Benefit Sharing Een nieuw instrument voor een doelmatige overheid

Benefit Sharing Een nieuw instrument voor een doelmatige overheid

Het Kenniscentrum Publiek Private Samenwerking is een onderdeel van het ministerie van Financiën

Benefit Sharing: doelmatige inzet van subsidiegelden

We leven in een tijd waarin de overheid steeds zakelijker optreedt en bij het verstrekken van subsidies vooral op de doelmatige inzet van overheidsgelden let. Niet verwonderlijk daarom dat de subsidieverstrekkende overheid van mening is dat bijdragen aan publiek-private projecten moeten kunnen terugvloeien naar de schatkist wanneer blijkt dat mede door de verleende subsidies forse opbrengsten worden behaald. Het herverdelen van deze opbrengsten noemen we Benefit Sharing. Het resultaat van Benefit Sharing kan zijn dat een verleende subsidie na realisering van een project uit de winst van de betrokken commerciële onderneming(en) geheel of gedeeltelijk wordt terugbetaald. Benefit Sharing is in die zin dus eigenlijk een vorm van goed koopmanschap. Een bijkomend voordeel van Benefit Sharing is dat het hierdoor eenvoudiger kan zijn voor overheden en marktpartijen om vooraf overeenstemming te bereiken over de vereiste hoogte van de overheidsbijdrage aan een project. Immers, als een bijdrage vooraf aan de hoge kant blijkt te zijn, zal de overheid dit kunnen compenseren door Benefit Sharing in latere stadia van het project. Dit kan bijdragen in een soepeler verloop van de vaak complexe PPS-processen. De Nederlandse overheid heeft nog weinig ervaring opgedaan met Benefit Sharing. Op het moment van drukken van deze brochure zijn bij een aantal projecten in overeenkomsten afspraken vastgelegd over Benefit Sharing. Om de mogelijkheid van toepassing van dit voor Nederland nieuwe instrument Benefit Sharing te ondersteunen heeft het Kenniscentrum PPS een handleiding Benefit Sharing samengesteld. Alle overwegingen, stappen en aandachtspunten die bij het sluiten van een Benefit Sharingovereenkomst een rol spelen, komen daarin aan de orde en worden nader toegelicht. Deze brochure geeft aan wat Benefit Sharing is en schetst de hoofdlijnen van het proces dat doorlopen moet worden om tot een voor alle betrokken partijen werkbare overeenkomst te komen.

2

P P S : Mee r Waard e d oor Sam e n Wer ken PPS is een samenwerkingsverband waarbij de overheid en het bedrijfsleven, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Het resultaat van de samenwerking is meerwaarde: een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld, of dezelfde kwaliteit voor minder geld. Er ontstaat voordeel voor beide partijen: voor het bedrijfsleven ontstaan niet alleen nieuwe kansen op een groeiende markt, ook kan het zelf bijdragen aan een vanuit commercieel perspectief aantrekkelijk project; de overheid creëert perspectief op een hogere kwaliteit en een reductie van projectkosten. Door het betrekken van kennis en kunde van marktpartijen binnen een project kan efficiëntiewinst worden behaald, de overheid moet het bedrijfsleven hiervoor wel de ruimte bieden. Bijvoorbeeld door vroegtijdige betrokkenheid van het bedrijfsleven bij de projectontwikkeling, door in de aanbesteding eisen te stellen aan het resultaat, en voldoende ruimte te laten aan het bedrijfsleven voor de wijze waarop dit resultaat bereikt wordt. Dit laatste noemen we outputgericht werken. Het betrekken van privaat kapitaal bij de uitvoering van overheidstaken is geen doel, maar een middel om toegevoegde waarde te kunnen bereiken. Als het bedrijfsleven wordt afgerekend op het resultaat en zelf de investering moet financieren, ondervindt het bedrijfsleven immers de juiste prikkels om efficiënt en effectief te presteren. Voor een succesvol PPS-project is een slagvaardig management van de samenwerking een voorwaarde voor succes. Een goede vormgeving van het proces is cruciaal voor het bij elkaar brengen en bij elkaar houden van partijen. Voor de beheersing en inrichting van het procesmanagement is een op het project toegesneden procesarchitectuur een voorwaarde. Per project moet het evenwicht worden gevonden tussen de mate van overheidssturing en inhoudelijke betrokkenheid van de markt in elke fase van het project. Nadat de overheid keuze heeft gemaakt ten aanzien van het door de private sector te leveren resultaat, kan de markt worden uitgenodigd oplossingen aan te dragen in een competitieve aanbestedingsprocedure.

Foc us op Pu bl ie k -P r iva te S am enw erk in g: Ken ni sc ent rum P P S Het resultaat van samenwerking is meestal meer dan de som der delen. Zeker wanneer twee partijen samenwerken met een win-winsituatie voor ogen. Niet voor niets slaan steeds vaker bedrijfsleven en overheid de handen ineen om grote, kapitaalintensieve projecten op efficiënte wijze te realiseren. Het doel van PPS is het realiseren van meerwaarde en efficiëntiewinst. Dit ligt binnen bereik als overheid en bedrijfsleven datgene doen waar ze het beste in zijn. Het Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking (PPS) is opgericht om

3

publiek private samenwerkingsverbanden te initiëren en te stimuleren. Het Kenniscentrum PPS is vraagbaak en adviseur voor overheidsinstanties die interesse hebben in dit soort samenwerking. Het Kenniscentrum verstrekt algemene informatie aan het bedrijfsleven.

