BAB IV ANALISIS HASIL DAN PEMBAHASAN
A. Ketentuan Program Tabungan Hari Tua PNS PT Taspen (Persero) Undang-undang nomor 43 tahun 1999 tentang Perubahan atas Undangundang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Kepegawaian pasal 1 menyatakan bahwa Pegawai Negeri merupakan setiap warga negara Republik Indonesia yang telah memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas dalam suatu jabatan negeri, atau diserahi tugas negara lainnya. Selanjutnya Pegawai Negeri Sipil digaji berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pegawai negeri terdiri dari tiga komponen, yaitu Pegawai Negeri Sipil, Anggota Tentara Nasional Indonesia, dan Anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia. Pegawai Negeri Sipil sendiri terbagi menjadi dua, yaitu Pegawai Negeri Sipil Pusat dan Pegawai Negeri Sipil Daerah. Untuk meningkatkan kegairahan bekerja dan untuk membina kesejahteraan Pegawai Negeri Sipil agar dapat dipelihara dan dikembangkan daya cipta, dayaguna, dan hasil gunanya, maka diselenggarakan usaha kesejahteraan Pegawai Negeri Sipil yang diatur dalam pasal 32 Undang-undang nomor 43 tahun 1999. Usaha kesejahteraan sebagaimana dimaksud meliputi program pensiun dan tabungan hari tua, asuransi kesehatan, tabungan perumahan, dan asuransi pendidikan bagi putra putri Pegawai Negeri Sipil. Guna penyelenggaraan usaha
30
31
kesejahteraan tersebut Pegawai Negeri Sipil wajib membayar iuran setiap bulan dari penghasilannya untuk penyelenggaraan program pensiun dan Tabungan Hari Tua serta untuk penyelenggaraan asuransi kesehatan. Sedangkan Pemerintah menanggung subsidi dan iuran. Atas dasar pasal 32 Undang-Undang nomor 43 tahun 1999 di atas maka diselenggarakan program Tabungan Hari Tua Pegawai Negeri Sipil yang merupakan salah satu program asuransi sosial bagi Pegawai Negeri Sipil yang dikelola oleh PT Taspen (Persero). Tabungan Hari Tua Pegawai Negeri Sipil merupakan suatu program asuransi untuk Pegawai Negeri Sipil yang terdiri dari asuransi dwiguna yang dikaitkan dengan usia pensiun ditambah dengan asuransi kematian. Dengan demikian, peserta Program Tabungan Hari Tua akan memperoleh hak berupa manfaat asuransi dwiguna dan manfaat asuransi kematian. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 1981 tentang Asuransi Sosial Pegawai Negeri Sipil, diatur bahwa hak atas Tabungan Hari Tua hanya bersifat satu kali dan diberikan pada saat Pegawai Negeri Sipil yang bersangkutan berhenti karena pensiun, meninggal dunia, atau berhenti tanpa hak pensiun. Apabila Pegawai Negeri Sipil tersebut meninggal dunia sebelum memasuki usia pensiun, hak atas Tabungan Hari Tua diberikan kepada istri/suami, anak atau ahli waris yang sah. Jumlah Pegawai Negeri Sipil yang menjadi peserta Program Tabungan Hari Tua yang dikelola oleh PT Taspen (Persero) sampai dengan tahun 2006 kurang lebih berjumlah 3.568.116, dengan rincian seperti yang tercantum pada Tabel 4.1 di bawah:
32
Tabel 4.1. Daftar Kriteria Pegawai Negeri Sipil Tahun 2006 Kriteria Pegawai Negeri Sipil 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Jumlah (orang)
Pegawai Negeri Sipil dengan Usia Pensiun 56 tahun Pegawai Negeri Sipil dengan Usia Pensiun 60 tahun Pegawai Negeri Sipil dengan Usia Pensiun 62 tahun Pegawai Negeri Sipil dengan Usia Pensiun 63 tahun Pegawai Negeri Sipil dengan Usia Pensiun 65 tahun Pegawai Negeri Sipil dengan Usia Pensiun 70 tahun Jumlah
1.893.513 1.643.893 1.085 156 24.245 5.224 3.568.116
Sumber: Diolah dari Laporan Aktuaris PT Taspen (Persero) Valuasi 2005
Hak peserta program Tabungan Hari Tua meliputi manfaat asuransi dwiguna dan asuransi kematian. Rumus manfaat yang diterima adalah sebagaimana terlihat dalam tabel di bawah ini:
