BAB II IMPLEMENTASI KEBIJAKAN RESTRUKTURISASI ORGANISASI PERANGKAT DAERAH: SUATU KERANGKA TEORI

BAB II IMPLEMENTASI KEBIJAKAN RESTRUKTURISASI ORGANISASI PERANGKAT DAERAH: SUATU KERANGKA TEORI

Pada Bab ini akan diuraikan berbagai konsep terkait dengan penelitian yang akan dilakukan. Adapun konsep-konsep tersebut meliputi: konsep implementasi kebijakan, model implementasi kebijakan, konsep perubahan organisasi dan restrukturisasi organisasi daerah. Secara lebih detail konsep tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut. 2.1

Konsep Implementasi Kebijakan Implementasi kebijakan pada prinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan

dapat

mencapai

tujuannya.

Untuk

mengimplementasikan

kebijakan publik, maka terdapat dua pilihan langkah yang bisa diambil, yaitu langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program atau melalui formulasi kebijakan derivat atau turunan dari kebijakan publik tersebut (Nugroho, 2008:494). Secara umum dua pilihan langkah tersebut dapat digambarkan berikut:

17 Universitas Indonesia Implementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010

18

Gambar 2.1 Sekuensi Implementasi Kebijakan Kebijakan Publik

Kebijakan Publik Penjelas

Program Proyek

Kegiatan

Pemanfaat (beneficiaries)

Sumber: Nugroho, 2008:495

Kebijakan publik dalam bentuk Undang-undang atau Perda adalah jenis kebijakan publik yang memerlukan kebijakan publik penjelas atau yang sering diistilahkan sebagai peraturan pelaksanaan. Kebijakan publik yang bisa langsung operasional antara lain Keppres, Inpres, Keputusan Menteri, Keputusan Kepala Daerah, Keputusan Kepala Dinas, dan lain-lain. Mazmanian dan Sabatier menyatakan bahwa: “Implementation is the carrying out of a basic policy decision, usually incorporated in a statute but which can also take form of important executive orders or court decision. Ideally that decision identifies the problem (s) to be addressed, stipulates the objective (s) to be pursued, and, in a variety of ways, “structures” the implementation process. The process normally runs through a number of stages beginning with passage of the basic statute, followed by the policy outputs (decisions) of the implementing agencies, the compliance of target groups with those decisions, the actual impacts-both intended and unintended-of those outputs, the perceived impacts of agency decisions, and, finally,

Universitas Indonesia Implementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010

19

important revisions (or attempted revisions) in the basic statute” (Mazmanian, 1983:20-21). Pengertian implementasi menurut Mazmanian tersebut dapat diartikan bahwa implementasi merupakan pelaksanaan keputusan kebijakan dasar yang biasanya dilakukan dalam bentuk undang-undang atau perintahperintah maupun keputusan-keputusan eksekutif maupun badan peradilan. Biasanya keputusan tersebut mengidentifikasikan masalah yang dihadapi, tujuan yang ingin dicapai, dan struktur dari proses implemenatsi. Proses ini normalnya melewati berbagai tahapan yaitu mengeluarkan peraturan dasarnya selanjutnya diikuti keputusan kebijakan dari agen pelaksana, dampak aktual, dan terakhir revisi terhadap aturan dasarnya. Selanjutnya Mazmanian dan Sabatier dalam Wahab (2008) menyatakan bahwa mempelajari masalah implementasi kebijakan berarti berusaha untuk memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program diberlakukan atau dirumuskan, yakni peristiwa-peristiwa dan kegiatan-kegiatan yang terjadi setelah proses pengesahan kebijakan negara baik itu menyangkut usaha-usaha untuk mengadministrasikannya maupun usaha-usaha untuk memberikan dampak tertentu pada masyarakat ataupun peristiwa-peristiwa. Abdul Wahab (2008) mengatakan bahwa fungsi implementasi kebijakan adalah untuk membentuk suatu hubungan yang memungkinkan tujuan-tujuan ataupun sasaran-sasaran kebijaksanaan negara diwujudkan sebagai “outcome” (hasil akhir) kegiatan-kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah. Sebab itu, fungsi implementasi mencakup pula penciptaan apa yang dalam ilmu kebijaksanaan negara (policy science) disebut “policy delivery System” (sistem penyampaian/penerusan kebijaksanaan negara). Implementasi kebijakan merupakan salah satu komponen dari keseluruhan proses kebijakan publik yang terjadi. Menurut Mustopadidjaja (2002:2-3) kebijakan publik merupakan fenomena yang kompleks dan dinamis yang dapat dikaji dari berbagai disiplin ilmu. Selanjutnya dikatakan


20

bahwa proses kebijakan dapat dipandang merupakan rangkaian kegiatan yang meliputi paling tidak tiga kelompok kegiatan utama, yaitu: (1) formulasi kebijakan, (2) pelaksanaan kebijakan, dan (3) evaluasi kinerja kebijakan, yang perlu dilakukan dalam rangka pemantauan, pengawasan, dan pertanggungjawaban yang dikenal sebagai “Policy Cycle”. Hal yang sama juga disampaikan oleh Ripley dan Franklin (1987) bahwa proses kebijakan terdiri atas: tahap formulasi, tahap implementasi, dan tahap penilaian terhadap kinerja. Namun proses implementasi bukanlah proses mekanis dimana setiap aktor akan secara otomatis melakukan apa saja yang seharusnya dilakukan sesuai dengan skenario pembuat kebijakan, tetapi merupakan proses kegiatan yang acapkali rumit, diwarnai benturan kepentingan antar aktor yang terlibat baik sebagai administrator, petugas lapangan atau kelompok sasaran. Hal senada disampaikan oleh Jones (1991) bahwa implementasi kebijakan mudah

dimengerti dalam bentuknya yang abstrak (teori dan

konsep) tetapi tidaklah demikian dalam bentuknya yang konkrit. Artinya implementasi kebijakan dengan mudah dapat dipahami, akan tetapi dalam bentuknya yang konkrit dalam pelaksanaan dan realisasinya secara nyata bukanlah sesuatu yang mudah. Menurut Wibawa (1994), proses implementasi yang dilakukan setelah ditetapkan dan dilegitimasikannya kebijakan dimulai dengan interpretasi terhadap kebijakan itu sendiri. Pada pengertiannya yang steril, pembuatan kebijakan disatu pihak merupakan proses yang memiliki logika bottom-up, dalam arti proses ini diawali dengan pemetaan kebutuhan atau pengakomodasian tuntutan lingkungan lalu diikuti dengan pencarian alternatif cara pemenuhannya. Sebaliknya implementasi kebijakan di pihak lain pada dirinya sendiri mengandung logika yang top-down: menurunkan alternatif kebijakan yang abstrak atau makro menjadi tindakan-tindakan yang konkrit dan mikro. Menurut Bardach (1979) implementasi adalah suatu proses dari interaksi strategis diantara kepentingan khusus dari pemilik


21

tujuan yang mungkin atau yang tidak mungkin berhubungan dengan tujuantujuan dari yang memberi mandat kebijakan. Selanjutnya Van Meter dan Van Horn mengemukakan bahwa implementasi diartikan sebagai “those actions by public and private individuals (or groups) that are directed at the achievement of objectives set forth in prior policy decisions” (1975) atau dapat diartikan bahwa implementasi diartikan sebagai seluruh tindakan oleh publik dan individu atau kelompok yang diartikan pada pencapaian tujuan dalam keputusan suatu kebijakan. Dari pendapat para ahli tersebut, implementasi kebijakan dapat diartikan sebagai kegiatan untuk melaksanakan suatu kebijakan yang dituangkan dalam suatu peraturan yang dikeluarkan oleh pemerintah maupun lembaga negara lainnya dalam rangka mencapai tujuan yang dituangkan dalam kebijakan tersebut. Dengan demikian, kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah di Provinsi DKI Jakarta telah melalui tahap formulasi dan memasuki tahap implementasi, yaitu dengan telah diberlakukannya Peraturan Daerah Nomor 10 Tahun 2008 tentang Organisasi Perangkat Daerah Provinsi DKI Jakarta. Hal ini berarti telah ada kebijakan publik yang dikeluarkan, sebagaimana digambarkan oleh Dye sebagai berikut: Gambar 2.2 Proses Implementasi Kebijakan

Kebijakan Publik

Proses Implementasi

Hasil Segera (effect)

Dampak Akhir (impact)

Sumber: Sunggono (1994)

Apabila proses implementasi telah berjalan, maka diharapkan akan muncul suatu keluaran yaitu hasil segera (effect) dan dampak akhir (impact). Hasil segera adalah pengaruh atau akibat jangka pendek yang dihasilkan


22

oleh suatu implementasi kebijakan, sedangkan dampak kebijakan adalah sejumlah akibat yang dihasilkan oleh implementasi kebijakan melalui proses jangka panjang. Hasil segera dan dampak yang ditimbulkan kan sangat berguna untuk menilai implementasi dari suatu kebijakan. Berdasarkan pendapat di atas, hasil segera dari kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah adalah terciptanya organisasi perangkat daerah yang proporsional, efektif dan efisien sesuai dengan kebutuhan dan urusan yang harus ditangani. Sedangkan dampak akhirnya adalah semakin meningkatnya pelayanan kepada masyarakat yang dilakukan oleh organisasi perangkat daerah. Dalam konteks konsep manajemen, implementasi kebijakan berada dalam kerangka organizing-leading-controlling. Dengan demikian, aktifitas selanjutnya

setelah

mengorganisasikan, pengendalian

sebuah melaksanakan

pelaksanaan

kebijakan

diformulasikan

kepemimpinan,

kebijakan

tersebut.

dan

adalah

melakukan

Implementasi

harus

diintegrasikan dengan pembuatan kebijakan, dan tidak boleh dianggap sebagai proses yang berjalan terpisah dari pembuatan kebijakan. Studi implementasi kebijakan membahas berbagai aspek. Ada 4 (empat) aspek yang perlu dikaji dalam studi implementasi kebijakan yaitu: (1) siapa yang mengimplementasikan, (2) hakekat dan proses administarsi, (3) kepatuhan dan (4) dampak dari pelaksanaan kebijakan (Anderson, 1979). Sementara fokus perhatian dalam penelitian implementasi menyangkut 2 (dua) hal, yaitu: “complience” (kepatuhan) dan “what’s happening”? (apa yang terjadi). “Kepatuhan” menunjuk pada apakah para implementor patuh terhadap prosedur atau standar aturan yang telah ditetapkan. Sementara itu, “apa yang terjadi” mempertanyakan bagaimana proses implementasi itu dilakukan, hambatan apa yang muncul, apa yang berhasil dicapai, mengapa dan sebagainya (Ripley dan Franklin, 1986). Mendasarkan pada pendapat di atas, maka fokus penelitian implementasi tidak hanya bersangkutan dengan tingkat kepatuhan


23

implementor terhadap aturan atau standar yang telah ditetapkan, tetapi juga mempertanyakan

hambatan-hambatan

yang

muncul

dalam

proses

pengimplementasiannya. Tidak semua kebijakan berhasil dilaksanakan secara baik, karena implementasi kebijakan pada umumnya memang lebih sukar dari sekedar merumuskannya. Implementasi menyangkut kondisi riil yang sering berubah dan sulit diprediksi. Disamping itu, dalam perumusan kebijakan biasanya terdapat asumsi, generalisasi dan simplikasi, yang dalam implementasi tidak mungkin dilakukan. Akibatnya dalam kenyataan terjadi apa yang disebut Andrew Dunsire (1978) sebagai “implementation gap”, yaitu kesenjangan atau perbedaan antara apa yang dirumuskan dengan apa yang dilaksanakan. Banyak terjadi kebijakan yang dibuat sangat bagus dan tujuan, strategi, sasaran juga sudah dirumuskan dengan benar dan tepat tetapi dalam pelaksanaannya tidak efektif atau tidak sesuai dengan yang diharapkan, hal ini banyak disebabkan oleh lemahnya proses implementasi. Dalam batas tertentu kesenjangan ini masih dapat dibiarkan, sekalipun dalam monitoring harus diidentifikasi untuk segera diperbaiki. Kesenjangan yang lebih besar dari batas toleransi harus segera diperbaiki. Besar kecilnya kesenjangan tersebut sedikit banyak tergantung pada apa yang oleh Walter williams disebut sebagai “implementation capacity” dari organisasi/aktor atau kelompok organisasi/aktor yang dipercaya untuk mengemban tugas mengimplementasikan kebijakan tersebut. Implementation capacity tidak lain adalah kemampuan suatu organisasi/aktor untuk melaksanakan keputusan kebijakan (policy decision) sedemikian rupa sehingga ada jaminan bahwa tujuan atau sasaran yang telah ditetapkan dalam dokumen formal kebijakan dapat dicapai (Wahab, 2008:61). Menurut Hogwood dan Gunn (1986), kegagalan kebijakan (policy failure) dapat disebabkan antara lain, pertama, karena tidak dilaksanakan atau dilaksanakan tidak sebagaimana mestinya (non implementation), kedua, karena tidak berhasil atau mengalami kegagalan dalam proses pelaksanaan (unsuccesful implementation). Non implementation berarti bahwa suatu


24

kebijakan tidak dilaksanakan sesuai dengan rencana, mungkin karena pihakpihak yang terlibat dalam pelaksanaannya tidak mau bekerjasama, atau mereka bekerja secara tidak efisien, atau tidak sepenuhnya menguasai permasalahan, atau kemungkinan permasalahan yang dihadapi diluar jangkauan kekuasaannya, sehingga betapapun gigih usaha mereka, hambatan-hambatan

yang

ada

tidak

sanggup

mereka

tanggulangi.

