te winnen. De Vries e.a. vervatten deze variabelen in de Wet van Pleuris. Bij het inschatten van risico’s zijn deze variabelen wellicht ook van toepassing.De factor relevantie lichten we hier kort uit. De gijzeling in de Rembrandttoren door een man met explosieven zorgde voor enorme commotie omdat het iedereen deed denken aan de aanslagen op 11 september. Een paar jaar eerder zou men niet aan een mogelijke terroristische aanslag hebben gedacht. Na de aanslagen in Madrid is in Amsterdam wel drie keer het hele centraal station ontruimd omdat men bang was dat er een bom lag. Een paar maanden eerder zou de tas met de vermeende bom door de eerlijke vinder gewoon bij de afdeling gevonden voorwerpen zijn afgegeven. Blijkbaar is het inschatten van risico’s voor een deel subjectief en gebaseerd op de relevantie van de gebeurtenis en de daarmee gepaard gaande angst. Men schat een risico in op basis van verwachtingen. Die verwachtingen hangen af van het voorstellingsvermogen, en dat voorstellingsvermogen wordt bepaald door de relevatie. Sinds de aanslagen in Madrid kunnen we ons ineens voorstellen dat datzelfde ook in Amsterdam zou kunnen gebeuren. 3.7 Conclusie In dit hoofdstuk zijn verschillende maatschappelijke ontwikkelingen de revue gepasseerd die van invloed kunnen zijn op het inschatten van en het omgaan met risico’s. Alvorens we in het volgende hoofdstuk overgaan tot de analyse van de vier cases, worden ze hieronder kort samengevat. •

•

• •

•

•

Van ramp naar crisis: doordat er steeds vaker sprake is van crises in plaats van de klassieke rampen, is het voor bestuurders steeds moeilijker om proportionele veiligheidsmaatregelen te nemen en wordt het inschatten van risico’s steeds meer een bestuurlijk dilemma in plaats van louter en alleen een technische afweging. Met de opkomst van het terrorisme als nieuw risico manifesteert zich een onduidelijkheid in de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, zowel tussen de burgemeester en de hoofdofficier, als tussen lokaal en nationaal gezag. Verminderde risicoacceptatie: in de huidige samenleving accepteert de bevolking steeds minder risico’s. Afrekenen en indekken: de huidige politiek-bestuurlijke cultuur is er een van afrekenen. Als gevolg daarvan dekken bestuurders (en verantwoordelijke ambtenaren) zich in door bij twijfel op safe te spelen. Voor het nemen van te véél maatregelen is tenslotte nog nooit een bestuurder ter verantwoording geroepen. Invloed van de media: de media zijn in staat om bepaalde onderwerpen te ‘hypen’ en politiek, media en publieke opinie zijn sterk van elkaar afhankelijk. Gevolg is dat de politieke agenda door de media wordt bepaald en dat de politiek incidentgericht beleid ontwikkelt. Daarnaast kan de bevolking in crisissituaties ‘live’ mee kijken naar de reddingsoperaties en wordt de schuldvraag al breed uitgemeten terwijl de slachtoffers nog moeten worden gered. Relevantie: risico’s inschatten is soms een subjectieve aangelegenheid ingegeven door de relevantie van een gebeurtenis, bijvoorbeeld omdat een soortgelijke gebeurtenis nog op het netvlies staat van de bevolking of van politici.

20

Wanneer we de invloed van deze maatschappelijke omstandigheden op het optreden van risico-overschatting willen onderzoeken, zal eerst een operationalisatie van deze omstandigheden moeten plaatsvinden. In het volgende hoofdstuk wordt daar nader op ingegaan.

21

Hoofdstuk 4 Analyse van vier cases 4.1 Methode Om te kunnen beoordelen of groepsdynamische processen en maatschappelijke ontwikkelingen van invloed zijn op het overschatten van risico’s, worden in dit hoofdstuk vier cases geanalyseerd. Het gaat om de volgende gebeurtenissen: • de millenniumwisseling • het tunnelincident op 27 september 2001 • het koninklijk huwelijk op 2 februari 2002 • Koninginnedag 2004 De analyse bestaat uit vier onderdelen: Allereerst zal per casus worden bekeken of sprake was van risico-overschatting (1). Daartoe wordt gekeken of sprake was van een reële dreiging, of er preventief is opgeschaald, en of er daardoor extra kosten zijn gemaakt. Vervolgens zal per casus worden gekeken of bij het ontstaan van het overschatten van risico’s sprake is geweest van groupthink (2) en polarisatie (3). Daarnaast wordt gekeken naar de maatschappelijke omstandigheden die mogelijk een rol hebben gespeeld (4). 4.2 Operationalisatie van de vier onderdelen Hoe worden de diverse onderdelen gemeten? Hieronder volgt voor alle vier (risicooverschatting, groupthink, polarisatie, en maatschappelijke omstandigheden) een overzicht van de operationalisatie. 1 Risico-overschatting Om te bepalen of in de gekozen cases daadwerkelijk sprake was van risico-overschatting dienen de volgende drie zaken te zijn vastgesteld: er is géén sprake van een dreiging (dat moet blijken uit een risico-analyse), desondanks wordt in de loop van het voorbereidingstraject wel opgeschaald in coördinatieniveau (moet blijken uit verslagen) en worden meer maatregelen genomen (inclusief kosten) dan in eerste instantie op grond van de risico-analyse door de ‘deskundigen’ is geadviseerd. Bij de analyse worden de volgende zaken onderzocht: a. Concrete dreiging. Was in de casus sprake van een risico-analyse waaruit een concrete reële dreiging bleek? b. Opschaling. Werd in de loop van het voorbereidingstraject het opschalingsniveau veranderd zonder dat het dreigingsbeeld veranderde? c. Extra maatregelen/ kosten. Werden in de loop van het voorbereidingstraject de maatregelen verscherpt of opgehoogd zonder dat het dreigingsbeeld veranderde?

