Arbeidsproductiviteit in het onderwijs
Notitie ten behoeve van de expertmeeting ‘Arbeidsproductiviteit in het onderwijs’, georganiseerd door het SBO op 31 maart 2011
Arbeidsproductiviteit in het onderwijs1 1. Inleiding Arbeidsproductiviteit is een belangrijk, maar ook beladen thema in het onderwijs. Beladen omdat de discussie al gauw gaat over het verhogen van de arbeidsproductiviteit en in het verlengde daarvan over hogere werkdruk en lagere kwaliteit van het werk. Belangrijk omdat de vergrijzing de komende jaren tot een grote uittocht van personeel zal leiden, de kwaliteit van het onderwijs in het publieke debat ter discussie staat en er door de recessie bezuinigd moet worden. Er zal voor het onderwijs de komende jaren vermoedelijk geen extra geld beschikbaar komen en op onderdelen zal er worden bezuinigd. De uitdaging voor de sector is om met dezelfde of minder middelen de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren, op een zodanige wijze dat dit niet leidt tot een hogere werkdruk of minder arbeidsvreugde en dat het onderwijs een aantrekkelijke sector blijft om in te werken. Deze notitie gaat over arbeidsproductiviteit in het onderwijs. De belangrijkste bron is het rapport ‘Onderwijs en productiviteit’, dat door Groot en Maassen van den Brink (2011) in opdracht van het SBO is opgesteld. Waar relevant is ook gebruik gemaakt van andere bronnen. In de notitie wordt aandacht besteed aan de betekenis van de begrippen productiviteit en arbeidsproductiviteit, hoe ze (kunnen) worden gemeten en welke haken en ogen daaraan zitten, hoe productiviteit en arbeidsproductiviteit zich in het onderwijs hebben ontwikkeld en welke factoren van invloed zijn op arbeidsproductiviteit. De notitie sluit af met een aantal conclusies. 2. Productiviteit en Arbeidsproductiviteit Wat houdt het begrip productiviteit in? Volgens Blank (2010) is productiviteit niets anders dan de verhouding tussen geleverde diensten en de middelen om deze diensten te produceren. Het gaat om de ratio tussen inputs en outputs. De outputs zijn de hoeveelheid en kwaliteit van de geleverde diensten. De inputs (de middelen) zijn de inspanningen om deze diensten te leveren. Dit zijn de productiefactoren arbeid, kapitaal en het intermediaire verbruik. Het intermediaire verbruik heeft betrekking op de kosten van goederen en diensten als energie, schoonmaak, beveiliging e.d., die mede nodig zijn om de opbrengsten te kunnen realiseren. In de marktsector zijn de prijzen van de inputs en outputs vaak bekend en dan is productiviteit de opbrengst per eenheid kosten. Omdat de marktwaarde van publieke diensten moeilijk te bepalen is, wordt de productie in deze sectoren vaak vastgesteld aan de hand van prestatie-indicatoren (Pommer & Eggink, 2010). Daarbij kun je denken aan het aantal uitgeschreven bekeuringen, het aantal behandelde cliënten, het aantal diploma’s, etc In de definitie en meting van productiviteit blijft het productieproces zelf, de ‘throughput’, buiten beschouwing. De wijze waarop de inputs worden ingezet, of anders gezegd, de organisatie van het productieproces, bepaalt echter wel in belangrijke mate wat de outputs zullen zijn. In dat opzicht is het proces een belangrijke factor die van invloed is op de productiviteit. De werkgroep Brede Heroverweging Productiviteit Onderwijs definieert productiviteit in het onderwijs als de onderwijsopbrengsten afgezet tegen de (budgettaire) inspanningen die daarvoor nodig zijn. Onderwijsopbrengsten (de outputs) kunnen volgens Groot en Maassen van den Brink (2011) bijvoorbeeld het aantal leerlingen zijn, leerprestaties of leerwinst, het inkomen dat gedurende het gehele arbeidzame leven op de arbeidsmarkt wordt verdiend, etc. De opbrengsten in het onderwijs zijn meervoudig samengesteld en moeten idealiter weergeven wat leerlingen, ouders, vervolgonderwijs, werkgevers en samen1
Deze notitie is opgesteld door Gerard van Essen van CAOP Research in opdracht van het SBO.
1
leving van het onderwijs verwachten. In een enquête die Groot en Maassen van den Brink onder schoolleiders hebben gehouden zeggen schoolleiders in het basisonderwijs dat zij ‘tevredenheid met het leven’ de belangrijkste onderwijsopbrengst vinden. In het voortgezet onderwijs vindt men schoolprestaties in de vorm van diploma’s de belangrijkste onderwijsopbrengst. Scheerens (2010a) onderzocht het begrip onderwijskwaliteit en constateert dat kwaliteit moet blijken uit de onderwijsopbrengsten, in de zin van leerprestaties, numeriek rendement2 en langere termijn impact, waarbij leerprestaties smaller of breder kunnen worden opgevat. Hij noemt in deze publicatie een groot aantal indicatoren waarmee opbrengsten en daarmee onderwijskwaliteit kunnen worden beschreven. In het basis- en voortgezet onderwijs staan vooral leerprestaties centraal, terwijl rendement en impact vooral accent krijgen in het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie. Scheerens onderscheidt drie soorten opbrengsten: achievement outputs (prestaties op studietoetsen), attainment outcomes (opbrengsten als gerealiseerd onderwijsniveau en numeriek rendement) en impact indicatoren (die effecten op de verdere school- of maatschappelijke loopbaan aangeven). Opbrengsten kunnen in de loop van de tijd veranderen, als gevolg van veranderingen in de omgeving. Onderwijskwaliteit betekent ook dat het onderwijs ontvankelijk is voor deze veranderingen en doelstellingen kiest die recht doen aan de verwachtingen en eisen die vanuit de omgeving aan het onderwijs worden gesteld. Om onderwijsopbrengsten te realiseren zijn inspanningen nodig. De inspanningen (inputs) zijn de uitgaven die aan onderwijs worden besteed of meer specifiek de uitgaven per leerling. Net als de opbrengsten zijn ook de inspanningen meervoudig samengesteld. Ze hebben bijvoorbeeld betrekking op de inzet van leraren en ondersteunend personeel, de kosten van computers, gebouwen, energie, de inhuur van schoonmaak, etc. Arbeidsproductiviteit In het rapport van Groot en Maassen van den Brink (2011) komen de begrippen productiviteit en arbeidsproductiviteit beide aan bod. Deze notitie richt zich specifieker op arbeidsproductiviteit, met name vanwege de dreigende lerarentekorten. We spreken in economische zin van arbeidsproductiviteit als de opbrengsten alleen worden gerelateerd aan de productiefactor arbeid. Arbeidsproductiviteit in het onderwijs heeft dus betrekking op de ratio van onderwijsopbrengsten en de factor arbeid. Het gaat om de opbrengsten per arbeidseenheid. Van Ojen e.a. (2010) beschrijven ook een sociaal-wetenschappelijke invalshoek. Arbeidsproductiviteit wordt dan omschreven als de mate waarin per medewerker (meer of minder) wordt gepresteerd met behoud of verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening én plezier in het werk. Deze benadering richt zich meer op het beïnvloeden van arbeidsproductiviteit vanuit het perspectief van HRM-thema’s en sociale innovatie. Arbeidsproductiviteit (en productiviteit) kunnen op verschillende aggregatieniveaus worden gemeten: op het niveau van het gehele onderwijs, op het niveau van onderwijssectoren, op het niveau van de school, op het niveau van een team en op het niveau van de individuele docent. Welk niveau van toepassing is, is afhankelijk van het doel van de analyse. In de praktijk worden de begrippen in metingen op twee manieren toegepast. Ten eerste om ontwikkelingen in de tijd te beschrijven. Bijvoorbeeld de gemiddelde productiviteitsontwikkeling per jaar in de periode 2000-2010. Ten tweede om verschillen in prestaties tussen werknemers, bedrijven, sectoren of landen te vergelijken. In de publieke sector is in de jaren negentig regelmatig gebruik gemaakt van benchmarking om dergelijke prestatieverschillen zichtbaar te maken en om van elkaar te leren. 3. Meten van productiviteit en arbeidsproductiviteit Er zijn twee methoden om arbeidsproductiviteit te berekenen (Dell & Vandermeulen, 2005). De eerste methode is om de opbrengsten te definiëren als de hoeveelheid en kwaliteit van de geleverde diensten (de totale productie), de tweede methode is om de opbrengsten te definiëren op basis van bruto toegevoegde waarde. Het verschil is dat in de toegevoegde waardemethodiek gecorrigeerd wordt voor dien2
Het aandeel leerlingen/studenten uit een instroomcohort dat het diploma van de opleiding behaalt.