Tabel 4.2 Rumus Besar Manfaat Program Tabungan Hari Tua
Besar Manfaat Asuransi Dwiguna
Besar Manfaat Asuransi Kematian
a. Pensiun normal
:
0,60 X MI 1 X P1 + 0,6 X MI 2 X (P2-P1) Minimal P2 adalah Rp. 1 juta
b. Meninggal dunia
:
0,60 X Y1 X P1 + 0,60 X Y2 X (P2-P1) Minimal P2 adalah Rp. 1 juta
c. Berhenti bekerja/sebab lain
:
F1 X P1 + F2 X (P2-P1) Besarnya manfaat asuransi minimal Rp. 100.000,-
a. Saat masih bekerja
:
b. Setelah Pensiun
:
dwiguna
- Peserta : 2,00 X P2 - Istri : 1,50 X P2 - Anak : 0,75 X P2
- Peserta : 2,00 X (1+10% X B/12) X P2 - Istri : 1,50 X (1+10% X B/12) X P2 - Anak : 0,75 X (1+10% X B/12) X P2 Sumber: Keputusan Menteri Keuangan Nomor 478/KMK.06/2002
33
Arti dari huruf maupun angka dalam tabel rumus diatas adalah: MI 1
=
Masa iuran sampai berhenti
MI 2
=
Masa iuran sejak 1/1/2001 sampai berhenti
P1
=
Penghasilan berdasarkan gaji pokok tahun 1997
P2
=
Penghasilan bulan terakhir
Y1
=
Batas usia pensiun (56 tahun) – usia menjadi peserta
Y2
=
Batas usia pensiun (56 tahun) – usia per 1/1/2001 atau setelahnya
F1
=
Faktor sesuai MI 1
F2
=
Faktor sesuai MI 2
B
=
Jumlah bulan sejak pensiun sampai saat meninggal dunia
C
=
Jumlah bulan sejak pensiunan meninggal sampai saat istri/anak meninggal
Sumber dana untuk penyelenggaraan Program Tabungan Hari Tua PNS diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 1981, yaitu berasal dari penerimaan iuran yang dipotong dari penghasilan PNS setiap bulannya. Potongan tersebut adalah sebesar 3,25% dari gaji pokok ditambah tunjangan keluarga. Iuran peserta selanjutnya dikembangkan oleh pengelola Program Tabungan Hari Tua yaitu PT Tapen (Persero). Hasil pengembangan dari akumulasi iuran digunakan untuk pembayaran manfaat/klaim Program Tabungan Hari Tua dengan menggunakan basis manfaat pasti. Dalam rangka memberikan perlindungan dan peningkatan kesejahteraan peserta Program Tabungan Hari Tua dan untuk menjamin pemenuhan hak-hak peserta dan dalam rangka menjamin pengelolaan kekayaan Tabungan Hari Tua
34
dilaksanakan secara terarah dan hati-hati, maka Pemerintah menerbitkan Keputusan Menteri Keuangan nomor 491/PMK.06/2004 sebagai ketentuan yang mengatur mengenai penyelenggaraan program dan pengelolaan kekayaan Tabungan Hari Tua. Sesuai dengan Keputusan Menteri Keuangan nomor 491/KMK.06/2004, dalam mengelola kekayaan Program Tabungan Hari Tua PT Taspen (Persero) wajib mempertimbangkan tingkat keamanan, tingkat hasil, dan tingkat likuiditas sesuai dengan kewajiban yang harus dipenuhi, serta sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. B. Pencatatan Piutang Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS PT Taspen (Persero) Tahun 2007-2008 Munculnya unfunded liability Program Tabungan Hari Tua PNS pada PT Taspen (Persero) tahun 2007-2008 dapat dijelaskan sebagai berikut: a.
Pola pembiayaan program Tabungan Hari Tua saat ini mengasumsikan dana yang tersedia selalu sama dengan nilai kewajiban yang dihitung dengan kenaikan gaji sebesar 2,5% per tahun. Pada kenyatannya, kenaikan gaji riil secara rata-rata selalu melebihi 2,5% per tahun. Pada tahun 2007, berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 9 tahun 2007 tentang Perubahan Kesembilan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil, gaji Pegawai Negeri Sipil naik rata-rata sebesar 15% dibandingkan gaji terakhir berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 66 tahun 2006. Begitu pula pada tahun 2008, kenaikan gaji Pegawai Negeri Sipil berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 14 tahun 2008 tentang Perubahan
35
Kesepuluh Atas Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun 1977 tentang Peraturan Gaji Pegawai Negeri Sipil, kenaikannya jauh melebihi asumsi 2,5%, yakni naik
rata-rata sebesar 20%. b.
