BESTUURSPLAN SERVICE CENTRUM DRECHTSTEDEN. aangeboden aan de colleges en besturen in de regio Drechtsteden

BESTUURSPLAN SERVICE CENTRUM DRECHTSTEDEN

Drechtsteden, 15 december 2006

Door de Netwerkdirectie Drechtsteden+ aangeboden aan de colleges en besturen in de regio Drechtsteden

INHOUD

Blz.

SAMENVATTING ................................................................................ 1 VERANTWOORDING ........................................................................... 5 1.

SCD IN REGIONAAL PERSPECTIEF ............................................ 7 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

2.

VAN CONTOURENSCHETS TOT BESTUURSPLAN ..................... 13 2.1 2.2 2.3 2.4

3.

3.3

13 13 15 21

T AKEN VAN HET SCD ............................................................ 23 B ENODIGD BUDGET , VERDEELSLEUTEL EN POTENTIEEL BESPARINGVOORDEEL ........................................................... 25 I MPACT VOOR GEMEENTEN EN Z UID -H OLLAND Z UID ................. 28

HOE HET SCD WERKT .............................................................. 35 4.1 4.2 4.3 4.4

5.

B ESTUURSOPDRACHT MARKEERT DE START .............................. C ONTOURENSCHETS ALS EERSTE RESULTAAT VAN HET ONDERZOEK ......................................................................... G ROEIENDE REGIONALE SOLIDARITEIT EN DRAAGVLAK .............. T IJD IS RIJP VOOR BESLUITVORMING .......................................

WAT HET SCD DOET ................................................................. 23 3.1 3.2

4.

D E REGIONALE ONTWIKKELING ALS WENKEND PERSPECTIEF ........ 7 D E D RECHTSTEDEN ALS NETWERKSTAD ..................................... 8 SCD ALS RANDVOORWAARDE VOOR ANDERE REGIONALISERINGSPROCESSEN ................................................ 8 O VER POSITIE ZUID - HOLLAND ZUID BESTAAT CONSENSUS .......... 10 R ANDVOORWAARDEN VAN GEMEENTEN EN ZUID - HOLLAND ZUID .................................................................................... 10

SCD IN GR D RECHTSTEDEN .................................................. U ITGANGSPUNTEN VOOR DE DAGELIJKSE PRAKTIJK .................. K WALITEIT , PRESTATIEMETING EN EVALUATIE ........................ M ENSELIJK KAPITAAL ...........................................................

35 41 42 43

INRICHTINGSVRAAGSTUKKEN ................................................ 45 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

B ESTUURLIJK PROCES ........................................................... W IJZIGING VAN DE G EMEENSCHAPPELIJKE R EGELING D RECHTSTEDEN .................................................................... F ASERING VAN DE TRANSITIE ................................................. H UISVESTING ....................................................................... D UBBELE REORGANISATIE ..................................................... W ERKPROCESSEN EN SYSTEMEN ............................................. I N VOLGENDE FASE NADER UIT TE WERKEN KWESTIES ............... R ISICO ’ S ..............................................................................

45 46 46 48 54 55 57 58

6.

MANDAAT VOOR DE UITVOERING ........................................... 61 6.1 6.2 6.3

P ARTICIPATIEREGELS VOOR ONDERWEG .................................. 61 PROJECTORGANISATIE ........................................................... 62 C OMMUNICATIE .................................................................... 68

Bijlagen: 1.

Bouwstenen Businesscase SCD.

SAMENVATTING

In deze paragraaf vatten we de belangrijkste onderdelen van het Bestuursplan samen.

Regionaal perspectief als basis 1. De gemeenten in de regio werken steeds meer vanuit een netwerkperspectief samen aan het verbeteren van de kwaliteit en continuïteit van de dienstverlening aan de burger. In het concept van de ‘netwerkstad’ past dan ook dat staf- en ondersteunende processen voor de gemeenten op regionale schaal worden georganiseerd. Zo wordt het geheel meer dan de som der delen. Op basis van dat perspectief en de resultaten van een eerdere bestuurskrachtmeting hebben de zes gemeenten de bestuursopdracht verstrekt om de mogelijkheid van het vormen van een Service Centrum Drechtsteden (SCD) te onderzoeken. We zijn verheugd, dat ook de regio Zuid-Holland Zuid mee is gaan doen aan dit onderzoek. 2. De overige regionale ontwikkelingen (bijvoorbeeld de ontwikkeling van de Sociale Dienst Drechtsteden) zorgen er eveneens voor dat het nadenken over de manier van organiseren van de staf- en ondersteunende functie vanzelfsprekend wordt. Immers, de overgang van veel personeel vanuit gemeenten naar een regionale organisatie zorgt ervoor dat de omvang van de stafdiensten bij de gemeenten onder druk komt te staan, terwijl die regionale organisaties juist behoefte hebben aan stafdiensten. Het is dan logisch de handen ineen te slaan en in gezamenlijkheid naar goede oplossingen te zoeken. Zowel voor het personeel als voor de organisaties.

Uitvoering bestuursopdracht leidend tot beslismoment 3. De bestuursopdracht heeft eerder dit jaar geresulteerd in een zogenaamde Contourenschets die in twee ronden is voorgelegd aan de besturen in de regio. Daaraan waren een zogenaamde ‘quick scan‘ en een voor iedere organisatie individueel opgestelde impactanalyse gekoppeld. In de Contourenschets is op basis van uitgebreide consultatie van alle acht de betrokken organisaties een dienstverleningspakket opgesteld. Dit is vervolgens onderzocht op de mogelijkheden van kwaliteitsverbetering, borging van continuïteit en bedrijfseconomische voordelen. Deze bleken in voldoende mate aanwezig te zijn. De reacties van de besturen op de Contourenschets waren ook overwegend positief. 4. Gedurende het proces is duidelijk geworden dat het SCD zal moeten voldoen aan een aantal randvoorwaarden. In dit Bestuursplan zijn waarborgen opgenomen om te zorgen dat aan deze randvoorwaarden wordt voldaan. Het gaat dan om -

Niet tornen aan lokale autonomie;

-

Voldoende inlevingsvermogen en kennis van lokale praktijk;

Bestuursplan SCD, vs 1.2 , n.a.v. besturen d.d. 15.12.06

1

-

Kwaliteitsverbetering;

-

Glasheldere dienstverleningsovereenkomsten (DVO);

-

Goed opdrachtgeverschap.

5. Op basis van de Contourenschets is na de zomer van 2006 verder gegaan met de voorbereiding van de besluitvorming over het SCD. Daarbij is goede voortgang geboekt op belangrijke onderdelen van de uitwerking. Tijdens dit proces werd geconstateerd dat het enthousiasme en draagvlak in de regio voor SCD-vorming groeide. Ook het besluit van de GR-Drechtsteden om de dienstverlening definitief af te gaan nemen bij een van de partners in het SCD kan worden gezien als steun in de rug voor SCD-vorming. 6. De bijeenkomst met de raden begin september 2006 over de hoofdlijnen van de plannen voor het vormen van een SCD, heeft goed inzicht opgeleverd in de wensen en aandachtspunten die er bij de politiek leven over deze ontwikkeling. Daar is de maanden erna voortvarend mee aan de slag gegaan. Op verschillende onderdelen zijn nadere uitwerkingen gemaakt en nieuwe thema’s zijn bij de kop gepakt. De resultaten vindt u terug in dit Bestuursplan. Het gaat om punten rondom (a) het karakter van basis- en pluspakketten, (b) de positionering van Belastingen en SGB (c) de huisvesting, (d) de inrichting van belangrijke werkprocessen en systemen, (e) de positie van Papendrecht en Zuid-Holland Zuid als nadeelorganisaties, (f) de wijze van latere aansluiting van Alblasserdam, (g) de grip op het SCD en (h) de aanpak in 2007. 7. In de regio wordt het belang van een gecontroleerde invoering van het SCD gevoeld, tegelijk met het belang om nu geen tijd meer te verliezen aan nader onderzoek. Mede daarom heeft het PFO Middelen opdracht gegeven om dit Bestuursplan op te stellen en ervoor gekozen om de komende maanden te komen tot besluitvorming over het al dan niet vormen van het SCD.

Inhoudelijke kant van het plan 8. Het SCD wordt een organisatieonderdeel van de GR Drechtsteden. Met Zuid-Holland Zuid, die voornemens is te gaan participeren in het SCD, zijn afspraken gemaakt die beogen deze organisatie materieel in een gelijkwaardige eigenaarpositie te brengen als geldt voor de gemeenten die deelnemen in de GR. Verder zijn afspraken gemaakt die ertoe dienen dat de niet-Drechtstedengemeenten- bij een gelijkblijvend niveau van dienstverlening- gevrijwaard worden van financiële consequenties in de vorm van een hogere inwonerbijdrage voor deelname aan het SCD. 9. Het SCD zal op een aantal gedefinieerde hoofdprocessen diensten verlenen aan de deelnemende organisaties. De meeste hoofdprocessen maken deel uit van het basispakket. Hiertoe behoren onder andere Financiën, Personeel, Automatisering, Juridische Zaken, Documentaire Informatievoorziening (DIV) en Facilitaire zaken. Het basispakket wordt door alle participanten afgenomen. Voor andere functies zijn verschillende pluspakketten samengesteld. Dat is onder andere het geval voor Bestuurscommunicatie en Repre-


2

sentatie, voor Control en voor Organisatieontwikkeling. Het SCD biedt daarmee voor de deelnemende organisaties het complete palet aan middelenfuncties aan. Afname van pluspakketten is voor de gemeenten en ZuidHolland Zuid een eigen keus. Sommigen nemen ook dat deel af, anderen mogelijk alleen het basispakket. Voor de organisatieonderdelen van de GR Drechtsteden geldt dat deze gebruik maken van het integrale dienstverleningsaanbod. Om het SCD de kans te geven zich te ontwikkelen t0t een kwalitatief goede dienstverlener, wordt dit dienstverleningspakket en het aantal klanten in de eerste jaren zoveel mogelijk constant gehouden. 10. In dit Bestuursplan zijn de effecten van SCD-vorming uitgebreid beschreven. Daarbij is zowel aandacht voor de kwaliteit als de efficiency van de dienstverlening. Op beide onderdelen wordt nu verwacht dat er geprofiteerd zal worden van de komst van het SCD. Voor het totale basispakket dienstverlening is nu een budget becijferd van € 30 miljoen bij een formatieomvang van 427 fte's. In dit bedrag zijn de afschrijvingslasten op initiële investeringen in de nieuwe SCD-organisatie meegenomen en is voor de eerste jaren een budget voor Onvoorzien opgenomen. Dit alles resulteert in een potentieel besparingsvoordeel op de staf- en ondersteunende functies van tussen de € 7,0 en € 9,5 miljoen voor de gemeenten en de regio Zuid-Holland Zuid in totaal. Dit voordeel moet binnen 3 jaar bereikt kunnen worden (terugverdientijd). De eerste jaren is het voordeel nodig om de transitiekosten die iedere organisatie heeft op te vangen. De transitiekosten van de bestaande organisaties zijn op uniforme grondslag in beeld gebracht. 11. Om de kwaliteit van het SCD te bevorderen is, ook in dit Bestuursplan, aandacht voor de wijze waarop het SCD haar werk doet. Het zoveel mogelijk huisvesten van het SCD op één locatie staat daarbij voorop. Belangrijk is verder dat een productieve combinatie van centralisatie en concentratie en wordt gevonden. Daarbij zijn nabijheid van de dienstverlening en standaardisatie van de werkwijze randvoorwaardelijk. Aan de kwaliteitsaspecten en prestatie-indicatoren om de kwaliteit te meten wordt het komende jaar verder aandacht besteed. Er wordt een gezamenlijk dienstverleningshandvest gemaakt en binnen de daarin uitgewerkte kaders worden afspraken met gemeenten en Zuid-Holland Zuid gemaakt en vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst. 12. De betrokken organisaties zijn en blijven als deelnemer in de GR gezamenlijk eigenaar van de in het SCD gebundelde stafdiensten en zullen tegelijkertijd steeds meer in de rol komen van de klant/opdrachtgever die een kwaliteitsproduct eist. Voor de organisaties is het belangrijk dat men grip krijgt en houdt op het functioneren van het SCD. Daarvoor zijn goede relaties tussen de partners nodig, die zowel hun beslag krijgen in een dienstverleningsovereenkomst met duidelijke afspraken als moeten stoelen op wederzijds vertrouwen. 13. In dit Bestuursplan is de rolverdeling en –invulling door de gemeenten uitgebreid aan de orde. Zowel principieel als bij de inrichting van het SCD is veel aandacht voor het ontwikkelen van zowel het eigenaarperspectief als het klantenperspectief door de betrokken organisaties. Daartoe worden on-


3

der meer duidelijke dienstverlenings-en kwaliteitsafspraken gemaakt tussen SCD en klanten. Bovendien zijn de partners in positie om invloed te hebben op strategische keuzes van het SCD. 14. Er is in het plan op basis van geformuleerde criteria een integrale oplossing voor de huisvestingsbehoefte van de regionale organisaties uitgewerkt. Daarbij is er naar gestreefd leegstand in de thans bij de gemeenten in gebruik zijnde panden, die ontstaat door overdracht van taken en medewerkers naar regionale organisaties, zo adequaat mogelijk te vullen. De gevonden oplossing komt in belangrijke mate tegemoet aan dit uitgangspunt.

Mandaat voor vervolg 15. De inrichting van het SCD is een grote operatie, waarbij zowel zorg is voor de opzet van een nieuwe organisatie als voor de ontvlechting van de achterblijvende organisaties. We vragen u nu te beslissen over de inhoud van het SCD en mandaat te geven aan de uitvoeringsorganisatie om te komen tot een gefaseerde transitie, die zal verlopen per functioneel hoofdproces of een combinatie van enkele hoofdprocessen. Zowel in de projectleiding en – uitvoering als in de besturing zijn mensen uit de deelnemende organisaties betrokken. 16. Op enkele vraagstukken van bestuurlijke aard rondom de komst van het SCD liggen nu richtinggevende voorstellen voor die de komende periode nadere uitwerking behoeven. Een overzicht hiervan is in dit Bestuursplan opgenomen en deels zijn deze vermeld in punt 6 van deze samenvatting. Uiteraard worden de besturen op alle relevante momenten betrokken bij deze verdere uitwerkingen. 17. Om de uitvoering voldoende ruimte te geven en tegelijkertijd vanuit de gemeenten grip te houden op de inrichting en kaderstelling van het SCD, zijn de gemeenten vertegenwoordigd in de Projectgroep Inrichting en in de Beleidsgroep Kaderstelling. Tegelijkertijd is de regel dat de gemeenten besluiten op de staf- en ondersteunende functies die van invloed (kunnen) zijn op het implementatieproces en/of het toekomstig functioneren van het SCD vanaf nu voorleggen aan de regionale Regiegroep om zo te zorgen voor congruentie met de inrichting van het SCD. De inrichting van het SCD zelf vindt plaats onder leiding van de Regiegroep, die afgestemd werkt met het PFO Middelen Drechtsteden en verantwoording aflegt aan het Drechtstedenbestuur. 18. De projectkosten worden betaald door het collectief van de deelnemers op basis van de verdeelsleutel van de formatieomvang. Over de wijze waarop dit gebeurt, al dan niet via de GR Drechtsteden, wordt op een later moment op basis van een nader voorstel besloten. Daarnaast betalen de gemeenten zelf voor hun eigen personele inzet in het project.


4

VERANTWOORDING

Voor u, de colleges en besturen in de regio, ligt het Bestuursplan Service Centrum Drechtsteden (vanaf hier SCD1). In dit Bestuursplan beschrijven wij de achtergrond en doelstellingen van het Service Centrum Drechtsteden en het proces dat inmiddels is doorlopen en doen wij een voorstel voor de besluitvorming. Voor de zes gemeenten en de regionale organisaties is het besluit aan de orde of zij willen participeren in het SCD. Aangezien het SCD onder de GR-Drechtsteden wordt gebracht, is het aan het bestuur van de GR en uiteindelijk de Drechtraad een beslissing te nemen over het accepteren van het SCD als nieuw onderdeel van haar regionale taak. Dit document bouwt in belangrijke mate voort op eerdere documenten die in opdracht van de besturen in de regio zijn opgesteld. Het gaat dan in hoofdzaak om een drietal documenten: •

Bestuurskrachtmeting

•

Bestuursopdracht

•

Contourenschets, inclusief rapportage ‘quick scan’ en individuele impactanalyses.

Deze documenten zijn onder auspiciën van de colleges en besturen uit de regio gemaakt. Veel wezenlijke elementen uit deze documenten komen terug in dit Bestuursplan, op detailniveau is niet alles overgenomen. Daar waar dit Bestuursplan afwijkt van eerdere uitgangspunten of teksten, wordt dit vermeld. In het eerste kwartaal van 2006 is de Contourenschets opgesteld. Hiervoor zijn vervolgens gesprekken gevoerd met de gemeenten en regio Zuid-Holland Zuid. De eerste versie van de Contourenschets is voor commentaar aangeboden aan de colleges en het dagelijks bestuur van Zuid-Holland Zuid. In het najaar is dat herhaald met een tweede versie van de Contourenschets en daarover zijn we in die periode ook in gesprek gegaan met de gemeenteraden in de vorm van een raadscarrousel. Deze consultatieronden hebben veel positief-kritische reacties opgeleverd die geholpen hebben het concept van het SCD verder te doordenken en aan te vullen. Daardoor zijn inzichten verdiept in de wensen en behoeften van de gemeenten en de regio en zijn hun aandachtspunten en zorgen aan het licht gebracht. Gedurende dat proces groeide ook het draagvlak in de regio voor het maken van een SCD. Een belangrijk deel van de aandachtspunten en vragen zijn verwerkt in de voorstellen die u nu kunt lezen in dit Bestuursplan. Met het uitbrengen van dit Bestuursplan ronden we het haalbaarheidsonderzoek maar de komst van een SCD af. Wij zijn van oordeel dat we met het uitbrengen van dit Plan voldaan hebben aan de bestuursopdracht die u ons in juni 2005 gegeven

Deze term komt in de plaats van de in eerdere stukken gebruikte term Shared Service Center.

1


5

heeft. Graag worden we hiervoor gedechargeerd. Wij staan als Netwerkdirectie volledig achter de uitkomsten van het onderzoek. Het is onze stellige overtuiging dat er sprake is van een kansrijk perspectief om de ambities die we in de regio met elkaar hebben, en die op dit moment op verschillende manieren vorm en inhoud krijgen, een krachtige impuls te geven. Een impuls die de ontwikkeling richting de netwerkorganisatie zal ondersteunen en de nieuwe regionale uitvoeringsorganisaties (zoals de Sociale Dienst Drechtsteden [SDD], het Ingenieursbureau Drechtsteden [IBD] en het Regionaal Bureau Leerplicht en Voortijdig schoolverlaten [RBL+) in staat zal stellen zich te richten op hun primaire dienstverlening aan de burger. Verder zien wij in de komst van het SSC kansen om de kwaliteit van de staf- en ondersteunende functies te verbeteren en de kwetsbaarheden die op dit terrein zijn geconstateerd in de bestuurskrachtmeting van 2005 weg te nemen. Dat er voor het geheel van onze organisaties op termijn een structureel besparingsvoordeel op de uitvoering van de staf- en ondersteunende taken te behalen valt is daarbij een extra voordeel, ook al pakken deze voordelen voor de afzonderlijke organisaties op dit moment niet geheel evenwichtig uit. Reden overigens om op dit punt nadere voorstellen toe doen om nadeelsituaties te voorkomen. Wij vertrouwen op een constructief debat en hopen op positieve besluitvorming. Er zal daarbij van u en ons veel gevraagd worden. U kunt daarbij op onze inzet rekenen. Graag gaan we met enthousiasme en energie aan de slag om het SCD tot stand te brengen.

Leeswijzer In hoofdstuk 1 beschrijven we hoe het SCD in regionaal perspectief gepositioneerd moet worden. In hoofdstuk 2 gaan we in op de wijze van totstandkoming van dit document. Vervolgens wordt in de hoofdstukken 3 en 4 beschreven wat het SCD gaat doen en hoe het werkt. In de hoofdstukken 5 en 6 gaan we in op de vraagstukken en de aanpak die rondom de inrichting van het SCD aan de orde zijn. In het laatste hoofdstuk 7, is in het kort weergegeven wat de gevraagde besluiten zijn.


6

1.

SCD IN REGIONAAL PERSPECTIEF

1.1

D E REGIONALE ONTWIKKELING ALS WENKEND PERSPECTIEF

Er zijn in dit moment in onze regio meerdere bewegingen gaande gericht op het bevorderen van de kwaliteit en continuïteit van de dienstverlening aan de burger en de doelmatigheid van de uitvoering van gemeentelijke taken. De Drechtsteden en Zuid-Holland Zuid trekken hierin gezamenlijk op. Beide regionale samenwerkingsverbanden zijn druk bezig hun eigen profiel voor de komende 5 tot 10 jaar te vormen en te versterken. Zuid-Holland Zuid richt zich daarbij op de veiligheid in het gebied van de 20 samenwerkende gemeenten. Door taken op het terrein van de brandweer, het ambulancevervoer, de GGD en de milieudienst en integrale vergunningverlening en handhaving te bundelen en nauwe samenwerking te zoeken met de politieregio. Taken die niet zo goed in dit profiel passen worden door ZuidHolland Zuid afgebouwd of teruggegeven aan de gemeenten. De 6 Drechtsteden zijn en blijven belangrijke partners binnen Zuid-Holland Zuid voor de veiligheidstaken voor haar burgers en grondgebied. De 6 Drechtstedengemeenten hebben na een zorgvuldige voorbereiding van enkele jaren begin dit jaar besloten beleid- en uitvoeringstaken te bundelen in een eigen gemeenschappelijke regeling (GR). Belangrijke opgaaf was en is het concept van ‘Samen stad aan het water’ vorm en inhoud te geven. De basis daarvoor is gelegd in het rapport van de commissie Dijkstal, en het daarop volgende rapport van de commissie Scholten. Vanaf 1 januari 2007 gaat de GR Drechtsteden voor de 6 gemeenten zowel beleidstaken als uitvoeringstaken uitvoeren. Belangrijk motief hiervoor is dat door beleid en uitvoering in samenhang en op regionaal niveau op te pakken betere resultaten mogelijk zijn. Inhoudelijk en qua continuïteit in de dienstverlening. Voorbeelden van deze nieuwe taken zijn de komst van Sociale Dienst Drechtsteden en het opnemen van het Regionaal Bureau Leerplicht+. Daarbij gaat het om een integrale overdracht van taken en bevoegdheden van gemeenten naar de GR. Dat betekent dus dat beleid, regelgeving en uitvoering gezamenlijk op regionaal niveau worden opgepakt, hetgeen onder leiding van het Drechtstedenbestuur en de Drechtraad gebeurt. Kern van deze beweging is dat de zeggenschap over deze taken op regionaal niveau wordt gedeeld. Consensus is daarmee de leidraad van handelen geworden en dat past uitstekend bij de netwerkgedachte. De uitkomsten van de bestuurskrachtmeting uit het najaar van 2005 brengen belangrijke sterktes en zwaktes van de 6 gemeenten, afzonderlijk en gezamenlijk, aan het licht. Deze liggen divers; voor iedere gemeente geldt, dat (andere) zaken goed gaan, maar ook dat er nog het nodige te leren en te verbeteren valt. Dat laatste is zeker aan de orde op het punt van de bedrijfsvoering. Dat was een belangrijk signaal voor de colleges om op dit terrein te werken aan verbetering, onder andere door de krachten te bundelen. Mede daarom is opdracht gegeven een haalbaarheidsonderzoek naar het oprichten van een SCD te doen. We beschrijven hierna de belangrijkste overwegingen die er zijn om de totstandkoming van het SCD krachtig te bevorderen. Het belang dat door elke gemeente


7

aan deze overwegingen wordt toegekend kan verschillend zijn, maar de optelsom van deze wegingen brengt de conclusie op tafel dat het tot stand brengen van een SCD van strategisch belang is. 1.2

