Integrációs és Fejlesztési Munkacsoport Biztonsági és Védelempolitikai Témacsoport
Az EU biztonsági és védelmi politikája (2001-2002.)
Készítette: Dr. Németh József
2002.
I.
Az ESDP intézményi rendszere
Az Európai Tanács (EiT) Köln-i ülésén – 1999. június –, miközben az önálló katonai erokkel kapcsolatos konkrét célokat még nem határozza meg, pontosan megjelöli azt az intézményi struktúrát, amelyet ki kell alakítani, illetve létre kell hozni a politikai ellenorzés, és stratégiai irányítás céljából.1
Az EiT kölni döntésére támaszkodó késobbi, különösen Helsinki-i (1999. december) majd Nizza-i (2000 december) állásfoglalásaiban az Európai Biztonsági és Védelmi Politika (angol rövidítése ESDP) intézményi rendszerére a következo fo rendezo elvek fogalmazódtak meg: -
Az ESDP a Közös Kül- és Biztonságpolitika (angol rövidítése CFSP) részét képezi, tehát reá is vonatkozik a SZEU V. Címe, beleértve az EiT, a Tanács hatáskörét, és döntéshozatali módját, valamint a Bizottság szerepét, továbbá az Európa Parlament (EP) és az Európai Bíróság erosen korlátozott jogkörét szabályozó rendelkezéseket.2
-
A CFSP egészét – beleértve az ESDP-t – átfogó hatáskörrel az EiT, a Tanács, korlátozott mértékben a Bizottság és az új Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB) rendelkezik.
-
Az ESDP terén, a válságkezelés körében jogilag kötelezo döntést a Tanács, ill. megbízásából a PBB, továbbá a Bizottság hozhat, számukra meghatározott körben.
-
A katonai válságkezelés minden fázisában – a katonai muvelet megkezdésétol annak befejezéséig – döntéshozatalra egyedül a Tanács, vagy külön döntés alapján a nevében eljáró PBB hozhat.
-
A katonai válságkezelésben a politikai ellenorzés és a stratégiai irányítás megvalósításában új állandó szerv vesz részt: PBB, és ebben közremuködik az EU Katonai Bizottsága (EUKB-EUMC), és az EU Katonai Törzse (EUKT-EUMS).
-
A Nyugat Európai Unió (NYEU) semmilyen szerepet nem tölt be az ESDP, illetve annak keretében megvalósuló katonai válságkezelés körében.
-
Az ESDP körében a polgári válságkezelés tekintetében hatáskörrel rendelkezo szerv a Tanács, a Bizottság, a PBB illetve a Bizottsághoz kapcsolódó, eddig
1
Cologne Eurpean Council Presidency Report Sajátos módon e pontban az új uniós szervek között szerepel a Muholdas Központ és a Stratégiai Tanulmányok Intézete, amelyek akkor még a NYEU szervei, s átvételükrol csak másfél évvel késobb, a Nizza-i csúcson született döntés. 2 A SZEU 11-28. cikkei közül különösen a 13-18, 21-25 és 27. cikkei.
2
létrehozott illetve ezután létrejövo új szervek (Polgári Válságkezelési Bizottság, Tanács Titkársága Rendori Részlege, Gyorsreagálású Mechanizmus) -
Meghatározott feladatokat új, kapcsolódó szervek látnak el.
-
A Bizottság kivételével minden eddigi és az EiT által életre hívott új állandó illetve
járulékos
szerv
közvetlen
vagy
közvetett
módon
a
Tanács
„alárendeltségébe” tartozik. 1. Az Unió egységes intézményi keretében a CFSP terén, s ezen belül kifejezetten a védelmi-katonai elemeket magukba foglaló döntések elfogadása szinte kizárólag két intézmény: az EiT és a Tanács hatáskörébe tartozik. Mint látni fogjuk, az ESDP körében a polgári válságkezelés tekintetében a Bizottságnak döntési jogot is magába foglaló széles hatásköre volt, és marad is a jövoben. - Az EiT határozza meg az Unió egészére érvényes hatáskörében3 : a. A CFSP védelmi kérdéseket is magába foglaló általános irányelveit; b. Elfogadja a tagállamok számára fontos közös érdekeket érinto közös stratégiát; c. Dönt a közös védelemrol, valamint a NYEU EU-ba történo integrálásáról oly módon,
hogy
e
két
esetben
szükségesek
a
tagállamok
külön-külön
alkotmányos eloírásaiknak megfelelo határozatai is;4 d. Dönt a Tanács kérésére olyan esetben, amikor egy tagállam az úgynevezett Luxemburgi
Formula
alkalmazásával
megakadályozza
a
Tanácsban
a
minosített többségu szavazást. Figyelmet érdemel, hogy az EiT ilyen esetben5 egyhangúlag hozza döntését; más esetben az EiT döntéshozatalát eloíró rendelkezést sem a SZEU, sem a három európai közösséget létrehozó szerzodések nem tartalmaznak.
- A Tanács hatáskörébe tartozik: a. Az
EiT
által
megállapított
védelmi-katonai
elemeket
magukba
foglaló
általános irányelvek alapján a közös kül- és biztonságpolitika meghatározása és végrehajtása.6 3
SZEU 4. (1) cikk SZEU 13. (1), (2), 17. (1), (3), cikk 5 SZEU 23. (2) cikk 6 SZEU 13. (3) cikk 4
3
b. Az EiT részére közös stratégiák ajánlása valamint ezek végrehajtása, különösen az együttes akciók illetve közös álláspontok elfogadása.7 c. Döntés együttes akciókról „az Unió általi operatív cselekvést igénylo specifikus helyzetekben”. A Tanács az errol szóló döntésében meghatározza az együttes akciók céljait, hatókörét, az Unió számára hozzáférhetové teendo eszközöket, ha szükséges idotartamát, és végrehajtása feltételeit. A döntés kötelezi a tagállamokat állásfoglalásaikban és cselekvésükben. 8
- Az
1970-tol
intézményesült
Európai
Politikai
Együttmuködés
–
némi
szabadossággal fogalmazva a CFSP elodje – keretében meghatározott szerepet töltött be a tagállamok külügyminisztériumai politikai igazgatóiból álló Politikai Bizottság. Jóllehet súlyát, fontosságát a CFSP-ben is megorizte, a rávonatkozó rendelkezések
a
Maastrichti
Szerzodés
(MSZ)
egyik
cikkének
egyik
bekezdésében kaptak helyet. Az Amszterdami Szerzodés (ASZ) a Politikai Bizottság jelentoségét hangsúlyozva külön cikket illesztett róla a SZEU-ba, nem változtatta azonban meg az eredeti rendelkezéseket, mindössze kimaradt az utalás a politikai igazgatókra.9 A
Politikai
végrehajtást
Bizottság figyelemmel
a
CFSP kíséro,
egészére bizonyos
kiterjedo, fokú
elemzo,
önállósággal
véleményezo, is
rendelkezo
szervként muködött, azonban közvetlenül kötodött a Tanácshoz, pontosabban a külügyminiszterekbol álló Általános Ügyek Tanácsához. A Tanács munkája egészének elokészítését – beleértve a CFSP körébe tartozó ügyek napirendre tuzését is – a tagállamok Állandó Képviseloinek Bizottsága (francia rövidítésben: COREPER)10 hatáskörében maradt.
- Az ASZ a Tanács CFSP-t érinto, világosan a válságkezelés irányában bovíteni tervezett
szerepét
kívánta
erosíteni
a
Fotitkár/CFSP
Magas
Képviseloje
tulajdonképpen új tisztségének létrehozásával, és a tartalmilag ehhez kapcsolódó nyilatkozattal a Fotitkár/ Magas Képviselonek alárendelt Politikai Tervezo és Korai Elorejelzo Részleg11 felállításával. 7
u. o. második bekezdés SZEU 14 (1) és (3) cikke 9 SZEU 25. cikk 10 E két szerv CFSP terén „találkozó hatásköre” lappangó feszültségforrás volt 11 SZEU 18. (3) és 26. cikk, valamint a Kormányközi Konferencia 6. nyilatkozata. 8
4
2. Az ASZ kiemelkedo fontosságú rendelkezései azok, amelyek módosították a Tanács döntéshozatali módját.12 -
általános szabályként megmaradt, hogy a Tanács döntéseit egyhangúlag hozza, azaz bármelyik tagállam ellenszavazata – „vétója” – elég ahhoz, hogy a döntés ne szülessék meg.
-
a
tartózkodás
azonban
nem akadálya a döntés elfogadásának, új
rendelkezés viszont az, hogy bármelyik tagállam formális nyilatkozatot tehet tartózkodásáról, s ebben az esetben az elfogadott döntés nem kötelezi. Ez, mint láttuk, érvényes az így elhatározott katonai-védelmi muveletek költségeinek
viselésére
is.
E
tagállamoknak
azonban
a
kölcsönös
szolidaritás jegyében nem szabad olyasmit tenniük, ami az elfogadott döntésbe ütközik, vagy végrehajtását akadályozza. A többi tagállam viszont tiszteletben tartja ezt a „tartózkodó” álláspontot. Nem születhet döntés akkor, ha a tagállamok több mint egyharmada tesz tartózkodásáról formális nyilatkozatot.13 A „konstruktív tartózkodás” révén valójában a kívülmaradás (opting out) vált lehetové, s aligha kétséges, hogy a tagállamok ezzel elsosorban a katonai-védelmi ügyekben kívánták a döntés megszületését biztosítani úgy, hogy – 1/3-os megszorítással – a részvétel elhárításának lehetosége is megmaradjon.14 Sokak véleménye szerint a „konstruktív tartózkodás” az ASZ által az EU elso és harmadik pillérében intézményesített szorosabb együttmuködés15 második pillér beli rokona. -
Az ASZ jelentos új rendelkezése az is, amely az egyhangúság alóli kivételként eloírja, hogy a Tanács a közös stratégián alapuló döntéseit minosített többséggel fogadja el. Igaz, hogy ilyen esetben, mint már utaltunk rá, bármely tagállam nyilatkozhat, hogy „fontos és kinyilvánított nemzeti politikai indokok miatt” ellenezni szándékozik a döntés minosített
12
SZEU 23. cikk SZEU 23. (1) cikk 14 A „konstruktív tartózkodással” összefüggo kérdésekrol lásd Németh József id. tanulmány 94-96. oldal. 15 SZEU 40., 43-45. cikkei, az EK-t létrehozó Római Szerzodés 11. cikke. 13
5
többséggel történo elfogadását, s így tulajdonképpen magát a szavazást akadályozza meg.16
3. Tulajdonképpen az ESDP gondolatának elso megfogalmazása – Saint Malo 1998. december 4. – óta állandósult az igény az EU tagállamai védelmi miniszterei szorosabb együttmuködésére, sot egy ido óta ennek intézményesítésére. Eloször az osztrák elnökség hívta össze 1998 decemberében hangsúlyozottan nagyon informális jelleggel – a védelmi minisztereket, s azóta e találkozók – mindig az informalitás jegyében gyakorlattá váltak. A védelmi miniszterek katonai képesség felajánlási konferenciái – 2001. majd 2002. novemberében – viszont fontos hivatalos fórumai voltak az uniós katonai képességek építésében. Kialakult továbbá olyan gyakorlat is, hogy a külügyminiszterekbol álló Általános Ügyek Tanácsa a védelmi miniszterek részvételével „megerosítetten” ülésezik, ha napirendjén katonai jellegu kérdések szerepelnek. Az Unió intézményi rendszerében dönto szerepet játszó Tanácsnak, mint erre már másutt utaltunk, soha sem volt, s mind máig nincs védelmi miniszterekbol álló „változata”. A Belga Elnökség – 2001. második fele – idején intenzív eszmecserék folytak a Védelmi Miniszterek Tanácsának létrehozásáról illetve muködtetésérol. E viták azonban „rávilágítottak különbözo érzékenységekre”, melyek lényege minden bizonnyal a nagyon eros, biztonságpolitikai és védelmi ügyekre is kiterjedo hatáskörrel rendelkezo Általános Ügyek Tanácsa és a katonai kérdésekkel foglalkozó védelmi miniszterekbol álló Tanács hatáskörének megállapítása, egymáshoz való hierarchikus
viszonyuk
meghatározása,
azaz
a
politikai
vezetés
primátusának
biztosítása. A Spanyol Elnökség által javasolt megoldás szerint az Általános Ügyek Tanácsa állhatna esetenként csak védelmi miniszterekbol.17
Az EIT Sevilla-i (2002. június) döntése a Tanács struktúrájáról és muködését érinto intézkedésekrol18 elso pillantásra „csak” az EU intézményi rendszerét, igaz azon belül a legfontosabb intézményt érinti. A döntés azonban lényegi pontokban közvetlenül kapcsolódik magához a CFSP-hez, illetve az ESDP-hez. 16
SZEU 23. (2). cikk Spanyol védelmi miniszter 2002. január 10i beszéde a Spanyol Elnökség ESDP-vel kapcsolatos célkituzéseirol. 17
6
-
Az EIT létrehozó új alakzatként a külügyminiszterekbol álló Általános Ügyek és Külso Kapcsolatok Tanácsát. Ennek hatásköre két területre terjed ki ♦ az EIT üléseinek elokészítése és folytatásuk biztosítása ♦ az EU teljes külso tevékenysége: CFSP, ESDP, külkereskedelem, fejlodo országokkal együttmuködés, humanitárius segélyek nyújtása.
A két területhez tartozó kérdéseket egymástól elkülönített üléseken, önálló napirenddel tárgyalja a Tanács.
Az EIT döntésébol kitunoen ♦ Az Általános Ügyek és Külso Kapcsolatok Tanácsa a Tanács többi alakzata között ténylegesen
a
„piramis
csúcsán”
foglal helyet, mindenek elott az EIT
elokészítésében és folytatásokban betöltött szerepe révén több mint „elso az elsok között” ♦ A Tanács kilenc alakzata között nem szerepel a Védelmi Miniszterek Tanácsa ♦ A Tanács ugyanazon alakzatban tartott ülésén több miniszter is részt vehet, ami megfeleloen hozzáigazított napirendet és eljárási szervezetet követel meg. ♦ Semmi kétség nem fér ahhoz, hogy e rendelkezés az Általános Ügyek Tanácsa ülésén immár 3. éve esetenként résztvevo védelmi miniszterek jogi helyzetét teszi „alkotmányossá.”
Mindez azonban azt is jelzi, hogy a Védelmi Miniszterek Tanácsa létrehozásáról különösen a belga elnökség idején felerosödött vita, majd pedig a spanyol elnökség konkrét javaslatai a tagállamok között nem találtak egyhangú támogatásra.
- A SZEU V. Címe a CFSP területén a Bizottságot a döntéshozatalból lényegében kizárja. E tekintetben az ASZ nem módosította az MSZ-t. A SZEU – mind a Maastricht-i, mind az Amszterdam-i változatában – az I. Címben különös hangsúllyal a Tanácsot és a Bizottságot teszi felelossé az EU külso tevékenységének egésze konzisztens voltáért, így a külso kapcsolatok, a biztonság, a gazdaság és a fejlodo politikával összefüggésben, valamint e
18
Sevilla Presidency Conclusions Annex II.
7
politikák
végrehajtásáért19 . Figyelmet érdemel, hogy e különös fontosságú
politikák közül három: a külso kapcsolatok, a gazdaság és a fejlodo politika közösségi hatáskörbe tartozik, ahol, mint láttuk, a Tanács mellett a Bizottság meghatározó szerepet tölt be. A CFSP területén az Unió tevékenységének egységét, konzisztenciáját és hatékonyságát20 a Tanácsnak kell biztosítania, tehát „alkotmányos értelemben” a Bizottság nem kap szerepet. Az ASZ újrafogalmazta, hangsúlyosabbá tette – az Elnökség mellett – a Bizottság szerepvállalását a CFSP terén: az Unió képviseletében, az elfogadott döntések végrehajtásáért
viselt
felelosségben,
az
uniós
álláspont
nemzetközi
szervezetekben és konferenciákon történo kifejtésében. Az ASZ kifejezetten új jogosítványként a következokben bovítette a Bizottság hatáskörét21 : -
a
Tanács felkérheti a Bizottságot az együttes akciók végrehajtása
biztosítása céljából a CFSP-t érinto bármely javaslat eloterjesztésére. Jóllehet e megfogalmazásba „belefér” a katonai témájú javaslat is, minden bizonnyal inkább arról van szó, hogy a Tanács a humanitárius jellegu, segélynyújtást, vagy gazdasági kapcsolatokat korlátozó stb. együttes akciók esetén igényt tarthat a Bizottság ilyen értelmu konkrét közremuködésére.22 Figyelmet érdemel, hogy ez az új rendelkezés a Tanácsot feljogosítja, de nem kötelezi a Bizottság felkérésére, s arra sem, hogy a Bizottság javaslatát figyelembe
vegye
(emlékeztetoül:
az
I.
pillér
keretében
a
Tanács
lényegében nem dönthet a Bizottság javaslata hiányában, illetve attól csak pontosan megszabott feltételek esetében tekinthet el). a. Az EP a CFSP keretében, mint láttuk, nem jogosult döntések meghozatalára, vagy az abban való részvételre. Nincs semmiféle alkotmányos szerepe az EU által a CFSP-t érinto, államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel történo
19
SZEU 3. cikk. SZEU 13. (3) cikk. 21 SZEU 18. (4) cikk.; vö. MSZ J 5. (3) cikke. 22 SZEU 14. (4) cikk. Nem zárhatjuk ki azt sem, hogy az ASZ készítoi asztalán már ott volt az EU polgári válságkezeloi szerepének gondolata vagy terve, s ehhez kapcsolódóan a Bizottság elso pillér beli hagyományosan széles hatáskörének a CFSP-ESDP terén történo hasznosítása. 20
8
nemzetközi szerzodéskötésben. Állásfoglalásra azonban joga van, s ennek érvényesítésére a következo lehetoségei vannak:23 -
az Elnökség kötelessége a CFSP fobb vonásairól és alapveto választásairól az
EP-vel
konzultálni,
és
biztosítani
az
„EP
nézeteinek
megfelelo
figyelembevételét”. -
az Elnökségnek és a Bizottságnak rendszeresen tájékoztatnia kell az EP-t a CFSP fejlodésérol.
-
kérdéseket tehet fel, és ajánlásokat tehet a Tanácsnak.
-
évente megvitatja a CFSP alkalmazása elorehaladását.
4. Az ESDP intézményi rendszerét vizsgálva megfogalmazható a kérdés, hogy vajon, ha nem is nemzetközi jogi értelemben, de ténylegesen a Nyugat Európai Unió (NYEU) nem tekintheto-e az ESDP egyik intézményének? A válasz nem, sot kezdettol fogva nem volt az. Mindez igaz akkor is, ha a „kezdetet” az ESDP „fogantatásától”, azaz a Saint-Malo-i francia-angol csúcstól számítjuk, és akkor is, ha az ESDP születésének idopontjául az EiT Köln-i ülését tekintjük. Mint láttuk, a SZEU Maastricht-i változata V. Címe – J 4. (2) – az uniós katonai döntések elokészítésében és végrehajtásában a NYEU-nak, mint az EU „integráns részének”, tulajdonképpen kizárólagos szerepet adott. Az ASZ a NYEU-nak e kizárólagos szerepét meggyengítette, és egyben konkrétabbá tette. Az ASZ az EU hatáskörébe illesztette a Petersbergi Feladatokat, - mint tudjuk, ma ezek alkotják az ESDP lényegét – amelyekhez több szálon hozzákapcsolta a NYEU-t. Az ASZ azonban a SZEU 17. cikkében a MSZ J 4. (2) cikkhez képest nagyon új, s ma már tudjuk, bizonyos mértékig prognózis-szeru rendelkezést is beiktatott, mely szerint az EU és NYEU kapcsolatai szorosabbra fuzésének „a NYEU EU-ba való integrálása céljából” kell megvalósulnia, amikor az EiT így dönt, s azt a tagállamok alkotmányukkal összhangban elfogadják.24 Alappal gondolhatjuk, hogy már Saint-Malo-ban eldolt, hogy a „hiteles katonai erokre támaszkodó, önálló cselekvésre képes” EU kiépítésében a NYEU mellozésével történik. Immár „EU színekben” az EiT ESDP-rol elfogadott Köln-i nyilatkozatában a NYEU Petersbergi Feladatokkal kapcsolatos funkciói EU általi
23 24
SZEU 21. cikk. 17 / II cikk.
9
átvételéhez szükséges döntések 2000. végéig történo elfogadását jelölte meg célként, amit követoen „a NYEU mint szervezet betöltené rendeltetését”. Másfél évvel késobb, 2000. decemberében az EiT Nizzában jóváhagyta az Elnökségi Jelentést, amely leszögezi: „Az EU megerosíti szándékát, hogy önmaga látja el a NYEU válságkezelési funkcióját.” Az EiT állásfoglalása felsorolja a Tanács „elvi döntéseit”, melyekben a NYEU Muholdas Központjának, Stratégiai Tanulmányok Intézetének átvételérol, s a NYEU néhány konkrét feladatának befejezésérol rendelkezett. Mindezt a 2001. február 26-án aláírt Nizzai Szerzodés olyképpen tette „alkotmányossá”, hogy a SZEU 17. (1) és (3) cikkébol törölte a NYEU-ra vonatkozó rendelkezéseket.
5. A Nizzai Szerzodés figyelmet érdemlo, a SZEU amszterdami változatát új elemmel gazdagító rendelkezése25 az is, amely a CFSP, tehát az ESDP területén is lehetové teszi a megerosített együttmuködés alkalmazását. E rendelkezés legfontosabb eleme, hogy szigorúan leszukíti a megerosített együttmuködés megvalósíthatóságát: -
az együttes akciók illetve a közös álláspont végrehajtását kell szolgálnia, és
-
nem kapcsolódhat katonai vagy védelmi elemeket magukba foglaló kérdésekhez.