22

2 Groupthink Omdat alleen gebruik is gemaakt van archiefmateriaal en niet van letterlijke verslagen, en er in dit onderzoek geen interviews zijn gehouden met betrokken besluitvormers, is het moeilijk de symptomen van groupthink op een betrouwbare manier te detecteren. Om deze reden is bij de keuze van de variabelen alleen gekeken naar de antecedenten van groupthink. Er kunnen dus hooguit uitspraken worden gedaan over de waarschijnlijkheid dat sprake is geweest van groupthink. De volgende antecedenten werden onderzocht: de cohesie van de groep, de aanwezigheid van externe stressfactoren en tijdsdruk, en de structurele context: was sprake van dominant leiderschap en werd (systematisch) gebruik gemaakt van scenariodenken? Ook is gekeken naar de mogelijke invloed van verantwoordelijkheid (‘accountability’). Bij de analyse worden de volgende zaken onderzocht: a. Cohesie. Heeft de groep al eerder samengewerkt of is het een eerste samenwerking? Is er één besluitvormende groep of is er samenhang/ afhankelijkheid met andere groepen of personen? b. Externe stress. Werd de groep onder druk gezet door externe factoren, zoals de media, of nieuwe ontwikkelingen die de situatie deden afwijken van de normale gang van zaken? c. Tijdsdruk. Was er een duidelijke onherroepelijke deadline (datum, tijdstip)? Kwam er voor die deadline nieuwe informatie die de voorbereidingstijd beïnvloedde? d. Leiderschap. Was er een duidelijke ‘leider’? Blijkt uit verslagen dat de positie van de leider al vast stond? Kreeg iedereen de kans om zijn standpunt naar voren te brengen? e. Scenariodenken. Zijn meerdere alternatieven overwogen? Deed men aan scenariodenken? f. Accountability. Waren de bevoegdheden en verantwoordelijkheden helder? Was er duidelijkheid over de eindverantwoordelijkheid? Was het crisisteam medeverantwoordelijk voor het risico? 3 Polarisatie Polarisatie betekent dat het groepsstandpunt extremer wordt dan het in eerste instantie was bij de individuele groepsleden. Dit komt vaker voor naarmate er sprake is van een situatie die nieuw, risicovoller of onbekender is dan waar de groep ervaring mee heeft. a. Shift to extremity. Verschuift het groepsstandpunt inzake de risico’s en het benodigde veiligheidsniveau op ten opzichte van het eerste standpunt van de diverse betrokkenen? Werden de veiligheidsmaatregelen extremer? b. Risicovolle onbekende situatie. Is in de gekozen casus sprake van een nieuwe, onbekende en/ of risicovolle situatie? Hebben de betrokkenen ervaring met soortgelijke cases? 4 Maatschappelijke omstandigheden Omdat groupthink alléén geen verklaring kan zijn voor risico-overschatting, wordt ook gekeken naar de maatschappelijke context waarin de cases plaatsvonden. Deze context kan

23

een mogelijke verklaring zijn voor overschatting, en derhalve de effecten van groupthink mogelijk hebben versterkt. a. Relevantie in tijdsbeeld. Was sprake van bepaalde gevoelens van angst of boosheid onder de bevolking naar aanleiding van eerder gebeurde, soortgelijke incidenten? b. Risicoacceptatie. Na Eschede en Volendam is de mate van risico-accceptatie in Nederland onder de bevolking en in de politiek afgenomen. Speelt deze casus vóór of na Volendam/ Enschede? c. Van ramp naar crisis. Is sprake van een ‘klassieke’ ramp of van een crisis? Worden meerdere vitale belangen geschaad? Zijn de reguliere structuren en/of middelen toereikend om de stabiliteit te handhaven? d. Indekgedrag. Indekgedrag is een sterke indicator voor een afrekencultuur. Bestaat de indruk dat de maatregelen niet zo zeer werden getroffen om de risico’s te verkleinen als wel om te laten zien dat er ‘iets’ werd gedaan (indekken)? Waar blijkt dat uit? e. Invloed media. Werd in de media veel aandacht besteed aan de casus, zowel vooraf als tijdens de gebeurtenis? Werd de gebeurtenis ‘live’ uitgezonden? Om te beoordelen of de diverse variabelen van invloed zijn geweest op het ontstaan van risico-overschatting, is gebruik gemaakt van de archieven van de gemeente Amsterdam, waarin verslagen van voorbereidende overleggen, briefings van crisisteams en evaluatierapporten zijn opgeslagen. In de dossiers is gezocht naar aanwijzingen voor de diverse stellingen. Als geen of slechts twijfelachtige aanwijzingen worden gevonden, wordt ‘nee’ gescoord. Wanneer een duidelijke aanwijzing wordt gevonden wordt ‘ja’ gescoord. Aangezien niet alle variabelen altijd zijn terug te vinden in documenten, is de beoordeling ook gebaseerd op krantenarchieven. 4.3 Korte beschrijving cases • De millenniumwisseling 31 december 1999. Er is een grote computerstoring voorspeld bij de overgang naar het nieuwe millennium, die kan zorgen voor een grote verstoring van het openbare leven. De overheid en het bedrijfsleven investeren veel geld en tijd in het voorkomen van deze storing. Alhoewel dat volgens de computerexperts is gelukt en er tijdens de millenniumnacht dus geen problemen zijn te verwachten, schalen nationale en lokale overheid op naar (wat we nu noemen) GRIP 4 en worden op straat heel veel extra veiligheidsmaatregelen genomen. De Millenniumwisseling gaat ongestoord voorbij. • Het tunnelincident Op 26 september 2001 komt bij het ANP een brief binnen. De volgende ochtend zullen volgens deze brief in de Beneluxtunnel in Rotterdam, en in de Zeeburgertunnel en de Pietheintunnel in Amsterdam, auto’s met explosieven ontploffen. Hoewel de regiopolitie Amsterdam-Amstelland constateert dat het niet erg waarschijnlijk is dat het een serieuze brief is (de samenstelling van de bom is pas in zeer hoge concentraties schadelijk en andere informatie uit de brief blijkt niet te kloppen) oordeelt de technische evaluatie commissie dat de dreiging serieus moet worden genomen. Er wordt een enorme politiemacht ingezet met