Akibatnya, implementasi yang efektif sulit untuk dipenuhi . Sementara itu, unsuccessful implementation biasanya terjadi ketika kebijakan tertentu telah dilaksanakan sesuai dengan rencana, namun mengingat kondisi eksternal ternyata tidak menguntungkan (misalnya tibatiba terjadi pergantian kekuasaan, bencana alam, dan lainnya), kebijakan tersebut tidak berhasil dalam mewujudkan dampak atau hasil akhir yang dikehendaki. Biasanya kebijakan yang mempunyai resiko untuk gagal tersebut

disebabkan

oleh

pelaksanaannya

jelek

(bad

execution),

kebijakannya itu sendiri yang jelek (bad policy), atau kebijakan tersebut memang bernasib jelek (bad luck).

2.2

Model Implementasi Kebijakan Keberhasilan implementasi kebijakan akan ditentukan oleh banyak variabel

atau faktor, dan masing-masing

variabel tersebut

saling

berhubungan satu sama lain. Keberhasilan implementasi kebijakan sangat ditentukan oleh model implementasi yang mampu menjamin kompleksitas masalah yang akan diselesaikan melalui kebijakan tertentu. Model implementasi kebijakan ini tentunya diharapkan merupakan model yang semakin operasional sehingga mampu menjelaskan hubungan kausalitas antar variabel yang terkait dengan kebijakan (Wahab, 2008:70). 1. Model Brian W.Hogwood dan Lewis A.Gunn (The Top Down Approach) Untuk dapat mengimplementasikan kebijakan publik secara sempurna (perfect Implementation) menurut Hogwood dan Gunn (1978;


25

1985), diperlukan beberapa persyaratan. Adapun syarat-syarat tersebut adalah sebagai berikut (Wahab, 2008): a.

Kondisi eksternal yang dihadapi oleh Badan/Instansi

pelaksana tidak akan menimbulkan gangguan/kendala yang serius. Beberapa

kendala

(constraint)

pada

saat

implementasi

kebijakan seringkali berada diluar kendali para administrator, sebab hambatan-hambatan itu memang diluar jangkauan wewenang kebijakan dan badan pelaksana. Ada pula hambatan-hambatan yang bersifat politis, artinya bahwa

kebijakan

maupun

tindakan

yang

diperlukan

untuk

melaksanakannya tidak diterima/tidak disepakati oleh berbagai pihak yang kepentingannya terkait yang memiliki kekuasaan untuk membatalkannya. Kendala-kendala semacam ini cukup jelas dan mendasar sifatnya, sehingga sedikit sekali yang bisa diperbuat oleh para administrator untuk mengatasinya. b.

Untuk pelaksanaan program tersedia waktu dan sumber-

sumber yang cukup memadai. Syarat kedua ini kerapkali muncul diantara kendala-kendala yang bersifat eksternal. Artinya, kebijakan yang memiliki tingkat kelayakan fisik dan politis tertentu bisa saja tidak berhasil mencapai tujuan yang diinginkan karena alasan terlalu banyak berharap dalam waktu yang terlalu pendek, khususnya persoalannya menyangkut sikap dan perilaku. Alasan lainnya adalah bahwa para politisi kadangkala hanya peduli dengan pencapaian tujuan, namun kurang peduli dengan penyediaan sarana untuk mencapainya, sehingga tindakan-tindakan pembatasan/pemotongan terhadap pembiayaan program mungkin akan membahayakan upaya pencapaian tujuan program karena sumber-sumber yang tidak memadai. Masalah lain yang biasa terjadi adalah apabila dana khusus untuk membiayai pelaksanaan program sudah tersedia harus dapat dihabiskan dalam tempo yang amat singkat, terkadang lebih cepat dari kemampuan program/proyek untuk secara efektif menyerapnya.


26

Kekhawatiran mengenai keharusan untuk mengembalikan dana proyek yang tidak terpakai habis pada setiap akhir tahun anggaran seringkali menjadi penyebab kenapa instansi-instansi pemerintah selalu berada pada situasi kebingungan, sehingga karena takut dana itu menjadi hangus, tidak jarang terbeli atau dilakukan hal-hal yang sesungguhnya tidak perlu. c. Perpaduan sumber-sumber yang diperlukan benar-benar tersedia Persyaratan ketiga ini lazimnya mengikuti persyaratan kedua, artinya di satu pihak harus dijamin tidak terdapat kendala-kendala pada semua sumber-sumber yang diperlukan, dan di lain pihak, pada setiap tahapan proses implementasinya perpaduan diantara sumbersumber tersebut benar-benar dapat disediakan. d.

Kebijakan yang akan diimplementasikan didasari oleh

suatu hubungan kausalitas yang handal. Kebijakan kadangkala tidak dapat diimplementasikan secara efektif bukan karena implementasinya yang sembrono/asal-asalan, melainkan karena kebijakannya itu sendiri yang memang buruk (bad policy). Sejak awal perumusan kebijakan tersebut kemungkinan dilakukan secara sembrono, tidak lengkapnya informasi yang diperlukan dalam perumusan kebijakan, salah memilih masalah, tujuan dan target yang tidak jelas, dan sebagainya.Dalam kaitan ini Pressman dan Wildavsky (1973), menyatakan secara tegas bahwa setiap kebijakan pemerintah pada hakekatnya memuat hipotesis (sekalipun tidak secara eksplisit) mengenai kondisi-kondisi awal dan akibat-akibat yang diramalkan bakal terjadi sesudahnya. Oleh karena itu, apabila ternyata kelak kebijakan itu gagal, maka kemungkinan penyebabnya bersumber pada ketidaktepatan teori yang menjadi landasan kebijakan tadi dan bukan karena implementasinya yang keliru. e.

Hubungan kausalitas bersifat langsung dan hanya sedikit

mata rantai penghubungnya


27

Dalam

hubungan

ini,

Pressman

dan

wildavsky

(1973)

memperingatkan bahwa kebijakan-kebijakan yang hubungan sebab akibatnya tergantung pada mata rantai yang amat panjang maka akan mudah sekali mengalami keretakan, sebab semakin panjang mata rantai kausalitas, semakin besar hubungan timbal balik diantara mata rantai

penghubungnya

dan

semakin

menjadi

kompleks

implementasinya. f.

Hubungan saling ketergantungan harus kecil

Implementasi yang sempurna menuntut adanya persyaratan bahwa hanya terdapat badan pelaksana tunggal (single agency) untuk keberhasilan misi yang diembannya, tidak perlu tergantung pada badan-badan lain, atau kalaupun dalam pelaksanaannya harus melibatkan

badan-badan/instansi

lainnya,

maka

hubungan

ketergantungan dengan organisasi-organisasi ini haruslah pada tingkat yang minimal. Jika implementasi suatu program ternyata tidak hanya membutuhkan serangkaian tahapan dan jalinan hubungan tertentu, melainkan juga kesepakatan/komitmen terhadap setiap tahapan diantara sejumlah besar aktor/pelaku yang terlibat, maka peluang bagi keberhasilan implementasi kebijakan akan semakin berkurang. g. Pemahaman yang mendalam dan kesepakatan terhadap tujuan Persyaratan ini mengharuskan adanya pemahaman yang menyeluruh mengenai kesepakatan terhadap tujuan dan sasaran yang akan dicapai, dan keadaan ini harus dapat dipertahankan selama proses implementasi. Tujuan harus dirumuskan dengan jelas, spesifik, dipahami serta disepakati oleh seluruh pihak yang terlibat dalam organisasi. h.

Tugas-tugas diperinci dan ditempatkan dalam urutan yang

tepat Persyaratan ini mengandung makna bahwa untuk menuju tercapainya tujuan-tujuan yang telah disepakati, masih dimungkinkan untuk


28

merinci dan menyusun dalam urutan-urutan yang tepat seluruh tugas yang harus dilaksanakan oleh setiap pihak yang terlibat. i.

Komunikasi dan koordinasi yang sempurna

Persyaratan ini menggariskan bahwa harus ada komunikasi dan koordinasi yang sempurna diantara berbagai unsur yang terlibat dalam program. Koordinasi bukan sekedar menyangkut persoalan mengkomunikasikan informasi ataupun membentuk struktur-struktur administrasi yang cocok, melainkan menyangkut persoalan yang lebih mendasar yaitu praktek pelaksanaan kekuasaan. j.

Pihak-pihak yang memiliki wewenang kekuasaan dapat

menuntut dan mendapatkan kepatuhan yang sempurna. Persyaratan yang terakhir ini menjelaskan bahwa harus terdapat kondisi ketundukan penuh dan tidak ada penolakan terhadap perintah dari siapapun dalam sistem administrasi itu. Apabila terdapat potensi penolakan terhadap perintah itu, maka ia harus dapat diidentifikasi oleh kecanggihan sistem informasinya dan dicegah sedini mungkin oleh sistem pengendalian yang handal. Dengan kata lain, persyaratan ini menegaskan bahwa mereka yang memiliki wewenang seharusnya juga memiliki kekuasanaan dan mampu menjamin tumbuh kembangnya sikap patuh yang menyeluruh dan serentak dari pihakpihak lain (baik yang berasal dari kalangan dalam badan/organisasi sendiri maupun yang berasal dari luar) yang kesepakatan dan kerjasamanya diperlukan demi keberhasilan program. 2. Model Implementasi kebijakan George Edwards III Menurut Edwards, studi implementasi kebijakan adalah krusial bagi public administration dan public policy. Implementasi kebijakan adalah tahap pembuatan kebijakan antara pembentukan kebijakan dan konsekuensi-konsekuensi

kebijakan

bagi

masyarakat

yang

dipengaruhinya. Jika suatu kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mengurangi masalah yang merupakan sasaran dari kebijakan, maka


29

kebijakan itu mungkin akan mengalami kegagalan sekalipun kebijakan itu diimplementasikan dengan sangat baik. Sementara itu, suatu kebijakan yang cemerlang mungkin juga akan mengalami kegagalan jika kebijakan tersebut kurang diimplementasikan dengan baik oleh para pelaksana kebijakan. Dalam kajian implementasi kebijakan, Edwards mulai dengan mengajukan dua buah pertanyaan, yaitu: prakondisi apa yang diperlukan sehingga suatu implementasi kebijakan berhasil? Kedua, hambatan utama apa yang mengakibatkan suatu implementasi gagal? Menurut Edwards, terdapat empat faktor atau variabel krusial dalam implementasi kebijakan

publik.

komunikasi,

Faktor-faktor

sumber-sumber,

atau

variabel

tersebut

kecenderungan-kecenderungan

adalah atau

tingkah laku dan struktur birokrasi (Winarno, 2007:174-202).

a. Komunikasi Menurut Edwards, persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa mereka yang melaksanakan keputusan harus mengetahui apa yang harus mereka lakukan. Keputusan-keputusan kebijakan dan perintah-perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum keputusan-keputusan dan perintah-perintah itu dapat diikuti. Tentu saja komunikasikomunikasi harus akurat dan harus dimengerti dengan cermat oleh para pelaksana. Akan tetapi banyak hambatan-hambatan yang menghadang transmisi komunikasi-komunikasi pelaksanaan dan hambatan-hambatan

ini

mungkin

menghalangi

pelaksanaan

diimplementasikan

sebagaimana

kebijakan. Jika

kebijakan

ingin

mestinya, maka petunjuk pelaksanaan tidak hanya harus dipahami, melainkan juga petunjuk-petunjuk itu harus jelas. Jika petunjukpetunjuk pelaksanaan itu tidak jelas, maka para pelaksana (implementators) akan mengalami kebingungan tentang apa yang


30

harus mereka lakukan. Selain itu, mereka juga akan mempunyai keleluasaan untuk memaksakan pandangan-pandangan mereka sendiri pada implementasi kebijakan, dimana pandangan-pandangan itu mungkin berbeda dengan pandangan-pandangan atasan mereka atau pandangan-pandangan yang seharusnya dijadikan acuan. Aspek lain dari komunikasi menyangkut petunjuk-petunjuk pelaksanaan

adalah

masalah

konsistensi.