Adanya ketidakseimbangan antara iuran dan manfaat yang diterima peserta. Ketidakseimbangan ini disebabkan besaran manfaat Tabungan Hari Tua Pegawai Negeri Sipil menggunakan pola manfaat pasti. Jumlah manfaat yang diterima dihitung berdasarkan rumus yang menggunakan masa kerja dan penghasilan/gaji pokok PNS sebagai variabel penentu, bukan berdasarkan akumulasi iuran peserta dan hasil pengembangannya (tabel 4.2.). Sesuai dengan kebijakan akuntansi pada PT taspen (Persero), unfunded
Liability program Tabungan Hari Tua PNS dibukukan sebagai Piutang Past Service Liability (PSL) Pemberi Kerja dan nantinya dilaporkan di dalam neraca. Piutang PSL Pemberi Kerja merupakan piutang yang timbul dari kenaikan manfaat Tabungan Hari Tua akibat kebijakan pemberi kerja (Pemerintah) menaikkan gaji PNS. Piutang Pemberi Kerja dicatat dan diakui pada saat hasil perhitungan kenaikan Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan telah direview oleh Pemerintah atau aktuaris independen. Dalam Keputusan Menteri Keuangan No. 491/KMK.06/2004 tentang Penyelenggaraan Program dan Pengelolaan Kekayaan Tabungan Hari Tua oleh PT Taspen (Persero) diatur bahwa Badan penyelenggara (PT Taspen) wajib membentuk Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan untuk program Tabungan Hari Tua PNS yang dihitung oleh aktuaris dengan tingkat bunga asuransi tertentu. Jumlah Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan yang dibukukan pada suatu periode
36
akuntansi berdasarkan perhitungan aktuartia harus bisa mencukupi pembayaran manfaat kepada seluruh peserta pada periode tersebut. Kenaikan Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan merupakan selisih antara Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan pada akhir tahun dengan awal tahun berdasarkan perhitungan aktuaris. Di dalam Kenaikan Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan tahun 2007 dan 2008 sebesar Rp.4.146.242.753.281,00 dan Rp.4.945.550.147.869,00 terdapat Past Service Liability (kekurangan pendanaan) program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007 sebesar Rp.1.639.066.231.444,00 dan tahun 2008 sebesar Rp.2.545.810.270.382,00. PT Taspen (Persero) melakukan pencatatan piutang unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007 dan 2008 sebagai berikut: 31 Desember 2007: Piutang past service liability pemberi kerja
Rp. 1.639.066.231.444,-
Pendapatan past service liability pemberi kerja
Rp. 1.639.066.231.444,-
31 Desember 2008: Piutang past service liability pemberi kerja Pendapatan past service liability pemberi kerja
Rp. 2.545.810.270.382,-
Rp. 2.545.810.270.382,-
37
Dalam penjelasan pos-pos laporan laba rugi pada Laporan Keuangan Konsolidasian PT Taspen (Persero) untuk tahun buku yang berakhir pada tanggal 31 Desember 2008 dan 31 Desember 2007, dinyatakan bahwa pendapatan past service liability pemberi kerja merupakan unfunded liability yang timbul akibat perubahan gaji pegawai peserta program Tabungan Hari Tua yang telah diakui oleh masing-masing pemberi kerja. Padahal kenyatannya, Pemerintah selaku pemberi kerja bagi PNS belum mengakui adanya unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008 tersebut. Maka bisa dilihat bahwa secara akuntansi hal tersebut tidak sesuai dengan prinsip akuntansi karena PT Taspen (Persero) mencatat piutang yang belum diakui oleh pihak yang berhutang. Pernyataan Pemerintah yang belum mengakui adanya utang unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008 terdapat dalam Catatan Atas Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2008 poin C.2.35. C. Evaluasi Pengakuan Piutang Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS PT Taspen (Persero) Tahun 2007-2008
Piutang Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS PT Taspen (Persero) Tahun 2007-2008 dapat dilihat dari berbagai sisi, yaitu PT Taspen, Pemerintah maupun akuntansi sendiri. Oleh karena itu, dalam pembahasan ini, evaluasi atas Piutang Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS PT Taspen (Persero) Tahun 2007-2008 akan diuraikan secara berurutan dari ketiga sisi tersebut.
38
1.
Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS dari Sisi PT Taspen (Persero) Atas permasalahan unfunded liability tersebut, Direktur Utama PT Taspen
(Persero)
mengirimkan
surat
kepada
Menteri
Keuangan
nomor
SRT-
44/Dir.1/032008 tanggal 25 Maret 2008 sebagaimana terlihat pada lampiran 2. Melalui surat tersebut Direktur Utama PT Taspen (Persero) melaporkan bahwa terdapat kekurangan pendanaan (unfunded liability) tahun 2007 dan 2008 sebesar Rp 4.090 milyar sebagai akibat kebijakan kenaikan gaji PNS. Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS merupakan sejumlah kewajiban yang harus ditanggung oleh Pemerintah untuk menutupi kekurangan pendanaan program Tabungan Hari Tua PNS pada suatu periode berdasarkan perhitungan aktuaria dengan menggunakan berbagai asumsi. Berdasarkan perhitungan aktuaria itulah, diperoleh besaran angka seperti yang dilaporkan oleh PT Taspen (Persero) kepada Departemen Keuangan, sebagaimana terlihat pada tabel 4.3 berikut ini: Tabel 4.3. Kekurangan Pendanaan (Unfunded Liability) Program THT yang Disampaikan oleh PT Taspen (Persero) kepada Pemerintah No