24

bijstand van Bijzondere Bijstandseenheden (scherpschutters). De volgende morgen ontstaat vanwege deze inzet en controles bij de tunnels een enorme verkeerschaos in de hele Randstad. Er wordt geen auto met explosieven gevonden. • Het koninklijk huwelijk In het voorjaar van 2001 wordt bekend gemaakt dat op 2 februari 2002 de kroonprins en zijn verloofde in Amsterdam in het huwelijk zullen treden. Vrijwel onmiddellijk starten bij het hof, in Amsterdam en in Den Haag de voorbereidingen voor deze dag. Na de aanslagen op 11 september 2001 doet zich voor de Amsterdamse driehoek de vraag voor of de veiligheidsmaatregelen die tot dan toe zijn genomen nog afdoende zijn. Men besluit de reeds genomen veiligheidsmaatregelen te intensiveren en vanwege de aanwezigheid van een groot aantal koninklijk gasten op het feest in de Arena de avond voorafgaand aan het huwelijk worden ook daar verscherpte maatregelen genomen. Hoewel de AIVD geen verhoogde dreiging signaleert, lopen de kosten vanwege de extra veiligheidsmaatregelen op tot meer dan een miljoen euro. Het huwelijk verloopt ongestoord zonder noemenswaardige incidenten. • Koninginnedag Een week voor de viering van Koninginnedag in april 2004 beginnen op scholen en op internetsites berichten te circuleren waarin moslimjongeren worden gewaarschuwd op Koninginnedag Amsterdam te mijden. Er zouden vreselijke dingen staan te gebeuren. De politie en de AIVD stellen een onderzoek in naar de herkomst van de geruchten en stellen vast dat deze geruchten niet gerelateerd zijn aan een reële dreiging. Ondanks dat neemt de lokale driehoek extra maatregelen zoals bijstand van de Explosieven opruimingsdienst en drie extra pelotons ME op het centraal station. Koninginnedag 2004 verloopt zonder incidenten. 4.4 Cases en variabelen In onderstaande tabel wordt schematisch weergegeven of 1) in de verschillende cases sprake was van overschatting, en 2) welke variabelen aanwezig waren binnen de casus. De kenmerken en variabelen in de tabel zijn genummerd van 1 tot en met 60. Het nummer verwijst naar de onderbouwing van de uitkomst van de analyse in paragraaf 4.

25

Casus

ML

TI

KH

KD

1. Overschatting a. Concrete/ reële dreiging

nee

nee

nee

nee

b. opschaling

ja

c. Extra maatregelen/ kosten

ja

1

2

ja

3

ja

5

6

ja 9

4

ja 7

ja 10

8

ja 12

11

Variabelen 2. Groupthink a. Cohesie

nee

b. Externe stress

nee

nee

13

14

ja

17

c. Tijdsdruk

nee

ja

?

e. Scenariodenken

ja

nee

ja

b. Risicovolle onbekende situatie

ja

nee

ja

nee

ja

d. Indekgedrag

nee

ja

ML=Millennium

TI=Tunnelincident

KH=Koninklijk Huwelijk

26

ja

ja

nee 62

52

55

58

61

ja

ja

ja

48

51

54

57

e. Invloed media

47

50

53

44

ja

ja

ja

40

ja 43

46

49

c. Van ramp naar crisis

39

ja

ja

38

ja

ja 42

45

b. Risicoacceptatie

35

38

41

32

ja

ja

ja

28

nee 31

34

37

4. Maatschappelijke omstandigheden a. Relevantie in tijdsbeeld

27

ja

ja

24

?

ja

30

33

3. Polarisatie a. Shift to extremity

23

26

ja

20

ja

?

nee 29

f. Accountability

19

22

25

16

ja

ja

?

ja

15

ja 18

21

d. Leiderschap (dominante, ‘partijdige’ leider)

nee

56

ja 59

ja

60

ja 63

64

KD=Koninginnedag

4.5 Analyse van de cases 1. Kenmerken Cases 1a. Concrete dreiging: was er een concrete c.q. reële dreiging? 1. Millennium: nee. Computerexperts geven aan dat de millenniumbug is uitgeschakeld. Toch zijn op de bewuste jaarwisseling crisiscentra geprepareerd op rampscenario’s. Zelfs als die avond blijkt dat in Australië en Nieuw-Zeeland de overgang naar het nieuwe millennium probleemloos is verlopen wordt niet afgeschaald. 2. Tunnelincident: nee. De samenstelling van de bom is pas in zeer grote hoeveelheid echt explosief, de kentekens van de gestolen auto’s kloppen niet, en overige gegeven blijken volgens de BVD niet te rijmen met gegevens uit al lopend onderzoek. Toch zal in de loop van de avond op advies van de Technische evaluatiecommissie en in navolging van Rotterdam worden opgeschaald tot nationaal niveau en worden verregaande maatregelen genomen om zowel het opsporingsbelang als het belang van openbare orde en veiligheid te dienen. 3. Koninklijk Huwelijk: nee. Als gevolg van 11 september zijn tal van maatregelen genomen voor extra beveiliging, onder andere van personen. Er waren echter geen aanwijzingen dat er aanslagen of openbare orde verstoringen zouden plaatsvinden of werden voorbereid. 4. Koninginnedag: nee. Als gevolg van de aanslagen in Madrid en de geruchtenstroom op scholen over aanslagen werd rekening gehouden met bommeldingen en terreur. Er is bijstand aangevraagd om in geval van incidenten snel te kunnen optreden. Er waren echter geen aanwijzingen, dat er iets zou gebeuren. 1b. Opschaling: Werd in de loop van het voorbereidingstraject het opschalingsniveau veranderd zonder dat het dreigingsbeeld veranderde? 5. 6. 7. 8.

Millennium: ja. Zie 1a-1. Tunnelincident: ja. Zie 1a-2. Koninklijk Huwelijk: ja. Zie 1a-3. Koninginnedag: ja. Zie 1a-4.

1c. Extra kosten: Werden in de loop van het voorbereidingstraject de maatregelen verscherpt of opgehoogd zonder dat het dreigingsbeeld veranderde? 9. Millennium: ja. Zie 1a-1. 10. Tunnelincident: ja. Zie 1a-2. 11. Koninklijk Huwelijk: ja. Zie 1a-3. 12. Koninginnedag: ja. Zie 1a-4. 2. Groupthink 2a. Cohesie: Heeft de groep al eerder samengewerkt of is het een eerste samenwerking? Is er één besluitvormende groep of is er samenhang/ afhankelijkheid met andere groepen of personen?