Mindebbol következoen a CFSP részét képezo ESDP körében az erre kész tagállamok (ma legalább 8) a megerosített együttmuködést tulajdonképpen a polgári válságkezelés területén vállalhatják. Úgy véljük, a megerosített együttmuködés „filozófiáját” is megfogalmazza a CFSPre is kötelezo, ugyancsak a Nizzai Szerzodés SZEU-ba iktatott új, általános rendelkezése: „Megerosített együttmuködést csak végso esetben lehet vállalni, amikor a Tanácsban megállapítást nyer, hogy az ilyen muvelet céljai ésszeru ido alatt nem valósíthatók meg a Szerzodések irányadó rendelkezéseinek alkalmazásával.”26 A CFSP-ESDP új szervei
1. Az EiT ülésein, Kölntol Nizzáig, mind kiérleltebb döntéseket hozott a válságkezelés mindkét ágával, valamint a csak katonai, illetve csak polgári válságkezeléssel 25 26
A Nizzai Szerzodés által a SZEU-ba illesztett új 27. a.-27. e. cikkek. SZEU új 43. a. cikke.
10
összefüggo új szervek: a Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB), a Katonai Bizottság, a Katonai Törzs létrehozásáról. Kisebb „publicitást” kapott e három szervvel majdnem egy idoben létrehozott, s a maga területén kiemelkedoen fontos szerv, a Válságkezelés Polgári Aspektusaival Foglalkozó Bizottság. Látni fogjuk, hogy e négy szerv mellett, jórészt hozzájuk is kapcsolódóan, mind a katonai, mind a polgári válságkezelés körében további új szervek is létrejöttek, és mindezek ma már együtt alkotják az ESDP sajátos, szigorúan hierarchikus, s már „újszülöttként” is eléggé bonyolult gépezetét. Az EiT nizzai ülésén elfogadott Elnökségi Jelentés az új szervek létrehozásának indokaként valójában az EU ambícióit jelöli meg, s mintegy a válságkezelés filozófiáját fogalmazza meg: „Ha arról van szó, hogy nemzetközi színtéren szerepét teljesen betöltse, az EU-nak olyan helyzetben kell lennie, hogy rendelkezésére álljon a válságkezelés eszközeinek teljes skálája, amit a válságkezelés globális megközelítése igényel.” E tekintetben különös fontosságú a konzisztens európai megközelítés fejlesztése, a polgári és katonai válságkezelés összhangjának biztosítása, és a Petersbergi Feladatok teljes skálájának lefedése. Az EiT, Nizzában visszautalva az egy évvel korábbi, Helsinki-i immár részletes szabályozás kíséretében az ESDP „állandó politikai és katonai szerveiként” a PBB, KB és a KT létrehozását határozta el. 27
A Tanács alig több mint egy hónappal a nizzai csúcs után, 2001. január 22-én három külön döntésével immár állandó szervként létrehozta a PBB-t, a KB-t és a KT-t. Mindhárom
döntés
preambulumában
hivatkozik
az
EiT
Nizzában
elfogadott
irányelveire, miszerint a három szervet „úgy kell megalkotni, hogy készek legyenek a munka megkezdésére”.
Az
EU
állam
Konferenciáján28 ,
és tehát
kormányfoi, nem
„EiT
a
tagállamok
minoségben”,
Kormányai
elvben
Képviseloinek
elfogadták
a
Nizzai
Szerzodést, amely a SZEU 25. cikkét is módosította olyképpen, hogy létrehozza a PBB-t, melynek feladatává teszi a „Tanács felelossége alatt” a válságkezelési muveletek politikai ellenorzését és stratégiai irányítását, s e hatáskörében a Tanács által megszabott ideig és mértékben döntéshozatali joggal is felruházza. Az EiT és a 27
Nice European Council, Presidency Report on the ESDP II. Establishment of Permanent Political and Military Structures, Annex III., IV., V.
11
Kormányközi
Konferencia
Nizzában
elfogadott
állásfoglalásaiban
illetve
nyilatkozatában az EU kiemelt és sürgeto feladatává tette, hogy az EU az ESDP területén gyorsan muveletképessé váljon, s errol az EiT 2001-ben, „nem késobb, mint Brüsszel-Laeken-i ülésén” döntésnek kell születnie.29 Mindez azt jelentette, hogy az ESDP több szálon folyó – globális és kollektív katonai célok megvalósítása, a polgári válságkezelés új célkituzései kidolgozása és részbeni megvalósítása, EU-NATO kapcsolatok intézményesítése, és az új állandó politikai és katonai struktúrák kiépítése – eddigi intenzív és gyors folyamatának 2001. decemberéig el kellett jutnia az EU muveletképességének kinyilvánításához. A Kormányközi Konferenciának a SZEU módosított 25. cikkéhez kapcsolódó nyilatkozata leszögezi, hogy az EiT 2001. decemberéig az EU muvelet képességérol meghozandó
döntése
a
SZEU
meglevo
rendelkezései
alapján
történik,
„következésképpen a módosított szerzodés ratifikálása nem képez elofeltételt”.
2. Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB-PSC). A PBB létrehozását az EiT Köln-i állásfoglalásában „elore jelezte”, Helsinkiben az ideiglenes PBB igen rövid ido alatti létrehozásáról, és a végleges változat intenzív elokészítésérol határozott, Nizzában pedig az ESDP egészének szervezetérol szóló döntéseiben már részletesen szabályozta is a PBB hatáskörét, funkcióit. Mindennek alapján született a Tanács 2001. január 22-i, már említett döntése a – végleges – PBB felállításáról.30
a.
A Tanács döntése eloírja a PBB „mint a SZEU 25. cikkében jelzett Bizottság állandó
formációja”
létesítését.
A
PBB
szerepének,
funkcióinak
szabályait
tartalmazó Melléklet átveszi a Nizza-i Elnökségi Jelentés III-as számú Mellékletét. A SZEU 25. cikke ma még hatályos változata a CFSP egészére kiterjedo hatáskörrel bíró Politikai Bizottságról rendelkezik, s feladatává teszi a nemzetközi helyzet alakulásának figyelemmel kísérését, s a Tanács részére vélemény adása formájában hozzájárul „politikák meghatározásához”. A Nizza-i Szerzodés e hatáskört
lényegében
érintetlenül
hagyja,
azonban
a
25.
cikket
olyképpen
módosítja, hogy a Politikai Bizottság nevét PBB-re változtatja, s számára új 28
Ezt nem csak a „szent uniós pragmatizmus” jegyében, hanem a SZEU 48. cikkének megfeleloen kellett így tenniük. 29 A Kormányközi Konferencia Záróokmányaihoz kapcsolódó Nyilatkozat az ESDP-rol.
12
hatáskört is állapít meg: a CFSP területén „a Tanács felelossége alatt a válságkezelési muveletek politikai ellenorzését és stratégiai irányítását gyakorolja”, s e körben a Tanács felhatalmazhatja a PBB-t, hogy „a válságkezelési muvelet céljából, s annak idotartama alatt a Tanács által meghatározottan érvényes döntéseket hozzon...”. A módosításból kitunik, hogy a PBB: -
hatásköre a válságkezelés területét „fedi le”
-
többszörös biztosíték beépítésével a PBB tulajdonképpen a Tanács nevében, meghatározott konkrét válsághelyzetben döntéshozatali jogkört gyakorolhat31
E nagyon új, tulajdonképpen az Unió egységes intézményi rendszerében csaknem elozmény
nélküli
megoldás
a
Tanács
döntéshozatali
jogának
szigorúan
körülhatárolt módon történo „delegálását” jelenti. Csupán megjegyezzük, hogy a Római Szerzodés „aggályos pontossággal” a Tanács számára efféle jogkördelegálást csak a Bizottság „javára” tesz lehetové. Nizzai megfogalmazásban „a Helsinkiben elfogadott megközelítés a PBB-t az ESDP és a CFSP tengelyszögévé teszi”. Az érzékletes képi megfogalmazás tovább gazdagítja az ugyanott olvasható „profibb” megfogalmazást: „... a PBB központi szerepet játszik az EU válságra adandó válasza definiálásában és az ebbol következok folytatásában”. 32
A PBB összetételérol a Tanács döntése mindössze annyiban rendelkezik, hogy lehetové teszi politikai igazgatók szintjén történo összehívását is, s azt, hogy „különösen válsághelyzetben”, az Elnökséggel való konzultációk után a Fotitkár töltse be a PBB elnöki tisztét.
b.
A PBB valóban központi szerepet tölt be a CFSP egésze tekintetében, s ezen belül az ESDP területén, különösen a katonai válságkezelés tekintetében szerepe meghatározó, ami szigorúan megszabott feltételek mellett a Tanács nevében
30
Council Decision of 22 of January 2001. Setting up the Political and Security Committee (2001/78/CFSP) A 25. cikk nizzai módosítása ehhez hozzáteszi: „A SZEU 47. cikke érintetlenül hagyása mellett”, azaz a PBBnak ebben az unikális hatáskörében a SZEU mellett az EK-t létrehozó Római Szerzodést is tiszteletben kell tartania, például a válságkezelés polgári aspektusai tekintetében a Bizottság hatáskörét. 32 Council Decision of 22 of January 2001. Annex. A tengelyszög: „A tengely végébe illesztett, a kerék lecsúszását gátló ék, vagy szeg”. Magyar értelmezo kéziszótár, Akadémiai Kiadó 1972, 1356. old. 31
13
gyakorolt döntéshozatali jogosultságot is magába foglalja. A PBB-nek– amint az EU mindegyik intézményének vagy szervének is – döntései elfogadásakor az Európai Közösséget létrehozó, s az ezeket módosító, kiegészíto szerzodéseket, továbbá jogi aktusokat tiszteletben kell tartania.
c.
Mindent egybevetve megállapíthatjuk, hogy az ESDP létrehozása illetve kiépülése keretében a kül- és biztonságpolitika alakításában ténylegesen eddig is jelentos szerepet betölto, három évtizedes múltra33 visszatekinto Politikai Bizottság PBB-vé való átalakulása következtében több tekintetben új és kiemelkedo szerepet betölto uniós
intézmény
született.
Uniós
alkotmányos
sajátossága:
állandó
szerv;
organikusan kapcsolódik a Tanácshoz; már-már annak részét képezi, annak „felelossége”, „égisze” alatt a „Tanács szerveként”34 gyakorolja funkcióit; a Bizottság mellett az egyetlen uniós intézmény, melyhez a Tanács döntési jogot „delegálhat”; válságkezelés körében – az EiT és a Tanács kivételével – valamennyi uniós intézmény és szerv, sot a tagállamok tekintetében is, más-más mértékben és módon, irányító szerepet tölt be. Mint már említettük, a PBB és a NATO – nagykövetekbol álló – tanácsa közötti hasonlóság csupán részleges: a PBB csak a Tanács által meghatározott konkrét válságkezelés esetében, idolegesen rendelkezhet döntéshozatali joggal, amíg a NATO nagyköveti tanács mindig.
3. Katonai Bizottság -
A Tanács, átvéve az EiT Helsinkiben elfogadott meghatározását, a 2001. januári döntésével35 hívta életre az EU Katonai Bizottságát (KB, angol rövidítésben: EU MC). A KB a tagállamok vezérkari fonökeibol, illetve ezek katonai képviseloibol áll. A vezérkari fonökök szintjén szükséghez képest ülésezik. A Tanács KB-t létrehozó döntése alkalmazásának kezdo idopontja a KB elnöke Tanács általi kinevezésének dátuma; a kinevezésnek 2001. június elott kellett megtörténnie.
33
Az Európai Politikai Együttmuködés, s annak szerveként a Politikai Bizottság muködésének kezdete 1970; e minoségében megerosíti az Egységes Európai Okmány (angol röv. SEA), majd a CFSP területére kiterjedo hatáskörrel a MSZ illetve ASZ. 34 E kifejezéseket – maguk is egyfajta „alkotmányos bizonytalanságot” tükrözve – az EiT Nizza-i állásfoglalásai, illetve a Tanács 2001. januári döntésének melléklete váltakozva használják.
14
A KB fo feladatát képezi a PBB részére katonai tanácsadás, ajánlások készítése és a Tanács Fotitkársága egyik foigazgatóságaként muködo Katonai Törzs irányítása.
„Nevesített” feladatként a KB elnöke a Fotitkár/Magas Képviselo katonai tanácsadói tisztét is betölt, s amikor ez kívánatos, részt vesz felszólalási joggal a PBB ülésein, s jelen van a Tanács azon ülésein, melyeken védelmi elemeket magukba foglaló döntések születnek. A KB szerepének megkülönböztetett fontosságáról, s egyben a tagállamok katonai kérdésekkel kapcsolatos érzékenységérol tanúskodik az a rendelkezés, miszerint „a KB konszenzuson alapuló katonai tanácsadás forrása”, a KB elnöke pedig „a KB munkáját részlehajlás nélkül vezeti abból a célból, hogy az a konszenzust tükrözze”.36
A KB, szerintünk, egyik legfontosabb „küldetése”, hogy fórumként szolgáljon a tagállamok katonai konzultációjának és együttmuködésének a válságmegelozés és válságkezelés körében. E küldetés teljesítése folyamatában a tagállamok között kialakulnak
és
elmélyülnek
a
válságkezelés
keretein
túllépo,
átfogó
katonai
kapcsolatok és az együttmuködés kultúrája, ami egyik legfontosabb elofeltétele annak, hogy
a
közös
védelmi
politika
fokozatos
megvalósítása elvezessen a közös
védelemhez.
4. Európai Unió Katonai Törzse (KT, angol röv.: EUMS) A Tanács, mint erre már utaltunk, a tagállamok által a Fotitkárságra vezényelt katonai személyzetbol, a Fotitkárság részeként hozta létre a Katonai Törzset, melyet a Foigazgató (angol röv.: DGEUMS), háromcsillagos tábornok vezet.37
A KT alapveto feladatköre: korai elorejelzés, helyzetértékelés, a Petersbergi Feladatok tekintetében stratégiai tervezés, s ennek részeként az „európai nemzeti és soknemzeti katonai erok identifikálása”, és a KB irányítása alatt politikák és döntések végrehajtása. A Tanács döntése mellékletében e feladatkört már-már kimeríto részletességgel szabályozza. 35 36
Council Decision 22 of January 2001. (2001/79/CFSP) Annex 3., 4. Annex 3. Functions; 4. Chairman of the EUMC
15
5. A Tanács 2001. júliusában létre hozta az EU Stratégiai Tanulmányok Intézetét38 (angol röv.: EUISS) amely 2002. január 1-én megkezdte muködését. Az Intézet feladata „a CFSP, különösen az ESDP végrehajtásának elosegítése”. Az Intézet felett a politikai felügyeletet a PBB gyakorolja. Igazgató Tanácsának elnöke a Fotitkár/Magas Képviselo, s o jelent a Tanácsnak a munkáról. Az Igazgató Tanács a tagállamok és a Bizottság egy-egy képviseloibol áll, akik minosített többséggel fogadják el döntéseiket (A SZEU 23 (2) cikke szerint súlyozott szavazatokkal). Az Intézet kiadványai, a Tanácsnak a biztonsági szabályokról
elfogadott
döntése
alapján
bizalmas
információnak
minosülok
kivételével, széles körben hozzáférhetok. Az igazgató és a kutatók az Intézet kutatási és szeminárium szervezoi munkájában „intellektuális függetlenséget élveznek”.
Megállapíthatjuk, hogy az Intézet valójában tovább bovült az EU ESDP-hez kapcsolódó új intézményeinek köre, s hasonlóan a többiekhez, szorosan a Tanácsnak van alárendelve. Valószínusítheto, hogy az Intézet több tényezo hatására kezdetben, s talán hosszabb idon át, figyelmét foként az ESDP katonai stratégiai kérdéseire fogja összpontosítani. A Spanyol Elnökség több feladat fontosságát hangsúlyozta a tevékenységét hivatalosan éppen megkezdo Intézet számára: -
az európai védelem alapkérdései kimunkálása figyelemmel a terrorizmus elleni harcra
-
könyv elkészítése az európai védelemrol „leíró jelleggel a parlamentek és a közvélemény számára”
-
a Földközi-tengeri térség, elsosorban annak déli részén levo országokkal való párbeszéd folytatásában „fontos szerep betöltése, szemináriumok szervezésével, közös fórumok létrehozásával”39
37
Council Decision of 22 of January 2001. On the establishment of the Military Staff of the European Union (2001/80/CFSP) Annex, Annex A. 38 A Tanács 2001. július 22-én elfogadott „Együttes cselekvés” döntése. A döntés bevezetoje vissza utal az Intézet létrehozásáról a Tanácsban 2000. november 10-én kialakult elvi egyetértésre, miszerint az Intézet átveszi a NYEU Stratégiai Intézete struktúráit. 39 Figyelmet érdemel a spanyol védelmi miniszternek az Intézet szerepén túlmutató, vagy ha úgy tetszik, azt indokló megállapítása: „Azonnali cél az, hogy ismertté kell tenni, meg kell magyarázni az ESDP és az Általános
16
B. A polgári válságkezelés intézményei
Az EU egységes intézményi rendszere, a SZEU V. Címében megfogalmazott rendelkezések átfogják az ESDP részét képezo polgári válságkezelést is.
1. Az EiT hatásköre természetesen e téren is érintetlenül érvényesül.
2. A Tanács, pontosan meghatározott esetek kivételével, e tekintetben is a döntéshozatalra jogosult uniós intézmény. A Tanács szervezetébe épültek be kizárólag a polgári válságkezeléshez kapcsolódó új szervek, amelyek ebbol következoen a Tanácsnak közvetlenül alárendelve végzik munkájukat. Az említett kivételt azok az esetek képezik, amelyek az Európai Közösség hatáskörébe tartoznak, és amikor a Bizottság, a SZEU V. Címe rendelkezéseitol eltéroen, lényegében meghatározó szerepet tölt be, sot döntési jogosultsággal rendelkezik.
3. A válságkezelés szervei hierarchiájának csúcsán a Politikai és Biztonsági Bizottság (PBB – angol rövidítésben PSC) áll, s mint már láttuk, a CFSP s azon belül az ESDP valamennyi, tehát katonai és polgári aspektusát átfogó hatáskörrel. 40
4. Az EiT már Helsinki-ben kérte, majd Lisszabonban (2000. március) már határidot is megjelölve felkérte a Tanácsot, hogy hozza létre a Polgári Válságkezelési Bizottságot. A Tanács ennek megfeleloen 2000. májusában41 életre hívta a Válságkezelés Polgári Aspektusaival Foglalkozó Bizottságot (továbbiakban PVB), amely: -
a tagállamok képviseloibol áll,
-
a Tanács munkacsoportja,
-
a PBB-t és a Tanács más szerveit tájékoztatással látja el, részükre tanácsot ad, véleményt fogalmaz meg, és ajánlásokat tesz.
Cél együttmuködo és nem földrajzi természetét ... mindenek elott biztosítanunk kell, hogy a Mediterránium déli részén levo országok közvéleménye ne úgy fogja fel (az ESDP-t) mint ki nem nyilvánított érdekeket szolgáló európai instrumentumot”. 2002. január 10-i beszéd a Spanyol Elnökség ESDP-hez kapcsolódó céljairól. 40 L.: a PBB/PSC-rol .. oldalakat! 41 Council Decision of 22 May 2000, 2000/354/CFSP
17
A PVB számára a PBB állapít meg irányelveket, tanácskozását összehangolja, felügyeli, illetve figyelemmel kíséri.42 A PVB – minden bizonnyal a polgári válságkezelés EK/közösségi hatáskört is surun érinto tevékenysége miatt – köteles jelenteni a Correper-nek, azonban mint utaltunk rá információt, véleményt, ajánlást a PBB számára készít.
A PVB, létrejöttét követoen azonnal a polgári válságkezelés Feira-ban prioritást kapott négy feladat közül a rendori képességek és a jog uralma kérdéskörére koncentrált, s az ezekrol kidolgozott dokumentumok már az EiT Nizza-i ülésén a Francia Elnökség részeként jóváhagyást nyertek.43
Az EiT Göteborg-i ülésén jóváhagyott Elnökségi Jelentés kiemeli a PVB intenzív munkáját, melynek keretében „megbízatásának megfeleloen tanácsot adott és ajánlásokat tett a PBB számára”.
5. Rendori Részleg a Tanács Titkárságán A nizzai Elnökségi Jelentés megállapította, hogy a Tanács Titkárságán szükség van „a rendori szakértelem állandó jellegu biztosítására”. Az Elnökségi Jelentés Göteborgban már „bejelenti”, hogy a Tanács Fotitkára a Titkárságot megerosíto döntései részeként létrehozta a Rendori Részleget, melynek feladata „képessé tenni az EU-t rendori muveletek tervezésére és vezetésére (beleértve az integrált tervezést és koordinációt, helyzetértékelést,
gyakorlatok
elokészítését,
valamint
a
jogi
keretszabályok
elokészítését)”. 44 További feladata a tagállamokkal és a nemzetközi szervezetekkel való napi munkakapcsolatok megkönnyítése.45 A Rendori Részlegre vonatkozó rendelkezések végrehajtását a Fotitkár felügyeli, és ha szükségesnek ítéli, módosítja azokat.
6. Gyors Reagálású Mechanizmus Az EiT már Helsinkiben döntött arról, hogy az EU nem katonai válságkezelési képességei fejlesztése céljából a Bizottságnak Gyors Reagálású Alapot, s ehhez kapcsolódóan a 42
A 2000/354/CFSP határozat 1/c., f., g Nice, European Council Presidency Report on the ESDP I/2; Annex II; I Introduction; II. Policing Capabilities; III Strenghtening of the Rule of Law. 44 Göteborg European Council Presidency Report on the ESDP 22. 45 U. O. Annex I. to Annex Police Action Plan 7. 43
18
pénzügyi
támogatás
nyújtását
meggyorsító
döntési
eljárást
kell
létrehoznia,
illetve
kialakítania. A Bizottság erre irányuló javaslatát 2000. május 18-án nyújtotta be a tanácshoz, melynek alapján – az
EP véleménye ismeretében – a Tanács 2001. február 26-án Rendeletet46
alkotott a Gyors Reagálású Mechanizmus létrehozásáról.