Unfunded Liability
1
Tahun 2007
2
Tahun 2008
Sebab
Jumlah
Kenaikan gaji PNS berdasarkan PP No. 9 tahun 2007 Kenaikan gaji PNS berdasarkan PP No. 10 tahun 2008
Rp 1.639 miliar Rp 2.451 miliar
Jumlah Rp 4.090 miliar Sumber: Ditjen Anggaran, Departemen Keuangan RI
39
Jumlah sebagaimana terlihat pada tabel 4.3 di atas dibukukan sebagai Piutang Past Service Liability Pemberi Kerja oleh PT Taspen (Persero) dalam neracanya. Besaran angka tersebut muncul dalam laporan keuangan PT Taspen (Persero) yang berakhir pada 31 Desember 2007 dan 2008 dalam neraca pada sisi aset lancar, seperti yang dapat terlihat dalam tabel 4.4 berikut ini:
Tabel 4.4. Neraca Parsial Konsolidasian PT Taspen (Persero)
PT TASPEN (PERSERO) NERACA KONSOLIDASIAN PER 31 DESEMBER 2007 DAN 2008 URAIAN ……………………. ASET ASET LANCAR Kas dan setara kas Piutang premi dan iuran Piutang sharing APBN Piutang hasil investasi Piutang pelepasan investasi Piutang PGS 11 Piutang iuran masa kerja lalu Piutang PSL pemberi kerja Piutang usaha Piutang lain-lain Manfaat pensiun dibayar dimuka Biaya dibayar dimuka Persediaan JUMLAH ASET LANCAR
31 DESEMBER 2008
31 DESEMBER 2007
7.185.175.247,00 482,401.429,00 319.533.605,00 549.769.099.319,00 16.390.543.435,00 203.437.306,00 203.437.306,00 4.439.902.082,00 5.583.484.876.799,00 4.725.631.350,00 1.792.833.342,00 2.482.209.465.143,00 13.579.992.982,00 862.040.455,00 8.984.659.004.780,00
3.377.828.636,00 170.688.438.122,00 54.107.951.789,00 544.982.824.093,00 330.768.139.063,00 259.250.750,00 259.250.750,00 8.705.724.572,00 3.393.443.881.871 3.263.472.996,00 1.411.856.327,00 1.990.295.757.400,00 2.193.502.700,00 850.244.129,00 6.504.348.872.457,00
Sumber: Diolah dari laporan keuangan konsolidasian PT Taspen (Persero) tahun 2007 dan 2008. PSL atau Past Service Liability sebagaimana terlihat dalam tabel 4.4 tersebut merupakan kewajiban masa lalu penyelenggaraan suatu program yang
40
harus ditanggung oleh Pemerintah akibat kebijakan yang diterapkan oleh Pemerintah. Dalam hal ini akun PSL pemberi kerja diartikan sebagai kewajiban dari pemerintah untuk menyediakan pendanaan akibat adanya program Tabungan Hari Tua PNS yang diciptakan oleh pemerintah dan dikelola oleh PT Taspen (Persero). Dari tabel 4.4 mengenai neraca PT Taspen (Persero) di atas, terdapat akun Piutang PSL Pemberi Kerja sebesar Rp 3.393.443.881.871,00 pada tahun 2007 dan Rp 5.858.484.876.799,00 pada tahun 2008. Akun ini merupakan saldo piutang atas past service liability pemberi kerja (Pemerintah) pada tanggal 31 Desember 2008 dan 2007 dengan rincian sebagaimana tabel 4.5 berikut:
Tabel 4.5. Rincian akun Piutang PSL Pemberi Kerja tahun 2007-2008 URAIAN Unfunded liability akibat PP No. 11 tahun 2003
2008 (Rp)
2007 (Rp)
1.967.838.839.897
1.967.838.839.897
Cicilan unfunded liability di tahun 2005
(64.854.229.288)
(64.854.229.288)
Cicilan unfunded liability di tahun 2006
(70.961.993.262)
(70.961.993.262)
Cicilan unfunded liability di tahun 2007
(77.644.966.920)
(77.644.966.920)
Cicilan unfunded liability di tahun 2008
(355.769.275.454)
-
Saldo unfunded liability akibat PP No 11 tahun 2003
1.398.608.374.973
1.754.377.650.427
Unfunded liability akibat PP No 9 tahun 2007
1.639.066.231.444
1.639.066.231.444
2.451.864.039.858
-
93.946.230.624
-
2.545.810.382
-
5.858.484.876.799
3.393.443.881.871
Pemenuhan unfunded liability oleh Pemerintah melalui:
Unfunded liability tahun 2008: Akibat PP No. 14 tahun 2008 Perubahan tingkat bunga aktuaria Jumlah
Sumber: Catatan atas Laporan Keuangan Konsolidasian PT Taspen (Persero)
41
Sisa
unfunded
liability
per
31
Desember
2007
sebesar
Rp.1.754.377.650.427,00 yang terlihat pada tabel 4.5 di atas merupakan unfunded liability yang timbul akibat kenaikan gaji Pegawai Negeri Sipil berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 11 tahun 2003 tanggal 23 Februari 2003. Kenaikan gaji PNS yang melebihi 2,5% terjadi setiap tahun sejak tahun 2003 sampai sekarang dan membawa konsekuensi dilakukannya penyesuaian formula perhitungan manfaat Tabungan Hari Tua yang semula berdasarkan Keputusan Menteri Keuangan Nomor 45/KMK.013/1992 menjadi Keputusan Menteri Keuangan Nomor 478/KMK.06/2002. Atas unfunded liability akibat kenaikan gaji Pegawai Negeri Sipil berdasarkan
Peraturan
Pemerintah
Nomor
11
tahun
2003
tersebut,
penyelesaiannya telah disepakati antara Pemerintah dan PT Taspen (Persero) bahwa Pemerintah akan mengangsur selama 15 tahun dengan angsuran per tahun sebesar Rp.250.179.000.000,00 yang terdiri dari pokok dan bunga. Namun demikian, pemerintah akhirnya mengangsur sesuai dengan kemampuan keuangan negara, yakni sebesar seperti yang terlihat dalam tabel di atas, yaitu sebesar Rp.64.854.229.288,00 pada tahun 2005, sebesar Rp.70.961.993.262,00 pada tahun 2006,
sebesar
Rp.77.644.966.920,00
pada
tahun
2007,
dan
sebesar
Rp.355.769.275.454,00 pada tahun 2008. Sehingga akhir tahun 2007, terdapat saldo unfunded liability akibat kenaikan gaji berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 11 tahun 2003 sebesar Rp.1.398.608.374,00.
