BELEIDSKADER VERBONDEN PARTIJEN HENGELO 2013
Handleiding voor burgemeester en wethouders voor deelname, aansturing, beheer en toezicht verbonden partijen
INHOUDSOPGAVE 1. Algemeen Aanleiding Verbonden partijen in het kort Afbakening 2. Visie op verbonden partijen Besturingsfilosofie Attitude: wel of niet deelnemen in een verbonden partij Publiekrechtelijke samenwerking(svormen) Privaatrechtelijke samenwerking(svormen) Controlling Vertegenwoordiging Domein bij verbonden partijen Informatievoorziening aan de raad Standaardopzet Paragraaf verbonden partijen 3. Beleidskader verbonden partijen Besluitvorming Beëindiging van de deelname aan een verbonden partij 4. Implementatie Bijlage 1 Wettelijk kader Verbonden partijen Rechtsvormen verbonden partijen Publiek Private Samenwerking (PPS) Wettelijke bepalingen
Bijlage 2 Inventarisatie bestaande verbonden partijen
1
Vastgesteld door de gemeenteraad van Hengelo op
2
ALGEMEEN 1.1
Aanleiding en inleiding
De ‘Verordening Financieel Beleid en Beheer van de gemeente Hengelo 2004’, laatstelijk gewijzigd in 2009 regelt ten behoeve van de financiële functie de relatie tussen de raad en het college. In die verordening is in artikel 11 lid F ten aanzien van verbonden partijen bepaald dat in de beleidsbegroting en in de jaarstukken in de paragraaf verbonden partijen wordt ingegaan op nieuwe participaties, het beëindigen van bestaande particpaties, het wijzigen van bestaande belangen en problemen bij bestaande participaties. In 2007 is een nota verbonden partijen vastgesteld. Deze is te beschouwen als een inventarisatie van verbonden partijen. Het daadwerkelijk te voeren beleid is er niet in vastgelegd. Daarom bestond de behoefte om een nota vast te stellen, waarin de huidige gang van zaken is verwoord alsmede een beleidskader met betrekking tot het omgaan met verbonden partijen.. Wij zijn van mening dat met deze beleidsnota en het daarmee vast te stellen beleidskader een goede basis wordt gelegd voor de verdere verbetering van de sturing en control van verbonden partijen in het algemeen en het verhelderen van de afwegingen die wij in Hengelo maken bij het aangaan, volgen en (desgewenst) beëindigen van deelnemingen in verbonden partijen. 1.2 Verbonden partijen in het kort Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente Hengelo een bestuurlijk én een financieel belang heeft.1 Een verbonden partij vereist dus de combinatie van een bestuurlijk én een financieel belang. Partijen waaraan alleen een financieel risico kleeft, als bijvoorbeeld een door de gemeente gesubsidieerde instelling, vallen hier niet onder. Dat geldt ook voor leningen en garantstellingen: daar houdt de gemeente pas juridisch verhaal als de partij failliet gaat of dreigt te gaan 1.3
Afbakening
Vooropgesteld wordt dat de vormen waarin de gemeente haar belangen samen met andere partijen kan of wil behartigen divers zijn. We kennen de gemeente zelf als uitvoerend orgaan, we kennen de gemeente als subsidiënt voor een groot aantal instellingen die maatschappelijk relevant geachte belangen behartigen en daarvoor van de gemeente een subsidie ontvangen en we kennen allerlei vormen van aan- en uitbestedingen en participaties. Dit laatste krijgt gestalte in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vorm. In sommige gevallen zelfs in een combinatie daarvan. In deze nota / dit beleidskader gaat het expliciet niet om de gesubsidieerde instellingen of om de aan- of uitbestedingen, waarvoor een opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie geldt. Voor wat betreft de gesubsidieerde instellingen is er wel sprake van een financieel belang (een financiële relatie) maar ontbreekt de bestuurlijke participatie: in dit verband wordt verwezen naar de Algemene Subsidieverordening van 26 april 2011. Het is de bedoeling dat in deze nota op de volgende vragen antwoord wordt gegeven: ≠
≠ ≠ ≠ ≠
1
Hoe ziet het besluitvormingstraject eruit dat binnen de gemeente Hengelo wordt doorlopen als het gaat om het aangaan van, het wijzigen van en het beëindigen van bestuurlijke en financiële relaties met derden; Hoe en aan wie legt de verbonden partij verantwoording af; Op welke wijze wordt inhoud en invulling gegeven aan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad; Hoe gaat de gemeente om met bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordiging in verbonden partijen; Hoe is het beheer en de control van de verbonden partijen ingericht.
Besluit Begroting en Verantwoording
3
2. VISIE OP VERBONDEN PARTIJEN 2.1. Het belang van verbonden partijen Het aangaan van samenwerkingsverbanden is een middel om beleidsdoeleinden te realiseren. Of en in hoeverre van dit middel gebruik gemaakt wordt is een besluit dat samenhangt met de besturingsfilosofie en met politieke keuzes. Aspecten die in dat verband een rol spelen zijn: q Is de democratische legitimatie direct; en is de controle en de beïnvloeding gewaarborgd; q Welke wijze van sturing draagt het meest bij aan de realisatie van de gestelde doelen; q Zijn de taken en verantwoordelijkheden effectief en doelmatig verdeeld; q Zijn de (financiële) risico’s inzichtelijk en beheersbaar. Daarnaast is het financiële aspect belangrijk. Het is van belang dat in de P&C-stukken (begroting, rekening, tussentijdse rapportages) aandacht wordt besteed aan rechtspersonen waarmee de gemeente een bestuurlijke en financiële band heeft. Binnen gemeenten heeft zich in de afgelopen jaren een verschuiving voorgedaan van een uitvoerende overheid naar een meer regisserende overheid. De realisatie van de gestelde doelen wordt in veel gevallen overgelaten aan publieke of private partijen. De gemeente heeft diverse instrumenten ter beschikking om die regierol in te vullen. Denk aan verordeningen, subsidierelaties, uitbesteding, financiering, garantstelling, participeren in gemeenschappelijke regelingen, bestuurlijke vertegenwoordiging, bestuurs- en samenwerkingsovereenkomsten in bovenlokale projecten (Netwerkstad) etc. Ook bij samenwerkingsverbanden is dit de te volgen benadering. In Hengelo krijgt de regionalisering onder andere vorm op de schaal van en binnen de gemeenschappelijke regeling Regio Twente. Het behartigen van gemeenschappelijke belangen van de deelnemende gemeenten is op diverse beleidsterreinen opgepakt. Een tweede ontwikkeling is de oprichting van een Veiligheidsregio Twente. In opkomst zijn ook de overheidsgedomineerde B.V.’s. Dit zijn samenwerkingsverbanden tussen publiekrechtelijke organisaties waarbij de zeggenschap als aandeelhouder volledig ligt bij overheden. De mate van beïnvloeding, al dan niet via de RvC, speelt bij deze deelnemingen een rol van betekenis, vooral in de aanloopfase omdat dan de meeste sturing moet worden gegeven aan de ontwikkelingen.