A Gyors Reagálású Mechanizmus keretében a Bizottság felhatalmazást kapott arra – a Tanács elozetes és utólagos tájékoztatása mellett –, hogy a szokásos, hosszú idot igénylo döntési eljárást mellozve gyors döntést hozzon: -
vissza nem térítendo segély folyósításáról 6 hónapnál nem hosszabb idotartam alatt, amikor
sürgosségi
vagy
válsághelyzet,
illetve
kialakulóban
lévo
válsághelyzet
veszélyezteti, vagy közvetlenül érinti a közösségi segély vagy együttmuködési programok végrehajtását, -
azért, hogy polgári akció keretében megorizze vagy helyreállítsa a lényegi stabilitást e közösségi politikák, illetve programok sikeres megvalósításához
A Rendelet Mellékletében megjelöli azokat a közösségi jogszabályokat47 - a Tanács Rendeleteit ill. Döntéseit -, valamint az EK által kötött nemzetközi egyezményeket, amelyek
meghatározott
afrikai,
ázsiai,
latin-amerikai
ill.
európai
országoknak,
országcsoportoknak különbözo természetu (fejlesztési, rekonstrukciós, humanitárius, stb.) segélyek nyújtását szabályozzák. A Bizottság számára minden évben, a közösségi költségvetésben meghatározott összeg határain belül dönthet vissza nem térítendo összeg folyósításáról, amikor a Mellékletben érintett több mint 100 ország valamelyikében kialakulóban levo, vagy bekövetkezett válsághelyzet miatt ezt szükségesnek ítéli. A Tanács egyébként, a Rendelet ezt kifejezetten lehetové teszi számára, a Mellékletet módosíthatja, azaz az érintett országok, vagy szektorok körét bovítheti, vagy szukítheti. A Bizottság számára évenként megállapítandó költségvetési keretösszegrol a Rendelet nem szól.48
46
Council Regulation (EC) No. 381/2001 of February 26. 2001. A Melléklet földrajzi ill. szektoriális csoportosításban a Tanács által 1989-2000 között alkotott 19 rendeletét illetve döntését sorolja fel, s külön említi a Cotonou-ban 2000. június 23-án aláírt, még nem ratifikált új ACP Partnerségi Egyezményt. 48 A Bizottság a 2000. májusi javaslatában évi 40 M Euró szerepelt. Chris Patten, a Bizottság külso kapcsolatokért felelos tagja a Politique Etrangere 3/2001. számában megjelent „Prevention des conflicts et gestion de crises: une contribution européene” c. cikkében 20 M Eurót említ. 47
19
A Gyors Reagálású Mechanizmus a közösségi érdekek és egyben az ESDP céljai szolgálatában a Bizottság számára a polgári válságkezelés keretében biztosít földrajzi értelemben korlátlan, költségvetési téren meghatározott keretek között szélesköru, bátran mondhatjuk, hogy az EK, azaz a Római Szerzodés hatókörében egyedülálló döntési jogot. A Bizottság e joga gyakorlásakor mindig köteles figyelembe venni a Tanácsnak az adott konfliktus vagy válsághelyzetrol, illetve annak összefüggéseirol kialakított értékelését.
7. Koordinációs Mechanizmus Az EiT Helsinki-ben hozott döntése alapján, a Tanács Titkárságán Koordinációs Mechanizmus kezdte meg muködését, amely „karcsú, hatékony, nem bürokratikus” szervként a Bizottság szolgálataival együttmuködve, a polgári válságkezelés körében: -
a képességek és eroforrások adatbázisát kezeli,
-
foglalkozik a képességfejlesztési kezdeményezésekkel,
-
válsághelyzetben a tagállamok hozzájárulása hatékonyságának biztosítására ad hoc központot létesít.
II.
Az EU katonai és polgári válságkezelési képessége
A. Katonai képességek 1. Az EU katonai eroi megteremtésével követni kívánt célokat illetve elveket lényegében a Saint-Mallo-i angol-francia csúcstalálkozó vázolta fel49 : -
az EU-nak nemzetközi színtéren teljes szerepet kell játszania és hiteles katonai erokkel támogatott önálló nemzetközi válságkezeloi képességgel kell rendelkeznie.
-
a Washingtoni Szerzodésben és a Brüsszeli Szerzodésben vállalt kollektív biztonsági kötelezettségüket a részes államok fenntartják.
-
az
EU
tagállamok
az
uniós
intézményi
rendszerben
(EiT-Tanács) hozzák
döntéseiket. -
az EU katonai muveletek vállalásáról akkor dönt, ha a „NATO mint egész nem érdekelt”
-
az EU-nak rendelkeznie kell megfelelo intézményekkel, valamint NATO-n belüli és
kívüli
megfelelo
katonai
eszközökkel
(hírszerzés,
stratégiai
tervezés,
helyzetértékelés).
49
Angol-francia csúcs 1998. dec. 5. Közös Közlemény 2-5. pont.
20
-
az EU-nak szilárd katonai erokkel és ezeket támogató eros és versenyképes hadiiparral kell rendelkeznie.
E célokat és elveket áttételesen és általános megfogalmazásban megerosíti az EiT 1998 dec. 12-13-i bécsi ülésén. A Köln-i Csúcs immár uniós keretben fontos konkrét kérdések – új intézmények, NYEU EU-ba integrálásának határidohöz kötése, a polgári válságkezelés céljainak megjelölése, stb. – tisztázását is elvégezte az ESDP egészébe illeszkedve.50
2. Az EU katonai eroi létrehozásának legfontosabb konkrét feladatai megfogalmazását ismét egy angol-francia csúcstalálkozó – London 1999. nov. 25. – végezte el, amikor errol fobb részleteiben kidolgozott javaslatot ajánlott a Helsink-i csúcsértekezlet figyelmébe.51 Az EiT Helsinki-i ülésén minden fontos részletében átvéve az angol-francia javaslatot átfogó célként (Headline goal) a következoket határozta meg a tagállamok számára: -
Önkéntes együttmuködésük alapján, EU vezette muveletekben 2003-ig képessé kell válniuk teljes köru Petersbergi Feladatok ellátására alkalmas, hadtest szintu (15 brigád), 50-60 ezer fobol álló, 60 nap alatt telepítheto, 1 éven át fenntartható katonai ero felállítására.
-
Ennek az eronek -
katonailag önfenntartónak kell lennie a szükséges parancsnoki, ellenorzési és hírszerzési képességekkel;
-
rendelkeznie
kell
szükséges
logisztikai
és
más
harci
támogató
szolgálatokkal; -
ki kell egészülnie légi és haditengerészeti elemekkel;
-
magába kell foglalnia kisebb, magas készültségi fokon álló, telepítheto gyors válasz-alegységeket;
-
keretül kell szolgálnia alacsonyabb készenléti szintu, telepítheto egységek számára a kezdo erok felváltása céljából.
-
A tagállamoknak az átfogó cél (Headline goal) mellett kollektív képességi célként vállalniuk kell a hírszerzés, a parancsnoki vezetési és irányítási rendszer, továbbá a stratégiai – légi és tengeri – szállítás gyors fejlesztését.
50 51
Helsinki European Council Declaration Presidency Report on Strenghtening of the CESDP Angol-francia csúcs, London 1999. nov. 25. Közös Nyilatkozat az európai védelemrol.
21
Az
EiT
megállapította,
hogy
a
tagállamok
üdvözölve
az
európai
védelmi
ipar
restruktúrálása felé mutató elorehaladást, hangsúlyozták a katonai követelmények, a tervezés és fegyverbeszerzés további harmonizálásának szükségességét.
3. Az átfogó cél (Headline goal) és a kollektív képességi célok részleteinek gyors kidolgozása és ennek nyomán a tagállamok felajánlási konferenciájának megszervezése a Portugál, majd a Francia Elnökség (a 2000. év elso és második fele) egyik legfontosabb feladata volt. Az EiT Feirában a 2000 júniusában jóváhagyta a Headline Goal kidolgozásának ütemezését, ezen belül egy képesség-felajánlási konferencia (Capabilities Commitment Conference) megtartását, mely 2000. november 20-án megtörtént. A munka alapjául a védelmi miniszterek Sintra-i informális ülésén kidolgozott anyagok szolgáltak.52 A részletek kidolgozását az ideiglenes Katonai Szerv (a késobbi, végleges változatában a Katonai Bizottság) tagjaiból, továbbá a tagállamok katonai szakértoibol álló Headline Task Force végezte, amelyhez gyakran csatlakoztak a NATO szakértoi (Headline Task Force Plus 1). Munkájuk eredményeként 2000. július végén elkészült „Erok Katalógusa” elso, majd októberben a második változata, amely szinte abszolút részletességgel jelölte meg az igényeket illetve szükségleteket, melyeket a tagállamoknak katonai eroik felajánlásakor figyelembe kellett venniük.
A Headline Goal felajánlásokat a tagországok a Force Catalogue Questionnaire alapján 2000. július végétol tehették meg, a kérdoívet késobb a tagjelöltek is megkapták. A felajánlásokat az Ideiglenes Katonai Szerv véleményezése után a novemberi konferencián véglegesítették. A konferencia másnapjára meghívást kaptak az EU tagságra pályázó országok védelmi miniszterei is, számukra itt nyílt lehetoség országuk hozzájárulásának ismertetésére. A felajánlások koordinálása céljából 144 képesség követelmény került meghatározásra, amelyek mindegyike egy-egy fontos közös EU képesség megteremtését és folyamatos fenntartását célozza meg. A képesség követelményeket a teljesítésük határidejétol függoen rövidtávú (2003-2006) és középtávú (2007-2012) követelményekre osztották fel.
A védelmi miniszterek az Ecouen-i találkozójukon az Erok Katalógusa és a felajánlási konferencia programjának elfogadása mellett újraértelmezték az átfogó cél (Headline
52
Meeting of EU Defence Ministers, Sintra, 2000. február 28. Toolbox Paper; Food for Thought Paper
22
goal) egyik fontos elemét. Szakértok véleményére hivatkozva szükségesnek tartották, hogy a szárazföldi erok létszáma nagyobb, „közel 80000, repülogépek száma 300-350 közötti, hajóké pedig 80 legyen”. 53
A 2000. november 19-i Felajánlási Konferencián az EU tagállamai a képesség követelmények mintegy 2/3-át lefedo felajánlásokat tettek. Az EU tagságra pályázó országok felajánlásait a tagállamokétól külön kezelik, de a közös képességek végso meghatározása során azokat is számításba veszik. A konferencián az alábbi felajánlások születtek EU-tagországok részérol: a. Erok: több mint 100 ezer fo, körülbelül 400 repülogép és 100 hajó. Mennyiségi szempontból tehát az EU túlteljesítette a szükségleteket, azonban ezeknek az eroknek 2003-ig tovább kell növelni elérhetoségét, a telepíthetoségét, a fenntarthatóságát és az interoperabilitását. Jelentos erofeszítésekre van szükség a következo területeken is: katonai felszerelés (pl. fegyverek, loszerek), támogató szolgálatok (pl. orvosi szolgálat), muveleti kockázatok megelozése, az erok védelme. Csak így válhat 2003-ra képessé az EU arra, hogy a Petersbergi Feladatok teljes skálájának meg tudjon felelni. b. Stratégiai képességek: -
Vezetés, irányítás, kommunikáció: A tagországok elegendo mennyiségu nemzeti és többnemzetiségu parancsnokságot ajánlottak fel stratégiai, muveleti, hadero és komponens szinten egyaránt. Ám ezeket a felajánlásokat minoségi szempontból is meg kell majd az Uniónak vizsgálnia.
-
Tervezés, elorejelzés: Az EU Katonai Törzse 2001. folyamán kezdeti muveleti tervezési képességre tesz szert, és támogatni fogja az EU kollektív korai elorejelzo képességét is helyzetértékeléseivel és stratégiai tervezési képességével.
-
Felderítés: A tagországok számos olyan forrást ajánlottak fel, amely hozzájárul majd az EU helyzetmegfigyelo és elemzo képességéhez. Mindazonáltal az Unió tisztában van azzal, hogy ennél jóval jelentosebb, stratégiai felderíto képességre volna szüksége.
53
A Francia Elnökség idején a védelmi miniszterek Ecouen-ben 2000. szeptember 22-én tartott informális ülésérol kiadott Elnökségi Záróokmány 1. pontjából kitunoen 500 rubrikában jelölték meg a konkrét szükségleteket, például kétéltu jármuvek, stratégiai felderíto repülogépek, gépesített gyalogsági zászlóaljak, sebészeti egységek… stb.
23
Az EiT nizzai ülésén a Képesség Felajánlási Konferencia minden lényegi eredményét megerosítette, és ezt külön Nyilatkozatban is összefoglalta.54 Ebben az átfogó cél (Headline goal) értelmezésének eredményeként a gyujtokeretet tovább emelte olyképpen, hogy abba a Képesség Felajánlási Konferencia állásfoglalásának megfeleloen 100000 fo, 400 repülo és 100 hajó tartozzék.
Az EiT nizzai ülésén különös figyelmet fordított a tagállamok által vállalt kötelezettségek megvalósulását figyelemmel kíséro-értékelo mechanizmus mielobbi létrehozására. Külön dokumentumban határozta meg e mechanizmus alapveto céljait, elveit, konkrét feladatait, muködése módját, és mindennek részletes kidolgozására az Általános Ügyek Tanácsát kötelezte.55
4. A 2001. esztendoben éppen ez a felülvizsgálati mechanizmus (tulajdonképpen módosult feladatkörrel a Headline Task Force, esetenként az „Plusz 1” összetételben, azaz a NATO szakértok részvételével) bizonyos mértékig foszereplové lépett elo. Elemeznie kellett az elozo
évi
Képesség
Felajánlási
Konferencián
a
tagállamok
által
bejelentett
hozzájárulásokat, ezeket össze kellett vetnie az Erok Katalógusában meghatározott szükségletekkel, és a megállapított hiányosságok, elégtelenségek kiküszöbölésére ki kellett
dolgoznia
javaslatcsomagot,
amely
megjelölte
azokat
a
speciális
további
intézkedéseket, amiket a tagállamoknak foganatosítaniuk kellett mind az átfogó cél (Headline goal) határidohöz kötött teljesítésében, mind a kollektív / stratégiai képességek folyamatos, 2003. után is feladatot jelento megvalósításáért.
A tagállamok 2001. novemberi Képesség Javító Konferenciáján ezekre az addicionális intézkedésekre, azaz a konkrét meghatározott hiányosságok megszüntetésére vállaltak kötelezettséget.
A felajánlásokat a tagállamok és a tagjelöltek a 2001. november 19-i Képesség Fejlesztési Konferencián módosíthatták, illetve megerosíthették. Ennek eredményeképpen a közös EU hadero képességeiben jelentkezo hiányok jelentos részét sikerült kiküszöbölni, de még mindig számottevo a tervezett hadero képességeinek hiánya például a hadászati felderítés, a hadszíntéri híradás és vezetés, a hadászati légi-és tengeri szállítás, a harcászati muszaki 54
Nice European Council Presidency Conclusions Annex I to Annex VI.
24
biztosítás, a pszichológiai hadviselés, a harci kutató-mento képesség, a harctéri egészségügyi biztosítás, a katonai rendori biztosítás, a légi utántöltési képesség, stb. területén.
A 2001. év további fontos mozzanata volt a katonai képességek kiépítése terén az EiT Göteborgban
hozott
döntése,
amellyel
elfogadta
az
„EU
gyakorlatpolitikája”
c.
dokumentumot.56 Jóllehet e gyakorlatpolitikáról készült anyag a katonai és polgári válságkezelés minden szereplojére – katonai és rendori erok, uniós intézmények – kiterjed, mégis betekintést enged az EU katonai „gépezetének” muködtetésérol kialakított koncepcióba, illetve szabályokba.57
-
Az EiT Brüsszel-Laekenben jóváhagyta az alig egy hónappal korábban megtartott Képesség Javító Konferencia Nyilatkozatát az EU katonai képességei javításáról, és a Nyilatkozat részét képezo Európai Képesség Akció Tervet.58 A Nyilatkozat már-már leltárszeruen számba veszi a tagállamok kiegészíto hozzájárulásait a szárazföldi, légi és haditengerészeti erok körében, és konkrétan értékeli, hogy azok mennyiségi és minoségi értelemben elegendoek-e, s megjelöli a továbbra is megoldásra váró problémákat.59
-
Az EiT Laeken-i döntései közül, szerintünk, politikai és stratégiai szempontból legfontosabb az, amellyel – különnyilatkozat formájában – az ESDP-t mind katonai, mind polgári képességei tekintetében bizonyos válságkezelési muveletek vezetésére alkalmasnak nyilvánította. A katonai és a polgári képességek kiépítése mindenki számára meglepo „utazósebességgel” sok szálon tovább folyik, mint láttuk, nem csak 2003-ig, hanem az után is. Mégis a korlátozott muveletképesség megállapítása bizonyos értelemben lezárja e folyamat elso szakaszát: az EU saját katonai eroi, uniós
55
Nice European Council Presidency Conclusions Appendix to Annex I to Annex VI. Göteborg European Council Presidency Conclusions Annex IV to Annex. 57 Lásd pl. 5., 8., 9., 11-17., 23-27. pontokat. 58 Draft Presidency Report on European Security and Defence Policy Annex I. 59 Annex I. 4-6. pont A 4. pont például a lényegi további hozzájárulásoknak köszönheto elorehaladást állapít meg a földi telepítésu források terén, különösen bizonyos rakétavetok, híradás, elektronikus hadviselés, páncélozott gyalogság, hídépíto egységek tekintetében; az 5. pont a stratégiai mobilitás terén a hiányosságok között említi a nagy testu repülogépek, valamint gépjármuvek szállítására is szolgáló hadihajók hiányát. 56
25
intézményei, struktúrája számos gyengeség miatt egyelore szerény szereploként készek színre lépni.
Figyelmet és mélyebb elemzést érdemlonek tekinthetjük mindezzel kapcsolatban a következoket. Saint-Malo után két évvel, Nizzában az EU 15 tagállama sürgeto célként tuzte maga, azaz az EU elé, hogy az ESDP – valójában szerintünk mindenek elott a katonai képességek tekintetében – egy év múlva muködoképes legyen. A tagállamok mind az intézmények muködtetésében, mind az uniós katonai erok kiépítésében gyorsították és szofisztikáltabbá tették a munkát. „Félidoben” – a Göteborg-i csúcson – figyelmeztették önmagukat és a világot – elsosorban a NATO-t, illetve az USA-t –: a muveletképesség megállapításának Laekenben meg kell történnie. Ez annak ellenére sem maradt el, hogy az ehhez nélkülözhetetlen EU-NATO megállapodás továbbra is várat magára és a 15 tagállam pontosan tudta: az uniós katonai erok igényesebb feladatokra való felkészítése 2003 után is hosszabb idot vesz igénybe.
-
Az EU muveletképességérol szóló Laeken-i Nyilatkozat elfogadása után az ESDPnek a „teljes konszolidáció szakaszába” lépését katonai téren számos kiemelkedo, konkrét intézkedés, terv megvalósítása szolgálta. Ugyan ebben az irányban hat több, bátran mondhatjuk, stratégiai fontosságú kérdés napirendre tuzése is.
-
Európai
Képességi
Akció
Terv
végrehajtása
keretében
az
érintett
országokra bontva a hiányosságok teljes skálájának meghatározása és megoldásukra javaslatok kidolgozása. -
Valószínuleg
elkészül
ugyancsak
Képességfejlesztési
Mechanizmus.
második
folytatódik
felében
a
Nizzában
Ennek azért,
életre
további
hogy
hívott
katonai
finomítása
alkalmazása
2002.
2003-ban
megkezdodjék, amikor is az általános cél (Headline Goal) megvalósul. -
A Helsinki Katalógusban megjelölt Gyors Reagálású Elemek – koncepciók, eljárások – több elnökségi periódust igénylo kifejlesztése. E komplex téma nem
gyors
reagálású
erok
létrehozásáról
szól,
hanem
különbözo
aspektusok: döntéshozatali eljárások, parancsnoki és ellenorzési elemek
26
kijelölése, erok és parancsnoki elemek gyors kialakítása stb. kidolgozását öleli fel. -
A katonai erok kialakításával összhangban vezetési és irányítási képességek létrehozása.
-
A
katonai
muveletek
finanszírozása:
nem
csupán
a
költségek
számbavételének, hanem finanszírozásuknak is a döntéshozatali eljárásba illesztése. -
A tagállamok védelmi miniszterei immár publikusan is megfogalmazták egyetértésüket abban, hogy az EU képességei kiépítésére több forrást kell biztosítani.60
-
Fegyverkezési együttmuködés fejlesztése. Lényeglátó a spanyol elnökség megállapítása az európai fegyverkezési politika fontosságáról: „Tudatában vagyunk az európai fegyverkezési politika felé haladás nehézségeinek. Annak is tudatában vagyunk azonban, hogy e téren a különbözo nemzeti politikák
nagyobb
integrációja
nélkül
lehetetlen
megfogalmazni
igazi
európai biztonsági és védelmi politikát a második pillérben ... a premissza az, hogy az európai hadiiparnak az ESDP-t kell szolgálnia”.61 Lényegében egyetértés áll fenn a tekintetben is, hogy most elvként csupán az önkéntes kötelezettség vállalás, az átláthatóság, más szervekkel való együttmuködés szolgálhat, s intézkedések csak nem kötelezo irányelvek kiadását, egy vagy több európai speciális fegyverkezési ügynökség felállításának lehetové tételét ölelhetik fel.
-
Az
EU-ESDP
korlátozott
muveletképessé
nyilvánításáról
szóló
Laeken-i
Nyilatkozat gyakorlatba történo fokozatos átültetésérol tanúskodnak a következok: -
döntés született arról, hogy az EU Boszniában 2003. január 1-tol „megörökli” a rendori misszió ellátását.
-
az EiT Barcelonában kifejezésre juttatta az EU készségét arra, hogy 2002. oszén átvegye a NATO-tól az Amber Fox missziót, azaz a Macedóniában muködo nemzetközi béke-megfigyelok védelmét. Ennek két lényeges
60
Az EU védelmi miniszterei Zaragozában, 2002. március 23-án tartott informális találkozóján ebben is „teljes egyetértés” volt. A spanyol védelmi miniszter hangsúlyozta: „Nekünk európaiaknak kötelességünk lehetoségeink keretei között megtenni mindent azért, hogy ne kullogjunk az USA mögött, illetve ne hagyjunk le nem zárt urt nyitottan ezzel az országgal a jövoben a védelmi képességek tekintetében.” 61 Spanyol védelmi miniszter beszéde 2002. január 10-én a Spanyol Elnökség ESDP-t érinto célkituzéseirol.