D E D RECHTSTEDEN ALS NETWERKSTAD

Het concept van de ‘netwerkstad’ wordt in de Drechtsteden met de vorming van een eigen gemeenschappelijke regeling vertaald in een ‘netwerkorganisatie’ waarin daadkracht en draagvlak aan elkaar gekoppeld worden. Zo’n organisatie betekent dat de afzonderlijke gemeenten handig gebruik maken van elkaars krachten, zowel op het beleidsniveau als op het niveau van bedrijfsvoering. Dit betekent ook dat de gemeente in de ‘netwerkstad’ zich primair richt op kerntaken die relevant zijn voor de inwoners en steeds vaker activiteiten die daar niet toe behoren op afstand zet, en kiest voor een andere schaal in de uitvoering als dat de kwaliteit ervan ten goede komt of de continuïteit beter waarborgt. In het concept van de ‘netwerkstad’ past dus dat staf- en ondersteunende processen buiten de gemeenten worden georganiseerd. Deze processen zijn faciliterend en ondersteunend aan de primaire processen die voortvloeien uit de kerntaken die de gemeenten uitvoeren. Professionele maatstaven spelen bij deze processen een belangrijke rol en uit de bestuurskrachtmeting is gebleken dat doorontwikkeling mogelijk is. Door de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van staf- en ondersteunende taken bij een SCD te beleggen wordt tijd en geld vrijgespeeld en kan in de gemeenten meer aandacht worden besteed aan de uitvoering van kerntaken. Het maakt de kernorganisaties van de gemeenten wendbaarder, met als gevolg dat beter kan worden ingespeeld op nieuwe kansen. Bovendien leidt het tot meer kwaliteit van en transparantie in de bedrijfsvoering en wordt sturen op prestaties eenvoudiger mogelijk. Het concept van de ‘netwerkstad’ en meer in het bijzonder het regionaal uitvoeren van taken zal ingrijpende gevolgen hebben voor de manier waarop de gemeentelijke organisatie wordt bestuurd en ingericht en voor de competenties en attitude van bestuur, management en medewerkers. Het raakt namelijk óók aan vragen over de identiteit en lokale autonomie. Belangrijke nieuwe competenties zullen zijn; regievoering, organisatietalent, improvisatievermogen en het vermogen om verbinding te maken met en tussen maatschappelijke organisaties, partners in uiteenlopende ketens en burgers. De gemeenten zijn en blijven eigenaar maar komen steeds meer in de rol van de klant/opdrachtgever die een kwaliteitsproduct eist. Dit impliceert dat de organisaties in het netwerk een eigen deskundigheid bezitten ten aanzien van sturingsvraagstukken en de vaardigheden moeten hebben om het opdrachtgeverschap goed in te vullen. Het op afstand zetten van een taak vraagt immers adequate sturing, kaderstelling en controle op resultaat. 1.3

SCD ALS RANDV OORWAARDE V OOR ANDERE REGIONALISERINGSPROCESSEN

Vanuit het concept van de ‘netwerkstad’ op zich zijn er voldoende overwegingen die passen bij het streven naar een SCD voor middelenfuncties. Maar steeds duidelijker wordt ook, dat een SCD van belang is voor het slagen van andere regionaliseringsbewegingen. Het uitplaatsen van relatief grote delen van de gemeentelijke or-


8

ganisaties naar het regionale niveau, hoe wenselijk vanuit strategisch perspectief ook, stelt de gemeenten immers voor nieuwe vragen op het terrein van de organisatie-inrichting en de bedrijfsvoering. De overgang van medewerkers van bijvoorbeeld de sociale dienst/afdeling naar de Sociale Dienst Drechtsteden zorgt voor een smaller draagvlak voor de kosten van overhead. Een dergelijke verkleining van de organisatie trekt rafels in de bestaande organisaties, met name ook in de staf en ondersteunende functies, die lastig door elk van de gemeenten zelfstandig op te vangen zijn. Het lijkt erop, dat aan de gevolgen hiervan vooral adequaat het hoofd kan worden geboden als hier voor krachtenbundeling gekozen wordt. Uit de initiatieven voor intergemeentelijke samenwerking op inhoudelijke terreinen in combinatie met de door bureau Berenschot uitgevoerde bestuurskrachtmeting, blijkt hoezeer het vormen van een SCD randvoorwaardelijk is voor de doorontwikkeling van de gemeenten als netwerkorganisatie. Zowel uit een oogpunt van kwaliteitsbevordering als waar het gaat om het opvangen van de personele bewegingen die uit die regionale taakverschuivingen voort vloeien. 1.3.1 Bestuurskrachtmeting als drijfveer voor kwaliteitsverbetering In de in 2005 in opdracht van de 6 colleges uitgevoerde bestuurskrachtmeting2 wordt het van elkaar leren en het organiseren van onderlinge hulp en bijstand tussen de gemeenten als succesfactor voor doorontwikkeling in de regio aangereikt. De lokale bestuurskrachtmetingen geven aan dat iedere gemeente sterke én zwakke punten heeft. Als regio moet onze inwoners, klanten en relaties een kwalitatief goed niveau geboden kunnen worden op elk onderdeel van de gemeentelijke organisatie. Als de ene gemeente uitblinkt in het één dan kan deze gemeente andere gemeenten helpen om ook naar dat niveau door te pakken. Op die manier wordt onderling gezorgd dat zwakke punten verdwijnen en wordt bestuurskracht ontwikkeld in de regio als geheel. De gemeenten willen met respect voor lokale eigenheid het hoogst mogelijke kwaliteitsniveau behalen. Steeds meer tekent zich af dat taken waarbij relatief weinig beleidsvrijheid bestaat of waarbij professionele maatstaven dominant zijn boven politieke, in hoge mate geschikt zijn om gezamenlijk uit te voeren. 1.3.2 SCD als middel om regionaal synergie in de uitvoering te behalen Uiteraard spelen naast de voorgaande strategische overwegingen en het kwaliteitsaspect ook overwegingen van efficiency, continuïteit, professionalisering, ontwikkelkansen voor medewerkers, inzetbaarheid van ICT, snelheid en transparantie een rol. Deze overwegingen zullen het gevoel van de noodzakelijkheid van de regionaliseringsbeweging ook versterken, al zal de mate waarin daarvan sprake is per organisatie verschillen, afhankelijk van het bestaande ontwikkelings- en kostenniveau en het ambitieniveau dat wordt nagestreefd. In ieder geval biedt bunde-

Hierin is onder andere de kwaliteit van de staf en ondersteuning van de gemeenten onderzocht. 2


9

ling van staf- en ondersteunende taken op regionaal niveau kansen voor meer synergie in de uitvoering. 1.4

O VER P OSITIE ZUID - HOLLAND ZUID BESTAAT CONSENSUS

De 6 gemeenten zijn samen het onderzoek naar de haalbaarheid van een SCD gestart. Op een later moment heeft de Regio Zuid-Holland Zuid besloten mee te doen aan dit onderzoek vanwege de betrokkenheid van de Regio bij de verschuiving van taken en medewerkers die er de komende periode in de Drechtsteden te verwachten zijn. De betrokkenheid van de Regio is door de gemeenten verwelkomd, omdat participatie in het SCD door de Regio ondersteunend is aan andere regionaliseringsbewegingen. De positie en betrokkenheid van de regio Zuid-Holland Zuid vormde de afgelopen maanden een belangrijk issue. Het is verheugend dat er consensus bestaat over het belang dat ook de regio Zuid-Holland Zuid gaat participeren in een SCD. Door participatie van de regio kunnen regionaliseringsbewegingen tussen gemeenten en deze regio worden gefaciliteerd wat de slaagkans ervan bevordert en frictieproblemen beperkt. Daarmee komt een win-win-positie binnen handbereik. Inmiddels is er consensus over het belang van alle betrokken partijen om de regio nauw bij het SCD te betrekken en over een daarvoor te hanteren oplossingsrichting. In deze oplossingsrichting wordt de regio materieel in de positie gebracht van mede-eigenaar in het SCD, zonder dat de regio deelnemer wordt in de GR Drechtsteden. Deze materieel gelijkwaardige positie wordt op tweeledige wijze vorm gegeven. Ten eerste wordt een bestuursovereenkomst gesloten tussen de besturen van beide GR-en waarin (onder andere) wordt vastgelegd, dat het Drechtstedenbestuur besluiten over het SCD neemt in overeenstemming met het dagelijks bestuur van ZuidHolland Zuid. Als sluitstuk op dit onderdeel wordt een arbitrageprocedure vastgesteld voor het geval beide besturen onverhoopt niet tot overeenstemming komen. Ten tweede participeert de regiodirecteur-secretaris Zuid-Holland Zuid in vergaderingen van de Netwerkdirectie Drechtsteden als daar SCD-zaken aan de orde zijn en neemt hij op gelijkwaardige wijze deel aan de besluitvorming. Hier wordt een escalatieladder overeengekomen voor het geval de Netwerkdirectie en de regiodirecteur- secretaris over een bepaald onderwerp van mening –blijven- verschillen. Verder geldt, dat deelname in het SCD voor de regio als geheel niet tot hogere kosten (inclusief de BTW-component) leidt, tenzij de kostenverhoging ontstaat door aantoonbare en gewenste kwaliteitsverbetering en/of uitbreiding van de dienstverlening. Hiermee is ook geborgd dat de niet-Drechtsteden-gemeenten, als deelnemers in de GR Zuid-Holland Zuid, niet geconfronteerd worden met een hogere inwonerbijdrage die rechtstreeks ontstaat door deelname in het SSC door de regio. 1.5

R ANDV OORWAARDEN VAN GEMEENTEN EN ZUID - HOLLAND ZUID

In de vorige paragrafen hebben we vastgesteld welke overwegingen en doelstellingen de wens van gemeenten bepalen om een SCD op te richten voor bedrijfsvoeringstaken. Niettegenstaande deze doelstellingen stellen de gemeenten en ZuidHolland Zuid ook randvoorwaarden die vervuld moeten zijn als het SCD van start gaat. Deze randvoorwaarden gaan vooraf aan het maken van keuzes over de inrichting van het SCD.


10

De dominante randvoorwaarden die aan het SCD worden gesteld door de gemeenten en Zuid-Holland Zuid zijn: •

niet tornen aan autonomie, daarom moeten taken die vitaal zijn voor het primaire proces niet gedwongen worden overgedragen al is opneming ervan in een pluspakket wel goed mogelijk

•

inlevingsvermogen en kennis van lokale praktijk (lokale loketten ofwel nabijheid van taakuitvoering)

•

kwaliteitsverbetering (ten opzichte van de bestuurskrachtmeting)

•

glasheldere dienstverleningsovereenkomsten (DVO)

•

goed opdrachtgeverschap

We lopen deze hieronder langs. Uit het haalbaarheidsonderzoek is gebleken, dat de mate waarin Zuid-Holland Zuid en de gemeenten3 van mening zijn dat taken ondergebracht kunnen worden in een SCD een duidelijk verband vertoont met de inrichting van het dienstverleningsconcept en de plek van waaruit de dienstverlening feitelijk uitgevoerd wordt. Voor een aantal meer beheersmatige taken (salarisadministratie is hiervan een goed voorbeeld) is uitvoering geconcentreerd in de backoffice een algemeen aanvaarde oplossing. Maar voor taken die dichter op het politiek-bestuurlijke krachtenveld zitten, ligt dat anders. Een manager zal bijvoorbeeld willen rekenen op inzet van dezelfde personeelsadviseur en een bestuurder zal graag zijn eigen bestuursvoorlichter houden. De gemeenten verwachten van het SCD dat zij kennis heeft en houdt van de lokale praktijk. Dit om te voorkomen dat het SCD loszingt van de gemeentelijke werkelijkheid en ervoor te zorgen dat de gemeenten het SCD blijven zien als iets van henzelf. Het SCD moet geen ivoren toren worden! Bovendien draagt nabijheid bij aan het besef, dat sommige delen van ondersteunende functies alleen zinvol in te schakelen zijn wanneer dat tijdig gebeurt. Fysieke aanwezigheid van bijvoorbeeld adviseurs, zal de alertheid bevorderen. Hier zullen vormen van gedeconcentreerd werken geïntroduceerd moeten worden. De meerwaarde zit in het als medewerker hebben van een professionele thuisbasis binnen het SCD, wat kwaliteitsverbetering in de uitvoering oplevert, investeren in opleiden en loopbaan van medewerkers faciliteert, de mogelijkheid van vervanging en in de zekerheid dat een wiel maar één keer wordt uitgevonden. Deze wens kent overigens een nadrukkelijke samenhang met de randvoorwaarde dat aan de autonomie van de gemeenten niet getornd moet worden. Er zijn dus werkzaamheden die beter niet naar het SCD overgedragen kunnen worden. In dit kader speelt ook de wens van gemeenten een rol om nog eigen inhoudelijk beleid te kunnen voeren, ook al wordt dat beleid straks in het SCD ontwikkeld. Dat betekent

We spreken hier over gemeenten maar hetzelfde model geldt voor de regionale organisaties. 3


11

dat beleidsvaststelling een verantwoordelijkheid blijft van de gemeente zelf en beleidsdifferentiatie tussen gemeenten mogelijk blijft, evenals overigens harmonisatie op termijn als gemeenten daar zelf voor voelen. Dit speelt bijvoorbeeld op het terrein van het HRM-beleid. De beleidsvrijheid van de gemeenten beweegt zich binnen de kaders die gezamenlijk gesteld worden omtrent de inrichting van werkprocessen of het gebruik van systemen. Dat is belangrijk om te voorkomen dat er inefficiency en extra kosten bij het SCD ontstaan die vervolgens door alle deelnemers gezamenlijk moeten worden opgebracht. Bij het stellen van die kaders wordt ervoor gewaakt dat deze niet belemmerend werken voor het functioneren van de interne beleids- en controlcyclus van gemeenten. Eigenlijk alle gemeenten en Zuid-Holland Zuid benadrukken dat voor hen een belangrijke reden om mee te doen is dat er kwaliteitsverbetering op treedt. Het is voor hen dan ook een randvoorwaarde dat deze kwaliteitsverbetering ook daadwerkelijk optreedt. Dit moet worden aangetoond. Verschillende gemeenten leggen de relatie met de bestuurskrachtmeting als uitgangssituatie (of nulmeting). Glasheldere dienstverleningsovereenkomsten worden door gemeenten en ZuidHolland Zuid opgevoerd omdat zij het essentieel vinden dat helderheid bestaat over de producten, de kwaliteit en de snelheid van dienstverlening. Juist omdat in het SCD onderhandelingen over de prijs de eerste jaren niet aan de orde zijn. Daarnaast is het onmisbaar om een goede opdrachtgever te zijn. Die laatste randvoorwaarde betekent dat de organisaties in staat moeten zijn op een hoog niveau regisseurs/opdrachtgevers in dienst te houden. In die rol zijn de organisaties niet alleen individueel klant, maar treden ze ook als collectief op, zoals we in hoofdstuk 4 verder uitwerken.


12

2.

VAN CONTOURENSCHETS TOT BESTUURSPLAN

2.1

B ESTUURSOPDRACHT MARKEERT DE START

Mede naar aanleiding van de in 2005 uitgevoerde bestuurskrachtmeting hebben de colleges opdracht gegeven onderzoek te doen naar de haalbaarheid van een SCD voor de Drechtsteden. Dit noemen we de Bestuursopdracht. In de bestuursopdracht wordt het intensiveren van samenwerking door middel van een SCD voor de middelenfuncties als een integraal onderdeel van het concept van een ‘netwerkorganisatie’ beschreven. Een hogere kwaliteit in ondersteunende processen wordt gezien als essentieel voor het effectief tegemoet treden van regionale opgaven. Daarnaast kunnen deelnemende organisaties hierdoor doelmatiger werken, continuïteit borgen en optimaal gebruik maken van schaalvoordelen. Bovendien wordt de regionale samenwerking tussen lokale (en andere publieke-) organisaties hiermee verder gestimuleerd en gefaciliteerd om bestuurlijke en ambtelijke drukte te doen afnemen. 2.2

C ONTOURENSCHETS ALS EERSTE RESULTAAT VAN HET ONDERZOEK

Volgend uit de bestuursopdracht is gefaseerd de zogenaamde Contourenschets opgesteld. Deze is in juni 2006 afgerond en voorgelegd aan de colleges en besturen in de regio. Een eerdere versie was al in maart 2006 voor inspraak aan de besturen gezonden. Volgens de bestuursopdracht had de Contourenschets een drieledige functie: 1.

het beschrijft de vorm van en condities voor een regionaal SCD;

2.

het biedt de colleges een helder, bestuurlijk gedragen perspectief;

3.

en het vormt de grondslag voor een intentieverklaring als basis voor het vervolg.

De focus van het onderzoek lag hiermee nadrukkelijk op de haalbaarheid van een SCD, wat noodzakelijkerwijs een bepaald abstractieniveau met zich meebracht. Onderkend is dan ook dat nadere detaillering van de beschreven contouren nodig zou zijn in de fase volgend op de besluitvorming. 2.2.1 Elementen uit de Contourenschets Zoals gezegd bouwt dit Bestuursplan voort op de Contourenschets. We geven hieronder een beknopte weergave van de belangrijkste onderdelen van de Contourenschets en gaan in op het daaraan inmiddels gegeven vervolg.


13

Strategische elementen In de Contourenschets is geconcludeerd dat er verschillende overwegingen van strategische aard zijn om een SCD krachtig te stimuleren. Een SCD werkt faciliterend voor de regionale opgaven die er liggen en die zich uiten in de beoogde doorontwikkeling van de Drechtsteden tot een netwerkorganisatie, waarbij gezamenlijk optrekken randvoorwaardelijk is voor succes. Hier ligt ook een duidelijke samenhang met lopende regionaliseringsbewegingen, die leiden tot nieuwe regionale uitvoeringsorganisaties. Om deze organisaties in staat te stellen meer nog dan nu te focussen op hun primaire opgaven om op die manier bestuur en burgers beter van dienst te zijn, helpt het beter organiseren van de secundaire processen. Daarnaast zien wij steeds scherper de noodzaak om voort te bouwen op de resultaten van de bestuurskrachtmeting met oog op handhaving en versterking van de kwaliteit van bedrijfsvoering. Dat met een krachtenbundeling van de staf- en ondersteunende functies ook bedrijfseconomische voordelen te behalen zijn is dan mooi meegenomen.

Tevens: bedrijfseconomische voordelen We hebben bureau Berenschot eerder de opdracht gegeven om een quick scan uit te voeren naar de bedrijfseconomische aspecten van een SCD. Takenpakket, klantrelaties, financiering en de impact per afzonderlijke gemeente en de regio stonden daarbij centraal. Dat gaat breder dan alleen de financiële component. De resultaten hiervan zijn verderop in dit Bestuursplan vervat. Uit de quick scan is duidelijk gebleken dat de krachtenbundeling in beginsel bedrijfseconomische voordelen oplevert, die overigens verschillen per deelnemende organisatie.

Zuid-Holland Zuid en gemeenten gaan samen, GR Drechtsteden doet mee De betrokkenheid en positie van de regio Zuid-Holland Zuid vormde tijdens het opstellen van de Contourenschets een belangrijk issue. In die tijd is er duidelijkheid ontstaan over het belang van de participatie van de regio Zuid-Holland Zuid in een SCD. Bovendien ontstond er zicht op een uitwerking van deze positie op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau. Daarnaast is de komst en de inrichting van de GR Drechtsteden relevant. Het inzicht is gegroeid dat het inrichten van de GR Drechtsteden (inclusief de onderliggende Diensten zoals de SDD) niet los gezien kan worden van de afspraak dat de staf- en ondersteunende functies straks van het SCD betrokken worden. Daarmee wordt duidelijk dat er in de aanloop naar de totstandkoming van het SCD verbindingen tussen deze trajecten gemaakt moeten worden willen we koersen op een gezamenlijk gedragen eindperspectief. Inmiddels zijn die verbindingen op uitvoerend niveau gelegd en worden diensten aan de GR Drechtsteden verleend vanuit Stafdiensten Dordrecht.


14

Uitgangspunten voor het vervolg In de Contourenschets zijn, volgend uit de Bestuursopdracht, uitspraken opgenomen over het vervolg van het proces. Gedurende het werken aan de Contourenschets bleek duidelijk dat de besturen in de regio behoefte hadden om meer tijd en ruimte te creëren voor een zorgvuldige afronding van het haalbaarheidsonderzoek en het opstellen van de Contourenschets. Het bepalen van de ‘haalbaarheid’ van het SCD heeft politiek-bestuurlijke, kwalitatieve, organisatorische, financiële en zeker ook personele dimensies. Bovendien heeft haalbaarheid te maken met aanvaardbaarheid van consequenties die aan zo’n krachtenbundeling verbonden zijn. Het maken van een zorgvuldige afweging hebben we daarom bevorderd door het op hoofdlijnen in beeld brengen van de dimensies en consequenties. Dat gaf vertrouwen in een perspectiefvol concept, waarin de staf- en ondersteunende taken in belangrijke mate gebundeld worden uitgevoerd. Deze benadering op hoofdlijnen stond enigszins op gespannen voet met de groeiende behoefte aan duidelijkheid over uitwerkingsvragen op detailniveau. Tegelijkertijd werd het zinvol geacht om niet verder het detail te zoeken en daarmee ‘aarzelend op de drempel te blijven staan’, maar juist ook om te komen tot richtinggevende uitspraken. De staf- en ondersteunende functies zijn scharnier tussen de verschillende regionaliseringsprocessen, die de behoefte aan richting verklaren. Om deze richting te kunnen geven werd in de Contourenschets gesproken over de vervolgstappen, namelijk het ondertekenen van een intentieverklaring voor de totstandkoming van het SCD Drechtsteden per 1 januari 2008. Volgend daaruit zou een ondernemingsplan uit worden gewerkt. In de paragraaf hierna worden de overwegingen beschreven om deze oorspronkelijke planning enigszins te modelleren. 2.3

G ROEIENDE REGIONALE SOLIDARITEIT EN DRAAGV LAK

Vanaf het begin heeft de Contourenschets gewerkt als onderlegger voor zowel bestuurlijk, ambtelijk als politiek overleg over de mogelijke inrichting van een SCD. De besturen hebben in twee ronden de mogelijkheid gehad om te reageren. In maart 2006 hebben ze kunnen reageren op het ontwerp van de Contourenschets en in juli 2006 hebben alle colleges een formele reactie gegeven op de eindversie van de Contourenschets. Op hoofdlijnen hebben alle besturen de strategische overwegingen om tot een SCD te komen onderschreven, waarbij uiteraard kanttekeningen zijn geplaatst. Deze reacties zijn vervolgens door het PFO beantwoord. Naast de besturen hebben ook de raden in twee ronden kennis kunnen nemen van de Contourenschets en op basis hiervan vragen en commentaar kunnen leveren. Op 6 september en 29 november 2006 heeft een zogenaamde raadscarrousel plaatsgevonden. De eerste had een informatief en consultatief karakter. Er is vooral gediscussieerd over de onder raadsleden levende opvattingen over de wenselijkheid van de komst van een SCD en de consequenties die dat heeft voor de deelnemende gemeenten. Tijdens deze bijeenkomst bleek in beginsel een positieve grondhouding, maar waren er daarnaast nog veel vragen. Uit oogpunt van zorgvuldigheid zijn al deze vragen beantwoord in een brief namens het PFO Middelen Drechtsteden aan


15

alle raadsleden. Voor een deel komen deze antwoorden ook terug in dit Bestuursplan. In de tweede bijeenkomst was meer bedoeld om als bestuurders en raadsleden uit de regio de opinie over het SCD verder te kunnen vormen ter voorbereiding van de besluitvorming over dit Plan.