Ke nn isce ntru m P PS : to etsste en en d enk tank I. Het Kenniscentrum PPS bundelt kennis en ervaring, maakt deze informatie ruim beschikbaar en beziet op welke manier de overheid met het bedrijfsleven kan samenwerken. Projectleiders van ministeries, provincies en gemeenten kunnen er terecht voor advies en begeleiding. Bij het Kenniscentrum PPS liggen beleid en uitvoering onder één dak nadrukkelijk in elkaars verlengde. Praktijkervaring werkt er direct door in de (beleids)advisering. De efficiëntie- en synergievoordelen die dat oplevert kunnen zich onmiddellijk vertalen in de projecten. Niemand hoeft het wiel opnieuw uit te vinden terwijl eerder ontdekte valkuilen eenvoudig vermeden kunnen worden. Inschakeling van het Kenniscentrum levert dus meteen al meerwaarde op. II. Het Kenniscentrum PPS, onderdeel van het Ministerie van Financiën, is op 1 januari 1999 opgericht en heeft naast de rol kennis en ervaring bijeen te brengen ook de taak het beleid op het gebied van PPS nader te formuleren. Een nauwere relatie tussen de publieke en private sector vraagt om duidelijke en effectieve spelregels. Het Kenniscentrum PPS is de denktank die de overheid op deze nieuwe weg begeleidt. Onder meer door praktijkervaring te vertalen naar heldere regelgeving, door voorstellen te doen voor aantrekkelijke projecten en door regelmatig verslag te doen van opgedane kennis en verworven inzichten. In het Kenniscentrum werken deskundigen afkomstig uit het bedrijfsleven samen met beleidsmakers van de overheid. III. De derde taak van het Kenniscentrum PPS is de adviesfunctie. Deze is gericht op beoordeling van de kwaliteit van PPS-voorstellen. Als afronding van een actieve dialoog met (in eerste instantie) vakdepartementen geeft het kenniscentrum in het PPS-advies aan of een PPS-project voldoet aan de minimale eisen. Wordt de gezochte meerwaarde bereikt, is het voorstel geschikt voor marktbenadering, voldoet het plan aan het geldende PPS-beleid? De analyse-instrumenten die het Kenniscentrum tot haar beschikking heeft, geven op deze en andere vragen antwoord. Om de haalbaarheid van PPS-voorstellen tijdig in beeld te krijgen.

4

B ene fit S ha rin g Wa t is B ene fi t Sha r in g? Benefit Sharing is een nieuw instrument voor de ’zakelijke overheid’. Door middel van Benefit Sharing deelt de overheid mee in de resultaten van projecten waaraan zij financieel bijdraagt. De overheid deelt overigens alleen mee als de resultaten van het project hoger uitvallen dan een vooraf vastgesteld marktconform niveau. We omschrijven Benefit Sharing hier als een arrangement: ● tussen de overheid als subsidieverstrekker en een of meer subsidieontvangers ● waarbij de overheid een financiële bijdrage verstrekt aan een project en ● waarbij de subsidieontvanger die overheid onder bepaalde voorwaarden laat meedelen in de toekomstige waarde- ofopbrengstensti jging van de commerciële onderdelen van dat project, die zonder die subsidie niet zou zijn ontstaan.

Om een fictief voorbeeld te geven: overheid en private partijen werken samen in een project. Het project combineert investeringen in onrendabele, maar voor de overheid belangrijke projectdelen (bijvoorbeeld openbaarvervoerinfrastructuur), met investeringen in commerciële activiteiten (bijvoorbeeld grondexploitatie). Benefit Sharing geeft dan vorm aan de gedachte dat de subsidie die de overheid verleent aan de voor haar belangrijke, maar onrendabele projectelementen, wordt verrekend met hogere dan verwachte resultaten in de toekomst in de commerciële projectelementen.

Deze brochure is geschreven voor de situatie waarin de overheid betrokken is in het project door middel van subsidieverlening. Dat is een van de toepassingsvormen van het Benefit Sharing-principe.

5

Wat he b j e aa n B en e fi t S h arin g? Benefit Sharing draagt bij aan de balans tussen de inspanningen die de overheid levert om een project van de grond te krijgen en de voordelen die het project oplevert voor betrokken partijen. Kortom, Benefit Sharing draagt bij aan de doelmatige aanwending van overheidsgelden. Die balans uit zich in: ● een beter en zakelijker zicht op de value for money die met de subsidie tot stand wordt gebracht; ● het leggen van een directe relatie tussen investeringen, kosten en opbrengsten in een project; ● het besef dat marktpartijen een marktconform rendement op hun investeringen in het project moeten kunnen realiseren; ● een nauwgezettere informatie-uitwisseling tussen partijen over de financiële ’ins’ en ’outs’ van een project; en tot slot ● het optreden van de overheid als een verantwoordelijke subsidiegever, die niet alleen tekorten in projecten subsidieert, maar ook meedeelt in de ’benefits’. Een bijkomend voordeel van Benefit Sharing is dat het hierdoor eenvoudiger kan zijn voor overheden en marktpartijen om vooraf overeenstemming te bereiken over de vereiste hoogte van de overheidsbijdrage aan een project. Dit kan bijdragen in een soepeler verloop van de vaak complexe PPS-processen. Al met al is Benefit Sharing een nieuw en aantrekkelijk instrument dat de overheid in staat stelt haar rol in projecten op verantwoorde en coöperatieve wijze in te vullen.