Konsistensi

disini

mengandung pengertian bahwa jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka perintah-perintah pelaksanaan harus konsisten dan jelas. Walaupun perintah-perintah yang disampaikan kepada pelaksana kebijakan mempunyai unsur kejelasan, tetapi apabila perintah tersebut bertentangan mana perintah tersebut tidak akan memudahkan para pelaksana kebijakan menjalankan tugasnya dengan baik. Keputusan-keputusan yang bertentangan juga akan membingungkan dan menghalangi staf dan menghambat kemampuan mereka untuk melaksanakan kebijakan-kebijakan secara efektif. Di sisi lain, perintah-perintah implementasi kebijakan yang tidak konsisten akan mendorong para pelakasana mengambil tindakan yang sangat longgar dalam menafsirkan dan mengimplementasikan kebijakan. Sementara itu banyak hal yang mendorong terjadinya komunikasi yang tidak konsisten dan menimbulkan dampak-dampak buruk bagi implementasi kebijakan. b. Sumber-sumber Perintah-perintah implementasi mungkin diteruskan secara cermat, jelas dan konsisten, tetapi jika para pelaksana kekurangan sumber-sumber yang diperlukan untuk melaksanakan kebijakankebijakan, maka implementasi ini pun cenderung tidak efektif. Dengan demikian, sumber-sumber dapat merupakan faktor yang penting dalam melaksanakan kebijakan publik. Sumber-sumber yang penting meliputi: staf yang memadai serta keahlian-keahlian yang baik untuk melaksanakan tugas-yugas mereka, wewenang dan


31

fasilitas-fasilitas yang diperlukan untuk menterjemahkan usul-usul di atas kerta guna melaksanakan pelayanan publik. Jumlah staf yang banyak tidak secara otomatis mendorong implementasi yang berhasil. Para pelaksana harus memiliki ketrampilan dan keahlian/kompetensi yang diperlukan untuk melaksanakan kebijakan. Kurang memadainya personel dapat menghambat pelaksanaan kebijakan-kebijakan yang menjangkau banyak pembaruan. Informasi

merupakan

sumber

penting

kedua

dalam

implementasi kebijakan. Terdapat dua bentuk informasi, yang pertama informasi mengenai bagaimana melaksanakan suatu kebijakan. Pelaksana-pelaksana (implementators) perlu mengetahui apa yang dilakukan dan bagaimana mereka harus melakukannya. Dengan demikian, para pelaksana kebijakan harus diberi petunjuk untuk melaksanakan kebijakan. Bentuk kedua dari informasi adalah data tentang ketatatan personil-personil lain terhadap peraturanperaturan pemerintah. Pelaksana-pelaksana harus mengetahui apakah orang-orang lain yang terlibat dalam pelaksanaan kebijakan mentaati undang-undang ataukah tidak. Fasilitas fisik mungkin pula merupakan sumber-sumber penting

dalam

implementasi.

Seorang

pelaksana

mungkin

mempunyai staf yang memadai, memahami apa yang harus dilakukan, dan mungkin juga mempunyai wewenang yang memadai untuk melaksanakan tuagsnya, akan tetapi tanpa adanya bangunan sebagai kantor untuk melakukan koordinasi, tanpa perlengkapan, tanpa sarana prasarana yang memadai, besar kemungkinan implementasi kebijakan yang direncanakan tidak akan berhasil. c. Kecenderungan-kecenderungan Kecenderungan dari para pelaksana kebijakan merupakan faktor

ketiga

yang

mempunyai

konsekuensi

penting

bagi

implementasi kebijakan yang efektif. Jika para pelaksana bersikap baik terhadap suatu kebijakan tertentu, dan hal ini berarti adanya


32

dukungan, kemungkinan besar mereka akan melaksanakan kebijakan sebagaimana yang diinginkan oleh para pembuat keputusan awal. Demikian pula sebaliknya, bila tingkah laku para pelaksana berbeda dengan para pembuat keputusan, maka proses pelaksanaan suatu kebijakan menjadi semakin sulit. Kecenderungan para pelaksana akan berpengaruh pada bagaimana para pelaksana menafsirkan pesan komunikasi yang mereka terima. Cara pelaksana menafsirkan pesan lomunikasi pada akhirnya akan berpengaruh pada bagaimana mereka menyusun kembali pesan-pesan komunikasi untuk kemudian diteruskan kepada pejabat di bawahnya. Struktur hierarkies juga akan berpengaruh pada efektivitas komunikasi organisasi yang dijalankan. Oleh karena setiap orang mempunyai orientasi nilai-nilai tertentu, maka orientasi ini akan berpengaruh pada cara seseorang mempersepsikan sebuah pesan

komunikasi.

Disinilah

pengaruh

kecenderungan-

kecenderungan tersebut terhadap komunikasi yang pada akhirnya juga

akan

berpengaruh

terhadap

keberhasilan

implementasi

kebijakan. Selanjutnya kecenderungan para pelaksana kebijakan juga akan berpengaruh pada penggunaan wewenang untuk melaksanakan suatu kebijakan. Bila suatu program mempunyai misi utama yang berbeda dengan badan-badan pelaksana, maka pelaksanaan program tersebut cenderung akan didistorsi. Oleh karena itu, para personil badan tersebut mungkin akan mengalokasikan prioritas yang rendah dan sumber-sumber yang terbatas pada kebijakan. Kecenderungankecenderungan dari para pelaksana mungkin mendorong penggunaan dan pemeliharaan SOP yang menguntungkan bagi para pelaksana, tetapi

bertentangan

dengan


implementasi. akan

Lebih

menyebabkan

lanjut,

fragmentasi

birokrasi karena unit-unit organisasi berebut sumber-sumber dan otonomi.


33

Oleh karena itu, para pelaksana memegang peranan penting dalam implementasi kebijakan publik, sehingga usaha-usaha untuk memperbaiki


mereka

menjadi

penting untuk dilakukan. d. Struktur Birokrasi Birokrasi merupakan salah salah satu yang paling sering bahkan secara keseluruhan menjadi pelaksana kebijakan. Birokrasi baik secara sadar atau tidak sadar memilih bentuk-bentuk organisasi untuk kesepakatan kolektif, dalam rangka memecahkan masalahmasalah sosial dalam kehidupan modern. Menurut Edwards, ada dua karakteristik utama dari birokrasi yaitu prosedur-prosedur kerja

atau sering disebut standard

operating procedures (SOP) dan fragmentasi. Yang pertama, berkembang sebagai tanggapan internal terhadap waktu yang terbatas dan sumber-sumber dari pada pelaksana serta keinginan untuk keseragaman dalam bekerjanya organisasi yang kompleks dan tersebar. Yang kedua, berasal terutama dari tekanan-tekanan diluar unit-unit birokrasi, seperti komite-komite legislatif, kelompokkelompok kepentingan, pejabat-pejabat eksekutif, konstitusi negara dan sifat kebijakan yang mempengaruhi organisasi birokrasi pemerintah. Di Indonesia sering terjadi inefektivitas implementasi kebijakan karena kurangnya koordinasi dan kerja sama di antara lembaga-lembaga negara dan/atau pemerintahan. Struktur organisasi pemerintahan yang terpecah-pecah akan meningkatkan probabilitas kegagalan komunikasi. Semakin banyak orang yang harus menerima perintah-perintah implementasi, maka semakin besar pula kemungkinan-kemungkinan pesan didistorsi. Fragmentasi membatasi dengan jelas kemampuan para pejabat tinggi untuk mengkoordinasikan semua sumber yang tersedia bagi suatu yurisdiksi. Fragmentasi

juga

mempengaruhi

kecenderungan-

kecenderungan dalam berbagai hal. Pertama, pembentukan banyak


34

badan dengan tanggung jawab yang sempit akan mendorong pengembangan perilaku parokial. Perilaku ini pada gilirannya akan mengakibatkan pertentangan birokrasi dan kurangnya kerjasama. Kedua, semakin terbukannya akses bagi kepentingan-kepentingan swasta. Hal ini akan meningkatkan kesempatan bagi kepentingan tersebut untuk menekan para pelaksana agar bertindak atas dasar kecenderungan-kecenderungan pribadi daripada berdasarkan perintah atasan. 3.

Model Donald Van Meter dan Carl Van Horn Selanjutnya Meter memperkenalkan model proses implementasi kebijakan atau yang dikenal dengan a model of the policy implementation process. Menurut Meter dan Horn (1975), terdapat lima variabel yang mempengaruhi kinerja implementasi yauitu standar dan sasaran kebijakan, sumber daya, komunikasi antar organisasi dan penguatan aktivitas, karakteristik agen pelaksana, dan kondisi sosial, ekonomi dan politik (Subarsono, 2005:99-101). a. Standar dan sasaran kebijakan Standar dan sasaran kebijakan harus jelas dan terukur sehingga dapat direalisir. Apabila standar dan sasaran kebijakan kabur, maka akan menjadi multiinterpretasi dan mudah menimbulkan konflik diantara para agen implementasi. b. Sumber daya Implementasi kebijakan perlu dukungan sumber daya baik sumber daya manusia (human resources) maupun sumber daya non manusia (non-human resources). Dalam berbagai kasus program pemerintah, seperti program Jaring Pengaman Sosial (JPS) untuk kelompok masyarakat miskin di pedesaan kurang berhasil karena keterbatasan kualitas aparat pelaksana. c. Komunikasi antar organisasi dan penguatan aktivitas


35

Dalam banyak program, implementasi sebuah program perlu dukungan dan koordinasi dengan instansi lain. Untuk itu, diperlukan koordinasi dan kerjasama antar instansi bagi keberhasilan suatu program. d. Karakteristik agen pelaksana Yang dimaksud karakteristik agen pelaksana disini adalah meliputi struktur birokrasi, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam birokrasi, yang semuannya itu akan mempengaruhi implementasi suatu program. e. Kondisi sosial, ekonomi, dan politik Variabel ini mencakup sumber daya ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan, sejauhmana kelompok-kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementasi

kebijakan,

karakteristik

para

partisipan

yakni

mendukung atau menolak, bagaimana sifat opini publik yang ada di lingkungan, dan apakah elite politik mendukung implementasi kebijakan. 4. Model Implementasi Kebijakan Marilee S. Grindle Keberhasilan implementasi kebijakan menurut Grindle (1980) dipengaruhi oleh dua variabel besar, yaitu isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan implementasi (context of implementation). Ide dasarnya adalah bahwa setelah kebijakan ditransformasikan, maka implementasi kebijakan dilakukan. Keberhasilannya ditentukan oleh derajat implementability dari kebijakan tersebut (Wibawa, 1994). a. Content of policy, mencakup: •

Sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau

target groups termuat daam isi kebijakan; •

Jenis manfaat yang diterima oleh target groups;

•

Sejauhmana perubahan yang diinginkan dari sebuah

kebijakan;


36

•

Apakah letak sebuah program sudah tepat;

•

Apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan

implementatornya dengan rinci; •

Apakah sebuah program didukung oleh sumber

daya yang memadai. b. Context of implementation, mencakup: •

Seberapa besar kekuasaan, kepentingan dan strategi dari

mereka yang terlibat dalam implementasi kebijakan; •

Karakteristik institusi dan rejim yang sedang berkuasa;

•

Tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.

5. Model Implementasi Kebijakan Nakamura Menurut Nakamura, kebijakan publik dipengaruhi oleh tiga lingkungan yaitu lingkungan formulasi, lingkungan implementasi, dan lingkungan evaluasi. Fokus analisis implementasi terletak pada tiga kunci utama yang mempengaruhi lingkungan implementasi yaitu: a. b.

“Aktor dan arena; Struktur organisasi dan norma birokrasi; dan c. Jaringan komunikasi dan mekanisme kepatuhan”. (Gogin, 1990) Berdasarkan apa yang dikemukakan oleh para ahli sebagaimana di atas, dapat dilihat bahwa ada banyak faktor yang mempengaruhi suatu implementasi kebijakan. Namun demikian, tidak seluruh faktor-faktor tersebut relevan untuk dipergunakan dalam menjawab permasalahan yang dihadapi oleh suatu kebijakan, karena setiap jenis kebijakan publik memerlukan model implementasi kebijakan yang berlainan.