Vervolguitwerking Niet alle vragen en opmerkingen van besturen en raden waren middels een brief te beantwoorden. Op enkele elementen dienden zaken nader uit te worden gewerkt en onderzocht om te kunnen komen tot een nadere onderbouwing van het plan om het SCD te vormen. Hieronder benoemen we de belangrijkste onderdelen waarop nadere werkzaamheden hebben plaatsgevonden en vatten we de resultaten hiervan samen. Basispakket; Belastingen en Sociaal Geografisch Bureau. Op basis van de reacties op de Contourenschets is nader onderzoek gedaan naar de organisatie van de Belastingtaak. Deze is in de Contourenschets opgenomen in het basispakket van het SCD. De afgelopen periode kwamen ook andere opties voor een regionale ophanging van deze taak in discussie. Hiervoor waren verschillende motieven. Ten eerste de overweging dat het SCD een op de interne gemeentelijke organisaties gerichte dienstverlenende instelling wordt, terwijl Belastingen juist frequent contact oplevert met burgers en bedrijven in de gemeente, hetgeen ook andere eisen stelt aan de competenties van medewerkers. Reden waarom Belastingen in sommige gemeenten ook niet behoort tot de Middelenfunctie maar binnen de Publieksdienstverlening wordt georganiseerd en er nu ook discussie loopt over de vormgeving en functie van publieksloketten. Ten tweede de overweging dat het heffen en innen van Belastingen, anders dan de andere taken van het SCD (behoudens de taken die voortvloeien uit de Archiefwet, maar die zijn ook weer intern gericht) een wettelijke taak is, hetgeen ertoe zou leiden dat er straks binnen het SCD twee sturingsarrangementen bestaan. Dat komt de transparantie niet ten goede en leidt tot meer bestuurlijke drukte. En tenslotte de overweging dat er ten aanzien van Belastingen wellicht op de lange termijn ook samenwerkingsvormen denkbaar zijn, met andere publieke instellingen, die tot een verdere kwaliteitsverbetering en efficiency kunnen leiden. In overleg met de Projectgroep SCD heeft de ‘Stuurgroep Belastingen Regionaal’ over het vraagstuk van de Belastingtaak een advies opgesteld. Op hoofdlijnen behelst dit dat het inderdaad wenselijk is Belastingen eveneens regionaal te organiseren en onder de GR Drechtsteden te laten functioneren. In het eindbeeld zou dit een aparte (dus los van het SCD staande) taak onder de GR kunnen zijn. Reeds nu is duidelijk dat de hiervoor beschreven overwegingen voldoende grond kunnen vormen om te kiezen voor een zelfstandige ophanging van Belastingen binnen de GR Drechtsteden. Er bestaat overeenstemming over het in beeld brengen van de consequenties van zo’n oplossing, waartoe ook behoort de eventuele meerkosten die daardoor ontstaan. Voor enkele gemeenten zijn deze eventuele meerkosten een belangrijke afwegingsfactor in het kader van de besluitvorming over een zelfstandige organisatorische ophanging van Belastingen binnen de GR Drechtsteden. Reden om aan een eventuele zelfstandig organisatorische ophanging binnen de GR Drechtsteden nu al de voorwaarde te verbinden dat deze tenminste budgettair neutraal moet kunnen worden geëffectueerd in vergelijking tot de variant waarin Belastingen onderdeel wordt van het SCD. Waar verder al overeen-


16

stemming over bestaat is dat Belastingen op regionaal niveau wordt georganiseerd. Dat is voldoende basis om Belastingen mee te nemen in de besluitvorming over de komst van het SCD en dus ook mee te nemen bij het bepalen van de benodigde formatie en het budget van het SCD en bij het uitwerken van de integrale huisvestingsoplossing. Nadat bovengenoemde consequenties van een zelfstandige ophanging in kaart zijn gebracht wordt over de organisatorische ophanging van Belastingen een definitieve keus gemaakt. In de eindfase van het haalbaarheidsonderzoek is de vraag opgekomen of de overwegingen die gelden om Belastingen buiten het SCD op regionaal niveau te kunnen organiseren eigenlijk ook niet valide zijn voor het Sociaal Geografisch Bureau (SGB). Dat brengt de vraag op of het SGB onderdeel van het SCD wordt of dat meer voor de hand liggend is om het als zelfstandig onderdeel binnen de GR Drechtsteden te positioneren. Relevant hierbij is dat SGB nu onderdeel van Stafdiensten Dordrecht. Daar is al enige tijd het gesprek gaande over de vraag of dit bureau niet meer op afstand geplaatst zou moeten worden om de ontwikkelkansen ervan te vergroten. Wanneer deze lijn wordt doorgezet ligt onderbrenging van het SGB in het SCD niet voor de hand. Evenals bij Belastingen is ten aanzien van het SGB afgesproken de consequenties van een zelfstandige ophanging, inclusief de eventuele meerkosten ervan, in kaart te brengen. Daarbij geldt evenals bij Belastingen als randvoorwaarde dat een zelfstandige ophanging tenminste budgettair neutraal moet kunnen worden geëffectueerd in vergelijking tot de variant waarin Belastingen onderdeel wordt van het SCD. Ook hier geldt dat er overeenstemming bestaat over het regionaal organiseren van deze taak. Daarom loopt ook SGB mee in de besluitvorming over de komst van het SCD en wordt SGB meegenomen bij het bepalen van de benodigde formatie en het budget van het SCD en bij het uitwerken van de integrale huisvestingsoplossing. Nadat bovengenoemde consequenties van een zelfstandige ophanging in kaart zijn gebracht wordt hieromtrent een definitieve keus gemaakt. Pluspakketten. Er zijn vraagtekens geplaatst bij nut en noodzaak van het als SCD aanbieden van pluspakketten. De reden om pluspakketten op te nemen is tweeledig. Ten eerste is het opnemen van pluspakketten nodig om aan de GR Drechtsteden en zijn organisatieonderdelen een integraal pakket diensten op de staf- en ondersteunende functies te kunnen bieden. Wanneer dat niet vanuit het SCD zou worden aangeboden zou ieder organisatieonderdeel daar zelf invulling aan moeten geven, ofwel via inkoop danwel door het aantrekken van eigen medewerkers, en dat is niet efficiënt. Ten tweede biedt het gemeenten die dat willen de mogelijkheid voor afname van deze pakketten te kiezen. Wanneer deze taken in het basispakket zouden zijn opgenomen bestond die mogelijkheid er niet vanuit de benadering dat het basispakket voor iedere deelnemende organisatie identiek is. Werkprocessen en systemen. Op ambtelijk en bestuurlijk niveau bestond in de regio behoefte om meer duidelijkheid te genereren over de inrichting van bepaalde cruciale werkprocessen binnen het SCD (zoals financiën, Personeel, ICT, etc.). In opdracht van de NDD+ en het PFO Middelen heeft de Projectgroep in intensief overleg met medewerkers in de regio onderzocht waar de belangrijkste beslissingen aan de orde zijn. Daaruit zijn acht zogenaamde ‘kernbeslissingen’ gedestilleerd. De Projectgroep SCD heeft inmiddels een sluitend advies gegeven over deze kernbe-


17

slissingen op basis waarvan de NDD+ deze met instemming van het PFO Middelen heeft kunnen nemen. Hierover is meer te lezen in de volgende hoofdstukken. Huisvesting. De huisvesting van het SCD vormt een belangrijke functioneringsconditie en realisatie van mogelijke oplossingen kent een forse doorlooptijd. Dat is er de reden van geweest om in opdracht van de Netwerkdirectie Drechtsteden+ (NDD+) met instemming van het Portefeuillehoudersoverleg Middelen Drechtsteden (PFO) nu reeds een onderzoek uit te voeren naar het totaal aan huisvestingsaanbod en het totaal aan huisvestingsbehoeften van de gemeenten, de Drechtsteden met zijn nieuwe organisatieonderdelen, inclusief het SCD, en Zuid-Holland Zuid. Daarbij is meegenomen de leegstand die ontstaat in de thans bij de acht organisaties in gebruik zijnde gebouwen, wanneer de staf en ondersteunende functies naar het SCD worden overgeheveld. Dit vraagstuk krijgt een extra dimensie als ook rekening wordt gehouden met de leegstand die ontstaat ten gevolge van de andere regionaliseringsbewegingen. De resultaten van dit onderzoek zijn opgenomen in dit Bestuursplan. Positie Alblasserdam. Het college van Alblasserdam is van oordeel dat het SCD voor het concept van de netwerkstad de enige logische en noodzakelijke stap is om ambtelijk de bestuurlijke ambities waar te maken. Zij acht de komst van het SCD op termijn van beslissende betekenis voor Alblasserdam. Tegelijkertijd acht dit college het noodzakelijk eerst de lopende interne veranderprocessen tot een goed einde te brengen alvorens daadwerkelijk te gaan participeren in het SCD. Alblasserdam vraagt daarom de ruimte tot uiterlijk 1 januari 2010 om volledig te participeren in het SCD, maar wil nog nagaan of dat –op onderdelen- mogelijk sneller kan. Alblasserdam neemt de volledige verantwoordelijkheid voor de gevolgen van deze latere aansluiting en draagt conform de voorgestelde verdeelsleutel gewoon bij in de proceskosten die gemaakt worden om het SCD tot stand te brengen. De andere deelnemende organisaties respecteren deze opstelling van Alblasserdam, uitgaande van het gegeven dat deze latere aansluiting voor hen geen nadelige gevolgen zal hebben. De Netwerkdirectie Drechtsteden wordt opdracht gegeven een procesvoorstel uit te uitwerken voor deze latere aansluiting, ook op de personele kant, waarover begin 2007 in overleg tussen Alblasserdam en de andere deelnemers aan het SCD wordt besloten. Positie Papendrecht en Zuid-Holland Zuid. In de eerder uitgebrachte Contourenschets bleek dat Papendrecht en de regio Zuid-Holland Zuid geen structureel besparingsvoordeel zouden ondervinden van participatie in het SCD. Die consequentie vormde aanleiding voor nadere analyse van en bezinning op de aannamen en uitgangspunten die dit voorjaar gehanteerd zijn bij het bepalen van de formatieomvang en het benodigde budget voor het SCD. Deze analyse heeft een enkele onevenwichtigheid in de aannamen die ten grondslag liggen aan de rekensommen in de Contourenschets aan het licht gebracht. Dit betreft het hoofdproces Communicatie. Bovendien is duidelijk geworden dat er voor sommige organisaties sprake is van uitbreiding van de dienstverlening –en dus nieuwe kosten- omdat in het basispakket van het SCD dienstverlening opgenomen is die deze gemeenten nu niet of nauwelijks kennen. Dit speelt onder andere ten aanzien van het Sociaal Geografisch Bureau. Toch hechten wij vanuit beleidsmatige overwegingen veel belang aan het opnemen van dit soort taken in het basispakket. De inmiddels doorgevoerde correcties in de aannamen voor de formatie voor het hoofdproces Communicatie als


18

onderdeel van het basispakket in combinatie met de bijstelling van de normering voor Zuid-Holland Zuid leidt tot een reductie van het benodigde budget voor het SCD en daarmee tot een groter structureel besparingsvoordeel voor de deelnemers dan was becijferd in de Contourenschets van juni 2006. We werken dat verder uit in hoofdstuk 3. Bij dat laatste dient wel te worden bedacht dat deze besparing weer teniet wordt gedaan als een gemeente besluit het hogere niveau aan activiteiten (en dus formatie) buiten het basispakket SCD zelf te behouden. Dat zal in elk geval spelen voor Dordrecht als het gaat om de Communicatiefunctie. Ook voor Papendrecht leidt de bijstelling van de normering tot een structureel besparingsvoordeel bij een in omvang gelijkblijvend takenpakket. Dat uiteindelijk ten opzichte van het huidige kostenniveau toch sprake is van in geringe mate hogere kosten bij deelname aan het SCD wordt veroorzaakt door het feit dat nieuwe taken in het basispakket zitten, SGB onder andere, die ook bij afname buiten het SCD tot hogere kosten zouden leiden. Wat dan rest is het vraagstuk van de transitiekosten, inclusief de bijdrage in de projectkosten van Papendrecht. Deze kosten zijn voor Papendrecht niet binnen afzienbare termijn terug te verdienen uit het structurele besparingsvoordeel; dat is daarvoor te gering. Hier wijkt de positie van Papendrecht wezenlijk af van de positie van de andere gemeenten, die binnen deze collegeperiode de eerste structurele besparingsvoordelen tegemoet kunnen zien. Wij achten het gezien deze onevenwichtige uitkomst en het grote belang dat wij hechten aan participatie in het SCD van ook Papendrecht alleszins redelijk Papendrecht de toezegging te doen, dat de structurele bijdrage die Papendrecht op basis van de gekozen verdeelsleutel aan het SCD levert voor deze collegeperiode wordt gefixeerd op het nu berekende bedrag van € 2,54 miljoen per jaar, dit ongeacht de werkelijke exploitatieresultaten die door het SCD in deze periode geboekt worden. Daarnaast stellen wij voor de transitiekosten, inclusief de projectkosten die Papendrecht heeft voor rekening van de gezamenlijkheid van de GR Drechtsteden te nemen, waarbij voor de wijze waarop dat gebeurt de komende periode enkele modellen worden uitgewerkt en ter nadere besluitvorming worden voorgelegd. Tot de uit te werken modellen behoort in elk geval de variant waarin de andere gemeenten Papendrecht aan de voorkant op basis van de gekozen verdeelsleutel het bedrag aan transitie- en projectkosten uitkeren. Daarnaast wordt de variant uitgewerkt waarin het op Drechtstedelijk niveau te bereiken structurele besparingsvoordeel wordt ingezet als bron voor het vergoeden van de transitiekosten en projectkosten die ieder van deelnemers de eerste jaren heeft. Onderdeel van de uitwerking van enkele modellen vormt de wijze waarop de validatie van de te vergoeden transitiekosten plaats vindt. Ten aanzien van de Regio Zuid-Holland Zuid is vastgesteld dat de behoefte aan staf- en ondersteuning op verschillende hoofdprocessen, gezien het bijzondere karakter van de Regio met een duidelijk accent op uitvoerende taken, op een structureel lager niveau ligt als geldt voor de deelnemende gemeenten, waar veel beleidstaken uitgevoerd worden. Wanneer we dit onbedoelde effect uit de berekeningen elimineren ontstaat er ook voor Zuid-Holland Zuid een besparingspotentieel op de structurele kosten. Daarnaast is op diverse onderdelen van de staf en onder-

4

Incl. € 0,2 miljoen als aandeel in de posten initiële investeringen en onvoorzien.


19

steunende functies ook voor Zuid-Holland Zuid efficiencyvoordeel te behalen bij deelname aan het SCD. Het besparingspotentieel neemt hiermee toe. Toch wordt dit besparingsvoordeel naar verwachting omgebogen in een nadeel wanneer we rekening houden met de BTW-component die Zuid-Holland Zuid verschuldigd is over een deel van de dienstverlening van het SCD5. Daarmee zou ook Zuid-Holland Zuid niet in staat zijnde transitiekosten binnen een redelijke termijn terug te verdienen uit een structureel te realiseren besparingsvoordeel en dat is wel het uitgangspunt. Vanwege de nu nog bestaande onzekerheden over de exacte uitkomst van de rekensommen stellen we hier voor aan de hand van de nu gedefinieerde principes op basis van een nadere analyse van de uitkomsten van de eerste SCD-begroting, de werkelijke transitiekosten van Zuid-Holland Zuid en de bijdrage in de projectkosten, met Zuid-Holland Zuid op het niveau van de GR Drechtsteden tot maatwerkafspraken te komen. Deze moeten recht doen aan de bestuurlijk gemaakte afspraak, dat de niet-Drechtstedengemeenten binnen de Regio niet geconfronteerd zullen worden met een hogere inwonerbijdrage voor de uitvoering van staf- en ondersteunende taken, dit tenzij sprake is van aantoonbare verbetering van de kwaliteit en/of uitbreiding van de dienstverlening. Bestuurlijke invloed/grip. In de discussies met raadsleden bleek er behoefte aan meer inzicht in de vraag hoe de gemeenteraden en de leden ervan straks grip hebben op het functioneren en de prestaties van het SCD. Hetgeen daarover in de Contourenschets was uitgewerkt, werd te globaal van karakter gevonden. Aan deze wens is in hoofdstuk 4 van dit plan tegemoet gekomen. Verder speelt bij veel raadsleden de vraag wat het profiel van hun gemeente nu eigenlijk is als over enkele jaren alle nu lopende regionale bewegingen zijn geëffectueerd en een deel van de nu nog gemeentelijke taken op regionaal niveau worden uitgevoerd. Dit vraagstuk heeft een bredere dimensie dan deelname aan het SCD en er is geen blauwdruk-antwoord op te geven. Het is vooral aan de gemeenten zelf om hierin keuzes te maken. Deze kunnen variëren van de ‘Ten Boer-variant’ tot de variant van de netwerkgemeente die over beleidscapaciteit beschikt en in verschillende ketens van dienstverlening aan de burger een belangrijke schakel vormt. Juist omdat deze discussie vanuit een breder perspectief dan de komst van het SCD gevoerd moet worden en iedere gemeente hierin een eigen keus moet kunnen maken hebben we op dit punt ook geen voorstellen in dit Bestuursplan opgenomen. Dat lijkt ons ook niet nodig om tot besluitvorming over het SCD te komen. Zo creëren we ook meer tijd voor deze discussie op lokaal niveau. We zullen de gemeenten daarbij faciliteren door binnenkort een discussiestuk over dit thema aan te reiken Organiseren SCD in 2007 In de reacties op de eerder verschenen stukken is terecht aandacht gevraagd voor de manier waarop het SCD straks tot stand gebracht wordt als het besluit daartoe genomen is. Onderkend wordt dat het een tamelijk complexe operatie is, mede omdat de gemeenten en Zuid-Holland Zuid hun staf- en ondersteunende functies nu allemaal anders georganiseerd hebben en er eigenlijk twee reorganisaties in één

5

Het gaat hier om het aan de GGD en de RAV toe te rekenen deel.


20

beweging gemaakt moeten worden. Namelijk het inrichten van het SCD en het ontvlechten van taken en personeel uit de ambtelijke organisaties van de gemeenten en Zuid-Holland Zuid. In dit Bestuursplan hebben we de hoofdlijnen van dit proces, de projectorganisatie en de projectkosten uitgewerkt. Nadere detaillering gebeurt begin 2007 in een implementatieplan dat aan het Drechtstedenbestuur wordt voorgelegd omdat dat bestuur verantwoordelijk wordt voor de inrichting van het SCD als onderdeel van de ambtelijke organisatie van de GR Drechtsteden. In het implementatieplan wordt de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de Netwerkdirectie, inclusief de Drechtstedensecretaris, het PFO Middelen en het Drechtstedenbestuur ook nader gedetailleerd.

Personele aspecten De personele aspecten vormen in dit soort operaties altijd een belangrijk aandachtsgebied. Er is gelukkig al het nodige aan randvoorwaardelijke regelgeving beschikbaar. We hebben een regionaal sociaal plan, incl. een plaatsingsprocedure en afspraken over werkgelegenheid, er is een set rechtspositieregelingen en er functioneert het Loopbaancentrum Drechtsteden (LCD). Wanneer u besluit het SCD tot stand te brengen kunnen we met dit instrumentarium aan de slag! Bovendien wordt op dit moment al gewerkt aan de totstandkoming van een geformaliseerd medezeggenschapsplatform in de vorm van een Bijzondere Ondernemingsraad (BOR) SCD. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de ervaringen uit het proces van inrichting van de Sociale Dienst Drechtsteden. Een goede organisatie van de medezeggenschap beschouwen we als een belangrijke randvoorwaarde voor de volgende fase van het proces. We zijn dan ook verheugd over de initiatieven die op dit terrein inmiddels vanuit de huidige (Centrale) Ondernemingsraden genomen zijn. 2.4

T IJD IS RIJP V OOR BESLUITV ORMING

Zowel ambtelijk, bestuurlijk als politiek is al eerder in positieve termen gereageerd op de Contourenschets en de inhoudelijke voortgang. Door de vervolgactiviteiten van de afgelopen maanden zijn we inmiddels bovendien op diverse terreinen inhoudelijk verder dan in juni 2005 in de bestuursopdracht is gevraagd en is ook weer meer bekend dan in de Contourenschets van juni 2006 is opgenomen. Bovendien heeft deze verdiepingsslag een bijdrage geleverd aan het draagvlak voor de plannen een SCD te vormen. We zien dat partijen zich constructief hebben opgesteld in het oplossen van vraagstukken (bijvoorbeeld huisvesting en kernbeslissingen) en dat er op ambtelijk niveau enthousiasme is gegroeid voor de SCD-vorming. Tevens geldt dat veel mensen de komst van het SCD al als gegeven beschouwen en zich aan het voorbereiden zijn op de inrichting ervan. In het licht daarvan is in september 2006 door de NDD+ en het PFO Middelen gesproken over de gewenste voortgang van het proces. Om recht te doen aan de reacties van de besturen en raden is er voor gekozen om door te gaan met het robuust uitwerken van de vorming en de wijze van inrichten van het SCD. Er ontstond daarbij een natuurlijke spanning tussen de wens om steeds gedetailleerder de consequenties van het SCD te onderzoeken enerzijds en anderzijds het besef dat een


21

dergelijke aanpak ons niet verder zou helpen richting een beslissing. De besluitvorming over het SCD hangt namelijk sterk samen met andere regionaliseringsprocessen (zoals de inrichting van de GR Drechtsteden, de komst van de SDD en het LCD en de overdracht van taken van gemeenten op het terrein van IVH en Brandweer). Het risico dreigde te ontstaan dat alle dossiers op elkaar zouden gaan wachten. In september 2006 hebben NDD+ en PFO Middelen daarom voorgesteld om rond de jaarwisseling besluiten te nemen over het al dan niet inrichten van het SCD, waarbij de invoeringsdatum van 1 januari 2008 niet zou verschuiven. Er is daarom gekozen om niet apart een intentieverklaring en vervolgens een ondernemingsplan op te stellen. In plaats daarvan is dit Bestuursplan opgesteld. Hierin is een verdiepingsslag op de Contourenschets gemaakt langs de lijnen van de vragen die aan het einde van de vorige paragraaf aan de orde zijn. Op basis van dit document stellen wij aan de besturen in de regio voor om te participeren in het SCD en te gaan werken aan de totstandkoming ervan. In de hieromtrent aan de colleges, besturen, gemeenteraden en Drechtraad voor te leggen voorstellen hebben we rekening gehouden met de duale verhoudingen, op grond waarvan colleges bevoegd zijn besluiten te nemen over de organisatie en de bedrijfsvoering, en de verhoudingen zoals die binnen Zuid-Holland Zuid en de GR Drechtsteden bestaan op grond van de resp. delegatiebesluiten die daar gelden. Anderzijds zijn we er ons zeer van bewust, dat het budgetrecht van de raden, het Algemeen Bestuur van Zuid-Holland Zuid en de Drechtraad hier aan de orde is. Aangezien SCD-vorming een belangrijke impact heeft op de omvang en vormgeving van de eigen ambtelijke organisatie en de financiële verhoudingen is bovendien een actieve informatievoorziening aan de raden, het AB ZHZ en de Drechtraad vanzelfsprekend.


22

3.

WAT HET SCD DOET

Het SCD biedt voor de organisaties die dat wensen het complete palet aan middelenfuncties aan. De deelnemende gemeenten, Zuid-Holland Zuid en hun organisatieonderdelen kunnen als ze dit willen dus alle middelentaken afnemen van het SCD. Ze nemen in ieder geval het basispakket af. Aanvullende afname van pluspakketten kan in de startfase eventueel gefaseerd plaatsvinden, maar altijd wel op identieke wijze voor een gemeente of Zuid-Holland Zuid als geheel. Differentiatie per dienst, bedrijf of afdeling binnen een gemeente is daarmee uit oogpunt van beheersbaarheid vooralsnog uitgesloten. Het SCD gaat voor gemeenten werken met een basispakket en aanvullende pakketten voor afzonderlijke middelenfuncties of type van taken. Voor de regio Zuid-Holland Zuid wordt dit basispakket enigszins gemoduleerd gezien het specifieke karakter van deze organisatie. Het Bureau Drechtsteden en de uitvoeringsorganisaties van de Drechtsteden nemen het volledige dienstenpakket af. Dit wil zeggen zowel het basispakket als alle aanvullende pakketten. Dit omdat zij zelf geen staffuncties hebben en op al deze vlakken wel een ondersteuningsbehoefte hebben. Het nu vast te stellen takenpakket van het SCD wordt de eerste jaren stabiel gehouden. Daarmee wordt terughoudend omgegaan met specifieke klantwensen. Deze kunnen alleen worden ingewilligd als dat het proces van inrichting en functioneren van het SCD niet verstoort of, beter, juist versterkt. De procesrisico’s zijn anders te groot. Bij deze lijn past de benadering, dat er de eerste jaren na oprichting geen contractrelaties met nieuwe klanten aangegaan worden. Overigens ligt er altijd de begrenzing dat het om publieke organisaties moet gaan. Hierna gaan we wat specifieker in op het takenpakket van het SCD. Het takenpakket is vrijwel ongewijzigd ten opzichte van de eerdere uitwerking van dit onderdeel in de Contourenschets. Na het beschrijven van het pakket, gaan we in op het budget voor het SCD en de potentiële besparingsvoordelen voor de deelnemende organisaties. Zo komen we tot de businesscase van het SCD; een nadere beschrijving hiervan is opgenomen in bijlage 1. 3.1

T AKEN V AN HET SCD

In de Contourenschets is uitgebreid beschreven hoe we gekomen zijn tot een basis en pluspakket aan dienstverlening van het SCD. Uitgangspunten waren onder meer een robuust en integraal takenpakket en garanties voor de (langlopende) afname van voldoende volume. Aan zowel de regionale organisaties als de gemeenten is gevraagd welke taken zij zouden willen afnemen van een SCD. Dat is gebeurd op basis van een lijst aan deelprocessen, waarvan individueel kon worden aangegeven of er afnamebereidheid was. Vervolgens zijn als tweede orde criteria gebruikt: logisch samenhangend in geheel aan taken en realisatie van de juiste schaalomvang.