2
sten die tot stand komt door de inzet van arbeid en kapitaal in andere sectoren. Dit is bijvoorbeeld relevant als er sprake is van uitbesteding van diensten. Om de bruto toegevoegde waarde te berekenen wordt het intermediaire verbruik afgetrokken van de totale productie. Het meten van productiviteit en arbeidsproductiviteit in de publieke sector in het algemeen en in het onderwijs in het bijzonder is geen sinecure. In de marktsector kan de waarde van de outputs worden bepaald door de verschillende geproduceerde goederen en diensten te vermenigvuldigen met hun prijzen. Dit kan vervolgens worden gedeeld door de kosten van de inputs (productiviteit) of de kosten van de factor arbeid (arbeidsproductiviteit). Productiviteit en arbeidsproductiviteit in het onderwijs zijn veel moeilijker te meten. Hoewel het onderwijs een lange traditie heeft van het meten van inputs (uitgaven aan onderwijs, aantal werkenden, e.d.) en outputs (aantal onderwijsdeelnemers, aantal gediplomeerden, cito-scores, schoolexamens, internationaal vergelijkende toetsen), wordt volgens Groot en Maassen van den Brink (2011) de verbinding tussen beide weinig gemaakt. Een probleem is dat de ratio tussen een enkelvoudig samengestelde input en output geen valide beeld geeft van de (arbeids)productiviteit. Het aantal leerlingen per leraar bijvoorbeeld is een eenvoudige en makkelijke manier om de arbeidsproductiviteit te meten, maar zegt niets over de kwaliteit van de leraren, wat leerlingen hebben geleerd, of ze zonder vertraging de opleiding hebben doorlopen, of de opleiding goed aansluit op de arbeidsmarkt, etc, en is daarom een slechte maatstaf om de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit te meten. Om een goed beeld te krijgen van de (arbeids)productiviteit is het van belang om meerdere input- en outputvariabelen mee te wegen en dat maakt de berekening lastig. De opbrengsten van onderwijs zijn divers, het relatieve belang van de verschillende opbrengsten is subjectief en de opbrengsten zijn niet geprijsd. Opbrengsten De schoolprestaties van studenten en leerlingen is volgens Groot en Maassen van den Brink (2011) een breed geaccepteerde outputvariabele. De vraag is hoe die prestaties worden gemeten. Zijn in het primair onderwijs de cito-scores voldoende en in het voortgezet onderwijs de landelijke schoolexamens? Gaat het alleen om cognitieve vaardigheden of hebben de verschillende onderwijssoorten ook andere doelen (gericht op sociaal-emotionele ontwikkeling, weerbaarheid, leren samenwerken, zelfstandig leren werken, creativiteit, burgerschap, beroepsgerichte competenties, e.d.) en op welke wijze worden die doelen in de onderwijsopbrengsten meegewogen? Spelen de snelheid van studeren en het numerieke rendement van een opleiding ook een rol? Om goed en volledig zicht te hebben op de opbrengsten van het onderwijs zou per onderwijssoort moeten worden bepaald wat de doelen zijn, hoe die kunnen worden gemeten en wat het relatieve gewicht is van die doelen ten opzichte van elkaar. Scheerens (2010a) biedt een uitgebreid overzicht van indicatoren voor onderwijskwaliteit die behulpzaam kunnen zijn bij het vaststellen van de beoogde opbrengsten. Daarnaast dient rekening te worden gehouden met de samenstelling van de leerlingen- en studentenpopulatie en ontwikkelingen daarin (in de zorgsector ook wel aangeduid als ‘casemix’, om verschillen in zorgzwaarte tussen cliënten aan te duiden). Onderwijsresultaten (zoals schoolprestaties) kunnen bijvoorbeeld samenhangen met kenmerken (sociaal-economische achtergrond) en inspanningen van leerlingen, de hoeveelheid zorg die leerlingen nodig hebben of de prestaties van toeleverende onderwijssectoren en die variabelen moeten idealiter worden meegewogen in de opbrengsten. Inspanningen Voor het meten van arbeidsproductiviteit worden de inputs gevormd door de factor arbeid. Het is van belang hoe die wordt gemeten. Het aantal leraren is een slechte maatstaf als je de arbeidsproductiviteit van het onderwijs wil bepalen, omdat er dan bijvoorbeeld geen rekening wordt gehouden met de arbeidsinzet in uren en met het overige personeel. Een betere maatstaf in dit voorbeeld is het arbeidsvolume in uren van werknemers in het onderwijs of het aantal fte’s, waarbij gecorrigeerd wordt voor eventuele veranderingen in de hoeveelheid arbeidsuren in een fte. Ook ontwikkelingen in ziekteverzuim dienen meegenomen te worden, omdat ze invloed hebben op de personele inzet én op de onderwijsopbrengsten. De factor arbeid is meestal heterogeen samengesteld. De verschillen hebben betrekking op de aard van de werkzaamheden, opleiding en ervaring (Dell & Vandermeulen, 2005). Bij het vaststellen van de ar3
beidsinzet dient idealiter te worden gecorrigeerd voor ontwikkelingen in de samenstelling van het werknemersbestand naar opleiding en ervaring. Daarmee zou bijvoorbeeld een verschuiving van bevoegde naar onderbevoegde en onbevoegde docenten of een verschuiving van eerstegraads naar tweedegraads docenten in de berekening van arbeidsproductiviteit worden meegenomen. 4. Ontwikkelingen in productiviteit en arbeidsproductiviteit Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) raamt periodiek de ontwikkeling van de productiviteit en arbeidsproductiviteit in de publieke sector, waaronder het onderwijs. In deze ramingen wordt de onderwijsdeelname (aantal leerlingen) gezien als maatstaf voor de output en de reële kostenontwikkeling als input. De factor arbeid wordt gemeten als personeelssterkte in fte, waarbij geen rekening wordt gehouden met veranderingen in de samenstelling van het personeel (opleiding en anciënniteit). Zoals hierboven aangegeven is dit een ruwe indicatie van arbeidsproductiviteit omdat kwaliteitsaspecten buiten beschouwing blijven, zowel aan de input- als aan de outputzijde. Uit de cijfers van het SCP blijkt dat de arbeidsproductiviteit in het onderwijs in de afgelopen jaren is gedaald. Deze trend is overigens in overeenstemming met onderzoek in andere landen. In het rapport van Groot en Maassen van den Brink (2011) staan verschillende onderzoeken beschreven waaruit blijkt dat de productiviteit in het onderwijs in de afgelopen jaren is gedaald. Volgens het SCP (2007) was de arbeidsproductiviteitsontwikkeling in het onderwijs in de periode 19952004 gemiddeld -0,9% per jaar, tegen 0,4% in de zorgsector en 1,2% bij politie en justitie. Voor de publieke sector als geheel kwam het SCP op gemiddeld 0% per jaar uit, tegen 2,3% voor de marktsector. In de periode 2000-2008 daalde de arbeidsproductiviteit in het onderwijs volgens het SCP gemiddeld met 0,6% per jaar (Pommer & Eggink, 2010), terwijl die in de marktsector jaarlijks gemiddeld 1,6% groeide . Zowel in het basisonderwijs (-1,7%), speciaal onderwijs (-1,7%), voortgezet onderwijs (-1,1%), middelbaar beroepsonderwijs (-0,4%) als hoger beroepsonderwijs (-0,2%) was de ontwikkeling negatief. Alleen in het wetenschappelijk onderwijs en wetenschappelijk onderzoek steeg de arbeidsproductiviteit in deze periode (respectievelijk met gemiddeld 2,8% en 1,7% per jaar). Het SCP verklaart de dalende trend in het onderwijs door het toenemende