27

13. Millennium: nee. Hier kan men niet spreken van een zeer cohesieve groep: er waren talloze werkgroepen, stuurgroepen, en projectgroepen bezig met de voorbereidingen van het Millennium. Deels hadden deze groepen qua leden overlap. 14. Tunnelincident: nee. Er was wel sprake van een kleine groep adviseurs die binnen zeer korte tijd onder grote druk besluiten moest nemen, maar de hoofdofficier en de burgemeester waren beiden nog vrij nieuw in Amsterdam en hadden nog niet vaak samengewerkt. Daarnaast speelde bij de inschatting van risico’s de Technische evaluatiecommissie (TEC) in Den Haag een bepalende rol en niet het lokale crisisteam. Of in de TEC sprake was van een zeer cohesieve groep is onbekend. 15. Koninklijk Huwelijk: nee. De organisatie die het huwelijk voorbereidde bestond uit talloze werkgroepen, zowel lokaal als landelijk. In de subdriehoek die het huwelijk voorbereidde zat ook de gemeentelijk projectleider, die de andere belangen dan het veiligheidsbelang vertegenwoordigde. 16. Koninginnedag: ja. Hier was sprake van een kleine groep adviseurs die al lange tijd samenwerkte. Er werden geen andere instanties geraadpleegd om tot besluiten te komen. 2b. Externe stress: was er sprake van stress die door externe factoren werd veroorzaakt? Werd de groep onder druk gezet door externe factoren, die de situatie deden afwijken van de normale gang van zaken, zoals bijv. de media, of nieuwe ontwikkelingen? 17. Millennium: ja. Het was voor het eerst dat regionaal werd samengewerkt, onder een deel van de bevolking was lichte paniek en de millenniumwisseling op de Dam werd live uitgezonden op TV. 18. Tunnelincident: ja. Doordat de minister aangaf dat de dreiging serieus moest worden genomen, maar de keuze van maatregelen aan het lokaal bevoegd gezag overliet, was sprake van externe stress. Daarnaast stonden de beelden van 11 september iedereen nog vers in het geheugen. 19. Koninklijk Huwelijk: ja. Door de aanslagen op 11 september en het grote aantal staatshoofden, regeringsleiders en andere VIPS dat voor het huwelijk was uitgenodigd, was de angst voor aanslagen groot. Daarnaast was de belangstelling van de media groot, mede vanwege de ophef over de achtergrond van de vader van Maxima. Voor de stad Amsterdam was het huwelijk een visitekaartje dat de hele wereld over zou gaan. Er mocht dus niks mis gaan. 20. Koninginnedag: ja. Vanwege de aanslagen in Madrid en de geruchtenstroom, was er ondanks de afwezigheid van een concrete dreiging toch een spannende situatie ontstaan. Koninginnedag in Amsterdam is een dag met nationale uitstraling en de geruchtenstroom was breed uitgemeten in de media. Verder werd voor het eerst de koninginnenacht gedeeltelijk heringevoerd. Dit bracht extra spanning met zich mee. 2c. Tijdsdruk: was er een duidelijke onherroepelijke deadline (datum, tijdstip)? Kwam er voor die deadline nieuwe informatie bij die de voorbereidingstijd beïnvloedde? 21. Millennium: nee. Dat er problemen konden ontstaan bij de overgang naar een nieuwe millennium stond al jaren vast. De voorbereidingen waren ruim op tijd gestart.

28

22. Tunnelincident: ja. Op het moment dat de technische evaluatiecommissie (TEC) met het advies kwam dat de dreiging serieus moest worden genomen, was het half elf ’s avonds. De bom zou om acht uur de volgende morgen afgaan. 23. Koninklijk Huwelijk: ja. De voorbereidingen voor het huwelijk waren al een jaar voor de trouwdag in volle gang. Na de aanslagen op 11 september was al meer dan de helft van de voorbereidingstijd voorbij toen nog moest worden bezien of er extra veiligheidsmaatregelen nodig waren. 24. Koninginnedag: ja. De voorbereidingen van Koninginnedag beginnen meestal een maand of acht van te voren. Twee weken voor koninginnedag begonnen de geruchten over mogelijke aanslagen. Er was niet veel tijd om naar aanleiding daarvan te onderzoeken en te besluiten of en zo ja welke extra maatregelen moesten worden genomen. 2d. Leiderschap: was er een duidelijke ‘leider’? Blijkt uit verslagen dat de positie van de leider al vast stond? Kreeg iedereen de kans om zijn standpunt naar voren te brengen? 25. Millennium: niet bekend 26. Tunnelincident: niet bekend 27. Koninklijk Huwelijk: niet bekend 28. Koninginnedag: niet bekend De invloed van de variabele ‘leiderschap’ is op basis van de gebruikte archieven niet te beoordelen. Er waren geen aanwijzingen dat het van invloed was, maar ook niet dat het niét zo was. 2e. Scenariodenken: scenariodenken?

zijn

meerdere

alternatieven

overwogen?

Deed

men

aan

29. Millennium: ja. Er zijn meerdere scenario’s ontwikkeld ter voorbereiding op de jaarwisseling. 30.Tunnelincident: nee. Er is slechts één scenario uitgewerkt. 31.Koninklijk huwelijk: ja. Er zijn meerdere veiligheidsniveaus uitgewerkt waarop verschillende pakketten van maatregelen van toepassing waren. 32. Koninginnedag: nee. Er werd niet gestructureerd aan scenariodenken gedaan. 2f. Accountability: waren de bevoegdheden en verantwoordelijkheden helder? Was er duidelijkheid over de eindverantwoordelijkheid? Was het crisisteam medeverantwoordelijk voor het risico? 33. Millennium: nee. Indien er iets mis zou gaan zou dat voornamelijk zijn in de particuliere sector (stroomsector, beveiliging etc.). De overheid bereidde zich er wel op voor het hoofd te bieden aan de mogelijke verstoringen van het openbare leven die daardoor konden ontstaan, maar was niet zo zeer verantwoordelijk voor het risico dat gelopen werd. 34. Tunnelincident: nee. De minister gaf aan dat de dreiging serieus was, maar legde de verantwoordelijkheid voor de genomen maatregelen vervolgens bij het lokale gezag neer, met dien verstande dat de maatregelen niet anders mochten zijn dan die in Rotterdam.

