Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB.
Aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen drs A. Nuis Postbus 2 5 0 0 0 2 7 0 0 LZ Zoetermeer
8RS9TOW
Uw kenmerk
Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS 's-Gravenhage Telefoon 070-3637955 Telefax 070-3561474
's-Gravenhage, 24 mei 1995
vL/CR/AK Onderwerp Ontwikkeling hoger onderwijs.
De Onderwijsraad heeft kennisgenomen van uw zogenaamde procesbrief Ontwikkeling Hoger Onderwijs van 27 oktober 1994, gericht aan de besturen van de HBO-Raad en de VSNU. Deze brief nodigt deze besturen en anderen, vanuit de respectieve verantwoordelijkheden, eigen initiatieven te ontplooien voor de invulling van de discussie over de in die brief gestelde vragen over de inrichting van hoger onderwijs. Na het verschijnen van de procesbrief is een groot aantal bijdragen 1 aan de discussie geleverd, niet alleen door de eerder genoemde organisaties - of commissies daarvan -, maar ook door diverse andere organisaties en personen. De Onderwijsraad meent dat het op zijn weg ligt om - de stand van de discussie overziende - u eveneens zijn standpunt over de verdere ontwikkeling van het hoger onderwijs onder de aandacht te brengen. Dit laat onverlet dat hij in zijn advisering over het ontwerp-HOOP 1996 - waarin naar hij heeft begrepen de beleidsvisie over het ontwikkelingsperspectief van het hoger onderwijs zal worden neergelegd - op dit onderwerp zal terugkomen.
Te noemen zijn met name: - het Eindrapport van de Commissie Inrichting Wetenschappelijk Onderwijs, VSNU mei 1995 - het rapport "Hoger onderwijs in fasen" van de WRR, 47/1995 - de visie van de Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties RCO, neergelegd in het rapport "Doelgericht hoger onderwijs; balans in viervoud", februari 1995 - het eindrapport "Niet meer maar beter" van de commissie Referentiekader Onderwijsaanbod van de HBO-Raad, januari 1995.
Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum
2
Na enige inleidende passages besteedt de Raad eerst aandacht aan de vraag of verbeteringen van het stelsel een algehele herziening daarvan vergen dan wel of realisatie op een andere wijze gestalte kan worden gegeven. Vervolgens volgt het advies in zijn opzet in hoofdlijnen de procesbrief en de daaraan gerelateerde, alsmede aan de tot nu toe verschenen discussiebijdragen ontleende, indeling van de "discussielijnen" ten behoeve van het hoger onderwijsdebat 1995. 1. Inleiding. In het regeerakkoord van het kabinet-Kok "Keuzen voor de toekomst" is een aantal belangrijke passages opgenomen over het hoger onderwijs. Geconstateerd wordt dat het sterk toegenomen aantal deelnemers in het hoger onderwijs ertoe leidt dat dit onderwijs in de praktijk opleidt tot een veel breder scala van maatschappelijke functies dan vroeger. Bovendien is er, zo wordt opgemerkt, meer variatie in de talenten en ambities van studenten. Om hieraan tegemoet te komen is volgens het regeerakkoord meer differentiatie naar inhoud en duur van opleidingen in alle sectoren van het hoger onderwijs noodzakelijk. Het streven is er op gericht om eerder te komen tot een versobering van lange leerwegen dan tot ingrepen in het fundamentele deel van het onderwijsbestel. Versoberingen in het hoger onderwijs kunnen, aldus het regeerakkoord, alleen zonder schade voor de kwaliteit worden bereikt door een kortere gemiddelde verblijfsduur van studenten. De op het regeerakkoord gevolgde discussie (in het parlement en daarbuiten) en de nadere standpuntbepaling door het kabinet in de memorie van toelichting bij de begroting 1995 heeft uiteindelijk geresulteerd in u w eerder genoemde procesbrief. Enerzijds bevat die brief een nadere duiding van de doelstellingen van de voorgenomen herziening van het hoger onderwijs en condities waaronder deze vorm kan worden gegeven. Anderzijds wordt een voorstel gedaan voor de inrichting van de discussie om te komen tot antwoorden op de vragen die in de procesbrief worden geformuleerd. Deze vragen hebben betrekking op: differentiatie in cursusduur en eindniveau toegankelijkheid en selectiviteit studeerbaarheid titulatuur en diploma's bestuurlijke condities.
OR 95000033/T
3
2. Stelsel van hoger onderwijs. Bij de discussie over (de verdere ontwikkeling van) het hoger onderwijs gaat het volgens de procesbrief om een antwoord op de vraag of dit hoger onderwijs ook in de volgende eeuw de kwaliteit kan leveren die de samenleving eist, op een wijze die betaalbaar blijft en een brede toegankelijkheid garandeert. De procesbrief beschrijft deze kenmerken als volgt: "De kern van dit structurele probleem is dat de steeds groter geworden studentenbevolking ook steeds grotere verschillen kent in de individuele capaciteiten, motivatie en belangstelling. Tegelijkertijd moeten deze studenten hun weg vinden op een steeds groter en daardoor gevarieerder deel van de arbeidsmarkt, waar de vraag naar relevante opleidingen verschilt naar verlangde aard, inhoud, niveau en duur van de studies. Het onderscheid tussen hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs komt daaraan tot op zekere hoogte tegemoet. Geconstateerd moet worden dat er toch sprake is van een zekere uniformering, ook in vergelijking met onze internationale omgeving. De wettelijk vastgelegde maximum programmalengte, zowel voor het hoger beroepsonderwijs als het wetenschappelijk onderwijs, en de gelijkvormige en gelijksoortige programma's, ook binnen dezelfde discipline, zijn daarvan de uitdrukking. Ook de bestuurlijke inrichting werkt gelijkvormigheid in de hand." In het licht van het voorgaande is het van belang welk standpunt w o r d t ingenomen ten aanzien van de prealabele vraag of de aan te brengen veranderingen en verbeteringen moeten en kunnen worden gerealiseerd binnen het bestaande stelsel dan wel of dit stelsel fundamenteel moet worden herzien. De Raad stelt vast dat blijkens uw procesbrief de regering niet voornemens is een "centraal geregisseerde en gedefinieerde structuurwijziging" tot stand te brengen. Ook uit de discussiebijdragen blijkt dat er in het algemeen geen behoefte bestaat aan ingrijpende wijzigingen of herstructurering van het bestaande stelsel van hoger onderwijs. Alleen de WRR is van mening dat de caesuur tussen de wetenschappelijke opleiding en de hogere beroepsopleiding, tot uitdrukking komend in het huidige binaire stelsel, geen werkbaar uitgangspunt voor het Nederlandse stelsel van hoger onderwijs biedt. Voor een geïntegreerd hoger onderwijs geldt volgens hem overigens hetzelfde. De RCO wijst er op dat voor optimalisering geen compleet nieuwe blauwdruk voor het hoger onderwijs nodig is. Ook de Commissie Inrichting Wetenschappelijk Onderwijs van de VSNU (verder: de commissie-De Moor) gaat er, op basis van een internationale vergelijking, van uit dat het Nederlandse stelsel van hoger onderwijs als efficiënt mag worden getypeerd. Bovendien wijst zij er op dat de kwaliteit in het hoger onderwijs in ieder geval gebaat is bij een zekere continuïteit en stabiliteit in het hoger OR 95000033/T
4
onderwijs. De Onderwijsraad kiest voor handhaving van het binaire stelsel en spreekt een voorkeur uit voor een stapsgewijze, weloverwogen aanpassing op onderdelen. In de eerste plaats meent hij dat het huidige binaire stelsel zijn waarde heeft bewezen waar het gaat om de maatschappelijke vraag naar verschillende typen hoger opgeleiden alsmede om de behoeften van de studenten gelet op hun belangstelling en capaciteiten. In de tweede plaats sluit de Raad zich in ieder geval voor wat betreft de aard van het stelsel aan bij de memorie van toelichting bij de begroting 1995 van het ministerie van onderwijs, cultuur en wetenschappen (blz. 33) waar wordt opgemerkt dat het Nederlandse hoger onderwijs een eigen sociaal-economische en culturele omgeving heeft en eigen gewaardeerde tradities bij de vormgeving van het onderwijsbestel, passend bij die omgeving. Het voorgaande leidt de Raad tot de opvatting dat, alleen al bezien vanuit de Nederlandse invalshoek, handhaving van het bestaande stelsel in de rede ligt. Daarnaast biedt de noodzakelijke vergelijking met stelsels van hoger onderwijs in de omringende Europese landen 2 geen aanwijzingen dat een totale stelselherziening geïndiceerd zou zijn om internationaal "in de pas te lopen". De Raad wijst in dit verband ook op de uiteenzetting dienaangaande in de hem door de NUFFIC ter beschikking gestelde ambtelijke notitie 3 , welke eveneens aan u is aangeboden. Deze notitie attendeert tevens op de spanning in de internationale samenwerking waartoe een stelselherziening zou leiden. In zijn advies over het ontwerp-HOOP 1994 heeft de Raad zich overigens reeds uitgesproken voor een helder inhoudelijk en institutioneel onderscheid tussen de subsystemen. In aanvulling op het voorgaande merkt de Raad op dat een eventuele stelselherziening, indien deze geen evidente meerwaarde heeft, bedreigend is voor de kwaliteit omdat daardoor de aandacht te zeer wordt afgeleid van de primaire processen. Verder is het van belang dat er een goede verhouding bestaat tussen enerzijds de inspanning en de kosten die een fundamentele stelselwijziging vergen en anderzijds het verwachte rendement. Ten slotte maakt de Raad ook uit de tot nu toe geleverde discussiebijdragen op dat er geen maatschappelijk draagvlak bestaat voor een drastische stelselwijziging.