2.2. Waarom en wanneer deelnemen in een verbonden partij Belangrijke uitgangspunten: ≠
≠
wij nemen alleen deel in een verbonden partij indien daarmee een publiek belang wordt gediend. De vraag wat onder ‘publiek belang’ wordt verstaan, is niet in het algemeen te beantwoorden. In voorkomende gevallen kiest ook de wetgever er voor om dit begrip niet concreet in te vullen. Het begrip is bovendien voortdurend onderhevig aan veranderende inzichten over rol en taak van de overheid. Het antwoord moet vanuit die optiek dan ook door de gemeente zelf worden gegeven. De verbonden partij dient een meerwaarde te hebben, zoals een financieel voordeel, een toename van de kwaliteit van de dienstverlening dan wel een borging van de continuïteit.
Nadere uitwerking: ≠ ≠ ≠
≠
Het door middel van een verbonden partij realiseren van gemeentelijk beleid biedt objectief vast te stellen doelmatigheids dan wel effectiviteitsvoordelen; Er mogen geen dringende redenen bestaan die zich verzetten tegen het deelnemen in een verbonden partij, zoals het lopen van grote financiële risico’s; Het besluit mag niet in strijd zijn met het recht. Daarbij kan worden gedacht aan statuten moeten voldoen aan de wettelijke bepalingen, en dat er geen strijd mag zijn met Europese regelgeving. Er mag bijvoorbeeld geen sprake zijn van ontoelaatbare staatssteun Ten aanzien van de gekozen rechtsvorm zal bijzondere aandacht moeten worden besteed aan de mogelijkheid tot democratische controle en beïnvloeding, adequate controle en verantwoording en openbaarheid van bestuur en effectieve en doelmatige verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de gemeente en de betreffende organisatie.
4
2.3. Publiekrechtelijke samenwerking Bij publiekrechtelijke verbonden partijen gaat het met name om gemeenschappelijke regelingen. Gemeenschappelijke regelingen kunnen door de drie bestuursorganen, te weten de gemeenteraad, het college en de burgemeester worden getroffen voor zover deze bestuursorganen voor de eigen gemeente bevoegd zijn. Het college en de burgemeester gaan pas over tot het treffen van een gemeenschappelijke regeling na verkregen toestemming van de gemeenteraad. Afhankelijk van de aard van samenwerking kan wel of geen rechtspersoon worden gecreëerd. Wordt er geen rechtspersoon gecreëerd dan bestaat de samenwerking vooral uit overleg. Wordt er wel een rechtspersoon in het leven geroepen, dan hebben we te maken met de zwaardere vorm van verlengd lokaal bestuur. In dat geval worden bevoegdheden en verantwoordelijkheden overgedragen en worden hogere eisen gesteld aan de democratische controle. De Wet Gemeenschappelijke Regelingen is hiervoor het geschikte kader. Is sprake van een openbaar lichaam, dan heeft deze rechtspersoonlijkheid en een algemeen bestuur dat het dagelijks bestuur controleert, Gemeenten kunnen aan een openbaar lichaam in principe alle gemeentelijke taken en bevoegdheden overdragen, met de mogelijkheid van sturing aan de voorkant. Het is een goede vorm om op voet van evenredigheid samen te werken met publieke partijen. Het risicoprofiel is hoog vanwege de financiële aansprakelijkheid. De participerende gemeenten zijn voleldig financieel aansprakelijk. De bekostiging van de jaarlijkse activiteiten is een verplichte uitgave.
Samenwerking tussen de gemeente Hengelo en andere overheidslichamen, met overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en financiële participatie vindt uitsluitend plaats als dit het geëigende middel is om de beleidsdoelstellingen te realiseren. De Wet Gemeenschappelijke Regelingen is hiervoor het geschikte kader, indien de democratische legitimatie van de over te dragen taken en de democratische controle op de uitvoering ervan van wezenlijk belang zijn.
2.4.