29

Verder was het lokaal niet geheel helder hoe de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de hoofdofficier en de burgemeester lag. 35. Koninklijk Huwelijk: ja. Er zijn vele gesprekken gevoerd tussen de ministeries van justitie en binnenlandse zaken, en de gemeente Amsterdam om in de voorbereiding van maar ook tijdens het huwelijk af te bakenen. De gemeente Amsterdam heeft de minister gevraagd om aan een zogenaamde ‘peer review’ mee te werken, zodat de minister zou instemmen met de veiligheidsmaatregelen. Hiermee werd de verantwoordelijkheid voor de veiligheidsmaatregelen deels teruggelegd bij het Rijk. 36. Koninginnedag: ja. De verantwoordelijkheid lag bij de burgemeester. Aangezien er geen concrete dreiging was had de hoofdofficier geen rol in het bepalen van het niveau van opschaling. Het team dat de burgemeester adviseerde was klein en bestond uit vertegenwoordigers van de driehoek. 3. Polarisatie 3a. Shift to extremity: werd in de loop van de voorbereidingen het veiligheidsniveau opgeschroefd ten opzichte van het veiligheidsniveau dat de individuele partijen in eerste instantie noodzakelijk achtten? Werden de veiligheidsmaatregelen extremer? 37. Millennium: ja. Gaandeweg de voorbereidingen werd het beeld van de situatie die tijdens de millenniumwisseling zou ontstaan steeds extremer en dus ook de organisatie die daarom heen werd opgebouwd. 38. Tunnelincident: ja. Gedurende de avond en nacht werden de beelden die men had bij de bommelding en het standpunt over de benodigde maatregelen extremer en werd uiteindelijk ook bijstand van bijzondere bijstandseenheden aangevraagd. 39. Koninklijk Huwelijk: ja. In eerste instantie werd na 11 september de dreiging niet groter dan daarvoor verondersteld. In de loop van de tijd verschoof deze veronderstelling naar die van een dag met een hoog dreigingniveau, dat de capaciteit in de regio te boven ging. 40. Koninginnedag: ja. Vanaf het moment dat de geruchten gingen spelen was de groep het er weliswaar over eens dat er niet maximaal zou moeten worden opgeschaald, maar desondanks werden heel veel extra maatregelen genomen. 3b. Risicovolle, onbekende situatie: is in de gekozen casus sprake van een nieuwe, onbekende en/ of risicovolle situatie? Was er een gebrek aan ervaring met soortgelijke cases? 41. Millennium: ja. 42. Tunnelincident: ja. 43. Koninklijk Huwelijk: ja. 44. Koninginnedag: ja. Wat alle cases gemeen hebben is dat sprake was van een unieke, niet eerder voorgekomen situatie. De risicoanalyses lieten zien dat er geen of weinig risico was, maar vanwege het feit dat het om nieuwe, niet eerder voorgekomen situaties ging, durfde men daar niet volledig op te vertrouwen. De risico’s waren bekend, maar men ervoer de situatie als onbekend en daardoor risicovol.

30

4. Maatschappelijke omstandigheden: welke maatschappelijke omstandigheden speelden bij deze cases een rol? 4a. Relevantie in tijdsbeeld: kon de gebeurtenis ‘landen’ in een bepaalde relevante context? Was sprake van bepaalde gevoelens van angst of boosheid onder de bevolking naar aanleiding van eerder gebeurde, soortgelijke incidenten? 45. Millennium: nee. 46. Tunnelincident: ja. Het tunnelincident vond plaats vlak na de aanslagen op 11 september. De gevolgen daarvan lagen nog vers in het geheugen. Het onvoorstelbare was daardoor voorstelbaar geworden. 47. Koninklijk Huwelijk: ja. Zie 46. 48. Koninginnedag: ja. Koninginnedag werd een maand na de aanslagen in Madrid in Amsterdam gevierd. Tot die tijd werden dergelijke aanslagen in Europa nog als onvoorstelbaar gezien. In Nederland zijn in die maand talloze (valse) bommeldingen geweest op treinstations. De schrik zat er nog goed in. 4b. Risicoacceptatie: na Eschede en Volendam is de mate van risico-accceptatie in Nederland onder de bevolking en in de politiek afgenomen. Speelt deze casus vóór of na Volendam/ Enschede? 49. Millennium: nee. 50. Tunnelincident: ja. 51. Koninklijk Huwelijk: ja. 52. Koninginnedag: ja. Sinds de vuurwerkramp in Enschede in mei 2000 en de cafébrand in Volendam begin 2001 wordt in Nederland anders gekeken naar risico’s. Alhoewel bij beide rampen de ondernemers zich niet aan de brandveiligheidsvoorschriften hadden gehouden, hielden de bevolking, de media en de oppositie de overheid verantwoordelijk voor de laksheid waarmee jarenlang met vergunningverlening en handhaving was omgesprongen. De regering beloofde beterschap en dat was ook wat de samenleving eiste. Kijkend naar de cases kan gesteld worden dat alle incidenten die na Enschede en Volendam hebben plaatsgevonden, in het licht van de verlaagde risicoacceptatie moeten worden beschouwd. Het millennium ging vooraf aan deze nieuwe periode. Het tunnelincident, het huwelijk en koninginnedag vonden allen plaats toen deze omslag al had plaatsgevonden. 4c. Van ramp naar crisis: is de casus een crisis of een ‘klassieke ramp’? Worden meerdere vitale belangen geschaad? Zijn de reguliere structuren en/of middelen toereikend om de stabiliteit te handhaven? 53. Millennium: ja. De (nationale) veiligheid is in het geding doordat meerdere vitale belangen worden bedreigd: handhaving van de openbare orde en rechtsorde, openbare veiligheid en economische veiligheid. De lokale structuren zijn niet toereikend. Mogelijke verstoringen zullen bovenlokaal van aard zijn. 54. Tunnelincident: ja. Zie 53.

