HANDLEIDING BENEFIT SHARING

HANDLEIDING BENEFIT SHARING

Kenniscentrum PPS GHK International PriceWaterhouse Coopers Berenschot Procesmanagement Van Doorne

D3647 – april 2001

HANDLEIDING BENEFIT SHARING INHOUD 1.

UITGANGSPUNTEN VOOR DE HANDLEIDING ...................................1 1.1 1.2 1.3

2.

DOEL .....................................................................................................1 PLAATSBEPALING VAN BENEFIT SHARING ..............................................2 OPBOUW VAN DE HANDLEIDING .............................................................3

WAT BEOOGT DE OVERHEID MET BENEFIT SHARING? ..................4 2.1 2.2 2.3 2.4

3.

Blz.

INLEIDING ..............................................................................................4 DOELEN VAN BENEFIT SHARING .............................................................4 BIJ WELKE PROJECTEN? EEN BESLISBOOM VOOR BENEFIT SHARING .......7 DE PLAATS VAN BENEFIT SHARING IN EEN PROJECT .............................10

HET SUBSIDIEBESLUIT MET BENEFIT SHARING .............................12 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12 3.13 3.14

SUBSIDIE IN DE ZIN VAN DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT ............12 DE GRONDSLAG VAN DE SUBSIDIE ........................................................13 HET PROCES VAN SUBSIDIËRING...........................................................13 JURIDISCHE ASPECTEN VAN BENEFIT SHARING .....................................15 DE DOELSTELLING VAN BENEFIT SHARING BIJ EEN SUBSIDIE ................16 HET SUBSIDIEBESLUIT MET BENEFIT SHARING......................................17 VERPLICHTINGEN EN VOORWAARDEN VERBONDEN AAN DE SUBSIDIE ..18 DE SUBSIDIE-UITVOERINGSOVEREENKOMST MET BENEFIT SHARING ....19 SUBSIDIERELATIE TUSSEN SUBSIDIEVERSTREKKER EN SUBSIDIEONTVANGER ...........................................................................19 VERMOGENSVORMING BIJ DE SUBSIDIEONTVANGER ............................20 VERMOGENSVORMING BIJ DERDEN ......................................................21 DE KRING VAN VERMOGENSVORMERS .................................................22 DE HOOGTE VAN DE BENEFIT SHARING.................................................25 DE DUUR VAN HET BENEFIT-SHARING-ARRANGEMENT.........................25

D3647 – april 2001

INHOUD (vervolg) 4.

STAPPENPLAN BIJ EEN BENEFIT-SHARING-ARRANGEMENT ......27 4.1 4.2 4.3 4.4

5.

5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

INLEIDING ............................................................................................46 VERDELINGSPARAMETERS ...................................................................46 HET VASTSTELLEN VAN EEN BENCHMARK ...........................................48 DIMENSIONERING VAN DE BENCHMARK ...............................................52 DYNAMISCH KARAKTER VAN EEN BENEFIT-SHARING-MECHANISME ....53

PROCESDYNAMIEK BIJ BENEFIT SHARING ......................................55 7.1 7.2 7.3 7.4

8.

DE BELANGRIJKSTE ELEMENTEN VAN EEN BENEFIT-SHARINGOVEREENKOMST .................................................................................366 INVENTARISATIE GRONDSLAGVARIABELEN........................................377 WINSTGERELATEERDE GRONDSLAGEN.................................................39 OPBRENGSTGERELATEERDE GRONDSLAGEN ......................................422 WAARDEGERELATEERDE GRONDSLAGEN ..........................................423 KEUZE TUSSEN OMZET- OF WINSTGERELATEERDE GRONDSLAG .........434 RELATIEVE OF ABSOLUTE GRONDSLAGVARIABELE? ..........................455

VERDELINGSPERCENTAGE EN BENCHMARK ..................................46 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

7.

INLEIDING ............................................................................................27 STAPPENPLAN ......................................................................................27 HET STARTDOCUMENT .........................................................................32 BUSINESSCASE .....................................................................................33

GRONDSLAGVARIABELEN: MOGELIJKHEDEN EN KEUZES .......366 5.1

6.

Blz.

INTRODUCTIE .......................................................................................55 PROCES: AANGRIJPINGSPUNTEN VOOR STRATEGISCH GEDRAG .............55 STRATEGISCH GEDRAG IN HET PROCES NADER BEKEKEN......................57 CONCLUSIE ..........................................................................................61

BEHEER VAN DE BENEFIT-SHARING-AFSPRAAK............................62 8.1 8.2 8.3

INTRODUCTIE .......................................................................................62 BEHEER ................................................................................................62 MONITORING .......................................................................................63

D3647 – april 2001

BIJLAGEN: Bijlage A: Voorbeeld subsidiebesluit met benefit sharing Bijlage B: Voorbeeld subsidie-uitvoeringsovereenkomst met benefit sharing

D3647 – april 2001

1.

UITGANGSPUNTEN VOOR DE HANDLEIDING

1.1

DOEL

Deze handleiding geeft een algemeen kader voor het ontwikkelen van benefitsharing-arrangementen. Benefit-sharing-arrangementen geven vorm aan de gedachte dat de overheid met een financiële bijdrage projecten mogelijk maakt, onder de voorwaarde dat de overheid meedeelt in de resultaten van het project. De overheid deelt overigens alleen mee in de resultaten die hoger uitvallen dan bij aanvang werd verwacht. Een definitie van "benefit sharing" kan zijn: "Een arrangement tussen de overheid als subsidieverstrekker en subsidieontvanger(s), waarbij de overheid een financiële bijdrage verstrekt ten behoeve van een project en waarbij de subsidieontvanger die overheid onder bepaalde voorwaarden laat meedelen in toekomstige waardestijging binnen commerciële delen van dat project, die zonder die subsidie niet zou zijn ontstaan". Deze handleiding schetst een algemeen procesontwerp voor benefit sharing, dat voor verschillende projecten toepasbaar is. Het Rijk en andere overheden kunnen deze handleiding als hulpmiddel gebruiken bij het sluiten van benefit-sharingarrangementen. De handleiding is opgesteld in opdracht van het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Het is gebaseerd op de ervaringen die zijn opgedaan in drie pilotprojecten. Het gaat daarbij om de restauratie van Oude Rijkswerf Willemsoord te Den Helder, de ontwikkeling van het Multimodaal Transport Centrum te Valburg en de ontwikkeling van het Nieuwe Sleutelproject Rotterdam Centraal. Benefit sharing is een relatief nieuw instrument in Nederland. Deze handleiding dient om de toepassing van benefit sharing te ondersteunen. Aan de hand van de ervaringen die met benefit sharing worden opgedaan in projecten, moet de tekst van de handleiding worden getoets en indien nodig worden aangepast en aangevuld. De handleiding heeft dan ook het karakter van een dynamisch document. De handleiding geeft aan: • in welke gevallen benefit sharing voor de hand ligt • welke processtappen doorlopen moeten worden om te komen tot subsidieverlening met een benefit-sharing-arrangement • wat daarbij de bepalende keuzes zijn • op basis waarvan die keuzes gemaakt kunnen worden • hoe van het doorlopen van die stappen een vloeiend proces is te maken. Belangrijk is te vermelden dat de handleiding is opgesteld voor benefit-sharingarrangementen die zijn gekoppeld aan subsidieverstrekking. Uitgangspunt is derhalve dat een overheidsbijdrage vorm krijgt door de publiekrechtelijke figuur van de subsidie. Dit wil echter niet zeggen dat (delen van) de handleiding niet van toepassing kan (kunnen) zijn op andere typen van benefit sharing. Benefit sharing is eigenlijk een specifieke toepassing van het zogenoemde "earn out"-principe, D3647 – april 2001

1

waarbij de prijs mede afhankelijk wordt gemaakt van toekomstige resultaten. Dit wordt veel toegepast bij de verkoop van bedrijven, maar is bijvoorbeeld ook mogelijk bij de verkoop van frequenties door de overheid. 1.2

PLAATSBEPALING VAN BENEFIT SHARING

Benefit sharing is een nieuw instrument voor de "zakelijke" overheid. Net als publiek-private samenwerking tracht het de doelmatigheid van de overheidsbetrokkenheid bij projecten te vergroten. Anders dan publiek-private samenwerking regelt benefit sharing uitsluitend de financiële relatie tussen een overheid en een project. Publiek-private samenwerking is veelal gericht op het organiseren van de betrokkenheid van verschillende belanghebbenden in een project; het gaat om een samenwerkingsvorm die iets zegt over de rol en betrokkenheid van partijen bij een project. Benefit sharing doet dat niet en beperkt zich tot een financiële vergelijking. Het is daarom dat benefit sharing slechts het financiële sluitstuk van een betrokkenheid van de overheid bij een project kan zijn. Het is aldus één facet van de overheidsbemoeienis met een project. Een eventuele consensus tussen partijen over het gebruik van benefit sharing, mag ook daarom niet de aandacht doen verslappen voor een doelmatige vormgeving van het grotere geheel, de vele andere facetten van samenwerking tussen partijen en de overheidsbemoeienis met het desbetreffende project. Benefit sharing is dan ook niet een synoniem van risicodragend participeren. Het risico van de overheid beperkt zich tot de hoogte van de subsidie. Dat is tegelijkertijd ook de "downside" van de overheidsbetrokkenheid. Deelname in aandelenkapitaal is het meest risicovolle financieringsinstrument van de overheid. De overheid moet zich daarom goed afvragen of de aan deelname verbonden zeggenschap vereist is om het beoogde doel te bereiken en zo ja, of die zeggenschap niet op andere wijze geregeld kan worden (bv. voorwaarden aan subsidie). Daarnaast kan aandelenparticipatie van de overheid leiden tot een nietoptimale verdeling van risico’s en verantwoordelijkheden. De overheid loopt het gevaar ook te delen in de projectrisico’s die uit beheersmatig oogpunt beter bij de private sector zouden kunnen liggen. Dit staat op gespannen voet met een van de centrale gedachten achter pps, nl. dat risico’s worden toebedeeld aan die partij die het beste in staat is ze te beheersen. Ook dient de overheid zich bij aandelenparticipatie bewust te zijn van de “dubbele petten”-problematiek (spanningsveld tussen overheid als hoeder van het publieke belang en als mede-ondernemer). Op grond van deze aspecten is het Rijk terughoudend in het aangaan van deelnemingen.

D3647 – april 2001

2

Naast een subsidie met benefit sharing en risicodragende participatie heeft de overheid ook de beschikking over andere financiële instrumenten, zoals leningen en garanties. In de nota Financiële structurering van pps-projecten, vindbaar op de website van het Kenniscentrum PPS (www.minfin.nl/pps), worden de verschillende financiële instrumenten en hun voor- en nadelen beschreven. In deze handleiding wordt dieper ingegaan op de subsidie met benefit sharing en wordt onder meer aangegeven in welke gevallen benefit sharing voor de hand ligt. 1.3

OPBOUW VAN DE HANDLEIDING

De handleiding heeft de volgende opbouw. Het volgende hoofdstuk bespreekt wat de overheid beoogt met het toepassen van benefit sharing en wat voorwaarden zijn waaronder benefit sharing toegepast kan worden. Het derde hoofdstuk schetst de juridische inpassing en inkadering van benefit sharing bij subsidieverlening. Het geeft antwoord op een aantal juridische vragen en stelt eisen aan een aantal uitvoeringselementen van een benefit-sharingarrangement. Het vierde hoofdstuk beschrijft hoe de overheid tot een benefit-sharing-arrangement kan komen. Het stappenplan dat een handvat biedt bij het komen tot een benefit-sharing-arrangement, komt aan de orde, alsook twee belangrijke ingrediënten voor een goede aanpak. Allereerst het startdocument, dat de eerste kritieke stap in het stappenplan vormt. Ten tweede de businesscase. Benefit sharing gaat over het meeprofiteren door de overheid van bovenverwachte resultaten bij projecten die zij door subsidieverlening (mede) mogelijk maakt. De opstelling van de businesscase (ofwel de exploitatieopzet) helpt bij het inzichtelijk maken van de resultaten die mogelijk in het project gerealiseerd zullen worden. Hoofdstuk 5 geeft handvatten om keuzes te maken ten aanzien van de vraag aan welke resultaatvariabele de toekomstige revenuen voor de overheid kunnen worden gekoppeld. In benefit-sharing-jargon gaat het daar derhalve om de keuze van de grondslagvariabele. Nadat is beschreven aan welke resultaatvariabele het toekomstige profijt voor de overheid verbonden is, presenteert hoofdstuk 6 de keuzes en overwegingen bij de vraag boven welk resultaat de overheid gaat meedelen (de benchmark) en welk deel toekomt aan de overheid (het verdelingspercentage). Hoofdstuk 7 beschrijft mogelijk strategisch gedrag. Het plaatst de keuzes uit de eerdere hoofdstukken nadrukkelijk in het kader van verschillende perspectieven van de betrokken "stakeholders". Hoofdstuk 8 ten slotte geeft aan hoe (nadat een benefit-sharing-arrangement is overeengekomen) de overheid het arrangement effectief kan uitvoeren en beheren.

D3647 – april 2001

3

2.

WAT BEOOGT DE OVERHEID MET BENEFIT SHARING?

2.1

INLEIDING

Deze handleiding beschrijft het proces dat de overheid in staat stelt benefitsharing-arrangementen af te sluiten bij projecten waaraan zij subsidie wenst te verlenen. Aan het opstarten van dat proces gaan diverse vragen vooraf. De twee belangrijkste vragen zijn: • •

Wat is het doel van benefit sharing? Bij welke projecten ligt benefit sharing voor de hand?

Dit hoofdstuk bespreekt beide vragen en doet handreikingen voor de beantwoording ervan. Tevens behandelt dit hoofdstuk de plaats van het benefit-sharingarrangement in het project als geheel. Wellicht ten overvloede moet hier vermeld worden dat benefit sharing geen doel op zich is; aandacht ervoor mag (en hoeft) niet (te) leiden tot het in gevaar komen van de realisatie van het project als geheel. 2.2 2.2.1

DOELEN VAN BENEFIT SHARING Hoofddoelstellingen

De algemene doelstelling die met benefit sharing wordt nagestreefd, is het creëren van een evenwichtige en doelmatige verhouding tussen subsidieverstrekking aan een project en de met een project beoogde en in een project bereikte effecten. Door afspraken te maken over het delen van benefits, kan evenwicht ontstaan tussen de overheidssubsidie vóór en de vermogensvorming ín het project. Daarbij is het van belang op te merken dat het in beginsel gaat om alle (mede) door de subsidie veroorzaakte vermogensvorming. Het moet dan ook een doelstelling zijn om uit te sluiten dat er free riders ontstaan, partijen die wel vermogen vormen als gevolg van de subsidieverlening, maar niet onderhevig zullen zijn aan de te maken benefit-sharing-afspraak. Die partijen waarbij de verevening niet via de projectstructuur kan lopen, zullen door de decentrale overheden moeten worden aangesproken met behulp van het andere daarvoor beschikbare instrumentarium. Voor een doelmatige inzet van het subsidie-instrument is het overigens ook belangrijk te specificeren aan welke projectonderdelen de subsidie wordt besteed. Het gaat hierbij dus om verevening. Er vindt verevening plaats tussen de vermogensvorming in de commerciële functies in een project en subsidieverlening aan de niet-commerciële functies van het project. Zie ook de volgende figuur.

D3647 – april 2001

4

Figuur 2.1 Concept van benefit sharing.

Het project

Overheidssubsidies

Wederzijdse afhankelijkheid

Niet-commerciële functies bijv. wegen, openbaar vervoer

Private investeringen

Commerciële functies bijv. vastgoed, woningbouw, toerisme, entertainment

Verevening

Die verevening is een erkenning van het feit dat de vermogensvorming in de commerciële functies mede afhankelijk is van de subsidie die is verleend aan de niet-commerciële functies. Verevening kan op verschillende momenten plaatsvinden. Aan het begin, gedurende of bij beëindiging van het project. Benefit sharing geeft vorm aan de gedachte dat die verevening in bepaalde gevallen niet bij aanvang kan plaatsvinden, maar dat het project van dien aard is dat pas gedurende het project verevening mogelijk is. Bij benefit sharing houdt de gedachte van evenwicht in dat de overheid meedeelt in de mede door de subsidieverlening ontstane vermogensvorming. Dat meedelen herstelt het evenwicht voor de overheid. Voor de private exploitant van de commerciële functies dient eveneens een zekere mate van evenwicht te gelden. Dat betekent dat zelfs bij verevening met de overheid, de exploitant eerst of nog steeds een marktconform rendement moet kunnen realiseren. Marktconform betekent hier dat het dient te gaan om een rendement dat ook elders in de markt gerealiseerd kan worden op een vergelijkbaar project. De vraag die ten slotte gesteld moet worden, is of benefit sharing het enige instrument is dat de genoemde doelstellingen kan verwezenlijken. Het antwoord daarop is kort gezegd: nee. Andere mogelijkheden zijn bijvoorbeeld aandelenparticipatie of het verstrekken van achtergestelde en/of laagrentende leningen. Alleen onder bepaalde voorwaarden lijkt het in de rede te liggen om benefit sharing toe te passen. Deze voorwaarden komen aan de orde in paragraaf 2.3. 2.2.2

Nevendoelstellingen D3647 – april 2001

5

Naast (en in aanvulling op) de algemene doelstellingen kan benefit sharing ook bijdragen aan een aantal afgeleide doelstellingen: 1.

Vaststellen hoogte benodigde subsidie. Een eerste afgeleide doelstelling is dat met een dergelijk arrangement op een nader te bepalen moment in de toekomst kan worden bepaald of de subsidie wel de juiste, doelmatige hoogte heeft gehad. Als de subsidie achteraf bezien hoger dan noodzakelijk was, zorgt benefit sharing ervoor dat een gedeelte terugvloeit naar de overheid, en wordt langs die weg het streven naar "value for money" bevorderd.

2.

Directe relatie tussen subsidie en beoogde effecten. Een tweede afgeleide doelstelling is dat partijen via het ontwikkelen van een benefit-sharing-arrangement geprikkeld worden om een directe, specifieke relatie te leggen tussen het subsidiebedrag en de beoogde effecten van een project. Tot op heden is het leggen van een dergelijke directe specifieke relatie nog lang niet altijd vanzelfsprekend.

3.

Beheersbaar houden van subsidieomvang. Een derde afgeleide doelstelling is het beperkt en beheersbaar houden van de subsidieomvang. Benefit sharing kan voor partijen als (onderhandelings)instrument dienen om subsidiestromen beheersbaar te houden. Als er eerst discussies gevoerd worden over een eventuele terugvloeiing van middelen, voordat een subsidie wordt verstrekt, ontstaat een drukkend effect op de hoogte van de gevraagde overheidsbijdrage.

4.

Afdekken politieke risico's. Ten vierde kan benefit sharing een middel zijn om politieke risico's af te dekken. Met benefit sharing wordt het beeld dat de overheid geld stopt in projecten waarna private partijen er vervolgens met de "benefits" vandoor gaan, omgebogen in een beeld dat de overheid haar verantwoordelijkheid neemt en op zoek is naar "value for money". Hierdoor wordt het risico dat de betrokken bestuurders achteraf ter verantwoording worden geroepen over vermeende overwinsten van bedrijven en onzorgvuldige omgang met overheidsmiddelen, afgedekt.

5.

Verbeteren informatievoorziening. Ten slotte kan benefit sharing een instrument zijn om een betere en meer gerichte informatievoorziening te bewerkstelligen tussen publieke partijen onderling en tussen publieke en private partijen.