23

Dit leidt tot het volgende basis- en pluspakketten voor klantgroep 1, de gemeenten6:

Basispakket Hoofdpro Hoofdproces Deelprocessen

Financiën

Pluspakketten Nr

Hoofdpro Hoofdproces

I

Financiën

Financieel beleid verantwoording

II

Financiën

Financiële control

Juridische Zaken

Juridische control

Financiële administratie AO/IC

Belastingen OZB Inning en heffing overige belastingen

III Organisatie

Informatisering

Informatie-analyse en -advies

IV Communicatie

Automatisering

Technisch beheer

Gegevensbeheer

Deelprocessen Deelprocessen

Organisatieontwikkeling Bestuurscommunicatie en representatie

Helpdesk Functioneel beheer Automatiseringsbeleid

Personeel

Personeelsadministratie Salarisadministratie Personeelsadvies Personeelsbeleid

Facilitaire zaken

Postverzorging, drukkerij, repro Archief / DIV Receptie, telefooncentrale, servicedesk Gebouwbeheer, schoonmaak Restauratieve voorzieningen Beveiliging/bodes Inkoop

Zoals opgemerkt wordt de organisatorische ophanging van Belastingen en SGB nog nader bezien.

6


en

24

Basispakket Hoofd Hoofdproces Deelprocessen

Communicatie

Pluspakketten Nr

Hoofdpro Hoofdproces

Deelprocessen

Concerncommunicatie Beleidscommunicatie Interne communicatie Rampencommunicatie

Juridische zaken

Juridische vertegenwoordiging Juridisch advies Bezwaar en beroep

Sociaal Geografisch Bureau

Essentiële basisinformatie Onderzoeksprogramma’s Beleidsonderzoek

Onverkorte toepassing van het basispakket voor de gemeenten op de regio ZuidHolland Zuid zou ertoe leiden dat zij diensten moeten afnemen die zij van nature niet uitvoeren. Daarom is het basispakket aangepast voor de regio Zuid-Holland Zuid. In afwijking van de gemeenten neemt de regio het basispakket af zonder de hoofdprocessen Belastingen en SGB. Daarnaast is op onderdelen een lagere formatienormering toegepast die afgestemd is op het huidige niveau van de ondersteuningsbehoefte die de regio op die hoofdprocessen heeft. Zo wordt voorkomen dat voor Zuid-Holland Zuid meer formatie en budget in de rekensommen wordt opgenomen dan in de praktijk nodig blijkt. 3.2

B ENODIGD BUDGET , VERDEELSLEUTEL EN POTENTIEEL BESP ARINGV OORDEEL

Op basis van bovengenoemde taken uit het basispakket is het benodigde budget berekend. Er is bij de budgetbepaling dus geen rekening gehouden met de pluspakketten. Deze berekening is opgebouwd op basis van de normering van formatie en overige kosten. Daarbij is rekening gehouden met de doorgevoerde amendementen op de Contourenschets van juni 2006. Deze zijn in hoofdstuk 2.3 toegelicht. De benodigde gegevens hiervoor zijn ontleend aan informatie uit de gemeenten en de regio Zuid-Holland Zuid en uit benchmarkonderzoek van Berenschot. Op basis van die getallen wordt de formatieomvang van het SSC geprognosticeerd op 427 fte's voor het basispakket aan dienstverlening. Uitgaande van deze formatieomvang, een gemiddelde loonsom van € 50.000 en een vast bedrag per formatieplaats van € 14.362 aan bijkomende kosten, bedragen de totale structurele exploitatielasten van het SSC bijna € 27,5 miljoen (zie onderstaande tabel).


25

Tabel 1; Budget SCD voor het basispakket aan dienstverlening (x € 1.000) Categorie

Formatie

Bedrag per f.t.e.

Totaal (x € 1.000)

Totale personele kosten

426,68

€

50.000

€

21.334

Overige kosten

426,68

€

14.362

€

6.128

€

27.462

Subtotaal structurele lasten SCD

Verdeelsleutel Voor wat betreft de bijdrage in de exploitatiekosten is uitgegaan van de aanname dat de kosten van het basispakket dienstverlening door alle betrokken partijen gedragen worden in een vaste verhouding van het aantal klanten (lees fte’s) waaraan de diensten worden verleend. Daarbij is qua formatieomvang van de gemeenten en Zuid-Holland Zuid geabstraheerd van de verschuivingen in personeelsaantallen die per 1 januari of in de loop van 2007 ontstaat tussen de gemeenten en Zuid-Holland Zuid resp. de GR Drechtsteden. De reden hiervan is dat de exacte omvang van deze verschuivingen nu nog niet bekend zijn en we wilden werken met gegevens die ontleend zijn aan vastgestelde begrotingen. Concreet betekent dit dat de hierna opgenomen gegevens in het kader van de begroting 2008 van het SCD zullen worden geactualiseerd. Het effect daarvan zal zijn dat de bijdrage die de gemeenten en Zuid-Holland Zuid rechtstreeks aan het SCD voldoen voor dienstverlening aan de eigen organisatie zal afnemen, terwijl in de bijdrage aan de regionale organisaties (SDD, IBD, Ed) een component zal worden opgenomen voor dienstverlening door het SCD aan die regionale organisaties. Per saldo zou dat tot partiële verschuivingen tussen de resp. gemeenten en Zuid-Holland Zuid kunnen leiden omdat de verdeelsleutels voor de op te brengen bijdragen aan het SCD en andere regionale organisaties niet identiek zijn. Uitgaande van de verdeelsleutel op formatieomvang per 1 januari 2006 dragen de gemeenten en de regio als volgt bij in deze kosten: Tabel 2; Bijdragen deelnemers voor basispakket Organisatie

Verdeelsleutel

Bijdrage in exploitatie (x € 1.000)

Alblasserdam

4,5%

€

1.225

Dordrecht

52,8%

€

14.498

Hendrik Ido Ambacht

5,3%

€

1.445

Papendrecht

8,3%

€

2.284

Sliedrecht

6,2%

€

1.700

Zwijndrecht

12,9%

€

3.537

Subtotaal gemeenten

89,9%

€

24.689

Regio Zuid-Holland Zuid

10,1%

€

2.773

Totaal deelnemende organisa organisaties

100,0%

€

27.462


26

Potentieel structureel besparingsvoordeel In de Contourenschets zijn vervolgens de potentiële structurele besparingsvoordelen beschreven. De optelsom van de huidige uitgaven binnen de zes gemeenten en Zuid-Holland Zuid voor het deel van de staf- en ondersteunende functies, dat correspondeert met het basispakket SCD bedraagt € 35 35,8 miljoen. miljoen In de optelsom van de huidige uitgaven zijn zoals gezegd de kosten van organisatieonderdelen die op 1 januari 2007 worden geregionaliseerd, zoals de afdelingen sociale zaken, nog meegenomen omdat als bron de begrotingen 2006 genomen zijn. Wanneer we deze huidige kosten afzetten tegen het totaal benodigde budget om als SCD het basispakket dienstverlening te kunnen aanbieden aan de gemeenten, de regio Zuid-Holland Zuid en de GR Drechtsteden ontstaat een potentieel besparingsvoordeel van € 8,3 miljoen. Dit is ruim 20% van het huidige kostenniveau. Gegeven de nog bestaande onzekerheden lijkt het ons evenwel verstandig in deze fase een bandbreedte in het op termijn te realiseren potentiële structurele besparingsvoordeel aan te houden van plus en min 15 %, ergo uit te gaan van een bedrag van tussen de € 7,0 en € 9,5 miljoen voor de gemeenten en de regio in totaal.

Potentieel besparingsvoordeel eerste jaren lager Naast de hiervoor becijferde reguliere structurele lasten van € 27,5 27,5 miljoen zijn voor de oprichting van het SCD initiële investeringen nodig, die door hun omvang via afschrijvingen in de exploitatie moeten worden opgenomen. Het gaat hierbij om de startinvesteringen voor het SCD, zoals voor huisvesting en apparatuur. De post ‘extra afschrijvingslasten initiële investeringen SCD’ is opgenomen op grond van de aanname dat het SSC ‘uit het niets moet verrijzen’. De component ‘afschrijving’ zoals deze opgenomen is in de normopslag voor indirecte kosten per formatieplaats, is namelijk onvoldoende om deze initiële investeringen te dekken. Hierbij dient overigens wel te worden gerealiseerd, dat vergelijkbare systemen en apparatuur in de moederorganisaties deels overbodig zullen worden. Deze achterblijvende kosten worden gezien als desintegratiekosten voor de gemeenten en de regio Zuid-Holland Zuid. De gehanteerde aanname in de berekeningen is om de desintegratiekosten in drie jaar af te bouwen. Wij ramen de effecten op de exploitatie van deze initiële investeringen op € 1 miljoen aan afschrijvingslasten. Tegenover het nu opnemen van deze extra afschrijvingslast staat een besparingsvrijval in de gemeentelijke begrotingen omdat enkele voorzieningen (ICT, huisvesting) daar kan worden afgebouwd, maar de omvang daarvan is nu nog niet te bepalen. Verder wordt voor de eerste drie jaren dat het SCD functioneert rekening gehouden met een post Onvoorzien in de exploitatie van 5% van het totaal van de personele en overige kosten. Dit komt neer op ongeveer € 1,5 miljoen. miljoen In het kader van de voorbereiding van de begroting voor het derde jaar van functioneren van het SCD worden nut en noodzaak van continuering voor dat derde jaar van deze post in een omvang van de genoemde 5% nader bezien. De totale exploitatielasten voor het SCD ramen wij daarmee de eerste jaren op € 30 30,0 miljoen voor het basispakket (inclusief regio Zuid-Holland Zuid). Er valt aldus voor de eerste jaren een potentieel besparingsvoordeel te verwachten van circa € 5,8 miljoen op jaarbasis voor het totaal van de gemeenten en de regio als voor krachtenbundeling wordt gekozen in de vorm van een basispakket dienstverlening door het SCD. Daarbij moet voor de volledigheid nog wel rekening wor-


27

den gehouden met formatie-uitbreiding bij de moederorganisaties om de regierol te kunnen invullen; deze draagt een structureel karakter. Het gaat hierbij om totaal (voor de gemeenten en de regio) om ongeveer 8 fte's en € 0,5 mil miljoen. Wanneer we ook rekening houden met deze kosten bedraagt het potentiële besparingsvoordeel de eerste jaren € 5,3 miljoen op jaarbasis. In deze berekening is geen rekening gehouden met de vergoeding van het Rijk voor de WOZ-kosten. De verdeling van dit besparingspotentieel is als volgt.

Samenvattend In onderstaande tabel vatten we het structureel netto besparingspotentieel samen.

Tabel 3; Structureel netto besparingspotentieel (inclusief regiekosten en initiële kosten)

Organisatie

Huidige ten

las- Toekomstige lasten

(x € 1.000) Alblasserdam

(x € 1.000)

Verschil (x € 1.000)

€ 2.025

€ 1.360

€ 665

€ 17.300

€ 16.080

€ 1.220

Hendrik Ido Ambacht

€ 2.800

€ 1.600

€ 1.200

Papendrecht

€ 2.455

€ 2.530

€ 75-

Sliedrecht

€ 2.620

€ 1.890

€ 730

Zwijndrecht

€ 5.240

€ 3.920

€ 1.320

€ 32.440

€ 27.380

€ 5.060

€ 3.290

€ 3.075

€ 215

€ 35 35.73 .730

€ 30.455

€ 5.275

Dordrecht

Subtotaal gemeenten Regio Zuid-Holland Zuid Totaal

3.3

I MP ACT V OOR GEMEENTEN EN Z UID -H OLLAND Z UID

Voor iedere gemeente en Zuid-Holland Zuid is een analyse gemaakt van de organisatorische en financiële impact van de komst van het SCD. De impact op de organisatorische aspecten verschilt sterk per gemeente, afhankelijk van hun huidige organisatievorm van de staf- en ondersteunende functies. Dit is er de reden van dat we hierover in algemene zin geen uitspraken kunnen doen. Voor de financiële impact is een aantal uitgangspunten en spelregels geformuleerd. Deze uitgangspunten en spelregels zijn eerder besproken en geaccordeerd in de stuurgroep SCD (huidige Netwerkdirectie Drechtsteden). De impactanalyse moet eenduidige en transparante uitkomsten opleveren, voor ieder van de organisaties. Dat betekent dat wij hebben gewerkt met onderling vergelijkbare gegevens (geen appels en peren vergelijken). Zowel de business case als de impactanalyse is voor


28

een groot deel gebaseerd op gegevens die de organisaties hebben aangeleverd over de huidige situatie van de middelenfuncties (organisatie, formatie en kosten). De gegevens over de huidige taakuitvoering zijn ontleend aan: •

Ingevulde vragenlijsten met kwantitatieve gegevens per 1 januari 2006

•

Uitkomsten benchmarkonderzoek kwaliteit staf en ondersteuning gemeenten

•

Begrotingen 2006

Kostensoorten De impactanalyse heeft voor wat betreft het financiële deel (= inclusief formatie) betrekking op de volgende effecten die optreden als de organisatie besluit mee te doen aan het SCD: •

Structurele besparing op de uitvoeringskosten

•

Toename structurele regiekosten

•

Transitiekosten, te onderscheiden in −

−

desintegratiekosten (verminderde dekking voor kapitaallasten en overige indirecte lasten, bijvoorbeeld ten gevolge van leegstand in het gebouw7) frictiekosten (kosten van boventallig personeel en ontbindingskosten langlopende contracten)

Hierna gaan wij in op de relatie tussen de verschillende soorten kosten die wij in de impactanalyse met elkaar in verband brengen. Wij vatten dit in de onderstaande tabel samen:

Relevante kostencomponent in de huidige situatie

Type transitiekosten bij deelname in SCD

In het geval van:

a. Kosten inhuur dien- leiden tot sten

Frictiekosten

Langlopende ten

b. Personele kosten

leiden tot

Frictiekosten

Niet plaatsbaar personeel

c.

vervallen bij uitplaatsen deelproces

Materiële kosten

d. Kapitaallasten e.

7

Overige lasten

contrac-

leiden tot

Desintegratiekosten

Verminderde dekking

indirecte leiden tot

Desintegratiekosten

Verminderde dekking

Op dat laatste element komen we in hoofdstuk 5.3, huisvesting, nog terug.


29

Voor wat betreft de berekening van de desintegratiekosten is een complicerende factor, dat iedere gemeente een andere doorbelastingstructuur of –hiërarchie hanteert. Mede hierdoor kunnen extra verschillen per gemeente in de desintegratiekosten ontstaan. Dit betekent, dat wij bij de berekening van de desintegratiekosten het volgende hebben moeten aannemen: •

De materiële kosten per deelproces zijn variabele kosten.

•

De kapitaallasten en overige indirecte kosten per deelproces zijn vaste kosten.

Uiteraard zullen in werkelijkheid de materiële kosten ook vaste componenten bevatten en andersom zal ook de overige indirecte kosten een variabele component bevatten, maar wij nemen in het kader van de door de stuurgroep geaccordeerde 80-20-regel aan dat deze verschillen voor een groot deel tegen elkaar weg zullen vallen. Het resultaat van de financiële analyse wordt per gemeente uitgedrukt in de terugverdientijd. De terugverdientijd geeft weer na welke periode de organisatie door de structurele besparingen de incidentele kosten van deelname aan het SCD terugverdient. Hiervoor is de volgende formule gehanteerd:

Huidige kosten taakuitvoering (begroting 2006) Kosten taakuitvoering door SCD -----------------------------------------------------

--

Structurele bruto voordeel c.q. nadeel Structurele extra regiekosten -----------------------------------------------------

--

Structurele netto besparing c.q. tekort Incidentele transitiekosten -----------------------------------------------------

÷

Terugverdientijd in jaren

Omdat de incidentele kosten in werkelijkheid over een aantal jaren zijn verspreid geven wij in de individuele impactrapportages per gemeente tevens een overzicht van de ontwikkeling in het besparingspotentieel in de eerste vier jaar na oprichting van het SCD. De impactanalyse heeft geen betrekking op:


30

•

de proceskosten die nodig zijn om het SCD tot stand te brengen en de verdeling ervan

•

de kosten van het sociaal plan en de verdeling ervan.

Op de proceskosten gaan we in hoofdstuk 6.2.3. apart in. Op de omvang van de tweede categorie kosten bestaat op dit moment nog onvoldoende zicht om daarvan een betrouwbare raming op te nemen.

De kaders De kaders voor de impactanalyse zijn uniform, namelijk: •

het aandeel van iedere organisatie in de structurele uitvoeringskosten SCD is bepaald op basis van een overeengekomen verdeelsleutel;

•

het ‘plaatsingsrecht’ voor personeel in het SCD is per organisatie bepaald op basis van dezelfde verdeelsleutel;

•

aan huidige kosten is meegenomen: de salarislasten van eigen personeel, kosten van inhuur en uitbesteding, materiële kosten, kapitaallasten en overige indirecte lasten. In de vorige paragraaf zijn deze kosten toegelicht;

•

voor wat betreft de personeelskosten wordt uitgegaan van de per 01.01.06 met vast personeel bezette formatie; tijdelijk en ingehuurd personeel blijft dus buiten beschouwing.

De aannamen die zijn gehanteerd zijn uniform, namelijk: •

De structurele besparing valt de deelnemende organisatie toe.

•

Iedere organisatie draagt de eigen transitiekosten, waaronder de te maken kosten voor boventallig personeel8.

•

Bij de berekening van de financiële impact houden wij rekening met 0,25% (van het klantenbestand SCD) extra regieformatie9.

•

Desintegratiekosten worden afgebouwd als volgt: −

In jaar 1 worden deze voor 100% meegenomen

−

In jaar 2 worden deze voor 66,6% meegenomen,

−

In jaar 3 voor 33,3%

−

In jaar 4 zijn deze kosten vervallen.

Hiermee is nog geen uitspraak gedaan over de vraag wie de boventalligheid feitelijk oplost.

8

9

Uiteraard staat het organisaties vrij een ander volume te kiezen.


31

•

De kwalitatieve component van de personele frictie ramen wij op 10% van de formatie van het bij de gemeenten aanwezige personeel dat in de huidige situatie het basispakket uitvoert.

•

De kwalitatieve component van de personele frictie wordt per organisatie eerst in mindering gebracht op de kwantitatieve frictie. Indien de kwalitatieve frictie in omvang de kwantitatieve frictie overschrijdt, wordt de kwalitatieve frictie als uitgangspunt voor de berekening van de personele frictiekosten gehanteerd. In het andere geval wordt de kwantitatieve frictie aangehouden.

•

Frictiekosten en kosten boventallig personeel worden afgebouwd als volgt: −


−


−

In jaar 3 zijn deze kosten vervallen.

Zoals eerder aangegeven, zijn bij het in kaart brengen van de huidige situatie de begrotingen 2006 als uitgangspunt genomen (formatie peildatum 1 januari 2006). Voor wat betreft eventuele taakstellingen hanteren wij het volgende uitgangspunt. Indien na 1 januari 2006, maar voor de officiële startdatum van het SSC taakstellingen op overhead worden gerealiseerd, heeft dit voor de betreffende gemeente tot gevolg dat: •

het werkelijke besparingspotentieel slinkt ten opzichte van de in de quick scan berekende structurele besparing, maar ook dat

•

de potentiële (personele) frictiekosten welke ontstaan bij deelname aan het SCD dalen.

Voor de berekening van de terugverdientijd zullen deze gevolgen voor een groot deel tegen elkaar wegvallen. Er is met nog een ander effect geen rekening gehouden in de berekeningen. Per 1 januari 2007 gaan diverse regionale uitvoeringsorganisaties van start. In de berekeningen van het besparingspotentieel van gemeenten bij deelname aan het SCD is gewerkt met een totale formatie van de gemeentelijke apparaten inclusief de sociale diensten. Ook de omvang van de in kaart gebrachte huidige ondersteuning bij de gemeenten is nog steeds gebaseerd op een gemeente met een sociale dienst of afdeling Sociale Zaken in huis. Per 1 januari 2007 gaat dit veranderen omdat de sociale diensten van de gemeenten dan organisatorisch opgaan in de SDD. Hoe zich dit nu verhoudt in de weerspiegelde besparingspotenties vormt punt van nader onderzoek bij het opstellen van de eerste SCD- begroting (2008).


32

Terugverdientijd In de eigen organisatie worden transitiekosten gemaakt. De omvang van deze transitiekosten verschilt per organisatie. Wanneer we deze transitiekosten10 afzetten tegen het potentieel netto besparingsvoordeel als opgenomen in tabel 3 ontstaat het volgende beeld van de terugverdientijd.

Tabel 4; Transitiekosten en terugverdientijd Transitiekosten (x € 1.000)

Terugverdientijd in jaren

€ 975

1,5

Dordrecht

€ 3.700

2,9

Hendrik Ido Ambacht

€ 2.000

1,7

Papendrecht

€ 1.120

Negatief

Sliedrecht

€ 1.300

1,8

Zwijndrecht

€ 3.000

2,3

€ 915

4,5

€ 13.000

2,5

Organisatie Alblasserdam

Regio Zuid-Holland Zuid Totaal /gemiddeld

Wanneer we alle hiervoor weergegeven cijfers op Drechtstedelijk niveau samenvatten en uitdrukken in een gemiddelde terugverdientijd op regionaal niveau ontstaat het volgende beeld11. Tabel 5; terugverdientijd op regionaal niveau

Component

Bedrag

a. Huidige kosten taakuitvoering (begroting 2006)

€

35,8

b. Kosten taakuitvoering door SCD

€

27,5

c. Bruto voordeel (a-b)

€

8,3

d. Regiekosten in eigen organisaties

€

0,5

e. Netto besparing (c-d)

€

7,8

f. Incidentele transitiekosten

€

13,0

g. Aandeel initiële investeringen en post onvoorzien

€

2,5

Terugverdientijd in jaren (f/ (f/(e f/(e(e-g))

2,5 2,5

10 Deze cijfers zijn exclusief de effecten van de proceskosten, zoals uitgewerkt in hoofdstuk 6.2.3.

Deze cijfers zijn exclusief de effecten van de proceskosten, zoals uitgewerkt in hoofdstuk 6.2.3. 11


33

In de tabel is te zien, dat de transitiekosten die bij de moederorganisaties ontstaan bij de ontvlechting na twee en half jaar zijn terugverdiend. Omdat de transitiekosten in werkelijkheid over een aantal jaren zijn verspreid, geven wij daarnaast een overzicht van de ontwikkeling in het besparingspotentieel.

Tabel 6; ontwikkeling financiële effecten (in miljoenen euro’s)

Alle organisaties a. Netto besparing per jaar

Jaar 1

Jaar 2

Jaar 3

Jaar 4

€ 7,80

€ 7,80

€ 7,80

€ 7,80

b. Transitiekosten

€ 7,65-

€ 4,35-

€ 1,04-

€0

c. Initiële kosten en post onvoorzien

€ 2,50-

€ 2,50-

€ 2,50-

€ 2,50-

Saldo (a-b-c)

€ 2,35-

€ 0,95

€ 4,26

€ 5,30

In de tabel is te zien, dat de transitiekosten vanaf het eerste jaar geleidelijk teruglopen tot nul in jaar 4. Indien alle organisaties besluiten deel te nemen in het SCD, wordt vanaf het vierde jaar aldus een bedrag van tenminste € 5,3 miljoen op de gezamenlijke begrotingen bespaard, doordat het SCD de dienstverlening in het basispakket uitvoert, in plaats van eigen uitvoering door de gemeenten en de regio ZuidHolland Zuid.


34

4.