31

55. Koninklijk Huwelijk: ja. De (nationale) veiligheid is in het geding doordat meerdere vitale belangen worden bedreigd: handhaving openbare orde, rechtsorde en openbare veiligheid. Er is bijstand nodig, de binnenstad ligt plat en er is intensieve afstemming nodig tussen lokaal en rijksniveau, iets waar de normale structuren niet of nauwelijks in voorzien. 56. Koninginnedag: ja. Er is sprake van een grote mate van onrust onder de bevolking. Door de mensenmassa die op Koninginnedag naar Amsterdam trekt is de openbare orde per definitie verstoord. De lokale middelen zijn iet afdoende: om de openbare en rechtsorde te handhaven, was veel bijstand nodig van andere korpsen. De politieinzet is met 25% verhoogd. 4d. Indekcultuur: was sprake van een indekcultuur? Indekgedrag is een sterke indicator voor een afrekencultuur. Bestaat de indruk dat de maatregelen niet zo zeer werden getroffen om de risico’s te verkleinen als wel om te laten zien dat er ‘iets’ werd gedaan (indekken)? Waar blijkt dat uit? 57. Millennium: nee. Alle maatregelen die in de voorfase zijn getroffen, hebben bijgedragen aan het verkleinen van het risico. Hooguit de opschaling op de avond zelf was bedoeld om iets zichtbaars te doen. 58. Tunnelincident: ja. De technische evaluatiecommissie oordeelde dat de dreiging serieus moest worden genomen terwijl daar geen technische redenen voor waren. De minister legde de verantwoordelijkheid voor de te nemen maatregelen vervolgens neer bij de lokale bestuurders. Deze kozen vervolgens voor maximale opschaling. 59. Koninklijk Huwelijk: ja. Zie 35. 60. Koninginnedag: ja. Er was geen concrete dreiging en toch werden veel extra veiligheidsmaatregelen genomen, zodat men altijd achteraf kon verantwoorden dat wel degelijk iets was gedaan met de op geruchten gebaseerde informatie. Niets doen viel niet uit te leggen. 4e. Invloed media: werd in de media veel aandacht besteed aan de casus, zowel vooraf als tijdens de gebeurtenis? Werd de gebeurtenis ‘live’ uitgezonden? 61. Millennium: ja. Het Millennium was zogezegd een ‘hot issue’ en is door de media behoorlijk gehyped. Er verschenen artikelen waarin mensen werd geadviseerd om te hamsteren en hun bad vol te laten lopen met water. 62. Tunnelincident: nee. Het incident is stilgehouden in de media om het opsporingsbelang niet te schaden. De media hadden dus geen invloed op de genomen maatregelen. 63. Koninklijk Huwelijk: ja (indirect). De voorbereidingen van het huwelijk werden breed uitgemeten in de media. Het huwelijk zelf werd live uitgezonden in binnen- en buitenland. Er mocht dus niets misgaan. 64. Koninginnedag: ja. De lokale kranten hebben veel aandacht besteed aan de geruchtenstroom rond Koninginnedag. Mensen werden angstig en durfden niet naar Amsterdam. Ook al wist de autoriteiten dat het slechts om geruchten ging, zij werden hierdoor toch gedwongen om (zichtbare) maatregelen te treffen.

32

4.6 Resultaten De vier cases zijn geanalyseerd. Aan de hand daarvan kan een aantal conclusies worden getrokken. Allereerst kan worden geconcludeerd dat in alle vier de gevallen geen sprake was van een reële dreiging, maar dat desondanks is opgeschaald en er kosten zijn gemaakt om extra veiligheidsmaatregelen te nemen. Er kan dus geconcludeerd worden dat in alle cases sprake was van het overschatten van risico’s en dat ze dus relevant zijn voor de verdere analyse. Vervolgens is gekeken welke antecedenten van groupthink in de cases een rol speelden. In de millennium-case is geen enkel antecedent van groupthink gevonden. Het is dus onwaarschijnlijk dat daar in die casus sprake van is geweest. Dat desondanks wel sprake was van overschatting, kan te maken hebben gehad met andere factoren zoals de maatschappelijke omstandigheden. In de andere drie cases, het tunnelincident, het huwelijk en koninginnedag, bleken zowel externe stress, tijdsdruk en accountability een rol hebben gespeeld. De groepscohesie was met name sterk aanwezig in de Koninginnedag casus. In de andere cases was de groep niet bijzonder cohesief of is niks bekend over de groepscohesie. Helaas was uit de dossiers niets te concluderen over ‘leiderschap’. In het geval van het tunnelincident, het koninklijk huwelijk en koninginnedag is het vanwege de duidelijke aanwezigheid van externe stress, tijdsdruk en diffuse verantwoordelijkheden te verwachten dat een zekere mate van groupthink is opgetreden. In elk geval waren de omstandigheden van dien aard dat het zeer waarschijnlijk kan worden geacht. Dat bij zowel het tunnelincident als koninginnedag niet aan scenariodenken werd gedaan, kan als een symptoom van groepsdenken worden geïnterpreteerd, in die zin dat er geen alternatieven werden overwogen. In alle cases was sprake van polarisatie: gaandeweg verschoof in de voorbereidingsfase de perceptie over het risico en het benodigde veiligheidsniveau van niet ernstig naar zeer ernstig. Er kan dus worden gesproken van een ‘shift to extremity’. In alle gevallen was dan ook sprake van een nieuwe, onbekende en (in de perceptie) risicovolle situatie. Vervolgens is gekeken naar de maatschappelijke omstandigheden waaronder de gebeurtenissen plaatsvonden. Na Enschede en Volendam heeft een omslag plaatsgevonden in de manier waarop in Nederland met risico’s wordt omgegaan. We zien dan ook dat het Millennium in alle categorieën van maatschappelijke omstandigheden negatief scoort (dus geen invloed heeft ondervonden) omdat dat voor ‘Enschede’ en ‘Volendam’ plaatshad. Het Millennium wordt daarom in de verdere analyse van de maatschappelijke kenmerken buiten beschouwing gelaten. In de overige drie cases zijn zowel de relevantie in het tijdsbeeld en de afnemende risicoacceptatie, alsmede de verschuiving van ramp naar crisis en indekgedrag gesignaleerd. Al deze factoren kunnen van invloed zijn geweest op de manier waarop met de risico’s is omgegaan. De invloed van de media heeft bij het tunnelincident geen rol gespeeld omdat de media vanwege het opsporingsbelang niet op de hoogte was gesteld. Het is denkbaar dat

33

onder invloed van de media de maatregelen nog extremer waren uitgevallen. Nu werd nog enig risico genomen door het opsporingsbelang voor te laten gaan.