D3647 – april 2001

6

Het ontwikkelen van benefit-sharing-arrangementen vraagt van partijen een zekere openheid met betrekking tot de informatie over hun plannen, in termen van doelen en ambities, maar ook in termen van verwachte kosten en opbrengsten. Een private partij zal bijvoorbeeld een zekere openheid moeten betrachten met betrekking tot de businesscase. Deze openheid kan de onderlinge communicatie en afstemming faciliteren. 2.3

BIJ WELKE PROJECTEN? EEN BESLISBOOM VOOR BENEFIT SHARING

Benefit sharing is een instrument om bepaalde doelen te verwezenlijken. In sommige gevallen lijken hiervoor ook andere instrumenten te bestaan. Derhalve is het van belang richtlijnen te ontwikkelen voor de vraag onder welke voorwaarden benefit sharing in de rede ligt. Daarbij is het van belang op te merken dat benefit sharing geen oplossing biedt voor de traditioneel weids uiteenlopende opvattingen van overheid en private partijen over hoe een project eruit moet gaan zien en wat de bijbehorende kosten en opbrengsten zijn. Pas zodra verwachtingen over "scope" en financiën van een project convergeren, kan benefit sharing een middel zijn om de laatste verschillen te overbruggen en er in gezamenlijkheid uit te komen. Figuur 2.2 geeft in de vorm van een beslisboom uiting aan de voorwaarden waaraan projecten moeten voldoen, wil benefit sharing uitkomst kunnen bieden. Daarbij is ervan uitgegaan dat de beslisboom van toepassing is op benefit sharing als voorwaarde bij subsidieverlening.

D3647 – april 2001

7

Figuur 2.2 Wanneer kan benefit sharing worden toegepast? 1

Kent het project zowel commerciële als nietcommerciële functies? JA

2

Is er voldoende causaal verband tussen vermogensvorming en subsidiëring JA

3

Is er onvoldoende externe concurrentiedruk aanwezig in de markt JA

JA

4

5

Bestaat er verschil van inzicht in de verwachtingen

Of

JA

Kent de businesscase een grote mate van onzekerheid over de toekomst? JA

Benefit sharing

Toelichting op de vragen in de beslisboom Vraag 1.

Kent het project zowel commerciële als niet-commerciële functies?

Alleen wanneer het project zowel commerciële als niet-commerciële functies kent, ligt benefit sharing in de rede. Immers, alleen dan kunnen er mogelijk benefits ontstaan die zich tussen partijen laten delen. Is deze combinatie van functies niet aanwezig in het project, liggen andere, traditionele subsidievormen meer voor de hand. De Nieuwe Sleutelprojecten – de herontwikkeling van de binnenstedelijke HSLstationsomgevingen – zijn duidelijke voorbeelden van projecten waarbij zowel commerciële als niet-commerciële functies in het project vallen. De vastgoedontwikkeling en –exploitatie behoren duidelijk tot de commerciële functies. De openbaar vervoer-component in het project (bijvoorbeeld de railinfrastructuur en de ontsluitende infrastructuur) behoort tot het niet-commerciële deel.

Vraag 2.

Is het succes van de commerciële functies mede afhankelijk van de subsidieverlening aan de niet-commerciële functies?

Als er in een project sprake is van een combinatie van commerciële en nietcommerciële functies, gaat het erom de wederzijdse afhankelijkheid van subsidieverlening aan en vermogensvorming in het project aan te tonen. Alleen als deze afhankelijkheid kan worden aangetoond, kan benefit sharing worden toegepast. Als commerciële meevallers niet zijn te relateren aan de subsidieverlening, is er D3647 – april 2001

8

geen aantoonbare reden om de subsidieverstrekkende overheid te laten delen in deze commerciële meevallers. Bij een Nieuw Sleutelproject is benefit sharing bijvoorbeeld mogelijk doordat er een afhankelijkheid bestaat tussen het succes van de commerciële functie (de vastgoedontwikkeling en – exploitatie) en de niet-commerciële component (de vraag of de openbare infrastructuur is afgestemd op het gebied).

Vraag 3.

Is er onvoldoende externe concurrentiedruk aanwezig in de markt?

Bij voldoende concurrentiedruk dwingt onderlinge strijd partijen in principe tot het kenbaar maken van de beste marktinschattingen. Als het gaat om een project met commerciële en niet-commerciële functies, zou effectieve onderlinge competitie partijen er dus toe kunnen dwingen zelf adequate inschattingen te leveren over (a) wat de hoogte van de bijdrage van de overheid moet zijn aan een project en (b) wat de meest efficiënte aanpak van een project is. Hierdoor zal er bij effectieve concurrentie niet snel sprake zijn van mede door subsidie mogelijk gemaakte bovenmarktconforme resultaten. Dan liggen afspraken over benefit sharing ook niet direct in de rede. In de gevallen waar de concurrentiedruk niet in voldoende mate aanwezig is, komt benefit sharing wel in aanmerking. Bij projecten waarin het gaat om gebiedsexploitatie, zal het zelden mogelijk zijn om voldoende externe concurrentiedruk te ontwikkelen. In veel gevallen (vergelijk de VINEX-locaties) is reeds sprake van eigendomsposities. In die gevallen lijkt de overheid vaak gebonden aan het zakendoen met die partijen die reeds een belang in het gebied hebben. Het zal dan voor de overheid moeilijk zijn om voldoende betrouwbare marktinformatie te bemachtigen.

Vraag 4.

Bestaat er verschil van inzicht in de verwachtingen?

Als concurrentiedruk niet aanwezig is en het project complex is, zal de overheid er moeite mee hebben om het juiste niveau van de met het project gemoeide kosten te bepalen. Voor de in het project te realiseren opbrengsten geldt dit in nog sterkere mate. Dit kan soms resulteren in een verschil van inzicht in de verwachtingen over de ontwikkeling van kosten en opbrengsten in een project. Benefit sharing is een instrument waarmee de overheid kan omgaan met dit verschil van inzicht. Overigens is benefit sharing geen doel op zich. Partijen moeten eerst proberen er in onderling overleg uit te komen, alvorens ze tot benefit sharing overgaan. Als in een gebiedsexploitatieproject de overheid de infrastructurele ontsluiting subsidieert, maar het recht om het gebied te exploiteren voorbehouden is aan de partijen die reeds een grondpositie hebben, zal het waarschijnlijk zijn dat verwachtingen over de opbrengsten uit exploitatie uiteen zullen lopen (de overheid rekent bijvoorbeeld met een andere hoeveelheid te verhuren/verkopen vierkante meters of met een andere prijs per vierkante meter). Dan kan benefit sharing een oplossing zijn om de laatste verschillen in verwachtingen te overbruggen.

Vraag 5.

Kent de businesscase een grote mate van onzekerheid over de toekomst? D3647 – april 2001

9

Ook als er tussen partijen geen verschil van inzicht in verwachtingen bestaat, kan het zo zijn dat de businesscase een (grote) mate van onzekerheid over de toekomst kent. Als het gaat om een project in een nieuwe markt of als er een grote mate van onzekerheid over de opbrengstontwikkeling bestaat, kan benefit sharing een manier zijn om om te gaan met die onzekere toekomst. Als er sprake is van aanwijsbare onzekerheid, bijvoorbeeld over de gebruikswijze of de gebruiksintensiteit van de door de overheid gesubsidieerde infrastructuur, is het redelijk om benefit sharing te koppelen aan de (mede) door de subsidieverlening veroorzaakte mogelijkheid om opbrengsten te genereren. Als bijvoorbeeld een toekomstige, maar nu nog onzekere, HSLaansluiting de kwaliteit van een gebied dat nu nog niet is aangewezen als HSL-stopplaats structureel zou veranderen (en daarmee de huurniveaus van het kantorenvolume zou verhogen), dan zou het logisch zijn om bij een subsidieverlening nu ten behoeve van dat gebied af te spreken dat de overheid in de toekomstige meeropbrengsten meedeelt, mocht die HSL-aansluiting er inderdaad komen.

2.4

DE PLAATS VAN BENEFIT SHARING IN EEN PROJECT

Idealiter lopen de ontwikkeling van een benefit-sharing-arrangement en de vormgeving van het project gelijk met elkaar op. Als in de ontwikkeling van een project onderscheid is te maken tussen de fasen verkenning, planvorming, realisatie en exploitatie, dan komt de optie voor benefit sharing al in beeld in de verkenningsfase. Al bij het maken van initiële beleidskeuzes kan de mogelijkheid van een benefit-sharing-overeenkomst worden meegenomen; als verschil van inzicht in toekomstverwachtingen ontstaat, dan is een benefit-sharing-voorwaarde gekoppeld aan de subsidie. Het gaat hier dan natuurlijk om voorlopige afspraken over benefit sharing, omdat er nog geen concrete beslissingen over een project of subsidie zijn genomen. In het proces van totstandkoming van een benefit-sharing-arrangement, is informatie gewenst over de exploitatie van het project. Bij het ontbreken van deze informatie blijft de benefit-sharing-overeenkomst zweven en wordt niet duidelijk waarop de benefit sharing nu eigenlijk van toepassing is; de nagestreefde evenwichtige verdeling wordt niet bereikt. Hier zit een belangrijke spanning: bij het verlenen van een subsidie wil de overheid al iets zeggen over een mogelijke benefit sharing, terwijl daar specialistische informatie op projectniveau voor nodig is. Deze informatie is vaak nog niet volledig voorhanden op het moment dat het subsidiebesluit genomen wordt. De toepassing van benefit sharing vergt derhalve ook andere vormen van samenwerking in het project, om er bijvoorbeeld voor te zorgen dat de benodigde informatie zo veel mogelijk beschikbaar is en tussen de verschillende partijen wordt uitgewisseld. De manier waarop benefit sharing vorm kan krijgen in een project, is dus in sterke mate afhankelijk van de stand van zaken in het project zelf. Als de (publieke en private) partijen die zaken met elkaar doen, al bekend zijn, kunnen veel concretere afspraken worden gemaakt dan wanneer er nog onzekerheid is over de precieze partijen die (gaan) deelnemen. Ook is de manier waarop benefit sharing vorm kan krijgen afhankelijk van de reeds bestaande (grond)posities van de partijen. D3647 – april 2001

10

Het ontwerpen, overeenkomen, invoeren en monitoren van een benefit-sharingovereenkomst is kortom een complex proces. Een succesvolle toepassing van benefit sharing vergt daarom een goed procesontwerp, dat recht doet aan de verschillende partijen en hun belangen (zie ook hoofdstuk 7). Benefit sharing kan in het algemeen worden toegepast bij projecten die zowel commerciële als niet-commerciële functies behelzen. Er zijn dan zowel publieke als private partijen bij betrokken, die al dan niet voornemens zijn om rendementen te behalen. Een belangrijke voorwaarde voor benefit sharing is dat er wederzijdse afhankelijkheid bestaat tussen de bijdrage van rijkswege en de commerciële functies. De commerciële functies profiteren van de ontwikkeling van de nietcommerciële functies en andersom.

D3647 – april 2001

11

3.

Het subsidiebesluit met benefit sharing

3.1

SUBSIDIE IN DE ZIN VAN DE ALGEMENE WET BESTUURSRECHT

Vanaf 1996 kent de Algemene wet bestuursrecht (AWB) een uniforme regeling voor subsidies in titel 4.2 van de AWB ter harmonisatie en voltooiing van het toen reeds gedeeltelijk ontstane subsidierecht. De AWB beoogt in deze titel een exclusieve regeling voor subsidies te geven, zodat bij iedere verstrekking van subsidie de subsidiebepalingen van de AWB in acht moeten worden genomen. Artikel 4:21, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (AWB) geeft de definitie van een subsidie, te weten: "Een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten". Er is dus alleen sprake van subsidie in de zin van de AWB, wanneer het gaat om: a. b. c. d. e.

overdracht van geld door een bestuursorgaan1 waar geen directe, in economische zin gelijkwaardige, tegenprestatie jegens de overheid tegenover staat welke overdracht ten laste komt van de algemene middelen, en welke overdracht plaatsvindt om activiteiten van producenten en consumenten van bepaalde goederen of diensten in een bepaalde richting te beïnvloeden.

Bij deze strikte benadering valt bijvoorbeeld subsidie in natura buiten de reikwijdte van artikel 4:21, eerste lid AWB. Immers, subsidie in natura is een subsidie die niet in de vorm van geld, maar in de vorm van op geld waardeerbare goederen en diensten wordt verstrekt.2 Hier wordt niet voldaan aan het kenmerk genoemd onder a), namelijk dat het moet gaan om een overdracht van geld. Dit betekent niet, dat pas van een subsidie kan worden gesproken indien de overdracht van geld daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Voldoende is dat een aanspraak op financiële middelen wordt verstrekt.3 De nadruk ligt dus op de aanspraak van de subsidieontvanger, aangezien het moment van het verlenen van de aanspraak en het moment van de eigenlijke betaling van de gelden ver uit elkaar kunnen liggen. In paragraaf 3.3 zal hierop verder worden ingegaan. 1

2 3

De subsidie wordt verstrekt, ingevolge de definitie van artikel 4:21 Awb, door een bestuursorgaan. Dit bestuursorgaan kan de rijksoverheid zijn, maar ook een lager overheidsorgaan en in sommige gevallen zelfs het bestuur van een privaatrechtelijke instelling. De subsidieregeling kan namelijk beschikkingsbevoegdheid aan het bestuur van de privaatrechtelijke instelling attribueren en vervolgens het bestuur van die instelling opdragen op de subsidieaanvraag te beslissen. Het bestuur van de privaatrechtelijke instelling is in een dergelijk geval een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Een voorbeeld hiervan is het vanwege de gemeente om niet of tegen een gereduceerde prijs in gebruik geven van een gemeentelijke sporthal aan de plaatselijke sportvereniging. Memorie van Toelichting. In: De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Derde Tranche, Samsom, Alphen aan de Rijn, 1998, p. 187.

D3647 – april 2001

12

3.2

DE GRONDSLAG VAN DE SUBSIDIE

Artikel 4:23 AWB vereist een wettelijke grondslag voor de subsidie, waarin geregeld wordt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. De achtergrond van het vereiste van een wettelijke grondslag is tweeërlei. Het bevordert niet alleen de rechtszekerheid van de subsidieontvanger, maar ook de doelmatige afwikkeling van de subsidierelatie. De noodzaak een wettelijk voorschrift tot stand te brengen, dwingt de subsidieverstrekker zich op voorhand reeds af te vragen welke doeleinden met de subsidieverstrekking zullen worden nagestreefd en welke voorschriften en bevoegdheden noodzakelijk zijn om dat doel te bereiken. Het vereiste van een wettelijke grondslag heeft geleid tot enkele algemene subsidiewetten, zoals de Wet Justitie-subsidies, de Kaderwet EZ-subsidies en de Kaderwet financiële verstrekkingen Financiën. Daarnaast kan ook een lager wettelijk voorschrift de benodigde wettelijke grondslag bieden voor de subsidiëring. Zo zal subsidiëring door provincies en gemeenten in het algemeen geregeld worden bij verordening van Provinciale Staten of van de gemeenteraad. Zelfs Europa laat zich hierin niet onbetuigd, aangezien subsidiëring door een Nederlands bestuursorgaan op grond van een EG-verordening voldoet aan het vereiste van een wettelijke grondslag. Ondanks het uitgangspunt van een wettelijke grondslag voor subsidies, is in een aantal in de wet omschreven gevallen buitenwettelijke subsidieverstrekking mogelijk. Zo is subsidieverstrekking eveneens geoorloofd, wanneer de begroting van de subsidieverstrekker de subsidieontvanger en de maximumsubsidie vermeldt. 3.3

HET PROCES VAN SUBSIDIËRING

Het proces van subsidiëring kent drie verschillende stadia: de subsidieverlening, de subsidievaststelling en de uitbetaling van de subsidie. De subsidieverlening heeft betrekking op de beschikking waarbij een subsidie wordt toegekend voor een bepaalde - in het algemeen toekomstige - activiteit. De subsidieverlening heeft als direct gevolg dat de aanvrager een aanspraak op de financiële middelen verkrijgt, mits hij daadwerkelijk de gesubsidieerde activiteiten verricht en de anderszins in de beschikking opgenomen verplichtingen nakomt. Wanneer in deze handleiding wordt gesproken van het zogeheten subsidiebesluit, dan wordt hiermee gedoeld op het moment van subsidieverlening. Vanaf dit moment is een (subsidie)relatie tussen de subsidieverstrekker en de subsidieontvanger ontstaan. Hierna volgt de subsidievaststelling, waarbij definitief de hoogte van de te verstrekken subsidie wordt vastgesteld. Bij de subsidievaststelling is de subsidieverlening het uitgangspunt voor de hoogte van de subsidie. Heeft de gesubsidieerde de voorwaarden en verplichtingen in de subsidieverleningbeschikking niet nageleefd, dan kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. De subsidie kan dan op een lager bedrag (en in sommige gevallen zelfs op nul) worden vastgesteld. Bij de subsidievaststelling kan eveneens worden afgeweken van de subsidieverlening, D3647 – april 2001

13

wanneer veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich in overwegende mate verzetten tegen een ongewijzigde voortzetting van de subsidie (artikel 4:50, eerste lid, onder b AWB). Voorbeeld 1: De subsidie is gerelateerd aan het aantal kaartjes dat door een museum zal worden verkocht. In het subsidiebesluit heeft de subsidieverstrekker de hoogte van de subsidie mede gebaseerd op de verkoop van 200.000 kaartjes per jaar.

Echter, de kaartverkoop van het museum stijgt tot 400.000 kaartjes per jaar. Bij de subsidievaststelling kan deze nieuwe situatie als uitgangspunt worden genomen, onder verwijzing naar artikel 4:50, eerste lid, b AWB.

De subsidievaststelling geeft de ontvanger een definitief recht op financiële middelen, en verplicht het bestuursorgaan dan ook tot betaling. Na de subsidievaststelling blijven de verplichtingen die ten aanzien van de subsidieontvanger voortvloeien uit de subsidierelatie met de subsidieverstrekker, voortduren. Na de subsidievaststelling kan de subsidie in beginsel4 niet meer worden ingetrokken of de hoogte daarvan gewijzigd. Eén rechtsmoment blijft dan nog over, te weten de uitbetaling van de subsidiegelden. Bij de uitbetaling worden eventuele voorschotten, die reeds aan de subsidieontvanger zijn verstrekt, in mindering gebracht.

4

Artikel 4:49 AWB geeft namelijk de mogelijkheid dat de subsidieverstrekker de subsidievaststelling intrekt of ten nadele van de ontvanger wijzigt. Deze mogelijkheid doet zich alleen voor bij voltrekking van een van de drie, limitatief opgesomde, intrekkings- en weigeringsgronden, te weten: • op grond van feiten en omstandigheden waarbij het van de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld • indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of • indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.

D3647 – april 2001

14

3.4

JURIDISCHE ASPECTEN VAN BENEFIT SHARING

Het instrument van benefit sharing kan, zoals eerder opgemerkt, als volgt worden omschreven: "Een arrangement tussen de overheid als subsidieverstrekker en subsidieontvanger(s), waarbij de overheid een financiële bijdrage verstrekt ten behoeve van een project en waarbij de subsidieontvanger die overheid onder bepaalde voorwaarden laat meedelen in toekomstige waardestijging binnen de commerciële delen van dat project, die zonder die subsidie niet zou zijn ontstaan." In deze definitie zijn tien kenmerken verwerkt, waaraan een benefit-sharingarrangement zou moeten voldoen: 1.

Subsidiebesluit voor bepaalde tijd met: − −

voorwaarden die beëindiging mogelijk maken verplichting vergoeding van met subsidie behaald vermogensvoordeel.

2.

Subsidie-uitvoeringsovereenkomst met de subsidieontvanger, waarin een en ander wordt uitgewerkt.

3.

Keuze van subsidieontvanger is in beginsel vrij.

4.

Indien ervoor gekozen wordt subsidieontvanger en "vermogensvormer" te scheiden, dienen subsidiebesluit en subsidie-uitvoeringsovereenkomst de subsidieontvanger te verplichten tot het sluiten van een benefit-sharingovereenkomst met de vermogensvormer (of een daartoe strekkende opschortende voorwaarde op te nemen), dan wel dient de subsidieontvanger voldoende alternatieve mogelijkheden te hebben om (een deel van het) vermogensvoordeel bij derden "af te romen".