42
Pada akhirnya sisa unfunded liability akibat kenaikan gaji berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 11 tahun 2003 dilunasi semua oleh Pemerintah pada tahun 2009 dengan mengeluarkan dana dari APBN. Unfunded liability tahun 2007 sebesar Rp 1.639.231.444,00 merupakan kekurangan pendanaan yang timbul akibat adanya kenaikan gaji PNS berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 9 tahun 2007. Unfunded liability tahun 2008 sejumlah Rp.2.545.810.270.382,00 merupakan kekurangan pendanaan yang timbul akibat adanya kenaikan gaji PNS berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 2008 sebesar Rp.2.451.864.039.858,- dan unfunded liability yang timbul akibat perubahan tingkat bunga aktuaria dari 10,10% menjadi 10,05% sebesar Rp.93.946.230.524,-. Akun piutang Past Service Liability Pemberi Kerja pada Laporan Keuangan Konsolidasian PT Taspen (Persero) sejumlah tersebut pada table 4.4 di atas telah diaudit oleh Kantor Akuntan Publik dan mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP). 2. Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS dari Sisi Pemerintah Pemerintah sebagai pihak yang mempunyai kebijakan mengadakan program Tabungan Hari Tua dan pemberi kerja bagi PNS, ternyata tidak serta merta mengakui piutang PSL pemberi kerja tahun 2007-2008 seperti yang tercantum dalam neraca PT Taspen (Persero) sebagai utang Pemerintah. Atas laporan PT Taspen (Persero) yang menyampaikan adanya unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008 melalui surat Direktur
43
Utamanya kepada Menteri Keuangan, Departemen Keuangan melakukan kajian dan menghasilkan kesimpulan awal sebagai berikut: 1.
Untuk melakukan pembayaran atas unfunded liability tahun 2007 dan 2008 yang oleh PT Taspen (Persero) dalam laporan keuanganya dilaporkan sebagai piutang terhadap pemerintah, masih memerlukan payung hukum mengenai metode penghitungan atau penilaian unfunded liability yang nantinya akan dijadikan dasar pengakuan pemerintah karena jumlah yang diajukan tersebut hanya berdasarkan perhitungan sepihak dari PT Taspen (Persero).
2.
Sebagai akibat dari kenaikan gaji PNS, tidak menutup kemungkinan bahwa kekurangan pendanaan (unfunded liability) akan selalu meningkat seiring dengan kenaikan gaji PNS. Jika sistem pensiun yang ada sekarang ini dipertahankan, kemungkinan besar beban fiskal (APBN) untuk menanggung unfunded liability akan selalu mengalami kenaikan. Oleh karena itu perlu terlebih dahulu dilakukan perbaikan sistem pensiun PNS. Menindaklanjuti hasil kajian awal di atas, Pemerintah dalam hal ini
Direktorat Jenderal Anggaran Departemen Keuangan menggunkan penilai independen (jasa aktuaris) untuk menilai kewajaran jumlah unfunded liability program Tabungan Hari Tua karena usulan nilai unfunded liability tahun 2007 dan 2008 merupakan usulan sepihak dari PT Taspen (Persero), sehingga dipandang perlu untuk menggunakan jasa penilai independen sebagai perbandingan. Hasil penilaian lembaga penilai independen tersebut menyimpulkan bahwa nilai unfunded liability yang diajukan oleh PT Taspen (Persero) masih wajar. Namun penilai independen juga menambahkan bahwa timbulnya unfunded
44
liability ini tidak serta merta harus diikuti dengan realisasi pembiayaannya atau arus kas masuk untuk menutupi kekurangan pendanaan tersebut. Setelah melakukan kajian dan penelaahan atas permasalahan unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008 selama hampir satu tahun, Pemerintah berpandangan sebagaimana matriks pada tabel 4.6 berikut ini: Tabel 4.6 Hasil Penelaahan Pemerintah terhadap Unfunded Liability Program THT PNS tahun 2007 dan 2008 No
Peraturan Perundangundangan terkait Program THT
Tanggapan terhadap Unfunded Liability
1
Pasal 14 Peraturan Pemerintah Kondisi
keuangan
Nomor 25 tahun 1981 tentang (Persero) saat Asuransi Sosial Pegawai Negeri mengalami Sipil,
yang
mengatur
ini
PT
Taspen
tidak sedang
kesulitan
untuk
bahwa memenuhi kewajiban kepada peserta
dalam hal PT Taspen (Persero) program Tabungan Hari Tua. Dalam tidak dapat memenuhi kewajiban Laporan Keuangan perusahaan per kepada peserta Program Tabungan 31 Desember 2007, terlihat bahwa Hari
Tua,
maka
negara arus kas perusahaan masih positif
bertanggung jawab penuh untuk sebesar itu.