34

Hoofdstuk 5 Conclusies en discussie 5.1 Conclusies Aan het begin van deze scriptie is de vraag gesteld hoe het komt dat in bepaalde situaties, het feit dat géén sprake is van een concrete (be-)dreiging, wordt genegeerd en preventief maximaal wordt opgeschaald. Bij het aanduiden van dit fenomeen is in deze scriptie de term ‘risico-overschatting’ gebruikt. Deze term dekt niet geheel de lading, maar is gebruikt bij gebrek aan een betere term. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden zijn twee deelvragen geformuleerd. 1. In hoeverre zijn groepsdynamische processen binnen een crisisteam van invloed op risicooverschatting? 2. Welke maatschappelijke ontwikkelingen of omstandigheden zijn van invloed op risicooverschatting? Om deze vragen te kunnen beantwoorden is een literatuurstudie gedaan en zijn vervolgens vier cases geanalyseerd. De resultaten daarvan overziend kan worden geconcludeerd, dat zowel de groepsdynamische processen ‘groupthink’ als ‘polarisatie’, alsmede diverse maatschappelijke ontwikkelingen en omstandigheden (de relevantie in het tijdsbeeld, de afnemende risicoacceptatie, de verschuiving van ramp naar crisis en de afrekencultuur) van invloed zijn geweest op risico-overschatting. Overigens was het vanwege het onderzoeksmateriaal slechts mogelijk de antecedenten van groupthink te bekijken en niet de symptomen. We kunnen dus niet met zekerheid zeggen dat groupthink heeft plaatsgevonden. Daar kwam nog eens bij dat de invloed van de variabelen ‘groepscohesie’ en ‘leiderschap’ (de laatste als onderdeel van de structurele context) lastig te meten waren. In eventueel vervolgonderzoek kan het interviewen van de leden van de betrokken crisisteams nuttige informatie opleveren over de werkelijke invloed van groupthink op de besluitvorming. Het is echter zeer waarschijnlijk dat, zoals Janis (1980) al voorspelde, de structurele en situationele context van de gekozen cases een belangrijke voedingsbodem vormden voor groupthink. Bij de analyse van de vier cases bleek dat de Millennium-casus afweek van de andere drie geanalyseerde cases. Zowel de invloed van groupthink als de invloed van maatschappelijke omstandigheden was in deze casus slecht tot niet aantoonbaar. Allereerst is het veiligheidsdenken de laatste jaren veranderd. De bevolking sprak de overheid na de rampen in Enschede en Volendam aan op haar verantwoordelijkheden op het gebied van veilighed en risico’s. Het millennium speelde echter zich af vóór de twee recente rampen in Nederland. De millenniumwisseling ging ook vooraf aan de aanslagen in de VS en Madrid. Beide gebeurtenissen hebben er voor gezorgd dat het onvoorstelbare voorstelbaar is geworden, wat een enorme extra impact heeft gehad op de toch al ingezette verandering van de manier waarop men in Nederland met risico’s omgaat: er groeide een maatschappelijke angst dat iets dergelijks ook bij ons zou kunnen gebeuren. Een andere mogelijke reden waarom bij Millennium, zonder dat sprake was van werkelijke risico’s, werd opgeschaald, is dat het voor het eerst was dat er een gemeente- en regiogrens overschrijdend ‘incident’ gezamenlijk kon worden voorbereid. Maandenlang had men besteed aan het ontwikkelen van regionale en landelijke opschalingsmodellen, er zijn convenanten getekend tussen burgemeesters, er is uitgebreid overleg geweest tussen alle overheidslagen. Toen de voorbereidingen klaar waren

35

greep iedereen de daadwerkelijke millenniumwisseling aan om de ontwikkelde structuren een keer zorgvuldig uit te proberen. Wat was een betere oefening dan om op de avond zelf op te schalen tot het maximaal voorbereide niveau? Een ander probleem bij het kiezen van cases was dat het achteraf heel moeilijk is aan te tonen of werkelijk te veel maatregelen zijn getroffen ten opzichte van het concrete risico. We kunnen natuurlijk nooit met zekerheid zeggen of bij een andere beslissing of een ander niveau van opschaling en maatregelen, de uitkomst anders was geweest. Achteraf is het heel gemakkelijk te zeggen dat het met minder maatregelen vast ook goed was afgelopen. Maar te bewijzen is dat nooit. De overheid moet er echter wel naar streven om de maatregelen zo proportioneel mogelijk te laten zijn en zoveel mogelijk te baseren op rationele argumenten in plaats van onderbuikgevoelens. 5.2 Discussie Het is een zware opgave om onder bepaalde, hiervoor geschetste omstandigheden een afweging te maken wel of geen risico te nemen. Niemand zal het een bestuurder dan ook kwalijk nemen dat hij of zij het zekere voor het onzekere neemt wanneer geen volledige informatie beschikbaar is om de situatie te beoordelen. Het zal altijd zo zijn dat wanneer er een nieuwe dreiging tot het besef doordringt, men een tijd lang zoekende zal zijn naar proportionele maatregelen. Tot die tijd zal een bestuurder kiezen voor zekerheid en dus maximaal opschalen. Het is voor te stellen dat na een aanslag met een biochemisch wapen (een virus), een tijd lang met hele overdadige preventieve en veiligheidsmaatregelen wordt gereageerd op allerlei symptomen van een mogelijke nieuwe uitbraak (vergelijk ook het preventief ruimen van gezond vee bij de eerste uitbraken van mond- en klauwzeer). Op het moment dat het onvoorstelbare voorstelbaar is geworden, is het onmogelijk om daar niet op te reageren, ook al is er voor dat moment of in die situatie geen concrete dreiging. In sommige situaties zal nu eenmaal angst (tijdelijk) regeren. De bevolking zal dat meestal ook van de overheid verwachten. Het is overigens wel zo dat crisisbeheersing bij uitstek een onderwerp is dat óók betrokkenheid en inspanning van burgers en bedrijfsleven vereist. Dit raakt de vraag waar het evenwicht ligt tussen wat de overheid op de diverse niveaus kan en moet bieden, en wat aan burgers of bedrijfsleven zelf overgelaten kan worden. Dat evenwicht lijkt nu soms zoek, want op verschillende terreinen waar de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven of de zelfredzaamheid van burgers juist een belangrijke rol speelt, is de indruk ontstaan dat de overheid de veiligheid wel zal waarborgen of (doen) verzekeren. Het is duidelijk dat de overheden wel een zekere bescherming kunnen bieden, maar dat een risicoloze maatschappij zonder vormen van onveiligheid een utopie is. Bovendien zijn burgers, bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties, maar ook overheden zich niet altijd bewust van de mogelijke gevaren die zij lopen of die zij (onbewust) zelf veroorzaken. In deze context blijkt het voor de overheid lastig om hier de juiste rol te bepalen.