27
feltétele: 1. Macedónia kormányának beleegyezése; 2. az EU-NATO állandó együttmuködési megállapodás létrejötte.
Az EU e két döntésérol a spanyol miniszterelnök az EiT 2002. március 15-16-i Barcelona-i
ülésérol
az
Európa
Parlamentben
tartott
beszámolójában adott
tájékoztatást. Az EU macedóniai békefenntartó szerepvállalása szerepelt a védelmi miniszterek zaragozai informális találkozóján is, ahol a miniszterek bizakodóak voltak abban, hogy az akadályok elhárulhatnak, azaz az EU-NATO megállapodás rövid idon belül megszülethet. A találkozót követoen Solana mindkét feltétellel foglalkozott, s kijelentette, „kétségtelen, hogy megoldásra jutunk, ami képessé teszi az EU-t, hogy eloször vállaljon saját békefenntartó muveletet atlanti források igénybevételével”. Mint látni fogjuk, a NATO 2002. decemberében macedóniai missziója megtartása mellett döntött. 5. Az ESDP kérdései az EU jövojérol tárgyaló Konventen
Megfontolásra ajánlott védelempolitikai témák. -
Az Unió gazdasági és politikai kapcsolatainak alakítása harmadik országokkal, nemzetközi szervezetekkel, régiókkal eltéro szabályok szerint történik, és más-más döntéshozatali eljárás alá esik. Meg kell tehát vizsgálni, hogy a Tanács, a Bizottság, az Európa Parlament között, illetve magában e három intézményben nincs-e szükség strukturális
változásokra;
különösen
válsághelyzettel
kapcsolatban
kellene
megvizsgálni, hogy a Tanács az egyetlen javaslat alapján dönthessen minden eszköz igénybevételérol. -
A tagállamok közös érdekeinek meghatározása, az Unió tisztább, világosabb hangjának biztosítása, továbbá különösen a CFSP-vel kapcsolatosan a hajlékonyság / flexibilitás elomozdítása, például a finanszírozás, vagy az egyhangú döntéshozatal körének szukítése tekintetében.
Mindezekkel kapcsolatban több tényezot is figyelembe kell venni: -
Kevés nemzetközi esemény eredményez ugyanolyan hatást valamennyi tagállamban;
földrajzi
helyzet,
történelmi
háttér
különbözosége,
hagyományos kapcsolatok az EU számára értéket jelenthetnek.
28
-
Mindenki egyetért abban, hogy amikor az EU együttesen cselekedhet, így kell tennie. Konszenzus hiányában irreális volna feltételezni, hogy az igazán érintett tagállamok tartózkodnak attól, hogy maguk cselekedjenek. Ha egy tagállam úgy értékeli, hogy létfontosságú érdekei komolyan érintettek, a közvélemény, vagy a nemzeti parlament is megkövetelheti, sot nyomást gyakorolhat a cselekvés érdekében.
-
Miközben számos tagállam részese a NATO / NYEU kölcsönös védelmi kötelezettségeknek, EU kollektív katonai fellépése, ha egy tagállamot támadás érne, vagy életfontosságú érdekei fenyegetve lennének, nem volna lehetséges a jelenlegi szabályozás szerint. Egyes tagállamok lehet, hogy hajlandók kello kötelezettséget vállalni akár politikai akarat, akár katonai képességek / források tekintetében; mások viszont azzal érvelnek, hogy a közös védelem akarat, vagy források hiányában nem hiteles.
Gondolkodásra javasolt területek:
-
A közös védelem politikában milyen missziókat – ha egyáltalán lehetséges ez – kellene kijelölni az Unió számára a Petersbergi Feladatokon kívül? Fel akarjuk-e ruházni az Uniót valóságos muveleti képességgel, beleértve a katonai képességet is. Ha igen, hogyan biztosítható a hitelességhez szükséges képességek megléte? Tervezni kellene-e, ahhoz hasonlóan, ahogy ez a Monetáris Unió esetében történt, csatlakozási ismérveket és egy folyamatosan megvalósítandó paktumot?
-
Védelem- és biztonságpolitika A konvent számos tagja hangsúlyozta annak fontosságát, hogy az Unió hatékony biztonsági és védelmi politikát fejleszt ki. Szerintük ez elsosorban az elegendo és megfelelo katonai és polgári képességek biztosításától függ. Voltak, akik amellett érveltek, hogy az Unió katonai akciói a békefenntartásra szorítkozzanak, és az ENSZ által adott felhatalmazástól függjenek. Néhányan a védelmet elsosorban a NATO ügyének tekintik: számosan hangsúlyozták annak fontosságát, hogy az ESDP fejlodése a NATO-val való szoros konzultáció keretében menjen végbe.
29
Voltak, akik amellett foglaltak állást, hogy a „megerosített együttmuködést” terjesszék ki a biztonság és a védelem területére is. Javaslat hangzott el arra, hogy a biztonsági és védelempolitika szakaszosan menjen végbe, ami lehetové teszi a képességek fokozatos fejlodését. Számosan síkra szálltak amellett, hogy szükséges foglalkozni a nemzeti fegyveres erok közötti interoperativitás ügyével. Többen az európai fegyverkezési ügynökség létrehozása mellett érveltek, és szükségét látták az Európai Közösséget létrehozó Szerzodés 296. cikke felülvizsgálatának, illetve módosításának. Számosan hangsúlyozták, hogy a biztonságról és védelemrol továbbra is egyhangúan szülessenek döntések és e terület figyelemmel kísérése elsosorban a parlamentek ügye legyen.
A védelempolitika körében a következo fo kérdések várnak megerosítésre illetve megoldásra: -
A Petersbergi Feladatokon túlmenoen, ha egyáltalán szó lehet errol, milyen – katonai és polgári – missziókat vállaljon az Unió?
-
Valóságos muveleti – beleértve a katonait – képességekkel kell-e rendelkeznie az EU-nak?
-
A „megerosített együttmuködés” alkalmazhatósága a biztonság és a védelem terén,
tehát
a
tagállamok
egy
csoportja
meghatározott
feltételek
mellett
vállalkozhasson szorosabb uniós katonai együttmuködésre, meghagyva a többiek számára a késobbi csatlakozás lehetoségét. (Erre sem a hatályos Amszterdami Szerzodés, sem a hatályba még nem lépett Nizzai Szerzodés nem ad lehetoséget). -
Az EK-t létrehozó Szerzodés 296. cikke módosításával a hadiipar és a fegyverkereskedelem kikerüljön-e a kizárólagos tagállami hatáskörbol, azaz a közösségi hatáskör e területekre is kiterjedjen?
Nem kétséges, hogy mindezeknek a tagállami szuverenitást – és a NATO-val fennálló kapcsolatokat – érzékenyen érinto kérdéseknek a megoldásához, akárcsak újszeru kezeléséhez valamennyi – mai és jövobeli tagállam egybehangzó politikai akarata szükséges.
30
6. Az ESDP közeli és távolabbi jövoje 1. Fogadjuk el az EiT önmaga számára már Nizzában majd Göteborgban kötelezoen eloírt, Laekenben tett nyilatkozatát: „Az EU most képes bizonyos válságkezelési muveletek vezetésére62 ” Tegyük
félre
e
bejelentéssel
kapcsolatos
kétkedésünket,
választ
igénylo
kérdéseinket, s fogadjuk el, hogy az EU-ban megvalósuló Közös Európai Biztonsági és Védelmi Politika, az ESDP létrejötte folyamatának igen fontos szakasza lezárult: létrejött, és ha korlátozottan is de muködoképes az ESDP mindkét alkotóeleme, azaz a katonai és a polgári válságkezelés körében egyaránt.
Mindabból, amit eddig elmondottunk – az EU katonai képességei kialakításáról, a polgári válságkezelés „régi” és nagyon új feladatairól, a mindkettot átfogó és a külön katonai illetve polgári válságkezeloi új intézményekrol kitunik, az ESDP kiépítésének folyamatában csupán az elso szakasz lezárultáról beszélhetünk, amelyet a folytatás új állomásai követnek. A folytatás belátható irányáról a Laekeni Nyilatkozat nem hagy kétséget: „Az Unió abban a helyzetben lesz, hogy fokozatosan mind igényesebb muveleteket vállaljon, ahogy a rendelkezésére álló eszközök és képességek tovább fejlodnek.”63
2. Az ESDP katonai alkotóeleme. a. Az EU saját katonai képességei – ezúttal ez alatt a katonai erok, eszközök szervek és a döntéshozatal önállóságát, autonóm voltát értjük – megteremtése nemcsak az ESDP, hanem az EU, sot az európai integráció egész történetében korszakhatárt képez. Rögtön hozzátesszük: nagyon hosszú út lezárultát, és egyben minden bizonnyal hosszú jövobeni út kezdetét jelenti. Az ismétlés veszélyét is vállalva emlékeztetünk arra, hogy az önálló európai – nagyon
sokáig
nyugat-európai
–
katonai
ero
létrehozására
irányuló
hajlandóság, idoszakonként tudatos törekvés valójában egyidos az immár több mint 50 éves múltra visszatekinto európai integráció eszméjével, sot, ennek részét képezi. Az ESZAK (Európai Szén és Acél Közösség) létrehozásától a Nizzai Szerzodésig, illetve a Laekeni Nyilatkozatig eltelt 50 év e tekintetben fontos állomásai: az Európai Védelmi Közösség (1954) terve és bukása; a 62
Presidency Conclusions Annex II. Nyilatkozat az CESDP muveleti képességérol. A.
31
Brüsszeli
Szerzodéssel
egybekapcsolva
a
NYEU
létrehozása
(1954),
csipkerózsika-álomba „szenderítése”, majd revitalizálása (1975); az Európai Politikai Együttmuködés életre hívása (1970-73); az Egységes Európai Akta elfogadása (1986), majd a közös védelmi politika és közös védelem céljának nyílt vállalása a Maastrichti Szerzodésben; a Petersbergi Feladatok SZEU-ba iktatása (Amszterdami Szerzodés, 1997); majd a Nizzai Szerzodéssel ennek az EU kizárólagos hatáskörébe utalása, és a NYEU EU-n belüli szerepének megszüntetése.
Az ESDP és egyben jövoje teljes megértéséhez azonban a közvetlen okként szolgáló négy balkáni háború mellett emlékezetbe kell idézni a következoket. Az
európai
integráció
biztonságpolitikai
és
kifejezetten
védelmi-katonai
elemekkel való teljessé tételének szándéka, sot célja kezdettol fogva tehát a Schuman Nyilatkozat-tól a Maastrichti Szerzodés elfogadásáig eltelt négy évtizedben mindvégig meg volt. Az ESDP tehát az európai integráció 50 éves evolúciójának eredménye és semmiképpen sem deus ex machina szeru képzodmény. Ez szerintünk meghatározza egyben idoleges karakterét, tehát azt, hogy a jövobeli közös európai védelem felé mutató folyamat egy vagy, ha úgy tetszik elso állomásának kell tekinteni.
Az EU számára az ESDP jelentosége azonban nemcsak a közös európai védelem megteremtésének elso mozzanataként kiemelkedo. Különös fontosságú azért is, mert a „katonai hitelességet” biztosítja ahhoz, hogy az
EU
nemzetközi
megállapítás
színtéren
egyébként
globális
szerepet
sztereotipia-szeruen
játsszon”.
megtalálható
az
Ez
a
EiT,
CESDP-el kapcsolatos minden állásfoglalásában és döntésében Bécstol Feiráig. J. Solana a CEFSP Magas Rangú Képviseloje minoségében is újra és újra ismétli: ahhoz, hogy az EU globális nemzetközi szereplové válhassék
a
meglevo
gazdasági,
diplomáciai
képességei
mellett
rendelkeznie kell önálló katonai erovel is.64
63 64
UO. J. Solana már idézett beszédei, eloadásai, cikkei mindegyikében megfogalmazódik ez az uniós ambíció.
32
b. Az ESDP, és annak részeként az EU katonai válságkezelési képességeinek evolutív fejlodése rövidtávon – következo három-öt év –, feltételezi: -
a tagállamok erre irányuló, trendjét tekintve állandó politikai akaratát. Ez minden bizonnyal intenzitását tekintve idoszakosan változni fog, erotlenebbé válik („Koszovó-hatás” gyengülése), majd felerosödik, a tagállamokban, az USA magatartásában, az EUNATO kapcsolatokban, az európai, stb. rejlo okok, valamint az Európában, vagy a világ más térségeiben kialakuló válságok, konfliktusok miatt.
-
a tagállamok katonapolitikájában, hadiipari és katonai beszerzési együttmuködésében, valamint katonai költségvetésében bizonyos fokú konvergencia kialakulását és megerosödését.
-
uniós katonai-biztonságpolitikai kultúra kialakulását, elsosorban a Tanácsban, a PBB-ben, a Katonai Bizottságban, a Katonai Törzsben, továbbá ezek és a tagállamok védelmi minisztériumai, vezérkarai közötti együttmuködésében.
-
az EU és a NATO intézményei „olajozott” együttmuködését.
-
az ESDP egésze – tehát a katonai és polgári válságkezelést átfogó – stratégiai koncepciójának kidolgozását, s annak részeként az EU katonai eroi felhasználásával összefüggo, rövid – három-öt évre szóló – és középtávú – öt-tíz évet felölelo – elképzelések elfogadását.
-
A katonai stratégiai koncepció részeként a katonai és a polgári válságkezelés különbözo elemei – segélyprogramok megvalósítása, rendori
muveletek,
egymáshoz
igazságügyi
kapcsolódásának
és
polgári-védelmi missziók –
(irányítás,
összehangolás,
alá-fölé
rendeltségi viszony, stb.) kidolgozását.
c. A Petersbergi Feladatokra összpontosító katonai koncepciónak szerintünk már most válaszolnia kell többek között a következo kérdésekre: -
A Headline Goals által megjelölt uniós katonai erok – beleértve fegyverzetüket is – fejlesztésének iránya, üteme; a fejlesztést biztosító, nemzeti költségvetési források biztosítása.
33
-
Az önállóság biztosítása megkívánja-e a NATO-ban elhatározotthoz hasonló,
vagy
azzal
párhuzamos
fejlesztést,
másképpen
a
„duplázást”, s ha igen, miben és milyen mértékben? -
Az uniós fegyveres erok most milyen önálló muveletekre képesek NATO-segítséggel vagy anélkül; fejlesztésük tervezett ütemétol függoen
mikor
és
milyen
„igényesebb
muveletekre”
lesznek
képesek. -
Melyek az uniós fegyveres erok felhasználásának földrajzi határai, és miképpen változhatnak a következo három-öt év alatt; vannak-e / lesznek-e prioritást élvezo térségek (pl. Európa, Mediterráneum, Közel-Kelet)?
-
Az EU a Petersbergi Feladatok körében a katonai beavatkozás65 eldöntésekor az EU és tagállamai közös érdekei érvényesítése / védelme mellett milyen súlyú tényezoként veszi figyelembe
- az USA kéro vagy ellenzo, elhárító álláspontját; - a NATO erokhöz és eszközökhöz való hozzájutás mértékét; - az ENSZ Biztonsági Tanácsa felhatalmazását vagy annak hiányát; - a válság-ország kérését, beleegyezését, vagy ennek hiányát?
B. Polgári képességek 1. Az EU és tagállamai mindenekelott a fejlodo országokkal kapcsolatos közel fél évszázados tapasztalataikból, a hidegháború lezárultát követo 90-es évtized során az ENSZ és más nemzetközi szervezetek – valamint saját válságkezeloi tevékenységük kudarcaiból és eredményeibol tudják, hogy a nemzetközi válságok katonai és nem katonai, polgári elemei egyaránt nem csak figyelmet, hanem megoldást igényelnek.
E felismerést a 90-es évek nemzetközi válságai sajátos módon „szülték meg” az ENSZ-ben és az EU-ban: az elobbit a katonai, az utóbbit a polgári válságkezelés területén szerzett tapasztalatai figyelmeztették „a másik” elem nélkülözhetetlen, kikerülhetetlen voltára.
65
Martin Ortega Military intervention and the European Union c. átfogó, igényes tanulmányában külön fejezetet szentel e kérdéskörnek. Vi. fejezet (101-119. o.) Challiot Papers 45. March 2001.
34
Az ENSZ Fotitkára megbízásából 2000 tavaszán-nyarán egy bizottság öt hónapi intenzív munkával készített átfogó jelentést – Brahimi Jelentés – az ENSZ béke-muveleteirol.66
A
Jelentés a polgári válságkezelés körében, mint késobb részleteiben is látni fogjuk, különösen határozottan fogalmazza meg a doktrínális/koncepcionális változtatás szükségességét -
az ENSZ rendori eroi feladatai és felhatalmazása lényeges kibovítése
-
a rendori missziókhoz kapcsolódó igazságügyi szakértok kiküldése
-
az átmeneti polgári közigazgatásnak a békefenntartó muveletek funkciói közé illesztése
-
a jog uralma megszilárdítása (rendori, igazságügyi, közigazgatási téren, az alkalmazandó jog megalkotása) 67
tekintetében.
Az EiT az ESDP elemeként a katonai válságkezelés mellett, eloször a kölni döntéseiben foglalkozik a nem katonai, polgári válságkezelés ügyével. Arra kéri fel a Tanácsot, foglalkozzék,
mint
a
biztonság
egyik
aspektusával,
az
EU
és
tagállamok
polgári
válságkezelésre szolgáló eszközeivel, ilyen irányú tevékenysége támogatásával és jobb koordinációjával. A Tanácsnak vizsgálnia kell többek között olyan készenléti képesség megteremtésének lehetoségét, mely összefogja a tagállamok polgárai … eroforrásait és szakértelmét.68
A finn elnökség – 1999 második fele – az ESDP keretében az EU önálló katonai képessége létrehozása igényes és gyors kidolgozása mellett, credo-szeruen, kiemelt feladatnak tekintette a polgári válságkezelés ugyancsak szerteágazó kérdéseinek elemzését és errol külön jelentést terjesztett elo az EiT Helsinki-i ülésén. Az EiT által jóváhagyott jelentés az EU nem katonai válságkezelésérol69 Akció Tervet tartalmaz, amely – többek között – a nemzeti és kollektív források leltárainak teljesebbé tételét, adatbázis létrehozását a kijelölt eszközökrol, képességekrol, valamint tanulmány létrehozását írja elo, amely „megtanult leckék” alapján konkrét célokat jelöl ki az EU
66
Report of the Panel on United Nations Peace Operations, A/55/305-S/2000/809. Kofi Annan Fotitkár a Bizottságot 2000. március 7-én bízta meg az ENSZ békét és biztonságot érinto tevékenysége alapos áttekintésével és „világos, specifikus, konkrét és gyakorlati ajánlások” kidolgozásával. A 280 pontból álló jelentést és mellékleteit a Bizottság vezetoje L. Brahimi 2000. augusztus 15-én terjesztette a Fotitkár elé. 67 Brahimi Jelentés 39., 40., 47., 118-126., a rendori erok valamint a jog uralmának erosítése; 76-83. Átmeneti polgári közigazgatás; 78-80. alkalmazandó jog. 68 Cologne Europen Council. Presidency Conclusions 56. 69 Helsinki Presidency Conclusions 1999. december 10-11. Annex 2. to, Annex IV.
35
tagállamai kollektív, nem katonai válaszai számára. Az Akció Terv a gyors reagálási képesség kialakításában már sürgosséget ad a civil rendori képesség fejlesztésnek.
Az EiT Helsinki Záróokmánya s az EU nem katonai válságkezelésérol szóló Jelentés, ill. az abban foglalt Akció Terv, ha jelzésszeruen is, megfogalmazza az EU polgári válságkezelési koncepciójának, mondhatni doktrínájának számos alaptételét: -
az ESDP szerves része a polgári válságkezelés, melynek a katonai válságkezeléshez való kapcsolatát a komplimentaritás jellemzi,
-
az EU polgári válságkezelési feladatokat alternatíve: -
az ENSZ, EBESZ által vezetett akciókban való részvétel
-
önálló muvelet
keretében lát el -
a polgári válságkezelés tekintetében minden téren a gyors reagálás képességét kell kiépíteni
-
kiemelten sürgos a polgári rendorségi képességek létrehozása,
-
a polgári válságkezelést szolgáló sajátos struktúrát, intézményeket kell létrehozni.
Az EU polgári válságkezeléssel kapcsolatos doktrínájának/koncepciójának és egyben konkrét céljainak
radikálisan
új
megfogalmazását
az
EiT
Feira-i
ülésén
elfogadott
döntései
tartalmazzák.70
-
Kidolgozta a polgári válságkezelés céljaira szolgáló tanulmányt, amely szerintünk igazán újat nyújt a következokben: -
körvonalazta a polgári válságkezelés válság elotti-alatti-utáni feladatait,
-
a konfliktusok kirobbanásának vagy eszkalációjának megakadályozásának teendoi
-
a béke és belso rend stabilitása megszilárdításának átmeneti idoszakában a katonai és polgári válságkezelés egymáshoz kapcsolódásának/egymást kiegészíto voltának biztosítása fobb feladatait,
-
jelezte, hogy a feladatok ellátására olyképpen kell felkészülni, hogy azokat az EUnak más nemzetközi szervezet – ENSZ, EBESZ – felkérésére, vagy saját elhatározásából kell végeznie,
70
Feira European Council Presidency Conclusions II; Annex I., 5., 6., III; a konkrét célokról szóló tanulmányt az Appendix 3., a rendori célokat az Appendix 4. tartalmazza.
36
-
külön kiemelte a prioritások – rendori misszió; jog uralma; polgári közigazgatás; polgári védelem – közül és sürgosnek minosítette a rendori célokat, és egyben részletekbe menoen felvázolta ezek megvalósítási módjait,
-
leszögezte, hogy a prioritások megállapítása semmiképpen nem érinti az EU és tagállamai rendelkezésére álló minden más forrás, eszköz igénybevételét.