6

Het doel van Benefit Sharing Algemene doelstelling

Door afspraken te maken over het delen van benefits, kan het gewenste evenwicht ontstaan tussen de overheidssubsidie vóór en de vermogensvorming (ofwel waardestijging) ín het project. Hierbij gaat het in beginsel om alle (mede) door de subsidie veroorzaakte vermogensvorming in de commerciële projectonderdelen. Hiernaast is het voor een doelmatige inzet van het subsidie-instrument van belang te specificeren aan welke projectonderdelen de subsidie wordt besteed.

H ET PROJ ECT Overheidssubsidie

Wederzijdse afhankelijkheid

Private investeringen

Niet-commerciële functies

Commerciële functies

bijv. wegen, openbaar vervoer

bijv. vastgoed, woningbouw, toerisme, entertainment

Verevening

Het doel van Benefit Sharing

De algemene doelstelling die de overheid met Benefit Sharing nastreeft, is het creëren van een evenwichtige en doelmatige verhouding tussen subsidieverstrekking aan een project en de met een project beoogde en bereikte effecten. Met Benefit Sharing verzekert de overheid zich van een doelmatige besteding van overheidsgelden.

In gezamenlijke projecten van overheid en marktpartijen verleent de overheid doorgaans subsidie aan de niet-commerciële functies van het project, terwijl de vermogensvorming plaatsvindt in de commerciële functies van het project. Omdat het project als een geheel wordt gezien, moet tussen deze onderdelen verevening plaatsvinden. De verevening is een erkenning van het feit dat de vermogensvorming in de commerciële functies mede afhankelijk is van de aan de nietcommerciële functies verleende subsidie. Benefit Sharing is een manier om die verevening vorm te geven.

7

Verevening kan in principe op verschillende momenten in het proces plaatsvinden: aan het begin, gedurende of bij afloop van een project. Benefit Sharing geeft vorm aan de gedachte dat verevening niet altijd bij aanvang kan plaatsvinden, maar pas gedurende het project mogelijk is. Benefit Sharing is hiervoor overigens niet het enige beschikbare instrument. Alleen 1 onder bepaalde voorwaarden is het het meest voor de hand liggende instrument .

Bijk o men de voor de len va n Ben efi t S har in g Naast de directe voordelen uit verevening, brengt Benefit Sharing ook indirecte voordelen met zich mee: ●

In beeld breng en van d e fi nanc ieel -econ om ische e ffe cte n van de subsi die. Het ontwikkelen van een Benefit Sharing-arrangement prikkelt partijen om het subsidiebedrag te relateren aan de financieel-economische effecten die gedurende de looptijd van een project zullen optreden. Benefit Sharing resulteert in een beter onderbouwde inschatting van de subsidiehoogte. Tot op heden is het leggen van een dergelijke directe specifieke relatie nog lang niet altijd vanzelfsprekend.

●

Behee rsbaar ho ud en v an d e su bsid ieom va ng. Benefit Sharing kan voor partijen als (onderhandelings)instrument dienen om subsidiestromen beheersbaar te houden. Wanneer een discussie wordt gevoerd over de voorwaarden waaronder middelen dienen terug te vloeien bij subsidieverstrekking, ontstaat een drukkend effect op de hoogte van de gevraagde overheidsbijdrage.

●

Af dekk en v an p olit ie ke risic o’s. Met Benefit Sharing wordt het beeld dat de overheid geld stopt in projecten waarna private partijen er vervolgens met de benefits vandoor gaan, omgebogen in een beeld dat de overheid haar verantwoordelijkheid neemt en samen met private partijen op zoek is naar value for money.

8

1 Deze voorwaarden komen aan de orde in het hoofdstuk ’Bij welke projecten Benefit Sharing?’.

Bij welke projecten Benefit Sharing? Het is belangrijk om te weten onder welke voorwaarden Benefit Sharing in de rede ligt. Zoals gezegd, kan Benefit Sharing worden toegepast bij projecten die zowel commerciële als niet-commerciële functies behelzen.

Kent het project zowel

1.

commerciële als nietcommerciële functies

ja Is er voldoende causaal verband

2.

tussen vermogensvorming en subsidiëring?

ja

3.

Is er onvoldoende externe concurrentiedruk aanwezig in de markt?

ja

ja

4.

5.

Bestaat er verschil van inzicht in de verwachtingen?

ja

Kent de business case een grote mate van onzekerheid over de toekomst?

ja

Benefit Sharing is mogelijk

Bij welke projecten Benefit Sharing?