5.

De waardestijgingen en rendementen worden gemeten waar ze ontstaan. Het is van groot belang zowel in de subsidie-uitvoeringsovereenkomst als in de hiervoor genoemde overeenkomst tussen subsidieontvanger en vermogensvormer aandacht te besteden aan het veronderstelde causale verband tussen subsidieverstrekking en vermogensvorming.

6.

De door de subsidieverstrekkende overheid te ontvangen benefits zijn maximaal gelijk aan de hoogte van de ingebrachte subsidie, waarbij ruimte moet worden geboden voor toepassing van een inflatiecorrectie.

D3647 – april 2001

15

7.

De subsidierelatie dient te worden aangegaan voor een bepaalde periode, waarbinnen de beëindigingsvoorwaarde kan worden "geactiveerd". Die bepaalde periode kan bijvoorbeeld samenvallen met de exploitatieprognoseperiode van het project.

8.

In het subsidiebesluit en de subsidie-uitvoeringovereenkomst dient, al naar gelang de omstandigheden van het concrete geval, te worden aangegeven onder welke, met name financieel-economische, voorwaarden de benefit sharing zal plaatsvinden.

9.

Indien subsidieontvanger en vermogensvormer zijn verenigd in dezelfde (rechts)persoon, zal de benefit-sharing-overeenkomst worden uitgewerkt in de subsidie-uitvoeringsovereenkomst.

10.

Indien subsidieontvanger en vermogensvormer niet zijn verenigd in dezelfde (rechts)persoon, dient tussen hen een zodanig concrete relatie te bestaan (bijvoorbeeld een overeenkomst) dat de subsidieontvanger aan zijn benefitsharing-verplichtingen jegens de subsidieverstrekker kan voldoen.

In het navolgende zullen deze kenmerken, zij het iets anders benoemd en gerangschikt, verder worden uitgewerkt. 3.5

DE DOELSTELLING VAN BENEFIT SHARING BIJ EEN SUBSIDIE

De overheid heeft met de subsidie een effectief middel om haar welgevallige activiteiten door producenten en consumenten te stimuleren. Deregulering en marktwerking zijn in de huidige tijd het credo voor de overheid. Nu de overheid steeds minder actief is betrokken bij de verwezenlijking van projecten die het algemeen belang (kunnen) dienen, komt deze taak meer en meer op private partijen te rusten. Door middel van het instrument subsidieverlening, kan de overheid niettemin - zij het op afstand - het handelen van de private partijen sturen. Alhoewel de subsidie als sturingsmiddel doelmatig kan worden ingezet, wordt de subsidie niet gekenmerkt door een grote mate van flexibiliteit. Zoals hiervoor is gebleken, is de aanspraak van de subsidieontvanger definitief wanneer de subsidie is vastgesteld. Mocht nadien blijken dat de betrokken private partijen ten gevolge van het met subsidie gerealiseerde project hun vermogen hebben zien toenemen, dan is onder bepaalde omstandigheden gerechtvaardigd dat de rijksbijdrage aan het project nog eens wordt herzien. Echter, doordat de aanspraak al definitief is vastgesteld, kan de verleende subsidie niet meer naderhand op een lager bedrag worden vastgesteld. Het instrument van benefit sharing kan hier dan uitkomst bieden. De doelstelling die het Rijk via benefit sharing beoogt te bereiken, is een evenwichtiger verhouding tussen subsidieverstrekking en de daarmee bereikte effecten bij en rond een project. Anders gezegd, mocht na realisering van het project blijken dat de private partijen een bovenmatig voordeel hebben genoten van hun D3647 – april 2001

16

deelname in het project, dan kan door middel van benefit sharing dit voordeel gedeeltelijk terugvloeien naar de overheid. Het is echter niet redelijk - en bovendien ondoenlijk - iedere toevallige vermogenstoename bij een subsidieontvanger af te romen. Als vermogenstoename optreedt, behoeft dit nog niet dusdanig bovenmatig te zijn dat benefit sharing moet worden toegepast. Immers, de private partij moet wel een stimulering voelen om aan het project deel te nemen, en dit zal alleen het geval zijn wanneer hij hiermee een redelijk rendement kan behalen. Hierin verschilt het instrument van benefit sharing van bijvoorbeeld baatbelasting, waarbij het totaal aan lasten voor de overheid aan de private partij, die door een voorziening wordt gebaat, in rekening wordt gebracht. Benefit sharing is geen instrument voor de overheid om de subsidie in haar geheel terug te halen, maar het is een middel om een meer evenwichtige en evenredige verdeling van overheidsgelden te bereiken. 3.6

HET SUBSIDIEBESLUIT MET BENEFIT SHARING

De wetgever heeft wellicht bij het schrijven van het subsidiehoofdstuk van de AWB benefit sharing niet als concreet concept voor ogen gehad, maar hij heeft weldegelijk een vorm van vergoeding of terugbetaling van als gevolg van de subsidieverstrekking ontstane vermogensvorming of vermogensvoordelen mogelijk willen maken, in een kennelijk limitatief bedoeld aantal gevallen. Een van de gevallen waarbij vergoeding van vermogensvoordeel verschuldigd kan zijn, is als de subsidie(relatie) wordt beëindigd (artikel 4:41, eerste lid en tweede lid onder d AWB). Alsdan zou ook het instrument van benefit sharing zijn toepassing kunnen vinden. Het beëindigen van een subsidie(relatie) is een rechtshandeling die voor de subsidieontvanger verstrekkende repercussies kan hebben. Om de rechtszekerheid van de subsidieontvanger te waarborgen, is het van belang dat reeds op voorhand bij het aangaan van de subsidierelatie duidelijk is wanneer en waarom de subsidierelatie zal worden beëindigd en welke gevolgen dit voor de subsidieontvanger heeft. De rechtszekerheid vergt dan ook dat in het subsidiebesluit een zogeheten (ontbindende) beëindigingsvoorwaarde wordt opgenomen, waarbij de subsidieontvanger op de hoogte wordt gesteld van de duur van de subsidierelatie en de verplichting tot benefit sharing. Zo weet de subsidieontvanger op voorhand wat hem te wachten staat en kan hij alsnog van zijn aanspraak op subsidie afzien. Het subsidiebesluit leent zich echter niet goed voor het volledig uitwerken van de figuur van benefit sharing. Vaak is op het moment van het nemen van het subsidiebesluit nog onvoldoende bekend over de details van de benefit-sharing-constructie, zodat ermee kan en moet worden volstaan in het subsidiebesluit te bepalen dat benefit sharing zal worden toegepast, en dat de details daarvan nader zullen worden uitgewerkt in de tussen subsidieverstrekker en subsidieontvanger te sluiten subsidie-uitvoeringsovereenkomst. D3647 – april 2001

17

3.7

VERPLICHTINGEN EN VOORWAARDEN5 VERBONDEN AAN DE SUBSIDIE

De rechtszekerheid van de subsidieontvanger is het belangrijkste uitgangspunt van de subsidieregeling van de AWB. Subsidieverstrekking is een krachtig middel in handen van een bestuursorgaan, met mogelijk grote gevolgen voor een (toekomstige) subsidieontvanger. Met het oog op deze rechtszekerheid heeft de wetgever willen voorkomen dat de subsidieverstrekker onbeperkt voorwaarden kan verbinden aan de subsidieverlening, dan wel verplichtingen aan de subsidieontvanger kan opleggen. Artikel 4:33 AWB geeft aan welke voorwaarden bij subsidieverlening niet toelaatbaar zijn. Ingevolge dit artikel, is het niet toelaatbaar dat een voorwaarde wordt gesteld die de subsidieverlening uitsluitend afhankelijk maakt van een handeling van de subsidieverstrekker dan wel uitsluitend afhankelijk maakt van een handeling van de subsidieontvanger. Gedragsbeïnvloeding van de subsidieontvanger is derhalve alleen mogelijk door het opleggen van een verplichting ex afdeling 4.2.4, AWB, waarover straks meer. Het verlenen van een subsidie onder de voorwaarde dat een subsidie-uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten, is desalniettemin toegelaten, aangezien hiervoor een uitzondering wordt gemaakt in artikel 4:33 AWB. Door het opleggen van verplichtingen aan de subsidieontvanger kan een subsidieverstrekker door het verlenen van subsidies bepaalde, hem welgevallige, ontwikkelingen bewerkstelligen. Alleen wanneer de subsidieontvanger deze verplichtingen nakomt, zal de subsidieverlening worden omgezet in een definitieve aanspraak op subsidie. De AWB geeft een omschrijving van de verplichtingen die aan de subsidieontvanger kunnen worden opgelegd: standaardverplichtingen (artikel 4:37 AWB), overige doelgebonden verplichtingen (artikel 4:38 AWB) en niet-doelgebonden verplichtingen (artikel 4:39 AWB). Het verschil tussen doelgebonden en niet-doelgebonden verplichtingen is hierin gelegen dat doelgebonden verplichtingen, die niet op een wettelijk voorschrift berusten, kunnen worden opgelegd bij de subsidieverlening, terwijl niet-doelgebonden verplichtingen alleen aan de subsidieontvanger kunnen worden opgelegd voorzover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.6 Afhankelijk van hoe het doel van de subsidiëring in het subsidiebesluit wordt omschreven, kan benefit sharing worden gekwalificeerd als een doelgebonden verplichting dan wel als een nietdoelgebonden verplichting. De wetgever heeft in de AWB geen voorkeur willen uitspreken voor het gebruik van de een of de ander.

5

6

Dat een rechtshandeling onder voorwaarden kan worden verricht, vloeit voort uit artikel 3:38 lid 1 BW. De schakelbepaling van artikel 3:59 BW verklaart artikel 3:38, eerste lid BW van overeenkomstige toepassing buiten het vermogensrecht. Derhalve kan een subsidie eveneens onder voorwaarden worden verleend. Tot 1 januari 2002 kan in plaats van een wettelijk voorschrift ook een beleidsregel worden vastgelegd, als het een subsidie betreft die reeds vóór 1 januari 1998 overeenkomstig bekendgemaakt beleid werd verstrekt.

D3647 – april 2001

18

3.8

DE SUBSIDIE-UITVOERINGSOVEREENKOMST MET BENEFIT SHARING

Het subsidiebesluit regelt de benefit sharing in algemene zin, maar eerst in de subsidie-uitvoeringsovereenkomst wordt de verplichting van de subsidieontvanger tot vergoeding van genoten vermogensvoordeel nader uitgewerkt (artikel 4:40 AWB). Door de uitwerking van benefit sharing uit te stellen tot een nader te bepalen moment, wordt hiermee de van nature bestaande spanning tussen het moment van subsidieverlening en het gebrek aan de voor de uitwerking van benefit sharing in het concrete geval benodigde gedetailleerde informatie opgeheven. Pas indien de subsidieverstrekker beschikt over informatie op het gebied van onder meer de grondslag waarop vergoeding zal plaatsvinden, de drempel (benchmark) voor benefit sharing en de hoogte van de vergoeding, kan de subsidieverstrekker de benefit sharing uitwerken op een wijze die aan de individuele behoeften van subsidieverstrekker en subsidieontvanger tegemoetkomt. De subsidieverstrekker heeft ook de tijd om deze informatie te vergaren, omdat hij, onder verwijzing naar artikel 4:40 AWB, de benefit-sharing-verplichting in het subsidiebesluit als een nog uit te werken verplichting kan opnemen. Het is wenselijk dat het moment van de subsidieverstrekking en het moment van de nadere uitwerking van de benefit sharing niet te ver uiteen liggen. Is dit wel het geval, dan komt daarmee de rechtszekerheid van de subsidieontvanger in het gedrang. Het sluiten van een subsidie-uitvoeringsovereenkomst betekent niet dat aan de afdwingbaarheid van de verplichtingen en voorwaarden van het subsidiebesluit afbreuk wordt gedaan. Het sluiten van de subsidie-uitvoeringsovereenkomst zal als voorwaarde worden opgenomen in het subsidiebesluit. Wordt in strijd met deze voorwaarde geen subsidie-uitvoeringsovereenkomst gesloten, dan kan de subsidieverstrekker op grond van artikel 4:35, eerste lid, onder a AWB de subsidieverlening weigeren. De subsidieontvanger is in een dergelijk geval niet alleen gehouden een subsidieuitvoeringsovereenkomst aan te gaan, maar zal, na ondertekening van de subsidieuitvoeringsovereenkomst, eveneens gebonden zijn aan de inhoud daarvan. 3.9

SUBSIDIERELATIE TUSSEN SUBSIDIEVERSTREKKER EN SUBSIDIEONTVANGER

De subsidierelatie met de ontvanger is onder meer afhankelijk van de opstelling van de subsidieverstrekker. Een (gemeentelijke) subsidieverstrekker kan bijvoorbeeld de subsidieontvanger zeer actief tegemoet treden. Door het plegen van direct overleg en het sluiten van uitvoeringsovereenkomsten met de subsidieontvanger is de subsidieverstrekker betrokken bij de verdere ontwikkeling van het project en kan hierdoor het verloop van het project sturen. Het Rijk subsidieert bijvoorbeeld de Nieuwe Sleutel Projecten, maar wil hierbij niet het financiële risico dragen van het welslagen van het project. Het Rijk is D3647 – april 2001

19

derhalve niet bij de Nieuwe Sleutel Projecten betrokken via een deelname in de aandelen van de verschillende projecten. Door middel van het instrument van subsidieverlening is het voor het Rijk niettemin mogelijk de ontwikkeling en voortgang van deze projecten te sturen en dientengevolge te beïnvloeden. Niet in alle gevallen zal de mate van sturing door het Rijk gelijk zijn. Bij sommige projecten zal de rol van het Rijk meer coördinerend dan sturend kunnen zijn. Concluderend moet de rol van het Rijk hier als afstandelijk worden omschreven: het Rijk heeft geen directe bemoeienis met de verdere ontwikkeling van het project - al stuurt het Rijk de voortgang van het project in meer of mindere mate - en draagt het Rijk geen financieel risico met betrekking tot het welslagen van het project. 3.10 VERMOGENSVORMING BIJ DE SUBSIDIEONTVANGER De AWB maakt het de subsidieverstrekker alleen mogelijk de subsidieontvanger te verplichten tot vergoeding van vermogensvoordeel, welk voordeel is veroorzaakt door de subsidieverstrekking. Deze beperking heeft gevolgen voor benefit sharing, omdat de keuze van de subsidieontvanger daarmee van groot belang wordt. Immers, de keuze van de subsidieontvanger kan bepalend zijn voor de mogelijkheid die de subsidieverstrekker heeft om te zijner tijd met de subsidieontvanger "af te rekenen". De wens tot en de mogelijkheid van benefit sharing kan de subsidieverstrekker, bij de vraag aan wie de subsidie moet worden toegekend, tot een andere keuze brengen dan wanneer hij niet met benefit sharing behoefde rekening te houden. De subsidieverstrekker is in deze keuze vrij en heeft bij de meeste (grote, multifunctionele) projecten een grote verscheidenheid van mogelijke subsidieontvangers om uit te kiezen. Bij zijn uiteindelijke keuze zal een aantal omstandigheden een rol spelen. Bij de keuze moet in aanmerking worden genomen of de subsidieontvanger de doelstelling van het subsidiebesluit kan verwezenlijken. Voorts is het van belang of de subsidieontvanger voldoende solvabel is, dat wil zeggen of met enige zekerheid kan worden gesteld dat de subsidieontvanger te zijner tijd in staat zal zijn de verschuldigde vergoeding aan de subsidieverstrekker af te dragen. Daarnaast is het bestaan van causaal verband tussen subsidieverstrekking en de vermogensvorming van de subsidieontvanger bepalend voor de mogelijkheid tot benefit sharing. De subsidieontvanger moet derhalve in een niet te ver verwijderd verband staan tot de doelstelling van de subsidie. Indien de vermogensvorming niet bij de subsidieontvanger zelf plaatsvindt, maar bij derden, is bij de keuze van de subsidieontvanger van belang of de subsidieontvanger in staat zal zijn de vermogensvorming van die derden terug te vorderen, om op deze wijze aan zijn benefitsharing-verplichting te kunnen voldoen. De subsidieontvanger draagt immers het "incassorisico". De hiervoor vermelde omstandigheden kunnen de keuze van de subsidieontvanger beïnvloeden. Bij de keuze van subsidieontvanger heeft de subsidieverstrekker in D3647 – april 2001

20

eerste instantie de keuze tussen een publieke of een private partij. Uit de parlementaire geschiedenis en de literatuur blijkt dat het lange tijd onderwerp van discussie is geweest of uitkeringen aan overheden onder het subsidiebegrip vallen. In artikel 4:21 AWB is deze discussie geconcretiseerd en gereguleerd. Volgens het derde lid van voormeld artikel is de subsidietitel: "niet van toepassing op de aanspraak op financiële middelen die worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld".7 Deze uitzondering heeft betrekking op algemene uitkeringen uit het provincie- of gemeentefonds, specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies en voorts op uitkeringen aan zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid8. Door het woord "uitsluitend" vallen bijdragen waarvoor overheidsorganen en burgers beiden in aanmerking komen, wél onder de subsidietitel. In de Miljoenennota van 1988 is voorts gesteld dat overdrachten van het Rijk aan lagere overheden, die door deze lagere overheden rechtstreeks worden doorgesluisd naar derden, eveneens behoren tot de (rijks)subsidies. Lijkt de AWB zich in zijn algemeenheid niet te verzetten tegen subsidieverstrekking door het Rijk aan lagere overheden, dit geldt niet voor subsidieverstrekking binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon. Geldstromen binnen één publiekrechtelijke rechtspersoon zijn geen subsidie. De verstrekker en de ontvanger van de aanspraak moeten twee te onderscheiden rechtssubjecten met twee afzonderlijke vermogens zijn. Benefit sharing door middel van artikel 4:41 AWB is in een dergelijk geval niet mogelijk. 3.11 VERMOGENSVORMING BIJ DERDEN In het voorgaande is ervan uitgegaan dat de vermogensvorming bij de subsidieontvanger plaatsvindt. In dat geval vallen subsidieontvanger en vermogensvormer samen, en is benefit sharing het eenvoudigst. De administratieve handelingen kunnen dan beperkt blijven tot het nemen van het subsidiebesluit en het sluiten van een subsidie-uitvoeringsovereenkomst tussen subsidieverstrekker en subsidieontvanger. Bij grote (multifunctionele) projecten blijkt het samenvallen van vermogensvormer en subsidieontvanger niet altijd mogelijk. Zo ook bij de Nieuwe Sleutel Projecten, waar een groot aantal (private) partijen, niet zijnde subsidieontvangers, van het verstrekken van de subsidie(s) profiteert. Deze private partijen kunnen immers vermogensvoordelen behalen, die zonder de subsidies niet zouden zijn ontstaan. De projecten zelf zouden zonder de subsidies niet zijn gerealiseerd. De "kring van vermogensvormers", dat wil zeggen de groep van vermogensvormers/niet zijnde subsidieontvangers waartoe benefit sharing zich kan uitstrekken, kan zich in deze gevallen in theorie uitstrekken tot een grote variëteit van derden.

7 8

Hiermee is geen absoluut verbod beoogd, zodat in bijzondere wetten de subsidietitel alsnog van toepassing kan worden verklaard op een subsidierelatie tussen overheden. Uitkeringen aan privaatrechtelijke georganiseerde zelfstandige bestuursorganen vallen wel onder de subsidietitel.