Az
EiT
Nizzában
a
polgári
válságkezelés
egyes
meghatározó
fontosságú
elemeit
újrafogalmazta, mindenekelott a válságkezelésben rendori erok alkalmazásáról, a rendori eroktol megkövetelt képességekrol, a rendori missziókhoz szorosan kapcsolódó igazságügyi, bunügyi
feladatokról
és
az
EU
polgári
válságkezeléssel
kapcsolatos
további
strukturális/intézményi döntéseinek szükségességérol.
A Portugál és a Francia Elnökség szerteágazó, egymást elosegíto-folytató tevékenysége megalapozta a Svéd Elnökség idején a polgári válságkezeléssel kapcsolatos munka már-már áttörés-szeru eredményeit, amelyek az EiT Göteborg-i döntéseiben tükrözodnek.
A még megoldásra váró feladatokkal együtt is megállapíthatjuk, hogy kevesebb, mint két év alatt az EU kialakította a polgári válságkezelés terén, „a régiek” mellett, a vállalni kívánt új célokat, konkrét feladatokat, ezek idoponthoz kötött megvalósításának programját, és létrehozta a katonaitól különválasztott sajátos intézményi struktúrát.
Mindenben felerosíto – gyorsító – szerepet játszottak a következok: -
az EU és tagállamai részérol az EiT Köln-i ülésétol kezdve megvolt, illetve meglevo és nem gyengülo politikai akarat,
-
az EU polgári válságkezelésben elsosorban Európában – Bosznia, Albánia, Koszovó – szerzett tapasztalatai, beleértve a kudarcokat is,
-
az ENSZ e téren a 90-es években szerzett gazdag tapasztalatai s ezeknek a Brahimi Jelentésben elvégzett elemzése, ill. megfogalmazott tanulságai.71
71
Kétségtelen, hogy a Brahimi Bizottság munkája már a Jelentés elkészülte elott a „párhuzamosan” dolgozó Portugál Elnökségre is hatott; az EiT idevágó nizzai, majd göteborgi dokumentumai már kifejezetten hivatkoznak a Brahimi Jelentésre.
37
2. A polgári válságkezelés prioritásai
a. Rendori képességek
Az EU rendori eroi
Az EiT Feirában megfogalmazott kiinduló pontja: „elismeri a rendorség központi szerepét a nemzetközi válságkezelésben”. Ennek megfeleloen az EU átfogó képességei keretében a tagállamok, mint végso célt önként vállalják 2003-ig, összesen 5000 rendor rendelkezésre bocsátását nemzetközi rendori muveletek számára.72 Ez magában foglalja „elegendoen nagy létszámú rendori ero” e célra történo elore kiválasztását, kiképzését, a váltási (rotációs) rendszer, a pénzügyi és logisztikai források biztosítását. A gyors telepítési képesség külön kötelezettség vállalását is szükségessé teszi: „A tapasztalat mutatja, hogy a legsürgetobb válságkezelési feladatok megkövetelik az EU tagállamok 1000 rendorének 30 napon belüli telepítését.” Ehhez kapcsolódóan az
EU-nak
és
a
tagállamoknak
képessé
kell
válniuk
tapasztalt
rendori
szakemberekbol álló „elocsapat” küldésére, melynek feladata a válság értékelése; javaslat/ajánlás tétele az EU vezette nemzetközi rendori misszió meghatározására, tervezésére és létrehozására; nemzetközi szervezet vezette misszió esetében e feladatok megoldásában való részvételre.
A nemzetközi válságkezelésben részt vevo – akár az EU által, akár nemzetközi szervezet vezette misszióról van szó – rendori erok feladatai lehetnek: -
belso válság vagy konfliktus megelozése, illetve csökkentése,
-
nem stabilizálódott, például konfliktust követo helyzetekben a jog és a közrend helyreállítására képes „robosztus erok” alkalmazása,
-
helyi rendorség támogatása keretében az alapveto emberi, jogi követelmények tiszteletben tartása, annak lehetové tétele, hogy a törvény tiszteletben tartásáért a felelosség gyorsan ismét a rendorségre „szálljon vissza”.
72
Az EU tagállamai jelenleg összesen 3300 rendort bocsátanak rendelkezésre. Appendix 4. A. I.
38
Az „elocsapatban” mint a polgári válságkezelés további, új konkrét céljaival kapcsolatos dokumentumokból kitunik, a rendori szakemberek mellett esettol függoen igazságügyi, polgári közigazgatási és polgári védelmi szakemberek is helyet kell kapjanak. E szakértok a helyszínen felmérik a szakterületükön fennálló helyzetet, és konkrét javaslatokat készítenek az EU, vagy a polgári válságkezelési muveletet vezeto nemzetközi szervezet számára a telepítendo rendori erokre, és más szakértok, vagy kontingenseik (pl. polgári védelem esetében) nagyságára, összetételére,
feladataira,
felszerelésére,
eszközeire,
logisztikai
biztosítékokra,
stb.73 Az „elocsapat”, sot a „kombinált elocsapat” kiküldésének fontosságával a Brahimi Jelentés is visszatéroen foglalkozik.74
Az EiT Feira-i ülésén a rendori képességek fo céljairól hozott döntés – 2003-ig 5000 rendor, közülük ezer 30 napon belül telepítheto – megvalósításának szolgálatában 2001. májusában már elkészültek azok az okmányok, amelyek a rendorök kiválasztásakor alkalmazott követelményeket határozzák meg, illetve felszerelésük
és
polgári
válságkezelésre
való
felkészítésük
szabályait
tartalmazzák.75 Mind Nizzában, mind Göteborgban az EiT számára készült elnökségi jelentések jelzik, hogy a tagállamok az 5000-es kontingenshez való konkrét nemzeti hozzájárulásukat, az önkéntesség jegyében külön konferencián teszik
meg.
Ez
Brüsszelben
2001.
november
19-én
a
belügyminiszterek
konferenciáján megtörtént.
Az EU rendori eroinek feladatai Az EiT Feirában körvonalazta, s Nizzában már az elfogadott koncepció 76 részeként határozta meg az EU rendori misszióira váró munka két alapelemét.
1. A helyi rendori erok erosítése, a konfliktus megelozése fázisában, a bekövetkezett válság kezelése idején illetve a válság utáni helyzetben. E 73
Lásd errol, többek között, Nice European Council Presidency Report on the ESDP. Annex II/2 Pl. 58., 143. pont 75 Göteborg European Council Presidency Report on the ESDP Annex I to Annex Police Action Plan 2. sz. jegyzet 76 Nice European Council Presidency Report Annex II, II/2 Concepts of Police Forces 74
39
kulcsfontosságú feladat elemei: a helyi rendorség kiképzése, tanácsadás, a munkája figyelemmel kísérése, reformjának elosegítése.
2. A helyi rendori erok helyettesítése olyan esetekben, amikor a helyi rendorség „hiányzik”. Ekkor az Unió rendori missziója végrehajtó rendori feladatokat végez, azaz gondoskodik a közrend megteremtésérol, fenntartásáról, az emberek és a tulajdon védelmérol. Számolnia kell azzal a kockázattal is, hogy a helyzet kikerül ellenorzése alól, s katonai erok igénybevétele is szükségessé válik. Arra is fel kell készülnie, hogy a végrehajtó feladatot ellátó rendori eroket ideiglenesen katonai hatóságnak kell alárendelni.
Szerintünk, amikor az uniós rendori misszió végrehajtó feladatokat lát el, párhuzamosan a helyi rendorség „talpraállításáért”, muködoképessé tételéért is dolgoznia kell.
A rendori misszió szerepéhez, különösen a helyettesíto/végrehajtó feladatok végzéséhez
szorosan
igazságszolgáltatási
kapcsolódik (ügyészség,
a
jog
bíróság,
uralmát
biztosító
helyi
büntetés-végrehajtás)
bunügyi-
intézmények
megléte és muködoképessége. Mint látni fogjuk, ehhez kapcsolódóan megoldandó feladatot jelenthet, jogi normatív vákuum esetén, az alkalmazandó jog hiánya, illetve ennek azonnali, majd hosszútávra szóló „pótlása”.
Az EU rendori missziói feladatainak – tanácsadás-végrehajtás – meghatározása tisztábban tükrözi a gyakorlati tapasztalatokat, s a várható igényeknek sokkal inkább megfelel, mint a Brahimi Jelentésben a polgári rendorséggel kapcsolatban szükségesnek ítélt doktrína-váltás. Ez utóbbi ugyanis a békefenntartó muveletek keretében
alkalmazott
polgári
rendori
erok
igénybevételét
a
hagyományos
megfigyelo-tanácsadó-kiképzési feladatok mellett elsosorban a helyi rendorség reformjára, restruktúrálására összpontosítanak, s az igazán nehéz és összetett végrehajtó funkciót nem említi.77
77
Brahimi Jelentés 39., 40., 47., 119., 124.
40
b. Az EU további polgári válságkezelési feladatai.
Feirában, mint láttuk, a rendori missziót követoen prioritást kapott az EU által a polgári válságkezelés körében vállalt másik három feladat is: a, a jog uralmának erosítése; b, polgári közigazgatás; c, a polgári védelem.
Utaltunk arra is, hogy Nizzában csak a rendori misszió és ehhez kapcsolódóan a jog uralma erosítésének egyes elemei kaptak figyelmet – kétségtelenül a Brahimi Jelentés szelektív hatásaként.
A három feladat részletesebb elemzését Feirához képest új elemekkel gazdagítását, mondhatnók újrafogalmazását a Svéd Elnökség végezte el, amit az EiT Göteborgban elfogadott, s döntés rangjára emelt.78
-
A jog uralma Az EU saját és nemzetközi, mindenek elott az ENSZ tapasztalatai alapján mind a konfliktus-megelozésben,
mind
a
bekövetkezett
válság
kezelésében
kiemelt
fontosságúnak tartja a jog uralmának erosítését, ami „elofeltétele a béke és biztonság megszilárdításának”. A helyi rendorség erosítése, vagy ha ez szükséges, újra létrehozása
csak
akkor
lehet
sikeres,
ha
ehhez
muködoképes
igazságügyi
büntetorendszer kapcsolódik.
A jog uralma erosítését célzó missziónak jogi, igazságügyi, bunügyi szakértelemmel kell rendelkeznie. Feladata lehet: -
a helyi intézmények segítése, tanácsadás, ellenorzés – figyelemmel kísérés, kiképzés révén,
-
amikor a „helyi intézmények” hiányoznak átmeneti jelleggel végrehajtó funkciók ellátása.
A misszió kapcsolódhat rendori misszióhoz, azonban önmagában is telepítheto.
78
Göteborg European Council, Presidency Report on the ESDP Annex III. to Annex. New concrete targets for civilian aspects of crisis management.
41
E
misszió
kiküldése
megfontolásakor
egyaránt
gondolni
kell
az
azonnali
válságkezelésre, majd a helyi intézmények hosszú távú támogatására.
A tagállamoknak 2003-ig képessé kell válniuk arra, hogy önként,
az EU keretében
megfeleloen felkészített 200 szakértot ajánljanak fel, akik különbözo jogrendszerekkel kapcsolatos tapasztalatokkal rendelkeznek. E 200 fos „uniós pool-ban” megfelelo egyensúlynak kell lennie ügyészek, bírák, valamint büntetés-végrehajtási szakemberek között. E
keretbol
kell
biztosítani
szakembereket,
akiknek
gyors
telepítésu
rendori
egységekhez kell csatlakozniuk, vagy az elore tervezést megalapozó tényfeltáró munkára 30 napon belül kell kitelepedniük.
A tagállamok által saját állami tisztviseloik, tudományos intézmények, illetve a nem kormányközi
szervezetek
tagjai
közül
kiválasztott
és
felkészített
szakemberek
állandóan felfrissített kerete/pool-ja részére az EU, a tagállamokkal együtt, közös standardokat
alakít
ki,
illetve
alkalmaz
a
kiválasztáshoz,
kiképzéshez
és
felszereléshez.79
-
Polgári közigazgatás
A Svéd Elnökség központi fontosságúnak ítélte polgári közigazgatási szakemberek részvételét polgári válságkezelési muveletekben, s hangsúlyozta, hogy az erre irányuló igény növekszik.
Az EU polgári közigazgatási szakembereinek válságkezelési muveletekben való részvételét több tekintetben hasonló alapelvek határozzák meg, mint a jog uralma missziói esetében. -
E szakértok részvétele szükségessé válhat akár EU, akár nemzetközi szervezet vezette polgári válságkezelési muveletben.
-
A szakértok megbízatása irányulhat: -
tanácsadásra,
kiképzésre,
illetve
ellenorzo/figyelemmel
kíséro
tevékenységre,
79
A jog uralmával foglalkozó Annex III. két vonatkozásban is utal a „közösségi eszközök” teljes felhasználására, nevezetesen a Bizottság és a hozzá szorosan kapcsolódó Gyors Reagálású Mechanizmus fontosságára, illetve a közös kiképzés alkotó elemeirol szóló projektre.
42
-
végrehajtó funkciók ellátására, amikor „a helyi közigazgatási struktúra gyenge, vagy nem létezik”,
-
-
magára a válságkezelésre és hosszú távú strukturális segítség nyújtására.
A tagállamoknak e téren is olyanképpen kell erosíteni képességüket, hogy a helyi igények, feltételek és képességek felmérésére, „elore küldött csapatokba” is szakértoket küldhessenek.
-
A szakértok „pool-ját” létre kell hozni, amelynek a Tanács Titkárságán muködo Koordinációs Mechanizmus adatbázisához kell tartoznia, és az önkéntességen alapuló gyors telepíthetoséget biztosítani kell.
-
A Bizottságnak, illetve a Gyors Reagálású Mechanizmusnak e téren is konkrét, kiemelkedo szerepe lesz.
-
Kvalifikált
közigazgatási
szakértok
gyors
telepítése
nagymértékben
függ
a
felkészítéstol, melynek standardjait és változatait az EU dolgozza ki. A Bizottság közös kiképzési projektjének e szakembereket is át kell fognia.
A „poolba” tartozóknak a polgári válságkezelés széles skálájú feladatainak ellátására kell késznek lennie. E feladatok listáján80 szerepelnek: -
általános
közigazgatási
funkciók
(polgári
nyilvántartás,
adózás,
vámszolgálat,
választások); -
oktatás, szociális. egészségügyi szolgálatok, valamint
-
infrastrukturális funkciók, víz- és energiaellátás, távközlés, szállítás, stb.
Sajátos módon sem az EiT, sem a Brahimi Bizottság nem foglal arról állást, hogy e téren
is
fennállhat
„normatív-intézményi
vákuum”,
ami
különösen
akkor,
ha
EU/ENSZ közigazgatási szakemberek végrehajtó funkciót töltenek be, ez utóbbiak bénultságát eredményezné. Nem kétséges, hogy ilyen esetben is az „oda vitt jog” elofeltétele a közigazgatás átmeneti muködtetésének.
80
Annex III. to Annex II/28-31.
43
-
Polgári védelem.
Az EiT Göteborgban több fontos elemmel gazdagította a már Feirában is a prioritások közé sorolt polgári védelemmel kapcsolatos uniós elképzeléseket.81
Az EU saját vagy nemzetközi szervezet vezetése alatti muveletben a polgári védelem feladatát alapvetoen abban látja, hogy „segítséget kell nyújtani az érintett lakosság közvetlen túlélésével és védelmével kapcsolatos tevékenységet végzo humanitárius szereploknek”. A polgári védelmi misszió ennek keretében részt vesz felkutatási, mentési
akciókban,
menekülttáborok
építésében,
kommunikációs
rendszer
muködtetésében, és más típusú táborok logisztikai támogatásában.
Az EU-nak és a tagállamoknak képesnek kell lennie a misszió rövid idon belüli telepítésére, arra, hogy különbözo jellegu vészhelyzeteket kezeljen, amelyekben nélkülözhetetlen
a
nehéz
és
feszült
körülmények
közötti
munkában
szerzett
tapasztalat.
A tagállamok önkéntesen, mint végso célt vállalják, hogy 2003-ig biztosítják: -
legfeljebb 10-10 szakértobol álló értékelo, összehangoló csoportok 3-7 órán belüli kiküldését,
-
e szakembereket speciálisan kiválasztott, állandóan készenlétben álló 100 fos csoportból jelölik ki,
-
rövid riasztású 2000 fos polgári védelmi beavatkozó csapat létrehozását,
-
kiegészíto,
foleg
speciális
források
rendelkezésre
bocsátását
nemzeti
szolgálatokból, s nem kormányközi szervezetekbol úgy, hogy azok 2-7 nap alatt telepíthetok legyenek.
Az EU és a tagállamok 2003-ig elfogadják a polgári védelem különbözo csapatai kiképzésének
és
gyakorlatainak
programját,
együttmuködve
nemzetközi
szervezetekkel s velük való interoperativitás biztosítása céljából. A gyakorlatok rendszerét be kell építeni az EU gyakorlati átfogó programjába.
81
Annex III. to Annex III/41-58.
44
3. Konfliktus-megelozés. Az EiT Köln óta egymást követo ülésein ismételten hangsúlyozza, hogy az EU „teljes felelosséget visel a konfliktus-megelozés szférájában”. A Nizza-i ülésen jóváhagyta a Fotitkár és a Bizottság errol szóló, konkrét ajánlásokat tartalmazó jelentését. A Svéd Elnökség a kapott feladatnak eleget téve, a Göteborg-i ülésre eloterjesztette „az EU programját az eroszakos konfliktusok
megelozésére”,
amely
javítani
kívánja
a
„koherens
korai
elorejelzés, elemzés és cselekvés” uniós képességét. Az EiT e program jóváhagyásakor hangsúlyozta: „A konfliktus-megelozés egyike az Unió külso kapcsolatai legfobb célkituzéseinek, és minden releváns elemébe integrálni kell, beleértve az ESDP-t, a fejlodo együttmuködést és a kereskedelmet.” A Program végrehajtását és továbbfejlesztését a következo elnökségek, a Fotitkár és a Bizottság kapta feladatul. 82
A Bizottság a 2001. április 11-én Tanács és EP elé terjesztett „Közlésében” az EK/EU rendelkezésére
álló,
és
túlnyomórészében
régóta
alkalmazott
eszközök
„integrált
megközelítés” szerinti felhasználásának programját fogalmazta meg. Lényege: az érintett országban
megteremteni,
helyreállítani,
megszilárdítani
a
struktúrális
stabilitást,
a
gazdasági fejlodés, a jogállam, a demokrácia, az emberi jogok, a szociális méltányosság, környezetvédelem tekintetében. Ennek jegyében a Bizottság arra törekszik, hogy a fejlodo országok irányában folytatott politika, a kereskedelmi és a környezetvédelmi politika eszközeivel „a leheto leghatékonyabban kezelje a konfliktusok okait, és így elkerülje, hogy a mélyebb feszültségek nyílt konfliktussá degenerálódjanak.”83
A „Közlésben” a Bizottság tervezi a „háború génjeit” hordozó tényezok, például a politikai és szociális kirekesztés, környezet romlása jobb számbavételét, s e „mutatók” kimunkálását. E jórészt kifejezetten politikai „mutatók”, például a biztonsági erok feletti politikai
ellenorzés
foka,
a
kormány
etnikai
összetétele,
a
nok
képviselete
intézményekben, stb. ismeretében lehetové válik a konfliktusok megelozését szolgáló projektek létrehozása és megvalósítása.84
82
Nice European Council Presidency Report on the ESDP VII., Göteborg European Council Presidency Conclusions 52. 83 Chris Patten, id. mu 651. ol. 84 Chris Patten id. mu 653. ol.
45
Az elmondottakból kitunik: -
a konfliktus-megelozés és a polgári válságkezelés eszközei az EU mai „olvasatában” rokonságban állnak egymással, sot részben ugyanazok,
-
az EU konfliktus-megelozési koncepciójában kiemelkedo szerepet kapnak a közösségi politikák, illetve források, s az ezek felett széles hatáskörrel bíró Bizottság, illetve az irányítása alá tartozó uniós külföldi diplomáciai képviseletek kiterjedt hálózata.
Mindemellett nem hagyható figyelmen kívül az EU–nak a „nagypolitika” szintjén konfliktusmegelozésre
irányuló
politikai-diplomáciai tevékenysége. Ennek alapja s megvalósulási
formája a CFSP – közös kül- és biztonságpolitika – terén közvetlenül vagy közvetve konfliktus-megelozésre irányulóan elfogadott irányelvek, közös stratégia, közös álláspont és az együttes cselekvés „intézménye”85 , valamint a Fotitkár/Magas képviselo ilyen irányú szereplését
lehetové
tevo
széles
hatáskör.
Az
EU
konfliktus-megelozésbeni
szerepvállalásának egyik legutóbbi és egyben kiemelkedo fontosságú illusztrációja az EU-nak az Európai Stabilitási Paktum létrehozásában és muködtetésében való részvétele. A Dél-Kelet Európa országairól 1999. június 10-én Kölnben elfogadott, több mint 40 országot és nemzetközi szervezetet magába foglaló stabilitási paktumot az EU kezdeményezte, és vállalta, hogy a térség országait „közelíti a saját struktúrájába való teljes integráció perspektívájához”. Az 5 érintett ország – Albánia, Horvátország, Bosznia, Jugoszláv Szövetségi Köztársaság és Macedónia – számára a stabilizációs és társulási egyezmények új generációját hozta létre, s Macedóniával és Horvátországgal 2001. tavaszán már alá is írt ilyen egyezményt. Az EU és tagországai a legnagyobb donorok: 1991-1999 között több mint 9 milliárd Eurót fordítottak a térség segélyprogramjai finanszírozására.
A Stabilitási Paktum – fokoordinátora értékelése szerint 86 – az elso komoly kísérlet a nemzetközi
közösség
részérol,
hogy
Dél-kelet Európában a korábbi reaktív válság
beavatkozási politikát átfogó, hosszútávra szóló konfliktus-megelozési stratégiával váltsa fel.