belang van het speciaal onderwijs en individueel onderwijs en het ingezette beleid voor groepsverkleining in het basisonderwijs. Het SCP merkt wel op dat het beeld voor het onderwijs er mogelijk anders uit zou zien als bepaalde kwaliteitsaspecten in de productie zouden worden meegewogen. Zo is er bijvoorbeeld geen rekening gehouden met de invloed van kleinere klassen op de leerprestaties van leerlingen. Er zijn volgens het SCP echter geen aanwijzingen dat mensen in de periode 2002-2006 tevredener zijn geworden over het onderwijs. De tevredenheid over het basisonderwijs is niet veranderd, terwijl men negatiever is gaan denken over het voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs. Mogelijk dat dit laatste te maken heeft met het nieuwe leren, waarbij een groter beroep wordt gedaan op de zelfredzaamheid van leerlingen. Het SCP (2007) heeft de prestaties van het Nederlandse onderwijs ook internationaal vergeleken. Daarbij is gekeken naar de door leerlingen verworven vaardigheden op basis van internationale prestatietoetsen (leesvaardigheid, wiskundig inzicht en natuurkundige kennis) en bereikte opleidingsniveaus. Nederland neemt de 8e positie in op een ranglijst van 23 landen (EU-landen en Australië, Canada, VS en Nieuw-Zeeland). Wanneer deze prestaties worden afgezet tegen de uitgaven aan onderwijs (productiviteitsmaatstaf) dan levert Nederland redelijke onderwijsprestaties tegen een laag uitgavenniveau. Ter vergelijking: Ierland levert bovengemiddelde prestaties tegen lage kosten en Finland uitstekende prestaties tegen gemiddelde uitgaven. Volgens het SCP heeft de goede score van Finland te maken met het onderwijsstelsel en de bevolkingssamenstelling: “Het onderwijsstelsel in Finland wordt gekenmerkt door een late differentiatie van leerwegen, overwegend universitair geschoolde docenten en betrekkelijk autonome en kleinschalige onderwijsinstellingen. Een andere gunstige factor in Finland is het zeer lage aantal allochtone leerlingen.” (SCP, 2007; blz. 11). Groot en Maassen van den Brink (2011) hebben onderzocht hoe het onderwijsveld en onderwijsdeskundigen tegen de productiviteitsontwikkeling in het onderwijs aankijken. Volgens de respondenten is de productiviteit in de afgelopen jaren toegenomen en de werkdruk in nog sterkere mate. Dat is strijdig 4
met de ontwikkeling die het SCP signaleert. Mogelijke verklaring is dat men de hogere werkdruk associeert met een hogere productiviteit, maar dat de hogere werkdruk vooral het gevolg is van een hogere belasting en werkdruk door activiteiten die niet als productief worden gezien. 5. Factoren die van invloed zijn op arbeidsproductiviteit Factoren die van invloed zijn op arbeidsproductiviteit kunnen enerzijds effect hebben op de outputs (onderwijsopbrengsten), anderzijds op de personele inzet. Hogere opbrengsten bij gelijke personele inzet vergroten de arbeidsproductiviteit, evenals gelijke opbrengsten bij een kleinere of doelmatiger samengestelde personele inzet. Van Ojen, De Zwart en Veerman (2010) hebben onderzoek gedaan naar de aanjagende rol van cao’s op arbeidsproductiviteit in de publieke sector. Volgens hen zijn de resultaten van sociaalwetenschappelijk onderzoek redelijk eenduidig over de factoren die arbeidsproductiviteit beïnvloeden. Bij verhoging van de arbeidsproductiviteit gaat het om goed werkgeverschap, modernisering van de arbeidsverhoudingen en de inzet en motivatie van werknemers. De grootste invloed hebben de organisatie-inrichting en werkprocessen, de scholing en inzetbaarheid van werknemers, managementvaardigheid c.q. leiderschap en de organisatiecultuur. In mindere mate geldt dit volgens Van Ojen e.a. voor de fysieke werkomgeving, innovatief adoptievermogen, functionerings- en beoordelingsgesprekken, arbeidsomstandigheden, extra beloningen en secundaire arbeidsvoorwaarden, en keuzemodellen voor arbeidsvoorwaarden. Overigens is van veel van deze determinanten de invloed niet empirisch aangetoond, omdat voor de publieke sector nauwelijks outputindicatoren van productiviteit bekend zijn en daarom de relatie tussen arbeidsproductiviteit en de genoemde determinanten niet kan worden aangetoond. Groot en Maassen van den Brink (2011) noemen op verschillende plaatsen in hun rapport ook factoren die van invloed zijn op arbeidsproductiviteit. Als we beide studies combineren, dan hebben de factoren betrekking op zes thema’s: − Maatschappelijke context − Technologie en voorzieningen − Organisatie − Personeel − Arbeidsvoorwaarden − Bedrijfscultuur Maatschappelijke context Groot en Maassen van den Brink (2011) noemen enkele contextuele factoren die van invloed (kunnen) zijn op de arbeidsproductiviteit. De belangrijkste factor is concurrentie. Concurrentie beïnvloedt volgens hen de prikkels die economische actoren ondervinden, de mate van innovatie en de keuze van meer efficiënte innovaties boven minder efficiënte innovaties. Concurrentie wordt onder meer gestimuleerd als nieuwe bedrijven gemakkelijk kunnen toetreden tot een sector. Volgens Groot en Maassen van den Brink is de les hieruit voor het onderwijs dat het verbeteren van het vestigingsklimaat voor nieuwe scholen en het bevorderen van gereguleerde marktwerking efficiënt werken kunnen bevorderen en productiviteitsprestaties kunnen verbeteren. Het onderzoek dat zij beschrijven laat overigens wisselende resultaten zien. In de Verenigde Staten bleek uit onderzoek dat een vouchersysteem voor ouders om onderwijs in te kopen tot meer concurrentie leidde en dat er bij die scholen een productiviteitsgroei van 24% was. Echter niet in al het Amerikaanse onderzoek is bewijs gevonden voor de invloed van concurrentie. Een andere contextuele factor is de economische ontwikkeling. Recessies zouden volgens Groot en Maassen van den Brink goed zijn voor de arbeidsproductiviteit omdat het ziekteverzuim daalt en laagproductieve werknemers een grotere kans lopen werkloos te worden. Hierdoor zou tijdens een recessie de gemiddelde arbeidsproductiviteit per werknemer stijgen. Deze conclusie dient echter te worden genuanceerd. Tijdens recessies daalt in eerste instantie juist de arbeidsproductiviteit omdat de productie sterk terugloopt en bedrijven hun personeelsbestand over het algemeen vertraagd aanpassen aan de ingezakte vraag. Als bedrijven kostenbesparende maatregelen hebben genomen en het personeelsbe5