HOE HET SCD WERKT

Belangrijk is dat er zicht komt op de werkwijze van het SCD. Dit vraagstuk valt uiteen in enkele onderdelen. We beginnen hieronder met het beschrijven van de consequenties van de keus om het SCD bij de GR Drechtsteden onder te brengen en de manier waarop het SCD in het bestuurlijk functioneren van de Drechtsteden wordt ingepast. Daarbij besteden we ook aandacht aan de stuurmogelijkheden van gemeenten op het SCD. Vervolgens formuleren we een aantal uitgangspunten voor de dagelijkse werkpraktijk van het SCD. Deze leggen we graag vast in dit bestuursplan, zodat u er in toekomst houvast aan heeft. Daarna gaan we in op de wijze waarop de kwaliteit, prestatiemeting en evaluatie van het SCD wordt georganiseerd en op het belang om veel te investeren in het menselijk kapitaal. 4.1

SCD IN GR D RECHTSTEDEN

Gezien het strategisch perspectief en gezien ook eerdere keuzes die gemaakt zijn bij onder andere de SDD ligt het voor de hand dat het SCD wordt ondergebracht in de GR Drechtsteden. Daarmee wordt het een dienstverlener van èn voor de Drechtsteden-gemeenten en dat is een belangrijke succesfactor. Het eigenaarschap berust zo bij de -colleges van de- Drechtsteden-gemeenten; zij bepalen en worden verantwoordelijk voor instandhouding en financiering van het SCD en delen de zeggenschap over het SCD. In hoofdstuk 1 is beargumenteerd waarom het belangrijk is de regio Zuid-Holland Zuid materieel in de positie van mede-eigenaar te brengen. Door het SCD onder te brengen in de GR Drechtsteden wordt ook een passende oplossing gecreëerd voor de uitvoering van de staf- en ondersteunende taken voor die regionale organisaties die in die GR gebracht zijn. Er ontstaat zo ook meer ‘massa’, waarmee efficiencyvoordeel kan ontstaan. Binnen de GR Drechtsteden kan een SCD het best de status krijgen van een resultaatverantwoordelijke eenheid. Dat past bij het in belangrijke mate a-politieke karakter van de uit te voeren activiteiten en schept ruimte voor ondernemerszin, overigens binnen duidelijke, bestuurlijk gestelde kaders. De control gebeurt door de Netwerkdirectie Drechtsteden namens het Drechtstedenbestuur. In de volgende subparagrafen wordt de bestuurlijke aspecten van de gekozen ophanging van het SCD in de GR Drechtsteden uitgewerkt. Telkens dient daarbij bedacht te worden dat Zuid-Holland Zuid, omdat zij formeel geen deelnemer is in de GR Drechtsteden, materieel in de positie van mede-eigenaar wordt gebracht en op gelijke wijze als de gemeenten participeert in het vorm en inhoud geven aan de kaderstellende rol en de klantrol. Dat betekent onder andere dat het Drechtstedenbestuur belangrijke beslissingen omtrent het SCD in overeenstemming met de opvattingen van het Dagelijks Bestuur van de Regio Zuid-Holland neemt en dat in de Netwerkdirectie Drechtsteden wordt geparticipeerd door de regiodirecteursecretaris Zuid-Holland Zuid als SCD-zaken aan de orde zijn. Wanneer Belastingtaken door de GR Drechtsteden uitgevoerd wordt, binnen het SCD of als zelfstandig onderdeel, wordt de GR onder andere verantwoordelijk voor de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen en dat stelt bijzondere ei-


35

sen aan de overdracht van bevoegdheden van gemeenten aan de GR Drechtsteden. In de verdere uitwerking van de plannen wordt hier rekening mee gehouden. 4.1.1 Governance; verantwoordelijkheden, bevoegdheden De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de rol van en relatie tussen de verschillende te identificeren actoren: de eigenaar, de opdrachtgever, de opdrachtnemer, de beleidsbepaler en de toezichthouder, is voor een regionale organisatie als het SCD eveneens een succesfactor van betekenis. In die verhouding wordt ook het spanningsveld van dienstbaarheid van het SCD aan het bestuurlijke niveau versus een zakelijke manier van sturing van het SCD door datzelfde niveau zichtbaar. Uiteindelijk is aan de individuele deelnemers hierin keuzes te maken. Maar duidelijk is dat op de onderdelen die ook de andere deelnemende organisaties raken een gezamenlijk optrekken sterke aanbeveling verdient. Dit om een te grote differentiatie in rolneming te voorkomen, want dat levert in de besturing van het SCD onnodige complicaties op. De hierna opgenomen uitwerking kan beschouwd worden als het kader waarbinnen gewerkt gaat worden.

Beleidsbepaler en toezichthouder Voor het SCD als organisatieonderdeel van dezelfde GR gelden de binnen de GR gebruikelijke verhoudingen. Dat betekent dat de Drechtraad in algemene zin optreedt als beleidsbepaler, het Drechtsteden-bestuur toezicht houdt op het functioneren van de directie en de directie leiding geeft aan de ambtelijke organisatie. In de GR wordt gewerkt met het model van een Regionale Netwerkdirectie, die bestaat uit de secretaris van de GR Drechtsteden en de gemeentesecretarissen van de aan de GR deelnemende gemeenten. Met deze keuze staat vast dat de directeur SCD acteert op het tweede echelon management en dus verantwoording aflegt aan het eerste echelon, in casu de Regionale Netwerkdirectie. Hiermee is de hiërarchische positie van de directeur SCD vergelijkbaar aan die van de directeur SDD. Deze keus heeft uit een oogpunt van checkes and balances wel gevolgen voor de invulling van het opdrachtgeverschap.

Eigenaar De aan de GR deelnemende gemeenten hebben gezamenlijk het gedeelde eigenaarschap van het SCD. Zij treden op als collectief van eigenaren. In die hoedanigheid hebben zij -via het Drechtstedenbestuur en de Drechtraad- zeggenschap over en oefenen zij invloed uit op beslissingen over het SCD. Te denken valt aan zaken als het productaanbod, het dienstverleningsconcept, innovatie en productontwikkeling, de wijze van financiering (begroting) en bijvoorbeeld dienstverlening aan een derdepartij. De invulling van het eigenaarschap vindt aldus langs de bestuurlijke lijn plaats. De positie van de regio Zuid-Holland Zuid is in materiële zin gelijk, zij het dat deze formeel anders geregeld wordt. Dat geldt ook voor hetgeen hierna beschreven is voor de rol van opdrachtgever.


36

Opdrachtgever Naast eigenaar zijn de gemeenten, evenals de GR Drechtsteden en de regio ZuidHolland Zuid, opdrachtgever van het SCD. Deze dubbele rol stelt eisen aan de manier van werken vanwege het risico van rolvermenging. Het eigenaarbelang (continuïteit borgen) hoeft immers niet altijd parallel te lopen aan het opdrachtgeverbelang (beste kwaliteit voor de laagste prijs), zeker niet geredeneerd vanuit een individuele gemeente. Het is daarom zaak beide rollen scherp te onderscheiden en te scheiden, ook in persoon. Dat kan door daar waar de eigenaarsrol bestuurlijk is verankerd, de opdrachtgeversrol binnen de deelnemende gemeenten op ambtelijk niveau te beleggen. Deze laatste stemt daarbij af met de verantwoordelijke portefeuillehouder indien het bestuurlijk gevoelige zaken betreft of het budgetrecht van de raad in het geding is. Voor de vraag waar die rol van opdrachtgever ambtelijk het best belegd kan worden is relevant een onderscheid te maken tussen de kaderstellende en beleidsbepalende rol van de gemeente enerzijds en de rol van klant in enge zin anderzijds. Normaliter ligt de kaderstellende en beleidsbepalende rol bij de individuele klant; die geeft de beleidslijnen aan die in acht genomen moeten worden bij de uitvoering door een SCD. Nu het SCD op basis van keuzes die gemaakt zijn niet alleen uitvoerende ondersteunende taken gaat aanbieden maar in het basispakket ook bepaalde beleids- en adviesdiensten gaat leveren en deels ook wettelijke taken gaat uitvoeren, en bovendien is uitgesproken dat er geprioriteerd wordt op optimalisatie op het niveau van het SCD, ligt de zaak gecompliceerder. Dat geeft aanleiding in de opdrachtgeversrol het volgende onderscheid te maken. Kaderstelling Eigenlijk maakt de keus om in het basispakket dienstverlening van het SCD ook taken op te nemen op het terrein van advies en beleid het onontkoombaar dat er op regionaal niveau op die terreinen toegewerkt wordt naar uniforme kaderstelling en beleid. Bijvoorbeeld op het terrein van HRM, Automatisering en Informatisering. Wanneer dit aan de orde is ligt het voor de hand hier de Netwerkdirectie Drechtsteden, voor dit doel uitgebreid met de regiodirecteur-secretaris van Zuid-Holland Zuid, in samenspraak met het PFO Middelen van de Drechtsteden, voor dit doel aangevuld met de portefeuillehouder uit het bestuur van Zuid-Holland Zuid, een rol te geven, tenminste waar het gaat om de beleidsafstemming en de keuze van systemen en werkprocessen. Op dit niveau zou ook overleg moeten plaats vinden en besloten moeten worden over zaken als de producten- en dienstencatalogus en het format voor en de inhoud van de dienstverleningsovereenkomsten. Op die beleidsterreinen waarvoor de gemeenten zelf verantwoordelijk blijven (deze zijn dus niet opgenomen in het basispakket van het SCD, zoals financieel beleid) blijft de kaderstellende rol bij de individuele gemeenten liggen. Dat kan er in de praktijk toe leiden dat gemeenten verschillende keuzes maken. Aldus zal er op het punt van de kaderstelling en beleidsbepaling dus een situatie ontstaan die het karakter heeft van een matrix, die deels gevuld wordt door het collectief van gemeenten via de Netwerkdirectie Drechtsteden resp. het PFO Middelen en deels door individuele gemeenten. Klantrol


37

De gemeenten en de Regio Zuid-Holland Zuid vormen als gebruikers van de diensten van het SCD gezamenlijk een klantgroep en daarnaast zijn de gemeenten en de regio ieder voor zich individueel klant van het SCD. Om synergie en samenhang in klantwensen tot stand te brengen is het voor het SCD belangrijk dat er op collectief niveau wordt geacteerd. Hoe we dat vorm willen geven beschrijven we verderop, maar het opstellen van een dienstverleningshandvest lijkt ons daarbij in elk geval een nuttig instrument. De klantrol zal binnen de gemeenten en de regio op directeurenniveau ingevuld worden. Dienstverleningsovereenkomsten worden gesloten voor een gemeente of de Regio als geheel. Ook al is de invullingsruimte voor deze overeenkomst beperkt omdat de bestuurlijke, financiële en organisatorische kaders op een ander niveau vastgelegd zijn lijkt dit toch een te verkiezen werkwijze. Daarmee ontstaat namelijk een heldere en wederkerige opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie, waarvoor de wederzijdse verplichtingen en prestaties vastliggen. Op dit niveau wordt ook het accountmanagement vanuit het SCD vorm en inhoud gegeven. Hier vindt overleg plaats over wensen en werkwijzen over tevredenheid en klachten, worden problemen in de uitvoering opgelost en vindt het dagelijkse overleg over de voortgang en uitvoering van werkzaamheden plaats.

Opdrachtnemer Het SCD is opdrachtnemer, waarbij het voor de hand ligt de directeur SCD deze rol te laten vervullen. De directeur zal dus namens het SCD het dienstverleningshandvest en de dienstverleningsovereenkomsten sluiten.

Samengevat. Wanneer een scherpe scheiding in de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer wordt aangehouden, ontstaat de volgende driehoeksrelatie.

Eigenaar

Opdrachtgever

Opdrachtnemer

De verhouding eigenaar - opdrachtnemer wordt eenzijdig geregeld, via de tekst van de gemeenschappelijke regeling en via bestuurlijke besluiten en afspraken. Voor de


38

individuele gemeente die deelneemt in de GR en uit dien hoofde diensten afneemt van het SCD betekent dit het accepteren van de uniforme spelregels die er gelden. De verhouding opdrachtgever - opdrachtnemer wordt op twee verschillende niveaus geregeld, primair op collectief niveau en uiteindelijk op individueel niveau. Op collectief niveau gebeurt dat in de vorm van afspraken binnen de Netwerkdirectie. Op individueel niveau gebeurt dat door een dienstverleningsovereenkomst tot stand te brengen tussen SCD, gemeenten en de regio Zuid-Holland Zuid c.q. organisatieonderdelen ervan afzonderlijk. 4.1.2 Grip op de dienstverlening In de eerste raadscarrousel over het SCD-proces zijn van diverse kanten vragen gesteld over de manier waarop raden en individuele raadsleden grip kunnen houden op het functioneren van het SSC als dat eenmaal draait. In de reactie vanuit het PFO Middelen12 zijn de hoofdlijnen van het sturingsarrangement binnen de bestuurlijke kaders van de GR en van het sturingsarrangement tussen de GR en de deelnemende gemeenten geschetst. Daarbij is aangekondigd dat dit vraagstuk in een nog op te stellen besturingsmodel verder wordt uitgewerkt. Deze paragraaf bevat hiervoor een aanzet. De manier waarop colleges en raden kunnen sturen op de regionale organisaties en de onderdelen ervan hangt af van het soort taak dat aan die organisaties wordt opgedragen. We richten ons hier op niet wettelijke taken die op regionaal niveau worden gebundeld, zoals in belangrijke mate bij het SCD aan de orde. Daarbij gaan we er vanuit, zoals hiervoor beschreven, dat een door alle deelnemers gezamenlijk tot stand te brengen dienstverleningshandvest en individuele dienstverleningsovereenkomsten instrumenten zijn waarmee de relatie SCD versus opdrachtgever, tevens klant geregeld wordt. Naast deze instrumenten wordt de mogelijkheden om grip te krijgen op de dienstverlening natuurlijk ook bepaald door houding en gedrag van de medewerkers van het SCD. We komen daar in paragraaf 4.4 op terug. Directe invloed vanuit de colleges richting het SCD in de hoedanigheid van opdrachtnemer is mogelijk via het accountoverleg en de dienstverleningsovereenkomst op individueel niveau en het klantpanel en dienstverleningshandvest op collectief niveau. Voor de raden geldt gezien de aard van de taken een indirecte beïnvloedingsmogelijkheid. Instrumenten richting het college zijn: kaderstelling en controle ten behoeve van de eigen dienstverleningsovereenkomst en de inbreng ten behoeve van het gezamenlijke dienstverleningshandvest. Verder zijn er, gelijk nu, mogelijkheden tot beïnvloeding bij behandeling van de gemeentebegroting en verantwoording door de portefeuillehouder, eventueel aan te vullen met verantwoording door het collegelid dat deel uitmaakt van het Drechtstedenbestuur. Een voorbeeld ter verduidelijking. Sturing op het personeelsbeleid van de eigen gemeente kan als volgt plaatsvinden:

Zie de brief aan de leden van de gemeenteraden, de Drechtsraad en het AB ZHZ d.d. 05.10.06. 12


39

•

College stelt personeelsbeleid en normstelling terzake vast, waarschijnlijk zal basis daarvan overal hetzelfde zijn/worden. Bijv; te hanteren fuwasysteem en wijze van werven en selecteren personeel.

•

Kaderstelling door raad op bijvoorbeeld budgetten/formatie en controle achteraf op normrealisatie.

•

Invloed raadsleden via meerderheden in gemeenten

•

Mogelijkheden, naast globaal te hanteren budgetrecht: −

Debat met en lokale motie gericht aan portefeuillehouder over inhoud personeelsbeleid en gekozen normstelling

−

Lokale motie gericht op inhoud dienstverleningsovereenkomst

−

Regionaal door vaststelling begroting SCD

Er zijn overigens ook terreinen waarop er op grond van de dualisering –gelijk nugeen beïnvloeding vanuit de raden mogelijk is, bijvoorbeeld op de keus van een salarisadministratiepakket. Qua structuur ziet het er als volgt uit. GR Drechtsteden Drechtraad DSB

Pfo midd.

NDD

Overeenk.

EIGENAAR Secretaris

begroting + overeenkomst OPDRACHT Alblasserdam

GEVER

OPDRACHT DVO

Dordrecht

NEMER SCD

Hendrik Ido Ambacht Papendrecht Sliedrecht Zwijndrecht Drechtstedelijke organisaties Zuid-Holland Zuid


40

4.1.3 Goed opdrachtgeverschap Er bestaat een zeker risico dat opdrachtgeverschap verwordt tot het overdoen van werk. Dit is niet efficiënt en leidt tot lagere schaalvoordelen. Het is echter wel van belang dat de inkoopbehoefte scherp wordt gedefinieerd en de relatie (of eigenlijk de dienstverlening van het SCD) op kwaliteit van de geleverde prestaties wordt bewaakt. Sterker nog; dit is een kritische succesfactor voor zowel de gemeente en regio als het SCD. Om die reden is in de berekening van de financiële impact van de komst van het SCD ook rekening gehouden met formatie-uitbreiding in de gemeenten voor een adequate invulling van de regiefunctie. Dat kunnen gemeenten ieder voor zich doen of gezamenlijk oppakken, maar in alle gevallen vraagt dit om een verandering van gedrag en houding bij de gemeente maar ook bij de medewerkers van het SCD, die grotendeels uit de gemeenten afkomstig zijn. Aan dit aspect zal in de verdere uitwerking van de plannen zeker nog aandacht gegeven worden. 4.2

U ITGANGSP UNTEN V OOR DE DAGELIJKSE PRAKTIJK

We benoemen hier een drietal belangrijke uitgangspunten voor de werkwijze van het SCD. 4.2.1 Centraal èn gedeconcentreerd werken Uitgangspunt uit oogpunt van besturing en efficiency is dat het SCD zoveel mogelijk vanuit één locatie werkt en waar dat fysiek/ruimtelijk niet kan onderdelen elders worden ondergebracht die redelijk op zich zelf kunnen functioneren. Dit omdat er op werkprocesniveau geen directe relatie bestaat met andere functionele gebieden. In hoofdstuk 5 vullen we dit in het kader van de huisvestingsoplossing nader in. Dit uitgangspunt betekent niet dat alle diensten van het SCD slechts op die ene locatie toegankelijk zijn voor de deelnemende organisaties en hun medewerkers. Een deel van de activiteiten zal gedeconcentreerd op locatie van de deelnemers worden uitgevoerd. Het volgende model brengt de beoogde manier van werken in beeld. In de linkertaartpunt staan de taken op het gebied van de staf en ondersteuning. Het basispakket betreft de taken die door het SCD worden uitgevoerd ten dienste van alle gemeenten. Het pluspakket betreft taken waar de gemeenten voor kunnen kiezen. Taken

Plus pakket

Basispakket

SCD

Manier van werken

gedeconcentreerd

geconcentreerd

SCD


41

De tweede omgekeerde taartpunt betreft de manier waarop de taken worden uitgevoerd. Het gros van de taken uit het basispakket kan en moet geconcentreerd in het SCD worden verricht (denk aan administratie etc.). Dit is ook van groot belang vanuit het oogmerk van efficiency, kwaliteitsverbetering en lerend vermogen van medewerkers. Een deel van die taken zou echter op een nader te bepalen wijze gedeconcentreerd moeten worden uitgevoerd. Daarbij kan het gaan om uitvoering ‘op locatie’, maar ook een baliefunctie valt onder deze manier van werken. Gedeconcentreerd werken zorgt ervoor dat aan de randvoorwaarden van inlevingsvermogen, lokale loketten en nabijheid van de taakuitvoering tegemoet wordt gekomen. Hier is sprake van een zeker spanningsveld met efficiency en kwaliteit. Immers, hoe meer nabijheid voor de klant, hoe minder efficiënt dit zal zijn voor het SCD. Daarom zal zoveel mogelijk digitale dienstverlening (e-loket) georganiseerd worden. Daarnaast kan een serviceplein worden ingericht bij het SCD en haar klanten, waar bijvoorbeeld loopbaanscans kunnen worden uitgevoerd. In de diverse gemeentehuizen zullen baliefuncties worden ingericht om bijvoorbeeld sleutels uit te geven. Ook kan het zo zijn dat medewerkers in dienst zijn van het SCD maar fysiek eigenlijk vast werken op de plek van de deelnemende gemeente (bijvoorbeeld bodes). Een evenwicht zal worden gevonden tussen de wensen ten aanzien van efficiency en kwaliteit, leren van elkaar en synergie. 4.2.2 Nabijheid Een van de belangrijkste randvoorwaarden van de gemeenten is, dat lokale kennis behouden blijft. Naast de hiervoor beschreven behoefte aan fysieke aanwezigheid op de locaties speelt hier dat er mentaal geen te grote afstand mag zijn tussen SCD en opdrachtgevers. Mentale nabijheid wordt mede bevorderd door het instellen van accountschappen op diverse niveaus (contractniveau en dienstverleningsniveau – helpdesk of spreekuur voor eerste jaren). Dit zorgt ook voor het behoud van kennis van de specifieke lokale situatie, die essentieel is om goede diensten te leveren. 4.2.3 Standaardisatie in de uitvoering De vraag is relevant in hoeverre sprake is van een uniforme en gestandaardiseerde uitvoeringspraktijk of dat variatie mogelijk is. Uit een oogpunt van optimalisatie op het niveau van het SCD wordt er, zeker de eerste jaren, voor gekozen de standaardisatie te maximaliseren en weinig uitzonderingen te creëren. Op die manier worden de schaalvoordelen ook het snelst zichtbaar en dat zal bijdragen aan het draagvlak voor het SCD. Onderkend wordt dat deze keus wel voor spanning kan zorgen met de ambitie om klantgericht te werken en bovendien extra aanloopinvesteringen zal vergen. De leiding van het SCD zal afwegingen hierover dan ook in overleg met zijn klanten maken. 4.3

K WALITEIT , PRESTATI EMETING EN EV ALUATI E

Een van de overwegingen om de komst van het SCD te willen is de kansen die het biedt op verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening. Het komend jaar wordt in samenspraak met de opdrachtgevende kant van de acht organisaties gewerkt aan het ontwikkelen van kwaliteitsdoelen die aan het toekomstige uitvoe-


42

ringsproces gesteld kunnen worden. Deze kwaliteitsdoelen worden per hoofdproces uitgewerkt en van concrete prestatie-indicatoren voorzien. Bij dat laatste kan gedacht worden aan zaken als de afhandeltermijn van aanvragen, het percentage uitval, de accuraatheid in mutatieverwerking, de inhoud en frequentie van managementrapportages en bijvoorbeeld de telefonische bereikbaarheid. Deze prestatieindicatoren worden vervolgens geoperationaliseerd in de dienstverleningsovereenkomst die met de gemeenten en Zuid-Holland Zuid wordt gesloten. Doordat het SCD onderdeel is van een publieke organisatie en diensten verleent voor de eigen deelnemers zijn de in een commerciële omgeving te hanteren stuurelementen van prijs en prestatie niet één op één toepasbaar. De gezamenlijke klanten hebben immers in hun rol van eigenaar ook het continuïteitsbelang in ogenschouw te houden. Dat betekent dat naar andere instrumenten wordt gezocht om invulling te geven aan de wens prestaties te meten. Benchmarks en klantrevredenheidsonderzoeken zullen hiervan onderdeel uitmaken. Voor het meten van kwaliteit kunnen de uitkomsten van de eerder uitgevoerde bestuurskrachtmeting als basis dienen. In de komende periode wordt deze basis verstevigd door bij de gemeenten en Zuid-Holland Zuid ‘klanttevredenheidsonderzoek’ uit te voeren. Hiervoor is in de projectbegroting budget opgenomen. De uitkomsten kunnen vervolgens dienen als nulmeting. Zoals hiervoor opgemerkt is het voor het functioneren van het SCD van belang de gemeenten en de regio Zuid-Holland Zuid als gezamenlijke klantgroep optrekken en deze nauw worden betrokken bij het invullen van belangrijke onderdelen van het dienstverleningsconcept van het SCD. Dat gebeurt in de vorm van het instellen van een klantpanel. Het klantpanel treedt op als klankbord voor de directeur SCD over de wijze waarop de dienstverlening verloopt en over wensen ten aanzien van productontwikkeling. Het klantenpanel is daarnaast gericht op ideevorming over verbetering van de kwaliteit van de prestaties en de klanttevredenheid. Afspraken die tussen de directeur SCD en het klantenpanel gemaakt worden kunnen vastgelegd worden in een dienstverleningshandvest. Daarnaast bouwen we na enige jaren van functioneren van het SCD een evaluatiemoment in om terug te blikken op wat is bereikt en lessen te trekken voor de toekomst. Dat doen we drie jaar na de start van het SCD. Dit is ook het moment waarop wensen omtrent het aanpassen van bijvoorbeeld het productenpakket, de verdeelsleutel en/of de kostenstructuur ter tafel kunnen komen. 4.4

M ENSELIJK KAPITAAL

Algemeen wordt aangenomen dat het bundelen van krachten zal leiden tot een kwaliteitsverbetering in de uitvoering. Toch ontstaat deze zeker niet vanzelf. In dit plan is een behoorlijk aantal ambities geformuleerd die een andere manier van denken en werken vanuit een SCD vereisen. Dit vraagt van management en medewerkers deels andere kwaliteiten en competenties en het vergt een verandering in houding en gedrag. Zij zullen daarbij geholpen en gefaciliteerd worden en hiervoor zullen voldoende middelen beschikbaar gesteld moeten worden. Daarnaast heeft de overstap naar een relatief grote uitvoeringsorganisatie ontegenzeggelijk ook consequenties voor


43

medewerkers in de sfeer van de beleving en emotie. Het beeld is dat men straks terecht komt in een zakelijke, op de bedrijfsvoering gerichte omgeving, met een specifiek takenpakket. Dat biedt overigens ook nieuwe kansen in de sfeer van loopbaanbeleid en specialisatie, maar toch zal de verandering voor velen groot zijn. Ook hier zal in de aanloop naar de totstandkoming van een regionaal SCD aandacht voor moeten zijn, wil het SCD straks over gemotiveerde en adequaat toegeruste medewerkers beschikken. Daarbij ligt het voor de hand dat er vanuit een oogpunt van personele zorg de eerste jaren concessies moeten worden gedaan aan de mate waarin die andere manier van werken door het SCD daadwerkelijk gerealiseerd kan worden.