De volgende figuur geeft in de vorm van een beslisboom uiting aan de voorwaarden waaraan een project moet voldoen, wil Benefit Sharing een uitkomst kunnen bieden.

Vraag 1. Kent het project zowel commerciële als niet-commerciële functies? Alleen wanneer het project zowel commerciële als niet-commerciële functies kent, ligt Benefit Sharing in de rede. Immers, alleen dan kunnen er mogelijk benefits ontstaan die zich tussen partijen laten delen. Is deze combinatie van functies niet aanwezig in het project, dan liggen andere, traditionele subsidievormen meer voor de hand.

9

De Nieuwe Sleutelprojecten – de herontwikkeling van de binnenstedelijke HSLstationsomgevingen – zijn duidelijke voorbeelden van projecten waarbij zowel commerciële als niet-commerciële functies in het project vallen.De vastgoedontwikkeling en -exploitatie behoren duidelijk tot de commerciële functies. De openbaar vervoer-component in het project (bijvoorbeeld de railinfrastructuur en de ontsluitende infrastructuur) behoort tot het niet-commerciële deel.

Vraag 2. Is het succes van de commerciële functies mede afhankelijk van de subsidieverlening aan de niet-commerciële functies? Als er in een project sprake is van een combinatie van commerciële en niet-commerciële functies, gaat het erom de wederzijdse afhankelijkheid van subsidieverlening aan en vermogensvorming in het project aan te tonen. Alleen als deze afhankelijkheid kan worden aangetoond, kan Benefit Sharing worden toegepast.Als commerciële meevallers niet zijn te relateren aan de subsidieverlening, is er geen aantoonbare reden om de subsidieverstrekkende overheid te laten delen in deze commerciële meevallers. Bij een Nieuw Sleutelproject is Benefit Sharing bijvoorbeeld mogelijk doordat er een afhankelijkheid bestaat tussen het succes van de commerciële functie (de vastgoedontwikkeling en -exploitatie) en de niet-commerciële component (de vraag of de openbare infrastructuur is afgestemd op het gebied).

Vraag 3. Is er onvoldoende externe concurrentiedruk aanwezig in de markt? Bij voldoende concurrentiedruk dwingt onderlinge strijd partijen in principe tot het kenbaar maken van de beste marktinschattingen.Als het gaat om een project met commerciële en niet-commerciële functies, zou effectieve onderlinge competitie partijen er dus toe kunnen dwingen zelfadequate inschattingen te leveren over (a) wat de hoogte van de bijdrage van de overheid moet zijn aan een project en (b) wat de meest efficiënte aanpak van een project is. Hierdoor zal er bij effectieve concurrentie niet snel sprake zijn van mede door subsidie mogelijk gemaakte bovenmarktconforme resultaten. Dan liggen afspraken over Benefit Sharing ook niet direct in de rede. In de gevallen waar de concurrentiedruk niet in voldoende mate aanwezig is, komt Benefit Sharing wel in aanmerking. Bij projecten waarin het gaat om gebiedsexploitatie zal het zelden mogelijk zijn om voldoende externe concurrentiedruk te ontwikkelen. In veel gevallen (vergelijk de VINEX-locaties) is reeds sprake van eigendomsposities. In die gevallen lijkt de overheid vaak gebonden aan het zakendoen met die partijen die reeds een belang

10

in het gebied hebben. Het zal dan voor de overheid moeilijk zijn om voldoende betrouwbare marktinformatie te bemachtigen.

Vraag 4. Bestaat er verschil van inzicht in de verwachtingen? Als concurrentiedruk niet aanwezig is en het project complex is, zal de overheid er moeite mee hebben om het juiste niveau van de met het project gemoeide kosten te bepalen. Voor de in het project te realiseren opbrengsten geldt dit in nog sterkere mate.Dit kan soms resulteren in een verschil van inzicht in de verwachtingen over de ontwikkeling van kosten en opbrengsten in een project. Benefit Sharing is een instrument waarmee de overheid kan omgaan met dit verschil van inzicht. Overigens is Benefit Sharing geen doel op zich. Partijen moeten eerst proberen er in onderling overleg uit te komen, alvorens ze tot Benefit Sharing overgaan. Als in een gebiedsexploitatieproject de overheid de infrastructurele ontsluiting subsidieert, maar het recht om het gebied te exploiteren voorbehouden is aan de partijen die reeds een grondpositie hebben, zal het waarschijnlijk zijn dat verwachtingen over de opbrengsten uit exploitatie uiteen zullen lopen (de overheid rekent bijvoorbeeld met een andere hoeveelheid te verhuren/verkopen vierkante meters of met een andere prijs per vierkante meter). Dan kan Benefit Sharing een oplossing zijn om de laatste verschillen in verwachtingen te overbruggen.