D3647 – april 2001

21

Wet en wetsgeschiedenis lijken zich er niet tegen te verzetten dat terugvordering bij de subsidieontvanger plaatsvindt van vermogensvoordeel dat elders, als gevolg van de subsidieverstrekking, is ontstaan. Echter, dit is alleen mogelijk onder de voorwaarde dat de subsidieontvanger het vermogensvoordeel bij de vermogensvormer kan "terughalen". De "kring van vermogensvormers" kent zijn grenzen. De mogelijkheid van benefit sharing kan niet tot in het oneindige worden opgerekt. Niet alleen moet ook in deze situatie voldoende causaal verband bestaan tussen de subsidie en de vermogensvorming, maar eveneens moet tussen de subsidieontvanger en de vermogensvormer een voldoende concrete relatie bestaan, die mede wordt bepaald door doel en strekking van de subsidieverlening. Dit kan het "nabijheidsvereiste" worden genoemd, waarover hieronder meer. De subsidieontvanger moet de mogelijkheid hebben de benefits bij de vermogensvormer weg te halen. Immers, de redelijkheid en billijkheid staan in de weg dat aan de subsidieontvanger de verplichting wordt opgelegd om vermogensvoordeel, ontstaan bij een derde, terug te betalen, zonder dat de subsidieontvanger hiertoe de middelen heeft. Voor het terughalen van vermogensvoordeel ontstaan bij de vermogensvormer, heeft de subsidieontvanger een rechtsgrond nodig. Een rechtsgrond is bijvoorbeeld het bestaan van een overeenkomst tussen subsidieontvanger en vermogensvormer. Heeft de subsidieverstrekker het vermoeden dat vanwege een verstrekte subsidie vermogensvorming zal ontstaan, niet alleen bij de subsidieontvanger, maar ook bij derden, dan is het raadzaam dat de subsidieverstrekker de subsidie verleent onder de voorwaarde dat de subsidieontvanger een overeenkomst heeft gesloten met de derde-vermogensvormer. Zoals hierna zal blijken, stelt de subsidieverstrekker op deze wijze zeker dat benefit sharing ook bij deze derden kan plaatsvinden. De overeenkomst die wordt gesloten tussen subsidieontvanger en de betrokken derde(n) ligt in het verlengde van de subsidie-uitvoeringsovereenkomst. De voorwaarde die de subsidieontvanger verplicht tot het sluiten van een overeenkomst met eventueel betrokken derden, opdat ook vermogensvorming bij deze derden in de benefit sharing kan worden betrokken, moet zijn grondslag vinden in het subsidiebesluit. In de subsidie-uitvoeringsovereenkomst kan de verdere uitwerking worden gereguleerd. 3.12 DE KRING VAN VERMOGENSVORMERS Uit het voorgaande kwam naar voren dat de kring van vermogensvormers niet oneindig was. Dientengevolge kent ook het instrument van benefit sharing zijn grenzen. In de verhouding subsidieverstrekker - subsidieontvanger geldt de wettelijke grens van artikel 4:41, eerste lid AWB. De subsidieontvanger is alleen een vergoeding voor vermogensvorming verschuldigd, indien de subsidie heeft geleid tot vermogensvorming bij de subsidieontvanger. Het gaat hier om de vraag naar het causale verband tussen de subsidieverlening en de vermogensvorming. Vast moet staan dat de vermogenstoename niet zou hebD3647 – april 2001

22

ben plaatsgevonden als de subsidie niet zou zijn verleend (de zogeheten "conditio sine qua non"-redenering). De voorzienbaarheid van de vermogenstoename is hierbij niet van belang, want het gaat juist om een vermogenstoename die niet met de subsidieverlening werd beoogd. De AWB schept het kader waarbinnen vermogensvorming moet plaatsvinden, wil de subsidieverstrekker hiervoor een vergoeding kunnen vragen (het causaal verband). Reeds op het moment van subsidieverlening zal de subsidieverstrekker de reikwijdte van benefit sharing in aanmerking moeten nemen. Door al in een vroeg stadium met het vereiste van causaliteit rekening te houden, wordt het risico beperkt dat benefit sharing bij beëindiging van de subsidie niet zal slagen. Uit het hiernavolgende voorbeeld blijkt dat reeds bij het formuleren van het doel van het verstrekken van de subsidie - zo veel mogelijk - met het vereiste van causaliteit rekening moet worden gehouden, omdat het doel van de subsidie de reikwijdte van benefit sharing kan beperken. Voorbeeld 2: Door een bestuursorgaan wordt subsidie verleend ten behoeve van de ontwikkeling van een themapark. In het subsidiebesluit is een clausule opgenomen die benefit sharing mogelijk maakt. Het themapark blijkt een echte publiekstrekker te zijn. De inkomsten van het themapark stijgen, zodat het allerlei nieuwe attracties naar het park kan halen, wat in een nog grotere toestroom van publiek resulteert9. De megabioscoop naast het themapark profiteert mee. Regelmatig komen bezoekers van het themapark daar "een bioscoopje pikken", zodat ook de megabioscoop de inkomsten ziet stijgen. Welke vermogenstoename is nu vatbaar voor benefit sharing?

De subsidie is verstrekt met als doelstelling die ontwikkeling van het themapark. De toename in bezoekersaantal staat in direct (causaal) verband tot deze subsidie. De vermogenstoename bij het themapark zal derhalve vatbaar zijn voor benefit sharing. De vermogenstoename bij de megabioscoop staat echter in een te ver verwijderd verband ten opzichte van de subsidieverstrekking, om door middel van benefit sharing te kunnen worden afgeroomd. Immers, de subsidie had geen betrekking op de megabioscoop.

Voorbeeld 3:

De doelstelling van de subsidie was stimulering van de economie en cultuur in een bepaald gebied. De vermogenstoename bij de werf en bij de megabioscoop zijn een direct gevolg van deze subsidie. Beide komen voor benefit sharing in aanmerking.

Een bestuursorgaan verleent subsidie ten behoeve van de economische en culturele ontwikkeling van een specifiek gebied. Hierdoor kan de werf die binnen dat gebied ligt, worden gerestaureerd. Na de restauratie komt de werf in de publieke belangstelling te staan en worden rondleidingen georganiseerd. Hiervan profiteert wederom de megabioscoop om de hoek. Zowel de werf als de megabioscoop zien hun inkomsten stijgen. Welke vermogenstoename is nu vatbaar voor benefit sharing?

9

Reeds eerder is komen vast te staan dat, zolang er geen beschikking is afgegeven inzake de subsidievaststelling, nieuwe omstandigheden of gewijzigde inzichten ertoe kunnen leiden dat de subsidieverlening wordt gewijzigd.

D3647 – april 2001

23

Het zorgvuldig vaststellen van de grenzen van benefit sharing betekent tevens dat gelijke gevallen gelijk zullen worden behandeld. Op grond van de AWB kan alleen van de subsidieontvanger vergoeding van vermogensvorming worden verlangd. Dat dit tot ongewenste situaties kan leiden, blijkt uit een voorbeeld dat in de Memorie van Toelichting wordt gegeven. In de Memorie van Toelichting bij artikel 4:41 AWB is gewezen op de mogelijkheid dat een gedeelte van het vermogen van een gesubsidieerde instelling is ondergebracht in een zogeheten steunstichting. Vindt de vermogensvorming nu bij deze steunstichting plaats, dan kan volgens de Memorie van Toelichting geen vergoeding van die vermogensvorming worden gevraagd, aangezien de steunstichting niet de subsidieontvanger is. De wetgever erkende het probleem en heeft in de Memorie van Toelichting aangemoedigd om dit oneigenlijke gebruik tegen te gaan door het opnemen van passende voorschriften in het subsidiebesluit.10 Hierbij kan het nabijheidsvereiste zijn toepassing vinden. Ingevolge het nabijheidsvereiste kan ook vermogenstoename bij derden onderhevig zijn aan benefit sharing, namelijk wanneer tussen subsidieontvanger en vermogensvormer een voldoende concrete relatie bestaat. Dit is het geval wanneer subsidieontvanger en vermogensvormer een overeenkomst hebben gesloten, waarbij de vermogensvormer de verplichting op zich neemt de door hem genoten benefits aan de subsidieontvanger over te dragen. Het nabijheidsvereiste vergroot hier de reikwijdte van en de mogelijkheid tot benefit sharing, aangezien nu ook vermogensvorming bij derden (niet zijnde de subsidieontvanger) vatbaar is voor benefit sharing. Het gaat hier echter wel om een indirecte vorm van benefit sharing, namelijk via de subsidieontvanger11. Samenvattend: de omvang van de kring van vermogensvormers wordt onder meer bepaald door het nabijheidsvereiste, dat voorts wordt ingevuld door: 1. 2. 3.

de causaliteit tussen subsidie en vermogensvorming het doel van de subsidie een voldoende concrete relatie tussen subsidieontvanger en vermogensvormer.

Wordt ten behoeve van een project een projectvennootschap opgericht, dan is het voor de hand liggend dat de vanwege de commerciële functies bewerkstelligde vermogenstoename "neerslaat" in die projectvennootschap. Deze vermogenstoename is dan bij de projectvennootschap vatbaar voor benefit sharing. 10 11

Memorie van Toelichting. In: De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Derde Tranche, Samsom, Alphen aan de Rijn, 1998, p. 234. In sommige gevallen hebben "publieke" subsidieontvangers zoals de gemeente naast het instrument van de overeenkomst in principe ook nog de beschikking over hun gewone publiekrechtelijke instrumentarium (denk aan exploitatieovereenkomst, baatbelasting, etc.) De toepasselijkheid daarvan zal van geval tot geval verschillen.

D3647 – april 2001

24

Voorbeeld 4: De Gemeente X verkrijgt subsidie voor de economische en culturele ontwikkeling van een specifiek gebied binnen die gemeente. Ter verwezenlijking van het doel van de subsidie richt de gemeente een projectvennootschap op. De gemeente geeft de voor het project benodigde grond in erfpacht uit aan de projectvennootschap. Deze is verantwoordelijk voor de gronduitgifte. In het subsidiebesluit is de verplichting opgenomen dat de projectvennootschap adequate benefit-sharing-arrangementen zal sluiten met vermogensvormende derden in het project.

In het betrokken gebied vestigt een megabioscoop zich. Bij deze bioscoop ontstaat mogelijk een vermogensvorming die boven de in het subsidiebesluit vastgestelde benchmark uitstijgt. De projectvennootschap heeft dan de verplichting met de megabioscoop een overeenkomst te sluiten met benefit sharing.

3.13 DE HOOGTE VAN DE BENEFIT SHARING Een terugkerende vraag is of, wanneer eenmaal tot benefit sharing is besloten, de aan de subsidieverstrekker toekomende benefits bij een rooskleuriger toekomst dan verwacht aan een plafond zijn gebonden. Ook hier biedt de AWB uitkomst. Allereerst neemt de wetgever aan dat het vanzelfsprekend is dat de verplichting tot vergoeding van vermogensvoordeel is beperkt tot de hoogte van dat vermogensvoordeel zelf. Voorts wordt in de Memorie van Toelichting van artikel 4:41 AWB gesteld dat het oogmerk van de subsidieverlening niet mag zijn de als gevolg van de subsidieverlening plaatsvindende vermogensvorming. Deze passage betekent dat er nog een plafond zit op de te ontvangen benefits: het is niet de bedoeling dat de subsidieverstrekker "beter" wordt van benefit sharing. Er moet dus van uit worden gegaan dat niet meer kan worden teruggevorderd dan het subsidiebedrag, omdat dan immers "vermogensvorming" bij de subsidieverstrekker zou plaatsvinden. Echter, het subsidiebesluit moet indien gewenst wel de ruimte bieden voor een inflatiecorrectie. Het voorgaande geeft aan dat er een maximum is verbonden aan de uit benefit sharing voortvloeiende gelden. Is er echter ook een minimum? De Algemene wet bestuursrecht eist niet dat steeds een volledige vergoeding wordt verlangd. Indien de subsidieregeling daartoe de ruimte biedt, kan de subsidieverstrekker ook volstaan met een gedeeltelijke vergoeding of zelfs in het geheel van het verlangen van een vergoeding afzien.12 Artikel 4:41 AWB is derhalve geen dwingend recht, zodat voor de subsidieverstrekker voldoende ruimte bestaat om tot een belangenafweging te komen tussen de wens om tot benefit sharing over te gaan en de stimulering van gesubsidieerde activiteiten. 3.14 DE DUUR VAN HET BENEFIT-SHARING-ARRANGEMENT Bij eenmalige subsidieverstrekking verbiedt de wet, in tegenstelling tot bij periodieke subsidieverstrekking, niet dat de subsidierelatie voor onbepaalde termijn wordt aangegaan. Het is niettemin aan te raden de subsidierelatie en daardoor ook de verplichting tot benefit sharing te beperken tot een bepaalde periode, bij voor12

Memorie van Toelichting, in: De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Derde Tranche, Samsom, Alphen aan de Rijn, 1998, p. 233.

D3647 – april 2001

25

keur één die aansluit bij de exploitatieprognose van het betreffende project, bijvoorbeeld 10, 15 of 25 jaar. Hierbij spelen niet alleen praktische, maar wederom rechtszekerheidsoverwegingen. Om te voorkomen dat de subsidieontvanger lange tijd in onzekerheid verkeert over de hoogte van de vergoeding, waartoe zij ingevolge de verplichting tot benefit sharing is gehouden, is in het derde lid van artikel 4:41 AWB bepaald dat deze moet worden vastgesteld binnen een jaar nadat het bestuursorgaan op de hoogte kon zijn van de gebeurtenis die het recht op vergoeding deed ontstaan. Indien gewenst kan de subsidieontvanger worden verplicht het ontstaan van de voormelde gebeurtenis aan het bestuursorgaan te melden. De vergoeding moet in ieder geval worden vastgesteld binnen vijf jaar na de bekendmaking van de laatste beschikking tot subsidievaststelling. Veelal zal de meest praktische werkwijze zijn om de vaststelling van de vergoeding te combineren met de eerstvolgende subsidievaststelling.13

13

Memorie van Toelichting, in: De parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Derde Tranche, Samsom, Alphen aan de Rijn, 1998, p. 234.

D3647 – april 2001

26

4.

STAPPENPLAN BIJ EEN BENEFIT SHARING-ARRANGEMENT

4.1

INLEIDING

Het proces dat voorafgaat aan het overeenkomen van een benefit-sharing-afspraak is intensief en uitgebreid. De politieke en financiële opbrengst is voor de overheid dan ook potentieel aanzienlijk. Het proces sluit aan bij de normale subsidieaanpak van overheden. In dit hoofdstuk komen achtereenvolgens aan de orde: (i)

Het stappenplan dat een overheid kan volgen bij het tot stand brengen van een benefit-sharing-afspraak. (ii) Het startdocument dat het eerste moment is in dit stappenplan waarop partijen concreet worden over de invulling van het benefit-sharing-principe. (iii) De businesscase die tot stand wordt gebracht en op basis waarvan nadere keuzes ten aanzien van de invulling van het benefit-sharing-principe mogelijk zijn. 4.2

STAPPENPLAN

De achtereenvolgens (idealiter) door de overheid te doorlopen stappen bij het overeenkomen van een benefit-sharing-afspraak zijn14: 1.

Decentrale overheden en private partijen doorlopen een normale projectvoorbereiding. Het is belangrijk dat de overheid in een project met één stem naar buiten treedt. De eerste stap voor de projectleider aan overheidszijde bestaat dan ook uit het organiseren van interne consensus tussen de betrokken overheden of overheidsonderdelen ten aanzien van het project en ten aanzien van benefit sharing. Het eerste voor benefit sharing relevante ijkpunt is het subsidieverzoek dat op enig moment wordt ingediend bij de overheid.

2.

De verschillende overheden coördineren de behandeling van deze subsidieverzoeken. In reactie op de verzoeken bepalen de verschillende overheden of ze de ambitie hebben om aan het project bij te dragen. Overheden kunnen een maatschappelijke kosten-batenanalyse ondernemen en bepalen wat het project haar maximaal waard is.

3.

Indien mogelijk tracht de overheid de aan hem gerichte en in overweging genomen subsidieverzoeken te bundelen tot één subsidiebesluit.

14

Hierbij is ervan uitgegaan dat de overheid erin slaagt om in eenheid deze stappen te zetten.

D3647 – april 2001

27

4.

Daar de gevraagde financiële bijdragen zijn gebaseerd op inschattingen die het resultaat zijn van uiteenlopende verwachtingen van de toekomstige ontwikkelingen, komen de bij het project betrokken overheden overeen dat de overheidsbetrokkenheid onderwerp zal zijn van een benefit-sharingafspraak.

5.

De overheid maakt een plan van aanpak ten aanzien van de uitwerking van het benefit-sharing-arrangement.

6.

De overheid bereidt een startdocument voor ten aanzien van het benefit sharing-arrangement. De vaststelling van het startdocument is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheden. In het startdocument zijn zo veel mogelijk van de juridische als financieel-economische uitgangspunten geformuleerd. Dit betreft keuzes ten aanzien van: •

• •

• • • • • • • •

de grondslag van de subsidie - vanuit juridische overwegingen is het noodzakelijk om aan te geven in welk beleid de subsidie zijn grondslag vindt, alsmede via welke financiële constructie die subsidie zijn weg naar de subsidieontvanger zal vinden het doel van de subsidie - duidelijkheid dient te bestaan over hetgeen met de subsidie beoogd wordt de identiteit van de subsidieverstrekker - subsidies worden gewoonlijk verstrekt door een bestuursorgaan (bijvoorbeeld de minister van VROM). Indien meerdere subsidiestromen leiden naar een project, is derhalve de vraag van bundeling en of gezamenlijkheid aan de orde de projectbegrenzing de identiteit van de subsidieontvanger - vastgesteld dient te worden wie of wat uiteindelijk als subsidie ontvanger zal worden aangewezen de projectonderdelen waarvoor de subsidie bestemd is voorzover mogelijk de causale relatie tussen subsidieverlening en vermogensvorming de vorm en duur van de subsidierelatie - vanuit juridisch oog punt is het noodzakelijk om hier heldere keuzes in te maken de identiteit van de vermogensvormer(s) in het project - deze hoeft niet gelijk te zijn aan de identiteit van de subsidie ontvanger de subsidiestroom waarop de benefit sharing van toepassing is (gaat het om de bijdrage in zijn totaliteit of om slechts een gedeelte daarvan?); en tenslotte zo mogelijk een afgestemd onderliggend businessplan (commerciële functies).

D3647 – april 2001

28

Door deze keuzes neer te leggen in een startdocument wordt de transparantie van opvattingen over benefit sharing vergroot en worden argumenten die aan de opvattingen ten grondslag liggen onderschreven. Gedeelde beeldvorming vormt een voorwaarde voor het komen tot een benefit sharingovereenkomst: het vervlechten van doelen en het koppelen van strategieën. Het is wenselijk om genoemde uitgangspunten zo veel en zo ver mogelijk in te vullen door keuzes te maken tussen de beschikbare opties. Waar dat nog niet mogelijk is, zullen de mogelijke opties limitatief worden opgesomd. Tevens zal de overheid in het startdocument ernaar streven consensus te bereiken over het proces dat moet leiden tot de uitwerking van benefitsharing-afspraken. Bij afwezigheid van een afdwingbaar publiekrechtelijk kader is de overheid afhankelijk van de goede wil van betrokken partijen om het geheel tot een goede oplossing te brengen. Het streven naar consensus vergroot de transparantie en het vertrouwen tussen partijen. In het bereiken van consensus over het proces dient zo mogelijk betrokken te worden: • • • • • •

afspraken over de uitwisseling van informatie afspraken over begrippen en standaarden die gehanteerd zullen worden in de financiële analyse afspraken over de geldigheidsduur en bindingskracht van de spelregels afspraken over rolverdeling in het proces afspraken over elkaars doelstellingen met en in het project afspraken omtrent procedure en tijdpad van het ontwerpen van en onderhandelen over een benefit sharing-arrangement.

Na het startdocument en het bereiken van consensus over het uitwerken van een benefit-sharing-instrument begint het eigenlijke vervolgproces. 7.

De door de subsidie-ontvanger opgestelde en aanvaarde businesscase van het project dient ter beschikking gesteld aan de overheid ten behoeve van nadere analyse.

8.

Op basis van de karakteristieken van de businesscase en de aan de subsidie ten grondslag liggende doelstellingen maakt de overheid een shortlist van mogelijke grondslagen, benchmarks en verdelingspercentages voor de benefit-sharing-afspraak.