Rp.
2,6
milyar
dan
perusahaan memperoleh laba sebesar Rp. 147,4 milyar. Dengan demikian saat ini Pemerintah tidak dalam keadaan harus menjamin kewajiban program Tabungan Hari Tua PNS
45
tersebut sehingga piutang unfunded liability tidak serta merta menjadi utang pemerintah. 2.
Keputusan
Menteri
Keuangan Perlu dilakukan kajian lebih lanjut
No. 478/KMK.06/2002 tentang mengenai perubahan besar manfaat Persyaratan dan Besar manfaat THT PNS yang tidak tergantung THT PNS mengatur bahwa besar pada masa kerja dan gaji terakhir manfaat THT PNS didasarkan PNS, namun berdasarkan akumulasi pada rumus yang tergantung pada iuran dan hasil pengembangannya. masa kerja dan gaji terakhir PNS
Selanjutnya agar rumusan baru lebih berkeadilan dan PNS nantinya dapat menerima
perubahan
tersebut,
Pemerintah sebagai pemberi kerja perlu ikut mengiur. 3.
Pasal
22
Keputusan
Menteri Secara
akuntansi
PT
Taspen
Keuangan No. 491/KMK.06/2004 (Peresero) membutuhkan pengakuan tentang Penyelenggaraan Program unfunded dan
Pengelolaan
liability
Kekayaan pencatatan
piutang
Tabungan Hari Tua oleh PT pembukuannya Taspen (Persero).
ketentuan Menteri
sebagai
dasar dalam
guna
memenuhi
22
Keputusan
Keuangan
Nomor
Pasal
491/KMK.06/2004. Pengakuan ini
46
akan menjadi dasar pencatatan utang Past Service Liability dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat. Namun demikian
penyelesaian
unfunded
liability tidak hanya diselesaikan dari segi akuntansi saja, namun tidak dapat dilepaskan dari sustainabilitas program THT PNS. 5
Surat Direktur Jenderal Anggaran Pemerintah tetap bertanggungjawab atas nama Menteri Keuangan atas penyelenggaraan program THT Nomor S-122/MK.2/2010 tanggal PNS. Adapun mengenai kewajiban 4 Mei hal Penyelesaian Unfunded yang timbul akibat kenaikan gaji Liability
Pemerintah
Akibat pokok tahun 2007, 2008, dan 2009
Kenaikan Gaji Pokok PNS Tahun akan dilakukan kajian lebih lanjut 2007, 2008, dan 2009 pada PT untuk penyelesaiannya, dan belum Taspen (Persero)
mengakui unfunded liability sebagai utang pemerintah.
Sumber: Diolah dari berbagai data pada Ditjen Anggaran, Departemen Keuangan
47
Kewajiban Pemerintah terhadap program THT PNS sehubungan dengan unfunded liability tahun 2007 dan 2008 dituangkan dalam Catatan Atas Laporan Keuangan. Dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat tahun 2008, unfunded liability program THT PNS diungkapkan dalam catatan atas laporan keuangan poin C.2.35 dengan nilai sebesar Rp. 4.090 milyar. 3.
Unfunded Liability Program Tabungan Hari Tua PNS dari Sisi Akuntansi Dari beberapa uraian di atas, terlihat bahwa unfunded liability program
Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007 dan 2008 telah dicatat dan dilaporkan dalam Laporan Keuangan PT Taspen (Persero) sebagai Piutang Past Service Liability Pemberi Kerja. Namun, di sisi pemerintah sebagai pemberi kerja dan penanggung jawab kebijakan belum mengakui adanya unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008 tersebut. Dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat tahun 2008 tidak terdapat akun utang Past Service Liability pemberi kerja. Pernyataan Pemerintah yang belum mengakui unfunded liability program THT PNS tahun 2007 dan 2008 tercantum dalam Catatan Atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat poin C.2.35. Dari sisi akuntansi, suatu entitas yang telah mecantumkan adanya sejumlah piutang dalam neracanya, dalam neraca entitas lain yang terkait juga mencantumkan adanya utang atas sejumlah piutang tersebut dalam laporan keuangannya. Oleh karena itu, dari sisi akuntansi, pandangan Pemerintah atas unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS seperti yang telah diuraikan di atas, yaitu tidak mengakui adanya unfunded liability program Tabungan Hari
48
Tua PNS tahun 2007 dan 2008 menimbulkan resiko menambah temuan penyebab timbulnya opini disclaimer pada Laporan Keuangan Pemerintah Pusat karena Laporan Keuangan Pemerintah Pusat, khususnya neraca disusun dengan tidak memenuhi prinsip akuntansi dalam penilaian dan pengakuan aktiva dan kewajiban. Selanjutnya apabila dicermati dari sisi pembukuan PT Taspen (Persero), belum adanya pengakuan Pemerintah atas unfunded liability program THT PNS juga bisa menjadi salah satu penyebab opini disclaimer pada Laporan Keuangan PT Taspen (Persero), karena piutang unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007 dan 2008 sebesar Rp. 4.090 milyar yang telah dicantumkan dalam neraca tidak diakui oleh Pemerintah sebagai pihak yang mempunyai hutang sehingga aset PT Taspen (Persero) disajikan lebih tinggi dari yang sebenarnya, karena telah mencantumkan piutang yang belum diakui oleh pihak lain yang terkait. Di samping itu jika diteliti lebih jauh lagi, tidak diakuinya unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007 dan 2008 oleh Pemerintah menyebabkan PT Taspen (Persero) tidak bisa memenuhi ketentuan pasal Pasal 22 Keputusan
Menteri
Keuangan
Nomor
491/KMK.06/2004
tentang
Penyelenggaraan Program dan Pengelolaan Kekayaan Tabungan Hari Tua oleh PT Taspen (Persero). Dalam Keputusan Menteri Keuangan tersebut diatur bahwa Badan penyelenggara (PT Taspen) wajib membentuk Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan untuk program Tabungan Hari Tua PNS yang dihitung oleh aktuaris dengan tingkat bunga asuransi tertentu.
