agendapunt 3.b.16 Aan College van Dijkgraaf en Hoogheemraden LEERPUNTEN GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN Datum 29 april 2014

agendapunt 3.b.16 1125920

Aan College van Dijkgraaf en Hoogheemraden LEERPUNTEN GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN Portefeuillehouder Datum Aard bespreking Afstemming Bijlagen Zaaknummer

Haersma Buma, M.A.P. van 29 april 2014 Besluitvormend 0 35802

Gremia

Datum

Aard

PFO Hae DMT D&H

14-04-2014 16-04-2014 29-04-2014

Advies/ besluit Gewijzigd akkoord Conform

cie BOB

24-06-2014

-

Parafering Geparafeerd door: Buisman, A.J. -

Gevraagd besluit College van Dijkgraaf en Hoogheemraden 29-04-2014 I. Kennis te nemen van de aanbevelingen opgenomen onder kopje 14. Toelichting; II. de agenda van elke vergadering AB/GR te agenderen voor de vergadering van D&H; III. de prestatieovereenkomst, als die met de GR is gesloten, ten minste één keer per jaar tegen het licht te houden; IV. de secretaris (HHD) te verzoeken een kennisgroep GR in te stellen, bestaande uit de ambtelijk ondersteuner van elke GR, een financieel specialist en een jurist; V. dit voorstel ter kennis te brengen van de commissie Bestuur, Organisatie en Bedrijfsvoering.

Besluit College van Dijkgraaf en Hoogheemraden 29-04-2014

Leerpunten GR

1.

Probleemstelling - context

Het college van D&H is deelnemer in 5 gemeenschappelijke regelingen (GR). Individuele leden van het college hebben namens het college zitting in het bestuur van de GR: altijd in het AB, soms ook het in het DB. Voldoende grip hebben op -de koers van- een GR is noodzakelijk, ook al omdat Delfland op grond van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen, verplicht is de GR van voldoende financiële middelen te voorzien. Goede grip krijgen blijkt niet altijd even makkelijk, dit voorstel reikt handvatten aan om de grip te verstevigen. Naast de „eigenaarrol‟ is er ook de „klantrol‟, immers Delfland neemt producten af van de GR. Over de gevraagde producten wordt met de GR vaak een prestatieovereenkomst gesloten. 2.

Beoogd effect

Handvatten bieden om goede grip te krijgen op -de koers van- de GR. 3.

Kernboodschap

Het college wenst betere grip te krijgen op het besturen van een GR. Dit voorstel bevat daartoe een aantal aanbevelingen. 4. 5.

Historie - eerdere besluitvorming Tot op heden zijn door D&H 5 gemeenschappelijke regelingen ingesteld. De nota „Verbonden partijen‟ (januari 2013, AMH kenmerk 9239494) waarin enige richtlijnen zijn opgenomen. Diverse besluiten van D&H waarbij een collegelid is benoemd in het AB van een GR. Regelgeving en Beleid

1. Wet op de gemeenschappelijke regelingen (Wgr). 2. Waterschapsbesluit art. 4.20 dat bepaalt dat in de begroting van Delfland moet zijn opgenomen: a. de visie op de verbonden partij (dus ook GR) in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b. de beleidsvoornemens omtrent de verbonden partij. 3. Regeling beleidsvoorbereiding en verantwoording waterschappen, art. 7 van deze regeling schrijft voor dat in de lijst van verbonden partijen ten minste de volgende informatie wordt verstrekt over de verbonden partijen: I. bij de begroting: a. de naam, de vestigingsplaats en de rechtsvorm; b. het openbaar belang dat door deelname in de verbonden partijen behartigd wordt, en c. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin van het begrotingsjaar. II. bij de jaarverslaggeving: a. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat het waterschap in de verbonden partij heeft, en b. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het eind van het begrotingsjaar.

6.