Privaatrechtelijke samenwerking
Privaatrechtelijke samenwerking behoort ook tot de mogelijkheden. Deze vorm van samenwerking kan grofweg in 3 vormen worden onderscheiden: a. deelneming in een NV (als Enexis NV of de Bank Nederlandse Gemeenten) als (minderheids)aandeelhouder b. Het onderbrengen van een gemeentelijke taak in een gemeentelijke NV of BV (als Hengelo Deelnemingen BV) waarbij de gemeente 100 % aandeelhouder is of in een stichting. c. Het samen met andere overheden oprichten van of deelnemen in een overheids-NV (als Twente Milieu). De oprichting van privaatrechtelijke samenwerkingsvormen vergt enige terughoudendheid. Belangrijkste reden om hier terughoudend in te zijn is de vermenging van functies die zowel in persoon als qua belang optreden. Er is immers te allen tijde sprake van vermenging van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke belangen. Daarnaast zijn de mogelijkheden van borging van publieke belangen en democratische controle beperkter dan bij publiekrechtelijke samenwerking. Mocht het te behartigen belang vorderen dat wordt gekozen voor een privaatrechtelijke vorm dan zal extra aandacht worden besteed aan de motivering van die keuze. In de vorm van de regeling zal zoveel mogelijk worden tegemoet gekomen aan de eisen ten aanzien van openbaarheid en transparantie. Een stichting heeft een bestuur voor de dagelijkse leiding en kent een ideëel of sociaal doel. Stichtingen kennen geen controlerend mechanisme, tenzijn dat expliciet in de statuten is geregeld. Het risico is lager, omdat de gemeente alleen aansprakelijk is voor de verstrekte middelen. Bestuurders zijn slechts aansprakelijk indien aantoonbaar sprake is van wanbeleid. Een NV of BV heeft een raad van bestuur en als regel ook een raad van commissarissen. De raad van bestuur wordt gecontroleerd door de aandeelhouders. De belangrijkste reden om samen te werken met dit type verbonden partij zijn de financiële voordelen door winstdeling of dividend. Het risico is beperkt, omdat de gemeente alleen risico loopt over het ingebrachte geld.
5
Een Publiek Privaat Samenwerkingsverband (PPS) is een bijzondere vorm van een verbonden partije omdat naast de overheid ook private partijen deelnemen. Een veel voorkomend voorbeeld zien wij in lokale gebiedsontwikkeling. De financiële risico’s zijn hoog. De gemeente loopt risico over het ingebrachte geld en moet daarnaast rekening houden met het private belang dat kan afwijken van de eigen doelstelling.
Samenwerking in een privaatrechtelijke samenwerkingsvorm moet met terughoudendheid worden benaderd. Er kan gebruik van worden gemaakt indien onderzocht en gemotiveerd is waarom uitvoering van beleidsvoornemens beter niet in een publiekrechtelijke rechtsvorm kan plaatsvinden.
2.5.
Controlling
Het realiseren van beleidsdoelstellingen en de verantwoording daarover vereist samenhang in sturen, beheersen, toezicht en verantwoorden. De gemeente stelt de kaders en laat de uitvoering over aan andere organisaties. Deze andere organisaties leggen verantwoording af over de uitvoering en verzorgen informatie die van belang is voor het evalueren van beleidsdoelstellingen. Het college legt op haar beurt verantwoording af aan de raad voor de wijze waarop invullling is gegeven aan de activiteiten op het gebied van sturen, beheersen, toezicht en verantwoording. Deze dienen onderling in balans te zijn en aan te sluiten bij de doelstellingen van een programma. Artikel 10 lid F van de Financiële beheersverordening eist dit ook. De wijze waarop toezicht wordt gehouden op het efficiënt en effectief realiseren van de met de deelneming beoogde doelstellingen dient onderdeel te zijn van de motivering van het besluit tot deelname in een verbonden partij. Toezicht kan gebeuren op twee manieren: ≠
≠
Rechtstreeks toezicht door middel van deelname in een Raad van Commissarissen dan wel een Raad van Toezicht. Nadeel is echter de mogelijkheid dan wel de schijn van belangenverstrengeling; Indirect toezicht door middel van de inzet van control-instrumenten. Iedere bestuurlijke participatie is onderworpen aan de volgende control-instrumenten: Ø opstellen van een (meerjaren-)begroting Ø periodieke rapportages; Ø jaarlijks opstellen van een jaarrekening; Ø regelmatige onderzoeken naar de kwaliteit van de beheersing van bedrijfsprocessen door het management waarbij efficiency en effectiviteit worden beoordeeld; Ø onderzoeken gericht op het vaststellen van de effecten van het gevoerde beleid;
In alle gevallen waarbij overdracht van bevoegdheden en verantwoordelijkheden aan de orde is, wordt een risicoanalyse bij de afweging voor het aangaan van de samenwerking betrokken. In het toezichtarrangement wordt geregeld wanneer er weer een actualisatie van die risicoanalyse plaatsvindt. In alle gevallen waarbij de gemeente participeert in een Verbonden Partij zou een toezichtarrangement moeten worden opgesteld. Het toezichtarrangement geeft op basis van de risicoanalyse de bestuurlijke relatie inhoud door de aansturing, het beheer en het toezicht vorm en inhoud te geven. Het toezichtarrangement is vooral een procesbeschrijving. Wanneer moet wat door wie worden aangeleverd en waarover moet worden gerapporteerd. De inhoud en de beoordeling van een en ander wordt zoveel mogelijk in de documenten van de reguliere beleidscyclus opgenomen. Voorkomen moet worden dat er een aparte beleidscyclus gaat ontstaan. Het toezichtarrangement staat centraal bij de besluitvorming over de wijze waarop wordt deelgenomen (hoe gaan we het doen?). Daarin worden ook aanknopingspunten opgenomen over hoe te handelen in exceptionele omstandigheden.