9.

Een nadere keuze ten aanzien van de beschreven opties voor een mogelijke grondslag van het benefit sharing-arrangement. Bij deze keuze wordt rekening gehouden met de incentive-structuur van het project en de gedragsbeinvloeding die het benefit-sharing-principe tot stand brengt.

10.

De businesscase van het project wordt aangepast op de keuze van de grondslag. Daarbij is het van belang om de risico's die door toepassing van een benefit sharing-arrangement ontstaan goed op te nemen in het model. ResulD3647 – april 2001

29

taat hiervan is dat een rekenmodel ontstaat dat integraal de benefit sharing incorporeert. De parameters in dit rekenmodel worden met de betrokkenen afgestemd. 11.

Met gebruikmaking van het rekenmodel wordt het benefit sharingarrangement ingevuld. Het is wenselijk om meer dan één, maar wel een beperkt aantal (bv. drie) mogelijkheden voor een benefit sharing-arrangement uit te werken.

12.

Het rekenmodel wordt onderworpen aan een scenarioanalyse. Daarbij wordt voor fundamenteel verschillende toekomstverwachtingen geanalyseerd wat het effect is op de drie geselecteerde benefit-sharing-arrangementen.

13.

Het rekenmodel wordt onderworpen aan een gevoeligheidsanalyse. Daarbij wordt voor elk van de uitgewerkte arrangementen geanalyseerd hoe kleine variaties in de belangrijkste waarde- en kostendrijvers uitwerken op 3 geselecteerde benefit-sharing-arrangementen.

14.

Mede op basis van de scenario- en gevoeligheidsanalyses maakt het Rijk in overleg met andere overheden een keuze ten aanzien van het uitgewerkte arrangement. Voor dat arrangement wordt een conceptsubsidiebesluit met onderliggende subsidie uitvoeringsovereenkomst opgesteld15.

15.

Op basis van de opgedane kennis en de bekendheid met de eigen managementsystemen ontwikkelt het Rijk in samenwerking met andere overheden een effectief monitoring-systeem. Dat systeem moet de verschillende overheden het vertrouwen geven bij benadering inzicht te hebben in wanneer voldaan wordt aan de voorwaarde en het delen van benefits begint.

16.

Ten slotte stelt het Rijk in overleg met andere overheden een implementatieplan op dat aangeeft hoe het denkt de implementatie van het voorstel tot stand te brengen.

17.

Daarna rest de feitelijke implementatie.

15

Mede gebaseerd op het eerder opgestelde pro forma subsidiebesluit en uitvoeringsovereenkomst.

D3647 – april 2001

30

De volgende figuur geeft dit stappenplan grafisch weer. Fig. 4.1

Stappenplan voor benefit sharing. Project

Benefit-sharingprincipe

Plan van aanpak

Start document

Analyse businesscase

Grondslagkeuze

Rekenmodel

Gevoeligheidsanalyse

Benefit sharing in Conc . subsidieovk .

Monitoring en beheersplan

Scenarioanalyse

Implementatieplan

IMPLEMENTATIE

D3647 – april 2001

31

4.3

HET STARTDOCUMENT

Het startdocument vormt het eerste moment waarop partijen vastleggen dat benefit sharing van toepassing zal zijn op het project en waarbij zij nader aangeven wat zij onder "benefit sharing" in dit specifieke project verstaan. Als zodanig heeft het dus een duidelijke rol. Het startdocument is het gezamenlijke vertrekpunt van subsidieverstrekker en subsidieontvanger voor de verdere vormgeving van het benefit-sharing-principe. Tot het startdocument kunnen beide partijen zich in nevelen hullen over soort benefit sharing, strekking, reikwijdte en voorwaarden waaronder het tot stand zal komen. Hoewel al eerder het benefit-sharing-principe kan zijn besproken, is het startdocument het eerste gezamenlijke document dat helder formuleert binnen welke kaders het instrument zal worden ontwikkeld, op wie en wat het van toepassing zal zijn en hoe een en ander zal worden aangepakt. Het startdocument legt vast waar partijen het over eens zijn en hoe ze omgaan met nog onzekere factoren. De status van een startdocument is een andere dan van een subsidiebesluit en een subsidieuitvoeringsovereenkomst. Het startdocument legt de basis voor het subsidiebesluit en de subsidieuitvoeringsovereenkomst. De inhoud van het startdocument is afhankelijk van de stand van zaken in het project. De onderwerpen die in het startdocument zijn te regelen, zijn reeds in het stappenplan aan de orde gekomen. De volgende opbouw ligt daarbij voor de hand: • • • •

Achtergrond van de subsidieverlening. De optredende vermogensvorming en de causaliteit met de subsidieverlening. De elementen van een benefit-sharing-overeenkomst. Wijze van ontwikkelen van een benefit-sharing-overeenkomst.

De volgende figuur geeft deze opbouw grafisch weer:

D3647 – april 2001

32

Figuur 4.2 Opbouw startdocument.

1. Achtergrond van de subsidie

2. Vermogensvorming en causaliteit

3. Elementen van de benefit sharing- overeenkomst

4. Wijze van ontwikkelen van de benefit sharing- overeenkomst

4.4

• • • • • •

grondslagvan desubsidie doel van desubsidie identitieitvan desubsidieverstrekker projectbegrenzing identiteitvan desubsidieontvanger projectonderdelen waarvoor subsidie bestemd is

• • • • •

het onderliggende businessplan (hoofdlijnen) de commerciële functiesin het project de identiteitvan devermogensvormers de causaliteit tussen subsidie en vermogensvervorming de subsidie waaropbenefit sharing vantoepassingis

• •

de elementenvan de benefit sharingovereenkoms pre alabale opmerkingenover: – grondslag – benchmark – verdelingsmechanisme

•

de proceselementenvan het komentot een benefit sharing-afspraak: – informatie-uitwisseling – begrippen/standaarden – geldigheidsduur /bindingskracht – procedure entijdpad

BUSINESSCASE

Als een van de uitgangspunten voor publiek-private samenwerking geldt dat private partijen bereid zijn om financieel te participeren in een project. Deze financiële bijdrage is alleen haalbaar indien blijkt dat het project met inbegrip van benefit sharing voldoende waarde ("verdiencapaciteit") heeft. Aan de hand van een businesscase kan de bedrijfseconomische waarde worden bepaald. Dit is feitelijk een exploitatiemodel dat de positie van de exploitant in de markt beschrijft in termen van opbrengsten, kosten en investeringen voor een termijn die overeenkomt met de economische levensduur van de belangrijkste activa16. Het moment waarop de behoefte aan dit type informatie ontstaat, wordt beïnvloed door de introductie van de benefit-sharing-gedachte. Het benefit-sharing-traject heeft baat bij een zo vroeg mogelijke beschikbaarheid van de informatie. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat dit type informatie in de traditionele benadering van projecten door overheden pas aan het einde van de rit beschikbaar komt. Deze wens - het naar voren halen van de businesscase-informatie - is een duidelijk herkenbaar effect van het benefit sharing - beter en eerder komen de opbrengsten van het project in beeld. Nog niet altijd lijkt dit goed te gaan in projecten. Projectleiders zullen zich rekenschap moeten geven van deze behoefte en niet langer uitsluitend moeten vragen naar de kostenschattingen van projecten, maar ook vroegtijdig vragen om het overleggen van een businesscase door de andere partijen in het project. Het opstellen van de businesscase kan worden onderscheiden in de volgende stappen: 16

Deze termijn is korter als aannemelijk is dat de "competitive advantage period" korter is.

D3647 – april 2001

33

1.

Identificatie van product-marktcombinaties (PMC's).

In de eerste stap wordt een beeld gegenereerd van de producten of diensten die het bedrijf levert en de markt die bediend wordt. De volgende vragen kunnen hierbij behulpzaam zijn: Product: • • •

Welke producten of diensten worden verkocht? Betreft het nieuwe of bestaande producten? Wat zijn de belangrijkste, bedrijfseconomische kenmerken van het productieproces?

Markt • • • • •

Op welke marktsegmenten vinden de verkopen plaats? Betreft het een nieuwe of bestaande markt? Wie zijn de belangrijkste concurrenten op deze markt? Welke prijzen en welke volumes zijn op deze markt realiseerbaar? Hoe laat de markt zich typeren (elasticiteiten van prijs, inkomen en kruislingse vraag)?

Omgeving • •

In welke omgeving opereert de exploitant (huidig beleid en beleidsontwikkelingen)? Welke strategische ontwikkelingen zijn te verwachten?

Resultaat: kwalitatief exploitatiemodel waarin producten en markten zijn gestructureerd en de strategische positionering van de exploitant is vastgesteld. 2.

Vertalen van gegevens in kwantitatieve informatie.

In deze stap worden de antwoorden op de vragen in stap 1 omgezet in kosten en opbrengsten. Deze gegevens worden vastgelegd in een rekenmodel (de structuur, invoer en uitvoer van het rekenmodel worden apart beschreven in paragraaf 7.2).

D3647 – april 2001

34

Specifieke vragen in deze stap zijn als volgt: • • •

Welke markt- en prijsontwikkelingen worden verwacht? Welke kosten en opbrengsten kunnen worden gekoppeld aan productie en afzet per PMC? Wat zijn de resultaten hiervan in termen van winst en vrije kasstroom?

Resultaat: rubricering van kosten, opbrengsten en investeringen per jaar in een rekenmodel. 3.

Beoordeling van risico's.

Om tot een benefit-sharing-overeenkomst te komen, is het vaststellen van een realistische benchmark een belangrijke stap in het proces. Hiervoor is inzicht nodig in de risicofactoren van de business en de partijen die verantwoordelijk zijn voor de beheersing van de risicofactoren. De mate waarin risico's zijn overgedragen c.q. worden beheerst door de overheid, heeft een positieve invloed op het projectrisico van de exploitant. In die zin heeft de overheid (als subsidieverstrekker) een instrument in handen om de benchmark te beïnvloeden. Een generiek format voor een risicoanalyse bij infrastructurele projecten is: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

planningsrisico ontwerprisico bouwrisico exploitatie- en productierisico marktrisico financieel risico juridisch risico.

Indien er kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn van de kans waarin een bepaald risico zich voordoet en de impact hiervan, kan in het rekenmodel de financiële consequentie worden doorgerekend. Deze stap is optioneel en zal in de praktijk alleen worden toegepast bij intensieve voorbereidingstrajecten van grootschalige PPS-projecten. Resultaat: risicoprofiel en risicoanalyse

D3647 – april 2001

35

5.

GRONDSLAGVARIABELEN: MOGELIJKHEDEN EN KEUZES

5.1

DE BELANGRIJKSTE ELEMENTEN VAN EEN BENEFIT-SHARING-OVEREENKOMST

5.1.1 Introductie Als het startdocument besproken en bevestigd is door de partijen, is men toe aan de totstandkoming van het daadwerkelijke benefit-sharing-arrangement. Vanuit bedrijfseconomische optiek bestaat een benefit-sharing-overeenkomst uit vier elementaire afspraken, namelijk: 1.

2. 3. 4.

een afspraak over een grondslagvariabele: de grondslagvariabele is een bedrijfseconomische resultaatvariabele (bv. winst of omzet), waarbij de verdeling tussen exploitant en subsidiegever is gekoppeld aan de ontwikkeling van die variabele. een afspraak over een benchmark(norm) ten aanzien van deze grondslagvariabele die bepaalt boven welk niveau van gerealiseerd resultaat de overheid gaat meedelen een afspraak over hoe de benefits verdeeld worden zodra zij boven de benchmark zitten een afspraak over de duur van de overeenkomst ten aanzien van de mogelijkheid tot benefit sharing.

Dit hoofdstuk gaat in op de eerste afspraak waarbij een inventarisatie wordt gedaan van mogelijke grondslagvariabelen. In hoofdstuk 6 komt vervolgens de relatie tussen grondslagvariabele en benchmark aan de orde in het licht van het dynamische karakter van benefit sharing. Voorts komt in hoofdstuk 6 aan de orde op basis van welke principes de vermogensvorming kan worden verdeeld tussen de partijen. In hoofdstuk 4 is aan de hand van de businesscase reeds duidelijk gemaakt dat de duur van de overeenkomst moet aansluiten op de economische levensduur van het project waarop de benefit-sharing-overeenkomst betrekking heeft. 5.1.2 Grondslagvariabele De grondslagvariabele legt vast hoe de in het project gerealiseerde vermogensvorming wordt gemeten. In paragraaf 5.2 komt aan de orde welke bedrijfseconomische variabelen in aanmerking kunnen komen en welke praktische voor- en nadelen hieraan kleven. Als de subsidieverstrekker in overleg met de subsidieontvanger heeft bepaald welke grondslagvariabele geschikt is, moet deze zich nog een beeld vormen van de wijze waarop de grondslagvariabele tijdens de exploitatiefase zal worden gemonitord. De hiermee samenhangende factoren worden beschreven in hoofdstuk 9. 5.1.3 Benchmark Als er daadwerkelijk vermogensvorming optreedt, is het de vraag of benefit sharing aan de orde is. Benefit sharing is pas dan aan de orde als de vermogensD3647 – april 2001

36

vorming "meer dan redelijk" of boven marktconform is. Vermogensvorming is allereerst noodzakelijk om de exploitatie en investeringen te kunnen financieren, zodat continue bedrijfsvoering gewaarborgd blijft. Centraal staat dus de continuïteit van de onderneming. De benchmark is dus het niveau waarop aandeelhouders niet een "te laag" resultaat behalen. De verdeling van de vermogensvorming boven de benchmark zorgt ervoor dat aan de andere kant het resultaat ook niet "te hoog" is. Het gaat dus om een redelijk, marktconform resultaat; dit is het resultaat dat vergelijkbaar is met dat van andere investeringen met een soortgelijk risicoprofiel. 5.2

INVENTARISATIE GRONDSLAGVARIABELEN

5.2.1 Algemeen De grondslagvariabele geeft een beeld van de in het project optredende vermogensvorming. De grondslag moet uit een meetbare grootheid bestaan die voor de betrokken partijen - subsidieverstrekker en vermogensvormer - in cijfers is uit te drukken. Vier soorten grondslagvariabelen kunnen in principe worden onderscheiden: 1. 2. 3. 4.

Winstgerelateerde grondslagen. Opbrengstengerelateerde grondslagen. Kostengerelateerde grondslagen. Waardegerelateerde grondslagen.

Uit het juridische kader is gebleken dat er - wil een benefit-sharing-afspraak van toepassing zijn - een afhankelijkheidsrelatie dient te bestaan tussen de subsidieverlening en de vermogensvorming. Immers, het is de mede door de subsidie veroorzaakte vermogensvorming waarin de overheid wil meedelen. De kostengerelateerde grondslagen blijven hier daarom buiten beschouwing, daar de subsidie gewoonlijk weinig effect heeft op de kosten. De waardegerelateerde grondslagen worden slechts kort behandeld, omdat het vaststellen van een waarde in de praktijk in veel gevallen veel problemen en mogelijke discussies met zich meebrengt. Indien het echter gaat om courante zaken, waarvan de waarde wel goed is vast te stellen, dan is een waardegerelateerde grondslag voor benefit sharing wel mogelijk. 5.2.2 Het maken van een keuze In principe zijn alle overblijvende grondslagvariabelen toepasbaar voor benefit sharing. Echter, de complexiteit en haalbaarheid van een grondslagvariabele hangt af van de (exploitatie)situatie waarop de benefit-sharing-overeenkomst betrekking heeft. Daarbij is bovenal van belang wat de doelstellingen zijn van de subsidieverstrekker en de exploitant. Zoals hiervoor vermeld, is de veronderstelling dat de subsidieverstrekker beoogt met een benefit-sharing-overeenkomst een optimalisatie te bewerkstelligen in de hoogte van de verleende subsidie. Er moet een redelijke verhouding bestaan tussen de verstrekte subsidie en de mate van uitgekeerde benefits. Het doel van de D3647 – april 2001

37

(private) exploitant is om de winst te behalen uit de exploitatie van het project en dit zo veel mogelijk te maximaliseren. Met behulp van een aantal criteria kan in dit keuzeproces enige structuur worden aangebracht. Hierbij is een clustering aangebracht naar criteria die: 1. 2.

betrekking hebben op de monitoring van de overeenkomst gerelateerd zijn aan de wijze van uitkering van toekomstige vermogensvorming.

Ad 1. Monitoring van de overeenkomst. Betrouwbaarheid? Is de subsidieverstrekker in staat om met voldoende betrouwbaarheid de waarde van de grondslagvariabele te volgen en te registreren? Leveren de geregistreerde gegevens voldoende informatie op om te beoordelen of vermogensvorming heeft plaatsgevonden? Eenvoud? Kan de grondslagvariabele eenvoudig gemonitord worden? In hoeverre is de subsidieverstrekker afhankelijk van gegevens die door de exploitant worden verschaft? Moeten de gegevens nog geverifieerd worden of zijn deze al goedgekeurd, bijvoorbeeld als onderdeel van een accountantsverklaring? Of kan informatie verkregen worden uit gepubliceerde documenten of aan de fiscus overlegde gegevens zoals jaarrekeningen of een BTW-opgave? Heeft de jaarrekening betrekking op alleen het benefit-sharing-project of is deze "geconsolideerd" over andere activiteiten die de onderneming uitvoert? Ontwijkgedrag? In hoeverre is de exploitant in staat om de grondslagvariabele boekhoudkundig of op andere rechtmatige wijze te manipuleren teneinde het in werking treden van benefit sharing te vermijden of uit te stellen? Ad 2. Uitkering van de vermogensvorming. Prikkels? In hoeverre bevat de benefit-sharing-overeenkomst prikkels voor de exploitant om de waarde van de grondslagvariabele te beïnvloeden in de richting van de benchmark? Zijn er prikkels opgenomen om ook prestaties te leveren bij overschrijding van de benchmark? Congruentie? Komen de doelstellingen van subsidieverstrekker en exploitant redelijk met elkaar overeen? Geeft de benefit-sharing-overeenkomst de exploitant voldoende waarborg om zijn project op redelijke wijze te kunnen exploiteren? Geeft de benefitsharing-overeenkomst de subsidieverstrekker voldoende waarborg om een deel van de subsidiebijdrage te recupereren? D3647 – april 2001

38

Bij het maken van een keuze van een grondslagvariabele zal per geval een afweging moeten worden gemaakt welke grondslag enerzijds zo veel mogelijk aansluit bij de doelstellingen van subsidieverstrekker en exploitant en prikkels bevat voor de exploitant, en anderzijds betrouwbaar is, eenvoudig te monitoren en zo min mogelijk te manipuleren. 5.3

WINSTGERELATEERDE GRONDSLAGEN

5.3.1 Inleiding Bij de winstgerelateerde grondslagen wordt het meedelen in “benefits” door de overheid verbonden aan het integrale resultaat van het project. De overheid deelt mee zodra de optelling van opbrengsten, kosten en investeringen een bepaald niveau is overstegen. Daarbij zijn er verschillende manieren om die optelling te doen, zodat verschillende toepassingsmogelijkheden van een winstgerelateerde grondslag ontstaan: • • • •

Winst. Rendement. Free cashflow. Contributiemarge.