Financiën

Dit voorstel zelf heeft geen financiële implicaties. Wel dient te worden beseft dat het DB/GR de ontwerpbegroting „voorhangt‟ bij de VV en dat de VV op die begroting slechts een zienswijze naar voren kan brengen. De VV heeft hier geen budgetrecht. Duidelijk zal zijn dat de vertegenwoordiger namens D&H, die de begroting als lid AB/GR moet goedkeuren, de vragen van VV over die begroting moet kunnen beantwoorden. Het is dus van belang dat deze begroting in D&H is behandeld zodat de vertegenwoordiger zich gesteund weet door het college. In het geval dat er een prestatieovereenkomst met de GR is gesloten, bevat die vaak afspraken over efficiënter werken. Achtergrond hiervan is dat Delfland door in de GR samen te werken een kostenreductie wenst te bewerkstellingen en daarmee zijn bijdrage in de loop der jaren wenst te verminderen. 7.

Duurzaamheid

Niet van toepassing. 8.

Organisatorische en personele consequenties

Niet van toepassing. De vertegenwoordiger van het college in het bestuur van de GR, moet voldoende tijd beschikbaar hebben dat bestuurslidmaatschap daadwerkelijk invulling te kunnen geven. 9.

OR/GO

Niet van toepassing. 10.

Risico’s en beheersmaatregelen

Dit voorstel bevat geen risico‟s en dus ook geen beheersmaatregelen. 11.

Communicatie (in- en extern)

Niet van toepassing. 12.

Bekendmaking en vervolgprocedure

Niet van toepassing. 13.

Bevoegd orgaan

Wgr art. 50: Het college van D&H, als bestuursorgaan dat de GR heeft ingesteld. 14.

Toelichting

De gemeenschappelijke regeling (GR) is een samenwerkingsvorm die is voorbehouden aan overheden. Alleen aan een GR kunnen bestuurlijke bevoegdheden worden overgedragen (die zijn dan weg bij het orgaan dat die bevoegdheden heeft overgedragen). Deelnemer in een GR is: het college van D&H, de VV of de dijkgraaf en dus niet Delfland. Delfland kent nu alleen collegeregelingen waarbij D&H dus deelnemer is. Krachtens art. 10a Wgr zijn de deelnemers gehouden de GR van voldoende middelen te voorzien. Dit is dus een inbreuk op het budgetrecht van de VV. De GR moet weliswaar de ontwerpbegroting „voorhangen‟ bij de VV en die kan besluiten een zienswijze kenbaar te maken, maar meer ook niet. Goed- of afkeuren van een ontwerpbegroting van een GR door de VV is niet aan de orde. De begroting van de GR wordt immers vastgesteld door het AB van de GR en daarna moeten de deelnemende overheden het geld fourneren.

2

De VV moet altijd het instellen en wijzigen van een GR goedkeuren en dat zijn dan ook de enige momenten waarop zij haar invloed kan uitoefenen. Als ultimum remedium kan de VV besluiten uit te treden uit de GR (met alle gevolgen van dien). De GR wordt aangestuurd door de deelnemers, waarbij moet worden bedacht dat D&H medeeigenaar en Delfland klant is van de GR. D&H moet zich dus een idee vormen wat het met een GR wil, opdat de vertegenwoordiger dit standpunt namens D&H kan uitdragen in de GR. Inmiddels is in de Tweede Kamer de gewijzigde Wet op de gemeenschappelijke regelingen aangenomen en zal deze binnenkort van kracht worden. De belangrijkste wijzigingen zijn: a. de minimale termijn voor het voorhangen van de ontwerpbegroting is verruimd van 6 naar 8 weken; b. een Kadernota wordt verplicht; c. als overdracht van bestuurlijke bevoegdheden niet aan de orde is, kan worden gekozen voor de instelling van een (eenvoudiger) bedrijfsvoeringorganisatie; d. de GR kan zichzelf geen bestuurlijke bevoegdheden meer toekennen. 1. Gewenste vorm Voor elke vorm van samenwerking zal eerst moeten worden nagegaan welke vorm daartoe het meest geëigend is. Zie hiervoor de Nota verbonden partijen van Delfland. Eveneens interessant is de nota van de VNG “Intergemeentelijke samenwerking