Aspecten van hoger onderwijs. Een internationale inventarisatie. Voorstudie 86 WRR/CSHOB, 1995. Stelselherziening en internationalisering, NUFFIC, 1995. OR 95000033/T
5
De Raad is dan ook van oordeel dat het binaire stelsel moet worden gehandhaafd. De eigen identiteit van het h.b.o. en w . o . dient in stand te blijven, doch wel duidelijker te worden geprofileerd. 3. Differentiatie. In deze paragraaf gaat de Raad nader in op het onderscheid h.b.o.-w.o. en op de cursusdifferentiatie. 3 . 1 . Onderscheid h.b.o.-w.o. Handhaving van het binaire stelsel noopt volgens de Raad tot een onderwijsinhoudelijke aanscherping vanuit de vraag of er sprake is van h.b.o. of w . o . Hiervoor kan primair aansluiting worden gezocht bij de definities in de W H W . Daarnaast is een aanscherping gewenst op basis van nader vast te stellen maatschappelijke eisen. Voor het h.b.o. zal dit vooral kunnen geschieden - zoals in sommige sectoren al het geval is - langs de weg van de beroepsprofielen, op te stellen in samenspraak met het afnemende veld. Voor het wetenschappelijk onderwijs ligt de zaak gecompliceerder. In het algemeen kan minder eenduidig worden vastgesteld wat het afnemende veld is. Afgezien van het feit dat wordt opgeleid ter voorbereiding op de beoefening van de wetenschap, is voor het overige de bestemming van de afgestudeerden op de arbeidsmarkt slechts in algemene zin te bezien. Het w . o . is immers geen beroepsonderwijs zoals het h.b.o., maar gericht op de beroepsmatige toepassing van wetenschappelijke kennis. Er is in de regel geen directe binding en verband tussen een bepaald beroep(enveld) en een w.o.-opleiding. Daarnaast kan er ook vanuit een wetenschapsgebied of vanuit cultuur-politieke overwegingen een legitieme argumentatie aanwezig zijn ter rechtvaardiging van opleidingen. In dit verband sluit de Raad zich aan bij het betoog van de WRR (blz. 128 e.v.) die een pleidooi houdt voor het hanteren van academische vorming als onderscheidend criterium ter beantwoording van de vraag of een opleiding al dan niet in het w.o. thuishoort. Voorwaarde is w e l , aldus de WRR, dat aan de notie van academische vorming een adequate invulling wordt gegeven. Hij geeft daarvoor waardevolle handreikingen. Van academische vorming binnen een opleiding is volgens hem sprake indien daarin kennis wordt genomen van een aantal wetenschappelijke basisdisciplines en met name van de typisch wetenschappelijke wijze van het formuleren van vragen en het construeren van antwoorden. Naar zijn mening vormt de eerste fase van het universitaire onderwijs daarvoor het meest OR 95000033/T
6
geschikte moment. Vermogen tot afstand, reflectie en abstractie zijn daarvoor belangrijke voorwaarden. Gegeven de doelstelling van het h.b.o. wordt daar op een dergelijk vermogen in mindere mate een beroep gedaan. Volgens de Onderwijsraad dient het w.o. zich te onthouden van het instellen van opleidingen die niet opleiden voor beroepen waarvoor een academische vorming, als bedoeld door de WRR, noodzakelijk moet worden geacht. Bestaande w . o . opleidingen met een beroepsgericht karakter die aan de laatste eis voldoen - door de WRR aangeduid als academisch beroepsonderwijs - dienen binnen dat subsysteem te worden gehandhaafd. 3.2. Cursusduur. In aansluiting op het voorgaande merkt de Raad over de cursusduur het volgende op. In het debat over de vraag of al dan niet een stelselherziening gewenst is, is ook de uniforme vierjarige cursusduur ter discussie gesteld. Sommige organisaties bepleiten af te zien van de bestaande uniforme cursusduur. De WRR stelt een andere uniforme cursusduur voor, in casu drie jaar voor h.b.o. en w.o. althans voor v.w.o.-gediplomeerden, in beide gevallen af te sluiten met een bachelors-diploma. Voor h.a.v.o.-gediplomeerden zou de cursusduur vier jaar moeten zijn. De RCO bekritiseert de huidige uniforme cursusduur, aangezien aldus geen recht zou worden gedaan aan de zwaarte van de opleidingen en aan de behoeften van het afnemende veld. Hij bepleit een valideringssysteem, waarbinnen een landelijk representatieve groep van "dragers" van de opleiding de doorslaggevende rol speelt. Wat het h.b.o. betreft is de Commissie Referentiekader Onderwijsaanbod van de HBO-Raad (verder: commissie-Brouwer) van oordeel dat de hogescholen de vrijheid moeten krijgen zelf de cursusduur vast te stellen. Ten aanzien van het niveau geldt volgens de commissie wel de huidige "h.b.o.-standaard" die hoort bij een cursusduur van vier jaar. Hiervoor wordt eveneens gekozen in verband met de buitenlandse waardering van het h.b.o.-diploma. Daartegenover worden ook opvattingen aangetroffen waarin een voorkeur wordt uitgesproken voor handhaving van de bestaande uniforme cursusduur (met nuances). Zo voert de commissie-De Moor, sprekend over de w.o.-opleidingen, aan dat voor beide standpunten valide argumenten zijn aan te voeren, maar dat de beslissingen door de overheid een arbitrair, zo niet politiek karakter zullen dragen. De commissie ziet twee opties voor de vaststelling van regels dienaangaande: het gebeurt door de overheid of door de instellingen. In beide gevallen adviseert zij de OR 95000033/T
7
volgende rationele beslisregels te hanteren. Er wordt uitgegaan van een uniforme cursusduur van vier jaar voor alle universitaire opleidingen. Uitzonderingen zijn alleen mogelijk als voor bepaalde opleidingen overtuigend kan worden aangetoond dat een langere cursusduur nodig is of een kortere mogelijk is. Een pleidooi voor een langere opleiding dient mede gebaseerd te zijn op een duidelijk beargumenteerd standpunt van werkgevers en een vergelijking met het buitenland; een pleidooi voor een kortere opleiding op onderzoek waaruit blijkt dat een bestaand curriculum dat als goed wordt beschouwd, door studenten zonder kwaliteitsverlies in kortere tijd kan worden doorlopen. De Raad is van oordeel dat sprake dient te zijn van een uniforme cursusduur. In de eerste plaats dwingt naar zijn opvatting internationale vergelijking daartoe. De eerder genoemde NUFFIC-notitie geeft aan dat de internationale waardering bij een gedifferentieerd systeem gevaar loopt omdat de cursusduur een gewichtig element vormt in de oordeelsvorming in het buitenland. Aan de eventueel in Nederland te beredeneren nuances ter rechtvaardiging van die differentiatie zal veelal onvoldoende betekenis worden toegekend. Verder acht de Raad het zeer de vraag of voor alle opleidingen in het hoger onderwijs (op dit moment circa 600) een landelijk representatieve groep van "dragers" van die opleidingen kan worden samengesteld. Ook de dynamiek van de arbeidsmarkt zal leiden tot de noodzaak van een continu proces van beoordeling en van te frequente wijziging van de cursusduur. Zoals hiervoor aangegeven kiest de Raad voor uniformiteit, maar hij is ook van mening dat sprake moet zijn van handhaving van de cursusduur op vier jaar. Hij meent dat in het algemeen een dergelijke cursusduur noodzakelijk is om de eindtermen van h.b.o.