5.3.2 Alternatieven Winst De meest evidente grondslagvariabele is winst. Het voordeel van de winst als grondslagvariabele is dat deze één op één gerelateerd is aan de hoogte van de uit te keren benefits: dit zijn immers ook winsten. Deze koppeling is bij de andere grondslagvariabelen alleen op indirecte wijze af te leiden. Een ander voordeel van winst is dat winst een fiscaal en financieel begrip is en dus gemakkelijk hanteerbaar en volgbaar is. Winst als grondslagvariabele werkt vooral goed bij een projectgewijze bedrijfsvoering en minder bij een multiproductbedrijfsvoering. Naast gemak en eenvoud van het begrip winst is een laatste voordeel de directe sturingsmogelijkheden die de exploitant behoudt op het resultaat van het project: hoe meer winst, hoe beter voor de exploitant (en des te beter voor de overheid). De doelstellingen van beide partijen zijn hier goed congruent aan elkaar. Ten aanzien van het begrip winst bestaan meerdere definities. Het is zaak om die definitie te kiezen die een regelmatig verloop kent met de vermogensvorming in een project. In die zin is de "nettowinst na belasting" het meest zuiver vergeleken met winstmaatstaven, zoals het bedrijfsresultaat voor afschrijvingen en goodwill waarbij de relatie met de boekwaarde van de gerealiseerde vermogensvorming minder direct aantoonbaar is. Ter illustratie is hierna een getallenvoorbeeld gegeven waarin het mechanisme van benefit sharing duidelijk wordt gemaakt (bedragen in guldens). D3647 – april 2001

39

Tabel 5.1 Getallenvoorbeeld. Volgens de vooraf opgestelde businesscase: Jaar

Volgens de actueel gerealiseerde resultaten:

1

2

3

4

5

Opbrengsten

120

130

140

150

160

Afschrijvingen

-50

-50

-50

-50

Operationele kosten

-40

-45

-50

-55

Rentekosten

-25

-25

-25

5

10

15

Winst

Jaar

1

2

3

4

5

Opbrengsten

100

90

110

150

220

-50

Afschrijvingen

-50

-50

-50

-50

-50

-60

Operationele kosten

-40

-45

-50

-55

-60

-25

-25

Rentekosten

-25

-25

-25

-25

-25

20

25

Winst

-15

-30

-15

20

85

Stel dat de drempel waarboven benefits worden afgedragen bij ƒ 25,-- ligt, dan zal in het (gerealiseerde) jaar 5 het benefit-sharing-mechanisme in werking treden. Bij een verdelingspercentage 50% - 50% resulteert dit in uit te keren benefits van 50% x (85 - 25) = ƒ 30,--. De uiteindelijk door de exploitant gerealiseerde winst bedraagt dan ƒ 55,-- (85 - 30). Rendement Het rendement is de winst als percentage van het geïnvesteerde kapitaal (ROI). Als benchmark wordt een rendementsnorm gehanteerd die de onderneming in staat stelt een normaal (behorend bij haar activiteiten) rendement te kunnen maken. Bij een hogere winst in guldens staat het dus niet van tevoren vast dat er benefit sharing gaat optreden. Dit hangt namelijk af van de mate waarin de exploitant tegelijkertijd geïnvesteerd heeft in nieuwe activa. Alhoewel rendement in boekhoudkundige zin enigszins beïnvloedbaar is (en dus subjectieve elementen bevat), geeft zij op de langere termijn een goede indicatie van de prestaties. Het begrip rendement is relatief snel en eenvoudig vast te stellen, daar dit opgeleverd kan worden door het (standaard) managementinformatiesysteem. Anderzijds kan een rendementsnorm leiden tot inefficiënte allocatie van schaarse middelen, omdat een dergelijke norm investeringen uitlokt opdat de norm niet wordt gehaald. Free cashflow Zoals de winst het saldo vormt van opbrengsten en kosten, zo is de free cashflow het saldo van inkomsten en uitgaven. Bij bedrijven met weinig kapitaal op de balans ziet (het patroon van) de free cashflow er ongeveer hetzelfde uit als de winst. Omdat de winst een boekhoudkundig, auditable begrip is in tegenstelling tot free cashflow, verdient toepassing van de winst bij bedrijven met veel kapitaal op de balans de voorkeur.

D3647 – april 2001

40

De free cashflow wordt in het algemeen gehanteerd om de waarde van een onderneming vast te stellen. Hiervoor is het een betere maatstaf dan de winst: in die zin geeft free cashflow meer informatie over de vorming van vermogen en is het een betrouwbare grondslagvariabele. Het is echter niet eenvoudig om gegevens over de free cashflow te achterhalen. Het is geen wettelijk verplicht op te leveren onderdeel van de jaarrekening. Omdat free cashflow voor de exploitant zo belangrijk is om waarde te creëren, zal een free-cashflow-norm niet snel door de exploitant ontweken worden door het behalen van de norm uit te stellen of anderszins te manipuleren: hij snijdt zichzelf hiermee in de vingers. Contributiemarge De contributiemarge is het brutobedrijfsresultaat als percentage van de omzet17. Het moment waarop het mechanisme in werking treedt, is goed te vergelijken met de omzet. In het algemeen zal deze grondslagvariabele worden toegepast bij een exploitatie die gekenmerkt wordt door relatief lage, vaste kosten en relatief hoge, variabele kosten welke in sterke mate samenhangen met de opbrengsten. Een handelsbedrijf is een goed voorbeeld hiervan. Het verdelingsmechanisme wordt dan geïnitieerd als de contributiemarge excessief stijgt: dit is immers het moment dat bovenmatige resultaten worden gerealiseerd. Het monitoren van deze grondslagvariabele vergt enige moeite, daar niet alleen informatie nodig is over de opbrengsten-, maar ook over de kostenstructuur. Verder wordt de contributiebijdrage niet als een "rapportcijfer" opgeleverd zoals de nettowinst. De variabele kosten, die een belangrijk deel vormen van de contributiemarge, zijn meer nog dan de vaste kosten beïnvloedbaar door de exploitant: de contributiemarge geeft dus lang niet altijd een goede indicatie van de geleverde prestatie. 5.3.3 Conclusie De volgende tabel beoordeelt de drie winstgerelateerde grondslagen op basis van de eerder onderscheiden criteria. Het belangrijkste bezwaar dat de drie grondslagen delen, is de manipuleerbaarheid. Langs de weg van de investeringen zijn de grondslagen te manipuleren. Dit induceert ontwijkgedrag, en creëert ook prikkels om te ontwijken. Dit maakt dat winst de best scorende winstgerelateerde grondslag is, omdat zij relatief eenvoudig is vast te stellen uit de wettelijke rapportageplicht die op de meeste ondernemingen van toepassing is.

17

Meerdere definities worden gebruikt. De netto marge is de netto winst als percentage van de omzet.

D3647 – april 2001

41

Monitoring

Vermogensvorming

a. Betrouwbaarheid

b. Eenvoud

c. Ontwijkgedrag

d. Prikkels

e. Congruentie

Winst

✔

✔

✖

✔/✖

✔

Rendement

✖

✔

✖

✔/✖

✔

Free cashflow

✔

✖

✔

✔/✖

✔

Contributiemarge

✖

✖

✖

✔

✖

Grondslag

5.4

OPBRENGSTENGERELATEERDE GRONDSLAGEN

5.4.1 Inleiding Bij de opbrengstengerelateerde grondslagen wordt het meedelen in de “benefits” door de overheid verbonden aan een van de elementen die samen de opbrengsten vertegenwoordigen. De opbrengst (of de omzet) is het product van de prijs die de exploitant in rekening kan brengen aan zijn gebruikers en de hoeveelheid goederen die de exploitant kan afzetten. Dientengevolge komen drie mogelijke grondslagen van deze categorie aan de orde: • • •

De prijs (p). Het volume (q). De omzet, oftewel p x q.

5.4.2 Alternatieven Prijs De prijs is als grondslagvariabele vooral relevant bij de ontwikkeling van nieuwe producten of nieuwe markten waarbij nog geen ervaring is opgedaan met de verkoop van het product. Hierbij kan men denken aan de ontwikkeling van een service provider die mobiele telematicadiensten levert aan de weggebruiker in Nederland. Stel dat de overheid een private partij contracteert als service provider, dan is het voor beide partijen voordelig om bij aanvang van het contract een relatief lage prijs vast te stellen en de mogelijkheid in te bouwen om bij een prijsstijging (als de markt dit tenminste toelaat) benefits uit te keren aan de overheid. Van tevoren zullen de partijen dan consensus moeten bereiken over een "prijsnorm" (benchmark) waarboven het verdelingsmechanisme in werking treedt. De prijs is als grondslagvariabele door de exploitant goed beïnvloedbaar. Wel kan de monitoring een probleem vormen indien niet sprake is van een eenheidsprijs, maar bijvoorbeeld van prijsdifferentiatie. Tevens kan sprake zijn van ontwijkgedrag c.q. introduceert het een prikkel om de omzet (= p x q) te maximaliseren via de hoeveelheid en te trachten de prijs laag te houden. In die gevallen zal minder snel de benchmark worden gehaald en zal ook dus minder snel gedeeld hoeven te worden met de overheid. D3647 – april 2001

42

Volume Bij volume is de uitkering van benefits afhankelijk gesteld van de hoeveelheid afgezette producten. De gedachte is dat hoe meer "kaartjes" worden verkocht, hoe groter de winst zal zijn. Bij een zeker volumeniveau kan er zelfs sprake zijn van overmatige resultaten (bijvoorbeeld als gevolg van prijsverhogingen). Dat is het moment waarop de subsidieverstrekker in de gerealiseerde winst zal delen. Het volume als grondslagvariabele werkt niet goed in situaties waarbij de capaciteit gemaximaliseerd is zoals bij een railvervoerexploitant die volgens een (beperkte) dienstregeling vervoer aanbiedt. Ondanks het gemaximaliseerde volume is de exploitant wel nog steeds in staat om zijn winsten op te voeren door de prijs te verhogen of door efficiënter te gaan werken. Opbrengsten Een belangrijk motief om een benefit-sharing-clausule toe te voegen aan een subsidiebesluit is een verschil van inzicht in de opbrengstverwachtingen in de toekomst. De omzet is voor de subsidieverstrekker relatief gemakkelijk te monitoren aangezien de exploitant per kwartaal gegevens dient te overhandigen aan de fiscus met betrekking tot de gerealiseerde omzet in het kader van de BTW-belasting. Vervolgens moet nog worden nagegaan of de omzetgegevens betrekking hebben op het project of op de totale activiteiten van de onderneming. 5.4.3 Conclusie De opbrengsten of de omzet lijkt het beste alternatief uit de categorie opbrengstengerelateerde grondslagen. Eenvoud, prikkels en betrouwbaarheid zijn bij omzet beter dan prijs of volume. Monitoring

Vermogensvorming

a. Betrouwbaarheid

b. Eenvoud

c. Ontwijkgedrag

d. Prikkels

e. Congruentie

Prijs

✖

✖

✖

✔/✖

✖

Volume

✔

✖

✖

✔/✖

✖

Omzet

✔

✔

✔

✔

✔

Grondslag

5.5

WAARDEGERELATEERDE GRONDSLAGEN

Bij waardegerelateerde grondslagen wordt het meedelen in de “benefits” door de overheid verbonden aan de waardestijging van projectonderdelen, zoals bijvoorbeeld commercieel vastgoed. De overheid deelt mee zodra de waarde van die projectonderdelen een bepaald niveau is overstegen. Waardegerelateerde grondslagen voor benefit sharing zijn slechts in bepaalde gevallen toepasbaar, omdat het vaststellen van een waarde in de praktijk in veel gevallen veel problemen en mogelijke discussies met zich meebrengt. Als gevolg hiervan is een waardegerelateerde grondslag voor benefit sharing eigenlijk alleen D3647 – april 2001

43

toepasbaar indien het gaat om courante zaken, waarvan de waarde wel goed is vast te stellen. Hierbij zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan courant vastgoed of aan grond, waarvan de waarde(stijging) door een onafhankelijk taxateur goed vast te stellen is. De vaststelling van de waardestijging laat in dan ook minder ruimte voor ontwijkgedrag en manipulatie. Bij de beslissing over de eventuele toepassing van waardegerelateerde grondslagen moet ook worden bekeken of een dergelijke grondslag wel goed aansluit bij het doel van de subsidie en de “value drivers” van het project. Als het doel van de subsidie bijvoorbeeld is om het opzetten van een pretpark in een bepaald gebied mogelijk te maken, dan ligt het voor de hand om voor de benefit sharing aan te sluiten bij opbrengsten (bijvoorbeeld aantal bezoekers) of winstgerelateerde grondslagen, en niet zozeer om aan te sluiten bij de waardestijging van het onroerend goed van het pretpark of in het omringende gebied. Als daarentegen de subsidie (mede) tot doel heeft de ontwikkeling van een hoogwaardig stedelijk gebied, kan er wel reden zijn om voor de benefit sharing aan te sluiten bij de waarde van het vastgoed van de private projectpartijen in dat gebied, mits die waarde goed is vast te stellen. Tenslotte moet men zich bij de keuze van een grondslag realiseren dat bij waardegerelateerde grondslagen, in tegenstelling tot winst- en opbrengstengerelateerde grondslagen, niet wordt uitgegaan van gerealiseerde kasstromen. Dit betekent dat een exploitant die minder dan marktconform presteert en als gevolg daarvan minder dan marktconforme kasstromen genereert, toch tot benefit sharing gehouden is indien bijvoorbeeld de waarde van zijn vastgoed het afgesproken niveau is overstegen, ook als hij niet beschikt over de kasstromen om aan de benefit sharing te voldoen. Het gevolg kan zijn dat de exploitant een lening moet afsluiten (bijvoorbeeld met het desbetreffende vastgoed als onderpand) om aan zijn benefit sharingverplichting te voldoen; hij wordt dan gedwongen om de overwaarde van het vastgoed contant te maken. Op zich hoeft dit geen beletsel te zijn; immers ook de onroerende zaaksbelasting wordt geheven ongeacht of de eigenaar van de onroerende zaak op dat moment de contante middelen heeft om die belasting te voldoen. Indien voor de benefit sharing zou worden aangesloten bij de verkoop van het desbetreffende vastgoed – en dus bij het moment dat de waardestijging wordt omgezet in kasstromen – dan is dus geen sprake meer van een waardegerelateerde grondslag maar van een opbrengstengerelateerde grondslag. 5.6

KEUZE TUSSEN OPBRENGSTEN- OF WINSTGERELATEERDE GRONDSLAG

Zoals hierboven aangegeven liggen opbrengsten- en winstgerelateerde grondslagen het meest voor de hand. De keuze tussen de twee typen grondslagen is afhankelijk van het type exploitatie waar het om gaat. Bij een exploitatie met voornamelijk bekende vaste kosten en een relatief vaststaand investeringspatroon lijkt de eenvoud van een opbrengstengrondslag het te winnen van de theoretisch te prefereren winst- of rendementsgrondslag. D3647 – april 2001

44

Een opbrengstengrondslag negeert de dynamiek van kosten en investeringen die noodzakelijk zijn voor een marktconforme exploitatie. Als dat investeringsprogramma een van de doelstellingen van de overheid is, ligt een winstgerelateerde grondslag meer voor de hand, omdat dan de mogelijkheden tot het tonen van ontwijkgedrag in het verlengde van de belangen van de overheid liggen. 5.7

RELATIEVE OF ABSOLUTE GRONDSLAGVARIABELE?

De hiervoor staande lijst van grondslagvariabelen is overigens zeker niet uitputtend en beschrijft slechts de meest voor de hand liggende voorbeelden. Tot nu toe is bijvoorbeeld vooral gesproken over de absolute waarde van een grondslagvariabele, bijvoorbeeld winstnorm is ƒ x mln. Er kan ook voor gekozen worden om in plaats van de absolute waarde uit te gaan van een relatieve waarde, zoals een prijsnorm waarin op basis van prijsindexatie elk jaar een maximale prijsgroei wordt vastgesteld. Als de prijsgroei hoger ligt dan de geïndexeerde norm, dan is het benefit-sharing-mechanisme relevant. Hierbij valt te denken aan projecten met een bijzonder groeiperspectief, maar waarbij de kans dat dit perspectief zich voordoet klein is. Mocht deze kans zich voordoen, dan deelt de subsidieverstrekker wel mee in (het overmatige deel van) de vermogensvorming.

D3647 – april 2001

45

6.

VERDELINGSPERCENTAGE EN BENCHMARK

6.1

INLEIDING

Dit hoofdstuk beantwoordt de volgende vragen: • • • •

Op basis van welke structuurelementen kan het verdelingsmechanisme worden ingericht? Hoe kan een geschikte benchmark worden vastgesteld? Hoe kan deze benchmark worden gedimensioneerd? Wat is het dynamische karakter van een benefit-sharing-mechanisme?

6.2

VERDELINGSPARAMETERS

Als vermogensvorming is opgetreden boven de mate die de benchmark toelaat, is de vraag hoe de overheid in dit deel van de vermogensvorming kan meedelen zodanig dat de belangen van beide partijen behartigd worden. Deze vraag kan worden geconcretiseerd aan de hand van een drietal parameters: 1. 2. 3.

In welke mate deelt de overheid mee in de vermogensvorming en op welke wijze varieert dit gedurende de looptijd van de benefit-sharing-overeenkomst? Wordt het deel van de overheid periodiek uitgekeerd of cumulatief bij beeindiging van de benefit-sharing-overeenkomst uitgekeerd? Is het meedelen direct of indirect?

Ad 1. De mate waarin de benefits worden verdeeld, kan naar eigen inzicht in de overeenkomst worden vastgelegd: in de eerste jaren kan het percentage bijvoorbeeld beperkt blijven tot een laag niveau, terwijl op de langere termijn relatief veel vermogensvorming toekomt aan de overheid. De volgende figuur 6.1 laat dit zien voor t=1, waarbij maar 25% van de vermogensvorming toekomt aan de subsidieverstrekker, en voor t=2 waarbij 50% aan de overheid wordt afgestaan. Het spreekt voor zich dat bij het opstellen van de benefit-sharing-overeenkomst hierover afspraken moeten zijn gemaakt.

D3647 – april 2001

46

Vermogensvorming

Grondslag (-variabele) Vermogensvorming

50% overheid

25% overheid

benchmark

business case waarde

0 actuele waarde t=1

t=2 tijd

x% (bv. 25%)

y% (bv. 50%)

De kans op verlies (t.o.v. de benchmark) is in de eerste jaren van het project groter dan later wanneer er meer zekerheid aanwezig is over de exploitatie. Wanneer benefit sharing voor het eerst geëffectueerd wordt (t=1), is het verstandig om het uit te keren percentage aan benefits nog laag te houden. De exploitant heeft de mogelijkheid om de verliezen van voorgaande jaren weg te werken. Als de goede jaren zich voortzetten (t=2), kan het percentage verder opgevoerd worden. De exploitant heeft in de tussentijd een financiële buffer kunnen opbouwen en is gemakkelijker in staat om winsten te delen.

Figuur 6.1 Variaties in de wijze waarop de overheid kan meedelen in vermogensvorming. De specifieke instelling van de parameters zal onder meer afhangen van de onderliggende businesscase (wat laat de winstverwachting toe?) en de financieringskosten van de exploitant (geeft de subsidieverstrekker de exploitant de ruimte om met de ontstane overwinsten het uitstaande krediet af te lossen zodat de rentekosten dalen en de winst in een later stadium kan toenemen?). Belangrijk is dat de exploitant een financiële prikkel voelt om te komen tot benefit sharing. Wanneer de overheid meer dan 50% van de benefits afroomt, wordt de prikkel allengs kleiner: bij 100% heeft de exploitant er alle belang bij om zijn exploitatie te voeren op of "tot aan" het niveau van de benchmark. In deze situatie werkt het mechanisme voor de overheid dus ook niet meer. Ad 2. Stel dat de grondslagvariabele in de hiervoor staande figuur de nettowinst voorstelt. In de eerste jaren is er sprake van verlies, meer nog dan op businesscaseniveau was verondersteld. Als is afgesproken dat overtollige winstvorming (boven de benchmark) jaarlijks wordt uitgekeerd, dan pakt dit voor de exploitant nadelig uit, omdat hij geen mogelijkheid heeft om zijn verliezen te compenseren met toekomstige vermogensvorming18. Dit effect kan worden voorkomen met cumulatieve benefit sharing, waarbij eerdere verliezen gecompenseerd worden tegen de dan optredende winsten. Ad 3. Uitkering van vermogensvorming uit de nettowinst is te beschouwen als direct meedelen door de overheid. Dit kan ook indirect gebeuren, bijvoor18

De fiscale verliescompensatie is voor de eenvoud buiten beschouwing gelaten.