toegepast”. De GR is de enige samenwerkingsvorm waarbij en waaraan bestuurlijke bevoegdheden kunnen worden overgedragen, maar als dat niet speelt, zoals bij Aquon en HWH, is de vorm „GR‟ dan wel de meest passende? Zie hiervoor ook de checklist uit de nota verbonden partijen (tekst opgenomen onder kopje 15 Bijlagen). Aanbeveling. Eerst onderzoeken wat, gelet op het doel van de samenwerking, de passende vorm van samenwerking is, daarna de keuze maken. 2. Bepalingen GR Op het moment van instellen van de GR komen de bepalingen betreffende de GR aan de orde. Dit is hét, en ook het enige, moment dat de VV kan bepalen -in aanvulling (lees beperking) op regeling in de wet- hoeveel „vrijheid‟ de GR krijgt. Dit betekent dat bij de instelling van een GR zeer goed moet worden beoordeeld hoeveel speelruimte de GR nodig heeft om te kunnen functioneren voor het doel waarvoor de regeling wordt ingesteld. Alleen de echt noodzakelijke bevoegdheden, publiekrechtelijk én privaatrechtelijk, moeten worden overgedragen c.q. toegekend. a. Publiekrechtelijke bevoegdheden moeten –actief- worden overgedragen, dus daar wordt in de praktijk wel bewust mee omgegaan. Let wel: de bevoegdheden worden overgedragen en D&H raakt die dus kwijt. b. Met de privaatrechtelijke bevoegdheden gaat het precies andersom: de wet bepaalt dat de GR volledig privaatrechtelijk bevoegd is. De wetgever gaat ervan uit dat de privaatrechtelijke bevoegdheden worden afgestemd op –lees: beperkt tot- de aard van de taken van de GR. Dat is tot op heden in geen enkele GR gebeurd. Voorbeeld beperkingen: voor het aangaan van financiële verplichtingen kan een plafond worden ingesteld; daar boven moet bijvoorbeeld óf unaniem tot een beslissing worden gekomen óf toestemming aan de deelnemers worden gevraagd. Dergelijke bepalingen zijn uiterst belangrijk omdat de VV met betrekking tot de GR geen budgetrecht meer heeft; met dergelijke beperkende bepalingen wordt de financiële grip op een GR enigszins hersteld. c. Wijzigen bepalingen GR. In de regeling kan worden bepaald dat de GR zelf de bepalingen van de regeling kan wijzigingen. Met een dergelijke bepaling is er nauwelijks meer grip op de GR. Overigens acht de regering het ongewenst dat de GR zijn eigen bepalingen kan wijzigen. Aanbeveling: a. aan de GR alleen de voor haar functioneren strikt noodzakelijk bestuurlijke bevoegdheden overdragen; b. de privaatrechtelijke bevoegdheden inperken tot hetgeen nodig is voor het functioneren van de GR;