85
SZEU 14. és 15. cikke a SZEU „maastrichti változata” hatálybalépése óta – 1993. november 1-2001. április 25. – a Tanács – a CFSP területén – mintegy 250 döntést hozott, melyeknek kb. 2/3-a konfliktus-megelozésre irányult, vagy azt is szolgálta. 86 www.stabilitypact.org
46
4. A polgári válságkezelés megoldásra váró stratégiai kérdései. Az
ESDP
egészét
megfogalmazódnia
átfogó
az
EU
stratégiai polgári
koncepció
válságkezelés
önálló terén
fejezeteként
érvényesíteni
kell kívánt
stratégiájának. Ennek kiindulópontja: az EU igen sok országot átfogó társulási, partneri és más jellegu két- és sokoldalú szerzodései, továbbá a fejlodo országok irányába folytatott kereskedelmi illetve segélypolitikája, valamint a válság sújtotta régiók országainak nyújtott nagyarányú segélyei révén „sui generis” világpolitikai foszereplo. E stratégia kialakításában prioritást kell kapnia különösen a következoknek: -
A konfliktus-megelozésben, a válságkezelés katonai vagy katonairendori szakaszában, a válság „nyugalmi” állapotában alkalmazni kívánt eszközök, erok, igénybeveheto források és végrehajtó intézmények, uniós – közösségi esetleg NGO – hatáskörök pontos meghatározása.
-
A
polgári
és
katonai
válságkezelés
eszközei-eroi
alternatíve
egyideju vagy egymást követo kombinált alkalmazási lehetoségei, netán
kötelezo
volta
szabályozása
mindhárom
szakaszban:
különösen
igazságügyi,
konfliktus megelozés – válság – válság után. -
A
polgári
válságkezelés
rendori
és
közigazgatási és polgári védelmi funkcióiban a Tanács és a Bizottság hatáskörének pontos elkülönítése, s a Bizottság szerepe növelésének, mint trendnek az erosítése. -
Az
EU
égisze
alatti
uniós polgári válságkezelés szerepének
erosítése, meghagyva de korlátok közé szorítva e téren a tagállamok egyéni szerepvállalását.
III.
EU-NATO kapcsolatok
1. Az EU és a NATO között 2000. nyaráig soha, semmiféle, sem érdemi, sem formális s foleg szabályozott kapcsolat nem volt. Mindezt bizarrnak is tekinthetnénk, ha arra gondolunk, hogy az EK/EU 50 éves történelme során idoszakonként valamennyi tagállama (1955-73), vagy túlnyomó többségben (1973-94), de legalábbis több mint 2/3-a (1995-tol) egyben a NATO tagja is volt.
47
Sajátos módon a kapcsolatok hiánya azután is jellemzo maradt, hogy az 1991-ben aláírt, 1993. november 1-én hatályba lépett Szerzodés az Európai Unióról – Maastrichti Szerzodés – létrehozta a Közös Kül és Biztonságpolitikát – CFSP –, „amely magába foglalja végso soron a közös védelempolitika kialakítását, ami elvezethet a majdani közös védelemhez (MSZ J4 (1) cikk). Ugyancsak a MSZ a NYEU-t „az EU fejlodésének integráns részévé tette”, melynek feladata az EU védelmi elemeket magába foglaló döntéseinek elokészítése, és végrehajtása (MSZ J5 (2) cikk).
A SZEU-t módosító – 1997-ben aláírt, és 1999. május elsején hatályba lépett – Amszterdami Szerzodés (ASZ) A NYEU-t szorosabban az EU-hoz kapcsolta, az EiTnek alárendelten konkrét szerepet kapott (ASZ 17. (1), (3) cikk) a Petersbergi Feladatokkal kapcsolatban. Az
ASZ
ugyanakkor
megteremtette
a
lehetoségét
a
NYEU
EU-ba történo
integrációjának (ASZ 17 (1) cikk második albekezdése). Mint látni fogjuk, az ASZ e rendelkezése determinálta a NYEU jövojét.
Az EU-nak tulajdonképpen csak a teljesen önálló, saját szervezettel, hatáskörrel bíró, azonban önálló katonai erovel nem rendelkezo NYEU révén volt igen áttételes kapcsolata a NATO-val.
Az EU, illetve tagállamai józanságára, politikai pragmatizmusára vall, hogy az EiT már az 1998. decemberi ülésén elore jelezte, majd a Köln-i, illetve Helsinki-i döntéseiben87 , ha még nem is rendszerezetten, de lényegében megfogalmazta az EU e kérdésekkel kapcsolatos rendezo elveit. -
Az EU „teljes szerepet” kíván játszani nemzetközi téren. E cél érdekében a közös
európai
betöltéséhez
biztonság
minden
és
szükséges
védelmi
politikából
eszközzel,
a
eredo
Petersbergi
felelossége Feladatok
tekintetében döntési képességgel, és hiteles katonai erovel is rendelkeznie kell; képesnek kell lennie önálló muveletekre a nélkül, hogy mindez sértené a NATO tevékenységét.
87
Az EiT kölni döntéseinek e részeit lásd European Council Declaration on Strenghtening the CESDP, Presidency Report … 1, 2 és 4. ; Helsinki-i döntések: Presidency Report … Annex IV és Annex 1 to Annex I.
48
-
A NATO tagjai kollektív biztonságának alapja marad a Washingtoni Szerzodés 5. Cikke, s a Brüsszeli Szerzodés V. Cikkének hatálya az e szerzodésben részes államok számára érintetlen marad.
-
Az ASZ kompatíbilis a Washingtoni Szerzodés keretében létrehozott közös biztonság és védelmi politikával, s a nagyobb fokú együttmuködéshez járul hozzá.
-
A NATO nem EU-tag európai tagországai „a lehetséges legteljesebb mértékben” részt vehetnek az EU vezette válságkezelési muveletekben.
-
Az EU és a NATO kapcsolatai konzultáción, együttmuködésen és átláthatóságon épülnek fel.
-
Az EU határozza meg, esettol függoen, hogy NATO eszközökkel és erokkel, vagy ezek nélkül kíván önmaga által vezetett muveleteket indítani.
-
A NATO eszközök és erok – beleértve a parancsnoki rendszert – igénybevételekor a következo körülményekre kell összpontosítani -
a NATO 1996. évi berlini döntései, illetve a Washingtoni Csúcson 1999-ben hozott döntések végrehajtása különös figyelmet kell kapnia
-
az EU NATO tervezési képességeihez való garantált hozzájutásának
-
a NATO elore meghatározott eroi és eszközei EU számára való hozzáférhetosége vélelmezésének
-
A NYEU Petersbergi Feladatokkal kapcsolatos funkciói EU hatáskörbe adásba 2000 végéig kell megtörténjék.
2. Az EiT a NATO-val katonai kérdésekkel összefüggo konzultáció és együttmuködés uniós koncepcióját feirai88 ülésén fogalmazta meg. Meghatározta -
a két szervezet közötti konzultációk alapelveirol
-
az EU NATO kapcsolatok fejlesztésének fobb kérdéseirol és módozatairól.
Az Alapelvek a két szervezet kapcsolatai egészének - konzultáció és együttmuködés – alapjairól, a mához és jövohöz szóló uniós kiindulópontot fogalmazzák meg. Ugyanakkor kétségtelenül az Alapelvek „üzenet a NATO-nak és a világnak” is: az EU önmagát sui generis szervezetnek tekinti, amely önálló döntési képességgel rendelkezik, az egyenloség alapján
88
Presidency Report on Strenghtening the CESDP Annex 1 Appendix 2.:Principles for consultation with NATO on military issues …
49
alakítja kapcsolatait, s tagjaival szemben diszkriminációt nem tur el. Megkívánja, hogy mindezt a NATO, s mindenki más teljes mértékben tartsa tiszteletben. Az Alapelvek szerint: -
A két szervezet vállalja a katonai válságkezelés terén az együttmuködés erosítését és fejlesztését a közös értékek és a partnerség szellemében.
-
A cél a teljes köru és hatékony konzultáció, együttmuködés és átláthatóság megvalósítása azért, hogy gyors döntések születhessenek egy adott válságra adandó legmegfelelobb válaszról.
-
Az EU katonai képességeivel kapcsolatos célok az érintett országok – EU tagállamai, melyek egyben a NATO tagjai is – számára a NATO Védelmi Képességek
Kezdeményezésébol
következnek,
egymást
kölcsönösen
erosíteniük kell. -
Mindkét szervezetnek egymást az egyenloség alapján kell kezelnie, s egymás
tagjaival
szemben
nem
alkalmazhatnak
hátrányos
megkülönböztetést.
Az Alapelvek, „azonnali” jelentoségét adta meg a NATO-nak tett javaslat, miszerint a két szervezet kapcsolatai négy fo kérdéskörével – biztonság-titokvédelem, EU katonai képességei létrehozása, EU hozzájutása NATO eszközökhöz-erokhöz, átfogó állandó együttmuködési megállapodás – egy-egy ad hoc munkacsoport foglalkozzék.
3. Az EU-NATO kapcsolatok három kiemelkedoen fontos területe: -
az EU hozzájutása NATO eszközökhöz és képességekhez katonai válságkezelés céljából,
-
a két szervezet közötti párbeszéd, konzultáció és együttmuködés intézményesítése és állandó jellegu szabályozása,
-
a NATO nem EU-tag európai tagországainak részvétele EU vezette katonai válságkezelésben.
A harmadik terület – nem EU-tag európai NATO országok részvétele –, mint látni fogjuk, az EU „filozófiája” szerint nem a két szervezet közötti tárgyalások tárgya, tehát az ezzel összefüggo kérdések szabályozása az EU hatáskörébe
50
tartozik. Mint utaltunk rá, s mint látni fogjuk, az EU e kérdésnek kezdettol – a kölni csúcstól – megkülönböztetett figyelmet szentelt, és Nizzában már részletes rendezési koncepciót, mondhatnók szabályozást hagyott jóvá. A NATO az EiT bécsi – 1998. december – ülése óta89 szintén nem hagy kétséget a felol, hogy a téma számára – más okok miatt – ugyancsak kiemelt fontosságú, s ennek megfeleloen fogalmazza meg, esetenként elég imperatív módon, elvárásait az EU-val szemben.
A Feirában elfogadott uniós javaslatok szerint, mint errol már említés történt, külön-külön ad hoc munkacsoport foglakozik a NATO eszközökhöz való hozzájutást,
illetve
megállapodások kidolgozott
a
párbeszéd-együttmuködés
elokészítésével.
uniós
koncepció,
E
kérdésekrol
amely
egyben
kérdéseit Nizzában a
szabályozó részletesebben
NATO-val
folytatott
tárgyalásokon képviselt uniós álláspont, tartalmi és szerkesztési szempontból is összekapcsolja a két kérdéskört: a két szervezet közötti intézményesített párbeszéd-együttmuködéshez
kapcsolja
függelékként,
tehát
kapcsolódó
kérdésként a „hozzájutás” mindkét fél számára kényes, és különösen az EU számára meghatározó fontosságú témáját.90
A tárgyalások az EU hozzájutásáról NATO eszközökhöz és képességekhez két és fél év után sem vezettek megállapodás létrejöttéhez.
A mindkét szervezet számára más-más okokból különösen érzékeny és fontos kérdéskörrel kapcsolatos, lényegében átfogónak is mondható alapállás néhány vonása figyelmet érdemel. A NATO 2000. decemberében a teendok következo „jegyzékét” állapította meg önmaga számára91 . -
A NATO-ban folytatni kell, figyelemmel a kapcsolódó szabályok EU-beli evolúciójára, az Európai Biztonsági és Védelmi Identitás (ESDI) feletti munkát
89
A NATO jubileumi Csúcsértekezletén – 1999. április 23-24. – elfogadott Stratégiai Koncepcióban (17. pont) a „biztonsági és védelmi-dimenzió erosítésére irányuló, az EU-ban további lendületet kapott folyamatról” megállapítja, hogy az „a Szövetség egészére ki fog hatni, és minden európai szövetségest magába kell foglalnia”. 90 Presidency Report … Annex VII; Appendix to Annex VII. 91 NATO Miniszteri Tanács brüsszeli ülésérol kiadott Záró Közlemény 33. és 34. pontja.
51
a Washingtoni Csúcs92 iránymutatása és azt követo miniszteri tanácskozásokon kialakított megállapodások szerint. E munka alapelve: „semmirol sem jön létre megegyezés, amíg mindenrol nem történik megegyezés, beleértve a részvétel témáját is”. -
A NATO-nak szándékában áll rendezés létrehozása a következokrol -
EU garantált hozzájutása NATO tervezési képességeihez
-
EU hozzájutásának vélelme a NATO elore meghatározott közös eszközeihez és képességeihez
-
EU hadmuveletek számára európai parancsnoki opciók skálájának meghatározása
-
a Helyettes Európai Szövetséges Foparancsnok – DSACEUR – szerepének fejlesztése azért, hogy európai feleloségének eleget tegyen
-
NATO
védelmi
tervezési
rendszerének
további
adaptációja
figyelemmel az EU idevágó tevékenységére illetve javaslataira. -
A NATO eszközei és képességei EU által javasolt használatáról a Szövetség tagjainak konzultálniuk kell az eszközök és képességek átengedésével kapcsolatos határozat elott.
A Szövetségben vita folyt arról, hogyan tudja a NATO válság esetén támogatni az EU muveleteit. A vita alapvetoen négy területre koncentrált: a. teljes köru EU hozzáférés a NATO muveleti tervezési képességeihez; b. az elérhetoség valószínusítése elore meghatározott NATO képességek és közös eszközök esetében; c. az európai foparancsnok-helyettes (DSACEUR) szerepének továbbfejlesztése; d. a NATO védelmi tervezési rendszerének adaptációja. 4. Az EiT a nem EU-tag európai NATO országok és más országok93 EU vezette katonai válságkezelésben való részvételérol.
92
A NATO állam és kormányfoi Washingtonban 1999. április 23-24-én tartott ülésén elfogadott Stratégiai Koncepció 30. pontja az ESDI-rol. 93 A 15 országból álló országcsoport összetétele 6 európai nem EU tag NATO ország és 9 EU tagjelölt ország: az EU-val való kapcsolatuk „képlete”: E+6, E+15.
52
Kezdettol fogva, tehát már Kölnben és Helsinkiben is, megkülönböztetett figyelmet fordított az EU-NATO kapcsolatok további sajátos aspektusára, éspedig a NATO nem EU-tag európai tagországainak EU vezette katonai válságkezelésben való részvétele biztosítására, ezt azonban elsosorban saját hatáskörében kívánta szabályozni és nem formális EU-NATO tárgyalásokon.
Az EiT egymást követo ülésein – Helsinki, Feira – mind részletesebb szabályokat fogalmazott
meg
a
részvétel
alapelveirol,
az
EU
és
a
résztvevo
országok
kapcsolattartásáról, ennek sajátos intézményeirol. Az EiT nizzai ülésén mindez immár „kodifikált” formában94 nyert elfogadást. A szabályozás kezdettol fogva, világosan különböztet, lényegi kérdésekben, az érintett 15 ország körében az európai nem EU NATO országok és az EU „egyszeru” tagjelölt országai között.
Az EU és a 15 ország kapcsolatainak rendszere.
-
Állandó konzultáció válság nélküli idoszakban. EU elnökségenként egyszer miniszteri szintu találkozóra kerül sor EU+15 és külön EU+6 változatban.
Az EU PBB és külön a Katonai Bizottsága elnökségenként legalább kétszer tanácskozik EU+15 és EU+6 összetételben. Mindamellett a 15 ország, ha kívánja, az EU melletti misszióik egy tagját kijelölhetik az ESDP-vel kapcsolatos kérdések figyelemmel kísérésére és a PBB-vel való kapcsolattartásra. Mindegyik
ország
katonatisztet
akkreditálhat
továbbá
az
EU
Katonai
Bizottsága mellé kapcsolattartás céljából, s e szinten is elnökségenként legalább két találkozót kell szervezni mind EU+15, mind EU+6 összetételben. Speciális feladatok alakíthatók ki NATO/EU hadgyakorlat során.
-
A NATO nem EU tag európai tagállamai uniós álláspont szerint tehát megkülönböztetett helyzetet, ha úgy tetszik plusz jogokat élveznek az EU „egyszeru” tagjelölt országaihoz képest
94
Nice European Council Presidency Report ... Annex VI.
53
-
A 6-ok az EU katonai válságkezelésben hatáskörrel bíró intézményeivel illetve szerveivel minden szinten válság elott, s a válság idoszakában külön is tanácskoznak
a
mellett,
hogy
részt
vesznek
az
EU+15
összetételu
konzultációkon. -
EU részrol különleges figyelmet fordítanak a 6-okkal való konzultációra, amikor az EU NATO eszközök és képességek használatát igénylo katonai opció lényegi vizsgálatát kezdi meg.
-
A hadmuveleti koncepció Tanács általi elfogadása után a 6-ok NATO eszközök és képességek igénybevétele esetén önmaguk, meghívás nélkül döntenek a hadmuveletben való részvételükrol; a többiek, tehát a 9 EU tagjelölt csak a Tanácstól kapott meghívás birtokában dönthet részvétele felol.
-
A 6-ok NATO eszközök és képességek használata esetén mint tagországok vesznek részt a NATO-ban megvalósuló hadmuveleti tervezésben.
Szerintünk a 6-ok a fentieknél sokkal szélesebb körben gyakorolnak mondhatnók meghatározó szerepet: a stratégiai tervezésben, a hadmuveleti tervezésben az elore meghatározott NATO eszközök és képességek igénybevételében, a parancsnoki opció meghatározásában – mint láttuk – az EU „hozzájutása” lehetové tételérol szóló döntésben a NATO tagállamaiként tulajdonképpen vétó-joggal rendelkeznek. Megállapíthatjuk viszont, hogy amikor az EU NATO eszközök nélkül végez katonai válságkezelést, a 6-ok csupán a külön tanácskozások „mértékéig” élveznek több jogot az EU nem NATO-tag tagjelölt országaihoz képest.
A NATO Miniszteri Tanácsa 2000. decemberi brüsszeli ülésén tudomásul vette, sot üdvözölte az EiT Nizzában minderrol elfogadott döntéseit, és hangsúlyozta, hogy „elvárja azok szélesköru és hatékony végrehajtását”. Nem hagyott kétséget azonban a felol, hogy a részvételre talált megoldásoknak minden NATO ország, tehát nemcsak a 6-ok, hanem az USA és Kanada számára is kielégítonek kell lenniük. (Záró Közlemény 32. pont). Ismeretes, hogy a 6-ok közül Törökország kezdettol elzárkózott az uniós állásfoglalás elfogadásától azt kívánva, hogy részt vehessen az EU döntéseinek meghozatalában is. A török fél azonban, igényét erosítendo fékezi az EU és a NATO között az EU NATO eszközökhöz és képességekhez való hozzájutásáról folyó tárgyalásokat.
54
5. Megoldást igénylo kérdések. -
A legfontosabb és egyben legsürgetobb feladat megmaradt a több mint két éve tartó tárgyalásokon az EU és a NATO közötti átfogó egyezmény megkötése. Az egyezménynek: -
meg kell alapoznia az EU és a NATO lényegi egyenjogúságon nyugvó partneri viszonyát,
-
biztosítania
kell
az
EU
hozzájutását
a
NATO
tervezési
képességeihez; eroihez és eszközeihez; parancsnoki rendszeréhez. -
A NATO Tanácsa állásfoglalásaiban ismételten a „mindent vagy semmit” elv érvényesítéséhez, tehát az európai nem EU NATO tagállamok
részvétele
megoldásaihoz
köti
az
egyezmény
megkötését, azaz a NATO által megjelölt kérdések mindegyikében meg kell egyezni, hogy az egyezmény létrejöjjön. -
A két szervezet átfogó egyezménye létrejöttének alapveto feltétele azonban valójában sokkal mélyebb, tulajdonképpen stratégiai fontosságú kérdést foglal magába: az USA-nak felül kell vizsgálnia Európához, s különösen az önálló katonai erovel is rendelkezo, bevallottan saját jogán világpolitikai tényezové válni kívánó EU-hoz fuzodo viszonyát, és ehhez kapcsolódóan a NATO szerepérol vallott álláspontját, mi több, gyakorlatban alkalmazott politikáját. E felülvizsgálat, vagy ha úgy tetszik, újraértékelés – esetleg csak részleges – eredményétol függ nem csak az EU-NATO
keretegyezmény,
hanem
az
EU-USA,
sot
az
USA-NATO
kapcsolatainak – öt, tíz évet felölelo – jövoje. A közel két éve folyó, mondhatnók: elhúzódó EU-NATO tárgyalások tanulsága szerint az USA ezt az újraértékelést még nem végezte el. Ebben az összefüggésben a Laekeni Nyilatkozat különös jelentést kap: az EU katonai válságkezelésre is korlátozottan képesnek tekinti önmagát az EU-NATO egyezmény hiányában is, igaz a Nyilatkozat érzékelteti, hogy ennek létrejöttétol is függoen vállalhat majd az EU „igényesebb muveleteket”.
6.