D3647 – april 2001

47

beeld door de huurprijs te verhogen van het huurcontract dat de subsidieverstrekker (of een partij over wie hij invloed heeft) met de exploitant heeft gesloten. Het voordeel is dat geen additionele, administratieve contracten hoeven te worden gesloten om te bepalen hoe vermogensvorming uitgekeerd en betaald wordt. Benefit sharing via de huurprijs kan van pas komen bij projecten waar de overheid verantwoordelijk is voor het beheer van de grond of de gebouwen en deze voor langere tijd verpacht of verhuurt aan private partijen. Naast de huur zijn er nog andere, indirecte vormen mogelijk zoals baatbelasting of het heffen van concessie-fees. Weliswaar vallen deze mogelijkheden buiten de scope van benefit sharing op basis van subsidieverstrekking, maar wellicht zijn deze interessant bij de inzet van andere financiële overheidsinstrumenten. 6.3

HET VASTSTELLEN VAN EEN BENCHMARK

In het voorgaande is een aantal keren al gesproken over de benchmark op basis waarvan het benefit-sharing-mechanisme wordt geactiveerd. De benchmark is uitgedrukt in dezelfde variabele als de gekozen grondslagvariabele: dus als een benefit-sharing-overeenkomst wordt gemonitord op prijs, dan is de benchmark een bepaalde prijsnorm. De hoogte van deze prijsnorm is uiteindelijk altijd terug te voeren op de hoogte van een "redelijk niveau van vermogensvorming" ofwel de vraag wat een redelijk winstniveau is. In elk project zal voor de exploitant (en haar stakeholders) een rendement worden vastgesteld dat redelijk is als beloning voor de door haar uitgevoerde activiteiten. Een rendementsformule stelt up-front een norm vast die past bij het gemiddelde in de marktsector voor de betreffende activiteiten behaalde rendement. De uiteindelijk gekozen benchmark in de benefit-sharingovereenkomst is zoals gezegd een afgeleide hiervan. Het rendement is een uitdrukking van de winst als percentage van het geïnvesteerde kapitaal (ROI). Hier bestaan meerdere formules voor. Als een bepaalde formule gehanteerd wordt, moet deze omwille van consistentie gedurende de looptijd van de overeenkomst ook toegepast worden.

D3647 – april 2001

48

In de volgende figuur is de relatie tussen grondslag, benchmark en verdeling aangegeven. Te onderscheiden zijn drie beïnvloedingsvelden: •

Het eerste betreft de grondslagvariabele: volume, omzet of winst bijvoorbeeld. Deze variabele is beïnvloedbaar voor de exploitant.

•

Het tweede beïnvloedingsveld betreft de benchmark: het is de subsidieverstrekker die - weliswaar in onderling overleg - bepaalt wat een (redelijke) benchmark is. Een indicatie van redelijk rendement valt te ontlenen aan externe maatstaven, bijvoorbeeld het gemiddeld door investeerders geëiste rendement van het bedrijf op de effectenbeurs. Maar ook interne, aan het bedrijf ontleende gegevens kunnen de basis hiervoor vormen.

•

Het derde beïnvloedingsveld betreft de uiteindelijke verdeling van benefits. Die is een resultante van de prestatie van de exploitant op het eerste veld en de benchmark die de subsidieverstrekker vaststelt in het tweede veld.

BEÏNVLOEDINGSVELD 1 intern beïnvloedbaar binnen bedrijfsvoering van exploitant

BEÏNVLOEDINGSVELD 3 beïnvloedbaar door beiden

BEÏNVLOEDINGSVELD 2 extern beïnvloedbaar door subsidieverstrekker

overmatige resultaten

volume volumenorm investeringsniveau winst

prijs

grondslag variabele

prijsnorm

investeringsnorm

hoogte grondslag variabele

benchmark winstnorm

opbrengsten

opbrengstennorm

> =? <

rendementsnorm

benchmark ondermatige resultaten

rendement

herleidbaar tot

•opbrengsten •kosten •belasting

herleidbaar tot

herleidbaar tot

winst redelijk rendement

verwacht rendement •huidige activa •investeringen in nieuwe activa

geïnvesteerd kapitaal

intern bepaald •business case project •gemiddeld in verleden behaald rendement

grondslag (-variabele)

grondslag (-variabele)

verwacht rendement

redelijk rendement

gemiddelde in marktsector •bedrijfstakgemiddelde •beursrendement

actuele resultaat

redelijk rendement business case verwachting

> =? <

grondslag (-variabele)

actuele resultaat netto resultaat

benchmark business case verwachting

business case verwachting

tijd

Figuur 6.2 Beïnvloedingsvelden van exploitant en subsidieverstrekker.

D3647 – april 2001

49

uitkeren benefits

Omdat het rendement een relatieve grootheid is (namelijk winst in verhouding tot het geïnvesteerde kapitaal), zal een investering in additioneel kapitaal ertoe leiden dat de exploitant meer winst in guldens "mag" behalen alvorens er sprake is van overmatige vermogensvorming, indien gekozen is voor een rendementsgrondslag. Dit heeft als voordeel dat wanneer een exploitant besluit om extra te investeren in het project (bovenop de investeringen waarvan sprake was bij de totstandkoming van de benefit-sharing-overeenkomst), hij ook in staat wordt gesteld om verhoudingsgewijs meer winst in guldens te behalen alvorens tot benefit sharing moet worden overgegaan. Dit is in het volgende voorbeeld uitgewerkt. Een redelijke return on investment (ROI) voor de exploitatie van een amusementscomplex bedraagt 10%. Het geïnvesteerde kapitaal is ƒ 10 mln. De redelijke winst is dus ƒ 1 mln. Er wordt verondersteld dat deze winst gerealiseerd wordt bij 200.000 bezoekers. Wat gebeurt er nu indien gekozen is voor een rendementsgrondslag, als de exploitant besluit ƒ 5 mln. extra te investeren in het complex (de investeringen worden door de exploitant gefinancierd)? De rendementsnorm blijft 10%, hetgeen betekent dat de winstnorm ƒ 1,5 mln. zal gaan bedragen (10% van 15 mln. is 1,5 mln.). Als de exploitant nu ƒ 2 mln. winst maakt, dan wordt het overmatige deel van het rendement, zijnde ƒ 0,5 mln., beschikbaar gesteld voor benefit sharing. Hoeveel precies bij de overheid terechtkomt, hangt af van het overeengekomen verdelingsmechanisme. 6.3.1 Gewijzigde omstandigheden Gedurende de looptijd van de benefit sharing-verplichting kunnen de omstandigheden wijzigen. Daarbij kan gedacht worden aan de hierboven genoemde uitbreidingsinvesteringen door de exploitant zelf, maar ook aan andere wijzigingen. De vraag of een wijziging van omstandigheden eventueel moet leiden tot een aanpassing van de benchmark en zo ja, de wijze waarop subsidieverstrekker, subsidieontvanger en vermogensvormer daarmee omgaan, dient van geval tot geval bekeken te worden. Geredeneerd vanuit de businesscase - die ten grondslag heeft gelegen aan het benefit sharing arrangement - kunnen we onderscheid maken tussen exogene en endogene factoren die tot gewijzigde omstandigheden kunnen leiden. Exogene factoren zijn factoren waarover de vermogensvormer niet zelf beslist, zoals inflatie, rente en valutakoersen. Endogene factoren zijn factoren waarover de vermogensvormer (bv. exploitant) wel zelf beslist, bijvoorbeeld uitbreiding, inkrimping of verkoop. Ten aanzien van door endogene factoren veroorzaakte gewijzigde omstandigheden geldt het basisbeginsel dat deze niet tot een wijziging van de benchmark leiden, tenzij dat expliciet in de benefit sharing overeenkomst (en aanvulllende documenten) is aangegeven. Hierboven is reeds ingegaan op uitbreidingsinvesteringen. Indien gekozen is voor een rendementsgrondslag is er ook geen reden voor D3647 – april 2001

50

aanpassing van de benchmark, omdat een investering in additioneel kapitaal er dan toe leidt dat de exploitant meer winst mag behalen bij dezelfde rendementsbenchmark. Indien gekozen is voor een andere grondslag, zoals bezoekersaantallen, kan een uitbreidingsinvestering ertoe leiden dat meer bezoekers komen. Bij een gelijkblijvende benchmark deelt de overheid dan in een groter “surplus” (aantal bezoekers boven de benchmark). Indien als gevolg van de uitbreidingsinvesteringen sprake is van een wezenlijk andere business case, dan kan dit reden zijn voor aanpassing van het benefit sharing-arrangement. Dit geldt niet voor vervangingsinvesteringen. Het plegen van vervangingsinvesteringen heeft tot effect dat alleen de waarde van de vaste activa verandert. De businesscase (bijvoorbeeld opbrengsten) zal daarentegen niet significant veranderen. Vervangingsinvesteringen worden verondersteld onderdeel te zijn van de businesscase, zodat de benchmarkwaarde gelijk kan blijven. Ten aanzien van door exogene factoren gewijzigde omstandigheden geldt als uitgangspunt de wettelijke regeling t.a.v. gewijzigde omstandigheden (artikel 6:258 BW). Omdat hiervoor tussenkomst van de rechter is vereist, zal de wijze van omgang met door exogene factoren gewijzigde omstandigheden normaliter zijn beslag krijgen in expliciet daartoe op te nemen bepalingen in de overeenkomsten tussen subsidieverstrekker en subsidieontvanger enerzijds en subsidieontvanger en vermogensvormers anderzijds. Zo kan bijvoorbeeld aan een onvoorziene en exogene wijziging van omstandigheden aandacht worden besteed door het opnemen van een bepaling van de volgende strekking (waarmee contractueel uitdrukking wordt gegeven aan wat 6:258 BW regelt): "Indien als gevolg van wijziging van omstandigheden die buiten de macht van partijen liggen en niet voorzien zijn in deze overeenkomst, ongewijzigde uitvoering van die overeenkomst in redelijkheid niet meer kan worden gevraagd van één of meer der partijen, zullen partijen, op initiatief van de meest gerede partij, onverwijld in overleg treden teneinde te komen tot zodanige wijziging en aanpassing van de overeenkomst dat de oorspronkelijk door partijen daarmee beoogde doelen alsnog kunnen worden bereikt. Alleen indien dit overleg niet tot resultaat leidt zullen partijen in overleg treden over ontbinding van de overeenkomst, al dan niet met terugwerkende kracht." In geval het in deze bepaling geregelde overleg niet tot resultaat leidt, hebben partijen een geschil, waarop de normale regels van de geschilbeslechting van toepassing zijn.

D3647 – april 2001

51

6.4

DIMENSIONERING VAN DE BENCHMARK

Er zijn verschillende manieren om een passende benchmark te dimensioneren, onder andere: 1. 2. 3.

Heeft de benchmark een vaste waarde gedurende de looptijd van het project of is de benchmark variabel in de tijd? Volgt de benchmark een normatieve waarde zoals overeengekomen in de businesscase of wordt deze extern vastgelegd en geijkt aan de concurrentie? Bestaat de benchmark uit een "puntvariabele" of uit een bandbreedte?

Ad 1. De benchmark kan worden gedefinieerd op een vast niveau (bijvoorbeeld bij meer dan ƒ 20 winst, is er sprake van overwinst) of op een groeivoet (bijvoorbeeld bij meer dan 10% winstgroei is er sprake van meer dan redelijke winstgroei en treedt het benefit-sharing-mechanisme in werking). Ad 2. In de businesscase wordt een bepaald niveau van vermogensvorming verondersteld. Deze waarde kan als benchmark worden aangehouden, maar dan moeten beide partijen hier gemakkelijk overeenstemming over kunnen vinden. Vaak zal dit niet het geval zijn. Zonodig kan een derde partij worden aangetrokken om een businesscase op te stellen die voor beide partijen acceptabel is. Het hierin vastgelegde niveau van vermogensvorming fungeert vervolgens als benchmark. Als alternatief hiervoor kan een benchmark worden afgeleid uit het voor het project geldende sectorgemiddelde; voor een attractiepark zou het gemiddelde rendementsniveau kunnen worden aangehouden dat in de leisure-sector wordt behaald. Ad 3. Tot nu toe is gesproken over benchmarks die gelijk zijn aan een bepaald niveau onder of waarboven een deel van de vermogensvorming wordt uitgekeerd. Dit zijn in feite puntbenchmarks. Geïndexeerde benchmarks zijn eveneens puntbenchmarks, omdat hier eveneens sprake is van een drempelwaarde. Enige flexibiliteit zou kunnen worden verkregen door te werken met een bandbreedte. Er wordt dan voor de exploitant een speelveld gecreeerd om de prestaties ten aanzien van de grondslagvariabele naar eigen inzicht te verbeteren. Stel dat de benchmark wordt uitgedrukt in de ROI en dat een redelijke ROI 10% bedraagt. Je zou dan kunnen overeenkomen dat bij een ROI van boven de 12% de overheid meedeelt naar rato van zijn inbreng en dat tussen de 10 en 12% de overheid slechts voor de helft daarvan meedoet. Zo creëer je een bandbreedte waarin: • •

de "foutenmarge" ten gunste van de exploitant wordt gelegd "verwatering" van prikkels wordt tegengegaan, omdat er meer upward potential voor de exploitant resteert.

D3647 – april 2001

52

Specifieke aandachtspunten bij het vaststellen van een benchmark zijn onder andere: •

•

Hoe kan een benchmark worden vastgesteld voor een benefit-sharingovereenkomst die betrekking heeft op een entiteit of businessunit binnen een groter organisatorisch geheel? Hoe worden algemene randvoorwaarden meegewogen bij het vaststellen van een redelijke rendementseis zoals het waarborgen van een bepaald kwaliteitsniveau? Hoe zijn de activa gewaardeerd en hoe wordt afgeschreven?

6.5

DYNAMISCH KARAKTER VAN EEN BENEFIT-SHARING-MECHANISME

•

Een benefit-sharing-overeenkomst heeft een dynamisch karakter, omdat de waarde van de exploitatie beïnvloed wordt door de verwachte afdrachten uit hoofde van benefit sharing. Het hiernavolgende voorbeeld beschrijft dit. Het gaat om dezelfde exploitatie. In het ene geval is geen sprake van benefit sharing en in het andere wel: boven een opbrengstenniveau van 12 deelt de overheid voor 30% mee. Uit het cijfervoorbeeld blijkt dat het verwachte rendement voor de private partij lager is bij het geval waarin er sprake is van benefit sharing. Zonder benefit sharing

Met benefit sharing

Totaal benodigde investering (t=0)

13

Totaal benodigde investering (t=0)

13

Bijdrage privaat

10

Bijdrage privaat

10

Bijdrage Rijk

3

Bijdrage Rijk

3

Opbrengsten

95% interval: 12

95% interval: 12

95% interval: 12

(t=1)

2,5% onder: 10

2,5% onder: 10

2,5% onder: 10

2,5% boven: 14

2,5% boven: 14

2,5% boven: 14

Benefit sharing

Geen

Benefit sharing

Als O > 12: 30% van meerdere voor Rijk

Rendement private partij (IRR)

20% bij O=12

Rendement private partij (IRR)

20% bij O=12

0% bij O=10 40% bij O=14

Gemiddeld verwacht rendement

20%

0% bij O=10 34% bij O=14

Gemiddeld verwacht rendement

19,85%

Ervan uitgaande dat de private partij een minimum rendementseis hanteert van 20%, zou die partij dus niet akkoord kunnen gaan met de benefit-sharing-afspraak of alleen akkoord gaan als daar een lagere private bijdrage tegenover staat.

D3647 – april 2001

53

Het overeenkomen van een benefit-sharing-mechanisme zal dus invloed hebben op het gedrag van de private partij. De vraag is op welke wijze het gedrag wordt beïnvloed en hoe deze gedragseffecten in een goede richting vertaald kunnen worden ten tijde van het opstellen van een benefit-sharing-overeenkomst. Bij de dynamiek die ontstaat tussen exploitant en de subsidieverstrekker kunnen drie effecten optreden: 1. 2. 3.

Benefit sharing verlaagt het upward potential en daarmee ook de waarde van het project voor de private partij. Het verschil in toekomstverwachting beïnvloedt de mate waarin benefit sharing geëffectueerd wordt en daarmee ook de waarde van het project voor de private partij. De private partij zal de vermogensvorming proberen te camoufleren, bijvoorbeeld door het te verrekenen met verliezen uit andere activiteiten of door hogere kosten aan de betreffende activiteit toe te rekenen. Op deze vormen van strategisch gedrag wordt in het volgende hoofdstuk dieper ingegaan.

D3647 – april 2001

54

7.

PROCESDYNAMIEK BIJ BENEFIT SHARING

7.1

INTRODUCTIE

Tot nu toe is de totstandkoming van een benefit-sharing-arrangement redelijk rechttoe rechtaan besproken. Hier en daar zijn wel enkele gedragseffecten of prikkeleffecten aan de orde geweest, maar nog niet in structurele zin. Bij de voorbereidingen van de benefit-sharing-arrangementen in de pilotprojecten is echter gebleken dat de procesdynamiek minstens zo belangrijk is als de theoretisch juiste aanpak. Dit hoofdstuk besteedt aandacht aan die procesdynamiek. 7.2

PROCES: AANGRIJPINGSPUNTEN VOOR STRATEGISCH GEDRAG

Het besluitvormingsproces om tot benefit-sharing-arrangementen te komen, wordt beïnvloed door (strategische) gedragingen van de belanghebbende partijen. Strategisch gedrag wil zeggen dat partijen al dan niet verborgen intenties kunnen hebben en deze willen realiseren. Dit geldt zowel voor publieke partijen (rijkspartijen, gemeenten) als private partijen. Dit strategische gedrag heeft vaak een negatieve ondertoon, maar is niet per definitie negatief. Vanuit de verschillende belangen die de partijen behartigen, is dit gedrag te begrijpen en gezien de context ook onvermijdelijk. De hiernavolgende voorbeelden verduidelijken dat benefit-sharing-arrangementen van invloed zijn op en deel uitmaken van het strategisch spel tussen de partijen die bij projecten betrokken zijn: •

Stel dat een overheid met private partijen wil afspreken dat na het intreden van een bepaalde situatie (bijvoorbeeld een bepaald bedrag aan winst) al het meerdere in de opbrengst van een project voor de overheid zal zijn. Het is niet erg gewaagd te veronderstellen dat de private partijen zich in dat geval niet bijzonder geprikkeld zullen voelen om ervoor te zorgen dat die situatie in de praktijk (snel/ooit) zal worden bereikt.

•

Stel dat een overheid met private partijen wil afspreken dat ze in ieder geval meedeelt in de winst wanneer die een bepaald bedrag overstijgt. In dat geval ligt het voor de hand te veronderstellen dat een dergelijke intentie effect heeft op de rendementsverwachting bij de deelnemende private partijen, hetgeen weer kan doorwerken in de benodigde overheidsbijdrage.

D3647 – april 2001

55

•

Stel dat een overheid met private partijen wil afspreken dat ze meedeelt in de winst. Niet ondenkbaar is bijvoorbeeld dat een aan de PPS deelnemende onderneming het zo weet te regelen dat de projectorganisatie producten en diensten inkoopt bij (een ander onderdeel van) de betreffende onderneming tegen betaling van prijzen die boven marktprijzen liggen, waardoor de winsten niet neerslaan in de projectorganisatie - transfer pricing heet dat in het financieel-economisch jargon. Andere mogelijkheden voor het manipuleren van de winst zijn te vinden in de vaststelling van de waarde van de initiële activa, de boekhoudmethode die wordt gehanteerd binnen de projectorganisatie en de financiële indicatoren die worden gebruikt voor het bepalen van opbrengsten.