3

c. in de regeling opnemen dat een GR alleen kan worden gewijzigd door een door ieder van de deelnemers daartoe strekkend te nemen besluit. Eventueel afzwakken van unaniem (allen) tot een quorum, bijvoorbeeld 2/3. NB een voorstel/verzoek tot wijziging kan wel door het bestuur/GR aan de deelnemers worden voorgelegd. 3. Financieel: open einde regeling De deelnemers dienen op grond van de wet, de GR van voldoende financiële middelen te voorzien. Zodra een GR is ingesteld, is de VV haar budgetrecht over de bijdrage kwijt en kunnen slechts „zienswijzen‟ op de begroting van de GR worden kenbaar gemaakt. Weliswaar moet de begroting van de GR in het AB/GR worden vastgesteld, maar dat gebeurt met een gewone meerderheid en dus kan Delfland worden overruled. Aanbeveling: Privaatrechtelijke bevoegdheden, zoals het aangaan van geldleningen en van overeenkomsten met een bepaalde waarde, beperken door in de regeling zelf een plafond (geldbedrag) in te stellen of door in de regeling zelf te bepalen dat unanieme besluitvorming of gekwalificeerde meerderheid in het AB hiervoor als voorwaarde geldt. 4. Aansturen GR (D&H als eigenaar) Vaak krijgt de GR als doelstelling efficiënt(er) en goedkoop(er) te werken. Hier speelt de prestatieovereenkomst een rol. Dit doel blijkt in de praktijk moeilijk te realiseren. Alleen maar reageren op een ontwerpbegroting van een GR is te weinig en te laat. In de praktijk ontwikkelt de GR steeds meer een „eigen‟ belang. Overigens, in de gewijzigde Wgr is opgenomen dat de GR uiterlijk 15 april van het lopende jaar de algemene en financiële kaders (Kadernota) voor het volgende begrotingsjaar aanbiedt aan de algemeen besturen van de deelnemende overheden inclusief een voorlopige jaarrekening. Los hiervan rust op Delfland de wettelijke verplichting in zijn programmabegroting in de paragraaf „Verbonden partijen‟ op te nemen wat Delfland met de GR wil. Aanbeveling: - De kadernota van een GR wordt in D&H besproken en D&H vormt zich daarover een mening. Desgewenst wordt de gewenste koers besproken met de andere eigenaren en wordt een gezamenlijke koers bepaald. Deze gezamenlijk bepaalde koers kan daarna worden vastgesteld in het AB/GR. - Iedere agenda van de vergadering van het AB/GR wordt besproken in het college van D&H, want alleen dan weet de vertegenwoordiger van Delfland welk standpunt hij namens het college moet uitdragen (zie ook 9). Met deze werkwijze wordt de GR beter aangestuurd en weten de vertegenwoordigers van D&H in het AB/GR wat zij moeten doen. Dit heeft ook tot effect dat de beleidsbepalende rol van het AB/GR beter wordt benut. 5. Aansturen GR (Delfland als klant) Met de GR wordt vaak een prestatieovereenkomst gesloten. D&H zal moeten bijhouden in hoeverre de afgesproken prestaties worden geleverd en kan zo nodig hierover het gesprek aangaan met de GR om de GR aan zijn afspraken te houden casu quo deze afspraken desgewenst bij te stellen. 6. Vertegenwoordiging in de GR Een of meer leden van D&H zijn afgevaardigd naar het AB/GR. Aanbeveling: Minimaal twee vertegenwoordigers van Delfland benoemen in het AB/GR en zo mogelijk één daarvan te laten kiezen in het DB/GR. Alsdan kan de volgende rolverdeling worden ingesteld: a. het lid in het AB vertegenwoordigt het eigenaarbelang van Delfland; b. het lid in het DB vertegenwoordigt het belang van de GR (GR als dienstverlener ten opzichte van de klant). 7. Overeenkomsten na instellen GR Voorkomen moet worden dat de deelnemers „over‟ de GR losse overeenkomsten sluiten. Hiervoor pleiten twee argumenten: 4