44

5.

INRICHTINGSVRAAGSTUKKEN

Na het go-besluit gaan we aan de slag met het inrichten van de nieuwe organisatie. Hieronder beschrijven we de uitgangspunten van het proces vanaf heden tot de daadwerkelijke start van het SCD. Deze gelden als basis voor het mandaat voor de uitvoering dat we beschrijven in het volgende hoofdstuk. 5.1

B ESTUURLIJK PROCES

De gemeenteraden en het Algemeen Bestuur van Zuid-Holland Zuid geven uiteindelijk met een positief besluit over het voorstel de definitieve opdracht om het SCD tot stand te brengen. Vervolgens spreekt de Drechtraad met een positief besluit uit het SCD te zullen inrichten en onderdeel te laten uitmaken van haar ambtelijke organisatie. Hiermee wordt ook de hoofdlijn in de verdeling van verantwoordelijkheden scherp. Het Drechtstedenbestuur gaat vanaf dat moment aan de slag met het inrichten van het SCD-bedrijf en neemt de daarvoor noodzakelijke besluiten, waarvan belangrijke zijn: Missie, visie, hoofdstructuur, cultuur Dienstverleningsconcept, productencatalogus, prestatienormen Organisatiestructuur, O&F-rapport en functieboek Besturingsmodel, Planning & Control en Informatievoorziening Werkprocessen, systemen en interfaces met klanten

Dit gebeurt binnen de organisatorische en financiële kaders zoals die opgenomen zijn in dit Bestuursplan. In het voorjaar van 2007 wordt op basis van de in dit plan opgenomen kaders en uitgangspunten de begroting 2008 voor een functionerend SCD opgesteld. Deze moet voor 1 juni beschikbaar zijn. Besluitvorming daarover vindt op de gebruikelijke wijze plaats, dit wil zeggen door de Drechtraad na consultatie van de gemeenteraden. In dit traject wordt ook het algemeen bestuur van Zuid-Holland Zuid als participant in het SCD geconsulteerd. Begroting 2008

De gemeenten, Zuid-Holland Zuid en ook de Drechtstedenorganisatie gaan zelf aan de slag met de invulling van hun kaderstellende en klantrol. Die invulling heeft betrekking op de wijze van functioneren als opdrachtgever en klant van het SCD als dat eenmaal draait en gaat dus in per 2008. De belangrijkste onderdelen daarvan zijn:


45

Kaderstellende rol opdrachtgever en cyclus uitwerken Klantrol en dienstverleningshandvest uitwerken en klantpanel inrichten

5.2

W IJZIGING V AN DE G EMEENSCHAPPELIJKE R EGELING D RECHTSTEDEN

De inbedding van het SCD in de gemeenschappelijk regeling Drechtsteden vergt een wijziging van de tekst van de GR. Het belang en de taken van het SCD moeten omschreven zijn, evenals de financieringssystematiek en de wijze van taakuitvoering. Het opnemen van de uitvoering van de belastingtaak in de tekst van de GR vergt daarbij bijzondere aandacht. Het beleid op belastinggebied blijft het exclusieve domein van de gemeenten. Zij bepalen de te heffen belastingsoorten en tarieven en blijven de verordeningen vaststellen. En uiteraard komt de belastingopbrengst geheel en al de betreffende gemeente toe. Dat betekent dat de gemeenten alleen de uitvoering van de taken op het terrein van de heffing en invordering van de gemeentebelastingen over dragen aan de GR Drechtsteden. Deze overdracht zal uitgewerkt worden in een voorstel tot wijziging van de Gemeenschappelijke Regeling dat in de loop van 2007 in procedure wordt gebracht, tegelijk met de andere wijzigingen die nodig zijn in het kader van de vorming van het SCD als organisatorisch onderdeel van de GR Drechtsteden. 5.3

F ASERING V AN DE TRANSITIE

Er zijn verschillende varianten om het SCD in te richten. Uiteenlopend van een big-bang tot een fasering per organisatie. Het dilemma zit ‘m in het vinden van het juiste evenwicht tussen tempo maken en een beheersbaar proces lopen. Tempo maken is belangrijk omdat zo’n ingrijpend transitietraject gepaard gaat met onzekerheid onder medewerkers en het vaak lastig blijkt ondertussen de reguliere werkzaamheden ongestoord uit te voeren. Zo’n periode moet dus niet te lang duren. Het proces beheersen is zeker zo belangrijk. In ieder geval moeten risico’s op de cruciale onderdelen van de dienstverlening vermeden worden. Deze overwegingen leiden tot de conclusie dat het best gekozen kan worden voor een fasering van de transitie per functioneel onderdeel c.q. hoofdproces, danwel een combinatie ervan. Hiervoor is in gesprekken in de regio ook veel draagvlak gevonden. Er zal daarbij gezocht worden een aanpak die ook recht doet aan de belangen van medewerkers die gezien de inhoud van hun huidige functie vallen onder meer dan één hoofdproces. Daarbij geldt dat per functioneel onderdeel, danwel de gekozen combinatie ervan, in één keer het gehele takenpakket wordt aangepakt. Dat is ook nodig om de organisatie-onderdelen van de GR Drechtsteden in de overgangsfase van adequate ondersteuning op de verschillende staf- en ondersteunende functies te kunnen voorzien. In de transitie worden zo per functioneel gebied de volgende stappen doorlopen:


46

1.

Fixeren dienstverleningspakket (met een onderscheid in basis –en pluspakket)

2.

Uitwerken van de genomen kernbeslissingen over systemen en werkprocessen

3.

Vormgeven van het organisatieonderdeel (hoofdstructuur, fijnstructuur, functieboek)

4.

Bepalen formatie (op basis van normering uit dit Bestuursplan)

5.

Bepalen budget

6.

Start het plaatsingsproces op basis van het regionaal sociaal plan voor dit organisatieonderdeel met de medewerkers die op dit moment in dat functionele gebied werkzaam zijn binnen de gemeenten en Zuid-Holland Zuid.

7.

Feitelijke overdracht van taken, medewerkers en middelen.

Deze keus impliceert ook een belangrijk kader voor de inrichting van het SCD. Deze zal in de eerste periode functioneel van karakter zijn. Andere modellen compliceren de transitie aanzienlijk en zijn daarom niet wenselijk. Verder is van uitermate groot belang dat de synergie en samenhang tussen de verschillende organisatieonderdelen goed wordt bewaakt zodat de optelsom van deze deelplannen leidt tot een consistente SCD-organisatie. Hier ligt een verantwoordelijkheid voor de Projectleiding en eindverantwoordelijkheid van de Regiegroep. Beide organen maken onderdeel uit de projectorganisatie; deze wordt in hoofdstuk 6 uitgewerkt. Als het gaat om de fasering zijn op dit moment wel enkele uitspraken te doen. Zo is het cruciaal dat de ICT-infrastructuur en het Regionaal Rekencentrum als belangrijke onderdelen van het hoofdproces Automatisering eerst gaan. Het draaien hiervan is randvoorwaardelijk voor het functioneren van andere onderdelen van het SCD. Overigens verloopt deze inrichting inhoudelijk analoog aan de consensus die hierover in het kader van het project Drechtsteden Digitaal op dit moment in de regio bestaat. Dit biedt ook de mogelijkheid dit project in te vlechten in het proces van inrichting van het SCD. We stellen dan ook voor daartoe te besluiten. Vervolgens lijkt voor de hand liggend het onderdeel Personeel in te richten. Op kaderstellend terrein is hier al veel gebeurd (onder andere uniforme rechtspositie, Loopbaancentrum Drechtsteden en regionaal Sociaal Plan), terwijl er in de praktijk ook al veel wordt samengewerkt. Verder ligt in de transitie het tegelijkertijd oppakken van Financiën en Belastingen voor de hand gezien de taakverwevenheid op lokaal niveau bij 5 van de 6 gemeenten. De exacte volgorde waarin de andere hoofdprocessen worden aangepakt wordt nader bepaald in de fase, waarin de contouren van het SCD verder uitgewerkt worden. Bij die nadere uitwerking gelden specifieke aandachtspunten voor de inrichting die de afgelopen maanden door betrokkenen in de regio zijn genoemd. Dat zijn de volgende punten:


47

•

Stel op een vroeg moment één productencatalogus op van de producten en diensten die het SCD kan leveren.

•

Werk uit welke prestatieprikkels er voor het SCD zijn om te komen tot continue verbetering van de dienstverlening.

•

Formuleer een uitgangspunt voor de scheiding tussen functioneel applicatiebeheer in primaire processen en het algemene beheer binnen het SCD.

•

Formuleer een uitgangspunt voor de omgang met Drechtwerk als dienstverlener voor taken die zij kan uitvoeren, zowel uit bedrijfsmatige als sociale overwegingen.

Deze punten worden uitgewerkt in de inrichtingsfase. 5.4

H UISVESTING

De huisvesting van het SCD vormt een belangrijke functioneringsconditie. Tegelijkertijd ligt er het vraagstuk van de leegstand die ontstaat in de gebouwen die bij de acht organisaties in gebruik zijn, wanneer de staf en ondersteunende functies naar het SCD worden overgeheveld. Dit vraagstuk krijgt een extra accent als ook rekening wordt gehouden met de leegstand die ontstaat ten gevolge van de andere regionaliseringsbewegingen. De afgelopen periode is in onze opdracht en met instemming van het PFO Middelen Drechtsteden besloten het onderzoek naar het totaal aan huisvestingsaanbod en het totaal aan huisvestingsbehoeften van de gemeenten, de Drechtsteden met zijn nieuwe organisatieonderdelen, inclusief het SCD, en Zuid-Holland Zuid in drie stappen uit te voeren. Deelonderzoek 1 richtte zich op de situatie per organisatie, deelonderzoek 2 op de huisvestingsbehoefte en het potentiële gebouwenaanbod in de regio voor het SCD. In het derde deelonderzoek zijn de resultaten van de eerste twee deelonderzoeken uitgewerkt in de vorm van een grand design voor de huisvestingsoplossing voor de lokale en regionale organisaties. Deze eindresultaten worden hierna beschreven. 5.4.1 Prealabele opmerking In de verschillende stadia van het onderzoek zijn verschillende definities gebruikt voor de vergelijking van gebouwruimten. Soms ging het om de werkruimte (nuttig oppervlak) soms ging het om de verhuurbare oppervlakte, soms om de bruto oppervlakte. Waar mogelijk is gebruik gemaakt van beschikbare gebouwtekeningen, waar die ontbraken zijn schattingen gemaakt. Er zijn door ons ook stileringen aangebracht in de organisatorische vormgeving van het SCD en in het inrichtingsconcept van de kantooromgeving. Uiteraard zijn die voor verandering vatbaar maar we moesten wel aannamen doen om het onderzoek te kunnen uitvoeren. De resulterende cijfers geven een stevige basis voor de besluitvorming maar mogen zeker nog niet worden gezien als een exacte weergave van de toekomstige situatie. Dat laatste lijkt ons ook niet nodig om nu tot besluitvorming over het grand design te komen. Een grand design dat zich richt op het aanwijzen van de locaties waar de verschillende regionale organisaties en hun onderdelen de komende periode gehuisvest zullen worden. Vanuit dat besluit kan vervolgens per locatie aan de slag ge-


48

gaan worden met het huisvestingsconcept, een vlekkenplan, etc. en kan een verhuisplan worden opgesteld. Uiteraard wordt de medezeggenschap hierbij nauw betrokken. 5.4.2 Gehanteerde criteria Voor wat betreft de huisvesting van het SCD zijn vanuit bedrijfseconomische en managementoverwegingen de volgende criteria voor de keuze voor een, bij voorkeur geconcentreerde locatie geformuleerd: •

Goede bereikbaarheid (per auto en openbaar vervoer);

•

Een zo laag mogelijk toenemende reisafstand en –tijd voor medewerkers;

•

Neutrale plek (vermijden gevoeligheden rond ‘big sister’);

•

Motiverende plaats (dus niet ‘opbergen’ op een bedrijventerrein);

•

Marktprijzen/kosten huisvesting meewegen;

•

Gebruik van bestaand pand (vanwege de te lange doorlooptijd van realisatie van nieuwbouw).

Vanuit het perspectief dat uiteindelijk een integrale oplossing voor de lokale en regionale huisvestingssituatie tot stand moet worden gebracht zijn op een later moment de volgende aanvullende criteria en uitgangspunten geformuleerd: •

Maximaal inzetten op benutting van in eigendom/gebruik van de acht organisaties zijnde panden, waartoe vanaf nu ook te rekenen het eigendom van de gemeente Dordrecht zijnde Dienstengebouw, direct aanpalend aan het pand Noordendijk 250 te Dordrecht (‘Regiokantoor’;

•

Daarbij de Noordendijk, inclusief het Dienstengebouw aan te merken als één complex met het label ‘gemeentevrije zone’ en het gebouw aan De Hellingen te Dordrecht (waar het SCD gevestigd wordt) beschouwen als een gebouw met een regionale functie;

•

Eisen van functionaliteit tussen samenwerkende onderdelen als leidend beginsel te hanteren indien spreiding van organisatieonderdelen van één organisatie op grond van criterium 1 onvermijdelijk is;

•

Beschikbaarheid op 1 januari 2008 en indien enigszins mogelijk tenminste deels eerder van het door het SCD in gebruik te nemen pand;

•

Proportionaliteit in de mate waarin leegstand in de beschikbare panden wordt gevuld, gebaseerd op uniforme normstelling qua m2 en kosten per werkplek, en bij het ontbreken van reële mogelijkheden om leegstand te vullen een generieke oplossing voor te treffen compenserende maatregelen van organisatorische en financiële aard.

Deze criteria en uitgangspunten zijn bij het uitwerken van de integrale oplossing primair gehanteerd, maar er is daarnaast ook rekening gehouden met de aard van de werkzaamheden en de mate van mobiliteit die dat met zich brengt en met bestuurlijke opvattingen die in het kader van de haalbaarheid van het SCD al in een


49

vroeg stadium zijn geformuleerd. Bovendien is getracht een inschatting te maken van behoeften aan meer ruimte die bij de resp. organisaties bestaan op grond van verwachte taakuitbreidingen. Hiermee wilden we bereiken dat de nu gekozen huisvestingsoplossing voor zover nu te overzien met een behoorlijke mate van zekerheid als toekomstvast kan worden beschouwd. Op grond van deze criteria, uitgangspunten, bestuurlijke overwegingen en praktische argumenten is onderstaand grand design voor de huisvestingsoplossing voor de gemeenten en de beide regionale organisaties ontwikkeld. Al met al bleek het een tamelijk ingewikkelde opgaaf van ‘passen en meten’ om tot een voor alle betrokken organisaties aanvaardbare integrale oplossing op hoofdlijnen (grand design) te komen. Probleem is namelijk dat in alle onderzochte varianten concessies aan de gekozen criteria moet worden gedaan, mede omdat er geen enkel pand beschikbaar is waarin het SCD integraal gehuisvest kan worden. Het betreft zoals opgemerkt een oplossing op hoofdlijnen, mede gezien de aannamen die we hebben moeten doen op onder andere de normstelling qua m2 en het huisvestingsconcept dat nieuwe regionale organisatieonderdelen nog zullen gaan kiezen. Dat betekent dat de hierna beschreven oplossing de komende periode op onderdelen zeker nog gemodelleerd moet worden. 5.4.3 Integrale huisvestingsoplossing Het ontwikkelen van het ‘grand design’ is primair gebeurd vanuit de functionele invalshoek. Daarbij hebben we eerst gekeken naar de mogelijkheden om complete organisaties zoveel mogelijk op één locatie te huisvesten. Dat levert een duidelijk ‘smoel’ en herkenbaarheid op. Bovendien biedt het voordelen in de sfeer van de besturing, de integraliteit van werken, de cultuurontwikkeling en –integratie, het ‘wij-gevoel’ en de efficiency. Dit ideaalbeeld zal binnen de Drechtstedenregio echter niet in alle gevallen te realiseren zijn en is ook nu overigens voor Zuid-Holland Zuid, als bestaande regionale organisatie, niet aan de orde. Een deel van ZuidHolland Zuid is immers gehuisvest op de Noordendijk te Dordrecht (leiding en staf, Milieudienst) en een ander deel (GGD en RAV) aan de Maasplaza te Dordrecht. Dan is de tweede invalshoek relevant. Als een organisatie over meerdere gebouwen gespreid ondergebracht moet worden is als benadering gekozen dat onderdelen van de betreffende organisatie die qua taken veel raakvlakken en verbindingen met elkaar hebben in elk geval in hetzelfde gebouw worden ondergebracht. Op die manier blijft het instandhouden van de samenhang in activiteiten en het bereiken van synergie in de uitvoering mogelijk. Bij het operationaliseren van het criterium functionaliteit kwam nog een tweede element ter tafel, namelijk het belang van het creëren van het bestuurlijk centrum voor de regio op één en dezelfde locatie. Dit belang is gelegen in de verbindingen die er op regionaal bestuurlijk niveau zijn tussen de verschillende organisaties en hun activiteiten en de positieve beeldvorming die er vanuit gaat. De gekozen criteria en dit aspect, gevoegd bij de wens om grote regionale diensten qua huisvesting in beginsel niet op te splitsen, leidde tot de keus om de bestuurlijke zetel van Zuid Holland Zuid en de Drechtsteden in het complex de Noordendijk te Dordrecht te huisvesten, de daar reeds gevestigde Milieudienst te handhaven en het Ingenieursbureau Drechtsteden, samen met de Sociale Dienst Drechtsteden te huisvesten op de locatie ‘De Hellingen’ te Dordrecht. Dit wordt dan het Drechtste-


50

delijke gebouw; gemeentelijke diensten van Dordrecht verhuizen naar het stadskantoor. Consequentie is dan wel dat het SCD niet integraal op één locatie gehuisvest kan worden. Dat betekent dus dat we invulling moesten geven aan de tweede invalshoek van het functionaliteitscriterium, namelijk de vraag welke onderdelen van het SCD zodanig onafhankelijk van andere onderdelen van het SCD kunnen functioneren dat het elders huisvesten ervan verantwoord is. We zijn na afweging van alle pro’s en contra’s tot de conclusie gekomen dat de onderdelen Belastingen en SGB, mede gezien de lopende discussie over de zelfstandige organisatorische ophanging ervan, als eerste in aanmerking komen voor uitplaatsing. Gezien de voor Belastingen benodigde ruimtebehoefte, op grond waarvan verschillende opties waaronder het gemeentehuis van Zwijndrecht afvielen, het bestuurlijk zwaar wegende criterium om zoveel mogelijk bestaande panden te benutten en de wens tot een zo evenredig mogelijke verdeling van de leegstand te komen, is gekozen voor huisvesting van Belastingen in Sliedrecht. Ten aanzien van het huisvesten van het Sociaal Geografisch Bureau stonden we voor een afweging tussen twee opties. Op grond van het geformuleerde criterium ‘proportionaliteit’ als het gaat om de verdeling van de leegstand lag het voor de hand om het SGB in Hendrik-Ido-Ambacht te huisvesten. Dan zou er ook geen aanleiding zijn tot verrekening op grond van disproportionaliteit over te gaan. Kijkend naar de aard en het ambulante karakter van het werk voor medewerkers van dit onderzoeksbureau en de eisen van toegankelijkheid en bereikbaarheid van het bureau voor opdrachtgevers ligt huisvesting van dit Bureau in het gemeentehuis van Zwijndrecht, dicht bij het NS-station en andere openbaar vervoersvoorzieningen, echter meer voor de hand. In dat geval ontstaat er in Hendrik-Ido-Ambacht evenwel een volume aan leegstand die buiten de aanvaardbaar gevonden bandbreedte valt en niet te beschouwen is als onvermijdelijke desintegratiekosten, hetgeen wel geldt voor de genormeerde gemiddelde leegstand bij iedere organisatie. Hoewel het een bepaald lastige afweging was heeft het uiteindelijk toch onze voorkeur de argumenten die te maken hebben met de aard en het ambulante karakter van de werkzaamheden te laten prevaleren boven het criterium ‘proportionaliteit’, ergo te kiezen voor huisvesting van het SGB in Zwijndrecht. Daar hoort naar onze opvatting wel onlosmakelijk bij dat HendrikIdo-Ambacht voor de daardoor ontstane extra (disproportionele) leegstand13 structureel wordt gecompenseerd. Deze compensatie geldt indien en voor zolang we met elkaar niet in staat zijn deze extra leegstand op ander wijze vanuit de publieke functie op te lossen. Dat laatste beschouwen we als een gezamenlijke Drechtstedelijke opdracht. Nadat we de exercitie met Belastingen en SGB hadden gedaan moesten we vaststellen dat het elders huisvesten van deze twee onderdelen naar thans valt te overzien niet voldoende ruimte oplevert om de resterende delen van het SCD in het complex Noordendijk te huisvesten. We hebben toen geconcludeerd dat dan vervolgens het onderdeel Communicatie het meest voor de hand liggend is om elders, namelijk in het pand ‘De Hellingen’, onder te brengen, als onvermijdelijk is dat nog een ander onderdeel van het SCD elders moet worden ondergebracht. Een behoorlijk deel van de communicatiefunctie heeft op zich al een tamelijk ambulant karakter en bovendien is de ondersteuningsbehoefte van Dordrecht substantieel groter 13

Het gaat om ca. 250 m2 extra leegstand.


51

dan die van de andere gemeenten. Communicatie dicht(er) bij de grootste afnemer positioneren lijkt ons daarom goed verdedigbaar. Samengevat ziet de door ons voorgestelde integrale huisvestingsoplossing er op hoofdlijnen als volgt uit. Complex Noordendijk: ‘gemeentevrije zone’

Organisatieonderdelen Zuid-Holland Zuid Bestuurlijke zetel, leiding, control, regiostaf Milieudienst, inclusief IVH GHOR Zetel regionale brandweer 14

Organisatieonderdelen GR Drechtsteden Bestuurlijke zetel, bureau Drechtsteden ROM-D Kern van de SCD-activiteiten

Complex Hellingen: ‘Drechtstedengebouw’

Organisatieonderdelen GR Drechtsteden Sociale Dienst Drechtsteden Ingenieursbureau Drechtsteden (met een partiële overloop naar het Stadskantoor Dordrecht) SCD, onderdeel Communicatie

Resterende regionale organisatierganisatie-onderdelen Belastingen

Sliedrecht

Sociaal Geografisch Bureau

Zwijndrecht

Nadat we op basis van de functionele invalshoek tot een eerste uitwerking van het grand design zijn gekomen hebben we dit getoetst op de mate van realiseerbaarheid richting 1 januari 2008, de beoogde startdatum van het SCD. Dit feit is zo dominant vanwege de omvang van de huisvestingsbehoefte die dan ontstaat in combinatie met de doorlooptijd van de voorbereidingen die nodig zijn om het SSC tot stand te brengen, waarbij de tijdige beschikbaarheid van de ICT-voorzieningen (en dus een gebouw!) een cruciale succesfactor zal blijken te zijn. Tijdelijke oplossingen zullen nodig zijn ter overbrugging van de huidige naar de toekomstige situatie. Tenslotte hebben we een toets uitgevoerd op het kostenaspect. Dat gaf aanleiding een voorstel te doen over de te kiezen huuroplossing voor diverse panden en over de wijze van behandeling van de resterende leegstand. Ten aanzien van het eerste is ons voorstel dat Zuid-Holland Zuid het gehele complex Noordendijk huurt en de 14

Het gaat hier niet om de kazernes.


52

Drechtsteden het pand ‘De Hellingen’, beiden voor een periode van 15 jaar. Daarbij wordt het deel dat de GR Drechtsteden op de Noordendijk in gebruik heeft doorbelast aan de GR Drechtsteden. Ten aanzien van het vraagstuk van de resterende leegstand hebben we een beperking aangebracht door alleen de leegstand mee te nemen voor zover die leegstand direct aanwijsbaar ontstaat ten gevolge van de uitplaatsing van gemeentelijke taken en medewerkers naar de beide regionale organisaties en die door de gemeenten niet zelf al kan worden opgelost. Verder hebben we de hieruit voortvloeiende kosten conform opdracht genormeerd, zodat er een eerlijke vergelijking ontstaat (‘geen appels met peren vergelijken’).