Benefit sharing lijkt in eerste instantie een win-winsituatie te typeren, maar de belangen van publieke en private partijen lopen bij het ontwerp van benefitsharing-arrangementen op enig moment onvermijdelijk uiteen, of zijn althans niet geheel dezelfde. Dergelijke arrangementen beogen immers verandering aan te brengen in de verdeling van opbrengsten tussen de betrokken partijen. Het gaat erom af te spreken wat de een minder ontvangt en de ander meer. Het belang van een zorgvuldig ontworpen proces dat doorlopen wordt aan de hand van helder overeengekomen spelregels is evident. Dat belang doet zich nog sterker gelden wanneer de beperkte ervaring in Nederland met benefit-sharing-arrangementen in beschouwing wordt genomen. Omdat er zo weinig ervaring mee is opgedaan, is de kans aanwezig dat zich onvoorziene en ongewenste situaties voordoen met conflictpotentieel en afbreukrisico's die eigenlijk alleen door goede afspraken over procesgang en gedragsregels beheersbaar te maken zijn. Bij de introductie van benefit-sharing-arrangementen kan het wantrouwen bij private partijen in de richting van de overheid groot zijn. De overheid kan het wantrouwen, dat ten minste deels voortkomt uit onwennigheid, wegnemen door openheid te bieden over de eigen intenties en door volstrekte helderheid te bieden over het proces dat doorlopen moet worden bij het ontwerp, de vaststelling, de implementatie en de monitoring van het benefit-sharing-arrangement. Het uitgangspunt is om strategisch gedrag niet te ontkennen, maar juist te onderkennen en mee te nemen in het proces om te komen tot benefit-sharingarrangementen. De uitdaging is vervolgens om na te denken hoe met het strategische gedrag om te gaan. Het gaat dan om adequaat procesmanagement. In ieder geval dienen afspraken te worden gemaakt over de wijze waarop eventuele geschillen worden beslecht, de manier waarop benefit-sharing-arrangementen worden vastgesteld, de wederzijdse uitwisseling van benodigde informatie, de rol die benchmarking eventueel zal vervullen en wat dan het onderwerp van benchmarking zal zijn. Eveneens moet door heldere afspraken vooraf helderheid worden geschapen over een periodieke evaluatie van (de gevolgen van) overeengekomen afspraken en D3647 – april 2001

56

over een procedure voor de eventuele herziening van de hoogte en grondslag van benefit sharing. 7.3

STRATEGISCH GEDRAG IN HET PROCES NADER BEKEKEN

Op enig moment lopen de belangen van de verschillende projectparticipanten uiteen. Dit geldt niet alleen tussen publieke en private partijen, maar kan ook gelden tussen publieke partijen of private partijen onderling. Strategisch gedrag is mogelijk op vele momenten in het proces van totstandkoming van een benefit-sharingarrangement. Daarbij zijn steeds de volgende vragen aan de orde: • • • •

Waarom manifesteert zich hier strategisch gedrag? Hoe manifesteert het strategisch gedrag zich? Welke arrangementen kunnen worden ontworpen om met strategisch gedrag om te gaan? Welke spelregels kunnen daarbij gelden?

Strategisch gedrag is naar verwachting op de volgende momenten aan de orde: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Voorbereiding van de subsidieverlening binnen de overheid. Subsidieaanvraag door projectpartijen. Opstellen van de businesscase. Kiezen van de grondslagvariabele: welke en wanneer? Vaststellen van de drempel (benchmark) voor benefit sharing. Vaststellen van het verdelingspercentage. Vaststellen van de termijn van de overeenkomst. Meten van de "prestaties" van het project; monitoring.

7.3.1 Voorbereiding binnen de overheid De subsidie die het Rijk en lagere overheden verlenen ten behoeve van een project, is vaak een bundeling van geldstromen van meerdere partijen. Het is van belang om bij de vormgeving van het arrangement ook rekening te houden met de prikkels die ontstaan binnen het Rijk en de lagere overheden. Zo is het bijvoorbeeld belangrijk dat de ministeries die rijksprojectleiders leveren voor de projecten een financieel belang hebben bij het afsluiten van een benefitsharing-overeenkomst, door hen te laten meedelen in de opbrengsten van de benefit sharing. Als het verantwoordelijke ministerie op generlei wijze voordeel heeft van een benefit-sharing-arrangement, zou immers haar prikkel tot het tot stand brengen daarvan gering zijn. Binnen het Rijk is mede daarom afgesproken dat de verantwoordelijke ministeries, die een benefit-sharing-arrangement tot stand brengen, in principe zelf over de opbrengsten daarvan kunnen beschikken. 7.3.2 Subsidieaanvraag door de projectpartijen Een eventuele overheidsbijdrage in de vorm van een subsidie wordt niet eerder verstrekt dan dat er een aanvraag is gedaan door een publieke of een private partij. D3647 – april 2001 57

De partijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling van een project hebben de prikkel om van de overheid een zo maximaal mogelijke bijdrage te verkrijgen. Het strategisch gedrag uit zich in het feit dat vaak een hogere bijdrage wordt gevraagd dan de reserveringen die zijn opgenomen in de overheidsbegroting (bij het Rijk bijvoorbeeld het MIT of de NSP-begroting). Wat ook waarneembaar is, is dat projectpartijen risico's willen leggen bij de overheid door de overheid te verzoeken om de publieke infrastructuur onder eigen verantwoordelijkheid en voor eigen rekening aan te leggen. Dit in plaats van een subsidie van overheidswege voor de publieke infrastructuur, waardoor het de verantwoordelijkheid van de projectpartijen (bijvoorbeeld een ingesteld ontwikkelingsbedrijf) wordt om de publieke infrastructuur aan te leggen. De overheid heeft daarentegen de prikkel om een zo hoog mogelijke "value for money" te krijgen vanuit haar verantwoordelijkheden. Het arrangement zou hier kunnen zijn dat Rijk en publieke partijen zo veel mogelijk nadenken over doelmatige samenwerkingsvormen en samen ook actie ondernemen om de markt zo veel mogelijk te activeren. Benefit sharing kan dan gebruikt worden om de laatste eindjes aan elkaar te knopen. 7.3.3 Opstellen van de businesscase Benefit sharing is een nuttig instrument als er verschil van inzicht bestaat in de verwachte kosten en opbrengsten tussen de partijen. Dit uit zich in verschillende businesscases. Er zal vaak een verschil bestaan tussen wat een private partij ziet als businesscase en wat de publieke partij ziet als businesscase. Immers, als het gaat om het "loskrijgen" van een bijdrage van de overheid, dan is zwart-wit gesteld het belang van de publieke partij om de bijdrage te minimaliseren, en het belang van de private partij om de overheidsbijdrage te maximaliseren. Een private partij kan de prikkel hebben ervoor te zorgen dat de businesscase er zo mooi mogelijk uitziet, zodat de benchmark uiteindelijk ook veel hoger wordt vastgesteld. Op deze manier wordt de kans dat het uiteindelijke resultaat boven de benchmark uitkomt kleiner en hoeven er minder “benefits” te worden gedeeld. Een arrangement kan hier zijn de opgestelde businesscases steeds te laten beoordelen door een onafhankelijke derde en deze derde de tegenstelling zo scherp mogelijk te laten formuleren. Op deze manier wordt het verschil van inzicht, als dat bestaat, zo scherp mogelijk en ontstaan afzonderlijk identificeerbare onderwerpen om over in gesprek te gaan. 7.3.4 Keuze van de grondslagvariabele De grondslagvariabele is die variabele die meet of het benefit-sharingmechanisme uiteindelijk in werking wordt gezet. Strategisch gedrag van partijen kan zich hier ten aanzien van een tweetal vragen manifesteren: • •

Welke grondslagvariabele wordt gekozen? Iedere grondslag kan elk weer zijn eigen prikkels voor strategisch gedrag hebben. Wanneer in het proces wordt de keuze voor een grondslagvariabele gemaakt? D3647 – april 2001 58

Welke grondslagvariabele? Winst is op het eerste gezicht een fiscaal en financieel begrip en dus gemakkelijk hanteerbaar en volgbaar. Winst als grondslagvariabele werkt vooral goed bij bedrijven met een winst-en-verliesrekening die enkel betrekking heeft op het project. Bij grotere bedrijven, waarbij het project met benefit sharing slechts een van de vele projecten is, ligt dit anders. Bij winst als grondslagvariabele heeft een private partij de prikkel om de winst zo laag mogelijk te houden en in ieder geval niet voor andere partijen inzichtelijk te maken. Bijvoorbeeld door het project niet apart te specificeren in de gehele winsten-verliesrekening of door gemaakte winsten door te sluizen naar een andere post. Hiernaast hanteren verschillende partijen ook verschillende definities van winst. Bovendien beschikt een eventuele vermogensvormer over mogelijkheden om de winst te beïnvloeden en kosten op te voeren die niets met de exploitatie (waar de benefit sharing betrekking op heeft) te maken hebben. Grotere bedrijven met meerdere aan elkaar leverende deelnemingen zouden de winst kunnen beïnvloeden door te sturen waar ze de kosten laten "neervallen" en waar de opbrengsten. Dit verschijnsel heet transfer pricing. Overigens kan dit boekhoudkundig gebeuren of op een andere rechtmatige wijze geschieden. Om een beeld te verkrijgen van de hoogte van de kosten en dus de winst, heeft de subsidieverstrekker inzicht nodig in de prijzen die over en weer berekend worden (transfer prices). Een arrangement dat hier uitkomst kan bieden, is het voeren van een aparte boekhouding voor het project, goede afspraken maken over de winstdefinitie en daarna een expert laten oordelen over de resultaten. Een probleem dat hierbij speelt, is in hoeverre partijen bereid zijn om een derde (expert) inzicht te geven in de resultaten. Hierover dienen dus spelregels te worden overeengekomen. In principe biedt iedere grondslagvariabele eigen prikkels voor strategisch gedrag. Steeds kan eenzelfde soort arrangement uitkomst bieden. Wanneer keuze grondslagvariabele? Aan de ene kant kan de grondslag zo vroeg mogelijk in het proces worden gekozen. Dit schept duidelijkheid in het proces voor alle partijen. Het nadeel van deze keuze is dat de private partij veel tijd geeft om een manier te verzinnen om de waarde van deze variabele voor hem zo voordelig mogelijk te beïnvloeden, met andere woorden vroeg kiezen schept veel ruimte voor strategisch gedrag. Ook kan de grondslag laat in het proces worden gekozen. Dit veroorzaakt echter wel onzekerheid bij de verschillende partijen. Het voordeel van deze keuze is wel dat er minder ruimte voor strategisch gedrag is. Een arrangement om met het strategische gedrag om te gaan, kan inhouden dat partijen een vroegtijdige keuze van de grondslag maken, maar daarbij eveneens reeds afspraken maken die strategisch gedrag grotendeels voorkomen.

D3647 – april 2001

59

7.3.5 Vaststellen van de benchmark De benchmark is de drempel die wordt gesteld voor de benefit sharing. Strategisch gedrag manifesteert zich hierbij, omdat de private partijen de prikkel hebben om de benchmark zo hoog mogelijk vast te stellen. Een zo hoog mogelijke benchmark is namelijk in het belang van een private partij. De kans is dan immers groter dat zo min mogelijk benefits geshared hoeven te worden. Een arrangement kan hier zijn dat beide partijen een waarde voor de benchmark voorstellen en goed motiveren waarom ze de waarde zo voorstellen. Bij verschil tussen deze waarde kan vooraf afgesproken worden dat de waarden worden gemiddeld of dat bijvoorbeeld een onafhankelijke derde de benchmarks beoordeelt en met een advies komt of zelf de benchmark vaststelt. 7.3.6 Vaststellen van het verdelingspercentage Als de grondslagvariabele en de benchmark zijn bepaald, dan is het van belang afspraken te maken over de vraag welk gedeelte van de benefits (boven de benchmark) terugvloeit naar de overheid19. Er zijn meerdere verdelingspercentages mogelijk tussen publieke en private partijen bijvoorbeeld: 50% - 50%, 60% - 40%, etc. Het strategische gedrag van private partijen manifesteert zich hierin, dat het in het algemeen voor de private partij voordeliger is om het verdelingspercentage voor de overheid zo laag mogelijk te houden. Op deze manier hoeven minder benefits te worden afgedragen. Een arrangement kan hier weer zijn om het percentage te laten vaststellen door een onafhankelijke derde. Dit moet dan wel van tevoren - bijvoorbeeld in het startdocument - worden afgesproken. 7.3.7 Vaststellen van de termijn van de overeenkomst De subsidie-uitvoeringsovereenkomst regelt een bepaalde duur van de benefitsharing-overeenkomst. Uit de juridische analyse blijkt dat de duur van de periode waarin benefits kunnen worden geshared met name wordt bepaald door de financiële parameters van het betreffende project. Private partijen zullen deze periodes zo kort mogelijk willen houden, om zo de omvang van de totale afdracht te beperken. De overheid als subsidieverstrekker zou deze periode juist willen verlengen, want haar belang zit hem erin dat er voor de subsidie zo veel mogelijk "value for money" wordt gekregen. Een arrangement kan hier weer zijn om de termijn te laten vaststellen door een onafhankelijke derde. Dit moet dan wel van tevoren worden afgesproken.

19

Hierbij geldt wel wat in de Algemene wet bestuursrecht is bepaald. Het blijkt niet mogelijk voor de overheid om meer "benefits" terug te krijgen, dan dat ze er heeft ingestopt.

D3647 – april 2001

60

7.4

CONCLUSIE

Strategisch gedrag kan zich op allerlei momenten in het proces manifesteren. Belangrijke conclusie is dat het nodig is om dit gedrag van partijen te erkennen en te zoeken naar manieren om adequaat met dit gedrag om te gaan. Dit vereist dat er over veel zaken die misschien op het eerste gezicht duidelijk en vanzelfsprekend lijken, heldere en expliciete afspraken worden gemaakt. Het is met andere woorden belangrijk dat er tussen de partijen consensus bestaat over: • • •

het proces dat moet leiden tot de realisatie van het project de uitwerking van benefit-sharing-afspraken daarin de spelregels die in dat proces gelden.

In het proces dat moet leiden tot het opstellen van een benefit-sharingarrangement dienen er afspraken gemaakt te worden over: • • • • • •

elkaars doelstellingen met en in het project de uitwisseling van informatie begrippen en standaarden die gehanteerd zullen worden in de financiële analyse de geldigheidsduur en bindingskracht van de spelregels rolverdeling in het proces procedure en tijdpad van het ontwerpen van en het onderhandelen over een benefit-sharing-arrangement.

Deze afspraken moeten hun weerslag krijgen in bijvoorbeeld een startdocument benefit sharing en dienen zo veel mogelijk gedragen te worden door betrokken partijen. In ieder concreet project dienen deze afspraken te worden gemaakt.

D3647 – april 2001

61

8.

BEHEER VAN DE BENEFIT-SHARING-AFSPRAAK

8.1

INTRODUCTIE

Als het systeem van benefit sharing is afgesproken tussen subsidieontvanger en subsidieverstrekker, volgt implementatie van het geheel. Nadat de benefit-sharingafspraak is ingegaan, ontstaat de behoefte aan een effectief beheer van het overeengekomene. 8.2

BEHEER

Als een benefit-sharing-overeenkomst is gesloten, moeten de overeenkomst en het systeem ook uitgevoerd en beheerd worden. Het belang hiervan moet niet worden onderschat. Niet voor niets wordt de beleidsuitvoering ook wel de achilleshiel van het beleid genoemd. Bij de uitvoering spelen de volgende vragen: • • •

Wie gaat de naleving van de benefit-sharing-overeenkomst controleren? Wie gaat de gegevens voor het monitoring-systeem verzamelen? Wie gaat het monitoring-systeem opstellen en beheren?

Wie gaat de naleving van de overeenkomst controleren? Een benefit-sharing-overeenkomst wordt gesloten tussen subsidiegever en subsidieontvanger. In eerste instantie zal de subsidiegever dan ook de partij moeten zijn die de overeenkomst controleert op naleving. De subsidieontvanger en subsidiegever zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de inhoud van de overeenkomst. Zij zullen in overleg moeten treden om afspraken in de overeenkomst te actualiseren. Vaak vallen de subsidieontvanger en vermogensvormer niet samen. Er ligt dan ook nog een afspraak tussen deze twee partijen. Overigens is het wel vaak zo dat de (beoogde) subsidieontvanger deelneemt in de vermogensvormer. Het kan raadzaam zijn een andere partij dan subsidieverstrekker, subsidieontvanger en vermogensvormer verantwoordelijk te maken voor de controle op naleving van de benefit-sharing-overeenkomst. Wie gaat de projectspecifieke gegevens verzamelen? Voor het monitoren van de benefit-sharing-overeenkomst is een groot aantal gegevens benodigd over de resultaten in het project. Deze gegevens zijn overigens afhankelijk van het precieze karakter van de benefit-sharing-overeenkomst. De benodigde gegevens om de overeenkomst te kunnen monitoren, zullen in samenspraak tussen subsidiegever, subsidieontvanger en vermogensvormer worden vastgesteld. De vermogensvormer zal de verantwoordelijkheid moeten krijgen D3647 – april 2001 62

om de benodigde gegevens, zoals gespecificeerd in het monitoring-systeem, aan te leveren, en de subsidiegever om ze te verzamelen. Het is belangrijk om de gegevens, zoals aangeleverd door de vermogensvormer, te laten borgen door een onafhankelijke partij. Wie gaat het monitoring-systeem opstellen en beheren? Het monitoring-systeem zal in principe beheerd worden door de subsidiegever om bij benadering inzicht te kunnen geven in wanneer voldaan wordt aan de voorwaarde. Wat betreft het opstellen, geldt dat dit onder verantwoordelijkheid van de subsidiegever moet gebeuren. Benefit sharing is op zich een relatief nieuw instrument voor de overheid. In de meeste contractuele arrangementen - zie bijvoorbeeld de NS- en de OVsubsidies - verlaat de overheid zich op informatietoevoer van de contractant. Niet zelden leidt dat tot ongelukkige resultaten voor de overheid. 8.3

MONITORING

Door effectieve monitoring-systemen te ontwikkelen, zal de overheid: •

balans brengen in de perceptie van de betrouwbaarheid van vergaarde informatie en zo een efficiënter samenwerking bevorderen; er moet voorkomen worden dat de betrouwbaarheid van de aangeleverde informatie in twijfel kan worden getrokken en de overheid moet vragen om een externe second opinion, die zowel kostenverhogend als vertragend werkt

•

eerder en beter op de hoogte zijn van budgettaire effecten van afgesproken benefit-sharing-arrangementen waarmee rekening kan worden gehouden in de financiële planning van de overheid

•

beter op de hoogte zijn van de gang van zaken in het project, waardoor het begrip voor - en daarmee het vertrouwen in - de private contractuele wederpartij toeneemt.

D3647 – april 2001

63

Een monitoring-systeem moet zorg dragen voor het effectief vorm geven aan de volgende elementen: 1.

Betrouwbaarheid van de benefit-sharing-afspraak. Is de subsidieverstrekker in staat om met voldoende betrouwbaarheid de waarde van de grondslagvariabele te volgen en registreren? Leveren de geregistreerde gegevens voldoende informatie op om te beoordelen of vermogensvorming heeft plaatsgevonden?

2.

Eenvoud van het mechanisme en de afspraak. Kan de grondslagvariabele eenvoudig gemonitord worden? In hoeverre is de subsidieverstrekker afhankelijk van gegevens die door de exploitant worden verschaft? Moeten de gegevens nog geverifieerd worden of zijn deze al goedgekeurd, bijvoorbeeld als onderdeel van een accountantsverklaring? Of kan informatie verkregen worden uit gepubliceerde documenten of aan de fiscus overlegde gegevens zoals jaarrekeningen of een BTW-opgave? Heeft de jaarrekening betrekking op alleen het benefit-sharing-project of is deze "geconsolideerd" over andere activiteiten die de onderneming uitvoert?

3.

Voorkomen van ontwijkgedrag. In hoeverre is de exploitant in staat om de grondslagvariabele boekhoudkundig of op andere rechtmatige wijze te manipuleren teneinde het in werking treden van benefit sharing te vermijden of uit te stellen?

D3647 – april 2001

64