Hal ini

sebagaimana dikemukakan oleh Wibawa, bahwa model implementasi tidak perlu diaplikasikan mentah-mentah, melainkan dapat disintesiskan sesuai dengan kebutuhan (1994). Oleh karena itu, dalam penelitian ini tidak semua faktor dari model implementasi kebijakan dapat diaplikasikan secara utuh, hanya faktor yang dianggap relevan dengan karakteristik obyek penelitian dalam implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah di Provinsi DKI Jakarta. Dari berbagai faktor yang telah diuraikan diatas, untuk keperluan analisis terhadap faktor-faktor yang mempengaruhi


37

implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah, dilakukan dengan cara mengadopsi pendapat para ahli di atas yang disesuaikan dengan kondisi lapangan. Untuk itu, dalam penelitian ini tidak semua variabel atau faktor dari model implementasi kebijakan dapat diaplikasikan secara utuh, hanya faktor yang dianggap relevan dengan karakteristik objek penelitian dalam implemenatsi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah di Provinsi DKI Jakarta. Dari berbagai faktor yang telah diuraikan di atas, maka faktor yang diduga mempengaruhi implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah di Provinsi DKI Jakarta adalah: (1) komunikasi dan koordinasi; (2) sumber daya; dan (3) struktur birokrasi. Komunikasi dan Koordinasi Implementasi yang efektif dapat dicapai apabila para pelaksana mengetahui apa yang menjadi tujuan yang hendak dicapai dalam implementasi kebijakan tersebut. Untuk itu Edwards menyampaikan bahwa, persyaratan pertama bagi implementasi kebijakan yang efektif adalah bahwa mereka yang melaksanakan keputusan harus mengetahui apa yang harus mereka lakukan. Keputusan-keputusan kebijakan dan perintah-perintah harus diteruskan kepada personil yang tepat sebelum keputusan-keputusan dan perintah-perintah itu dapat diikuti. Tentu saja komunikasi-komunikasi harus dimengerti dengan cermat oleh para pelaksana. Jika kebijakan ingin diimplementasikan sebagaimana mestinya, maka petunjuk pelaksanaan tidak hanya harus dipahami, melainkan juga petunjuk-petunjuk itu harus jelas agar tidak timbul interpretasi. Jika petunjuk-petunjuk pelaksanaan itu tidak jelas, maka para pelaksana (implementators) akan mengalami kebingungan tentang apa yang harus mereka lakukan. Apalagi dengan format otonomi tunggal di Provinsi yang membawa konsekwensi provinsi memiliki aparat sampai ke wilayah, yang memungkinkan informasi yang disampaikan tidak diterima secara efektif di tataran level pelaksana.


38

Demikian pula dengan Perda yang menetapkan tentang kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah di Provinsi DKI Jakarta agar dapat dikomunikasikan secara efektif harus diikuti dengan adanya kebijakan penjelas dalam bentuk petunjuk pelaksanaan. Hal ini penting karena implementasi kebijakan memerlukan keterlibatan banyak pihak (stakeholders) baik yang masing-masing mempunyai perbedaan kepentingan maupun persepsi. Kondisi ini tidak jarang menimbulkan permasalahan dalam hal koordinasi. Keterlibatan stakeholders dalam proses pelaksanaan kebijakan perlu dikembangkan karena hal tersebut merupakan kunci bagi suksesnya kebijakan. Olleh karena itu stake holders juga harus mengetahui dan memahami dengan jelas “desain kebijakan”. Oleh karena itu variabel komunikasi dan koordinasi merupakan salah satu variabel yang turut mempengaruhi implementasi kebijakan. Sumber Daya Van mater dan Horn (1975) mengatakan bahwa implementasi kebijakan perlu dukungan sumber daya manusia (human resources) maupun sumber daya non manusia (non-human resources). Sumber daya mempunyai peranan yang penting dalam implementasi kebijakan. Grindle (1980:96) menyatakan bahwa implementasi kebijakan akan mudah dilaksanakan jika didukung oleh ketersediaan sumber daya yang dibutuhkan, sebaliknya jika tidak tersedia maka implementasi akan terganggu. Dalam implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah, ketersediaan sumber daya khususnya sumber daya manusia (human resources) sangat menentukan keberhasilan implementasi tersebut. Tanpa dukungan sumber daya manusia yang memadai maka organisasi yang dibentuk tidak akan dapat menjalankan tugas dan fungsinya secara optimal. Sumber daya inti setiap organisasi adalah sumber daya manusia. Sumber daya yang lain akan tetap seperti semula tanpa adanya campur tangan manusia. Bahkan sumber daya manusia


39

seringkali menjadi unsur yang dominan yang menentukan struktur dan proses organisasi. Seringkali struktur dan proses yang disusun menurut teori paling logis diubah demi menyesuaikan dengan sumber daya manusia yang ada. Oleh karena itu variabel sumber daya juga merupakan salah satu variabel yang menentukan keberhasilan implementasi kebijakan. Struktur Birokrasi Menurut Edwards, ada dua karakteristik utama dari birokrasi yaitu prosedur-prosedur kerja atau sering disebut standard operating procedures (SOP) dan fragmentasi. SOP merupakan rutinitas-rutinitas yang memungkinkan para pejabat publik membuat sejumlah besar keputusan umum sehari-hari, dan SOP merupakan jawaban terhadap terbatasnya waktu dan sumber-sumber daya pelaksanaan organisasi yang kompleks dan beragam. Sedangkan fragmentasi merupakan pembagian tanggung jawab suatu daerah kebijakan diantara beberapa unit organisasi. Inefektivitas implementasi kebijakan dapat terjadi karena kurangnya koordinasi dan kerja

sama

di

antara

lembaga-lembaga.

Struktur

organisasi

pemerintahan yang terpecah-pecah akan meningkatkan probabilitas kegagalan komunikasi. Semakin banyak orang yang harus menerima perintah-perintah

implementasi,

maka

semakin

besar

pula

kemungkinan-kemungkinan pesan didistorsi. Demikian halnya dengan Provinsi DKI Jakarta yang menganut otonomi tunggal di Provinsi, memiliki struktur organisasi yang terpecah-pecah dari level provinsi hingga kecamatan yang cenderung melemahkan fungsi kontrol. Untuk itu, penting disusun SOP agar memudahkan dalam melakukan pengawasan dan kontrol terhadap efektivitas pelaksanaan tugas unit pelaksana di wilayah dan juga mempermudah bagi aparat pelaksana. Untuk itu variabel struktur birokrasi yang ada di DKI Jakarta juga merupakan salah satu variabel yang turut


40

mempengaruhi implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah. 2.3. Konsep Perubahan Organisasi dan Restrukturisasi Organisasi 2.3.1. Konsep Perubahan Organisasi Strategi organisasi dan struktur adalah hasil yang paling nyata dari suatu pengambilan keputusan organisasi. Seringkali pengambilan keputusan

membawa

perubahan

pada

keduannya.

Perubahan

organisasi adalah restrukturisasi dari sumber daya dan kapabilitas untuk meningkatkan kemampuan organisasi dalam menciptakan nilai (Gareth R. Jones; 1995). Pada hakikatnya perubahan organisasi diliputi oleh perubahan secara berkelanjutan. Perubahan organisasi menjadi suatu kebutuhan ketika organisasi sudah tidak lagi sesuai dengan kebutuhan lingkungannya. Begitu pentingnya penyesuaian organisasi terhadap perubahan lingkungan akhirnya menjadi syarat utama apabila organisasi tersebut agar tetap survive. Perubahan organisasi merupakan hasil dari pembuatan keputusan organisasi. Pimpinan mengevaluasi kondisi saat ini, lalu memutuskan arah kemana masa depan yang diinginkan organisasi, selanjutnya mengelola proses perubahan yang diinginkan. Untuk itu, terdapat 3 (tiga) langkah perubahan organisasi yaitu, pertama, menentukan perlunya perubahan;

kedua, identifikasi hambatan perubahan; dan

ketiga, menentukan strategi perubahan. Semua organisasi menghadapi lingkungan yang dinamis dan berubah. Lingkungan eksternal organisasi cenderung merupakan kekuatan yang mendorong untuk terjadinya perubahan. Di sisi lain, bagi organisasi secara internal merasakan kebutuhan akan perubahan. Oleh karena itu, setiap organisasi menghadapi pilihan antara berubah atau mati tertekan oleh kekuatan perubahan. Perubahan organisasi sudah merupakan fenomena global yang tidak bisa dibendung karena


41

kuatnya dorongan eksternal serta adanya kebutuhan internal. Beberapa kejadian yang dihadapi organisasi antara lain adalah restrukturisasi, merger, dan akuisisi, penurunan kesempatan kerja dan ekspansi internasional dengan segala konsekwensinya. Diantara para pakar ada yang menyebut faktor pendorong perubahan sebagai kebutuhan akan perubahan (Hussey, 2000:6; Kreitner dan Kinicki, 2001:659). Sementara itu, Robbins (2001:540) dan Greenberg dan Baron (2003:593) menyebutkan sebagai kekuatan untuk perubahan. Terminologi tersebut mengandung makna bahwa kebutuhan akan perubahan lebih bersifat faktor internal organisasi, sedangkan kekuatan untuk perubahan dapat bersumber dari faktor eksternal dan internal. 1. Kekuatan Perubahan Greenberg dan Baron Greenberg dan Baron (1997:550) berpendapat bahwa terdapat beberapa faktor yang merupakan kekuatan di belakang kebutuhan

akan

perubahan.

Mereka

memisahkan

antara

perubahan terencana dan perubahan tidak terencana. Perubahan terencana adalah aktivitas yang dimaksudkan dan diarahkan dalam sifat dan desainnya untuk memenuhi beberapa tujuan organisasi. Sementara perubahan tidak terencana merupakan pergeseran dalam aktivitas organisasi karena adanya kekuatan yang sifatnya eksternal, diluar kontrol organisasi. a. Perubahan terencana Kekuatan dalam perubahan terencana yang dihadapi organisasi oleh Greenberg dan Baron (1997:550) adalah sebagai berikut: • Changes in organizational size and structure (perubahan dalam ukuran dan struktur organisasi) Perubahan yang terjadi menyebabkan banyak organisasi melakukan restrukturisasi, dan biasanya diikuti dengan downsizing dan outsourcing. Restrukturisasi cenderung membentuk organisasi yang lebih datar.


42

• Changes in administrative system (perubahan dalam sistem administrasi) Perubahan

sistem

administrasi

dimaksudkan

untuk

memperbaiki efisiensi, mengubah citra organisasi atau untuk mendapatkan kekuasaan dalam organisasi. • Introduction of new technologies (introduksi teknologi baru) Perubahan teknologi baru berlangsung secara cepat dan mempengaruhi cara bekerja orang-orang dalam organisasi. Teknologi baru diharapkan membuat organisasi semakin kompetitif. b. Perubahan Tidak Terencana Sementara itu, perubahan tidak terencana menurut Greenberg dan Baron (2003:593) terjadi karena adanya hal-hal berikut: • Shifting employee demographics (pergeseran demografis pekerja) Komposisi tenaga kerja mengalami perubahan dengan kecenderungan semakin beragam. Keberagaman tenaga kerja memerlukan perlakuan yang semakin beragam pula, sesuai

dengan

ciri

kebutuhannya

yang

semakin

berkembang. • Performance gaps (kesenjangan kinerja) Tujuan organisasi yang menjadi ukuran kinerja tidak selalu dapat dicapai. Terjadi kesenjangan antara yang diharapkan dan yang dpat dicapai. Kesenjangan yang terjadi perlu direspons dengan berbagai tindakan perubahan. • Government regulation (Peraturan Pemerintah) Kebijakan dan peraturan pemerintah yang baru dapat mempengaruhi kelangsungan suatu organisasi termasuk organisasi

pemerintah.

Hal

yang

pada

waktu

lalu

diperbolehkan, suatu saat dapat dilarang. Organisasi perlu


43

melakukan

perubahan

untuk

menyesuaikan

dengan

perkembangan tersebut. • Global competition (kompetisi global) Persaingan global tidak hanya menuntut organisasi bisnis semakin efisien tetapi juga bagi organisasi pemerintah dituntut untuk dapat menyesuaikan diri dengan persaingan global agar organisasi dapat selalu mengikuti perubahan dinamika lingkungan yang melingkupi. • Changing

economic

conditions

(perubahan

kondisi

ekonomi) Perubahan kondisi ekonomi dapat menyebabkan usaha bisnis

merugi

dan

menciptakan

peluang

terjadinya

pengangguran. Untuk mengantisipasi kondisi tersebut, maka organisasi pemerintah selaku perumus kebijakan dituntut mampu menyusun strategi agar perubahan kondisi ekonomi tersebut tidak berpengaruh negatif terhadap kondisi perekonomian.