5.4.4 Proportionaliteit in leegstand Wanneer de hiervoor beschreven integrale oplossing gerealiseerd wordt, resteert er leegstand in de verschillende gemeentehuizen, waarvan de omvang zich op één gemeente na binnen een aanvaardbaar te achten bandbreedte beweegt. Die bandbreedte hebben we bepaald op om en nabij het gemiddelde aan leegstand in de in gebruik zijnde gebouwen na effectuering van de verhuisbewegingen zoals die hiervoor beschreven zijn. Dat gemiddelde komt uit op ruim 12%. Uitzondering hierop vormt de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht, zoals hiervoor aangegeven. Reden om hier een compensatieafspraak te treffen. Deze afspraak behelst dat deze gemeente door de GR Drechtsteden –via de SCD-begroting- gecompenseerd wordt voor het verschil tussen de genormeerde gemiddelde leegstand en de feitelijk ontstane leegstand en wel tegen een tarief van € 115. per m2. De GR Drechtsteden brengt deze kosten in rekening bij de gemeente Zwijndrecht gezien het feit dat deze gemeente substantieel onder de genormeerde gemiddelde leegstand uit komt. Deze compensatie wordt voor 5 jaar gegeven en afgekocht in een bedrag ineens, welk bedrag uitbetaald wordt per januari 2008. Hendrik-Ido-Ambacht restitueert een tijds- en volume-evenredig deel van dit bedrag aan de GR Drechtsteden indien en voor zover de gezamenlijke Drechtstedelijke opdracht vóór 1 januari 2010 slaagt, ergo vóór die datum sprake is van geheel of gedeeltelijk invulling van het als disproportioneel aan te merken deel van de leegstand in het gemeentehuis van Hendrik-IdoAmbacht. In onderstaande tabel vatten we uit een oogpunt van inzichtelijkheid de leegstandgegevens samen. Hierbij benadrukken we nogmaals, dat de gehanteerde cijfers met de nodige onzekerheid omgeven zijn en daarom zeker nog niet mogen worden gezien als een exacte weergave van de toekomstige situatie.


53

Albla Alblasblasserdam

DorDordrecht

HIA

Papen Papenpendrecht

SlieSliedrecht

ZwijnZwijndrecht

Leegstand na eigen invulling conform deelrapport 2 huisvestingsonderzoek (in %)

10,4

26,3

17,6

12,5

29,6

11,3

Resterende leegstand bij opvolging integrale oplossing (in %)

10,4

12,8

17,6

12,5

12,9

6,6

5.5

D UBBELE REORGANISATIE

In het traject van inrichting van het SCD zijn twee (categorieën) reorganisaties te onderscheiden: •

de organisatieverandering die leidt tot de vorming (vormgeving en inrichting) van het SCD

•

mogelijk noodzakelijke reorganisatie(s) bij gemeenten en de regio ZuidHolland Zuid ten gevolge van de overdracht van taken/mensen van het SCD.

Er is sprake van een duidelijke rechtspositionele en een organisatorische samenhang tussen beide reorganisaties. De rechtspositionele samenhang komt tot uitdrukking op het moment van benoeming van medewerkers van de gemeenten en de regio binnen het SCD. De manier waarop dit straks gaat verlopen en de mate waarin gemeenten en regio invulling kunnen geven aan hun ‘trekkingsrecht’ om personeel aan het SCD te leveren vormt overigens nog een tamelijk ingewikkeld vraagstuk, dat in de verdere vormgeving van de plannen nader uitgewerkt moet worden. Voor beide reorganisaties gelden al wel dezelfde plaatsingsregels namelijk die uit het regionaal sociaal plan. Zo wordt voorzien in rechtsgelijkheid tussen alle bij dit proces betrokken medewerkers, ongeacht de organisatie waar zij nu werken, en dat is mooi. In relatie tot de in paragraaf 5.3 beschreven gefaseerde aanpak van de transitie is hierbij wel van belang consequent uit te dragen dat het gefaseerd overdragen van taken en medewerkers op geen enkele manier van invloed is op de plaatsingskansen van medewerkers. Daarvoor gelden de spelregels uit het regionaal sociaal plan en het aantal medewerkers dat macro gezien in het SCD kan worden geplaatst is alleen afhankelijk van de gekozen formatienormering in relatie tot de afnamebereidheid van gemeen-


54

ten en de regio op het punt van de pluspakketten. Ook heeft de GR als nieuwe werkgever recent een set aan rechtspositieregelingen voor haar medewerkers vastgesteld, die ook gelden voor de medewerkers die straks bij het SCD werken. Hierover bestaat bij de start van het proces dus al duidelijkheid. Wanneer de ambitie slaagt om voor de acht bij het SCD-proces betrokken organisaties begin 2007 tot één set van rechtspositieregelingen te komen draagt dat ook zeker bij aan een beheersbaar personeel transitietraject. Start- en eindpositie zijn voor iedere betrokken medewerker dan immers gelijk. Er zijn in de randvoorwaardelijke sfeer de afgelopen maanden dus al goede stappen gezet, maar het blijft ook dan een omvangrijke personele operatie, die zorgvuldig uitgevoerd moet worden. Dat het voor een deel ook gaat om de Personeelsfunctie zelf maakt dat extra noodzakelijk. We komen hier in het hoofdstuk over de projectorganisatie op terug. De organisatorische samenhang tussen beide reorganisaties komt terug in het parallel aan elkaar moeten afbouwen van gemeentelijke organisatieonderdelen en het opbouwen van de SCD-organisatie. Dat vraagt naast een nauwgezette planning en een slimme aanpak terughoudendheid op het introduceren van nieuwe wensen, manieren van werken, etc. Alle aandacht, tijd, menskracht en energie is nodig om de lopende werkzaamheden adequaat te blijven uitvoeren (geen terugval in dienstverlening) en om te bouwen aan de nieuwe organisatie. Dit vereist ook een duidelijke prioritering in de inzet van medewerkers en middelen. In het implementatieplan leggen we de keuzes vast die we hieromtrent willen maken. Bovendien zijn uniforme kaderstellende afspraken nodig over de manier waarop en de stand waarin taken van de gemeenten en Zuid-Holland Zuid aan het SCD kunnen worden overgedragen. Uitgangpunt daarbij voor ons is dat iedere organisatie zelf verantwoordelijk is voor het ‘schoon opleveren’ van de taken. 5.6

W ERKPROCESSEN EN SYSTEMEN

In onze opdracht heeft de Projectgroep SCD een advies opgesteld ten behoeve van het nemen van zogenaamde kernbeslissingen voor de inrichting van het SCD. Dit advies wordt hier samengevat en op basis hiervan heeft het PFO Middelen+ besluiten genomen over deze onderwerpen. Doel hiervan was om al in een vroege fase, voor definitieve besluitvorming, inzicht te hebben in het vraagstuk van de systemen en werkprocessen en op basis daarvan op deze onderdelen belangrijke kaders te stellen voor de inrichting van het SCD. En dat met instemming van alle toekomstige partners in het SCD. Op die manier worden stoppers op een later moment in het proces vermeden en groeien energie en vertrouwen doordat we in staat zijn lastige vraagstukken op een goede manier op te lossen. In die zin was dit dus wel een testcase. Die testcase is dus zeer bevredigend verlopen. Via een interviewronde met alle gemeenten en Zuid-Holland Zuid is een eerste inventarisatie gemaakt van de systemen en werkprocessen die in gebruik zijn bij de diverse organisaties. Deze inventarisatie was een eerste stap en leidde tot een zevental kernbeslissingen die verder werden uitgediept. De 7 kernbeslissingen hebben betrekken op:


55

1.

ICT-infrastructuur (mid-office)

2.

Regionaal rekencentrum

3.

Telefooncentrale

4.

Financiële administratie

5.

Personeels- en salarisadministratie

6.

DIV

7.

Communicatie (huisstijl-format)

Kort daarvoor was overigens al overeenstemming bereikt over de aanschaf van een uniform ICT-belastingpakket voor alle gemeenten. Dat stond los van het kernbeslissingentraject maar gezien de al bereikte regionale overeenstemming over het belastingpakket is ervoor gekozen om deze als achtste kernbeslissing mee te nemen. De NDD+ en het PFO Middelen+ hebben recent besloten om op basis van het advies van de Projectgroep SCD onderstaande lijst aan besluiten te nemen. Per werkveld is aangegeven welke keuze voor het SCD is gemaakt en waar deze toepassing op dit moment wordt gehanteerd, danwel zeer binnenkort op grond van eerdere besluitvorming al gehanteerd gaat worden. Op de meeste terreinen is in unanimiteit inhoudelijke overeenstemming bereikt, waarbij ten aanzien van Mozaïek als keus voor de ICT-infrastructuur (mid-office), met Zwijndrecht is afgesproken dat nader zal worden onderbouwd dat bij deze keus de houdbaarheid, continuïteit in dienstverlening en verankering voldoende gewaarborgd is. Hangende dit traject heeft Zwijndrecht een voorbehoud gemaakt op de keus voor Mozaïek. Ten aanzien van DIV geldt dat er een afspraak is over het vervolgtraject waarin de hier genoemde inhoudelijke keuze definitief wordt gemaakt. De NDD+ heeft daartoe de Projectgroep SCD gemandateerd om tot besluiten te komen.


56

Werkveld

Keuze

(Binnenkort) gehanteerd in

ICT-Infrastructuur (mid-office)

Mozaïek (continueren Drechtsteden Digitaal)

Dordrecht

Regionaal rekencentrum

Aanhaken bij ontwikkeling Dordrecht

Dordrecht

Telefooncentrale

VOIP (Avaya)

Zwijndrecht, Sliedrecht

Financiële administratie

FIS4all. Wensen projectadministratie ZHZ worden vervuld.

Dordrecht

Personeels- en salarisadministratie

HR Access (opvolger Beaufort)

Dordrecht, Zwijndrecht Papendrecht, H-I-A Sliedrecht, Alblasserdam, ZHZ

DIV

Start SCD: Version en/of Mozaiek Post

Sliedrecht, Zwijndrecht

Uiteindelijk: Mozaïek Zaak Communicatie

5.7

Kaderhuisstijl Zwijndrecht

en

sjablonen

Zwijndrecht

I N V OLGENDE FASE NADER UIT TE WERKEN KWESTIES

Op verschillende plaatsen in dit Bestuursplan wordt een nadere uitwerking aangekondigd van kwesties, waarvoor nu vooral richtinggevende oplossingen voorgesteld worden. Het uitwerken van deze kwesties kan plaatsvinden in de volgende fase van het proces. Besluitvorming over de komst van en participatie in het SCD is hiervan niet afhankelijk. In deze paragraaf geven we een beknopt overzicht van de zaken die in 2007 nader worden uitgezocht en van nadere voorstellen aan de colleges danwel concrete oplossingen worden voorzien. Het gaat om: -

De organisatorische ophanging van Belastingen en SGB

-

De wijze van aansluiting van Alblasserdam op uiterlijk 1 januari 2010, of – op onderdelen- zoveel eerder als mogelijk

-

Het vullen van de disproportionele leegstand in het gemeentehuis van Hendrik-Ido-Ambacht

-

Het nader onderbouwen van de keus voor Mozaïek als keus voor de regionale ICT-infrastructuur (mid-office)


57

5.8

-

De inhoud van de maatwerkafspraak met de regio Zuid-Holland Zuid over de transitiekosten en het BTW-vraagstuk

-

De verrekenmodellen voor de tegemoetkoming aan Papendrecht in de transitie- en projectkosten

-

De wijze van financiering en verrekening van bijdragen van de gemeenten en Zuid-Holland Zuid in de projectkosten 2007.

R ISICO ’ S

Geconcentreerde stafdiensten – vaak benoemd als shared service center – kunnen op scepsis rekenen. In de beeldvorming lukt het op veel plekken niet om zo’n center op te richten of mislukt het in de uitvoering. De werkelijkheid is gelukkig genuanceerder. Er zijn zowel succesvolle als minder succesvolle voorbeelden van geconcentreerde stafdiensten. Maar zowel uit de literatuur over geconcentreerde stafdiensten als uit de vele gesprekken in de regio over het SCD die wij hebben gevoerd, blijkt wel een aantal risicofactoren die wij benoemen. Dit met als doel hier zicht op te houden en zo nodig op te sturen. •

Geen of ander besluit. Middels dit plan vragen wij u om een besluit te nemen over participatie in het SCD. Het is mogelijk dat u of een andere organisatie besluit om niet of voorlopig niet deel te nemen in het SCD. De impact hiervan varieert. Doet een van de kleinere partners nu niet mee, dan zorgt dit niet voor schaalproblemen. Dit gebeurt wel als een van de grotere partners niet mee doet. Dan ontvalt de basis aan de businesscase die in dit document is beschreven. Voor u zelf als organisatie heeft niet participeren mogelijk nadelen, bijvoorbeeld financieel of in termen van de kwaliteit van uw organisatie. Besluit u op een later moment te participeren, dan haakt u aan bij de dan gemaakte afspraken, inclusief die over de overgang van personeel en werkprocessen. Beïnvloedingsmogelijkheden op de inrichting van het SCD ontbreken dan.

•

Te veel het klantenperspectief. Binnen een gemeente, en ook binnen de GRDrechtsteden, verschillen de verhoudingen tussen onderdelen met die van de relaties met externe leveranciers. De relatie met die laatste wordt vaak vervat in harde contracten, nadat er een open aanbesteding is gehouden voor de dienstverlening. Een interne relatie is anders. Ook deze wordt ingericht op basis van zakelijke afspraken in de vorm van een dienstverleningsovereenkomst maar deze wordt pas echt productief door de aanwezigheid van onderling vertrouwen en de vaardigheid de relatie te managen. Voor een succesvolle dienstverlening is van belang dat de deelnemers in het SCD meer vanuit het eigenaarsperspectief optreden.

•

Onmiddellijk overgaan tot flexibele prijzen. Dit volgt uit het vorige punt. Voor een succesvolle dienstverlening aan de verschillende eigenaren van het SCD is uiteraard een op output gebaseerde uitsplitsing van kosten nodig. Tegelijkertijd zal het enkele jaren kosten om deze tot stand te brengen. Voor het succes van het SCD is het nu van belang om te focussen op het verbeteren


58

van de kwaliteit en de continuïteit van de dienstverlening. Tegelijkertijd wordt instrumentarium ontwikkeld om de beprijzing van de dienstverlening voor iedere partner te verzorgen. •

Europese Aanbestedingsregels. De Europese Unie stelt strenge regels als het gaat om het aanbesteden van dienstverlening door overheden. Bij een SCD loopt men het risico onder deze regels te vallen. Om dit te voorkomen is het wenselijk om het eigenaarsperspectief te kiezen en niet dat van klant. Bij die laatste komt het begrip aanbesteden immers gemakkelijk (te) dichtbij. Het SCD is dus van en werkt dus alleen voor de gemeenten en de twee regionale organisaties. Dit perspectief levert ook beperkingen op in het financieringsmodel; solidariteit moet daarin de basis vormen.

•

Uitsluiten van parallelle eigen dienstverlening van deelnemers. Een risicofactor bij het inrichten en functioneren van geconcentreerde stafdiensten is het in stand houden van eigen dienstverlening van de deelnemers op gebieden waarvoor men zich tevens committeert aan het SCD. Dat heeft als gevolg dat een organisatie zich uiteindelijk vooral committeert aan de eigen functie. Dit blijkt uit de literatuur over geconcentreerde stafdiensten. Op de diensten waar men voor kiest (basispakket en eventueel pluspakket) geldt dus gedwongen winkelnering, zowel in de financiële bijdrage als het daadwerkelijk afnemen.

•

Teveel keuzeopties aan toekomstige klant laten. Het is bekend dat deelnemers in geconcentreerde stafdiensten er enige tijd over doen om een professionele opdrachtgeversrol te ontwikkelen. Het is daarom van belang om in het begin een beperkt palet aan keuzes aan de deelnemers te geven en daar pas na verloop van tijd meer variëteit in te organiseren. Het is in dat licht dat op dit moment in het proces al keuzes zijn gemaakt aangaande belangrijke werkprocessen en systemen.

•

De bestuurders overal bij betrekken. Bij het bouwen en draaien van stevige geconcentreerde stafdiensten is het cruciaal dat er ruimte ontstaat voor de uitvoering, uiteraard onder goede regie. Uitgebreide en regelmatige verantwoording aan en afstemming met alle partners maakt zaken dermate stroperig dat dit risico’s geeft voor een goede en tijdige inrichting van het SCD.

•

Te weinig aandacht voor het principe ‘kost gaat voor de baat uit’. Zoals bij iedere investering gaan ook bij het bouwen van een organisatie de kosten voor de baat uit. Dat geldt ook voor het SCD. De deelnemers vragen kwaliteit en er dienen zeven bestaande stafdiensten in een nieuwe te worden geïntegreerd. De zorg voor voortgang en kwaliteit van de dienstverlening tijdens het proces kost eveneens inzet. Al met al vergt de opzet van het SCD dus investeringen. Deze gaan voor de ‘baat’, namelijk de kwaliteits- en efficiencywinsten, uit. De deelnemers dienen dit te beseffen en hiervoor voldoende ruimte te geven.

•

Versplintering van functie en plaats. Voor de succesvolle uitvoering is het versplinteren van taken en functies een groot risico. Voor de kwaliteit en de bedrijfseconomische voordelen is het integrale aspect van dienstverlening cruciaal. Het is dus van het grootste belang dat in de besluitvorming zowel


59

voor het integrale dienstenpakket als voor het zoveel mogelijk huisvesten van functioneel bij elkaar horende onderdelen op één locatie wordt gekozen. Wanneer dat laatste in de aanloop naar het SCD niet geheel lukt, zoals blijkt uit paragraaf 3 van dit hoofdstuk, zal dit in elk geval als perspectief vastgehouden moeten worden.


60

6.

MANDAAT VOOR DE UITVOERING

Tot nu toe hebben we in dit plan vooral de uitgangspunten voor de inrichting van het SCD besproken. In dit hoofdstuk maken we concreet duidelijk welke mandaten hiervoor verleend dienen te worden en welke middelen hieraan dienen te worden gekoppeld. We beschrijven onder meer de regels tijdens het proces en de inrichting van de projectorganisatie. We vragen mandaat om het te gaan doen, waarbij de aanpak wordt uitgewerkt in het implementatieplan dat aan het Drechtstedenbestuur ter accordering wordt voorgelegd. 6.1

P ARTICIP ATIEREGELS VOOR ONDERWEG

Voor ons staat vast dat het inrichten van het SCD een omvangrijk en complex traject is dat met waarborgen van zorgvuldigheid omgeven moet worden. Het mag niet zo zijn dat gemeenten, de Drechtsteden en/of Zuid-Holland Zuid elkaar in de aanloop naar de nieuwe organisatie verrassen met beleids- en investeringsbeslissingen die een reikwijdte hebben over de datum van vorming van het SCD heen. Evenzeer is het van belang afspraken te maken, aan werkgeverszijde en met de medezeggenschap, over de wijze waarop in de tussenliggende fase met vacatures en andere personeelsmatige zaken wordt omgegaan. En ook afspraken over zaken als de stand van het ‘onderhanden werk’ op de middelenfuncties die straks aan het SCD wordt overgedragen zijn absoluut noodzakelijk. We kunnen er bijvoorbeeld niet vanuit gaan dat opgelopen achterstanden van gemeenten of Zuid-Holland Zuid zonder meer opgelost worden door het SCD. De inrichtingsfase wordt in ons denken gekenmerkt door een volledig gezamenlijk en maximaal afgestemd opereren. We werken dan dus vanuit het perspectief van de toekomstige eigenaarsrol en noemen dit dan ook de ‘doe-alsof-aanpak’. Dat betekent optimaliseren op het niveau van het gezamenlijke belang en de vraagstukken die er zijn gezamenlijk oplossen. Dit veronderstelt de bereidheid concessies te doen aan de eigen autonomie en zelfstandige beslissingsbevoegdheid. Zo’n aanpak en rolneming vereist verder centrale regie op het proces en spelregels die gelden voor onderweg. De ervaringen die op dit punt worden opgedaan in het proces van vorming van de Sociale Dienst Drechtsteden kunnen gebruikt worden om deze spelregels tot stand te brengen. Wij stellen daarom voor dat de participerende organisaties gedurende het inrichtingsproces op belangrijke punten pas beslissingen nemen na instemming van de Regiegroep (zie hierna). Dit heeft als doel de transitie maximaal te faciliteren en te voorkomen dat er besluiten of initiatieven worden genomen die het transitieproces of het functioneren van het SCD nadien kunnen belemmeren. Dit punt betreft in elk (a) vacaturevervulling, (b) reorganisaties, wijzigingen in het functiegebouw, niet op reguliere rechtspositionele bepalingen gestoelde salarisaanpassingen of formatie-uitbreidingen en (c) aanschaf van apparatuur of programmatuur of andersoortige investeringen in de staf- en ondersteunende functies die overgaan naar het SCD, tenzij het gaat om reguliere vervangingsinvesteringen. Dergelijke beslissingen hebben consequenties voor de integratie (en de kosten hier-


61

van) voor het geheel en kunnen alleen genomen worden met instemming van de Regiegroep. 6.2

PROJECTORGANISATIE

Voor een gecontroleerde uitvoering van de implementatiefase is een gekwalificeerde projectorganisatie nodig die over de bevoegdheden beschikt om slagvaardig te kunnen werken en waarbij de bestuurlijke betrokkenheid op de juiste momenten en op adequate wijze wordt geborgd. Daarbij gaat het om bestuurlijke betrokkenheid van zowel de moederorganisaties (het zijn immers hun taken en mensen) als van het Drechtstedenbestuur (er wordt immers een nieuw regionaal organisatieonderdeel tot stand gebracht waarvoor het Drechtstedenbestuur straks verantwoordelijk is). Bovendien moeten de ambtelijke top en de medezeggenschap hun rol kunnen spelen in het proces. Dat laatste in de vorm van een Bijzondere Ondernemingsraad (BOR), die ingesteld wordt door de betrokken OR-en nadat het besluit om het SCD te maken genomen is. Met deze BOR kan dan overlegd worden over alle aspecten die zien op de organisatorische en personele inrichting van het SCD. En uiteraard worden ook de medewerkers die in staf- en ondersteunende functies werken nauw betrokken bij de inrichting van het SCD. Hun kennis en ervaring van het primaire proces kan niet gemist worden en hun betrokkenheid bij de inrichting draagt zeker ook bij aan het draagvlak voor de manier waarop het SCD straks gaat draaien. Een goede betrokkenheid op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau is dus uitgangspunt. Tegelijkertijd geldt dat er ruimte moet worden gegeven voor de uitvoering. Deze ruimte is nodig om in voldoende tempo te kunnen komen tot besluiten en vervolgens tot een goede implementatie. Dan kan daadwerkelijk een slagvaardige projectorganisatie ontstaan. Over de precieze rolverdeling tussen het bestuurlijk en ambtelijk niveau kan nader worden besloten als het integrale implementatieplan beschikbaar is. Dat kan wat ons betreft ook leiden tot nadere aanscherping van de manier waarop de Regiegroep bestuurlijk wordt ingebed. In elk geval zien we een duidelijke relatie met het PFO Middelen Drechtsteden; voor de organisatorische aspecten met het onderdeel waarin de portefeuillehouders P&O participeren en voor de financiële aspecten met het onderdeel van het PFO Middelen waarin de portefeuillehouders Financiën participeren. Op die manier organiseren we ook op dat niveau de juiste ‘checks and balances’. 6.2.1 Drie deelopdrachten met de verantwoordelijke bestuursorganen Om aan de hiervoor beschreven uitgangspunten te voldoen is het belangrijk om specifiek af te bakenen wie er in 2007 – tijdens de inrichting – gaat over welke onderdelen van het project SCD. Hieronder beschrijven wij in drie hoofdonderdelen de taken en verantwoordelijkheden die er aangaande het SCD zijn. Het gaat dan om het inrichten van het SCD als bedrijf, het invullen van de kaderstellende rol en de klantrol en om het ontvlechten van de staf- en ondersteunende functies uit de 7 betrokken organisaties. Daarna gaan we in de manier waarop we de regie op dit complexe proces willen vormgeven.


62

•

SCD als bedrijf inrichten. Dit onderdeel richt zich op het daadwerkelijk bouwen van het SCD, dat onderdeel wordt van de GR-Drechtsteden. Voor het inrichten van het SCD is het Drechtstedenbestuur verantwoordelijk. Als gedelegeerd opdrachtgever treedt hier de hierna beschreven Regiegroep SCD op. De Regiegroep is in die hoedanigheid opdrachtgever van de Projectleiding/projectgroep Inrichting. Daar gebeuren in hoofdzaak twee activiteiten. Om te beginnen wordt de organisatie SCD opgezet. Daarin worden onder meer personele en financiële aspecten, de organisatiestructuur en de huisvesting geregeld. Ten tweede worden werkgroepen gevormd waarin de inrichting in de brede zin van het woord van alle functionele gebieden wordt bepaald. De gedachte is verder dat ieder NDD+-lid één of twee hoofdprocessen adopteert, waarop dit lid fungeert als ‘ambassadeur’ en eerste aanspreekpunt voor de kwartiermaker/projectleiding. Op die manier wordt commitment op het niveau van de NDD+ geborgd, zonder dat het SCD-proces frequent en prominent punt van bespreking blijft in de NDD+-vergaderingen.