Vraag 5. Kent de business case een grote mate van onzekerheid over de toekomst? Ook als er tussen partijen geen verschil van inzicht in verwachtingen bestaat, kan het zo zijn dat de business case een (grote) mate van onzekerheid over de toekomst kent. Als het gaat om een project in een nieuwe markt of als er een grote mate van onzekerheid over de opbrengstontwikkeling bestaat,kan Benefit Sharing een manier zijn om om te gaan met die onzekere toekomst. Als er sprake is van aanwijsbare onzekerheid,bijvoorbeeld over de gebruikswijze of de gebruiksintensiteit van de door de overheid gesubsidieerde infrastructuur, is het redelijk om Benefit Sharing te koppelen aan de (mede) door de subsidieverlening veroorzaakte mogelijkheid om opbrengsten te genereren. Als bijvoorbeeld een toekomstige, maar nu nog onzekere, HSL-aansluiting de kwaliteit van een gebied dat nu nog niet is aangewezen als HSL-stopplaats structureel zou veranderen (en daarmee de huurniveaus van het kantorenvolume zou verhogen), dan zou het logisch zijn om bij een subsidieverlening nu ten behoeve van dat gebied af te spreken dat de overheid in de toekomstige meeropbrengsten meedeelt, mocht die HSL-aansluiting er inderdaad komen.

11

Belangrijke begrippen bij Benefit Sharing Vanuit bedrijfseconomische optiek bestaat een Benefit Sharing-overeenkomst uit drie elementaire afspraken: ● een afspraak over een grondslagvariabele: de grondslagvariabele legt vast aan welke bedrijfseconomische resultaatvariabele een verdeling tussen exploitant en subsidiegever is gekoppeld; ● een afspraak over een benchmark (norm) ten aanzien van deze grondslagvariabele, die bepaalt boven welk niveau van gerealiseerd resultaat de overheid gaat meedelen; ● een afspraak over de wijze waarop de benefits verdeeld worden zodra zij boven de benchmark uitkomen.

G r o n d s l a gv a r i a b e l e Wanneer Benefit Sharing gekoppeld is aan subsidieverlening, zijn twee belangrijke categorieën grondslagvariabelen te onderscheiden: ● winstgerelateerde grondslagen: winst, rendement, free cash flow, contributiemarge; ● opbrengstgerelateerde grondslagen: prijs, volume, omzet. In principe is elk van deze grondslagvariabelen toepasbaar bij Benefit Sharing. Welke grondslagvariabele bij een concrete subsidie de voorkeur verdient, hangt af van de projectkenmerken en de doelstellingen van de subsidieverstrekker en van de exploitant. Belangrijke overwegingen zijn in dat verband: ● de mate waarin een Benefit Sharing-arrangement tegemoetkomt aan de doelstellingen van zowel subsidieverstrekker als exploitant; ● de (positieve en negatieve) prikkels die een exploitant ervaart door een Benefit Sharing-arrangement in het streven de eigen prestaties te verbeteren; ● de ruimte die een Benefit Sharing-arrangement laat voor onbedoeld en ongewenst ontwijkgedrag; ● de eenvoud en de betrouwbaarheid van de monitoring die nodig is om te bepalen of het Benefit Sharing-arrangement wordt nageleefd.

12

Benchmark Benefit Sharing is pas dan aan de orde als de vermogensvorming ’meer dan redelij k ’o f bovenmarktconform is. De benchmark is het niveau waarop de onderneming geacht wordt een redelijk resultaat te hebben behaald. De benchmark wordt uitgedrukt in de grondslagvariabele die voor een project gekozen is. In elk project zal ten aanzien van de vermogenvorming een niveau moeten worden vastgesteld dat redelijk is als beloning voor de activiteiten van een exploitant. Een rendementsformule stelt de norm die past bij het gemiddeld behaalde rendement in de marktsector voor de betreffende activiteiten. De uiteindelijk gekozen benchmark dient een afgeleide hiervan te zijn.

Ver de li ng van ben efi ts Belangrijk is dat de exploitant zich geprikkeld voelt om het Benefit Sharing-arrangement na te leven. Die prikkel wordt geringer naarmate de overheid sterker wil meedelen in de bovenmarktconforme vermogensvorming. Indien de overheid erop uit is alle overwinst af te romen, heeft de exploitant er geen belang bij zijn exploitatie verder op te voeren dan tot aan het niveau van de benchmark. In een dergelijke constructie werkt Benefit Sharing niet. Als vermogensvorming is opgetreden boven de benchmark, is de vraag hoe de overheid kan meedelen in dit deel van de vermogensvorming op een wijze die aan de belangen van de betrokken partijen tegemoetkomt. Deze vraag kan worden geconcretiseerd aan de hand van drie afwegingen: ● Welk effect heeft de mate waarin de overheid meedeelt op het belang van de exploitant om zijn exploitatie verder op te voeren dan tot aan het niveau van de benchmark? ● Is het wenselijk de mate waarin de overheid meedeelt te variëren gedurende de looptijd van het Benefit Sharing-arrangement? ● Wordt het deel van de overheid periodiek uitgekeerd of c u m u l a t i e fb ij beëindiging van het Benefit Sharing-arrangement? De specifieke keuze ten aanzien van deze afwegingen zal onder meer afhangen van de onderliggende business case: wat laat de winstverwachting toe? Van belang zijn ook de financieringskosten van de exploitant: krijgt de exploitant de ruimte om met de ontstane overwinsten het uitstaande krediet af te lossen, zodat de rentekosten dalen en de winst in een later stadium kan toenemen?