49
Dalam bidang perasuransian secara umum Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan biasa disebut dengan cadangan premi. Perusahaan asuransi pada umumnya mempunyai kebutuhan untuk memelihara aset yang cukup besar. Sebagian besar dari aset perusahaan ini dibutuhkan sebagai pendukung atau penopang kewajiban kepada pemegang polis. Tanpa adanya akumulasi aset untuk menjamin pembayaran kepada pemegang polis, maka keamanan proteksi asuransi jiwa menjadi suatu hal yang tidak mungkin. Kewajiban inilah yang dinamakan cadangan premi. Jumlah cadangan premi atau yang dalam program Tabungan Hari Tua PNS pada PT Taspen (Persero) disebut dengan Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan yang dibukukan pada suatu periode akuntansi berdasarkan perhitungan aktuartia harus bisa mencukupi pembayaran manfaat kepada seluruh peserta pada periode tersebut. Apabila tidak membukukan unfunded liability sebagai piutang, maka Kewajiban Manfaat Polis Masa Depan tidak mencukupi untuk menjamin pembayaran manfaat Tabungan Hari Tua kepada peserta. Namun jika unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008 dibukukan sebagai piutang, maka ada prinsip akuntansi yang dilanggar mengingat Pemerintah belum mengakuinya sebagai utang. Pada akhirnya PT Taspen (Persero) memutuskan untuk membukukan unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008 sebagai piutang dengan alasan untuk menjamin pembayaran manfaat kepada peserta dan memenuhi ketentuan dalam pasal 22 KMK No. 491/KMK.06/2004 sebagaimana
50
di atas. Kemudian PT Taspen (Persero) menindaklanjuti dengan membuat surat permohonan pengakuan utang kepada Pemerintah. Dari uraian-uraian di atas memang baik Pemerintah maupun PT Taspen (Persero) bisa dikatakan tidak memenuhi prinsip akuntansi dalam pengakuan dan pencatatan aktiva dan kewajiban. Namun permasalahan ini kiranya bisa dilihat dari kaca mata yang lebih luas, tidak hanya sebatas dari sisi akuntansi. Yang harus diingat adalah program Tabungan Hari Tua PNS merupakan asuransi sosial. Pemerintah tidak diharuskan setiap tahun membuat surat pengakuan utang, namun Pemerintah berkewajiban untuk manjamin going concern PT Taspen (Persero) dan program Tabungan Hari Tua yang tidak merugikan peserta, karena Pemerintah yang mengeluarkan kebijakan itu. Hal ini juga telah diatur dalam Pasal 14 Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 1981 tentang Asuransi Sosial Pegawai Negeri. Untuk menyelesaikan persoalan unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS, baik untuk tahun 2007-2008 dan tahun-tahun mendatang, Pemerintah tidak menekankan penyelesaian dari sisi akuntansi/pembukuan berdasarkan pada standar akuntansi yang berlaku. Namun Pemerintah memandang dari sisi yang lebih luas, yakni sustainability dari program itu. Oleh karena itu perlu terlebih dahulu dilakukan perbaikan yang fundamental atas program Tabungan Hari Tua PNS sehingga diperoleh program yang berkesinambungan baik bagi APBN maupun bagi peserta. Mengakui adanya unfunded liability sebesar Rp. 4.090 milyar tersebut tidak akan memberikan penyelesaian yang terbaik atas adanya
51
kekurangan pendanaan program Tabungan Hari Tua PNS yang dikelola oleh PT Taspen (Persero). Mengakui unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS sebagai utang Pemerintah hanya bermanfaat untuk memenuhi prinsip akuntansi sehingga mengurangi temuan BPK yang menyebabkan opini disclaimer. Namun yang lebih penting adalah adanya jaminan dari Pemerintah yang akan bertanggungjawab atas penyelenggaraan program Tabungan Hari Tua PNS. Jaminan dari Pemerintah ini kiranya cukup menjadi penyelesaian sementara atas unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tahun 2007-2008. Karena dengan adanya jaminan ini keberadaan program akan tetap bisa berjalan dan pembayaran manfaat kepada peserta dapat dilakukan. Di samping itu unfunded liability Tabungan Hari Tua PNS pada dasarnya merupakan kewajiban yang dihitung dengan asumsi-asumsi aktuaria. Karena didasarkan atas asumsi-asumsi, besaran unfunded liability tidak dapat dipastikan jumlahnya, namun hanya dapat dinilai kewajarannya. Besar unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS tidak dipengaruhi oleh bagaimana beban itu dicatat, dilaporkan atau dibayarkan, namun hanya dipengaruhi oleh rumus manfaat yang dijanjikan. Hal inilah yang menyebabkan Pemerintah tidak serta merta mengakuinya sebagai utang Pemerintah. Dalam Laporan Hasil Perhitungan Kewajiban Tahun 2007 dan 2008 Program Tabungan Hari Tua PT Taspen (Persero), dijelaskan bahwa perhitungan aktuaria dilakukan dengan memperkirakan manfaat yang akan dibayarkan kepada peserta di masa depan berdasarkan ketentuan manfaat yang berlaku. Manfaat