•

Kaderstelling en klantrol invullen. Dit onderdeel richt zich op (a) het toetsen van de inrichting van het SCD in 2007 en (b) het ontwikkelen van een kaderstellende functie vanaf de start van het SCD. Voor deze kaderstellende deelopdracht zijn de 6 colleges, het Drechtstedenbestuur en het dagelijks bestuur Zuid-Holland Zuid verantwoordelijk. Zij vormen immers gezamenlijk uiteindelijk de primaire klantgroep van het SCD. Als gedelegeerd opdrachtgever treedt ook hier de Regiegroep op, maar nu veel meer dan bij de deelopdracht ‘inrichten bedrijf’ als verlengstuk van de Netwerkdirectie Drechtsteden, aangevuld met de regiodirecteur-secretaris Zuid-Holland Zuid (NDD+). Dit betekent in het feitelijk functioneren van de Regiegroep dat voorstellen op dit terrein aan de NDD+ voorgelegd worden, alsook bij het PFO Middelen getoetst worden als er een bestuurlijke dimensie aan verbonden is.

•

Ontvlechten. De ontvlechting behelst het ‘klaarzetten’ van organisatieonderdelen in gemeenten voor overgang naar het SCD, het organiseren van interfaces met het SCD en het oplossen van eventuele problemen van gemeenten na de ontvlechting. Voor de ontvlechtingsopdracht zijn de colleges en het dagelijks bestuur van Zuid-Holland Zuid ieder voor hun eigen organisatie verantwoordelijk. Voor een deel worden wel kaders gesteld door de Regiegroep SCD, namelijk voor zover dat nodig is om tot een uniforme ‘inhuizing’ van taken, activiteiten en middelen te komen. Verder kan de Regiegroep hier naar behoefte van gemeenten en Zuid-Holland Zuid in coördinerende zin een rol vervullen. Tenslotte willen we gemeenten die daar behoefte aan hebben ondersteuning bieden bij het uitvoeren van de ontvlechting. Hiervoor houden we een ‘Vliegende Brigade’, waarin verschillende disciplines vertegenwoordigd zijn, beschikbaar.

De verantwoordelijkheidsverdeling voor de drie deelopdrachten vatten we als volgt samen.


63

Opdracht 1; inrichten bedrijf SCD Formeel opdrachtgever

Drechtstedenbestuur

Gedelegeerd opdrachtgever

Regiegroep SCD

Opdrachtnemer

Projectleider/kwartiermaker

Projectleiding

Projectleider, adviseur Communicatie, Personeel, Organisatie etc.

Projectgroep Inrichting

Directeuren Middelen van de gemeenten, ZHZ en GRD

Werkgroepen (deskundigenpoules)

Medewerkers op functionele gebied, o.l.v. lid Projectgroep, met selectie op kwaliteit en ervaring en bij voorkeur goede spreiding over de gemeenten, ZHZ en GRD

‘Ambassadeurs’

Leden NDD+, per hoofdproces één

Opdracht

1. ontwerp het bedrijf SCD, richt het in, incl. de personele plaatsing en de werkprocessen en interfaces 2. formuleer de eisen waaraan de ontvlechting vanuit de staande organisaties moet voldoen

In acht te nemen kaders

Bestuursplan en onderliggende documenten

Opdracht 2; kaderstelling en invullen klantrol Formeel opdrachtgever

Colleges, Drechtstedenbestuur en DB ZHZ gezamenlijk


Regiegroep SCD, met nauwe betrokkenheid gehele NDD+

Opdrachtnemer

Beleidsgroep Kaderstelling, waarin participeren de directeuren Staf danwel de loco-secretarissen van de gemeenten, ZHZ en GRD

Opdracht

1. ontwikkel de kaderstellende functie en de kaderstellingscyclus voor de toekomst 2. toets de voorstellen omtrent de inrichting van het SCD die in deelopdracht 1 ontwikkeld worden

In acht te nemen kaders

Reeds genomen kernbeslissingen en afspraken over moratorium in 2007


64

Opdracht 3; ontvlechten door gemeente/Zuid-Holland Zuid Formeel opdrachtgever

Individuele colleges, DB ZHZ


Secretaris van die organisatie

Opdrachtnemer

Per organisatie te bepalen, eventueel met inschakeling van ‘ Vliegende Brigade’ naar behoefte

Opdracht

1. zet de resp. organisatieonderdelen klaar voor overdracht aan het SCD 2. regel de interfaces tussen SCD en eigen organisatie in 3. herorden de eigen organisatie tot een nieuw consistent geheel

In acht ter nemen kaders

Projectgroep Inrichting SCD stelt, mede op basis van genomen kernbeslissingen, de kaders voor deelopdracht 1 en 2

6.2.2 Regiegroep als spin in het web We stellen gezien de complexiteit van het proces voor om centraal boven de drie hiervoor beschreven deelopdrachten een Regiegroep te positioneren. De Regiegroep is onder eindverantwoordelijkheid van het Drechtstedenbestuur op overall-niveau verantwoordelijk voor de centrale regie, coördinatie, voortgangsbewaking en inhoudelijke en procesmatige afstemming van de activiteiten in en tussen de drie deelopdrachten. De Regiegroep heeft een stevige positie en beschikt over een ruim mandaat en doorzettingsmacht. Dit is nodig voor een slagvaardig proces en om te voorkomen dat de Regiegroep wordt vermalen tussen de deelbelangen vanuit alle actoren die in het proces een rol hebben. Tevens helpt dit bij het voorkomen dat SCD-zaken te veel en te vaak plenair behandeld moeten worden in de NDD+. De Regiegroep overlegt periodiek met het plenaire PFO Middelen over de voortgang van het proces op de drie onderdelen en over zaken die bestuurlijk relevant zijn voor de gemeenten, Zuid-Holland Zuid en de Drechtsteden in hun rol van opdrachtgever. Met het smaldeel P&O uit het PFO Middelen worden de belangrijke beslissingen omtrent de inrichting van het SCD van organisatorische aard voorbereid. Het smaldeel Financiën wordt betrokken bij de voorbereiding van belangrijke beslissingen die op financieel terrein genomen moeten worden, zoals de begroting van het SCD. Beslissingen die voorbehouden zijn aan het Drechtstedenbestuur worden daaraan voorafgaand behandeld in de NDD+ en in het PFO Middelen. De Regiegroep is verder belast met het overleg met de BOR SCD. In de Regiegroep zitten vertegenwoordigers van de Netwerkdirectie+ (2 namens de gemeenten en 2 namens de beide regionale organisaties), de kwartiermaker SCD, de voorzitter van de Beleidsgroep kaderstelling, de coördinator van de Vliegende Brigade en een procesregisseur. Het voorzitterschap wordt in de eerste fase vervuld door de portefeuillehouder SCD uit de NDD+, maar deze rol kan in een volgende fase door een ander worden overgenomen.


65

Schematisch ziet de projectorganisatie en haar bestuurlijke ophanging er dan als volgt uit.

Drechtstedenbestuur

NDD+ PFO M

BOR

Regiegroep Gemeenten Projectleiding Beleidsgroep Kaderstelling

Projectgroep inrichting

Vliegende brigade

Werkgroep X Werkgroep Y Werkgroep Z

6.2.3 Projectbudget De inrichting van een hoogwaardige en betrouwbare dienstverlenende organisatie is een grote klus. Voor deze klus dienen voldoende middelen beschikbaar te zijn. Mede op basis van onze eerdere ervaringen met de totstandkoming van de SDD doen wij u hierbij een voorstel aangaande de benodigde inzet en budgetten. Daarbij maken wij voor deze begroting een onderscheid naar drie verschillende rollen. •

De opdrachtgevende rol. Voor deze rol zijn het Drechtstedenbestuur, de NDD+, het PFO Middelen en de gemeenten zelf verantwoordelijk. Het gaat immers om de bestuurlijke en ambtelijke aansturing van de activiteiten in het project vanuit de eigen organisaties. We gaan er vanuit dat dergelijke rollen vanuit de normale functie van betrokkenen worden ingevuld en dat er voor het collectief van de opdrachtgevers 0,4 fte wordt vrijgespeeld om voorbereidende en coördinerende werkzaamheden te verrichten.

•

De beleids- en regierol . Dit geldt vooral de Beleidsgroep kaderstelling en de Regiegroep. Ook hierbij geldt dat deze functies met name ingevuld zullen worden door betrokkenen uit de gemeenten zelf. Tegelijkertijd begroten wij een inzet voor regievoering ad € 300.000 en aanvullende kosten ad € 50.000 (faciliteren BOR en vergaderkosten).


66

•

De uitvoerende rol. Dit betreft de Projectleiding, de projectgroep Inrichting en de werkgroepen. Voor al deze rollen geldt dat zowel de inzet van mensen uit de gemeenten als die van externe ondersteuning nodig zal zijn. −

Projectleiding. Deze groep bestaat uit een aantal mensen. Dit zijn de projectleider/kwartiermaker, een communicatieadviseur, een bedrijfskundig- of organisatieadviseur, en een ondersteunende medewerker van gekwalificeerd niveau. Voor deze personen begroten we aan kosten op voorhand € 275.000. Daarnaast zullen zij aan communicatiemiddelen, opleidingen voor medewerkers en klantenonderzoeken een budget van € 375.000 nodig hebben.

−

Projectgroep Inrichting. Hierin zijn de directeuren Middelen van de diverse gemeenten actief. Zij spelen bovendien een sturende rol in de opdrachtverlening aan de diverse werkgroepen. Van hen vragen we een inzet van gemiddeld 1 dag per week.

−

−

Werkgroepen (deskundigenpoules). Deze deskundigenpoules worden gevuld met medewerkers van de diverse gemeenten. Deze worden gedetacheerd in deze werkgroepen. De projectleiders van deze groepen kunnen extern zijn, of afkomstig van de betrokken gemeenten. In beide gevallen wordt hun inzet vanuit het project betaald. Daarnaast participeren medewerkers van de gemeenten in de werkgroepen om zo tot optimale resultaten te komen. Zij verrichten tevens uitvoerende activiteiten op dit deelgebied. Vandaar dat wij hun inzet op 1,5 dag per week begroten. Uitgaande van het aantal functionele gebieden (tien) komen we dan op 3 fte's per gemeente. We zien dit als een gemiddelde; voorstelbaar is dat de inzet varieert afhankelijk van de mogelijkheden per gemeente; Aanvullende kosten. Deze kosten bestaan in ieder geval uit verhuizen en een post onvoorzien. De verhuiskosten begroten wij op dit moment op € 250.000 en de post onvoorzien op 5 % (€ 100.000).

De totale kosten op basis van bovenstaande uitgangspunten laten we hieronder in tabelvorm zien. Enerzijds zijn er de externe kosten die door de acht organisaties gedragen dienen te worden. Die maken we dan ook financieel zichtbaar. Anderzijds is er sprake van eigen inzet van eigen mensen. Hiertoe worden activiteiten gerekend die namens de eigen gemeente in projectverband worden verricht. Deze kosten worden elkaar niet in rekening gebracht omdat betrokkenen in deze rol hun eigen organisaties vertegenwoordigen.


67

Projectbudget/externe kosten Opdrachtgevende rol Beleids- en regierol

Eigen inzet en detachering deelnemers/geen doorrekening kosten 0,4 fte voor het totaal

€ 350.000

-

Uitvoerende rol •

Projectleiding

€ 650.000

-

•

Projectgroep

-

0,2 fte per gemeente

•

Werkgroepen (PL + externe kosten)

€ 800.000

3,0 fte's per gemeente

Vliegende brigade

PM eigen financiering door gemeenten

Nvt

Aanvullende kosten + onvoorzien

€ 350.000

Totaal

€ 2.150.000

3,2 fte's per gemeente en 0,4 fte collectief

Financiering De voorgaande begroting komt uit op een totaal van ruim twee miljoen euro voor de gehele inrichting en de inzet daarbij van 3,2 fte's per gemeente en 0,4 fte voor het collectief van de 8 organisaties. Daar komen de mogelijke kosten van de Vliegende Brigade dan nog bij. Deze worden overigens door de gemeenten zelf gedragen indien zij gebruik maken van de inzet van deze brigade. Voor het opbrengen van het benodigde projectbudget stellen we voor de sleutel van de formatieomvang te hanteren. Dat is consistent met de gekozen verdeelsleutel voor de structurele bijdrage van de gemeenten en Zuid-Holland Zuid aan het SCD. Eerder is gesuggereerd deze projectkosten voor rekening van de GR-Drechtsteden te nemen en deze te financieren uit het besparingsvoordeel dat met de komst van het SCD gerealiseerd kan worden. In dat geval zal met Zuid-Holland Zuid een aparte afspraak over het inbrengen van haar aandeel moeten worden gemaakt, omdat Zuid-Holland geen deelnemer is in de GR Drechtsteden. Een alternatief is dat de organisaties de mogelijkheid krijgen het eigen aandeel in de projectkosten 2007 in één keer aan de GR te betalen. Het voorstel is beide varianten en mogelijke alternatieven de komende periode nader te bezien. Dit mede in relatie tot de rekenmodellen die voor het oplossen van de tekortsituatie voor Papendrecht en ZuidHolland Zuid ontwikkeld worden. 6.3

C OMMUNICATIE

Integraal onderdeel van de projectorganisatie is de communicatie. Het inrichten van het SCD zal een grote impact op de medewerkers en bestaande organisaties hebben. Met het afronden van het Bestuursplan komt het proces van SCD-vorming in een volgende fase. Er gaat besluitvorming plaats vinden en daarna volgt de implementatie. Deze fase betekent voor de communicatie, die tot nu toe ook al vorm


68

en inhoud had, een intensivering. De precieze inhoud is vastgelegd in een apart communicatieplan, de hoofdlijnen vatten we hier samen. In hoofdzaak zetten we in op een intensiever communicatietraject, om zo alle doelgroepen/ stakeholders op gelijk informatieniveau te krijgen en te houden. Bovendien moet deze intensivering ervoor zorgen, dat de doelgroepen hun positieve houding ten opzichte van de SCD-ontwikkeling behouden en versterken. In de uitvoering onderscheiden we twee periodes. Tussen uw besluit en eind december 2006 richten we ons vooral op de media die op 12 december bericht zullen worden en het personeel in de staffuncties. De betrokken medewerkers van de stafdiensten in de gemeenten zullen mondeling geïnformeerd worden door de leden van de huidige projectgroep, in casu de directeuren Middelen. Deze informatiebijeenkomst wordt schriftelijk ondersteund door een digitale nieuwsbrief voor alle doelgroepen en een presentatie. Ook wordt het voorgenomen besluit geplaatst op de website. We geven duidelijk aan dat we te maken hebben met een (voorgenomen) college- of raadsbesluit. Bij de communicatie over een collegebesluit wordt altijd aangegeven dat de OR/medezeggenschap er nog over moet adviseren en dat de raad en er nog over moet beslissen. De raden, AB Zuid-Holland Zuid en Drechtraad besluiten over de komst van het SCD op voorstel van de colleges/besturen. Vervolgens volgt de periode vanaf 1 januari 2007. In deze periode krijgen ondernemingsraden, gemeenteraden en algemeen bestuur Zuid Holland Zuid en Drechtraad de mogelijkheid hun opvatting over al dan niet participatie in het SCD te geven c.q. terzake tot besluitvorming te komen. Uitgaande van positieve besluiten worden gedurende 2007 in het kader van het implementatieproces onder meer de volgende communicatiemiddelen ingezet. •

Persoonlijke communicatie staat centraal, waarbij niet alleen wordt gezonden, maar de opvatting van betrokken medewerkers duidelijk mee wordt gewogen. Schriftelijke en digitale middelen ondersteunen;

•

De deelnemende organisaties zijn zelf verantwoordelijk voor hun interne communicatie. Het projectteam, en daarbij de eindverantwoordelijke voor de Communicatie regisseert zowel de inhoud van de boodschap als de timing en faciliteert de uitvoering;

•

De leden van de projectorganisatie gebruiken we als belangrijke zenders en de leden van de werkgroep communicatie zijn belangrijke intermediairs;

•

Vanwege de impact van de operatie hanteren we een hoogfrequente communicatie over de voortgang van het proces en de inhoud;

•

We zetten alles op alles om voor medewerkers en klanten zo vroeg mogelijk duidelijkheid te creëren. We geven dus duidelijke boodschappen, uitgewerkt voor de diverse communicatiedoelgroepen waarin noodzaak én ambitie duidelijk zijn;

•

In de communicatie sluiten we aan bij de precieze formuleringen die zijn benoemd in dit Bestuursplan en overige besluiten.


69

BIJLAGE 1 BOUWSTENEN BUSINESSCASE SCD


70

Bron: rapportage quick scan De business case is met de volgende bouwstenen opgebouwd: •

Takenpakket

•

Formatienormering

•

Normering overige kosten

Aldus vormen deze drie onderdelen het fundament van de business case, zoals onderstaand wordt geschetst. Figuur 1. Bouwstenen business case

Deelprocessen

Formatienormering

Overige kosten

Business case

TAKENPAKKET SCD Om vast te kunnen stellen welke taken door het SCD aan de Drechtstedengemeenten aangeboden zullen worden volgen we een redenering, die opgebouwd is uit drie stappen: Stap 1: We hebben eerst een opsomming gemaakt van mogelijke hoofd- en deelprocessen op de verschillende staf- en ondersteunende functies. Stap 2: Vervolgens hebben wij aan de gemeenten gevraagd om aan te geven welke taken zij zeker en welke zeker niet zouden willen afnemen van het SCD. Dit is het eerste filter. Die deelprocessen waarbij vier of meer gemeenten aangeven deze af te willen nemen, nemen we voorlopig op in een basispakket voor het SCD. Deelprocessen, waarbij slechts één tot drie gemeenten aangeven, deze af te willen nemen, nemen we voorlopig op in een pluspakket. Deelprocessen waarop niet gescoord wordt laten we buiten beschouwing.


1

Stap 3: Daarna zijn we met onze expertmatige blik op basis van de samenhang tussen verschillende deelprocessen en te behalen economies of scale gekomen tot een definitief basispakket en enkele pluspakketten. Deze “toets” op de bedrijfsmatige logica van de voorkeuren van de gemeenten vormt het tweede filter in de redenering en richt zich voornamelijk op het voorkomen van het knippen van direct met elkaar samenhangende deelprocessen, ofwel binnen het SSC dan wel binnen de gemeenten. Dat zou immers kunnen leiden tot ongewenste compromissen op kwaliteit en efficiency. De combinatie van filter 1 en filter 2 leidt tot de samenstelling van het basispakket, dat de grondslag vormt voor de businesscase, en de pluspakketten. Wij illustreren dit aan de hand van de volgende figuur.

Figuur 2. Redenering met filters

Alle deelprocessen

Filter 1

Afnamebereidheid gemeenten Overige deelprocessen

Voorkeursdeelprocessen

Filter 2

Kritische samenhang en economies of scale

Basispakket

Pluspakket

Pluspakket

Pluspakket

De aanname is dat de Drechtgemeenten en de regio Zuid-Holland Zuid verplicht het basispakket afnemen en op vrijwillige basis één of meer pluspakketten. Voor de regio Zuid-Holland Zuid wordt een specifiek basispakket samengesteld als uitsnede van het basispakket voor de gemeenten. Naast de gemeenten en de regio vormen de interne organisatie-onderdelen van de GR Drechtsteden (Sociale Dienst [SSD], Ingenieursbureau [IBD], Regionaal Bureau Leerplicht (RBL+) een aparte klantgroep voor het SCD. Zij nemen verplicht het basispakket en alle pluspakketten af, de pluspakketten voor zover relevant. Met andere woorden; diensten die het SCD aanbiedt en die voor de taakuitvoering van de interne organisatie-onderdelen van de GR Drechtsteden nodig zijn, kunnen alleen bij het SSC en dus niet elders worden ingekocht. Voor een meer uitgebreide beschrijving van de klantgroepen en positionering van de verschillende klantgroepen ten opzichte van het SCD verwijzen wij naar de Contourenschets SSC Drechtsteden van juni 2006.


2

FORMATIENORMERING De tweede bouwsteen van de businesscase is de formatienormering. Het gaat hierbij om de vraag hoeveel formatie het SCD nodig heeft om het basispakket en de respectievelijke pluspakketten aan ten kunnen bieden. Als werkhypothese voor de formatienormering is ook het ‘groene weide’-principe gehanteerd. Vanuit dit principe nemen wij de Drechtgemeente met de beste ‘prijskwaliteit’-verhouding op deelprocesniveau als uitgangspunt voor de formatienormering van het SCD. Wij geven het ‘groene weide’-principe in de onderstaande figuur weer.

Figuur 3. Best practice = kwaliteit x kwantiteit Relatieve kwaliteit deelproces

Fte deelproces/ Totaal f.t.e

Hoog

Laag

Gemiddeld

Gemiddeld

Laag

Hoog

De redenering die ten grondslag ligt aan de formatienormering is daarmee opgebouwd uit de volgende stappen: Stap 1: Selectie op kwaliteit. In de bestuurskrachtmeting van september 2005 is de benchmark kwaliteit van staf en ondersteuning uitgevoerd. In deze benchmark is een analyse gemaakt van het ontwikkelingsniveau van de staf en ondersteuning. Ofschoon dit een ander begrip is dan de ‘eigenlijke’ kwaliteit van de taakuitvoering hanteren wij hierbij als uitgangspunt, dat de onderlinge vergelijking van het ontwikkelingsniveau van de staf en ondersteunende functies bij de Drechtgemeenten gelijk is aan de verhoudingen in de kwaliteitsniveaus van de taakuitvoering tussen de verschillende gemeenten. Dit is de grondslag voor het bepalen van kwalitatief goede taakuitvoering in de zes gemeenten. Voor een zo goed mogelijke bepaling van de “Best Practice” is de analyse zo diep mogelijk uitgevoerd, dat wil zeggen op deelproces niveau en niet op hoofdproces niveau. We schrappen de gemeenten die niet hoog scoren op het kwalitatieve aspect van het betreffende deelproces en deze gemeenten vallen daarmee uit de ‘strijd’ om de beste prijs-kwaliteitverhouding.


3

Stap 2: Selectie op formatieomvang De gemeenten die hoog scoren op kwaliteit worden vervolgens vergeleken op de huidige omvang van de formatie die voor het betreffende deelproces wordt ingezet. We zetten de percentages voor de relatieve formatie-omvang van het deelproces (ten opzichte van totale ambtelijke apparaat van de gemeente) op een rij. De aldus verkregen lijst van percentages ontdoen wij vervolgens van de onwaarschijnlijk lage scores, om de effecten van methodefouten te beperken. Er is sprake van een onwaarschijnlijk lage score wanneer het eerste minimum minder dan de helft bedraagt van de ‘second best’-score. Als dit het geval is, wordt de ‘second best’-score de formatienorm voor het SCD. In het geval een gemeente een deelproces geheel of gedeeltelijk uitbesteed, is het uitbestede bedrag aan diensten omgezet in formatie door te delen door de gemiddelde loonsom van die gemeente. Bij het uitbestede bedrag is geen rekening gehouden met inhuur ter vervanging van ziekte en incidentele piekbelasting; het gaat om de structureel uitbestede taken. Stap 3: Toetsing aan landelijke benchmarkgegevens De uit de vorige stap verkregen normformatie per deelproces hebben we getoetst aan de Berenschot benchmark database voor staf en ondersteuning. Dit is gedaan om het realiteitsgehalte van de best practice normformatie vast te kunnen stellen. Aangezien de database alleen gegevens op hoofdproces niveau bevat, tellen wij eerst de best practices op deelprocessen niveau op tot een normformatie voor het hoofdproces niveau.

OVERIGE KOSTEN De omvang van de structurele overige kosten wordt door velerlei factoren bepaald, zoals de locatiekeuze, de keuze van ICT-systemen, de keuze van secundaire arbeidsvoorwaarden zoals reiskostenvergoedingen vervoersvoorzieningen, etcetera. Een groot deel van de overige kosten wordt weer bepaald door het benodigde aantal formatieplaatsen. Voor wat betreft de overige kosten hanteren wij in deze quick scan voorlopig de uitgangspunten (bedragen per f.t.e), die zijn gehanteerd in het SDD traject. Voor het SCD kunnen wij deze uitgangspunten eveneens toepassen, zij het dat we uit de SDD-bedragen de component voor personele doorbelastingen voor ondersteunende diensten moeten elimineren. Dit is nodig omdat anders deze eigen overhead van het SCD dubbel in de berekening zit (zowel in de eigen personele kosten als de overige kosten).


4

BESTUURSPLAN SERVICE CENTRUM DRECHTSTEDEN. aangeboden aan de colleges en besturen in de regio Drechtsteden

Recommend Documents