Az EiT 2002. októberében Brüsszelben fontos döntéseket fogadott el az ESDP, s egyben az EU-NATO kapcsolatok több „forró” kérdésérol. 95
95
Brussels European Council October 24-25 2002, Presidency Conclusions III-IV; Annex II
55
E döntések: a. -
Részben újrafogalmazzák, sot Nizzához képest ki is bovítik az EU katonai
válságkezelési
s
ehhez
kapcsolódóan
az
EU-NATO
kapcsolatok uniós alapelveit -
Meghatározzák a nem EU európai NATO országok ESDP-ben közelebbrol, részvételére
az
EU
vezette
vonatkozó
katonai
nizzai
válságkezelésben
rendelkezések
való
végrehajtási
módozatait -
Felhatalmazzák J. Solanat „járjon el megfeleloen az EU és a NATO közötti
egyezmény
mielobbi
eléréséért”;
kötelezik
az
EU
elnökségét, J. Solanaval együtt, hogy „kb. 2-3 héten belül jelentsenek ezen erofeszítések eredményérol”. Az EU ez utóbbiak alapján meghozza majd szükséges döntéseit -
Megerosítik az EiT készségét arra, hogy átvegye ez év december 15-ig a NATO katonai muveletét Macedóniában; ez feltételezi azt is, hogy az EU és a NATO közötti válságkezelési partnerségrol szóló egyezmény addig megszülessen.
b. -
Az EiT, eddigi – Helsinki Feira-i – Nizza-i – döntései következetes folytatásaként most is emlékeztet arra, hogy a nem EU európai NATO tagok részvételérol szóló nizzai rendelkezések, illetve ezek végrehajtási módozatai, az EU-NATO kapcsolatokhoz kapcsolódó döntések „mindig tiszteletben kell tartsák a SZEU-t, a közös kül- és biztonságpolitika
(angol
rövidítésben:
CFSP)
céljait
és
elveit,
amiként azokat a SZEU 11. cikke megfogalmazza”, továbbá az EiT kapcsolódó állásfoglalásait. -
Figyelmet
érdemel,
Zárókövetkeztetések
hogy EU-NATO
az
EiT,
kapcsolatokról
mindenekelott szóló
a
részében
szükségesnek tartotta hangsúlyozni, hogy nem indítható akció, ami sértené az ENSZ Alapokmányának elveit, beleértve többek között az eroszakkal való fenyegetéstol, illetve az eroszak alkalmazásától
56
való tartózkodást, aminthogy erre épül a SZEU és az Észak Atlanti Szerzodés is.
c. -
Az EiT jogi-formai értelemben az EU-t csak saját tagállamai tekintetében kötelezo SZEU 17 (1). cikkhez a II. Melléklet 2. pontja a következo megdöbbento értelmezést fuzi. Az, hogy az EU katonai válságkezelés során mindig tiszteletben tartja azon tagállamainak, melyek egyben a NATO tagjai is, Washingtoni Szerzodésbol következo
kötelezettségeit,
azt
is
jelenti,
hogy
„semmilyen
körülmények között, semmilyen válságban az ESDP-t nem fogják egy Szövetséges ellen alkalmazni, feltételezve, hogy a viszonosság szerint a NATO katonai válságkezelése semmilyen akciót nem indít az EU vagy tagállamai ellen”. Az
ESDP
1998.
decemberi
Saint
Malo-i
francia-angol
csúcstól
számított
„történelmének” négy éve során publikusan soha és senki – legkevésbé állam- és kormányfok szintjén – nem értelmezte így a SZEU 17 (1) cikkét, és még kizáró hipotézisként sem említette az EU és a NATO egymás ellen indítható katonai muveleteit.
Az EiT nyilván „önvédelembol” fogalmazta meg a „viszonosság” érvényesítése címén, a nem kevésbé morbid követelményt, nevezetesen az „EU vagy tagállamai elleni NATO katonai fellépés” tilalmát.
d. A brüsszeli II. Melléklet tulajdonképpen újrafogalmazza, pontosítja, és esetenként módosítja is a nem EU európai szövetségesek, továbbá EU tagjelölt államok ESDP-ben való részvételérol Nizzában elfogadott dokumentumokat (EiT Nizza 2000 december 7-9., Elnökségi Jelentés III.; VI. Melléklet). A mostani brüsszeli, és a két évvel ezelotti nizzai dokumentum részletes, elemzo egybevetésétol e helyütt el kell tekintenünk, csupán a következok megállapítására szorítkozhatunk. A brüsszeli II. Melléklet –
Az EU és a nem EU európai NATO tagállamok – „EU + 6” formáció (Magyarország, Csehország, Lengyelország, Törökország, Norvégia, Izland) – kapcsolatát szabályozza,
57
tehát, Nizzától eltéroen nem szól az „EU + 15” változatról, amelyben a 6 nem UE európai NATO tagállam mellett az EU „sima” 9 tagjelölt országa is szerepel.
–
A II. Melléklet konkrétabban fogalmazza meg, mondhatnók eloírja és erosíti a „hatok” bevonását a Muveleti Koncepció, valamint a parancsnoki és katonai erok struktúrájának kialakításába, s ha hozzájáruló államokká válnak, a muveleti tervezésben való részvételre is meghívást kell kapniuk.
–
A II. Melléklet (16.-18. pont) szerintünk a nizzai VI.-os Mellékletben foglaltakat (VI. C) nemcsak pontosítja és hangsúlyosabbá teszi, hanem bovíti is a Hozzájárulók Bizottsága hatáskörével kapcsolatban. (Csupán emlékeztetoül: e bizottságban jelen van valamennyi EU tag és hozzájáruló harmadik ország, akár európai NATO tagállam, akár nem). A Hozzájárulók Bizottsága a „brüsszeli módozat” szerint
• jelentéseket kap a katonai muveletrol a muveleti parancsnoktól • megvitatja a muveleti parancsnok jelentéseit, és az általa megfogalmazott kérdéseket
• ajánlásokat tesz a Politikai és Biztonsági Bizottságnak • dönt a muvelet napi vezetése körében, és ajánlásokat tesz a muveleti tervezés lehetséges kiegészítésére
e. Az EiT minden bizonnyal úgy vélte, hogy az EU-NATO kapcsolatok uniós alapelveinek – különösen a SZEU 17 (1) cikkének megdöbbento értelmezésével, továbbá a nem EU európai NATO országok uniós katonai válságkezelésbeni részvétele módozatainak részben bovíto célú újrafogalmazása révén az EU részérol megteremtette
az
EU-NATO
együttmuködésérol
szóló
egyezmény
gyors
létrehozásának elofeltételét. A J. Solannanak adott felhatalmazás, és különösen a reá és az elnökségre rótt november közepéig teljesítendo jelentési kötelezettség arra enged következtetni, hogy az EiT szerint az egyezmény létrehozása lényegét tekintve a NATO november 21-22-i prágai csúcsértekezlete elott megtörténhet, amit a résztvevo állam- és kormányfok, külügy- és védelmi miniszterek mintegy jóváhagyóan tudomásul vennének. E „forgatókönyv-változatot” valószínusíti, hogy az EiT december 15-ig kívánja átvenni Macedóniában a NATO katonai szerepét, aminek azonban egyik elofeltétele éppen a két szervezet közötti egyezmény létrejötte.
58
Azt, hogy ez EU legfelso köreiben még alig több mint egy hónappal ezelott is mennyire aggodalommal teli módon látták a két szervezet közötti egyezmény
létrehozását,
jól
érzékelteti
Chris
Pattennek,
a
Bizottság
külkapcsolatokért felelos tagjának az Európa Parlamentben szeptember 25-én tett megállapítása: „Az ESDP struktúrái, és kapcsolata a NATO-val különös nyugtalanságot keltenek. Aggodalommal tölt el engem, hogy sokak majdnem fáradhatatlan erofeszítése ellenére a Berlin-plussz téma rendezetlen. A NATOeszközökhöz való EU hozzájutás nélkül képtelenek leszünk arra, hogy a NATOtól a Task Force Fox szerepét átvegyük Macedóniában.”
7.
Chris
Patten
pesszimizmusát
többszörösen
igazolták
a
NATO
Prágai
Csúcsértekezletén – 2002. november 21. – történtek. I. a. A NATO Csúcsértekezlete elott az EU és a NATO közötti együttmuködést szabályozó egyezmény az EiT Brüsszeli októberi állásfoglalásai illetve programja ellenére nem született meg. b. Az állam és kormányfok jórészt a korábbról jól ismert sztereotípiákkal éltek a két szervezet kapcsolatait illetve együttmuködését illetoen; -
közös stratégiai érdekek fennállását és a Balkánon való sikeres együttmuködés meglétét állapították meg;
-
hangsúlyozták:
„erosen
elkötelezettek”
maradnak
az
1990.
évi
Washingtoni
Csúcsértekezleten és az azt követo miniszteri tanácskozásokon e tekintetben hozott határozatokhoz abbéli törekvésükben, hogy erosítsék a NATO-EU együttmuködést; -
elkötelezettek
abban
is,
hogy
a
„kapcsolatok
valamennyi,
különbözo
aspektusa
számára
„kielégíto
tekintetében a szükséges elorehaladást megvalósítsák”; -
leszögezték
annak
szükségességét,
hogy
minden
Szövetséges
megoldást találjanak a részvétel illetoen” valamint -
hangsúlyozták, mindennek célja: „eljutni az igazi stratégiai partnerséghez”96 .
c. Új mozzanatnak tekinthetjük viszont, hogy a Prágai csúcson elfogadott reform két kulcsfontosságú katonai eleméhez a NATO és az EU közötti konkrét együttmuködést tekint szükségesnek, mégpedig:
96
Prágai Csúcsértekezlet Nyilatkozata 11. pont
59
-
a NATO Válasz Ero (NATO Response Force – NRF) létrehozásának a kezdo muveleti képességet 2004. októberre, teljes muveleti képességet 2006. októberre és a Helsinkiben 1999. decemberében meghatározott EU Átfogó Cél (Headline Goal) részleges muveleti képességet 2001. december, teljes muveleti képesség 2003-ra;
-
a NATO új katonai képességeit célzó Prágai Képességi Kötelezettségvállalásnak (Prague Capabilies Commitment – PCC) és az EU Európai Képességi Akcióterve – ECAP – megvalósítására irányuló erofeszítéseket „egymást kölcsönösen erosíteniük kell, miközben tiszteletben tartják mindkét szervezet autonómiáját” 97 .
d. Aligha tévedünk, ha leszögezzük, hogy a Prágai Csúcs után az EU és a NATO együttmuködését szabályozó egyezmény immár két és fél éve folyó tárgyalásai még bonyolultabbá és még nehezebbé válnak, hisz a feleknek figyelemmel kell lenni arra, hogy az eddig is napirenden lévo kérdések körét tovább bovíteni kell; -
a c. pontban említett NRF-EU Headline Goal, illetve a PCC-ECAP „egymást kölcsönösen erosíto voltának biztosítása” kérdés rendezését;
-
a NATO katonai parancsnoki struktúrája jelentos átalakítása98 illetve a két szervezet e téren történo együttmuködés kialakítását.
II.
A Prágai Csúcs nem adta át a NATO helyét az EU-nak Macedóniában; az Amber
Fox muveletet „sikeresnek és befejezettnek” nyilvánította, azonban fenntartotta a NATO jelenlétét 2002. december 15. után is „korlátozott idotartamra, amit az alakuló helyzet fényében majd felülvizsgálnak”. A Nyilatkozat mindössze rögzíti, hogy az „EU kifejezte készségét a katonai muvelet átvételére”99 .
III.
A Prágai Csúcs idején a NATO és az EU külügyminiszterei nem tartottak együttes
ülést100 , amit november elején az elokészíto anyagok „meg nem erosített, de lehetséges találkozók” közé soroltak.
97
Prágai Csúcsértekezlet Nyilatkozata 4. a. és 4. c. pont Prágai Csúcsértekezlet Nyilatkozata 8. pont 99 Prágai Csúcsértekezlet Nyilatkozata 13. pont. Emlékeztetoül: az EiT 2002-ben Barcelonában, Sevillában és Brüsszelben tartott ülésein ismételten fogalmazta meg az erre irányuló uniós szándékot, amit mint láttuk a Prágai Csúcson „sine die” jelleggel hárítottak el. 100 Az EU Elnöksége és a NATO Fotitkára között 2001. januárjáéban az intézményes együttmuködésrol létrejött levélváltás félévente legalább egy miniszteri szintu találkozót irányzott elo: az elsore Budapesten 2001. május 30-án, a következore 2002. májusába Rejkjavikban került sor 98
60
Aligha fér kétség ahhoz, hogy az EU-NATO együttmuködésrol szóló egyezmény két és fél éve folyó a NATO Prágai Csúcson elhatározott reformja (NRF-PCC – új parancsnoki struktúrák) miatt minden bizonnyal még bonyolultabbá váló tárgyalások eredményes befejezése váratni fog magára. Ez egyben azt is jelenti, hogy az EU számára, a Laekeni Nyilatkozat
szóhasználatát
átvéve
„igényesebb
muveletek
fokozatos
vállalására”101
továbbra sem gondolhat. IV.
A résztvevok a Prágai Csúcsértekezleten, s tegyük hozzá az egyidejuleg Prágában
rendezett többi találkozón – Atlanti Diákok Csúcsértekezlete; Aspen Intézet Konferenciája – elmondott beszédeikben, nyilatkozataikban alig, vagy csupán közvetve foglalkoztak, s akkor is csak „ünneplo” stílusban a transzatlanti, azaz az EU-USA kapcsolatokkal. Kivételt képezett az Észak-atlanti Közgyulés amerikai elnöke, aki a Csúcsértekezleten, hangsúlyozottan elnöki minoségében elmondott beszédében az általa kiemelt három téma közül az elso helyen Európa-USA kapcsolataival. pontosabban azok anomáliáival foglalkozott. A Csúcsértekezlet résztvevoihez intézve szavait a következoket mondta: „Önök azonban mindannyian tudatában vannak a transzatlanti kapcsolatokban – legalábbis az USA és az Európa között – meglévo politikai különbségeknek és növekvo feszültségeknek. Jelentos magatartásbeli lés felfogásbeli különbségek vannak az USA és számos NATO szövetségese között... Ez a szakadék, ha nem foglakoznak vele errodálja a Szövetség szolidaritását és összeforrottságát.” Az Észak Atlanti Szövetség elnöke szókimondó, sot súlyos megállapításait mintegy „igazolja” az EU Stratégia Tanulmányok Intézete (EU ISS) által az USA 2001. szeptember 11. utáni kül-, biztonság-
és katonapolitikájáról, s e téren Európával kialakított
kapcsolatairól 2002-ben kiadott két monográfia 102 . Mindkét monográfia, természetesen „európai tárgyilagosság” jegyében, elemzi a NATOval és az EU-val kapcsolatos amerikai koncepció és magatartás változásait, fogalmazza meg elképzeléseit az európai-amerikai kapcsolatok kívánatos jövobeli alakulásáról. Említést érdemel, hogy az Intézet gondozásában 2002-ban megjelent további három monográfia, bár mindegyikük más-más témákról szól, ugyancsak érinti Európa és az USA viszonyát is103 .
101
Presidency Conclusions Laeken 14 and 15 December 2001. Annex II. A. Julian Lindley French: Terms of Engangement. The Paradox of American Power and the Transatlantic Dilemma post 11. September Pierre Hassner: The United States: the Empire of Force or the Force of Empire EU ISS Chaillot Papers No. 52., No. 54. 103 Chaillot Papers No. 51., s különösen 53., 55. 102
61
E helyütt csupán emlékeztetünk arra, hogy az 2002. január elsejétol muködik az „CFSPESDP” fejlodését támogató uniós struktúra részeként. Bár a megjeleno monográfiák szerzoik nézeteit tükrözik, ugyanakkor azonban jelzik, hogy azokat „az Intézet hasznos és hiteles hozzájárulásnak tekinti a CFSP-ESDP feletti eszmecseréhez”104 .
IV.
2001. szeptember 11. hatása az EU kül-, biztonság- és védelempolitikájára
1. Az Egyesült Államokat 2001. szeptember 11-én ért terrortámadás hatása az ESDP-re a. Az EU az USA-t ért terrortámadás után, lényegében azonnal, a terrorizmust a világ és Európa biztonságát fenyegeto reális kihívásnak, s a vele szembeni harcot az EU prioritást kapott céljának minosítette. Az EiT 10 nappal a terrortámadás után tartott rendkívüli ülésén az ENSZ Biztonsági Tanácsa 2001. szeptember 12-i 1368. határozatára is támaszkodva: -
teljes szolidaritást vállalt az USA-val, és az ENSZ égisze alatt „lehetséges legszélesebb globális koalícióra” hívott fel;
-
átfogó, ugyanakkor konkrét Akciótervet105 fogadott el, amelybe tulajdonképpen már beépítette az elozo nap elfogadott EU-USA miniszteri nyilatkozatban szükségesnek ítélt intézkedéseket;106
-
megjelölte
a
terrorizmussal
kapcsolatosan
az
EU
nemzetközi
tevékenységének súlypontjait;107 Az EiT 2001. október 19-i „informális” ülésén elfogadott nyilatkozatában mindezt részben megerosítette, részben új elemekkel bovítette.
Brüsszel-Laekenben Afganisztánnal,
az
külön
EiT a
már
egyfajta
terrorizmussal
mérleget
kapcsolatosan
készített –
–
külön
megtett
uniós
intézkedésekrol. 108
Az EU tehát az USA iránti teljes szolidaritás jegyében, valójában elsosorban önmaga – EU és a tagállamok – védelmében igen gyorsan és hatékonyan cselekedett. Ebben szembeötlo volt az EiT által betöltött szerep: 3 hónap alatt 104
Chaillot Papers No. 52., intézeti közlés Conclusions and Plan of Action of the Extraordinary European Council on September 21. 2001. 106 Joint EU-US Ministerial Statement on Combating Terrorism September 20. 2001. 107 Conclusions and Plan of Action … 2 The European Policy to Combat Terrorism. 108 Laeken European Council Presidency Conclusions II. The Union’s action in Afghanistan 13-16.; Combating Terrorism 17-18. 105
62
háromszor foglalkozott a szeptember 11. után kialakult, tulajdonképpen az európai biztonsági és védelmi politikát is érinto helyzettel. Mindhárom alkalommal távolról sem csak elveket, illetve általános irányelveket fogalmazott meg, (SZEU 13. cikk), hanem a Tanács és a Bizottság számára kifejezetten nagyszámú és konkrét feladatot szabott meg, majd kérte számon végrehajtásukat. Szembeötlo, hogy a konkrét feladatok túlnyomó része az elso és a harmadik pillér körébe tartozik, azaz megoldásuk az EK – Római Szerzodés és a SZEU VI. Cím – bunügyi igazságügyi és rendori együttmuködés – körében történik. A feladatok kisebb, kevésbé konkrét része esik a CFSP illetve az ESDP területére. A
terrorizmussal
szembeni
intézkedések
közül
minden
bizonnyal
a
leghatékonyabbak közé sorolhatók azok, amelyek a SZEU VI. Címe alá tartoznak: európai elfogatóparancsról szóló megegyezés létrehozása az uniós tagállamok között; a terrorizmus buncselekményének közös definíciója; a terroristák és terrorista szervezetek, csoportok közös listájának létrehozása. Tulajdonképpen jórészt a VI. Cím körébe tartozik a különleges szolgálatok együttmuködésének kialakítása, illetve elosegítése is.
b. Ezeknek az intézkedéseknek jellemzoje, hatékonyságuk mellett, több tekintetben is újszeruségük, sot, unikális voltuk. Ma még sem az ENSZ égisze alatt, sem országcsoportok között nem jött létre hatályos nemzetközi egyezmény, amelyben államok önmagukat a terrorizmus buncselekménye meghatározására, illetve az európai elfogatóparancshoz hasonló „intézmény” elfogadására és ezeknek saját büntetojogukba iktatására kötelezték volna. Ugyanezt állapíthatjuk meg a terroristák, illetve szervezeteik közösen megállapított listájáról is. Újszeruségük továbbá abban is áll, hogy ezek az intézkedések egyszerre szolgálják az Unió, illetve tagállamaik védelmét, s ugyanakkor részét képezik a terrorizmussal szembeni nemzetközi fellépésnek. Mint ismeretes, az ESDP részét képezo nemzetközi polgári válságkezelés prioritást kapott uniós feladatai – rendori, igazságügyi, közigazgatási, polgári védelmi téren – az EU-n kívüli válsághelyzetek kezeléséhez kapcsolódnak. Tulajdonképpen hasonló megállapításra juthatunk az EK hatáskörébe tartozó intézkedésekrol bankszámlák
is: –
terroristák befagyasztása;
illetve
szervezeteik
pénzmosás
vagyona
–
megakadályozásának
elsosorban további
63
szigorítása;
a
repülésbiztonság
újraszabályozására
kialakított
uniós
álláspont
kialakítása; határellenorzés, vízumkiadás szigorítása; menekültekkel kapcsolatos újabb intézkedések; stb. A konkrét döntések a gazdasági és pénzügyminiszterek, illetve
a
közlekedési
miniszterek
Tanácsában
születnek
a
Bizottság
megkerülhetetlen közremuködésével. Sajátosnak mondható, hogy az ipart, tudományos kutatást, a hírszerzést és a katonai érdekeket
érinto
témában
a
biológiai
és
vegyi
anyagok
használatával
kapcsolatos
fenyegetéssel szemben a tagállamok együttmuködésének javítását célzó uniós program gyors kidolgozását a Tanács és a Bizottság együttesen kapta feladatul, s az együttmuködés keretéül uniós szerv – Európai Polgári Védelmi Ügynökség – fog szolgálni. Ez esetben is a tagállamok a hatáskörrel rendelkezo foszereplok, azonban az együttmuködésüket meghatározó uniós döntéseket a Tanács elsosorban a Római Szerzodés rendelkezései szerint hozza, amiben a Bizottság hatásköre meghatározó. (Tudjuk, a Bizottság a CFSP-ESDP terén csupán diszkrét „háttérszereplo”). A biológiai és vegyi anyagok használatával kapcsolatos együttmuködés terén tett vagy teendo intézkedések esetében még inkább, mint a terrorizmussal szembeni többi intézkedés esetében a saját lakosság védelme a közvetlen cél, s a mellett a tagállamok
muködoképességének
oltalmazása.
Az
Európai
Polgári
Védelmi
Ügynökségnek az uniós lakosság védelmét kell segítenie, s e feladat alapvetoen különbözik a nemzetközi polgári válságkezelés keretei közötti polgári védelmi funkciótól.
c. Az EiT említett három ülésén a terrorizmussal szemben elfogadott, a CFSP-ESDP körébe sorolható döntések jellemzoi: -
Az USA teljes és tevoleges támogatása, s annak hangsúlyozása, hogy az EU fellépésének jogszerusége az ENSZ BT szeptember 12. és 28-i határozataiból következik.
-
Az EiT egyetlen alkalommal nem nevezi a terrorizmussal szembeni fellépést háborúnak.