stand aan de vraag hebben aangepast groeit de arbeidsproductiviteit weer. Zo is door de recessie in Nederland de arbeidsproductiviteit in de marktsector in 2009 met 3,1% gedaald en daarna in 2010 met 3,5% weer fors gestegen (CPB, 2011). Het onderwijs heeft minder last van dergelijke conjuncturele schommelingen. Tijdens recessies blijven jongeren vaak langer op school, waardoor de onderwijsdeelname toeneemt. Als het personeelsbestand hierop vertraagd wordt aangepast, stijgt in eerste instantie de arbeidsproductiviteit, maar om andere redenen dan Groot en Maassen van den Brink (2011) aangeven. Schoolleiders in het basis- en voortgezet onderwijs en onderwijsdeskundigen vinden dat wet- en regelgeving van het Rijk, provincies en gemeenten de productiviteit belemmeren. In het rapport van Groot en Maassen van den Brink worden verschillende voorbeelden genoemd, zoals de regels rond huisvesting, de administratieve lasten in het kader van ambulante ondersteuning, de inspectie, planlast management, ontslagprocedures, e.d. Technologie en voorzieningen Van Ojen e.a. (2010) geven aan dat technologie en ICT-toepassingen van invloed kunnen zijn op de arbeidsproductiviteit, evenals voorzieningen in de fysieke werkomgeving. De schoolleiders in het onderzoek van Groot en Maassen van den Brink (2011) vinden de toepassing van ICT in de vorm van computers en elektronische leermiddelen een van de meest voorkomende productiviteitsverhogende maatregelen die ook het meest bijdraagt aan productiviteit en kwaliteit. Er is in het onderwijs echter niet veel onderzoek die dit empirisch onderbouwt. In opdracht van het SBO hebben Hoogeveen en Scheeren (2010) literatuuronderzoek verricht naar de personele gevolgen van ICT in het onderwijs. Zij concluderen dat ICT niet zonder meer leidt tot minder behoefte aan onderwijspersoneel. Wel heeft ICT invloed op de personele samenstelling. De functie van docent zal minder gericht zijn op instructietaken en meer op begeleiding van leerprocessen en ontwikkeling van leermaterialen. Instructietaken zullen vaker door ondersteunende functies worden overgenomen. Door deze veranderingen wordt het beroep van docent aantrekkelijker. Er zijn aanwijzingen dat het gebruik van ICT motivatie, werkplezier en onderlinge samenwerking tussen leerkrachten bevordert en het onderwijs effectiever, efficiënter en aantrekkelijker kan maken. In die zin kan ICT een positieve bijdrage leveren aan de arbeidsproductiviteit. Arts, De Zwart, Reijenga en Voskamp (2010) hebben in opdracht van het SBO onderzoek gedaan naar de invloed van voorzieningen in de fysieke werkomgeving op de kwaliteit van het onderwijs en de aantrekkelijkheid van onderwijsberoepen. Uit dit onderzoek blijkt dat tevredenheid en werkplezier van docenten deels door de fysieke werkomgeving worden bepaald. In een goede werkomgeving is het prettiger en beter werken. Circa de helft van de docenten is tevreden over de werkomgeving. Leraren zijn relatief vaak ontevreden over de klimaatbeheersing, thuiswerkvoorzieningen en het grote gebrek aan werkruimtes buiten de lessen om. Het ontbreken of niet voldoen van voorzieningen op dit gebied kunnen een negatieve invloed hebben op de arbeidsproductiviteit. Organisatie De invloed van de organisatie op de arbeidsproductiviteit brengen Van Ojen e.a. (2010) in verband met onderwerpen als structuurveranderingen, de herinrichting van werkprocessen, innovatief adoptievermogen en flexibele werkroosters en arbeidstijden. In het onderwijs speelt het onderwijsproces een belangrijke rol, dat wil zeggen de wijze waarop in het onderwijs de input van schoolmiddelen wordt omgezet in output in de vorm van leerprestaties. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen het systeemniveau (het onderwijsstelsel), schoolniveau en docentniveau. Onderzoek van het SCP (2007) naar de prestaties van het Nederlandse onderwijs in internationaal perspectief geeft inzicht in de rol van het systeemniveau op de leerprestaties. Uit dat onderzoek blijkt dat Finland een koploperpositie heeft. Dit wordt onder andere in verband wordt gebracht met kenmerken van het onderwijsstelsel in Finland, zoals late differentiatie van leerwegen en selectie van leerlingen in het voortgezet onderwijs, kleinschalige onderwijsinstellingen die betrekkelijk autonoom zijn in de inrichting van het onderwijs en de verantwoording van leerprestaties, en een sterk bij het beroepsonderwijs betrokken bedrijfsleven. 6
Scheerens (2010a; 2010b) geeft een overzicht van variabelen die kunnen bijdragen aan betere leerprestaties. Op systeemniveau gaat het om de mate waarin het onderwijssysteem gestratificeerd is, examens, accountability (verantwoording afleggen aan externe instanties) en centraal vastgestelde curricula. Op schoolniveau noemt Scheerens een goede aansluiting van de aangeboden leerstof bij de inhoud van toetsen en examens, een resultaatgericht en ordelijk schoolklimaat en frequent gebruik van toetsen en feedback. Daarnaast noemt hij nog factoren als onderwijskundig leiderschap, prestatiegerichtheid, het bijhouden van de vorderingen van leerlingen, leertijd, lesgeven in teams, individualisering en differentiatie, tijd voor sociale, emotionele, creatieve en morele ontwikkeling, en aandacht voor “leren leren”. Op docentniveau is volgens Scheerens een activerende doceerstijl van belang, waaronder wordt verstaan een gestructureerde aanpak, het stellen van vragen, evaluatie en feedback, cognitieve activering en leren van leerstrategieën. Deze factoren kunnen een positieve bijdrage leveren aan de onderwijsopbrengsten (de outputs). De Onderwijsraad (2011a) heeft onlangs een advies uitgebracht hoe de leerprestaties in het voortgezet onderwijs kunnen worden verbeterd. Dit advies sluit grotendeels aan bij de variabelen die Scheerens noemt. Volgens de raad kan de kwaliteit van het onderwijsprogramma worden verbeterd door helderheid te geven over de te behalen doelen en over de kennisinhoud die aan de orde moet komen en door een ‘opbrengstgerichte’ cultuur te stimuleren. In dat kader wil de raad dat scholen beschikken over een leerlingvolgsysteem, de leervorderingen van leerlingen monitoren, daarbij de streefkwaliteiten van de referentieniveaus gebruiken en het onderwijs afstemmen op de individuele beheersingsniveaus van leerlingen. Ook adviseert de raad jaarlijks een landelijke benchmark op de doorstroomrelevante vakken Nederlands, Engels, rekenen/wiskunde. Verder wil de raad hogere eisen stellen aan de kwaliteit en professionaliteit van leraren en schoolleiders en leerlingen, leraren en scholen die excellente prestaties behalen beter waarderen. Groot en Maassen van den Brink (2011) hebben in hun onderzoek schoolleiders gevraagd in hoeverre zij didactische en onderwijskundige interventies van belang vinden voor het bevorderen van arbeidsproductiviteit. Volgens hen vinden didactische en onderwijskundige interventies vaak plaats en dragen ze bij aan de productiviteit en kwaliteit. Volgens Scheerens (2010b) zullen ingrepen op microniveau, zo dicht mogelijk bij het leerproces van individuele leerlingen, het grootste effect hebben op leerprestaties. Het beleidsmatig stimuleren zou volgens hem echter op een hoger aggregatieniveau moeten liggen en zich moeten richten op scholing en professionele ontwikkeling van leerkrachten. Ook maatregelen op hogere bestuursniveaus zijn van belang, omdat zo meer docenten en leerlingen beïnvloed worden. Groot en Maassen van den Brink (2011) bespreken de rol van de klassengrootte als determinant van arbeidsproductiviteit. Dit wordt in hun onderzoek ook genoemd door schoolleiders in het primair en voortgezet onderwijs en door onderwijsdeskundigen. Klassenvergroting leidt op zich tot hogere arbeidsproductiviteit, maar dit kan ten koste van de kwaliteit gaan. Als die kwaliteit zou worden meegewogen in de onderwijsopbrengsten, dan is er wellicht geen sprake van productiviteitsgroei. Klassenverkleining