13

Ju ri di sch k ad er 2 Vanuit een juridische invalshoek kan een aantal concrete handreikingen gedaan worden met betrekking tot de vormgeving van Benefit Sharing-arrangementen. ●

He t Be nefit S ha ring- arran gement wor dt geslote n me t de subsi dieo ntvange r.

Alleen de subsidieontvanger kan worden verplicht tot vergoeding van vermogensvoordeel. De overheid is bij de keuze aan wie zij de subsidie verleent in beginsel v r ij .B ij de meeste projecten biedt dit een scala van mogelijkheden. Van belang is wel dat de commerciële opbrengsten in een niet te ver verwijderd verband staan tot de doelstelling van de subsidie. ●

He t subs idi ebesl uit vo or be paalde t ijd le gt de verpl ic htin g tot B ene fit Sh aring vas t.

Een subsidieverlening krijgt formele status met een subsidiebesluit. In dit besluit dient de verplichting tot vergoeding van met subsidie behaald vermogensvoordeel te zijn opgenomen: Benefit Sharing dus. Daarnaast dient dit besluit voorwaarden te bevatten die de subsidierelatie na bepaalde tijd beëindigen.Die beëindiging is nodig voordat de vergoeding aan de overheid kan plaatsvinden. Om de rechtszekerheid van de subsidieontvanger te waarborgen, dient reeds bij het aangaan van de subsidierelatie duidelijk te zijn wanneer en waarom de subsidierelatie zal worden beëindigd en welke gevolgen dit voor de subsidieontvanger heeft. ●

Een su bsidi e-uit voeri ngsov er eenkoms t me t subsidie ontv ange r r eg elt de d etai ls .

Het subsidiebesluit leent zich niet goed voor het volledig uitwerken van een Benefit Sharing-arrangement. Vaak is op het moment van het nemen van het subsidiebesluit nog onvoldoende bekend over de details van de Benefit Sharing-constructie. De volledige uitwerking van de voorwaarden waaronder Benefit Sharing zal plaatsvinden, vindt haar beslag in de subsidie-uitvoeringsovereenkomst.

14

2 De Algemene Wet Bestuursrecht geldt voor dit kader als uitgangspunt.

●

Du ur van de subsi die re lat ie.

De subsidierelatie dient omwille van de rechtszekerheid te worden aangegaan voor een bepaalde periode. Een mogelijkheid is om de periode te laten samenvallen met de exploitatieprognoseperiode van het project. ●

Als subsi dieo ntvanger en ve rmoge nsv ormer n iet dezelfde re ch tspers oon zij n.

Niet altijd hoeft de subsidieontvanger ook de vermogensvormer te zijn. Een voorbeeld hiervan is dat een gemeente als subsidieontvanger in samenwerking met private partijen een project ontwikkelt. Indien de vermogensvorming niet bij de subsidieontvanger zelf plaatsvindt maar bij derden (bijvoorbeeld de genoemde private partijen),dienen subsidiebesluit en subsidie-uitvoeringsovereenkomst te regelen dat de subsidieontvanger op zijn beurt een Benefit Sharing-overeenkomst sluit met de vermogensvormer. ●

C ausa al ve rb and tus sen subsidie verstre kking en v ermo gen svorm ing.

Het is van groot belang zowel in de subsidie-uitvoeringsovereenkomst als in een eventuele overeenkomst tussen subsidieontvanger en vermogensvormer aandacht te besteden aan het causale verband tussen subsidieverstrekking en vermogensvorming. Het gaat daarbij om de vaststelling dat de vermogenstoename niet zou hebben plaatsgevonden als de subsidie niet zou zijn verleend. ●

P la fo nd aan door de su bsid ievers trek ker t e ont vange n benefi ts.

De door de subsidieverstrekkende overheid te ontvangen benefits zijn maximaal gelijk aan de omvang van de ingebrachte subsidie.

15

Stappenplan Benefit Sharing is een voorwaarde die de overheid stelt aan subsidieverlening. De wijze waarop die voorwaarde concreet inhoud krijgt in een project, is uitgewerkt in het volgende stappenplan. Dit stappenplan kan dienen als hulpmiddel voor de projectleider aan overheidszijde.Daarbij is aangenomen dat het bij de overheid ingediende subsidieverzoek van projectpartijen het startpunt voor het stappenplan vormt.

1 . Po sit iebe p alin g bin nen de o ve r heid. Het is belangrijk dat de overheid in een project met één stem naar buiten toe spreekt. De eerste stap voor de projectleider aan overheidszijde bestaat dan ook uit het organiseren van interne consensus tussen de verschillende betrokken overheden of overheidsonderdelen ten aanzien van het project en ten aanzien van Benefit Sharing.

2 . Ee rst e b eoo r delin g subs idi eve r zoe k. De verschillende overheidsonderdelen bepalen in reactie op het subsidieverzoek of ze de ambitie hebben om aan het project bij te dragen en of aan de subsidie de voorwaarde van Benefit Sharing wordt verbonden.