6
Participatie in een verbonden partij vindt alleen plaats nadat door burgemeester en wethouders, de raad gehoord, een toezichtarrangement is vastgesteld. In het toezichtarrangement krijgt de aansturing, het beheer en het toezicht vorm en inhoud. Daarbij dient minimaal aandacht te worden gegeven aan: -duidelijkheid van de doelstelling en taakomschrijving en de meetbaarheid van prestaties van de verbonden partij; - financiële, maar ook maatschappelijke risico’s en de wijze waarop de risico’s worden beheerd en beheerst. Een risicoanalyse zal hiervoor de basis moeten zijn; -de sturingsvisie (het geheel van regels en afspraken over de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen bestuursorganen, waaronder de bestuurlijke verhoudingen, vertegenwoordiging, benoeming bestuurders, functiescheiding); - de wijze waarop de publieke belangen zijn geborgd en op welke wijze de democratische controle plaatsvindt (bekostigingsvoorwaarden, vaststellen tarieven/heffingen, goedkeuring begroting, goedkeuren/vaststellen van regelingen van het uitvoeringsorgaan); - de wijze van verantwoording (informatieplicht, controlerechten, verplichtingen tot het indienen van verantwoordingsinformatie) en de bevoegdheden om zonodig in te grijpen (aanwijzingen, richtlijnen); - de wijze (inhoud en tijdstippen) waarop er wordt geëvalueerd
Natuurlijk is het van belang om de toezichtarrangementen in zekere mate aan te laten sluiten met andere gemeenten in de Regio. Zodoende kunnen werkzaamheden voor meerdere partijen worden verricht, waardoor efficiencyvoordelen kunnen worden behaald en kan worden geprofiteerd van ieders kennis en bekwaamheden, waardoor een hoger niveau van controlling kan worden bereikt. 2.6
Vertegenwoordiging
Van een verbonden partij is, zoals eerder aangegeven, sprake als de gemeente zowel een bestuurlijk als een financieel belang in de organisatie heeft. Een bestuurlijk belang is hier gedefinieerd als zeggenschap uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur of uit hoofde van stemrecht. Dit beleidskader handelt expliciet niet over: q Persoonlijke nevenfuncties van gemeentelijke bestuurders en ambtenaren; q Benoemingen en voordrachten waarbij de gemeente door derden om instemming of vertegenwoordiging wordt gevraagd. Publiekrechtelijk De vertegenwoordiging in gemeenschappelijke regelingen is geregeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De leden van het algemeen bestuur van een openbaar lichaam bestaan uit leden, die per deelnemende gemeente door de raad uit zijn midden, de voorzitter inbegrepen, en/of uit de wethouders worden aangewezen. Ingeval de gemeenschappelijke regeling is getroffen door de bestuursorganen ‘het college’ of de ‘burgemeester’ dan worden ook de leden van het algemeen bestuur uit leden van deze bestuursorganen aangewezen. De voorzitter van het openbaar lichaam wordt door en uit het algemeen bestuur aangewezen. Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden, door en uit het algemeen bestuur aan te wijzen. Als uitvloeisel van het dualiseringsproces zijn verbonden partijen primair de verantwoordelijkheid van het college: een verbonden partij is immers een middel om gestelde doelen te realiseren. De raad controleert het college daarop. Indien raadsleden tevens als gemeentelijk vertegenwoordiger optreden dan geven zij feitelijk invulling aan de taak van het college. Uit oogpunt van functiescheiding (uitvoerend versus controlerend) is een dergelijke vertegenwoordiging in principe ongewenst. Het lidmaatschap in het bestuur van gemeenschappelijke regelingen is echter wel “opengesteld” voor raadsleden in het kader van verlengd lokaal bestuur. Met name in ‘zware’ gemeenschappelijke regelingen zien we wel een vertegenwoordiging van raadsleden in het algemeen bestuur waarbij het dagelijks bestuur doorgaans wordt gevormd door collegeleden. Denk hierbij aan de Regio Twente. Als gevolg van de dualisering van het gemeentelijk bestel zien we daarnaast ook een tendens dat gemeenten zich uitsluitend door leden van het college laten vertegenwoordigen.
7
De gemeente Hengelo hanteert als uitgangspunt van beleid dat raadsleden – om een doorkruising van de bestuurlijke posities te voorkomen - geen zitting nemen in een dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Het gaat hierbij om het dagelijks bestuur/uitvoering versus algemeen bestuur/kaderstelling en controle. Maar natuurlijk zijn daarop altijd uitzonderingen denkbaar, zoals de (eerder gememoreerde) Regio Twente en de Euregio. Het lidmaatschap van het algemeen bestuur eindigt van rechtswege, zodra men ophoudt lid of voorzitter te zijn van de raad uit wiens midden men is aangewezen dan wel ophoudt wethouder van de desbetreffende deelnemende gemeente te zijn. Als uitgangspunt geldt dat, afhankelijk van het onderwerp van de regeling, raadsleden – om een doorkruising van de bestuurlijke posities te voorkomen – in beginsel geen zitting nemen in een dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling. Privaatrechtelijk Voor deelnemingen (waarbij enkel sprake is van een financieel activum) is de vertegenwoordiging via de zeggenschapsrechten - verbonden aan het aandeelhouderschap - geregeld. Een verdergaande vertegenwoordiging (bijv. door deelname in een Raad van Commissarissen) is ongewenst vanwege (de schijn van) mogelijke belangenverstrengeling. Wel kan worden deelgenomen aan een vertegenwoordigend orgaan van aandeelhouders, zoals een aandeelhouderscommissie. De vertegenwoordiging in overige privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden moet een publiek belang dienen. In de periode dat de private partij in een opstartfase zit waarin de doelstellingen moeten worden vastgelegd, een positie in de markt moet worden verworven en de gemeente belang heeft de regie op dit soort ontwikkelingen zoveel mogelijk in de hand te hebben, zal de gemeente ook actief willen participeren. Na afloop van de startfase wordt de vertegenwoordiging bij voorkeur beëindigd. In uitzonderlijke gevallen kan het wenselijk zijn de vertegenwoordiging voort te zetten als het belang van de gemeente daarmee aanwijsbaar en controleerbaar gediend is.