verlaagt de arbeidsproductiviteit, maar leidt mogelijk wel tot meer kwaliteit. Overigens heeft volgens Scheerens (2010b) klassenverkleining met enkele leerlingen een verwaarloosbaar effect op de leerprestaties. Groot en Maassen van den Brink halen onderzoek uit de Verenigde Staten aan, waaruit hetzelfde zou blijken (het Coleman rapport uit 1966). Behalve klassengrootte kan volgens Groot en Maassen van den Brink ook het aantal contacturen tussen leerkracht en leerling van invloed zijn. Met name schoolleiders in het voortgezet onderwijs noemen vaak het aantal contacturen als middel om opbrengsten te genereren. In hun rapport bespreken Groot en Maassen van den Brink (2011) onderzoek van Bangma, Gibcus, Kuijpers en De Wit (2004) waaruit kan worden afgeleid dat uitbesteding van werkzaamheden een positieve bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. Voor zover activiteiten door uitbesteding kwalitatief beter, efficiënter en/of goedkoper kunnen worden uitgevoerd zal dit leiden tot productiviteitsgroei. Als arbeidsproductiviteit berekend wordt op basis van toegevoegde waardemethodiek dan zal uitbesteding echter geen effect hebben op de arbeidsproductiviteit, omdat diensten die tot stand komen door de inzet van arbeid en kapitaal in andere sectoren dan buiten beschouwing blijven. 7
Personeel Het onderwijspersoneel is een belangrijke determinant van arbeidsproductiviteit. In het onderzoek van Groot en Maassen van den Brink (2011) beschouwen schoolleiders in het primair en voortgezet onderwijs en onderwijsdeskundigen de kwaliteit van de leraar als het belangrijkste middel om kwalitatief hoge opbrengsten van het onderwijs te realiseren. Maar wat is kwaliteit? Opvallend is dat zij het niveau van leraren als zodanig minder belangrijk vinden. Hoewel academisch geschoolde leraren in het basisonderwijs nog maar weinig voorkomen, verwachten schoolleiders weinig effecten op de productiviteit en kwaliteit. Het voortgezet onderwijs heeft wel vaker academisch geschoolde leraren in dienst, maar ziet daarvan ook niet zo zeer effect op de productiviteit, maar wel op de kwaliteit (wat overigens wel een aspect is van productiviteit). Schoolleiders in zowel basis- als voortgezet onderwijs verwachten in beide opzichten meer van ervaren leraren. Groot en Maassen van den Brink (2011) bespreken onderzoek waaruit blijkt dat de kwaliteit van docenten een rol speelt. Uit een overzichtsstudie van Nye, Konstantopoulos & Hedges (2004) blijkt dat 7% tot 21% van de variatie in leerprestaties bepaald wordt door de effectiviteit van de leraar. Uit onderzoek van Aaronson, Barrow & Sanders (2007) blijkt dat een hogere kwaliteit van de leraar in wiskunde (opgevat als een semester extra wiskunde voor de leraar), positief samenhangt met de leerwinst van leerlingen op een wiskunde test. De Witte en Rogge (2009) laten zien dat de productiviteit van een gemiddeld presterende docent aan de universiteit 14% lager is dan van de best presterende docent, waarbij productiviteit is gemeten met behulp van de studentevaluaties over de docenten. Zij vinden verder dat de productiviteit hoger is als de docent een training pedagogiek heeft gevolgd, gepromoveerd is, alleen aan de universiteit werkzaam is, lagere cijfers geeft, colleges geeft voor grotere groepen en colleges geeft in het dagprogramma. Hoewel eerdergenoemde opvattingen van schoolleiders in het onderzoek van Groot en Maassen van den Brink (2011) dit deels tegen lijken te spreken, wordt de kwaliteit van de leraar vaak in verband gebracht met opleidingsniveau en ervaring. In het algemeen is volgens Groot en Maassen van den Brink de gedachte dat hoger opgeleid personeel een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van onderwijs en daarmee aan de arbeidsproductiviteit. Lerarentekorten kunnen leiden tot de inzet van meer onbevoegde en onderbevoegde docenten, met negatieve gevolgen voor het onderwijs. Voor ervaring geldt een vergelijkbare redenering. Minder ervaren leerkrachten dragen volgens Groot en Maassen van den Brink mogelijk minder bij aan betere leerprestaties. In beide gevallen zou de inzet van lager geschoold personeel en minder ervaren leerkrachten tot een daling van de arbeidsproductiviteit kunnen leiden. Overigens dient er wel rekening mee te worden gehouden dat hoger opgeleide en meer ervaren leerkrachten ook duurder zijn, waardoor de kosten van de input toenemen. Indien deze toename groter is dan de kwaliteitswinst, daalt de arbeidsproductiviteit. Scholen in het basis- en voortgezet onderwijs hebben volgens Groot en Maassen van den Brink in de afgelopen decennia bezuinigd op de kwaliteit van leraren. De reële lonen van leraren zijn gegroeid als gevolg van de productiviteitsgroei in de marktsector, terwijl zij niet in dezelfde mate productiever zijn geworden. Dit hebben scholen opgelost door kwalitatief goede leraren te vervangen door meer goedkopere leraren van lagere kwaliteit. Het relatieve inkomen van leraren op de basisschool is in de 2e helft van de 20e eeuw gedaald en in het voortgezet onderwijs zijn er minder gepromoveerde en academisch opgeleide leerkrachten ingestroomd. Tegelijkertijd is de leerling-leraar ratio in het basis- en voortgezet onderwijs gedaald. Er zijn dus meer leraren per leerling, maar die worden wel relatief slechter betaald. Een andere personele factor die volgens Groot en Maassen van den Brink van invloed kan zijn op de arbeidsproductiviteit is de verhouding tussen leerkrachten en ondersteunende functies. Als minder werkgelegenheid ten goede komt aan het primair proces, zal de bijdrage aan de kwaliteit van onderwijs vermoedelijk kleiner zijn. Uit de enquête onder schoolleiders blijkt dat in het basisonderwijs meer ondersteunende functies worden gecreëerd. Dit heeft volgens hen een positief effect op de productiviteit en kwaliteit. Dergelijke functies worden in het basisonderwijs dan ook vaak ingezet in het primair proces. In het basis- en voortgezet onderwijs komt daarnaast vaak taakverdeling en taakherschikking tussen leraren en assistenten voor. Schoolleiders vinden dat dit bijdraagt aan de productiviteit en in mindere mate ook bijdraagt aan de kwaliteit. 8