3 . Int erne af sp rake n o ver heid . De projectleider doet er goed aan met de verschillende overheden interne afspraken te maken ten aanzien van de uitwerking van het Benefit Sharingarrangement. De overheid bereidt in dat kader een concept-subsidiebesluit voor.

4 . S t a r tdo c um en t. De projectleider kan vervolgens een startdocument opstellen voor het Benefit Sharing-arrangement. De bedoeling is om dit startdocument door de direct betrokken partijen te laten onderschrijven. In het document zijn zo veel mogelijk van de juridische en financieel-economische uitgangspunten van het Benefit Sharing-arrangement geformuleerd. Dit betreft keuzes ten aanzien van onder meer: de subsidie, het doel van de subsidie, de identiteit van de subsidieverstrekker, de projectbegrenzing, de identiteit van de subsidieontvanger, de projectonderdelen waarvoor de subsidie bestemd is, de causale relatie tussen subsidieverlening en vermogensvorming, de vorm en duur van de subsidierelatie en de identiteit van de vermogensvormer(s) in het project. Het startdocument vergroot aldus de transparantie van opvattingen over Benefit Sharing. Tevens streeft de overheid ernaar in het startdocument consensus met de andere partijen te bereiken over het proces dat moet leiden tot de uitwerking van Benefit Sharing-afspraken.

16

5 . R aamw erk Be n efi t Sha rin g. De projectleider kan dan een nadere analyse maken van de door de subsidieontvanger opgestelde en aanvaarde business case van het project. Op basis hiervan wordt het raamwerk voor het Benefit Sharing-arrangement opgesteld. Hierin worden mogelijke grondslagen, benchmark en verdelingspercentages geïnventariseerd (zie ook het hoofdstuk Belangrijke begrippen bij Benefit Sharing).

6 . Ke uze par a me t ers Be nef it Sh ari ng. De partijen maken daarna gezamenlijk een keuze voor de grondslag, de benchmark en de verdelingspercentages in het kader van het Benefit Sharingarrangement. Deze keuze kan gemaakt worden met behulp van een rekenmodel dat verschillende varianten kan doorrekenen en kan onderwerpen aan scenarioen gevoeligheidsanalyses.

7.

C o nce pt subsi die b es lui t en - uit voe ri ngso ver een kom st .

Mede op basis van de scenario- en gevoeligheidsanalyses maken partijen idealiter gezamenlijk een keuze ten aanzien van het uitgewerkte Benefit Sharingarrangement. Voor dat arrangement wordt een conceptsubsidiebesluit met onder3 liggende subsidie-uitvoeringsovereenkomst opgesteld . Als het niet mogelijk blijkt om reeds in dit stadium consensus te bereiken met alle partijen, dan brengt de projectleider de concepten tot stand waarvan hij verwacht dat ze de beste oplossing zullen bieden.

8 . M oni tor in g-sy st ee m . Op basis van de dan inmiddels opgedane projectspecifieke kennis en de bekendheid met de eigen managementsystemen, is de projectleider aan overheidszijde in staat een effectiefmonitoring-systeem te ontwikkelen.Dat systeem moet de overheid het vertrouwen geven inzicht te hebben in de vraag wanneer voldaan wordt aan de voorwaarde en het delen van benefits begint.

9 . I mpl emen tat ie pl an. De projectleider kan indien nodig tevens een implementatieplan op stellen, dat aangeeft hoe consensus kan worden bereikt over de conceptsubsidie-uitvoeringsovereenkomst. Dit zal alleen nodig zijn indien hierover in stap 7 nog geen consensus is bereikt.

3 Mede gebaseerd op het eerder opgestelde concept-subsidiebesluit.

17

A a n d a c h t s p u n te n Bel ange n v an par t ijen Benefit Sharing-arrangementen beogen verandering aan te brengen in de verdeling van opbrengsten tussen de betrokken partijen. Het gaat erom af te spreken wat de een minder ontvangt en de ander meer, onder nader te bepalen condities. Juist in dat opzicht is het verstandig de (soms uiteenlopende) belangen van partijen niet te ontkennen, maar juist te erkennen en mee te nemen in het proces, om te komen tot een gedragen Benefit Sharing-arrangement. Een overheid die afspraken wil maken over Benefit Sharing, hoeft niet zonder meer op de instemming van alle partijen te rekenen. Dat laat zich ten minste deels verklaren uit een zekere onwennigheid van betrokkenen. Een onwennigheid die alleen te overwinnen valt door openheid te bieden over de eigen intenties en door volstrekte helderheid te bieden over het proces dat doorlopen moet worden bij het ontwerp, de vaststelling, de implementatie en de monitoring van het B enefit Sharing-arrangement. Het belang van een zorgvuldig ontworpen proces, dat doorlopen wordt aan de hand van helder overeengekomen spelregels, is evident. Dat belang doet zich nog sterker gelden wanneer de beperkte ervaring in Nederland met Benefit Sharing-arrangementen in beschouwing wordt genomen. In het proces dat moet leiden tot het opstellen van een Benefit Sharing-arrangement, dienen in ieder geval afspraken te worden gemaakt over: ● elkaars doelstellingen met en in het project; ● de uitwisseling van informatie; ● begrippen en standaarden die gehanteerd zullen worden in de financiële analyse; ● de geldigheidsduur en bindingskracht van de spelregels; ● de rolverdeling in het proces; ● de procedure en het tijdpad van het ontwerpen van en het overleggen over een Benefit Sharing-arrangement.