- en w.o.-opleidingen te realiseren. Daarnaast geldt ook hier dat de internationale erkenning en herkenning van betekenis is. De Raad verwijst in dit verband naar de tot voor kort gevoerde internationale discussie over de waardering van de Nederlandse ingenieurs en de grote betekenis die in dat verband vooral aan de duur van de ingenieursopleiding in Nederland werd toegekend. Ten slotte acht de Raad het ondoenlijk om voor alle opleidingen een procedure ter vaststelling van de vereiste cursusduur te organiseren. Verwacht mag worden dat betrokkenen en andere belanghebbenden zich heftig zullen verzettten tegen een eventuele verkorting omdat dit zeker in verschillende opzichten als statusverlagend zal worden beschouwd. De keuze van de Raad voor een fixatie op vier jaar als principe sluit niet uit dat hij oog heeft voor de wenselijkheid om in incidentele gevallen uitzonderingen toe te staan. Deze dienen zich wel te beperken tot gevallen met een langere cursusduur aan de hand van de voorwaarden als door de commissie-De Moor gesteld. OR 95000033/T
8
Verkorting van de cursusduur op structurele basis wijst de Raad om de hiervoor vermelde overwegingen af. Hij geeft er de voorkeur aan dat wordt bevorderd dat de verblijfsduur in het h.b.o. van v.w.o.-ers en m.b.o.-ers wordt beperkt door middel van vrijstellingen en programmadifferentiatie. Eerder genoemde keuze van de Raad voor een vaste cursusduur van vier jaar impliceert dat de problematiek van titulatuur en diplomawaardering buiten beschouwing kan blijven. De Raad acht het overigens gewenst dat er naar wordt gestreefd de cursusduur en de verblijfsduur in zo groot mogelijke mate te laten samenvallen. Ten einde de ontwikkelingsmogelijkheden voor studenten toch de nodige ruimte te geven is het dan wel aan te bevelen zowel in de organisatie van de opleiding als in de randvoorwaardelijke sfeer - waarbij het vooral gaat om regeling via de WHW en de Wet Studiefinanciering - voldoende flexibiliteit in te bouwen, opdat studenten buiten de strikte kennissfeer en buiten het curriculum om studieuze activiteiten kunnen ontwikkelen en ervaringen kunnen opdoen die te rangschikken zijn onder het begrip academische vorming als door de WRR aangeduid respectievelijk maatschappelijke vorming ten behoeve van een goede beroepsuitoefening. 4. Toegankelijkheid en selectiviteit. De Raad onderschrijft het adagium "hoger onderwijs voor velen". Demografische ontwikkelingen en een toenemende toegankelijkheid voor verschillende bevolkingsgroepen hebben het elitaire karakter van het hoger onderwijs veranderd. De Raad acht het positief dat de keuze voor een studie in het hoger onderwijs voor h.a.v.o.- en v.w.o.-abituriënten zo goed als vanzelfsprekend is geworden. De wens die hier en daar opklinkt om de toegang tot met name de universiteit (weer) te beperken tot een kleine groep van excellente studenten deelt de Raad niet. Los van de kwestie of deze groep studenten op gefundeerde en rechtvaardige wijze geselecteerd zou kunnen worden, wijst de Raad een dergelijke positionering van het hoger onderwijs af. Het is voor de studenten zelf, voor de samenleving en voor de internationale positie van Nederland toe te juichen dat het Nederlandse hoger onderwijs door velen wordt bezocht. Ook het risico van tekorten aan hoger opgeleiden op specifieke terreinen en de vraag waar de afgewezenen opgeleid zouden moeten worden, wegen mee in de afwijzing van de Raad van een inperking van de instroom in het hoger onderwijs. In internationaal opzicht neemt Nederland voor wat betreft de deelname aan het hoger onderwijs geen extreme positie in. Vergelijkingen zijn echter moeilijk: enerzijds door verschillen in typen hoger onderwijs vooral tussen hoger OR 95000033/T
9
beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs, anderzijds door verschillen in leeftijdscategorieën (vergelijk commissie-De Moor). De brede toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor allen die aan de wettelijke toelatingsvoorwaarden voldoen staat voor de Raad buiten discussie. Gegadigden moeten de kans krijgen dat ook te bewijzen. Instellingen voor hoger onderwijs dienen allen die zich aanmelden en voldoen aan de wettelijke toelatingsvoorwaarden (een diploma h.a.v.o. of v.w.o. en bij sommige opleidingen aanvullende specifieke eisen) tot het h.b.o. respectievelijk w . o . toe te laten. De toegankelijkheid mag niet worden belemmerd door financiële drempels. De voorgenomen aanpassingen in de studiefinanciering (prestatiebeurs) moeten hierop kritisch worden geanalyseerd. De Raad vraagt zich af in hoeverre studenten uit verschillende inkomensgroepen bereid zullen zijn (hoge) studieleningen aan te gaan 4 . De voornemens betekenen naar het oordeel van de Raad dat studenten aan grotere financiële risico's worden blootgesteld. Vooral studenten die langer dan vier jaar nodig blijken te hebben of uiteindelijk geen doctoraal diploma behalen, bouwen aanzienlijke studieschulden op. Voor studenten die volledig afhankelijk zijn van studiefinanciering kan de schuld oplopen tot ruim een t o n . Het is voor de Raad de vraag of aspirant-studenten - ook de getalenteerden - bereid zullen zijn om dergelijke risico's aan te gaan. De regeling voor kwijtschelding na vijftien jaar verandert daar weinig aan. Voor afgestudeerden die bij voorbeeld na een periode van werkloosheid van zeven jaar een goed betaalde baan vinden, is de gehele studieschuld en de doorlopende rente blijven staan. Bij opleidingen met onzekere arbeidsmarktperspectieven kan de Raad zich voorstellen dat de zorg om langdurige en hoge aflossingen jonge mensen ervan weerhoudt te gaan studeren 5 . De discrepantie tussen het aantal op dit moment bekende aanmeldingen en de ramingen lijkt op een grotere terughoudendheid van aspirant-studenten te duiden.