1) de bepalingen van de GR dienen zo compleet mogelijk te zijn; daarin staat alles aangaande de GR en 2) bij uittreding of opheffing GR, blijven de „losse‟ overeenkomsten binden, hetgeen vrijwel altijd ongewenst zal zijn. Aanbeveling: Geen losse overeenkomsten „over‟ een GR sluiten en alles in de regeling zelf opnemen. 8. Relatie met de VV Door elke afzonderlijke GR worden regelmatig concepten voor door de deelnemers te nemen voorstellen toegezonden. Er moet voor worden gezorgd dat deze voorstellen inhoudelijk juist zijn en de presentatie aan D&H en/of de VV gelijkvorming is. Aanbeveling: Het proces binnen Delfland zo organiseren dat de VV over dezelfde onderwerpen van de verschillende GR‟en op eenduidige wijze wordt geïnformeerd, zodat bij de VV geen onduidelijkheid ontstaat. 9. Instellen kennisgroep GR Het is belangrijk dat de kennis over de -procedures inzake een- GR wordt gedeeld. Aanbeveling: De secretaris (HHD) opdracht geven een kennisgroep GR in te stellen die bestaat uit de „inhoudelijk‟ ondersteunende ambtenaren, een jurist en een financieel deskundige. Kennis kan dan worden gedeeld en eenduidige voorstellen kunnen worden bevorderd. 10. Begroting van de GR De GR zendt de ontwerpbegroting ter kennisname aan de VV. Aanbeveling: Deze begroting door een financieel deskundige van Delfland laten beoordelen in het kader van de prestaties die van de GR worden verwacht. Vervolgens kan: a. desgewenst een zienswijze worden kenbaar gemaakt aan de GR; b. de vertegenwoordiger van D&H in het AB/GR hiervan gebruik maken bij de behandeling/vaststelling van de begroting in dat AB. 11. Rekening van de GR Aanbeveling: Deze rekening door een financieel deskundige en de ambtelijk ondersteuner van Delfland laten beoordelen in het kader van de afgesproken prestaties van de GR. Tevens kan de vertegenwoordiger van D&H in het AB/GR hiervan gebruik maken bij de behandeling van de kadernota en begroting in dat AB. 12. Kadernota van de GR (vanaf 2015) Een kadernota wordt voor de GR verplicht. Aanbeveling: Deze kadernota laten beoordelen door de kennisgroep GR en het verslag daarvan behandelen in de vergadering van D&H.

15.

Bijlagen

Niet als losse bijlage, maar onbewerkt gekopieerd: het afwegingskader uit de nota Verbonden Partijen, inzake de keuze voor een verbonden partij. Bijlage 1 – Afwegingskader aangaan verbonden partij Een belangrijk argument om een afwegingskader op te stellen is dat het succes van de uiteindelijke relatie voor een belangrijk deel aan de voorkant bij het oprichtingsproces wordt bepaald. De kwaliteit van onder andere de risicoafwegingen bepaalt in hoge mate of de relatie succesvol wordt of niet. Zeker indien de keuze op een privaatrechtelijke samenwerking is gevallen, moet aan de voorkant door middel van de statuten en dergelijke worden bepaald hoe de doelen en (bij)sturingrelaties er uit komen te zien.