Een andere determinant van arbeidsproductiviteit is ziekteverzuim. Volgens Groot en Maassen van den Brink verlaagt een hoger ziekteverzuim de arbeidsproductiviteit, omdat die tot mindere outputs leidt (uitval van lessen en mindere leerprestaties). Zij halen onderzoek aan waaruit blijkt dat afwezigheid van de leraar een negatieve invloed heeft op de leerprestaties. Schoolleiders in het basis- en voortgezet onderwijs vinden dat teamvorming van leraren in de vorm van collegiale en professionele intervisie een belangrijk positief effect heeft op de productiviteit (Groot en Maassen van den Brink, 2011). Hetzelfde geldt ook voor (beroepsgerichte) training en scholing van leraren en management. Deze maatregelen worden door de meeste scholen ook toegepast. Van Ojen e.a. (2010 leggen bij het thema personeel het accent op de invloed van het HRMinstrumentarium op de arbeidsproductiviteit. In hun onderzoek gebeurt dat vanuit het perspectief van de aanjagende rol die de cao in dat kader spelen. Zij noemen een groot aantal HRM-onderwerpen die deels overlappen met factoren die hierboven al bij het thema personeel zijn genoemd: − Medewerkertevredenheid − Functieomschrijvingen − Taak- en/of functiedifferentiatie, taakroulatie − Loopbaanbeleid, pop’s persoonlijk budget − Functionerings- en beoordelingsgesprekken − Levensfasebewust personeelsbeleid − Inzetbaarheid (employability, EVC) − Stijl van leidinggeven / managementvaardigheden − Opleidingsbeleid / competentiemanagement / ontplooiing van talent − Gezondheids- en/of verzuimbeleid − Arbeidsomstandigheden − Medezeggenschap, inspraak, overleg − Diversiteitsbeleid Arbeidsvoorwaarden Arbeidsvoorwaarden zoals extra beloningen, secundaire voorwaarden, arbeidsrelatie en ontslag- en aanstellingsbeleid kunnen volgens Van Ojen e.a. (2010) van invloed zijn op de productiviteit. In het rapport van Groot en Maassen van den Brink (2011) komt in dit kader de rol van financiële incentives zoals prestatiebeloning aan de orde. Uit onderzoek in Israël blijkt dat een financiële bonus voor leraren om de leerprestaties van leerlingen in een eindexamenklas te verhogen tot een grotere slaagkans leidt en daarmee de productiviteit verhoogt (Lavy, 2004). Volgens Lavy komt dit door veranderingen in leermethoden, naschoolse lessen en een grotere bereidheid om tegemoet te komen aan de behoeften van leerlingen. Er zijn geen aanwijzingen gevonden dat leraren extra zijn gaan trainen op de eindexamens of de examenuitslagen hebben geprobeerd te beïnvloeden. Ook uit een ander onderzoek blijkt dat prestatiebeloning van scholen en leraren gericht op het verminderen van voortijdig schoolverlaten en op betere leerprestaties werkt. In dit onderzoek was er een significante verbetering van leerprestaties en schoolsucces (Lavy, 2002). De daling van voortijdig schoolverlaten als gevolg van prestatiebeloning bedroeg 3%. De Onderwijsraad (2011b) stelt voor excellente leraren te laten fungeren als rolmodel en hen extra te belonen. De raad adviseert dat scholen middelen krijgen om de 5% beste leraren aan te wijzen, hen tijd en budget geven om het primaire proces te verbeteren en hen een jaarlijkse salaristoelage van 2.500 euro te geven. Die middelen moeten uit het budget komen dat het kabinet heeft gereserveerd voor prestatiebeloning. Onderzoek van Groot en Maassen van den Brink (2011) wijst uit dat schoolleiders in het basis- en voortgezet onderwijs minder verwachten van financiële incentives zoals prestatiebeloning of teambeloning. Deze instrumenten worden nog weinig toegepast en de gepercipieerde effecten op productiviteit en kwaliteit zijn beperkt.
9
Een speciaal onderwerp binnen het thema arbeidsvoorwaarden is de invloed van de cao. Van Ojen e.a. (2010) onderzochten de rol die de 14 cao’s in de publieke sector spelen in het stimuleren van de arbeidsproductiviteit. Volgens de onderzoekers wordt in geen enkele cao direct op arbeidsproductiviteit gestuurd, hoewel de cao’s wel afspraken bevatten die de arbeidsproductiviteit indirect positief kunnen beïnvloeden. Het gaat dan in de meeste gevallen om thema’s als flexibele werktijden, keuzemogelijkheden in arbeidsvoorwaarden, persoonlijke (scholings)budgetten, persoonlijke ontwikkelingsplannen en levensfasebewust personeelsbeleid. De cao’s van de onderwijssectoren hebben verhoudingsgewijs de meest positieve invloed op de arbeidsproductiviteit. Het gaat dan met name om afspraken over de thema’s organisatie en personeel. Van Ojen e.a. vinden niet dat de cao’s in de publieke sector belemmeringen voor arbeidsproductiviteit opwerpen, maar wel worden volgens hen de mogelijkheden van de cao’s niet (optimaal) benut. Zij concluderen dat beïnvloeding van de arbeidsproductiviteit via de cao slechts in beperkte mate mogelijk is. Andere krachten zoals bezuinigingen, marktwerking en maatschappelijke druk hebben een grotere invloed. Opvallend is dat volgens Groot en Maassen van den Brink (2011) schoolleiders in het primair en voortgezet onderwijs de cao wel een belemmerende factor vinden. Onderwerpen die zij noemen zijn de ontslagprocedures voor slecht functionerende leerkrachten, de inflexibiliteit van de cao ten aanzien van innovatie en de inhoud van de cao. Cultuur Bij cultuur gaat het om de invloed van de organisatiecultuur en/of werksfeer en informele arbeidsverhoudingen op de arbeidsproductiviteit. De invloed van dit thema op arbeidsproductiviteit komt niet aan bod rapport van Groot en Maassen van den Brink (2011). Naar verwachting hangt de cultuur samen met de wijze waarop de organisatie wordt bestuurd en zaken als de stijl van leidinggeven, de mate van zelfstandigheid, de relatie met collega’s e.d. Deze factoren beïnvloeden de motivatie en het werkplezier van het personeel en daarmee mogelijk de arbeidsproductiviteit. Er is echter geen empirisch onderzoek in het onderwijs bekend waarin de organisatiecultuur in verband is gebracht met de productiviteit en kwaliteit. 6. Conclusies Arbeidsproductiviteit kan in algemene zin worden gedefinieerd als de onderwijsopbrengsten per arbeidseenheid en kan op verschillende niveaus worden gemeten: op het niveau van het gehele onderwijs, een onderwijssector, een school, een team of een individuele docent. Arbeidsproductiviteit krijgt betekenis door de ontwikkeling in de tijd te volgen of door verschillen in prestaties te vergelijken op één moment (bijvoorbeeld via benchmarking). De opbrengsten van onderwijs (ouputs) en inspanningen (inputs) om die opbrengsten te realiseren zijn beide meervoudig samengesteld. Groot en Maassen van den Brink (2011) omschrijven de opbrengsten voornamelijk in termen van schoolprestaties en leerwinst. Zij wijzen er echter op dat onderwijsopbrengsten ook betrekking kunnen hebben op doelen als sociaal-emotionele ontwikkeling, samenwerken, zelfstandig werken, creativiteit, weerbaarheid, burgerschap, beroepsgerichte competenties, etc. Welke opbrengsten van belang zijn is afhankelijk van de doelen die door leerlingen, ouders, leerkrachten, vervolgonderwijs, werkgevers en maatschappij aan het onderwijs worden gesteld. Die doelen kunnen per onderwijstype, onderwijssector en land verschillen en ook in de tijd veranderen. Schoolleiders in het basisonderwijs vinden bijvoorbeeld ‘tevredenheid met het leven’ de belangrijkste onderwijsopbrengst; voor schoolleiders in het voortgezet onderwijs zijn dat de schoolprestaties in de vorm van diploma’s. In de discussie over arbeidsproductiviteit is daarnaast de factor arbeid van belang. Deze factor is ook meervoudig samengesteld: naast leraren is er bijvoorbeeld ondersteunend personeel en management. En binnen deze groepen varieert het opleidingsniveau en de anciënniteit (ervaring). Voor een goede inschatting van de rol van arbeid dienen (de ontwikkelingen op) deze variabelen in de berekening van arbeidsproductiviteit te worden meegenomen. Datzelfde geldt voor ontwikkelingen in ziekteverzuim. Verder dient de arbeidsinzet gemeten te worden in uren of fte’s. In dat laatste geval dient rekening te worden gehouden met veranderingen in de gemiddelde arbeidsduur van een fte.