• Advances in technology (kemajuan dalam teknologi) Kemajuan teknologi menyebabkan cara bekerja dalam organisasi harus berubah. Terjadinya perubahan tersebut menuntut organisasi mempersiapkan sumber daya manusia dapat menyerap dan mengikuti perkembangan teknologi. 2. Kekuatan untuk perubahan Robbins Robbins (2001:540) mengungkapkan adanya enam faktor yang merupakan kekuatan untuk perubahan sebagai berikut: a. Nature of the Workforce (sifat tenaga kerja) Hampir setiap organisasi harus menyesuaikan diri dengan lingkungan yang bersifat multikultural. Kebijakan manajemen sumber daya manusia harus berubah agar dapat menarik dan


44

mempertahankan

tenaga

kerja

yang

semakin

beragam.

Organisasi harus dapat mengakomodasi kepentingan pekerja sebagai akibat keberagaman tersebut. Sementara itu, pekerja baru tidak mempunyai ketrampilan cukup sehingga apabila dilakukan rekrutmen, organisasi harus mengeluarkan banyak dana untuk pelatihan di berbagai bidang. b. Technology (teknologi) Teknologi

telah

mengubah

pekerjaan

dan

organisasi.

Penggantian pengawasan dengan menggunakan komputer menyebabkan rentang kendali manajer semakin luas dan organisasi menjadi lebih datar. Teknologi informasi canggih membuat organisasi semakin responsif. c. Economic shocks (kejutan ekonomi) Globalisasi telah menunjukkan dampaknya dengan timbulnya krisis ekonomi di beberapa negara termasuk Indonesia. Beberapa negara diantaranya sudah berhasil sembuh tetapi negara lainnya belum berhasil. Organisasi pemerintah senantiasa dituntut dapat menyusun strategi untuk membantu mengatasi krisis yang terjadi. d. Competition (persaingan) Sifat persaingan telah berubah menjadi bersifat global. Organisasi harus dapat mempertahankan diri baik

pesaing

tradisional maupun pesaing yang menampilkan kewirausahaan dengan tawaran yang sangat inovatif. Dalam suasana persaingan seperti itu akan terjadi merger dan konsolidasi dari beberapa organisasi untuk memperkuat posisinya dalam persaingan, serta berkembanganya e-commerce. Organisasi yang tidak mampu menyesuaikan diri dengan perkembangan akan hancur dan digilas oleh persaingan. e. World Politics (Politik dunia) Perubahan politik dunia jelas sangat berpengaruh kuat terhadap perubahan. Tindakan politik yang dilakukan oleh negara besar


45

tidak lain merupakan usaha untuk melindungi kepentingan negaranya sendiri terutama kepentingan ekonomi. 3. Penggerak perubahan Anderson dan Anderson Anderson dan Anderson (2001:16) mengemukakan bahwa terdapat tujuh faktor penggerak yang dapat mempengaruhi berlangsungnya perubahan. Faktor penggerak bergerak dari faktor yang sifatnya eksternal dan impersonal seperti faktor lingkungan dan organisasi menuju pada faktor yang sifatnya internal dan personel seperti terdapat pada faktor budaya dan orang. Faktor penggerak tersebut mereka namakan sebagai The drivers change model, yang menggambarkan bahwa perubahan dalam ranah eksternal, seperti pergeseran dalam lingkungan memerlukan respons atau perubahan dalam ranah yang lebih spesifik seperti strategi dan desain organisasi, yang pada gilirannya memerlukan perubahan ranah manusia dalam budaya, perilaku orang dan cara berpikir. Pemimpin pada umumnya lebih akrab dengan ranah eksternal sedangkan ranah internal meliputi budaya, perilaku dan pola pikir yang sama pentingnya merupakan masalah baru bagi kebanyakan pemimpin. Adapun tujuh faktor penggerak menurut Anderson dan Anderson adalah sebagai berikut: a. Lingkungan Lingkungan merupakan dinamika konteks yang lebih luas dimana organisasi dan orang bekerja. b. Kebutuhan pasar untuk sukses Perubahan kebutuhan di pasar adalah hasil perubahan dalam kekuatan

lingkungan.

Kebutuhan

pasar

ini

merupakan

pemenuhan kebutuhan pelanggan yang menentukan apa yang dilakukan untuk memperoleh keberhasilan organisasi di pasar. c. Desakan bisnis


46

Desakan bisnis menggambarkan apa yang harus dilakukan organisasi secara strategis untuk berhasil dengan memberikan kebutuhan masyarakat pelanggan akan perubahan. Hal ini memerlukan pemikiran ulang secara sistematis dan mengubah misi organisasi, strategi, tujuan dan aspek lainnya yang berkaitan. d. Desakan organisasional Desakan organisasional memperjelas apa yang harus berubah dalam struktur organisasi, sistem, proses, teknologi, sumber daya, dasar ketrampilan atau staffing untuk melaksanakan dan mencapai sukses organisasi. e. Desakan kultural Desakan kultural menunjukkan bagaimana norma bekerja dan kerja sama dalam organisasi harus berubah untuk mendukung dan mendorong desain baru organisasi.

f. Perilaku pemimpin dan pekerja Perilaku kolektif menciptakan dan menyatakan budaya organisasi. Perilaku menjelaskan gaya atau karakter yang dilakukan orang. Perilaku pemimpin dan pekerja menunjukkan cara bagaimana pemimpin dan pekerja harus berperilaku berbeda untuk menciptakan kembali budaya organisasi dengan berhasil. g. Pola pikir pemimpin dan pekerja Pola pikir meliputi pandangan, asumsi, keyakinan atau mental model yang menyebabkan orang berperilaku dan bertindak seperti dilakukan. Menjadi peduli bahwa masing-masing mempunyai pola pikir, dan secara langsung mempengaruhi kemampuan mentransformasi orang dan organisasi.


47

Dari uraian tersebut di atas tampak bahwa pandangan para pakar tentang faktor pendorong suatu perubahan sangat beragam, namun tidak saling bertentangan tetapi saling melengkapi. Hal tersebut menunjukkan sangat luas dan kuatnya faktor pendorong perlunya perubahan. Namun yang jelas berbagai faktor pendorong perlunya perubahan dapat datang dari sumber internal maupun eksternal, sedangkan sifatnya dapat terencana maupun tidak terencana. Dengan demikian, dapat dirangkum adanya beberapa faktor yang mendorong perlunya melakukan perubahan diantaranya: (1) kuatnya tekanan politik; (2) perkembangan ekonomi; (3) kebijakan pemerintah dan sistem administrasi; (4) kecenderungan demografis; (5) Perkembangan teknologi; (6) Kecenderungan organisasi dalam struktur; (7) masalah sumber daya manusia; (8) meningkatnya tuntutan masyarakat. Dorongan akan perubahan harus direspons dengan tepat dan cerdik oleh setiap organisasi. Pemimpin suatu organisasi memiliki peran kunci untuk menentukan arah, kebijakan dan strategi yang harus ditempuh. Namun demikian, untuk melakukan perubahan organisasi diperlukan dukungan dan kerja sama dari seluruh sumber daya manusia yang dimiliki organisasi. Tugas penting seorang pemimpin dalam melakukan perubahan adalah mempersiapkan tenaga kerja yang dipimpinnya untuk siap menerima perubahan. Setiap orang dalam organisasi harus mampu mencairkan pola pikirnya untuk melepaskan diri dari kondisi status quo dan menerima perubahan. Tujuan perubahan organisasi adalah untuk memperbaiki posisi dan kemampuan organisasi untuk menyesuaikan diri dengan perubahan lingkungan dan di sisi lain mengupayakan perubahan perilaku karyawan (Robbins, 2001: 542). Sedangkan sasaran


48

perubahan organisasi dapat terjadi pada struktur, teknologi dan orang (Greenberg dan Baron, 2003:590). Pendapat lain dikemukakan oleh Potts dan Lamarsh (2004:37) yang mengemukakan adanya empat aspek sasaran perubahan dimana dua di antaranya sama dengan Robbins maupun Greenberg dan Baron, yaitu struktur dan orang. Dua aspek lainnya adalah proses dan budaya. Proses menunjukkan apakah aliran pekerjaan dalam seluruh organisasi sudah berjalan efisien. Sedangkan budaya menyangkut budaya organisasi, apakah kepercayaan pekerja tentang pekerjaan pada umumnya mengganggu keberhasilan. Dengan demikian sasaran atau objek suatu perubahan organisasi dapat diarahkan pada struktur organisasi, teknologi, proses, orang dan budaya dalam suatu organisasi. Namun sasaran perubahan tersebut pada umumnya tidak berdiri sendiri tetapi merupakan kombinasi karena di antaranya saling mempengaruhi. Meskipun perubahan organisasi memiliki tujuan yang baik, namun dalam pelaksanaannya dapat ditemui berbagai hambatan atau resistensi. Setiap perubahan yang ingin melepaskan diri dari kondisi status quo pasti akan menghadapi resistensi. Resistensi umumnya muncul karena kekurangtahuan atas manfaat perubahan atau karena kemapanan dalam posisinya.

Hambatan atau resistensi tersebut,

menurut Gareth R. Jones (1995) ada baik pada tingkat organisasional, fungsional, maupun individual. a.

Hambatan organisasional Struktur dan budaya organisasi dapat menjadi hambatan untuk berubah. Ketika organisasi menyusun struktur organisasinya, tersusunlah pola hubungan tugas yang stabil yang berpengaruh terhadap hubungan antar pegawainya. Seiring dengan berjalannya waktu, ketika terjadi perpindahan pegawai, hubungan tugas tetap tidak berubah. Itulah sebabnya struktur organisasi menjadi resisten


49

terhadap perubahan. Itu pula yang menyebabkan merubah struktur organsiasi tidaklah mudah. b.

Hambatan Fungsional Struktur dan budaya organisasi pada tingkatan fungsional juga dapat menjadi penghalang untuk berubah. Seperti halnya pada tingkatan manajerial, manajer fungsional juga akan berupaya melobi sesuai kepentingan mereka sendiri dan mencoba untuk mempengaruhi proses perubahan sehingga perubahan yang terjadi dapat menguntungkan mereka. Tingkat ketergantungan tugas antar fungsi-fungsi yang ada juga mengakibatkan sulit mencapai perubahan, karena perubahan pada satu fungsi akan mempengaruhi seluruh fungsi yang lain. Semakin tinggi ketergantungan antar fungsi akan semakin sulit untuk mencapai perubahan.

c.

Hambatan Individual Adanya prasangka buruk terhadap perubahan dapat mempengaruhi persepsi individu para manajer terhadap suatu situasi dan dapat menyebabkan mereka menginterpretasikan perubahan sesuai dengan keinginan mereka untuk mendapatkan keuntungan sendiri. Pegawai mengembangkan kebiasaan-kebiasaan rutin yang dapat mempermudah mereka untuk mengendalikan situasi dan membuat keputusan-keputusan yang sudah terprogram. Ketika rutinitas tersebut terganggu maka para pegawai mengalami stress. Untuk mengurangi rasa stress mereka cenderung untuk kembali pada kebiasaan-kebiasaan lama mereka. Keengganan individual dalam melakukan perubahan organsiasai dapat terjadi ketika suatu perubahan mengharuskan keluar dari sistem yang biasa dilakukan (permanen system), apalagi bila perubahan tersebut bertentangan atau mengganggu “kepentingan” individu. Untuk mengatasi hambatan yang kemungkinan akan muncul dalam perubahan organisasi, ada beberapa strategi untuk mengatasi


50

keengganan melakukan perubahan atau jalan keluar yang dapat dilakukan dalam mengantisipasi perubahan (Wibowo:2007;139): 1. Pendidikan dan komunikasi, yaitu dengan membantu para pegawai untuk melihat logika suatu perubahan melalui komunikasi. 2. Partisipasi, yaitu melibatkan para pegawai dalam melakukan perubahan. Asusmsinya adalah bahwa pegawai yang dilibatkan secara penuh akan kesulitan untuk menolak suatu keputusan perubahan kalau mereka juga berpartisipasi dalam keputusan tersebut. 3. Fasilitasi dan dukungan. Hal ini diartikan sebagai pemberian konseling

terhadap

pegawai

yang

merasa

stress

terhadap

perubahan, pemberian pelatihan kepada pegawai dalam rangka penyesuaian perubahan organisasi. 4. Manipulasi,

yaitu

mempengaruhi

secara

tersembunyi.