Raad van Commissarissen Zitting nemen in een Raad van Commissarissen/Raad van Toezicht moet formeel worden beschouwd als een bestuurlijk belang in de zin van verbonden partijen. De leden van de RvC of RvT dienen echter het belang van de onderneming voorop te stellen. De commissaris is conform het vennootschapsrecht alléén aan de aandeelhouders van de onderneming verantwoording verschuldigd. Van de commissaris wordt steeds meer een actieve en deskundige rol verlangd in het toezicht uitoefenen op en het met raad bijstaan van het bestuur van de onderneming. De functie van commissaris in het toezichthoudende orgaan van de onderneming is dan ook onverenigbaar met de uitoefening van de rechten verbonden van het aandeelhouderschap. De zeggenschap verbonden aan het aandeelhouderschap berust in het duale bestel primair bij het college van burgemeester en wethouders. Collegeleden nemen om die reden geen zitting in de RvC of RvT. Gegeven de specifieke rol van de commissaris zal de gemeente alleen in zeer bijzondere situaties overgaan tot een voordracht voor een dergelijke functie, waarbij een uitgebreide en passende motivering is vereist. Binnen het college kan de aandeelhoudersrol in principe worden ingevuld door de wethouder verantwoordelijk voor financiën. Wel moet sprake zijn van een intensieve samenwerking met de beleidsinhoudelijke wethouder. Immers, signalen dat verbonden partijen in slecht weer (dreigen te) geraken zouden eerder moeten worden opgevangen door signalen vanuit “het veld” dan uit de financiële stukken als begroting en jaarrekening. Vanuit de rol van aandeelhouder zien wij er op toe dat een gezonde bedrijfsvoering en continuïteit van de verbonden partij is gewaarborgd. Op deze wijze vindt binnen het college functiescheiding plaats: de wethouder met de beleidsinhoudelijke portefeuille kan zich richten op de opdrachtgeversrol, de wethouder belast met financiën kan zich richten op de aandeelhoudersrol. Van een strikte scheiding kan geen sprake zijn omdat sprake is van collegiaal bestuur! Ambtelijk zal steeds sprake moeten zijn van een nauwe samenwerking tussen de afdeling Financieel Beleid en de beleidsverantwoordelijke afdeling. Eerder is melding gemaakt van de trend met betrekking tot de overheidsgedomineerde B.V. De mate van beïnvloeding, al dan niet via de RvC, speelt bij deze deelnemingen een rol van betekenis omdat juist in de aanloopfase maximale sturing moet worden gegeven aan de ontwikkelingen. We zien in vergelijkbare situaties wel dat het college ambtenaren benoemt als leden van de RvC. Net als de benoeming van bestuurders in de RvC moet hiermee terughoudend worden omgegaan en moet steeds de motivatie worden aangegeven waarom ambtenaren worden benoemd in de RvC.
8
De vertegenwoordiging van de gemeente bij vennootschappen wordt uitsluitend vorm gegeven door middel van het aandeelhouderschap. Het college is het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het aandeelhouderschap. De leden van het college kunnen nooit bestuurder zijn in een naamloze of besloten vennootschap, zijnde een verbonden partij. Collegeleden nemen, behoudens bijzondere situaties, evenmin zitting in de Raad van Commissarissen of Raad van Toezicht van een naamloze of besloten vennootschap, die als een verbonden partij moet worden beschouwd.
De rechtspersoon gemeente Hengelo is aandeelhouder. De burgemeester vertegenwoordigt de gemeente op grond van artikel 171 van de Gemeentewet. De burgemeester verstrekt een doorlopende machtiging aan de portefeuillehouder Financiën voor de vertegenwoordiging van de gemeente, namens het college, in de aandeelhoudersvergadering. De portefeuillehouder Financiën kan zich ambtelijk laten vertegenwoordigen. In specifieke gevallen – bij bijvoorbeeld PPS-bedrijven – kan daarvan worden afgeweken;
Ambtenaren vervullen geen gemeentelijke vertegenwoordiging in privaatrechtelijke functies, tenzij hiermee een publiek belang gediend wordt. Bij beëindiging van het dienstverband of functiewisseling eindigt de vertegenwoordiging namens de gemeente.
2.7
Bestuurlijke verantwoordelijkheid voor verbonden partijen
In de Gemeentewet is bepaald dat het college besluit tot oprichting van en participatie in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en hij zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen. Verbonden partijen zijn primair de verantwoordelijkheid van het college; de raad toetst en controleert. Participatie in een verbonden partij is één van de vele manieren waarop een gemeente een publiek belang kan realiseren. Het uitoefenen van de rechten als aandeelhouder en het nemen van de daarbij behorende besluiten door het college zijn als privaatrechtelijke handelingen te beschouwen. Omdat verbonden partijen vaak beleid uitvoeren dat de gemeente in principe ook zelf kan (blijven) doen, maar de gemeente uiteindelijk verantwoordelijk blijft voor het realiseren van de beoogde doelstellingen van de programma’s, blijft er voor de raad nog steeds een kaderstellende en controlerende taak over. Niet voor niets schrijft de wetgever voor dat het college niet beslist over deelname dan “nadat de raad zijn wensen en bedenkingen heeft kenbaar gemaakt” (artikel 160 lid 2 van de Gemeentewet, bij privaatrechtelijke regelingen) of “na verkregen toestemming van de raad” (artikel 1 lid 2 Wet Gemeenschappelijke Regelingen, bij publiekrechtelijke regelingen). Bij het bepalen van het domein van college en raad is ook van belang dat een al te grote grip van de raad op de verbonden partijen feitelijk een grote grip op het domein van het college betekent. Het is de vraag of dat de juiste weg is. Een van de pijlers in ons democratisch bestel is de bestuurlijke verantwoordelijkheid: voor het doen of laten van een overheidsorgaan is iemand verantwoordelijk. In gemeenteland is dat het college. Het is ook het college dat met de raad afspraken maakt over hetgeen dat bereikt moet worden in de gemeente en tegen welke kosten. Op met moment dat de raad zelf “min of meer de uitvoering ter hand neemt”, gaat dat ook ten koste van de bestuurlijke verantwoordelijkheid. Immers, wie is binnen de raad aanspreekbaar op een niet goed functionerende uitvoering? Een goede scheiding van domeinen brengt ook een goede scheiding van verantwoordelijkheden met zich mee, inclusief de daarbij behorende instrumenten. Dat voorkomt ook een democratisch gat.