10
Hoewel in het onderwijs veel informatie over inputs en outputs wordt verzameld, ontbreekt volgens Groot en Maassen van den Brink meestal de verbinding tussen beide. En als de verbinding wel wordt gemaakt, worden de opbrengsten en inspanningen niet in de volle breedte meegenomen. In Nederland raamt het SCP periodiek de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit in de publieke sector, waaronder het onderwijs. Het SCP neemt daarbij de onderwijsdeelname als maatstaf voor de opbrengsten en de personeelssterkte in fte als maatstaf voor de arbeidsinzet. Kwaliteitsontwikkelingen blijven hierdoor helaas buiten beschouwing, zowel aan de output-, als aan de inputzijde. Volgens het SCP is de arbeidsproductiviteit in het onderwijs gedaald. In de periode 1995-2004 met 0,9% per jaar en in de periode 2000-2008 met 0,6% per jaar. Ter vergelijking: in de publieke sector als geheel bleef de arbeidsproductiviteit in beide periodes op peil, terwijl in de marktsector sprake was van een productiviteitsgroei van respectievelijk 2,3% en 1,6%. In het onderwijs steeg alleen de arbeidsproductiviteit in het wetenschappelijk onderwijs en onderzoek. De daling was het grootst in het primair en voortgezet onderwijs. Het SCP verklaart dit door het toenemende belang van speciaal onderwijs en individueel onderwijs en door het ingezette beleid voor groepsverkleining in het basisonderwijs. In de perceptie van schoolleiders is de productiviteit in het basis- en voortgezet onderwijs overigens wel toegenomen, maar is de werkdruk nog sterker gestegen. De stijging van de productiviteit is volgens hen niet ten koste gegaan van de kwaliteit. Groot en Maassen van de Brink (2011) constateren dat het in het onderwijs ontbreekt aan technische kennis om data te verzamelen, te interpreteren en met deze informatie het onderwijs op schoolniveau te verbeteren. Volgens hen dienen scholen een goed datasysteem op te zetten (leerlingvolgsysteem), waarbij het mogelijk wordt om informatie over de prestaties van leerlingen te verbinden aan die van docenten en aan uitgaven aan arbeid en technologie. Daarnaast dient kennis en kunde te worden ontwikkeld om de data te kunnen analyseren en verbeteringen aan te brengen die de kwaliteit van het onderwijs bevorderen. Wetenschappelijk onderzoek zou hier een bijdrage aan kunnen leveren. Scheerens (2010a) is overigens van mening dat Nederland al betrekkelijk goede voorzieningen heeft om onderwijsopbrengsten te meten en om inputs en processen te registreren en evalueren. Hij noemt in dat verband examens, eindtoetsen, peilingonderzoeken, leerlingvolgsystemen, cohortstudies en onderwijsstatistieken. Maar hoe worden deze gegevens uiteindelijk gebruikt om de (arbeids)productiviteit te meten? Groot en Maassen van den Brink doen in hun rapport een voorstel hoe productiviteit in het onderwijs het best kan worden gemeten. Zij kiezen voor een indexbenadering en onderscheiden vijf stappen: 1. Eerst bepalen wat de verschillende opbrengsten van het onderwijs moeten zijn. Hierbij zouden alle belanghebbenden bij het onderwijs moeten worden betrokken. 2. Dan bepalen van de gewichten (het belang) voor elk van de afzonderlijke opbrengstelementen. Dit kan met behulp van een methode waarbij respondenten steeds moeten kiezen tussen twee profielen waarin het belang van de afzonderlijke opbrengstelementen systematisch wordt gevarieerd. Ook bij deze stap zouden alle belanghebbenden moeten worden betrokken. 3. Vervolgens het meten van de opbrengsten met behulp van toetsen, vragenlijsten en andere indicatoren. In de benadering van Groot en Maassen van de Brink zijn tenminste twee meetmomenten nodig. 4. Als er twee metingen zijn verricht kan de totale opbrengstverandering worden gemeten. Dit gebeurt op basis van de relatieve veranderingen op de afzonderlijke opbrengstelementen. Dit kan worden berekend door de percentuele verandering op ieder opbrengstelement te vermenigvuldigen met zijn gewicht en vervolgens bij elkaar op te tellen. 5. Het berekenen van de productiviteitsgroei door de percentuele opbrengstverandering te relateren aan de relatieve verandering van de uitgaven per leerling. De productiviteitsgroei is dan de ratio van beide. Deze berekening (de stappen 3 t/m 5) kan jaarlijks worden herhaald om de productiviteitsgroei te berekenen en hoeft alleen aangepast te worden als de opvattingen over de opbrengsten en/of hun belang veranderen. Om de arbeidsproductiviteit te berekenen zal voor stap 5 ook een procedure moeten worden ontwikkeld om de personele inzet adequaat te kunnen meenemen. Zo’n procedure dient ertoe te leiden dat ook kwaliteitsontwikkelingen in het personeelsbestand worden meegewogen. 11
Factoren van invloed op arbeidsproductiviteit In deze notitie is een groot aantal factoren genoemd, die van invloed kunnen zijn op de arbeidsproductiviteit (zie schema 1). Voor een deel van deze factoren is ook daadwerkelijk in onderzoek een relatie met arbeidsproductiviteit vastgesteld, voor een deel ook niet en gaat het om factoren die in theorie van invloed zijn. Volgens Van Ojen e.a. (2010) komt dat doordat voor de publieke sector outputindicatoren voor (arbeids)productiviteit nauwelijks bekend zijn, waardoor de invloed van deze factoren moeilijk is vast te stellen. Schema 1: Overzicht van factoren die van invloed kunnen zijn op arbeidsproductiviteit Maatschappelijke context − Concurrentie − Conjunctuur (recessie) − Wet- en regelgeving − Leerlingenpopulatie Technologie en voorzieningen − ICT-toepassingen − Fysieke werkomgeving Organisatie − Systeemniveau Examens Accountability Centraal vastgestelde curricula Helderheid over doelen en kennisinhoud Voorschoolse educatie Differentiatiemoment leerwegen en selectie Schaalgrootte onderwijsinstellingen Autonomie van scholen Betrokkenheid bedrijfsleven bij beroepsonderwijs − Schoolniveau Innovatief adoptievermogen Aansluiting leerstof bij inhoud toetsen en examens Resultaatgericht en ordelijk schoolklimaat Frequent gebruik van toetsen en feedback Prestatiegerichtheid Bijhouden van de vorderingen van leerlingen Leertijd / contacturen Lesgeven in teams Individualisering en differentiatie Tijd voor sociale, emotionele, creatieve en morele ontwikkeling “Leren leren” Klassengrootte Uitbesteding van werkzaamheden − Docentniveau Activerende doceerstijl