Memutarbalikkan fakta atau membuat suatu fakta lebih menarik, menahan informasi tertentu yang diinginkan dan menciptakan isu palsu yang memungkinkan perubahan diterima baik oleh pegawai. 5. Negosiasi sebagai salah satu strategi penting dilakukan jika hambatan datang dari sumber yang kuat. 6. Pemaksaan dengan cara penerapan ancaman atau kekuatan langsung terhadap para penolak perubahan. Agar perubahan organisasi dan hambatan-hambatan yang kemungkinan muncul dapat di-manage dengan baik maka diperlukan kemampuan untuk menerapkan kepemimpinan yang partisipatif dan delegasi secara lebih signifikan, dan juga kemampuan untuk melihat perkembangan masa depan organisasi secara lebih akurat. Oleh karena itu, diperlukan pemberdayaan sumber daya manusia sehingga setiap orang merasa dirinya sebagai bagian dan turut serta dalam proses perubahan. Perubahan mungkin dilakukan secara perlahan atau dapat pula secara radikal. Kreitner dan Kinicki (2001:463), menyampaikan


51

bahwa untuk melakukan perubahan organisasi pada dasarnya dapat dilakukan dengan tiga cara, yaitu: 1. Adaptive Change Perubahan yang bersifat adaptif merupakan perubahan dengan cara penyesuaian terhadap perubahan yang terjadi dan mengadaptasi perkembangan yang ada. Strategi perubahan ini cenderung mengakibatkan desain organisasi yang tidak jauh berbeda dengan organisasi sebelumnya. 2.

Inovative Change Dalam hal ini organisasi yang akan melakukan perubahanperubahan mencoba melakukan pembaharuan-pembaharuan untuk diterapkan dalam organisasi yang pada gilirannya nanti diharapkan dapat meningkatkan kinerja organisasi. Strategi perubahan ini cenderung mengakibatkan desain organisasi menjadi lebih ramping atau sebaliknya terjadi penambahan unit-unit organisasi baru. Ada hal-hal baru yang sebelumnya tidak pernah diimplementasi dalam desain organisasi misalnya pembentukan baru beberapa unit organisasi.

3. Radically Inovative Change Dalam hal ini organisasi melakukan perubahan-perubahan secara radikal terhadap keseluruhan sistem yang ada dalam organisasi. Strategi perubahan ini dapat terjadi apabila terdapat dorongan kuat dari kebijakan publik seperti adanya peraturan perundangundangan baru yang menghendaki perubahan menyeluruh pada desain organisasi. Penggunaan strategi radikal ini membutuhkan persiapan yang matang dan dikomunikasikan secara intensif pada pihak-pihak terkait (stakeholder) sehingga gejolak sosial yang timbul dapat diminimalkan. Tiga cara perubahan tersebut dapat digambarkan sebagai berikut: Gambar 2.3 Tipologi Perubahan Organisasi


52

Perubahan Adaptif

Perubahan Inovatif

Rendah

Perubahan Inovatif Radikal

Tinggi

Tingkat kompleksitas, biaya dan ketidakpastian Potensi untuk penolakan terhadap perubahan Sumber: Winardi, 2003, 221

Namun, perlu diingat bahwa perubahan harus dilakukan secara hati-hati dengan mempertimbangkan berbagai aspek agar manfaat yang ditimbulkan oleh perubahan lebih besar dari beban kerugian yang harus ditanggung (Greenberg dan Baron, 2003:604). Kebanyakan diantara kita sering lupa memperhitungkan sosial cost sebagai akibat perubahan.


53

Berbicara mengenai perubahan organisasi, perubahan terhadap organisasi pemerintah menjadi sangat penting mengingat output dari kelembagaan pemerintah (organisasi publik) turut menentukan apakah tatanan sebuah negara dapat berkembang maju atau tidak. Organisasi pemerintah

dibentuk

untuk

mencapai

tujuan

bersama,

yaitu:

melindungi kepentingan masyarakat, melayani kebutuhan masyarakat, dan pada akhirnya tujuan paling utama adalah mewujudkan kesejahteraan dan keadilan bagi masyarakat. Agar dapat mewujudkan tujuan tersebut, maka organisasi pemerintah perlu dikelola dengan efektif (Toha, 2008;37). Dalam konteks organisasi publik, perubahan eksternal yang saat ini harus segera direspons adalah tuntutan akan demokratisasi, transparansi, dan akuntabilitas pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Untuk merespons tuntutan tersebut maka organisasi publik harus melakukan reformasi internal yang menyangkut: penyesuaian visi dan misi, menyesuaikan struktur, kapasitas SDM dan lainnya (Toha, 2008;38). Namun demikian, melakukan perubahan dalam organisasi pemerintah membutuhkan jauh lebih banyak upaya politik, karena organisasi pemerintah hidup dilautan politik (Osborne dan Plastrik; 1997).


54

Tinggi rendahnya kinerja kelembagaan pemerintah yang terwujud dalam bentuk keluaran organisasi publik secara langsung berpengaruh pada tinggi rendahnya kinerja organisasi bisnis (private sector) dan organisasi kemasyarakatan (civil society). Organisasi publik akan menentukan “merah hijau”nya kehidupan negara-bangsa. Oleh karena itu, kelembagaan pemerintah harus dapat memainkan perannya dengan pas dan menjamin aktor lain juga dapat memainkan perannya secara benar dan optimal sehingga secara keseluruhan dapat mengarah kepada pencapaian tujuan nasional. Apabila semua pelaku dapat memainkan perannya dengan benar, maka negara Indonesia dapat dikelola secara baik dan tidak akan pernah menjadi negara yang “tertinggal”. Sebagaimana Peter F. Drucker (1999) pernah mengatakan bahwa “There is no such underdeveloped country, there is only undermanaged country.” Dalam rangka reposisi kelembagaan Pemerintah, Pemerintah perlu meredefinisi peran dan kedudukannya. Untuk itu kelembagaan pemerintah hendaknya diorientasikan untuk menangani tugas-tugas untuk mengintegrasikan dan memelihara harmonisasi entitas sosial dan ekonomi, melindungi lingkungan, melindungi kerentanan dalam masyarakat (the vulnerable in the population), memperkuat finansial dan kapasitas administratif pemerintahan daerah.


55

Peran kelembagaan pemerintah yang juga sangat penting adalah peran untuk memberdayakan masyarakat (empowering the people), dan memberikan layanan dan kesempatan yang sama, serta menjamin inklusifitas sosial, ekonomi, dan politik. Hal tersebut sangat relevan dengan pengembangan good governance yang tengah populer, karena governance mempersyaratkan keterlibatan secara aktif baik pemerintah (government), dunia usaha (private sector), dan masyarakat (civil society). Pemberdayaan sektor swasta dipandang akan memberikan dampak yang lebih positif, baik dalam pemberian pelayanan kepada masyarakat maupun pengaruhnya terhadap efisiensi dan efektivitas pencapaian tujuan organisasi pemerintah. Dari ketiga unsur tersebut, Pemerintah mempunyai posisi yang sangat penting karena sebagaimana dikemukakan di atas pemerintah yang mempunyai kewenangan membuat kebijakan akan menentukan kondisi bagi dunia usaha dan masyarakat dapat menjalankan perannya dengan baik. Dalam kaitan tersebut Michael Porter (1980) mengatakan bahwa sumber utama yang membatasi (dan membuka) sebuah peluang adalah kebijakan pemerintah. Upaya yang dapat dilakukan kelembagaan pemerintah untuk menentukan peran dan kedudukannya secara pas adalah dengan cara melakukan reinventing. Reinventing dapat dilakukan melalui tiga tahap (Nugroho, 2001) yaitu: reorientasi, restrukturisasi, dan aliansi. Pertama, reorientasi dilakukan dengan meredefinisi visi, misi, peran, strategi, implementasi, dan evaluasi kelembagaan pemerintah untuk diarahkan pada paradigma baru bahwa “the best government is the least government”. Di samping itu, perlu memilah tugas administrasi publik

dengan

permainan

politik,

membangun

organisasi

kontrabirokrasi yang tugasnya menjadi kekuatan eksternal penilai birokrasi (countervailing factors), serta memperluas jangkauan publiknya tidak semata publik domestik tetapi juga publik global. Kedua, restrukturisasi, dilakukan dengan menata ulang kelembagaan


56

pemerintah

dengan

merampingkan

fungsi-fungsi

yang

tidak

seharusnya dilaksanakan pemerintah, membangun organisasi sesuai dengan tuntutan publik dengan kepemimpinan yang profesional, responsif, dan inovatif, membangun hubungan yang diametral namun fungsional

dengan

organisasi

kontra-birokrasi,

mengefektifkan

desentralisasi sesuai kebijakan otonomi daerah, serta membangun kelembagaan pemerintah agar sebangun dengan tuntutan publik global yang mempunyai kompetensi kelas global atau menjadi a world class public organization dengan standar manajemen dan kepemimpinan yang kelas dunia pula. Ketiga, aliansi yaitu dengan menyatukan langkah dan gerak seluruh domains yaitu pemerintah, masyarakat, dan dunia usaha secara kompak dan dalam koordinasi yang tunggal serta satu visi dan misi yang sama. Kelembagaan pemerintah hendaknya dapat menjadi stimulan bagi pengembangan organisasi bisnis dan masyarakat yang unggul dan menggandengnya dalam sebuah tim kerja yang solid. Perubahan organisasi dan tatalaksana pada birokrasi pemerintah bila dicermati dari proses pembaruan (transformasi) yang terjadi lebih merupakan tekanan dibanding kesadaran pemerintah untuk melakukan pembaruan itu sendiri. Sehubungan dengan upaya perubahan fundamental dalam organisasi pemerintah (sebagai implikasi suatu kebijakan publik), studi oleh Osborn dan Gaebler (2000) menunjukkan beberapa faktor yang mendukung, yaitu: 1. Adanya krisis Penemuan-penemuan

biasanya

disebabkan

karena

adanya

kebutuhan yang mendesak. Tatkala tidak ada krisis, para pemimpin yang imajinatif justru menciptakannya. 2. Kepemimpinan Biasanya para pemimpin adalah kepala daerah atau kepala negara. Namun kepemimpinan bisa mengambil banyak bentuk. Salah satu


57

unsur penting dari kepemimpinan adalah kemampuan untuk memperjuangkan dan melindungi mereka yang ada dalam organisasi yang bersedia menanggung resiko akibat melakukan sebuah perubahan. 3. Kontinuitas kepemimpinan Jika pimpinan datang silih berganti, mustahil untuk menciptakan perubahan yang fundamental. Tidak ada organisasi yang bersedia mengambil resiko melakukan perubahan strategis jika mengetahui bahwa pemimpinan akan pergi dalam waktu 1-2 tahun. 4. Infrastruktur warga yang sehat Istilah ini digunakan untuk menggambarkan jaringan informal dari warga negara, organisasi masyarakat, bisnis dan saluran media massa yang mempunyai komitmen terhadap kesejahteraan umum. Pemerintahan yang menikmati komitmen semacam itu akan dengan lebih mudah melakukan perubahan-perubahan fundamental. 5. Visi dan tujuan bersama Seorang pemimpin tidak cukup hanya mempunyai visi perubahan. Pemimpin masyarakat yang lain harus mendukung visi tersebut sehingga terjadi visi mengenai masa depan kota atau negara yang bersifat kolektif. Suatu visi bersama tidak sama dengan konsensus dan tidak menghilangkan konflik, namun cukup untuk memastikan adanya dukungan untuk mengatasi oposisi.

6. Kepercayaan Ketika melakukan suatu perubahan fundamental, adanya saling percaya diantara pihak-pihak yang berkuasa dan masyarakat akan sangat membantu. 7. Sumber Daya Luar


58

Perubahan fundamental sukar dan menyakitkan serta menakutkan karena ketidak pastian dan risiko. Sebagian dari organisasi yang melakukannya membutuhkan bantuan dari luar. 8. Model yang Bisa Diikuti Perubahan fundamental terjadi dalam berbagai cara yang banyak ragamnya. Dengan demikian sebuah organisasi perlu melihat upaya yang telah dicoba dan diciptakan ditempat lain karena dapat memberikan

pembelajaran,

dan

keyakinan

bahwa

sasaran

organisasi dapat tercapai. Sedangkan menurut Miftah Toha (2008) faktor yang bisa mendorong timbulnya perubahan organisasi pemerintah adalah: 1. adanya kebutuhan melakukan perubahan dan pembaruan; 2. memahami perubahan yang terjadi di lingkungan strategis nasional; 3. memahami perubahan yang terjadi di lingkungan strategis global; 4. memahami perubahan yang terjadi dalam paradigma manajemen pemerintahan. Sementara itu, Berger (1994) melihat ada empat hal yang merupakan pengungkit utama perubahan dalam organisasi pemerintah yang harus disearahkan (realigment) yaitu: strategy, operations, culture dan compensation. Khusus pembahasan tentang kultur organisasi, budaya organisasi sebagai bagian dari pemerintah yang memiliki kekuasaan dan cenderung

tidak

terjangkau

(mengabaikan)

dari

kepentingan

masyarakatnya, belum diyakini sepenuhnya ditinggalkan oleh semua tingkat pemerintahan di Indonesia. Sementara itu pergeseran kekuasaan (otoritas) kepada pemerintah daerah diduga menciptakan akumulasi kekuasaan secara absolut di daerah. Pemerintah daerah mengalami degradasi keberpihakan pada rakyatnya dan berubah menjadi raja kecil (penguasa) daerah. Kepemimpinan partisipatif yang mengembangkan keterbukaan dan peran aktif, serta pemberdayaan


59

pada karyawan diperhadapkan pada sikap mental pejabat birokrat yang secara

psikologis

mengalami

peningkatan

harga

diri

melalui

peningkatan eselonisasi. Eselonisasi dalam birokrasi pemerintah secara umum dipandang sebagai simbol kekuasaan yang secara langsung maupun tidak langsung mempengaruhi peran aparatur khususnya pejabat (pemimpin) dalam posisi manajemen pemerintah. Oleh karena itu, perubahan mendasar yang cukup signifikan diperlukan dalam manajemen pemerintah adalah perubahan struktur (structure) dan budaya (culture) aparat pemerintah.