18

Dynamisch karakter van een Benefit Sharing-mechanisme Een bijzonder punt van aandacht is nog dat het afsluiten van een Benefit Sharing-arrangement het verwachte rendement voor de private partij beïnvloedt. Benefit Sharing beïnvloedt de waarde van de exploitatie,doordat niet meer al het resultaat uit de commerciële exploitatie toekomt aan de private partij, maar ook een deel naar de overheid gaat. Het kan dus zo zijn dat een private partij bij Benefit Sharing zal vragen om een hogere overheidsbijdrage vooraf.

Be hee r v an de Ben e fi t Sha rin g -afs pr aak Nadat een uitgewerkt Benefit Sharing-arrangement is afgesproken tussen subsidieontvanger en subsidieverstrekker, volgt de implementatie.Nadat de afspraak tot Benefit Sharing is ingegaan, ontstaat behoefte aan een effectief beheer van het overeengekomene; mede gelet op de belangen van betrokkenen, vraagt dit om heldere afspraken vooraf. Ten aanzien van de implementatie dient het volgende te worden afgesproken: ● Wie gaat de naleving van het Benefit Sharing-arrangement controleren? ● Wie gaat de prestaties van de vermogensvormer controleren? ● Wie gaat de gegevens voor het monitoring-systeem verzamelen? ● Wie gaat het monitoring-systeem opstellen en beheren? Door een effectief monitoring-systeem te ontwikkelen, is het verder mogelijk: ● balans aan te brengen in de perceptie van de betrouwbaarheid van vergaarde informatie en zo een efficiëntere samenwerking te bevorderen; vermeden moet worden dat de overheid aangeleverde informatie in twijfel trekt en zich genoodzaakt voelt om een externe second opinion te vragen, die zowel kostenverhogend als vertragend werkt; ● eerder en beter op de hoogte te zijn van budgettaire effecten van afgesproken Benefit Sharing-arrangementen, waarmee rekening kan worden gehouden in de financiële planning van de overheid; ● beter op de hoogte te zijn van de gang van zaken in het project, waardoor het begrip voor (en daarmee het vertrouwen in) de private contractuele wederpartij toeneemt.

19

To t sl ot Met de inzet van het instrument Benefit Sharing beoogt de zakelijke overheid de balans tussen verstrekte subsidies en de financiële resultaten die private partijen met projecten kunnen behalen in evenwicht te brengen. Niet alleen achteraf door mee te delen in bovengemiddelde winsten, ook voorafgaand aan projectrealisatie is het proces dat tot afspraken over Benefit Sharing leidt van gunstige invloed. Door vroegtijdig over eventuele Benefit Sharing na te denken, zullen partijen niet snel de behoefte aan overheidssubsidies opschroeven. Benefit Sharing kan zo tot evenwicht en doelmatigheid leiden bij samenwerkingsprojecten waarbij zowel overheden als marktpartijen betrokken zijn.Daarbij mag overigens niet uit het oog verloren worden dat Benefit Sharing niet het enige instrument is waarmee deze doelen bereikt kunnen worden.Het is een mogelijkheid temidden van andere mogelijkheden. Per project zullen de betrokken overheden moeten afwegen welk financieel instrument het bereiken van de publieke projectdoelen het meeste dient. De ’Handleiding Benefit Sharing’, waarop deze brochure is gebaseerd, biedt houvast om een afgewogen beslissing te nemen of het instrument Benefit Sharing moet worden toegepast en zo ja, hoe dit het beste vorm kan krijgen. Deze handleiding is verkrijgbaar bij het Kenniscentrum PPS en is tevens te vinden op de website van het Kenniscentrum. De handleiding bevat een uitgebreide beschrijving van de toepassing van Benefit Sharing. Ook zijn modellen opgenomen voor een subsidiebesluit met Benefit Sharing en een subsidie-uitvoeringsovereenkomst.

Me er info rm ati e Heeft u na het lezen van deze brochure nog vragen of wilt u de handleiding bestellen? Kijk dan op internet of neem contact op met het Kenniscentrum PPS. Ministerie van Financiën Kenniscentrum PPS Postbus 20201 2500 EE Den Haag www.minfin.nl/pps T: (070) 342 7542 (afdeling Bedrijfs- en Publieksvoorlichting ministerie van Financiën)

20

Colofon

Redactie Kenniscentrum PPS GHK International PricewaterhouseCoopers Berenschot Procesmanagement Van Doorne

Eindredactie Ministerie van Financiën

Ontwerp Via Reclame Adviesbureau bv

Druk Drukkerij de Maasstad Aan de inhoud van deze brochure kunnen geen rechten worden ontleend. Het Kenniscentrum PPS is niet aansprakelijk voor drukfouten en/of onvolledigheden in de tekst. juni 2001

21

12

Benefit Sharing