52
dibayarkan pada saat mencapai usia pensiun, berhenti bekerja, mengalami catat dan meninggal dunia. Jumlah manfaat yang dibayarkan untuk setiap peristiwa dimaksud tergantung dari masa kerja dan penghasilan pada saat pembayaran dilakukan. Untuk itu, diperlukan asumsi mengenai kemungkinan suatu manfaat akan dibayarkan di masa depan, termasuk asumsi ekonomis seperti kenaikan penghasilan. Agar dapat dihitung nilai kewajiban pada suatu tanggal perhitungan tertentu, perkiraan manfaat yang dibayarkan berdasarkan penghasilan pada setiap peristiwa di masa depan didiskontokan ke tanggal perhitungan dengan menggunakan tingkat bunga. Tingkat bunga menandakan adanya nilai waktu dari uang di masa depan. Jadi sebenarnya pelaporan adanya kewajiban atau utang Pemerintah pada program Tabungan Hari Tua PNS tidak harus diikuti dengan praktik pembiayaan yang berupa adanya arus kas masuk untuk membayar kewajiban tersebut. Nilai kewajiban tersebut merupakan nilai perkiraan kewajiban masa depan yang dibayarkan kepada seluruh peserta program yang dihitung berdasarkan asumsi aktuaria. Kemudian apabila diteliti dalam Standar Akuntansi Pemerintahan Pernyataan Nomor 09 tentang Kewajiban dan dalam Buletin Teknis Standar Akuntansi Pemerintahan Nomor 08 mengenai perlakuan akuntansi kewajiban yang terkait dengan pegawai pemerintah yang memasuki usia pensiun, tidak ada pernyataan yang memberikan pedoman tentang perlakuan akuntansi kewajiban unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS.
53
Dalam Buletin teknis tersebut kewajiban yang diatur hanyalah kewajiban Past Service Liability Dana Pensiun yang lebih terkait dengan Program Pensiun PNS. Kewajiban unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS belum diatur secara jelas, meskipun mempunyai kemiripan karakteristik transaksi. Belum adanya kejelasan dalam Standar Akuntansi Pemerintahan untuk membukukan unfunded liability ini juga merupakan salah satu kendala dalam mencantumkan unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS dalam neraca Pemerintah Pusat. Saat ini belum ada payung hukum yang tegas yang mengatur perlakuan akuntansi unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS. Program Tabungan Hari Tua PNS pada dasarnya merupakan program Pemerintah dan sebagai konsekuensinya Pemerintah bertanggungjawab atas kelangsungan penyelenggaraan program tersebut. Untuk itulah menjadi tugas Pemerintah untuk menyelesaikan permasalahan unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS ini dengan melakukan langkah-langkah perbaikan yang menyeluruh. Mengakui unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS sebagai utang Pemerintah untuk memenuhi prinsip akuntansi yang berlaku kemungkinan hanya berdampak pada kewajaran laporan keuangan PT Taspen (Persero) dan Pemerintah sehingga mendapatkan opini yang baik dari auditor. Namun penekanan penyelesaian adanya unfunded liability tersebut bukan pada sisi prinsip akuntansi, tetapi pada perbaikan dari desain program itu secara keseluruhan sehingga di masa mendatang tidak menimbulkan kekurangan pendanaan. Berdasarkan keterangan yang diperoleh dari Ditjen Anggaran Departemen
54
Keuangan, saat ini Departemen Keuangan telah melakukan langkah-langkah dalam rangka penyelesaian unfunded liability program Tabungan Hari Tua PNS dan upaya perbaikan untuk menjaga sustainabilitas program Tabungan Hari Tua PNS sebagai berikut: a.
Melakukan kajian untuk mengubah skema Program Tabungan Hari Tua PNS menjadi Pola Iuran Pasti atau Pola Iuran Pasti Modifikasi.
b.
Melakukan kajian untuk mengubah ketentuan yang mengatur tentang kekayaan program Tabungan Hari Tua PNS (Keputusan Menteri Keuangan No. 491/KMK.06/2004), khususnya terkait dengan kewajiban Pemerintah.
c.
Memperjelas peran Pemerintah dalam program Tabungan Hari Tua PNS baik sebagai regulator maupun sebagai pendukung pendanaan.
d.
Kajian dari aspek akuntansi untuk program Tabungan Hari Tua PNS.