Onderzoek op dit gebied is er nauwelijks. In "Verder studeren" deel 2 en 3, is studenten gevraagd naar hun bereidheid een lening af te sluiten, in het geval er geen studiefinanciering zou zijn. De meerderheid van de studenten toont een geringe bereidheid. Naarmate de opleiding en het inkomen van ouders toeneemt is de intentie een lening af te sluiten minder aanwezig. Op de vraag of studenten ook zouden studeren als er geen studiefinanciering zou bestaan, blijken studenten met lager opgeleide ouders uit de lagere inkomensgroepen vaker negatief te antwoorden. In hoeverre feitelijk gedrag overeen zal komen met genoemde intenties is echter niet bekend (vergelijk Roeleveld, J. et al., Verder studeren. Deel 3. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den Haag, 1994) . Het NIBUD heeft becijferd dat de aflossing in bepaalde gevallen kan oplopen tot f 2400,- per maand. OR 95000033/T
10 De Raad heeft kennisgenomen van het antwoord van de minister van onderwijs, cultuur en wetenschappen op vragen van de Tweede Kamer-leden Van de Camp en Leers (nr 750 d.d. 20 april 1995), inhoudende dat op dit moment onderzoek w o r d t gedaan door de Stichting Centrum voor Onderwijsonderzoek naar de factoren die van invloed zijn op de geconstateerde veranderingen in onder andere de aantallen inschrijvingen die een permanent verschijnsel vormen. Ook de invloed van de prestatiebeurs wordt daarbij onderzocht. De Raad is niet op voorhand overtuigd door de opmerking van de minister in genoemd antwoord dat de huidige daling die zich lijkt af te tekenen vermoedelijk uitsluitend te maken heeft met demografische factoren noch door diens uitspraak dat hij ervan uit gaat dat de prestatiebeurs geen invloed heeft op de vooraanmeldingscijfers. In het algemeen merkt de Raad in dit verband op dat hij de overheid primair verantwoordelijk houdt voor het vermijden van belemmeringen voor de toegankelijkheid van het hoger onderwijs. Uiteraard is het hoger onderwijs alleen bedoeld voor degenen die ook een redelijke kans maken om de gekozen opleiding met goed gevolg af te ronden. Nu blijken veel studenten om te zwaaien of het onderwijs zonder diploma te verlaten 6 . De Raad acht het in het belang van studenten zelf dat zij (direct) terecht komen in opleidingen die aansluiten bij hun voorkeur, capaciteiten en ambities. Ook uit het oogpunt van doelmatigheid en de gegeven budgettaire problematiek van overheid en instellingen acht de Raad het zinvol te bezien in hoeverre bestaande selectie-processen kunnen worden verbeterd. Deze verbetering heeft geen beperking van de instroom in het hoger onderwijs op het oog, maar een betere plaatsing en voortgang van studenten in de verschillende opleidingstrajecten. Er dient voor te worden gezorgd dat in de verschillende opleidingen alleen die studenten worden opgeleid die over de vereiste capaciteiten en motivatie beschikken om het onderwijs met een redelijke kans op succes binnen de cursusduur af te ronden.
Het gemiddelde totale rendement in het h.b.o. werd in 1992 geschat op 58% (HOOP 1994). Opleidingen verschillen aanzienlijk in het behaalde rendement: de deeltijdopleiding gezondheidszorg kent bij voorbeeld een relatief hoog rendement van 79%. De voltijd-lerarenopleiding voortgezet onderwijs kent een lager rendement van 40%. In het w.o. bedraagt het doctoraal rendement na 7 jaar gemiddeld 60% (HOOP 1994) . In de alfa-wetenschappen is het rendement relatief laag: 47%. De medische en landbouwwetenschappen scoren hoger met 81 resp. 74%. Het propedeuse-rendement na 2 jaar lag in 1991 op gemiddeld 67%. OR 95000033/T
11
Het voorgaande geeft aanleiding tot vergroting van de selectiviteit. In de meeste discussiebijdragen wordt om uiteenlopende redenen selectie aan de poort afgewezen. De commissie-De Moor meent dat aan selectie aan de poort meer nadelen dan voordelen zijn verbonden. De Raad merkt over een en ander het volgende op. De voornaamste instroom in het hoger onderwijs is afkomstig uit het h.a.v.o. en het v.w.o. De selectie voorafgaand aan en tijdens het voortgezet onderwijs zorgt ervoor dat leerlingen uiteindelijk verschillend worden gekwalificeerd en worden voorbereid op doorstroming naar onderscheiden (typen) vervolgopleidingen. Havisten worden voorbereid op doorstroming naar het h.b.o.; leerlingen in het v . w . o . worden voorbereid op het wetenschappelijk onderwijs. De beleidsvoornemens op basis van de voorstellen van de Stuurgroep "tweede fase voortgezet onderwijs" beogen onder andere een verzwaring van de programma's in het h.a.v.o. en v . w . o 7 . Dit zal vermoedelijk resulteren in een (iets) beperktere instroom van een hoger niveau in het vervolgonderwijs. Met de invoering van 'profielen' in het h.a.v.o. en v . w . o . wordt ook de inhoudelijke aansluiting op het hoger onderwijs verbeterd. Leerlingen volgen in de toekomst een samenhangend geheel van vakken behorend bij een bepaald profiel. Aan elk profiel worden, naar het oordeel van de Raad wettelijk vast te leggen, rechten op instroom in bepaalde sectoren van vervolgopleidingen verbonden. De vrije keuze voor vakkenpakketten vervalt derhalve. Het inrichten van de school als 'studiehuis' kan via de extra aandacht voor leren leren en zelfstandigheidsbevordering op langere termijn ook een bijdrage leveren aan een betere toerusting van studenten voor het volgen van hoger onderwijs. Een ander voornemen betreft een verzwaring van de examen-systematiek: leerlingen moeten straks voor zowel het schoolexamen als het centraal examen slagen. De Raad meent dat de voorgenomen aanpassingen de selectie-functie van het h.a.v.o. en v.w.o. versterken. Verdergaande maatregelen in dit opzicht acht hij noch nodig, noch wenselijk. Ook voor de andere functies van het voortgezet onderwijs moet immers voldoende ruimte blijven. De Raad acht het ongewenst dat instellingen voor hoger onderwijs bovenop de doorstroomafspraken die over de profielen gemaakt worden aanvullende toelatingsvoorwaarden stellen of extra selectieprocedures toepassen. Los van de
De Raad heeft in zijn advies van 28 februari 1995 in overwegend positieve zin over de beleidsreactie geadviseerd. OR 95000033/T