2.3.2. Restrukturisasi Organisasi Desentralisasi

memerlukan

pembaruan

dalam

manajemen

pemerintah. Pembaruan ini adalah suatu penataan ulang manajemen pemerintah guna memenuhi tuntutan publik serta tantangan dalam upaya meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Pembaruan itu sendiri dapat dilihat dari apa yang dirumuskan oleh Osborne dan Plastrik (1997:16-17) berikut: “Pembaruan adalah transformasi sistem dan organisasi pemerintah secara fundamental guna menciptakan peningkatan dramatis dalam efektivitas, efisiensi dan kemampuan mereka untuk melakukan inovasi. Transformasi ini dicapai

dengan

pertanggungjawaban,

mengubah struktur

tujuan, dan

sistem

sistem

intensif,

budaya

organisasi

pemerintah”. Berdasarkan rumusan tersebut, pembaruan berkaitan dengan restrukturisasi organisasi dan sistem pemerintah dengan mengubah tujuan, insentif, akuntabilitas, distribusi kekuasaan dan budaya mereka. Dengan demikian, pembaruan adalah menciptakan organisasi dan sistem pemerintah yang terus menerus berinovasi, yang secara kontinu memperbaiki kualitas mereka, tanpa mendapat tekanan dari pihak luar, sehingga organisasi harus selalu mengadakan re-evaluasi terhadap situasi perubahan lingkungan yang terjadi. Perubahan


60

lingkungan terjadi setiap saat karena adanya kompetisi ditingkat nasional, regional bahkan global. Semuanya mengharuskan adanya perubahan. Perubahan berarti restrukturisasi yang menyangkut sumber daya dan kemampuan dalam menciptakan nilai dan meningkatkan kepercayaan stake holders sebagaimana disampaikan Jones Gareth R.: 1995) berikut: “Organizational change typically involves the restructuring of human resources, functional resources, technological capabilities and organizational abilities”. Sementara menurut Francis J. Gouillart dan James N. Kelly, restrukturisasi mencakup tiga hal yaitu: membangun suatu model ekonomi (construct an economic model); meredisain infrastruktur fisik (align the physical infrastructure); dan meredisain arsitek pekerjaan (redesign

the

work

architecture).

Salah

satu

tujuan

utama

restrukturisasi adalah organisasi menjadi ramping dan sehat. Untuk itu, restrukturisasi organisasi perlu menjadi isu utama dan komitmen bersama dari semua stakeholder baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah pada khususnya yang lebih banyak memiliki fungsi rowing atau fungsi operasional dan pelayanan kepada masyarakat, sehingga format organisasi pemerintah yang paling mutakhir akan mendukung terciptanya kinerja pemerintah yang optimal. Mengapa restrukturisasi organisasi perlu dilakukan? Lee G. Bolman (1997) dalam buku “Reframing Organization” menyebutkan beberapa faktor yang menyebabkan suatu organisasi memerlukan penataan, antara lain: 1.

Perubahan lingkungan Perubahan

lingkungan,

misalnya

lingkungan

sosial,

dari

masyarakat yang pasif menjadi masyarakat yang aktif dan kritis, perlu

direspons

dengan

bentuk

organisasi

yang

mampu

memberikan pelayanan secara cepat dan akurat. Atau, krisis


61

ekonomi yang menimpa negara kita, seharusnya diikuti dengan pengurangan unit-unit yang membutuhkan pembiayaan (spending units) dan memperkuat unit-unit yang menghasilkan dana (earning units). 2.

Perkembangan teknologi Perkembangan teknologi, misalnya di bidang teknologi informasi, akan membawa pengaruh terhadap kualitas dan besaran organisasi. Data processing yang dulu dilakukan secara manual oleh banyak tenaga

manusia,

saat

ini

sudah dapat

dilakukan

dengan

mengoptimalkan sistem informasi yang computerized dengan sedikit manusia tetapi dengan kualitas yang lebih baik, lebih cepat, dan lebih akurat. 3.

Perkembangan Organisasi Berkembanganya proses desentralisasi seiring dengan perubahan paradigma penyelenggaraan pemerintahan, akan mengakibatkan berkurangnya beban di tingkat pusat dan bertambahnya beban di tingkat lokal. Hal ini memerlukan redesign organisasi dengan merampingkan organisasi di tingkat pusat serta mengembangkan dan memberdayakan organisasi di tingkat lokal. Di samping itu, kewenangan, tanggung jawab, mekanisme kerja, dan segala aspek yang terkait perlu diatur kembali.

4.

Perubahan kehidupan politik Perubahan konstelasi politik maupun rejim akan mengakibatkan perubahan harapan dan prioritas program yang harus dilaksanakan oleh pemerintah daerah. Perubahan tersebut biasanya juga akan membawa perubahan peran para aktor politik dalam kelembagaan birokrasi. Prioritas program dan perubahan peran aktor politik tersebut akan berpengaruh pada model dan besaran organisasi.

5. Perubahan kepemimpinan Kepemimpinan baru seringkali membawa visi baru yang berbeda dengan visi pemimpin sebelumnya. Visi tersebut, bersama dengan


62

kebijakan lain, akan diterjemahkan menjadi misi organisasi dan akan dirumuskan ke dalam fungsi-fungsi dengan berbagai strategi pelaksanaanya, untuk kemudian disusun struktur organisasi. Selanjutnya Miftah Toha (2008) menyampaikan, bahwa terhadap tuntutan masyarakat akan demokratisasi, transparansi, dan akuntabilitas pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik, secara internal perlu diikuti dengan adanya reformasi terhadap organisasi publik diantaranya melalui penyesuaian visi dan misi dan penyesuain atau penataan kembali struktur organisasi. Sesuai dengan prinsip penataan organisasi, maka setelah visi dan misi dirumuskan tugas berikutnya adalah membagi berbagai tugas untuk dapat mencapai visi dan misi tersebut dalam unit-unit organisasi yang sudah ada (misalnya dinas, badan dan kantor pada organisasi perangkat daerah) sesuai dengan tugas dan fungsi unit-unit organisasi tersebut. Dalam pembagian tugas untuk mewujudkan visi dan misi ini dapat diikuti dua prinsip (Toha, 2008), yaitu: Pertama, berbagai tugas harus terdistribusi habis ke dalam unit-unit organisasi yang sudah ada; Kedua, untuk keperluan efisiensi beberapa unit organisasi yang sudah ada dapat digabungkan (merger); Ketiga, membentuk unit-unit baru apabila ada tugas-tugas baru yang harus dilakukan sebagai upaya memenuhi tuntutan masyarakat yang tidak mungkin dilakukan oleh unit-unit yang sudah ada. Dalam pelaksanaannya, penggabungan dan pembentukan unitunit yang baru tersebut memerlukan kajian yang dilakukan secara hatihati dengan pertimbangan agar: Pertama, tidak melanggar prinsip efektivitas dan efisiensi. Kedua, tidak bertentangan dengan peraturan perundangan yang ada. Agar dapat memenuhi dua syarat pokok tersebut, sebelum restruktrurisasi organisasi dilakukan menurut Miftah Toha (2008) perlu dilakukan kajian akademis untuk dapat memastikan


63

bahwa rancangan penataan atau restrukturisasi organisasi dapat diimplemenatsikan dengan baik. Berkaitan dengan prinsip penataan organisasi, Cushway dan Lodge (1993) menyampaikan bahwa secara umum organisasi dapat dikatakan sebagai sebuah sistem terbuka, yang berarti bahwa organisasi itu merupakan serangkaian kegiatan yang mempunyai tujuan umum dan untuk itulah terdapat keluaran dan masukan. Organisasi dibentuk untuk suatu tujuan atau untuk mencapai suatu misi tertentu. Oleh karena itu, organisasi hendaknya disusun berdasarkan visi dan misi yang jelas. Selanjutnya desain struktur organisasinya disusun berdasarkan kebutuhan nyata dan mengikuti strategi dalam pencapaian visi dan misi organisasi yang telah ditetapkan (structure follows strategy). Kelembagaan yang seperti itu selanjutnya diisi oleh sumber daya manusia yang kompeten dengan mekanisme, sistem dan prosedur yang efisien. Untuk itu, dalam kaitan dengan struktur organisasi Cushway dan Lodge menyatakan bahwa sebuah struktur yang baik memang dapat memperbaiki efektivitas organisasi, tetapi struktur yang paling baik pun tidak akan berjalan dengan baik kecuali orang-orang di dalam organisasi itu dimotivasi dan diberi pelatihan dengan baik. Prinsip-prinsip pokok menata struktur organisasi yang baik dapat secara luas dijelaskan sebagai berikut (Cushway dan Lodge,1993: 67): 1. Struktur harus mengikuti strategi. Organisasi dan berbagai komponennya harus secara terpisah dan secara bersama-sama menunjang sasaran dan tujuan organisasi. 2. Berbagai bagian struktur itu harus dibagi ke dalam kawasankawasan khusus. Hal ini berarti kawasan-kawasan kegiatan yang terpisah harus dikelompokkan menjadi satu sehingga ada satu pemusatan pada tujuan tertentu dan sebuah pemusatan pengalaman


64

dan keahlian. Pada umumnya spesialisasi semacam ini didasarkan pada fungsi-fungsi yang berbeda dalam organisasi. 3. Jumlah tingkat dalam struktur, harus sesedikit mungkin. Semakin banyak jumlah jenjang pada struktur itu, semakin banyak masalah komunikasi dari puncak ke bawah, masalah pembuatan keputusan dan masalah koordinasi serta pengendalian. 4. Rentang kendali, yaitu jumlah bawahan yang langsung dibawahi, akan beragam tergantung pada sifat pekerjaan dan organisasi. Rentang kendali seharusnya tidak terlampau sempit atau terlampau lebar untuk memungkinkan manajemen yang efektif. Rentang kendali akan sangat beragam tergantung pada jenis pekerjaan yang ditangani. 5. Terdapat kejelasan pertanggungjawaban, yaitu terdapat kejelasan tentang kepada siapa masing-masing pemegang jabatan harus melapor dan siapa yang mempunyai wewenang mengambil keputusan. 6. Setiap jabatan dalam struktur harus memiliki peran yang jelas dan memberi nilai tambah pada cara organisasi itu berfungsi. 7. Derajat sentralisasi atau desentralisasi organisasi perlu ditentukan. 8. Struktur harus dirancang untuk menghadapi berbagai perubahan lingkungan. Selanjutnya Cushway dan Lodge, juga menyampaikan bahwa maksud utama struktur adalah memastikan bahwa organisasi dirancang dengan cara yang paling baik untuk mencapai saran dan tujuannya. Sebuah struktur organisasi dibuat untuk mencapai sejumlah tujuan. Tujuan tersebut diantaranya adalah: 1. Menunjang

strategi

organisasi.

Struktur

harus

dirancang

sedemikian rupa untuk memastikan pencapaian sasaran dan tujuan organisasi. Strategi akan menjadi salah satu pokok yang menentukan struktur. 2. Mengorganisasikan sumber daya dengan cara yang laing efisien dan efektif.