5

Afwegingskader 1) Is er sprake van een publiek belang? Uitgangspunt is dat het waterschap alleen taken door een derde laat uitvoeren die een publiek belang hebben. Publiek belang kan als volgt worden gedefinieerd: “Er is sprake van een publiek belang indien de overheid de behartiging van een maatschappelijk belang aan zich trekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt.” Hieruit blijkt dat er een toegevoegde waarde moet zijn voor het waterschap om zich met de activiteit te bemoeien. Wel is het zo dat dit een politiek-bestuurlijke keuze betreft. Bij wettelijk opgedragen taken is het publiek belang overigens reeds vastgesteld. Hierbij moet worden aangetekend dat bij een waterschap, in tegenstelling tot bij een gemeente, sprake is van een gesloten huishouding. Dit betekent dat bij deelname in een verbonden partij het waterschap alleen borg staat voor de geldleningen die verbonden zijn aan de uitbestede waterschapstaak. Indien het antwoord is: nee => geen rol weggelegd voor het waterschap. 2) Is volledige betrokkenheid van het waterschap noodzakelijk bij de behartiging van het publiek belang? Als het publieke belang van de taak is vastgesteld, dient vervolgens te worden onderzocht welke onderdelen daarvan wel of niet kunnen (of mogen) worden uitbesteed. Als het een publiek belang betreft, wil dat niet zeggen dat de taak door het waterschap zelf moet worden uitgevoerd. Als uit de uitgevoerde analyse blijkt dat volledige betrokkenheid van het waterschap noodzakelijk is, komt uitvoering via een verbonden partij niet aan de orde. Antwoord: Ja, dan uitvoering door waterschap zelf. 3) Kan het waterschap het publieke belang als opdracht-, subsidie- of regelgever voldoende behartigen? Het publiek belang kan bijvoorbeeld ook via subsidies worden gewaarborgd. Via subsidies bevordert het waterschap de totstandkoming van bepaalde activiteiten die noodzakelijk zijn voor borging van het publieke belang. Verder kan door regelingen van het waterschap sturing en inhoud worden gegeven aan het publieke belang. Bij inkoop van producten en diensten wordt het publiek belang geborgd door beschrijving van de opdracht en afspraken in overeenkomsten. Antwoord: Ja, dan uitbesteding of met toezicht door markt laten uitvoeren. 4) Is voor de borging van het publieke belang het oprichten c.q. het aangaan van een verbonden partij, voor de uitvoering van de taak, de beste organisatievorm? De meerwaarde van het aangaan van een verbonden partij moet expliciet worden aangegeven. Zonder goede argumenten voor deelname, zal het waterschap de betreffende activiteit zelf uit moeten voeren. De meerwaarde zal worden verduidelijkt aan de hand van concrete effecten ten aanzien van financiën en de benodigde bestuurlijke en ambtelijke betrokkenheid, afgezet tegen mogelijke alternatieven. Antwoord: Nee, dan uitvoering door waterschap zelf. 5) Is een publiekrechtelijke vorm vereist of het meest geschikt voor de uitvoering van deze taak? Eerst moet worden onderzocht of sprake is van een vereiste organisatievorm (bij overdracht van bevoegdheden zal dit altijd een GR zijn). Indien er geen sprake is van een vereiste vorm, kan worden bekeken wat de beste organisatievorm is om de taak uit te voeren. Hierbij dient rekening te worden gehouden met de grondhoudingen zoals aangegeven in paragraaf 5.2. Dit betekent dat als hetzelfde resultaat kan worden bereikt, gebruik gemaakt dient te worden van de publiekrechtelijke weg. Pas als deze vorm niet geschikt is, komt een private rechtsvorm in beeld. 6

6) Staat het (financiële) risico dat het waterschap met de verbonden partij neemt in redelijke verhouding tot het daarmee te dienen publieke belang? De potentiële risico‟s die het waterschap loopt worden afgezet tegen het publieke belang. Om deze afweging te kunnen maken, dienen de financiële gevolgen en risico‟s duidelijk in kaart te zijn gebracht. Deze afweging is uiteindelijk een politieke keuze. Om die keuze te kunnen maken, is het van belang dat de informatie zo volledig mogelijk is. Antwoord: Nee, dan uitvoering door waterschap zelf.

7

Alleen in te vullen indien het een VV-voorstel betreft ** = in te vullen door team Bestuur

Kenmerk VV

:

…**

Vergaderdatum

:

…

Beleidsveld

:

…

Agendapunt

:

…**

De Verenigde Vergadering van Delfland, op voordracht van dijkgraaf en hoogheemraden van …(datum collegevergadering), kenmerk …(BIS-zaaknummer D&H besluit); gelezen het positieve/negatieve …(bij ondertekening doorstrepen wat niet van toepassing is) advies van de commissie(s) …(commissie noemen); overwegende dat: … (motiveer het besluit, waarom wordt dit besluit genomen). Gelet op: … artikel 84 van de Waterschapswet (bij D&H-voostellen); artikel 77 van de Waterschapswet (bij VV-voorstellen); alle andere wetgeving (zoals KRW, NBW, verordening Zuid-Holland, delegatiebesluit etc.; Besluit: … Dit moet in overeenstemming zijn met het ontwerpbesluit (ontwerpbesluit kopiëren).

Aldus besloten in de openbare vergadering van …(datum) De Verenigde Vergadering voornoemd, de Secretaris,

de Voorzitter,

mr. drs. P.I.M. van den Wijngaart

mr. M.A.P. van Haersma Buma

8