12 geringe betrouwbaarheid en/of hoge kosten van selectie-instrumenten ziet de Raad hier geen noodzaak toe. Zelfselectie door studenten zal waarschijnlijk aan betekenis winnen, naarmate de periode voor studiefinanciering korter wordt. Aspirant-studenten zullen nadrukkelijker hun kansen en motivatie bij hun keuze voor een bepaalde opleiding betrekken. Goede voorlichting en advisering bij deze keuze vindt de Raad zowel in het voortgezet onderwijs als bij de toelating in het hoger onderwijs van cruciaal belang. De "Code voor studievoorlichting", opgesteld door het LDC, kan hierbij een rol spelen. Tijdens de propedeuse in het hoger onderwijs kan toch blijken dat studenten een verkeerde keuze hebben gemaakt. De Raad acht de propedeuse bij uitstek de fase waarin studenten die de verkeerde opleiding blijken te hebben gekozen moeten worden verwezen naar een ander(e) opleiding of opleidingstype. Een en ander is beter mogelijk naarmate instellingen een goed systeem van studiebegeleiding en voortgangsregistratie hebben opgezet en éénduidige criteria met betrekking t o t verwijzing hebben geformuleerd. Uiterlijk na één jaar moet de instelling beslissen of voortzetting van de opleiding kans op succesvolle afronding biedt. Dit betekent voor de Raad echter niet dat alle studenten die in maximaal twee jaar de propedeuse hebben behaald zonder meer door kunnen stromen naar het vervolg van de opleiding. Studenten voor wie geen bijzondere omstandigheden kunnen worden aangevoerd en die geen omzwaai hebben gemaakt, maar grote moeite hebben met het maken van voldoende studievoortgang zouden, zowel in hun eigen belang als in dat van de instelling, ondanks het behalen van de propedeuse in twee jaar een (tweede) negatief studie-advies met een bindend karakter moeten krijgen. De instellingen zouden daartoe criteria moeten vastleggen. De Raad acht een dergelijk tweede advies na twee jaar, alleen voor
Alleen de voorspellende waarde van eindexamencijfers is redelijk (vergelijk Van Dyck, M., Selectie voor hoger onderwijs, Adviesraad voor het Onderwijs, Utrecht 1995) . Hoe hoger het cijfer als selectiedrempel wordt gekozen, hoe kleiner de kans is dat gegadigden ten onrechte worden toegelaten. De kans dat gegadigden ten onrechte worden afgewezen neemt met de hoogte van het cijfer echter toe. Een hoge selectiedrempel heeft als consequentie dat de instroom aanzienlijk vermindert. Daar komt bij dat eindexamencijfers niet alleen een uiting zijn van capaciteiten maar ook van ijver en motivatie. Bij sommigen nemen de laatste pas in een latere levensfase aanzienlijk toe. Specifieke toelatingstoetsen die kennis en vaardigheden meten die voor een bepaalde opleiding gewenst zijn, kunnen in principe een grotere voorspellende waarde bereiken. Dergelijke toetsen dienen echter speciaal voor dit doel te worden ontwikkeld, hetgeen veel tijd en hoge kosten vergt. OR 95000033/T
13
degenen die na het eerste jaar nog geen propedeuse hebben behaald, noodzakelijk, om te voorkomen dat de propedeuse te weinig selectief functioneert. 9 De Raad acht het wenselijk dat wordt nagegaan hoe het zogenaamde bindend studie-advies beter tot zijn recht kan komen. Recent onderzoek van het IOWO maakt duidelijk dat de advisering met name in het w . o . te wensen overlaat 10 . In zijn advies van maart 1991 wees de Raad op verschillende (uitvoeringsproblemen bij het bindend studie-advies zoals omschreven in de WHW. De Raad hecht er vooral aan dat instellingen worden gestimuleerd in het optimaliseren van de verwijzingsfunctie. Het gaat er immers niet om studenten zonder meer weg te sturen, maar vooral om het verwijzen naar beter passende onderwijsvormen of opleidingen. Bij w.o.-ers moet dat ook verwijzing naar een geschikte h.b.o.-opleiding kunnen zijn. Bij h.b.o.-ers die vooral op theoretisch vlak onvoldoende presteren kan een verwijzing naar het m.b.o. aan de orde zijn. Een stimulans is volgens de Raad nodig, omdat instellingen zelf geen duidelijk (financieel) belang hebben bij een goede plaatsing van de afgewezen student in een opleiding bij een andere instelling. De Raad is zich ervan bewust dat het veel vraagt om op grond van prestaties in het eerste en/of tweede jaar te beoordelen welke alternatieve opleidingen, met name die buiten de instelling, mogelijkerwijs beter aansluiten bij de capaciteiten de student. Beoordeling of de opleiding waarvoor men op dat moment is ingeschreven in de nog beschikbare tijd haalbaar is, vormt al een lastige opgave; inschatting van de mogelijkheden van de student met betrekking tot andere opleidingen is aanzienlijk moeilijker en vergt een goede bekendheid met de veelheid aan opleidingen in het hoger onderwijs. Het inrichten van bredere propedeuses vergroot de oriëntatiemogelijkheden van de studenten op verschillende disciplines. De Raad ziet echter onvoldoende aanleiding en mogelijkheden om over te gaan tot algemene invoering van sectorbrede propedeuses. Omzwaaiers blijken in de meeste gevallen naar een opleiding in een andere sector over te stappen 11 . Ook is gebleken dat studenten vaak pas tijdens de studie tot de conclusie komen dat zij een verkeerde keuze hebben gemaakt
Verwacht mag worden dat studenten, ondanks het feit dat zij zien aankomen dat zij alsnog een bindend negatief studie-advies zullen krijgen, er toch naar zullen streven hun propedeuse te behalen met het oog op het volgen van een andere opleiding. Zo blijkt een aanzienlijk deel van de studenten met een beperkte studievoortgang (minder dan 25% van de studiepunten) de studie in dezelfde opleiding te vervolgen, (vergelijk Prins, J., T. Borgesius & M. Mirande, Studievoortgang & Studiefinanciering. IOWO, Nijmegen, april 1995). Vergelijk Vossensteyn, J.J. & Goedegebuure, L.C.J., Stap voor stap. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den Haag, 1992. OR 95000033/T
14
in een bepaalde richting 1 2 . De oriëntatie-functie van de propedeuse kan bij een gemiddelde studieduur van vier jaar slechts beperkt zijn. In het eerste jaar zal het programma reeds moeten worden toegespitst op het vervolgtraject. Daarbij kunnen verkeerde keuzes voor bij voorbeeld een te hoog (of laag) niveau met bredere propedeuses niet voorkomen worden. Kortom, de Raad is voorstander van een betere selectie gedurende de propedeutische fase. Hij meent dat op dit punt verbeteringen, vooral in de zin van een goede uitwerking van het bindend studie-advies, mogelijk zijn. Na de propedeutische fase kan verwijzing incidenteel aan de orde zijn. De postpropedeutische fase zal in de regel echter geen selectie-functie meer kennen. De Raad pleit ervoor een einde te maken aan de doorstroommogelijkheid van studenten met een h.b.o.-propedeuse naar het w . o . (horizontale doorstroming). Deze doorstromers vormen 4 % van de instroom in het w . o . (CBS, 1-12-1994). Studenten die langs deze weg het w . o . instromen blijken een verhoogde kans op problemen tijdens de studie 13 te hebben. Een h.a.v.o.-diploma, aangevuld met een h.b.o.-propedeuse, kan naar het oordeel van de Raad niet gelijkgesteld worden aan een v.w.o.-diploma. Scholieren in het h.a.v.o. worden immers niet voorbereid op een opleiding in het w . o . Zij die daartoe wel de motivatie, capaciteiten en attitude hebben, zullen in de regel in het v . w . o . worden opgeleid. De selectie voor het h.a.v.o. en v . w . o . zal met de voorstellen voor de tweede fase v.o. nog worden aangescherpt. De Raad vindt wel dat er een doorstromingsmogelijkheid moet blijven voor laatbloeiers, dat wil zeggen havisten die pas gaandeweg het h.b.o. blijk geven over voldoende ambitie en mogelijkheden te beschikken om een w.o.-diploma te behalen. Zij zouden verticaal moeten kunnen doorstromen, dat wil zeggen na voltooiing van het h.b.o. In 1994 bestaat 1 8 % van de w.o.-instroom uit verticale doorstromers 14 . Vooral het feit dat deze doorstroming aan de orde is voor een aanzienlijke groep studenten met laag opgeleide