-
Az EU Tanácsának elnöke, és az USA elnöke közötti szeptember 27-i
találkozót
követoen
az
amerikai
részrol
megfogalmazott
együttmuködési javaslatok uniós teljesítésének vizsgálatakor az EU kiindulópontja: e javaslatok jelentos része az uniós Akcióterv révén
64
megvalósul; ezen túlmenoen az EU kész a viszonosság alapján vállalni például kölcsönös jogsegély nyújtását, továbbá minden fél alkotmányos eloírásainak megfeleloen a terrorizmussal kapcsolatos kiadatást. -
Az EU a talibán kormány elleni katonai fellépés kezdetétol „abszolút
prioritást”
adott,
illetve
ad
az
Afganisztán,
illetve
szomszédos országok részére nyújtott humanitárius segítségnek. Az EiT Laeken-i ülésén 352 M Eurót irányzott elo humanitárius segély céljára. -
Az
EU
részvételét
Afganisztán
társadalmi
és
politikai
megújulásához, az államszervezet és a gazdaság helyreállításához nyújtott nemzetközi segítség tervezésében, összehangolásában, a Fotitkár irányítása alatt muködo uniós Különleges Képviselo segíti elo. -
Az
EU
fenntartás
nélkül
támogatta
Afganisztán
talibán
kormányával szembeni katonai fellépést, majd – decemberben – „bátorította nemzetközi biztonsági erok létesítését… Kabulban és környékén
muködo
nemzetközi
adminisztráció
biztonságának
erosítése céljából”. E katonai muveletekben részt vesznek egyes uniós tagállamok, de nem az EU színeiben, azaz nem a frissen muveletképessé nyilvánított ESDP keretében.109 -
Figyelmet
érdemel,
hogy
a
terrorizmussal
szembeni
harc
szeptember 11-ét követoen megfogalmazott feladatai, és ezek megvalósítása nem gyengítette az arra irányuló uniós elszántságot, hogy
az
ESDP-t
2001.
végén
muveletképessé
nyilvánítsa.
Mondhatnók, inkább felerosödött az EU határozottsága: az EiT szeptemberi
állásfoglalásában
éppen
küzdelemmel
összefüggésben
szögezte
a le,
terrorizmus hogy
az
elleni EU-t
leghatékonyabbá a CFSP fejlesztése, és az ESDP leheto legrövidebb idon belüli muveletképessé nyilvánítása teszi. Mint láttuk, az EiT 109
Az EiT Laeken-i ülése idején sajátos közjáték keretében, elobb a belga külügyminiszter bejelentette, hogy az EU történetében fordulópont következett be azzal, hogy döntés született az EU eroinek Afganisztánba
65
Laeken-ben huen az egy évvel korábbi döntéséhez nyilatkozatot fogadott el az ESDP – egyelore korlátozott – muveletképességérol. -
Megállapíthatjuk, hogy múlt év szeptemberében, és azóta az „új ellenség”, a nemzetközi terrorizmus által legjobban fenyegetett térség az USA mellett, Nyugat-Európa, tehát az EU is. Nem lehet prognosztizálni, hogy az EU, illetve tagországai hasonló támadás célja mikor és miért lehet.
d. Az EU, mint láttuk, önmaga védelmében, és egyben az USA-nak nyújtott támogatásként, lényegében azonnal és sokirányú, szerintünk ésszeru döntéseket hozott, illetve konkrét intézkedéseket tett. Ezek hatékonysága sokkal nagyobb, mintha a tagállamok egymástól függetlenül, külön-külön foganatosították volna. E döntések bár nagyon „civil jelleguek”, mégis a közös biztonsági és védelempolitika jegyében születtek, és magát a közös védelmet szolgálták. Ennyiben valójában túllépnek, vagy ha úgy tetszik kívül esnek az ESDP ma ismert keretein, hisz abba a közös védelem nem tartozik bele. -
Az EU szinte reflex-szeruen „mozdult rá” a talibán kormánnyal szembeni
katonai
muveletekkel
humanitárius
megsegítésére,
rekonstrukció
tennivalóinak
válságkezelés
vállalására,
és
kapcsolatban a
késobbi
számbavételére, az
EU-EK
Afganisztán rehabilitáció-
tehát e
téren
a
polgári kialakult
hagyományainak megfeleloen. -
Az EiT kifejezetten a CFSP-ESDP körébe tartozó, s ezúttal is egyszerre az EU-t védo, és esetleg válságkezelo – polgári vagy katonai – céllal adta feladatul az Általános Ügyek Tanácsának: rendszeresen értékelje az EU harmadik országokkal fenntartott kapcsolatait abból a szempontból, hogy ezek az országok milyen támogatást nyújthatnak a terrorizmusnak.
-
Az EiT múlt év szeptemberi állásfoglalásaiban egyszerre operatív és egyben stratégiai biztonságpolitikai jelleggel állapítja meg, hogy a terrorizmus rémével való harc akkor lesz mindinkább hatékony, ha mindenre kiterjedo politikai párbeszédre alapul a világ azon
küldésérol; röviddel utána viszont az angol külügyminiszter szóvivoje közölte, hogy nem EU erokrol van szó. International Herald Tribune 2001. december 15-16. “The EU plans a peace force for Kabul”
66
országaival és régióival, amelyekben a terrorizmus kialakulóban van. -
Az EiT ennél is tovább ment, és szerintünk áttételesen a terrorizmus okai
megszüntetésére
utalt,
amikor
–
ugyancsak
múlt
év
szeptemberében – leszögezte, hogy minden ország biztonságot, prosperálást elofeltétele
jelento a
világrendszerbe
terrorizmussal
történo
harcoló,
integrálódása
eros
és
az
fenntartható
közösségnek.110 -
Figyelmet érdemel, hogy az EiT, miközben megállapítja, hogy a terrorizmus elleni harc megköveteli az EU-tól, hogy nagyobb részt vállaljon regionális konfliktusok megelozésébol és stabilizációjából, különös
fontosságot
megállapodással elofeltétele”
a
tulajdonít
történo Palesztin
a
közel-keleti konfliktus tartós
rendezésének, Állam
létrejötte,
aminek és
„szükséges
Izrael
jogának
elismerése arra, hogy békében és biztonságban éljen. 111
2. Az USA-t ért, múlt év szeptemberi támadás ESDP-re gyakorolt hatását alig több mint fél év múltán természetesen nem lehet pontosan felmérni. Mindabból, ami történt, s mindenek elott az EU és tagállamai fentiekben körvonalazott magatartásából,
konkrét
döntéseibol
és
intézkedéseibol
megkísérelhetjük
néhány
gondolat megfogalmazását. -
A
CFSP
keretében
fokozatosan
megvalósuló
közös
védelmi
politika, azaz az ESDP mai fejlodési szakaszában teljes egészében nemzetközi
katonai
és
polgári
válságkezelést,
másképpen
fogalmazva a Petersbergi feladatok megvalósítását, tehát az EU határain
kívüli
szerepvállalást
jelenti.
Ez
azonban
lényegében
csupán áttételesen szolgálja az EU védelmét. Nem foglalja magában az Unió, illetve a tagországok területének védelmét, amit a Washingtoni Szerzodés 5., illetve a még mindig hatályos Brüsszeli Szerzodés V. cikke biztosít.
110
European Council Conclusions of Extraordinary Meeting on 21. September 2001. III. U. O. valamint: Declaration by the Heads of State and Government of the EU and the President of the Comission. Follow up to the September 11. attack and the fight against terrorism VI. 19. October 2001. 111
67
A múlt év szeptembere óta azonban az EU-t, illetve tagországait a terrorizmus
közvetlenül
fenyegeti,
amellyel
szemben
azonnal,
és
eloreláthatóan hosszú idon át védekezni kell. Szerintünk az EU és tagállamai
szeptember
védelempolitika alkalmazását
11.
jegyében
még
után
pragmatikusan
cselekedtek,
magába
nem
s
foglaló,
újraértelmezett
tulajdonképpen részleges
közös
katonai
közös
ero
védelmet
teremtettek. Mindez azonban „szétfeszíti” az ESDP eddigi koncepcióját: a terrorizmussal szemben a saját védelem „otthoni” megvalósításáról van szó, aminek csupán egyik eleme a külföldön megvalósuló, vagy arra irányuló katonai, illetve polgári válságkezeloi szerep. -
Az ESDP mai koncepcióján ugyancsak „kívül esnek” azok a védelmi-katonai uniós és nemzeti funkciók is, melyeket óhatatlanul el kellett, ill. el kell látni a terrorizmussal szembeni védekezés „otthoni” – foleg az elso és harmadik pillér körébe tartozó, alapvetoen
tehát
közlekedés terrorista illetve
„civil”
biztonsága,
–
feladataihoz
nukleáris,
(pl.
vegyi,
biológiai
támadásban
való
felhasználásának
ezekkel
szembeni
védekezés,
az
informatika,
légi
anyagok
megakadályozása,
stb.)
kapcsolódóan.
Nélkülözhetetlen a katonai-védelmi szervek közremuködése az EU és tagállamai terrorizmussal szembeni sebezhetoségének folyamatos elemzésében is.112 -
Az ESDP mai „szerepkörébe” nem tartozik a terrorista támadás esetén katonai erok felhasználása külföldön, azaz a terroristáknak, illetve
szervezeteiknek
menedéket
nyújtó,
azokat
támogató
országokban, vagy azokkal szemben. Ez nem csak a katonai ero igénybevételének jogcímében – ENSZ alapokmány 51. cikkében megfogalmazott
egyéni
vagy
kollektív
önvédelem
–,
hanem
céljában, eszközeiben is lényegében eltér, a nemzetközi katonai válságkezelést
szolgáló
katonai
muveletekrol.
Nincs
kétség
112
Több tekintetben elgondolkodtató, majdnem ijeszto Dominique David véleménye, miszerint a központi kérdés a sebezhetoség és kivédési módjainak elemzése annak tudatában, hogy a modern társadalmak nagyon sebezhetoek, és ez gyorsabban no, mint kivédésének eszköztára. 11. Septembre: Premières leçons stratégiques. Politique Etrangère 2001/4 768-770. oldal.
68
azonban, hogy az ESDP-nek, szerintünk, át kell fognia, magába kell foglalnia mindkét típusú külföldön megvalósított katonai muveletet. -
A terrorizmussal szembeni harc azonban az otthon – EU-ban, tagországokban – tett intézkedések és katonai erok külföldön történo alkalmazása mellett megköveteli a terrorizmus egyes régiók lakosságára legalábbis
gyakorolt
hatása,
elfogadottsága
társadalmi
„kezelését”:
beágyazottsága, vagy
az
okok
felismerését,
megszüntetésük módjainak, illetve eszközeinek megválasztását.113 E „hatáskezelés” legfontosabb eleme egy-egy régió országai részére idoben nyújtott politikai, gazdasági, humanitárius segítség, és részét képezi a fejlett országokban élo bevándoroltak integrálása is. Mindez elemeiben azonos, vagy erosen rokonítható az EU által régóta folytatott, s az ESDP részét képezo – fejlodo országok és válsághelyzetben levo régiók országai irányába folytatott gazdasági, pénzügyi, humanitárius – segélypolitika
céljaival,
illetve
eszközeivel.
A
terrorizmussal
szembeni
fellépés azonban új motívumként kell szerepeljen az eddig konfliktusmegelozo-válságkezelo indíttatású uniós politikákban. Aligha kétséges, hogy ezt az új elemet be kell építeni az ESDP módosuló stratégiai koncepciójába.
3. Az EIT Sevilla-i ülésén (2002. június 21-22.) elfogadott Elnökségi Záróokmánya, és annak V. Melléklete arról tanúskodik, hogy az Európa biztonságát és stabilitását fenyegeto terrorizmussal szemben a CFSP-ESDP (európai biztonsági- és védelmi politika) különös fontosságot kapott.
Az EIT a szeptemberi rendkívüli ülésén mint láttuk a terrorizmussal szembeni fellépés – „AKCIÓTERV” – az interdiszciplinális megközelítés jegyében elsosorban a harmadik és az elso pillér körébe tartozó nagyszámú konkrét intézkedés elfogadását jelentette. A CFSP, és különösen az ESDP – katonai és polgári (rendori) válságkezelés – szférájában teendo lépésekrol eléggé elmosódottan mondhatók marginális jelleggel történt említés. ennek,
113
Minden bizonnyal helytálló a megállapítás, miszerint a terrorizmussal szemben az államok megszervezése nem a legnehezebb, “ehhez a lakosság csatlakoztatása” más jellegu probléma, különösen ott, ahol “önmagát a globalizáció logikája áldozataként identifikáló tömeg ... alakul ki, ami a globalizáció haszonélvezoi ellen fordul.” Dominique David id. mu 772. oldal.
69
bizonyos mértékig az ESDP-vel kapcsolatos gondok, problémák is okai voltak (pl.: a Petersberg-i Feladatokba beillesztheto-e a terrorizmussal szembeni katonai, rendori fellépés?).
Az EIT Sevillában -
A korábbinál pontosabban, mondhatnók katergórikusabban újrafogalmazza a külso kapcsolatok (politikai, diplomáciai, gazdasági) alakításában a terrorizmus elleni harc követelményeinek érvényesítését. Az EU ennek megfeleloen, többek között ♦ Nagyobb erofeszítéseket tesz a hosszú távú konfliktus megelozéséért ♦ Harmadik országokkal politikai párbeszéd elmélyítésére törekszik és ehhez kapcsolódóan közremuködik abban, hogy ezek az országok nemzetközi segítséget kapjanak a terrorizmus elleni harcukhoz. ♦ Antiterrorista klauzulát illeszt be harmadik országgal kötött egyezménybe. ♦ Újra értékeli kapcsolatait annak ismeretében, hogy adott harmadik ország milyen magatartást tanúsít a terrorizmus tekintetében.
-
Eléggé
konkrét
megfogalmazásban
megjelöli
a
terrorizmussal
szemben
alkalmazható, elsosorban katonai képességeket, illetve felhasználásuk feletti gondolkodás irányát. E szerint többek között ♦ Erosíti a hírszerzés eredményi megosztására irányuló intézkedéseket, fejleszti a leheto legszélesebb forrásokra támaszkodó helyzetértékelést és korai elorejelzést. ♦ Fejleszti a tagországok és ESDP keretében válságkezelés céljából az Unión kívül telepített erok terrorista fenyegetettségének – beleértve a tömegpusztító fegyverek terrorista használata lehetoségének – közös értékelését. ♦ Meghatározza az EU vezette válságkezelési muveletben telepített erok terrortámadással szembeni katonai eroket. ♦ Tovább vizsgálja, miként lehetne katonai és polgári képességeket a polgári lakosság terrortámadással szembeni védelmének elosegítésére.
4. Bizonyosra veheto az is, hogy az EU közös védelme „amelyhez a fokozatosan keretbe foglalt közös védelmi politika elvezethet” (SZEU 17. (1) cikk) ma még legfeljebb politikai, illetve katonai „tervezoasztalon” megtalálható variánsai ugyancsak mélyreható
70
újragondolást igényelnek. Ennek során minden bizonnyal a következoknek is figyelmet kell kapniuk. -
Az új ellenféllel-ellenséggel – a terrorizmussal – szemben
-
azonnal, s ma még elore nem látható hosszú idon át védekezni kell;
-
a közös védelemnek, az EU és tagállamai területi integritása „klasszikus
védelmezése”
mellett,
kiemelkedo,
esetenként
fo
feladata a lakosság oltalmazása, és az állam, illetve a gazdaság muködoképességének biztosítása;114 -
a védekezés egyetlen hatékony módja a közös védelem;
-
a közös védelemnek nélkülözhetetlen, de csak egyik – helyzettol függo fontosságú – eleme katonai ero alkalmazása, akár nemzetközi válságkezelési,
akár
az
újraértelmezett
un.
területvédelmi
szerepben; 115 -
a közös védelem hangsúlyos eleme lehet külföldi ország(ok)ban katonai muveletek vállalása, ami nemzetközi-jogi alapját / jellegét tekintve különbözik a nemzetközi katonai válságkezeléstol.
-
Az EU katonai stratégiai koncepciójának mostani – a következo 3-5 évre szóló – kialakításában, a Petersbergi Feladatok mellett, esetenként azokkal összekapcsoltan, helyet kapnak a terrorizmussal szembeni harc sajátos katonai feladatai is.
-
Ma, s a következo 3-5 év során sem lehet azonban kikerülni a nem is túl távoli jövo – 5-8 év múlva – egymással is összefüggo két alapkérdését.
-
az EU saját katonai képességei kiépítésében és fejlesztésében eljut arra a szintre,116 amelyen képes lesz: a. kilépni
a
terrorizmussal
katonai
nemzetközi
szembeni
katonai
válságkezelésre fellépésre
és
a
korlátozott
szerepébol, és vállalni önmaga, illetve tagállamai védelmét;
114
Szerintünk egyet lehet érteni S. Lodgaard, a Norvég Külügyi Intézet igazgatója megállapításával: “... növekvo mértékben nyilvánvalóvá vált, hogy a civilek a mai háborúk céltáblájává váltak (Szrebrenyica, Szarajevo, Ruanda, stb.) és szeptember 11-e e trendet jelentette(?)”. BICC Bulletin No. 22. 2002. 1. January 115 Élesebb megfogalmazásban: “Csak katonai védelemre alapozott biztonság elképzelése éppen annyira felelotlen, mint hatástalan.” Dominique David id. mu 771. o. 116 Jolyon Howorth 2010 körüli idopontot vél olyannak, amikor az EU “felveszi az utazósebességet”, azaz amikor közeledni fog ahhoz, hogy “az USA-t, sot a NATO-t mellozheti”. Chaillot Papers 43. 2000. November. European Integration and Defense: The Ultimate Challenge 75. o.
71
b. mellozni, vagy nagymértékben csökkenteni a ráutaltságát a NATO / USA asszisztenciájára.
V. -
Összefoglalóul megállapíthatjuk:
Az ESDP intézményi rendszere élén a Sevillában korrigált szervezetu Általános Ügyek – Külso Kapcsolatok Tanácsával megfeleloen muködik. Ez azt is jelenti, hogy a védelmi miniszterek
részvétele
az
Általános
Ügyek
–
Külso
Kapcsolatok
Tanácsában
„alkotmányosan” rendezett. -
Az ESDP egésze tekintetében az elorehaladás több vonatkozásban is kielégíto. ♦ Nem elegendo, az európai katonai képességek javításában elért eredmény. Az Európai Képességi Akcióterv bizottságaiban (panelljeiben) folyó munka mérlegét megvonva, J. Solana Fotitkár a védelmi miniszterek 2002. novemberi találkozóján
• a „kevéssé pozitív aspektusok” közül kiemelte, hogy néhány kivételtol eltekintve nincs számottevo növekedés az európai védelmi költségvetésekben
• sürgos megfontolásra ajánlotta, többek között, a védelmi miniszterek aktívabb részvételét a Headline Goal eloírt idoben való megvalósításában, továbbá „néhány látványos új projekt” szükségességét melyek 2003. végéig olyan képességekre koncentrálnának,
melyek
„kritikusan
fontosak”
az
EU
stratégiai
önállósága
szempontjából117
• hangsúlyozta a NATO új Védelmi Képességi Kezdeményezésével (DCI) való kompatibilitás biztosításának kiemelkedo fontosságát118 ♦ Az EU konkrét katonai válságkezelési misszióra való felajánlkozása eddig két alkalommal talált visszautasításra. Eloször 2001. decemberében, amikor a belga elnökség Laekenben az EU afganisztáni katonai szerepvállalását elobb bejelentette, aztán visszavonta. A második esetben, mint láttuk a NATO meghosszabbította saját Macedóniai misszióját, s ezzel valójában az EU felajánlkozását is elutasította. ♦ Az
ESDP
polgári
válságkezelési
képességeinek
kiépítésében
az
elorehaladás
meggyozobb, mint a katonai képességek tekintetében. Solana ugyancsak 2002. novemberében a miniszteri szintu polgári válságkezelési konferencián megállapította,
117
Summary of the Intervention of Havier Solana Defence Ministers meeting (GAC) Brussels 2002. November 19. SO 216/02 118 Solana e felszólalásában egyébként a pozitívumok között említette a NATO-val való „kezdettol hatékony együttmuködést”, azonban hozzátette, „e területen a további javítás szükséges”.
72
hogy a tagállamok a négy kiemelt fontosságú területen (rendorség – joguralma – polgári védelem – állami igazgatás) vállaltakat teljesítették, sot meghaladták119. Hangsúlyozta, hogy „a polgári válságkezelési eszközök éppen olyan fontosak, minta katonaiak”, emlékeztetet arra is, hogy a Tanács által elhatározott „elso ESDP muvelet az EUPM, polgári jellegu”120 . ♦ Figyelemre méltó és talán megleponek is mondható a határozottság, mellyel a Fotitkár az ESDP szempontjából 2003. fontosságát hangsúlyozta: „Nagyon közel vagyunk most 2003-hoz, amikor az ESDP képességei, mind a polgáriak, mind katonaiak, helyükön kell legyenek az EU válságkezelése számára.”121 -
Az ESDP, mint ismételten utaltunk rá az igen közeli, s a kissé távolabbi jövoben, részben 2001. szeptember 11-e hatására, lényeges változásokon fog átmenni. E változások SZEUbeli és doktrinális alapját az Európa jövojérol tárgyaló Konvent, majd az azt követo Kormányközi Konferencia fogja kidolgozni, illetve a Nizzai Szerzodés helyébe lépo új alapszerzodésben, a ha lesz ilyen, az EU Alkotmányában jogi formába is önteni.
Budapest, 2002. december 10.
119
Solana szerint „Gratulálhatunk magunknak annak a folyamatnak a nagyon pozitív és bátorító eredményéért, amit ez EiT Helsinkiben kezdett és Feirában, majd Göteborgban folytatott”. Solana beszédének tézisei Brüsszel 2002. november 19. SO 217/02 120 EUPM: az EU rendori missziója 2003. január 1-tol Boszniában 121 Solana beszédének tézisei... SO 217/02
73
Tartalomjegyzék:
I.
AZ ESDP INTÉZMÉNYI RENDSZERE ............................................................................................................ 2 A CFSP-ESDP ÚJ SZERVEI ............................................................................................................................................10 B. A POLGÁRI VÁLSÁGKEZELÉS INTÉZMÉNYEI ..........................................................................................................17
II.
AZ EU KATONAI ÉS POLGÁRI VÁLSÁGKEZEL ÉSI KÉPESSÉGE..................................................20 A. KATONAI KÉPESSÉGEK ...............................................................................................................................................20 B. POLGÁRI KÉPESSÉGEK ................................................................................................................................................34
III.
EU-NATO KAPCSOLATOK ...............................................................................................................................47
IV.
2001. SZEPTEMBER 11. HATÁSA AZ EU KÜL-, BIZTONSÁG- ÉS VÉDELEMPOLITIKÁJÁRA 62
V.
ÖSSZEFOGLALÓUL MEGÁLLAPÍTHATJUK: .........................................................................................72
74