9
Een goede scheiding van domeinen tussen raad en college brengt ook een goede scheiding van verantwoordelijkheden met zich mee; primair zijn de verbonden partijen een zaak van het college. De raad is aan zet bij de oprichting van een nieuwe verbonden partij of bij de wijziging (in de kaderstelling) van een bestaande verbonden partij. Het is de gemeente die bepaalt of activiteiten als publieke taak worden aangemerkt en moeten worden behartigd door de gemeente. Uiteraard moet de gemeente dit in redelijkheid kunnen motiveren. Dit is een politieke keuze en daarom bij uitstek een zaak voor de gemeenteraad. 2.8
Informatievoorziening aan de raad
Bij de volgende ontwikkelingen zal, onder meer door middel van de producten uit de P&C-cyclus, terugkoppeling naar de raad plaatsvinden: ≠ ≠ ≠ ≠ ≠ ≠ ≠ ≠
Voornemens tot het aangaan van nieuwe verbonden partijschappen; Voornemens tot het beëindigen van de relatie met een verbonden partij; Veranderingen in de wijze van vertegenwoordiging van de gemeente in een verbonden partij; Wijziging van de doelstelling van een verbonden partij; Fusie of integratieplannen; Bijstelling dividendprognoses; Belangrijke afwijkingen van de voorgenomen c.q. gerealiseerde activiteiten en prestaties; Nieuwe risico’s met een significante invloed op het weerstandsvermogen.
Het is wel zo, dat de beslissingsbevoegdheid is voorbehouden aan het college. De mening van de raad wordt gepeild en vervolgens betrokken bij de definitieve besluitvorming. Maar een college moet dan wel sterk in de schoenen staan om af te wijken van de mening van een (grote) meerderheid in de raad.
10
2.9
Standaardopzet paragraaf Verbonden partijen
De (bestaande) paragraaf Verbonden partijen was nogal statisch. Wij willen daarvoor een verbeterde standaardopzet hanteren, die meer dynamisch is en meer (stuur)informatie bevat zodat de raad beter op de hoogte kan blijven van de actuele ontwikkelingen bij een verbonden partij, waarbij het accent meer komt te liggen op informatie over de prestaties, kansen en risico’s en voortgang van verbonden partijen. In de jaarrekening 2011 en de begroting 2013 is al geëxperimenteerd met deze nieuwe opzet, met als noviteit een grafiek, waarin specifiek wordt ingegaan op de waarde van een verbonden partij voor gemeente en burger.
Regio Twente behartiging belang gemeente 9 8 7 6
dienstverlening gemeente
5 4
beleidsrijk
3 2 1 0
dienstverlening burger
Regio Twente
fin belang/risico
fin winst
Het ontwikkelen van een dergelijke meer systematische informatievoorziening is een dynamisch proces waarbij de gemeente wel afhankelijk is van de kwaliteit van de planning en controlproducten van de verbonden partij. Wij willen vanaf nu uitgaan van de navolgende standaardopzet:
11
Naam verbonden partij 1. Rechtsvorm 2. Doel 3. Partijen 4. Bestuurlijke rol
5. Financieel belang
6. Prestaties – effecten 7. Voortgang
8. Risico’s en kansen 9. Ontwikkelingen
2.10
Informatie Gemeenschappelijke regeling, privaatrechtelijke rechtspersoon of anderszins Doel van de samenwerking, statutaire doelstelling Wie zijn de deelnemende gemeenten, publieke of private partijen binnen de verbonden partij? a. Wat is de omvang van de zeggenschap van de gemeente? b. Op welke wijze wordt deelgenomen (en wordt er zeggenschap uitgeoefend) in Algemeen bestuur, in Dagelijks bestuur, in Raad van Toezicht, in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders, in directie, in Raad van Commissarissen? a. Wat is de bijdrage van de gemeente in de begroting van de verbonden partij? b. Wat is de bijdrage aan het eigen vermogen/aandelenkapitaal, wat is het EV en VV? c. Welke financiële afspraken gelden er? Aanduiding financiële en maatschappelijke prestaties. Inzicht in prestaties en effecten a. Realiseert de verbonden partij haar aandeel in het onderdeel uit de Programmabegroting (voorzover dit van toepassing is)?. b. Doet zij dit binnen de financiële kaders? Welke risico’s en kansen kunnen zich voordoen? Welke majeure ontwikkelingen doen zich voor (nationaal, regionaal of lokaal)?
Inrichting ambtelijke organisatie
Hoewel taken niet langer door de gemeente worden uitgevoerd (als een verbonden partij dat doet) is het wel van belang dat binnen de eigen organisatie expertise behouden blijft ten aanzien van het verzelfstandigde product. Deze expertise is van belang om als gemeente adequaat te kunnen sturen. Ten aanzien van planning en control is het van belang dat het college volwaardig geadviseerd en ondersteund wordt in de verschillende rollen die het college vervult (opdrachtgever en eigenaar, eigenaar en subsidiegever, financieel en beleidsinhoudelijk). De effectiviteit en efficiëntie van de relatie tussen de gemeente Hengelo en haar verbonden partijen wordt periodiek doorgelicht conform de bepalingen in de Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid (ex artikel 213A van de Gemeentewet).