36

Als in de toekomst burgemeesters gekozen worden, zal de afbakening tussen de verantwoordelijkheid van de bestuurder en de belangen van de bevolking en bedrijfsleven steeds meer vervagen. Als de gekozen burgemeester straks nog steeds wettelijk verantwoordelijk is voor de openbare orde en veiligheid, maar tegelijkertijd ook de kiezers tevreden moet houden, kan deze bestuurder voor lastige dilemma’s komen te staan wanneer hij of zij een afweging moet maken tussen bijvoorbeeld veiligheid en economie. 5.3 Tot slot De overheid dient te investeren in het voorkomen van de structurele antecedenten van groupthink: zorg dat scenario-denken een standaardprocedure wordt bij besluitvorming over veiligheidsmaatregelen in crisissituaties, en zorg dat in oefeningen niet alleen wordt getraind op de inhoudelijke besluitvorming in crisissituaties, maar ook op bewustwording van de gevaren en valkuilen van groupthink. Terreurdreiging verdient in het perspectief van de centrale vraag in deze scriptie speciale aandacht. Het is namelijk onmogelijk om voorbereidingen te treffen op specifieke vormen van (dreigend) terreur. Immers, de doelen zijn divers, de eisen van terroristen niet specifiek, en er is geen relatie tussen slachtoffers en politieke doeleinden. Er komt geen eind aan denkbare scenario’s, en het is ook nauwelijks mogelijk onderscheid te maken tussen denkbare en ondenkbare, maatgevende en niet-maatgevende scenario’s. Voorbereidingen treffen wanneer er geen duidelijke dreiging is, is dan ook moeilijk. De uitdaging voor de overheid is om een organisatiemodel te ontwikkelen dat op een zo kort mogelijke termijn naar een zo hoog mogelijk niveau kan opschalen, waarbij alle relevante partijen onmiddellijk aanhaken en de verantwoordelijkheden en bevoegdheden helder zijn, zowel tussen de hoofdofficier en de burgemeester, als wel tussen de landelijke overheid en de lokale. De kracht van de overheid zou moeten liggen in een snelle reactie, waarbij alle meldingen en gebeurtenissen serieus genomen moeten worden, maar waarbij het ook mogelijk is om in zeer korte tijd weer af te schalen.

37

Literatuurlijst Broertjes, P. Jaarrede 2003 van de voorzitter van het Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren, uitgesproken op vrijdag 25 april 2003 tijdens de 44ste jaarvergadering in Krasnapolsky Hotel in Amsterdam. Brown, R. Group processes. Dynamics within and between groups. 5e druk, Oxford, 1988. Gemeente Amsterdam. Dossier 1.754.3 Millennium Gemeente Amsterdam. Dossier 1.754.3 Tunnelincident Gemeente Amsterdam. Dossier 1.758.1 Koninklijk Huwelijk Gemeente Amsterdam. Dossier 1.758.1 Koninginnedag 2004 Gemeente Rotterdam (2003). Crisisbeheersingsplan. Fischoff, B., Lichtenstein, S., Slovic, P., Derby, S.L. & Kenney, R.L. Accepting risk. Cambridge University Press (1981). Hart ‘t, P. Groupthink in government. A study of small groups and policy failure. Amsterdam: Swets & Zeitlenger, 1990. Hart ‘t, P. (1991) Groupthink, risk-taking and recklessness: quality of process and outcome in policy decision making. Politics and the individual, 1, 67-89. Janis, I.L. Victims of groupthink. 4e druk, Boston, 1972. Janis, I.L. & Mann, L. Decision making: a psychological analysis of conflict, choice and commitment. Free Press, New York, 1977. Kessler, J.K. (1998) Alive and well after 25 years: a review of groupthink research. Organisational behaviour and human decision processes, 73, 116-141. J. Kleinnijenhuis, D. Oegema, J.A. de Ridder. Puinhopen in het nieuws. Kluwer, 2003. Kroon, M.B.R.,Hart ‘t, P. en Kreveld, D. (1991) Managing group decision making process: individual versus collective accountability and groupthink. The international journal of conflict management, 2, 91-115. Longley, P. & Pruitt, D.G. (1980) Ministerie voor Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties (2004). Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007.

38

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2004) Kabinetsreactie op adviezen RMO en ROB over politiek en media. Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal dd.12 juli 2004 MLB/M/2004/31.416 Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling (2003). Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek. Raad voor het openbaar bestuur (2003). Politiek en media: pleidooi voor een LAT-relatie. Semin, G. & Glendonn, I.A. (1973) Polarization and the established group. British Journal of social and clinical psychology, 12, 113-121. Verhey, L.F.M. De zwoegers uit het vooronder. Inaugurale rede uitgesproken op 16 februari 2001 ter gelegenheid van zijn benoeming als hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Maastricht. Wildavsky, A. Trial and error versus trial without error. In: Searching for safety, social philosophy and policy centre. Transaction publishers, 2e druk, 1988.

39

Bijlage 1 Relevante krantenartikelen die gedurende het schrijven van deze scriptie in diverse dagbladen zijn verschenen.

40

41

42

43