Personeel − Kwaliteit van de leraar Opleidingsniveau Ervaring − Aandeel ondersteund personeel en management − Taakverdeling en herschikking − Ziekteverzuim − Collegiale en professionele intervisie middels teamvorming − Scholing en training van leraren en management − Inzet en motivatie van personeel − Inzetbaarheid − Arbeidsomstandigheden − HRM-instrumentarium Functionerings- en beoordelingsgesprekken Arbeidsvoorwaarden − Goed werkgeverschap − Modernisering arbeidsverhoudingen − Cao Prestatiebeloning Keuzemodel arbeidsvoorwaarden Cultuur − Organisatiecultuur/werksfeer − Informele arbeidsverhoudingen
Veel factoren hebben betrekking op het thema organisatie, waarbij onderscheid gemaakt kan worden tussen het systeemniveau (het onderwijsstelsel), het schoolniveau en het docentniveau. De belangrijkste factor om de arbeidsproductiviteit te beïnvloeden lijkt echter de kwaliteit van de leraren te zijn, omdat zij de meeste invloed hebben op het leerproces van individuele leerlingen en daarmee op de leerprestaties en onderwijsopbrengsten. Zowel Groot en Maassen van den Brink (2011), de Onderwijsraad (2011a; 2011b) en Scheerens (2010a) wijzen hierop en in het verlengde daarvan op het belang van scholing en professionele ontwikkeling van leerkrachten. Daarbij is overigens wel de vraag wat kwaliteit precies is. Schoolleiders in het basis- en voortgezet onderwijs lijken als het gaat om productiviteit en kwaliteit van het onderwijs meer waarde te hechten aan ervaring dan aan opleidingsniveau. Scheerens verwacht ook veel van bestuur en leiderschap van een school, aangezien op dit niveau factoren op school- én docentniveau kunnen worden beïnvloed en daardoor meer docenten en leerlin-
12
gen worden bereikt. Daarmee is ook de ontwikkeling van het management een aangrijpingspunt voor prestatieverbetering. Op systeemniveau noemt Scheerens stelselhervorming een optie om de selectiviteit en stratificatie van het Nederlandse systeem aan te passen. Van Ojen e.a. (2010) noemen tot slot nog factoren als goed werkgeverschap, moderne arbeidsverhoudingen en een daarop afgestemd HRMinstrumentarium. De rol van het instrument cao is in hun ogen beperkt als het gaat om het stimuleren van arbeidsproductiviteit.
13
Literatuur Aaronson, D., L. Barrow & W. Sander (2007), Teachers and student achievement in the Chicago public high schools, Journal of Labor Economics, 25, 95-135. Arts, D.A.G., B.C.H. de Zwart, F.A. Reijenga & P. Voskamp (2010), Geef ze de ruimte! De fysieke werkomgeving in het onderwijs; een onderzoek onder medewerkers in het po en vo. Den Haag: SBO. Bangma, K., Gibcus, P., Kuijpers, J. & De Wit, G. (2004), Arbeidsproductiviteit in de Nederlandse dienstensector. EIM Research Report H200405. Blank, J.L.T. (2010), Principes van productiviteitsmeting. Elementaire handleiding voor kwantitatief onderzoek naar de productiviteit, doelmatigheid, effectiviteit en kwaliteit van de publieke sector. Maastricht: Shaker Publishing B.V. Coleman, James (1966), Coleman Report: Equality of Educational Opportunity. Britannica. CPB (2011), Kerngegevens voor het concept-CEP 2011. zie www.cpb.nl. Dell, M.W. & L.J.R. Vandermeulen (2005), Arbeidsproductiviteit in de zorg. OSA-publicatie ZW63. Den Haag: OSA. Groot, Wim en Henriëtte Maassen van den Brink (2011), Onderwijs en productiviteit. Amsterdam/Maastricht: TIER. Hoogeveen, Yvonne en Jo Scheeren (2010), Ict en de invloed op de onderwijsarbeidsmarkt. Den Haag: SBO. Lavy, V. (2002), Evaluating the effect of teachers’ group performance incentives on pupil achievement, Journal of Political Economy, 110, 1286-1317. Lavy, V. (2004), Performance pay and teachers’ effort, productivity and grading ethics. NBER Working Paper 10622. Nye, B., S. Konstantopoulos & L. Hedges (2004), How large are teacher effects?, Educational Evaluation and Policy Analysis, 26, 237-257. Onderwijsraad (2011a), Advies Naar hogere leerprestaties in het voortgezet onderwijs. Nr. 20110054/1002. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2011b), Advies Excellente leraren als inspirerend voorbeeld. Nr. 20110055/981. Den Haag: Onderwijsraad. Pommer, Evert en Evelien Eggink (2010), Publieke prestaties in perspectief. SCP-memorandum voor de kabinetsformatie 2010. Den Haag: SCP. Scheerens, Jaap (2010a), Hoofdstuk 5: Samenvatting en afsluitende discussie. In: Jaap Scheerens, Hans Luyten & Jan van Ravens (2010), Visies op onderwijskwaliteit. Met illustratieve gegevens over de kwaliteit van het Nederlandse primair en secundair onderwijs. Enschede: Universiteit Twente. Scheerens, Jaap (2010b), Het innoverend vermogen van de onderwijssector en de rol van de ondersteuningsstructuur. Paper opgesteld in opdracht van het ministerie van OCW. Zie www.rijksoverheid.nl. SCP (2007), Publieke prestaties in perspectief. Memorandum quartaire sector 2006-2011. Den Haag: SCP. Van Ojen, Q.H.J.M., B.C.H. de Zwart & T.J. Veerman (2010), Arbeidsproductiviteit en CAO’s. Een verkennend onderzoek naar de aanjagende rol van cao-afspraken op arbeidsproductiviteit in de publieke sector. Leiden: Astri. Witte, K. de & N. Rogge (2009), Accounting for exogenous influences in a benevolent performance evaluation of teachers. Working paper CES Discussion Paper Series DPS 09.13
14
Postbus 556 2501 CN Den Haag
F 070 345 75 28 Lange Voorhout 13 2514 EA Den Haag E
[email protected] I www.onderwijsarbeidsmarkt.nl
p u b l i ca t i eree k s
T 070 376 57 70