12
3. BELEIDSKADER VERBONDEN PARTIJEN Bij verbonden partijen moet rekening worden gehouden met een juridisch kader. Dat bestaat uit de Gemeentewet, het Besluit Begroting en Verantwoording en de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. 3.1
Besluitvorming
Aan de hand van een besliskader dat in de bijlage is opgenomen worden stap voor stap afwegingen beschreven om te komen tot de vraag of en zo ja, welke vorm van verbonden partij een bijdrage kan leveren bij het uitvoeren van de publieke taak. Bij het aangaan van een verbonden partij in de vorm van een privaatrechtelijke rechtspersoon wordt dit als een intentie aan de raad voorgelegd met gelegenheid tot het geven van wensen of bedenkingen; bij het aangaan van een verbonden partij in de vorm van een publiekrechtelijke rechtspersoon (gemeenschappelijke regeling) is de raad zelf aan zet en dient de raad zelf een besluit te nemen. 3.2
Beëindiging van de deelname aan een verbonden partij
Er kunnen zich feiten en omstandigheden voordoen die nopen tot heroverweging van de relatie met de verbonden partij. Dat kan leiden tot beëindiging van de deelname in, opheffing van of vervreemding van de (aandelen in) de verbonden partij. De belangrijkste omstandigheden die hiertoe aanleiding kunnen geven, zijn: wijziging van de doelstelling van de verbonden partij; wijziging in het voortbestaan en de eigenstandigheid van de verbonden partij als gevolg van fusie of integratie; negatieve ontwikkelingen en daardoor verhoogd risico t.a.v. het weerstandsvermogen een verbonden partij is niet meer de beste optie voor het uitvoeren van de voorgenomen activiteiten en prestaties afwijking van de overeengekomen activiteiten en prestaties realisatie van de voorgenomen activiteiten en prestaties Bij heroverweging van de deelneming zullen wij de raad expliciet betrekken. Daartoe zullen wij een afwegingskader opstellen. In het geval van een mogelijke beëindiging van een deelname stelt het college een afwegingskader op, op basis waarvan wordt besloten wel of niet over te gaan tot beëindiging van deelname, opheffing of verkoop. In dat kader wordt tevens aandacht besteed aan het (verkoop)proces. Hierbij plaatsen wij wel de kanttekening dat onze invloed om de kaders toe te passen beperkt kan zijn wanneer andere partijen ook deelnemen in een verbonden partij.
13
4.
Implementatie
Na de vaststelling van het beleidskader verbonden partijen door de gemeenteraad zal de implementatie worden opgepakt. Vooruitlopend daarop is bij de jaarrekening 2011 en in de begroting 2013 een eerste proeve van de paragraaf Verbonden partijen in de nieuwe vorm gepresenteerd.
14
Bijlage 1: wettelijk kader
1
Verbonden partijen
Voor een goed begrip van verbonden partijen maken wij gebruik van de definities zoals deze zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording. Deze zijn hierna gegeven. a - Verbonden partij: Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente Hengelo een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Een verbonden partij vereist dus de combinatie van een bestuurlijk én een financieel belang. Partijen waaraan alleen een financieel risico kleeft, worden waar nodig opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. Partijen waarmee een bestuurlijk belang gediend is en waaraan geen juridisch afdwingbare financiële verplichtingen kleven, maken deel uit van een programma. b - Financieel belang: Een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. De financiële relatie komt voort uit het verstrekken van kapitaal in de vorm van risicodragend kapitaal, een lening of garantstelling. Een stichting of vereniging die (incidenteel of structureel) een subsidie krijgt is géén verbonden partij. c - Bestuurlijk belang: Zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht. Zeggenschap is de mogelijkheid om op grond van feitelijke of juridische omstandigheden een beslissende invloed uit te oefenen op de activiteiten van een onderneming of een gemeenschappelijke regeling. In het kader van verbonden partijen is die zeggenschap beperkt tot een vertegenwoordiging in het bestuur of tot stemrecht. Bij alleen een benoemingsrecht of een voordrachtsrecht is er geen sprake van een verbonden partij. d - Deelneming: Een participatie in een besloten of naamloze vennootschap waarin de gemeente aandelen heeft. Deelnemingen zijn per definitie beperkt tot NV’s en BV’s. Deelnemingen maken deel uit van de verbonden partijen omdat altijd sprake is van een financieel belang door het bezit van aandelen en een bestuurlijk belang als gevolg van het aan de aandelen verbonden stemrecht, hoe gering in betekenis ook (denk aan Enexis, waarvan de gemeente 0,216% van de aandelen bezit).
2 Rechtsvormen verbonden partijen De volgende rechtsvormen zijn evenueel als een verbonden partij te kwalificeren: A. Op basis van het Burgerlijk Wetboek Naamloze vennootschap, Besloten vennootschap, Commanditaire Vennootschap, Vereniging, Stichting en onder bepaalde voorwaarden Publiek Private Samenwerking (zie later onder 4.3.). B. Op basis van de Gemeentewet Gemeenschappelijke Regeling waarbij een openbaar lichaam is ingesteld. Het openbaar lichaam is rechtspersoon (conform WGR) Teneinde misverstanden te voorkomen wordt ook aangegeven welke rechtsvormen niet kunnen of worden aangemerkt als verbonden partij, te weten: Publiekrechtelijk Bestuurscommissie ex art. 83 en 84 van de Gemeentewet: Dergelijke commissies oefenen bevoegdheden uit die het college, de raad of de burgemeester hebben overgedragen. q De gemeenschappelijke regeling waarbij in plaats van een openbaar lichaam een gemeenschappelijk orgaan is ingesteld. Deze regeling bezit geen rechtspersoonlijkheid en kan dus niet als verbonden partij worden aangemerkt. Deze variant van de gemeenschappelijke regeling wordt gebruikt voor het sluiten van dienstverleningsovereenkomsten tussen gemeenten onderling. q
15
Privaatrechtelijk q VOF (vennootschap onder firma), Maatschap en Coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. 3.