65

3. Mengadakan persiapan pembagian tugas dan pertanggungjawaban yang efektif antara perorangan dan kelompok. 4. Memastikan koordinasi kegiatan organisasi yang efektif dan menggambarkan proses pembuatan keputusan. 5. Mengembangkan dan menggambarkan garis-garis komunikasi ke atas, ke bawah dan ke seluruh organisasi. 6. Memungkinkan pemantauan dan peninjauan kegiatan-kegiatan organisasi secara efektif. Berdasarkan pemikiran tersebut, maka terdapat sejumlah teknik untuk menganalisis struktur organisasi. Tujuan dasarnya adalah menentukan apakah: 1.

struktur yang ada sesuai dengan kebutuhan organisasi;

2.

struktur itu menunjang misi dan strategi; 3. strukur itu memberikan pengelompokkan fungsi yang paling logis dan cost effective; 4. struktur itu mendayagunakan sumber daya manusia di dalam organisasi sebaik-baiknya. Untuk itulah ketika menata dan membuat analisis organisasi sebagaimana dikemukakan Cushway dan Derek Lodge dalam buku “Organizational Behaviour and Design”, terdapat tiga faktor yang perlu diperhatikan begitu misi dan strategi yang jelas telah ditetapkan. Adapun ketiga faktor tersebut adalah: 1. Struktur Organisasi Struktur organisasi merupakan unsur yang sangat penting karena struktur organisasi akan menjelaskan bagaimana kedudukan, tugas, dan fungsi dialokasikan di dalam organisasi. Hal ini mempunyai dampak yang signifikan terhadap cara orang melaksanakan tugasnya (bekerja) dan terhadap proses-proses organisasi. Struktur organisasi akan menjelaskan bagaimana kewajiban, tugas dan peran dialokasikan di dalam organisasi. Hal ini penting karena


66

dampaknya terhadap cara orang bekerja dan terhadap efektivitas proses-proses organisasi. 2. Proses atau Mekanisme Kerja Proses atau mekanisme akan mendasari dijalankannya fungsifungsi dan kegiatan-kegiatan organisasi. Walaupun mekanisme seharusnya dibuat sesuai dengan struktur organisasi tetapi terkadang mekanisme ikut menentukan bagaimana organisasi itu disusun. 3. Sumber Daya Manusia Sumber daya inti setiap organisasi adalah sumber daya manusia. Sumber daya yang lain akan tetap seperti semula tanpa adanya campur tangan manusia. Bahkan sumber daya manusia seringkali menjadi unsur yang dominan yang menentukan struktur dan proses organisasi. Seringkali struktur dan proses yang disusun menurut teori paling logis diubah demi menyesuaikan dengan sumber daya manusia yang ada. Adapun faktor penting dalam penataan organiasi tersebut dapat digambarkan sebagai berikut: Gambar 2.4

MISI

STRATEGI

STRUKTUR

PROSES

SDM

Sumber: Cushway dan Lodge, 1993

Selanjutnya Galbraith dalam Toha (2008) mengatakan bahwa setiap upaya menata ataupun menyusun organisasi, menurut Galbraith


67

perlu dilakukan hal-hal berikut: Pertama, harus ditentukan kebijakan strategis yang dijadikan landasan langkah-langkah berikutnya. Langkah berikutnya baru menetapkan satuan-satuan organisasi yang akan dibuat, langkah terakhir memadukan orang-orang yang harus melaksanakan. Berdasarkan langkah tersebut, maka setiap pimpinan organisasi harus menentukan terlebih dahulu bagaimana kebijakan strategisnya ketika akan menentukan arah bagi satuan-satuan organisasi yang dipimpinnya. Kebijakan strategis ini termasuk di dalamnya menentukan visi yang akan diwujudkan dalam organisasi tersebut. Selain visi, pemimpin juga harus menentukan misi, tujuan dan

domain

untuk

masing-masing

satuan

organisasi

yang

dipimpinnya. Hal ini berarti, setiap pemimpin organisasi baik di pusat maupun daerah harus memahami kebutuhan dan kemampuannya dalam setiap upaya menata ataupun membentuk organisasi. Kebijakan strategis yang ditetapkan akan menjadi landasan berapa banyak dan jenis satuan satuan organisasi yang akan ditetapkan. Baru kemudian langkah terakhir menentukan siapa pejabat yang akan diangkat untuk menduduki jabatan yang tersedia. Urutan langkah penataan ini, merupakan langkah yang logis dan sistematis dalam merancang dan menata organisasi. Urutan sekuensinya tidak boleh dibolak balik misalnya, menetapkan jumlah organisasi didasarkan atas jumlah orang atau sumber daya manusia yang tersedia dan terakhir baru disusun kebijakan strategisnya.

Kalau

terjadi tidak

sistematis

urutan

langkahnya, seperti dikatakan Galbraith, maka akan terjadi banyak persoalan. Misalnya struktur, jumlah unit organisasi atau jenis organisasi yang dibentuk tidak bisa efektif bekerja, sumber daya manusiannya juga tidak profesional. Adapun urutan sekuensi dalam penataan organisasi tersebut dapat digambarkan sebagai berikut:

Gambar 2.5 Proses Penataan Organisasi Secara Sequently KEBIJAKAN STRATEGIS PENYUSUNAN KELEMBAGAAN

PENATAAN SDM

Universitas Indonesia Implementasi kebijakan ..., Nanik Murwati, FISIP UI, 2010 Sumber: J.R. Galbraith (1977)

68

Jika suatu organisasi sudah terbentuk menurut Henry Mintzberg (1993), maka susunannya mengandung unsur-unsur berikut: 1. Strategic Apex, adalah unsur pimpinan yang bertugas dan berwenang menyusun kebijakan strategis 2. Middle Line, yang bertugas dan berwenang memberikan fasilitas kepada unsur-unsur lainnya yang letak dan kedudukannya berada di tengah-tengah badan satuan organisasi. Unsur ini umumnya juga yang melaksanakan tugas auxiliary. Pada organisasi pemerintah daerah unsur ini dilaksanakan oleh Sekretaris daerah. 3. Operating Core, adalah unsur pelaksana kebijakan strategis yang dibuat oleh satuan pimpinan. Unsur organisasi ini juga berfungsi melaksanakan tugas substansi atau tugas pokok organisasi. Unsur ini dalam organsiasi pemerintah daerah dilaksanakan oleh dinas daerah. 4. Techno Structural, adalah satuan organisasi yang bertugas melaksanakan analisis yang hasil analisisnya disampaikan kepada satuan pimpinan untuk membuat kebijakan strategis. Dalam struktur organsiasi di daerah unsur ini dilaksanakan oleh Lembaga Teknis Daerah (Badan/kantor). 5. Supporting Staff yang berfungsi memberikan bantuan staf pada unit atau unsur Middle Line dan unsur-unsur lain. Oleh karena itu, dalam menata, menentukan posisi atau kedudukan organisasi seperti organisasi perangkat daerah baik di provinsi maupun di Kabupaten/Kota maka harus didasarkan apda landasan konsep atau teori yang bisa memperkuat kedudukan dari tiap


69

organisasi yang ada., sehingga organisasi yang dibentuk dapat dipertanggungjawabkan baik dari sisi teknis maupun teoretis. Restrukturisasi organisasi tidak sinonim dengan perampingan. Sebagian organisasi pemerintah akan lebih efektif jika memiliki struktur yang ramping, sementara sebagian lainnya tidak (Osborne dan Plastrik; 1997.13). Hal ini cukup relevan dalam pembaruan birokrasi pemerintah daerah yang melakukan penggabungan organisasi secara sederhana,

hasil

penggabungan

organisasi

pemerintah

malah

seringkali menimbulkan organisasi yang semakin besar dan bukannya perampingan. Dalam rangka melaksanakan restructuring dan repositioning organisasi perangkat daerah, maka berbagai pertimbangan harus dipikirkan

secara

matang

mengacu

pada

kewenangan

yang

dilimpahkan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Realisasi pelaksanaan otonomi daerah itu salah satunya adalah dengan melakukan pemetaan terhadap urusan yang dimiliki oleh pemerintah daerah. Dari peta urusan yang dirumuskan diharapkan akan menghasilkan sebuah penataan susunan organisasi perangkat daerah yang lebih efisien dan efektif . Namun demikian, tidak ada formula yang sederhana untuk menentukan

seberapa

besar

suatu

organisasi

pemerintah

itu

seharusnya (Turner dan Hulme, 1997). Di negara sangat miskin, birokrasi mungkin menjadi satu-satunya cara penyediaan pelayanan kepada masyarakat. Namun demikian, sebenarnya yang harus diperhatikan adalah apa yang masyarakat harapkan dari Pemerintah dan apa yang Pemerintah rencanakan untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Harapan terhadap peningkatan kualitas pelayanan publik dalam era otonomi daerah, khususnya setelah penataan organisasi adalah suatu tantangan. Birokrasi pemerintah diharapkan akan memberi perhatian (komitmen) yang sungguh-sungguh dalam


70

pemberian pelayanan publik sesuai dengan jiwa otonomi daerah. Untuk

itu,

perubahan

paradigma

dalam

penyelenggaraan

pemerintahan daerah juga perlu menjadi perhatian dalam mendesain organisasi pemerintah daerah.

2.4. Operasionalisasi Konsep Penelitian ini dimaksudkan untuk menjelaskan implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah di Provinsi DKI Jakarta. Penelitian ini tidak melihat hubungan antar variabel, tetapi yang dilakukan adalah mendiskripsikan bagaimana proses penetapan kebijakan restrukturisasi organisasi, bagiamana implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah beserta faktor-faktor yang mempengaruhi implementasi kebijakan tersebut melalui pembahasan secara komprehensif. Proses penetapan kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah yang akan diteliti disini adalah bagaimana tahapan yang dilakukan dalam menentukan besaran dan jenis organisasi perangkat daerah yang ditetapkan dalam Perda Nomor 10 Tahun 2008. Proses penetapan kebijakan restrukturisasi oganisasi ini diukur dengan melihat sejauhmana prinsipprinsip pengorganisasian yang berlaku diakomodasikan dalam penetapan kebijakan restrukturisasi organisasi khususnya dalam penetapan besaran dan jenis organisasi perangkat daerah. Implementasi kebijakan yang dimaksudkan dalam penelitian ini adalah proses melaksanakan keputusan atau kebijakan yang telah ditetapkan, dalam hal ini adalah implementasi kebijakan penetapan Perda tentang Organisasi Perangkat Daerah Provinsi DKI Jakarta. Adapun variabel yang akan diteliti dalam implementasi kebijakan ini meliputi: (1) prubahan yang diinginkan dari kebijakan restrukturisasi organisasi, (2) Penyusunan Peraturan

pelaksanaan,

dan

(3)

sosialisasi.

Indikator

keberhasilan

implementasi kebijakan akan dilihat dari: (1) Perubahan yang diinginkan:


71

•

Konsistensi dalam mewujudkan perubahan yang diinginkan; •

Terwujudnya organisasi perangkat daerah yang efektif, efisien, rasional dan proporsional.

•

Pemberdayaan

kota/kabupaten

administrasi,

kecamatan

dan

kelurahan. •

Kejelasan pembagian peran antar satuan kerja perangkat daerah.

(2) Penyusunan Peraturan pelaksanaan: •

Tersusunnya peraturan pelaksanaan dari kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah secara optimal.

•

Tidak terjadi duplikasi dalam pelaksanaan tugas antar organisasi perangkat daerah.

(3) Sosialisasi Proses sosialisasi yaitu kegiatan mengkomunikasikan segala sesuatu tentang kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah sampai dengan ke level wilayah di kecamatan dan kelurahan. Proses tersebut diukutdengan

tingkat

pemahaman

dan

interpretasinya

terhadap

kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah, baik mengenai muatan materi perubahan maupun pelaksanaannya. Sedangkan

faktor-faktor

yang

mempengaruhi

implementasi

kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat derah yang akan diteliti meiputi variabel: (1) komunikasi dan koordinasi, (2) sumber daya, dan (3) struktur birokrasi. (1) Koordinasi dan komunikasi diukur dengan adanya kejelasan petunjuk pelaksanaan, pelaksana kebijakan mengetahui apa yang harus dilakukan,

kesamaan

persepsi

dalam

menyikapi

kebijakan

restrukturisasi, terjalinnya koordinasi yang efektif baik secara vertikal maupun horisontal. (2) Sumber daya, diukur dengan melihat terdapatnya dukungan sumber daya yang memadai dalam implementasi kebijakan restrukturisasi organisasi perangkat daerah khususnya sumber daya manusia yang menjadi inti dari organisasi.


72

(3) Struktur birokrasi, diukur dengan melihat sejauhmana penyusunan SOP dilakukan, kejelasan peran dan tugas masing-masing unit organisasi, dan efektivitas mekanisme pengawasan.


BAB II IMPLEMENTASI KEBIJAKAN RESTRUKTURISASI ORGANISASI PERANGKAT DAERAH: SUATU KERANGKA TEORI

Recommend Documents