Zie voetnoot 11. Vergelijk bij voorbeeld Vossensteyn, J.J. & L.C.J. Goedegebuure, Stap voor stap. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, 1992 en Jong, U. de, P. Koopman, & J. Roeleveld, Snelwegen en slingerpaden in en om het hoger onderwijs. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, 1991. Opleidingen verschillen aanzienlijk op dit punt. Het aantal afgestudeerden uit het h.e.o. en h.t.n.o. dat doorstroomt naar het w.o. is relatief hoog(CBS,1-12-1994). OR 95000033/T
15
ouders 1 5 weegt voor de Raad zwaar. De (financiële) prikkels in het w . o . om h.b.o.-ers via een verscheidenheid aan opvang- en doorstroomprogramma's te werven, moeten naar het oordeel van de Raad wel worden weggenomen. Naar het oordeel van de Raad zou deze doorstroming moeten worden beperkt tot diegenen die inhoudelijk zijn gemotiveerd voor een voortgezette opleiding in het w . o . Het motief van h.b.o.-studenten om door te stromen in verband met het ervaren status-verschil zou, voor zover mogelijk, moeten worden verminderd. Aanpassingen in de studiefinanciering zullen hier ook remmend werken. 5. Kwaliteit en studeerbaarheid. Het WRR-rapport bevat een beknopt overzicht van de meest voorkomende aspecten van het kwaliteitsdebat over het hoger onderwijs. Duidelijk is dat sprake is van een gecompliceerd vraagstuk. Wat kwaliteit is wordt bepaald door de doelen die met een opleiding worden nagestreefd en door de mate waarin die worden gerealiseerd (doeltreffendheid). Een en ander betekent dat duidelijkheid moet bestaan over de eisen die vanuit verschillende invalshoeken worden gesteld. Opleidingen dienen zodanig van inhoud en duur te zijn dat zij tegemoetkomen aan eisen vanuit de wetenschap, vanuit de samenleving, van de student en van de overheid voor zover opleidingen door haar worden bekostigd en/of wettelijk van een civiel effect worden voorzien. De eisen vanuit de samenleving, maar ook in steeds sterkere mate die van de overheid hebben veelal betrekking op een goede aansluiting van de opleiding op de arbeidsmarkt. De RCO heeft kritiek op de sterke neiging bij instellingen van hoger onderwijs om in de eerste plaats de student, en niet de samenleving als geheel, als klant te zien. Erkend wordt dat het bekostigingssysteem dit in de hand werkt. Hoe meer studenten een instelling weet te werven, des te hoger is de bekostiging ongeacht de vraag of het opleidingsaanbod kwalitatief en kwantitatief grosso modo aansluit op de maatschappelijke vraag. Onder de aantekening dat onder dit laatste niet alleen de economische marktsector wordt verstaan, pleit de RCO er voor dat de opleidingen primair de arbeidsmarkt als klant ziet. In dat kader acht de Onderwijsraad het evenwel wenselijk dat helder wordt gespecificeerd w a t het afnemende veld respectievelijk de maatschappij - in
Vergelijk Jong, U. de, P. Koopman, & J. Roeleveld, Snelwegen en slingerpaden in en om het hoger onderwijs. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, 1991 en Webbink, H.D. et al., Verder studeren. Studiekeuzen van scholieren en studenten in 1991. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Den Haag, 1993. OR 95000033/T
16
algemene termen - van een w.o.-er respectievelijk h.b.o.-er kan verwachten. Daarmee dient tevens te worden geëxpliciteerd dat men geen specifieke funktiekennis kan en mag verwachten, maar wel eisen mag stellen aan basisvakkennis en vaardigheden om vraagstukken te analyseren en indicaties voor oplossingen te geven. In dit verband kan worden herhaald wat de Raad reeds meerdere malen heeft uitgesproken, namelijk dat sprake dient te zijn van brede, op een discipline gebaseerde opleidingen. Brede, maar onsamenhangende opleidingen evenals te smalle specialistische opleidingen dienen als ongewenst te worden beschouwd. De eerste omdat zij door onvoldoende verdieping geen academische denkhouding aanleren en de tweede omdat zij een fuikwerking veroorzaken, die flexibel opereren op de arbeidsmarkt belemmert. Deze opvatting sluit aan bij de uitspraak van het RCO, dat het bedrijfsleven niet wenst, dat het hoger onderwijs iedere ontwikkeling in de beroepenwereld vertaalt in nieuwe modieuze opleidingen of afstudeerrichtingen. De initiële opleidingen dienen het karakter te hebben van een brede maar samenhangende basisopleiding met een zekere diepgang, zowel in het h.b.o. als in het w . o . Breed is in de visie van het RCO niet "vaag en oppervlakkig". Raakvlakken met andere disciplines moeten weliswaar worden verkend, maar de diepgang van behandeling van de basisdiscipline moet worden gehandhaafd. Zulke opleidingen bieden uiteindelijk betere aansluitkansen op de steeds wisselende functieprofielen waarmee afgestudeerden in hun loopbaanontwikkeling worden geconfronteerd. In aansluiting op de hiervoor reeds kort aangestipte betekenis van het bestaande bekostigingssysteem voor de kwaliteit van het onderwijs in termen van al dan niet tegemoet komen aan de behoefte van het afnemende veld, merkt de Raad het volgende op. Naar zijn mening bergt dit bekostigingssysteem ook het risico in zich dat opleiders in de verleiding worden gebracht om - in strijd met de eigen opvatting over de vereiste kwaliteit van de opleiding en de aan studenten te stellen eisen - over te gaan t o t verlaging van de normen ten einde het numerieke rendement te verhogen. De rendementsfinanciering, die de instellingen voor hun onderwijs betaalt op basis van het aantal geslaagden, leidt tot een eindeloze en tijdrovende hoeveelheid herkansingen dan wel tot zogenoemde genadezesjes. De Raad is van mening dat aldus de noodzakelijke eigen pedagogische verantwoordelijkheid van de instellingen wordt ondermijnd 1 6 .