Publiek-Private-Samenwerking (PPS)
Deelname aan een PPS is deelname aan een vorm van privaatrechtelijke samenwerking. Een PPS kan in velerlei juridische entiteiten vorm krijgen. Afhankelijk hiervan is een PPS al dan niet een verbonden partij. PPS-constructies worden niet als een verbonden partij aangemerkt, in het geval de gemeente en een private partij, uitsluitend op basis van overeenkomst, een project, waarbij ook een publiek belang aan de orde is, uitvoeren. In het geval de gemeente op grond van de PPS-constructie besluit een vennootschap en/of privaatrechtelijk rechtspersoon, zoals een CV of een BV, op te richten of daaraan deel te nemen dan wordt die rechtspersoon wél aangemerkt als verbonden partij. Het gaat dan om een zelfstandige rechtspersoon waarbij de gemeente een bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt en een financieel belang heeft. Bijzondere redenen om deel te nemen in een PPS met zelfstandige rechtsbevoegdheid kunnen liggen op het vlak van delen of verleggen van risico’s, meerwaarde, slagvaardigheid, efficiëntiewinst (betere benutting van inzet en kwaliteit van marktpartijen) en effectiviteit (specifieke expertise in een marktgeoriënteerde setting). Een ander kenmerk van een PPS-constructie is dat het altijd binnen de gemeentelijke context een tijdelijk en projectmatig karakter heeft.
4
Wettelijke bepalingen
In de Gemeentewet (artikel 160) is bepaald : Het college is in ieder geval bevoegd: (…) sub e. tot privaatrechtelijke rechtshandelingen te besluiten en deze uit te voeren; 2. het college besluit slechts tot oprichting van en participatie in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen, indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. Het besluit wordt niet genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en hij zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen. 3. een besluit als bedoeld in het tweede lid de goedkeuring behoeft van gedeputeerde staten. Die goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. B. Bij besluiten tot het deelnemen in privaatrechtelijke rechtspersonen is de goedkeuring vereist van Gedeputeerde Staten van Overijssel. GS beoordelen of sprake is van een bijzonder daartoe aangewezen belang om voor het behartigen van het publieke belang een privaatrechtelijke rechtspersoon op te richten of daaraan deel te nemen. Toetsingscriteria welke de provincie hanteert zijn: q De mogelijkheid van democratische controle en beïnvloeding; q De openbaarheid van besluitvorming, controle en verantwoording; q De controle van toekenning van rechten en verplichtingen; q Het verdelen van de taken en verantwoordelijkheden tussen de overheid en de privaatrechtelijke rechtspersoon; q Een mogelijkheid om vergaande versnippering van de overheidstaak over verschillende privaatrechtelijke rechtspersonen te voorkomen; q Financiële risico’s en juridische houdbaarheid (niet in strijd met het recht).
C.
In artikel 12 lid F van de Financieel Beheersverordening Gemeente Hengelo is het navolgende opgenomen t.a.v. verbonden partijen:
16
F. Verbonden Partijen 1. In de Beleidsbegroting en de jaarstukken wordt in de paragraaf verbonden partijen ingegaan op nieuwe participaties, het beëindigen van bestaande participaties, het wijzigen van bestaande belangen en het aanwezig zijn van problemen bij bestaande participaties. Van elk van de verbonden partijen wordt bij de Beleidsbegroting en de jaarstukken een opgave verstrekt van: a. het openbaar belang; b. het eigen en vreemd vermogen, de omzet en het resultaat; c. het financieel belang en de zeggenschap. 2. Het totaalbedrag aan verleende garanties en waarborgen wordt bij de uiteenzetting van de financiële positie expliciet vermeld, uitgaande van de laatst verstrekte saldobevestigingen. Het vermelden van het vermogen, de omzet en het resultaat van het rekeningjaar zal overigens de nodige problemen met zich meebrengen, aangezien die stukken bij het aanbieden van de jaarrekening vaak (nog) niet beschikbaar zijn. In dat geval zal moeten worden volstaan met de laatst bekende stand van zaken bij de verbonden partij. Het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) tenslotte schrijft voor dat bij de begroting en de jaarrekening in een afzonderlijke paragraaf wordt ingegaan op de verbonden partijen. In die paragraaf zal, onder verwijzing naar het nu voorliggende beleidskader, worden ingegaan op de voortgang van de beleidsuitvoering en nieuwe ontwikkelingen. Verbonden partijen worden niet geconsolideerd in de begroting en jaarstukken. Dat is op grond van artikel 5 van het BBV niet toegestaan.
17
Bijlage 2: INVENTARISATIE BESTAANDE VERBONDEN PARTIJEN Voor het meest actuele overzicht wordt verwezen naar de Paragraaf Verbonden Partijen en het overzicht van de verbonden partijen als opgenomen in de begroting 2013
18
Bijlage 3: Stappenplan bij deelname aan een verbonden partij
1
Is er sprake van een publiek belang?
Nee
Niets doen en aan de markt of andere overheden overlaten.
Ja 2
Is volledige gemeentelijke betrokkenheid bij de behartiging van het publiek belang noodzakelijk?
Ja
Uitvoering door de gemeente zelf.
Ja
Uitbesteden of met toezicht door de markt laten uitvoeren.
Ja
Oprichten of aangaan van een publiekrechtelijke samenwerking.
Nee 3
Kan de gemeente het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgeven voldoende behartigen?
Nee 4
Is een publiekrechtelijke participatie op basis van de Wgr mogelijk?
Vertegenwoordiging
Nee
Een publiekrechtelijke participatie met gemeentelijke vertegenwoordiging.
(VERBONDEN PARTIJ)
5
Is er sprake van een (tijdelijk) project waarbij een PPS constructie meerwaarde kan hebben?
Ja
Oprichten of aangaan van een publiekprivate samenwerking wel/geen vertegenwoordiging? Vertegenwoordiging
Nee
Een PPS constructie met gemeentelijke vertegenwoordiging. (VERBONDEN PARTIJ)
6
Is er privaatrechterlijke deelneming mogelijk en opportuun?
Nee Uitvoering door de gemeente zelf. (zie vraag 2)
Ja
Oprichten of aangaan van een privaatrechtelijke participatie. Wel/geen vertegenwoordiging? Vertegenwoordiging Een privaatrechterlijke participatie met gemeentelijke vertegenwoordiging.
(VERBONDEN PARTIJ)
19