Vergelijk: 1995. OR 95000033/T
De t o e k o m s t v a n de u n i v e r s i t e i t ,
Baggen e n
Weijers,
17
Hoewel de Raad voorop wil stellen niet te twijfelen aan de integriteit van de opleiders aan de Nederlandse hoger-onderwijsinstellingen, wil hij toch aandringen op een bezinning op het vigerende bekostigingssysteem gelet op de niet beoogde, maar niettemin wel voorkomende ongewenste neveneffecten. In de volgende paragraaf komt hij hier nog op terug. Wat de kwaliteit van het onderwijsproces betreft merkt de Raad verder het volgende op. Wanneer van studenten prestaties worden verwacht en bij ontstentenis daarvan financiële "straffen" in het vooruitzicht worden gesteld en indien de verblijfsduur zoveel mogelijk parallel dient te lopen aan de cursusduur, dienen de opleidingen aan redelijke eisen van "studeerbaarheid" te voldoen. De commissie-Wijnen heeft hiervoor vele aanwijzingen gegeven. Ten einde de vrijblijvendheid daarvan te mitigeren is een werkprogramma "Kwaliteit en studeerbaarheid" opgesteld door alle betrokkenen. Dit is, in samenhang met de beschikbare middelen via het studeerbaarheidsfonds, een belangrijke stap in de goede richting. De in dit kader geopperde gedachte van een formeel contract tussen student en instelling wijst de Raad af. Het biedt immers geen oplossing voor alle thans aan de orde zijnde problemen. Het heeft zijn voorkeur dat de energie wordt gericht op de totstandkoming van omstandigheden en verhoudingen waardoor in de praktijk zo veel mogelijk materieel sprake is van een situatie die met een formeel contract wordt beoogd. Kwaliteitsverbetering heeft daarnaast een vakinhoudelijke en agogisch-didactische dimensie. Op dit gebied dienen (niet alleen in financiële zin te vertalen) stimuleringsprogramma's te worden ontwikkeld ter (verdere) verbetering. In het algemeen is het overigens van belang dat bij het voeren van personeels- en loopbaanbeleid de onderwijsbelangen een zwaarder gewicht krijgen dan tot nu toe het geval is. In dit verband wijst de Raad ook nog op de mogelijke kwaliteitsverbeterende functie van uitwisseling van onderwijskundige ervaringen tussen instellingen. 6. Bestuurlijke condities. 6 . 1 . Bestuursorganisatie. Een belangrijke voorwaarde voor een succesvol beleid ter verbetering van met name het w . o . is de aanwezigheid van een adequate bestuursstructuur. Reeds een groot aantal jaren vindt een discussie daaromtrent plaats. Advisering door de ARHO (1988), de conferenties "Zelf(ver)standig besturen" (1990) en het advies van de Tijdelijke adviescommissie bestuursorganisatie w . o . (de OR 95000033/T
18
commissie-Van der Zwan) hebben geresulteerd in een standpuntbepaling in de beleidsnotitie inzake de organisatie van het bestuur van en de medezeggenschap bij universiteiten en hogescholen van 28 september 1992 (TK 22 8 4 5 , nr. 1). Zowel uit de notitie als uit het daaromtrent gevoerde mondelinge overleg met de vaste Commissie voor Onderwijs en Wetenschappen van de Tweede Kamer is naar voren gekomen dat over veel zaken de standpuntbepaling nog niet was afgerond en dat definitieve besluitvorming werd doorgeschoven naar het moment waarop een wetsvoorstel ter zake zou worden ingediend. De Raad heeft begrepen dat een dergelijk wetsvoorstel binnen afzienbare tijd tegemoet kan worden gezien en dat hem daarover advies zal worden gevraagd, overeenkomstig de toezegging in de brief van 6 oktober 1992 waarbij de notitie aan de Raad is toegezonden. Dit betekent dat de Raad er in dit stadium de voorkeur aan geeft zijn opmerkingen te beperken tot enkele hoofdlijnen die een richting aangeven van het door hem wenselijk geachte beleid. In de eerste plaats is naar zijn mening aan de orde de vraag of de bestuursorganisatie van de universiteiten exclusief wettelijk moet zijn geregeld dan wel of de wettelijke mogelijkheid moet worden gecreëerd van die regeling tot op zekere hoogte af te wijken. In eerder genoemde beleidsnotitie w o r d t gekozen voor een minder dan tot nu toe centraal regelen van de bestuursorganisatie. Op een wettelijk nader te bepalen wijze zou een universiteit moeten kunnen afwijken van de voorgeschreven bestuursorganisatie althans voorzover het gaat om de verdeling van de bevoegdheden tussen het centrale en het facultaire niveau. De Raad heeft in zijn advies van 19 november 1992 over eerder genoemde beleidsnotitie reeds aangegeven met deze beleidslijn te kunnen instemmen. Verdergaande uitspraken over de wijze waarop aan een en ander invulling zou kunnen of moeten worden gegeven, lijken hem in dit stadium voorbarig. Een tweede belangrijk aspect van de onderhavige problematiek lijkt hem het vraagstuk van de horizontale verschuiving van bevoegdheden. In enkele recente publicaties worden hieromtrent vérgaande voorstellen gedaan. Zo bepleit de WRR een opzet van de bestuurlijke organisatie waarin geen universitaire radendemocratie past. Bedoelde opzet is geënt op de gedachte van functionalisering van bevoegdheden. Met name bevoegdheden en verantwoordelijkheden op curriculair, professioneel en beheersmatig vlak zouden van elkaar moeten worden onderscheiden.
OR 95000033/T
19 Van der Heijden 17 gaat minder ver dan de WRR, maar bepleit wel een vérgaande verschuiving van bevoegdheden van de universiteitsraad naar het college van bestuur en van de faculteitsraden naar het faculteitsbestuur. Hij is voorstander van omvorming van de faculteitsraden tot ondernemingsraden en van de universiteitsraad tot een centrale ondernemingsraad met advies- en instemmingsrechten. Naast die raden zouden studentenraden met adviesbevoegdheid kunnen functioneren. In dit voorstel is er, anders dan bij de WRR, integratie van professie en bestuur. Daar tegenover staat een pleidooi van studentenzijde 18 voor versterking van de positie van de raden. De Onderwijsraad meent dat in de bestuursorganisatie een duidelijk onderscheid aanwezig moet zijn tussen enerzijds bestuur en anderzijds medezeggenschap door middel van advies- en instemmingsrechten. Essentieel is dat de medezeggenschap zodanig vorm krijgt dat die, afhankelijk van het in het geding zijnde belang, wordt uitgeoefend door de meest betrokken geleding op het daartoe meest aangewezen niveau. De Raad denkt hierbij aan een model dat vergelijkbaar is met dat thans op grond van de W H W geldt voor het h.b.o. Ten slotte acht de Raad een belangrijke verbetering mogelijk via bevordering van integraal management. In de toelichting bij de begroting 1995 wordt aangegeven (blz. 156) dat het vergroten van de mogelijkheden tot integraal management verder v o r m krijgt, met als uitgangspunt dat wie verantwoordelijk is voor een taak ook dient te beschikken over de bevoegdheden om deze ten volle te kunnen vervullen. De Raad kan zich met deze beleidslijn verenigen, zoals hij ook reeds heeft tot uitdrukking gebracht in zijn genoemd advies. De Raad voegt hieraan overigens toe dat een heldere verantwoordelijkheidsstructuur met zich meebrengt dat degenen die met bevoegdheden zijn bekleed op hun daarmee corresponderende verantwoordelijkheden moeten kunnen worden aangesproken. Daarom ook moeten verantwoordelijkheden zijn te herleiden op individueel aanspreekbare personen 19 .
Prof. mr. P.F. van der Heijden, Nederlands Juristenblad, 3 maart 1995. De mythe van de piramide, 1995. Vergelijk: ARHO, 1988 OR 95000033/T
20
6.2. Doelmatigheid onderwijsaanbod. Een tweede onderwerp dat in dit kader aan de orde wordt gesteld betreft de doelmatigheid. Een doelmatige besteding van overheidsmiddelen is, niet alleen in tijden van relatieve schaarste dienaangaande, ook in het hoger onderwijs geboden. Dat betekent in de eerste plaats dat zorgvuldig moet worden bezien of uitbreiding van het bestaande onderwijsaanbod noodzakelijk is. De bestaande procedure met betrekking tot het initiëren van nieuwe opleidingen dient derhalve te worden gehandhaafd. Het gaat daarbij op grond van de W H W primair om een eigen en gezamenlijke verantwoordelijkheid van de instellingen. Daarnaast blijkt tot nu toe, zoals ook door de RCO aangegeven, de doelmatigheidstoetsing door de Adviescommissie Onderwijsaanbod van betekenis. Dat geldt eveneens voor de finale marginale toetsing door de minister. De bevordering van de doelmatigheid strekt zich evenwel niet alleen uit tot nieuwe opleidingen. Belangrijker nog is het bestaande aanbod aan een kritisch onderzoek te onderwerpen. De commissie-Brouwer doet, wat het h.b.o. betreft, belangrijke voorstellen voor dit lange-termijnproject. Zij adviseert de HBO-Raad te streven naar een situatie waarin het totale aanbod aan door de overheid te financieren hoger beroepsonderwijs is ondergebracht in een relatief klein aantal (30 à 50) brede, beroepsgerichte opleidingen. Daarbinnen kunnen dan verschillende opleidingsroutes worden gerealiseerd. Een tweede aanbeveling van de commissie houdt in de totstandkoming te bevorderen van een set kernkwalificaties per opleiding. Deze set zou minimaal 5 0 % en maximaal 7 0 % van de inhoud van het onderwijs moeten definiëren, waarbij als uitgangspunt geldt de huidige "h.b.o.-standaard" die hoort bij een cursusduur van vier jaar. Ten slotte zou een hogeschool een benodigde opleiding alleen moeten kunnen verzorgen als de hogeschool daarvoor is geaccrediteerd. Ook de RCO bepleit terug te komen van een weg waarop, doordat vooral wordt ingespeeld op de (vermeende) behoeften van studenten, het opleidingennet steeds fijnmaziger wordt. Hij acht het zeer wenselijk dat het aanbod in het hoger onderwijs meer transparant wordt gemaakt via een beperkt aantal brede opleidingen (bij voorbeeld 100 h.b.o.-opleidingen en 100 w.o.-opleidingen). Specialisaties kunnen volgens de RCO voldoende vorm krijgen via bij voorbeeld keuzeopties voor afstudeeronderwerpen, hoofdvak-bijvakconstructies en een studieperiode aan een buitenlandse instelling voor hoger onderwijs voor een specifiek vakonderdeel.
OR 95000033/T
21 De Onderwijsraad heeft in het licht van zijn pleidooi voor brede opleidingen, met instemming kennisgenomen van het voorstel om in het hoger beroepsonderwijs te komen tot een meer inzichtelijk opleidingenaanbod. Hij is met de de commissie-Brouwer en de RCO van mening dat binnen het bestaande aanbod een bundeling van opleidingen op basis van een nader te bepalen mate van verwantschap mogelijk moet zijn, zodat de soorten opleidingen in aantal worden teruggebracht. Een voordeel van verbreding kan zijn dat er minder politieke behoefte aan regulering is. De Raad onderstreept het belang van het initiatief van de commissie-Brouwer en bepleit een nadere doordenking en uitwerking daarvan. Een soortgelijke aanpak in het w . o . acht hij aan te bevelen. De Raad meent dat de instellingen in gezamenlijkheid de gewenste resultaten tot stand moeten brengen. Dat neemt echter niet weg dat positieve incentives van de kant van de overheid, die volgens de Raad primair verantwoordelijk is voor de instandhouding respectievelijk totstandkoming van een doelmatig onderwijsaanbod, een stimulerende rol kunnen spelen. Onderzocht dient te worden op welke wijze de wet- en regelgeving wijziging behoeven om de instellingen te stimuleren tot een zodanige oriëntatie dat zij, landelijk gezien, een doelmatiger onderwijsaanbod kunnen realiseren in samenspraak met alle betrokkenen. Dit houdt in ieder geval in dat moet worden gestreefd naar brede opleidingen, waarbinnen een bepaalde differentiatie kan plaatsvinden met inachtneming van eisen van transparantie van het onderwijsaanbod. 7. Verhouding overheid-instellingen. In de discussies over vele onderwerpen komt de vraag aan de orde hoe de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen overheid en instellingen ter zake dient te zijn. Te denken valt - zoals hiervoor is gebleken - aan de bestuursorganisatie en het onderwijsaanbod. Het komt de Raad voor dat de algemene discussie ten aanzien van dit vraagstuk een nieuwe impuls moet worden gegeven. Een goede mogelijkheid daarvoor biedt naar zijn opvatting het concept-HOOP 1996. De Raad is van mening dat op de overheid de verantwoordelijkheid rust om voor de instellingen zodanige randvoorwaarden te creëren dat deze optimaal in de gelegenheid zijn om hun taken conform de bedoelingen van de wetgever uit te voeren. De Raad wil in dit stadium een beperkte en voorlopige "voorzet" geven w a t betreft de verantwoordelijkheid van de overheid. In de eerste plaats is de Raad van mening dat zij verantwoordelijk is voor het stelsel van hoger onderwijs in het algemeen. Daarnaast dient zij zorg te dragen voor een bekostigingssysteem dat OR 95000033/T
22
de instellingen in staat stelt een verantwoord beleid voor de langere termijn te voeren. Ook moet zij verantwoordelijk worden gehouden voor het toezicht op een doelmatige besteding van de middelen. Dit impliceert dat zij ook verantwoordelijk is voor de doelmatigheid van het onderwijsaanbod op macroniveau. Vervolgens dient de overheid in wet- en regelgeving waarborgen te scheppen voor een optimale toegankelijkheid van het hoger onderwijs respectievelijk ervoor zorg te dragen dat een ongewenste beperking van de toegankelijkheid wordt vermeden. Ten slotte is naar het oordeel van de Raad de overheid gehouden, mede gelet op artikel 23 van de Grondwet, toe te zien op en maatregelen te nemen ter bevordering van de kwaliteit (inclusief de studeerbaarheid) van het onderwijs. In de discussie over de kerntaken van de overheid zullen bovengenoemde aspecten een duidelijke plaats moeten hebben. 8. Conclusies en aanbevelingen. De Onderwijsraad acht het een goede zaak dat een brede discussie plaatsvindt over de wijze waarop het functioneren van het hoger onderwijs kan worden verbeterd. Hij wil aan die discussie graag een bijdrage leveren. De Raad stelt voorop dat hij een algehele stelselherziening ongewenst en onnodig acht. Dit neemt niet weg dat het naar zijn oordeel noodzakelijk is de problemen die zich thans op het terrein van het hoger onderwijs voordoen op te lossen. Hij geeft er daarbij de voorkeur aan dat het stelsel stapsgewijs en weloverwogen op onderdelen w o r d t aangepast. Waardevolle elementen moeten uiteraard worden gehandhaafd. Het door de Raad voorgestane beleid kan als volgt kort worden weergegeven: handhaving van het vigerende binaire stelsel, zij het met een duidelijker profilering van h.b.o. en w . o . ten opzichte van elkaar; handhaving van een vaste cursusduur van vier jaar, met de mogelijkheid van een langere cursusduur in beredeneerde gevallen; voorkoming dan wel wegneming van belemmeringen in de wetgeving (met name de Wet Studiefinanciering) ten aanzien van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs; verbetering van de kwaliteit van het voorbereidend hoger onderwijs (h.a.v.o. en v . w . o . ) ; in verband met de toenemende selectieve werking van het voortgezet onderwijs geen verdere selectie "aan de poort"; versterking van de selectieve werking van de propedeuse door middel van serieuze hantering van de mogelijkheid van het verstrekken van een bindend studie-advies; versterking van de verwijzende functie van de propedeuse; vermindering van de bestaande discrepanties tussen cursusduur en verblijfsduur; afschaffing van de horizontale doorstroming;
OR 95000033/T
23
aanpassing van het bekostigingssysteem in die zin dat onbedoelde, maar niettemin voorkomende negatieve neveneffecten ten aanzien van de onderwijskwaliteit en de doelmatigheid van het onderwijsaanbod worden voorkomen; geen formeel contract tussen student en instelling in verband met studeerbaarheid. Wel is het wenselijk zodanige omstandigheden te creëren dat in de praktijk zoveel mogelijk de situatie wordt bereikt die met een formeel contract wordt beoogd; in de universitaire bestuursorganisatie: duidelijk onderscheid aanbrengen tussen bestuur en medezeggenschap. Te denken valt aan een model dat vergelijkbaar is met dat thans op grond van de WHW voor het h.b.o. geldt; creëren van de mogelijkheid in bepaalde opzichten af te wijken van de wettelijk bepaalde bestuursorganisatie; bevordering van integraal management met een heldere bevoegdheidsen verantwoordelijkheidsstructuur. Verantwoordelijkheden moeten op individueel aanspreekbare personen zijn te herleiden; vergroting doelmatigheid onderwijsaanbod door bevordering van de totstandkoming van een transparant aanbod van een beperkt aantal brede opleidingen; vastlegging kerntaken van de overheid in haar verhouding tot de instellingen. De Raad ziet de uitkomsten van de discussie over het ontwikkelingsperspectief van het hoger onderwijs met belangstelling tegemoet.
Namens de Onderwijsraad,
M.G. Leune, voorzitter),
(mr drs H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).
OR 95000033/T
