advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet

advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet Uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Publicatienummer 5, 15 april 2005

SociaalEconomische Raad

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. © 2005, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 499 Telefax: 070 - 3 832 535 E-mail: [email protected] Internet: www.ser.nl ISBN 90-6587-899-8 / CIP

2

Inhoudsopgave Samenvatting 1

Inleiding

17

2

Reikwijdte

19

2.1 2.2

19 22

3

4

5

Toekomstbestendige WW Alternatieven voor (concept)wetsvoorstellen WW

Wenselijkheid en beleidsrichting hervorming WW-stelsel

27

3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.3

27 33 33 34 39 40 42

Kern problematiek Doelstellingen en uitgangspunten Doelstellingen Toekomstbestendige WW Beperking WW-volume conform kabinetsvoorstellen Afrondende opmerkingen Beleidsrichting

Preventie werkloosheid

45

4.1 4.2 4.3 4.4

45 50 52 54

Algemeen Aanpassingen arbeidsvolume Verhoging inzetbaarheid werknemers Beschikbare middelen

Uitkeringsstelsel bij werkloosheid 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3

. .

7

59

Inleiding WW Uitgangspunten Toegangsvoorwaarden Uitkeringshoogte en -duur Financiering Reïntegratie Handhaving Inkomensvoorzieningen na afloop van WW-uitkering Inkomensvoorziening Oudere Werklozen (IOW) IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 60-jarige leeftijd of ouder IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 50-jarige leeftijd of ouder

59 59 60 62 66 77 83 84 103 103 105 108

3

5.4 5.4.1 5.4.2 5.4.3

6

Ontslagpraktijk en WW 6.1 6.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5

7

Volume-effecten Algemeen CPB-analyse effecten Conclusies

Inleiding Samenhang ontslagrecht en ontslagpraktijk met de WW Verrekening ontslagvergoeding met WW-uitkering Voorstel kabinet Standpunt raad Beperking verwijtbaarheidstoets Voorstel kabinet Standpunt raad Afrondende beschouwing

Afrondende opmerkingen 7.1 7.2 7.3

Wenselijkheid invoering raadsvoorstellen Randvoorwaarden invoering raadsvoorstellen Toekomst sociale zekerheid

111 111 112 115

123 123 123 127 127 127 130 130 131 133

137 137 139 143

Bijlagen 1 2 3 4

5

6 7 8

9 10 11 12 13

4

Adviesaanvraag van 3 februari 2004 over de toekomstbestendigheid van de WW 153 Brief van 11 november 2004 van de minister van SZW over toekomstbestendigheid WW 217 Adviesaanvraag van 2 december 2004 over voorstellen deregulering WW 227 Brief van 21 december 2004 van de minister van SZW over premiegroepen wachtgeldfondsen en adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW 237 Brief van 13 januari 2005 van de minister van SZW en toelichting van 20 december 2004 van het Ministerie van SZW in verband met de WW-volumereductie 249 Brief van 8 april 2005 van de commissie Sociale Zekerheid aan de minister van SZW over Deregulering Werkloosheidswet 255 Toekomstbestendigheid WW: probleemschets 267 Aanbeveling van 15 april 2005 van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers 315 Schema met vergelijking huidige regelingen, kabinetsvoorstellen en raadsvoorstellen 317 CPB-analyse SER-voorstel hervorming WW 323 RWI-Quick scan sollicitatieplicht ouderen 333 Samenstelling van de commissie SZ en van de werkgroep VOW 351 Lijst met afkortingen 355

. .

SAMENVATTING

5

SAMENVATTING

6

SAMENVATTING

Samenvatting De raad formuleert in dit advies een integraal pakket van voorstellen om de Werkloosheidswet (WW) te hervormen. De belangrijkste doelstelling daarvan is de WW meer toekomstbestendig te maken in het perspectief van huidige en toekomstige sociaal-economische ontwikkelingen. Zo kan de WW beter worden toegesneden op een transitionele en flexibele arbeidsmarkt en op de veroudering van de beroepsbevolking. In samenhang met zijn voorstellen voor hervorming van de WW doet de raad voorstellen gericht op preventie van dreigende werkloosheid en op reïntegratie van werkloze uitkeringsgerechtigden. Preventie Volgens de raad moet onnodig beroep op de WW allereerst worden voorkomen door een adequaat preventiebeleid. Werkgevers en werknemers op ondernemingsniveau en sociale partners op het niveau van de sector (CAO-niveau) zijn hiervoor primair verantwoordelijk. De raad neemt dan ook met instemming kennis van de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 2005. De raad doet concrete voorstellen met het oog op preventie van werkloosheid. Deze zijn vooral gericht tot werkgevers en werknemers op het decentrale niveau. Daarbij gaat het onder andere om mogelijkheden tot aanpassing van het arbeidsvolume, waarbij overtollig personeel in een andere onderneming wordt herplaatst of elders ingezet. Aan de orde komt ook verhoging van de inzetbaarheid van werknemers. In dit verband is het behalen van een startkwalificatie (onder verantwoordelijkheid van de overheid) van groot belang. Voor de financiering van preventie bepleit de raad een ruimere inzet van publieke middelen. Het uitkeringssysteem bij werkloosheid dat de raad voorstaat, bestaat uit de WW en een wettelijke inkomensvoorziening voor oudere werklozen (IOW). De voorstellen zouden volgens de raad in de plaats moeten komen van het wetsvoorstel tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en tot aanscherping van de referte-eis en het kabinetsvoornemen tot gedeeltelijke verrekening van de ontslagvergoeding met een WW-uitkering. Werkloosheidswet Voor de inrichting van de WW stelt de raad de volgende basiselementen voor. • Toegangsvoorwaarden De raad stelt voor dat als voorwaarde voor het recht op een WW-uitkering zal gelden dat een werkloze werknemer in 26 weken (met tenminste 5 arbeidsuren per week) arbeid moet hebben verricht tijdens de periode van 36 weken die aan zijn werkloosheid onmiddellijk vooraf is gegaan. De voorgestelde referte-eis zou moeten gelden voor alle sectoren. Vooruitlopend op een structurele oplossing van beroepsproblemen van 7

SAMENVATTING

musici en artiesten, stelt de raad voor de huidige voor hen geldende wekeneis (16 uit 39 weken) te handhaven. Volgens de raad zouden werknemers op basis van een relatief soepele toetredingstoets in aanmerking moeten kunnen komen voor een WW-uitkering. De huidige toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid moet daarom worden beperkt tot gevallen waarin de werknemer zelf ontslag neemt en gevallen waarin de werknemer vanwege een dringende reden op staande voet is ontslagen dan wel de arbeidsovereenkomst wegens een dringende reden is ontbonden. Dit impliceert volgens de raad een belangrijke versoepeling van de ontslagpraktijk1. • Hoogte en duur van de WW-uitkering De raad stelt voor dat de WW voorziet in een loongerelateerde uitkering die maximaal 3 jaar en 2 maanden (38 maanden) duurt. In de eerste 2 maanden bedraagt de uitkering 75 procent en daarna 70 procent van het laatstverdiende loon tot het maximumdagloon. Een eventuele ontslagvergoeding mag niet in mindering worden gebracht op de uitkering. Werknemers die alleen voldoen aan de referte-eis (26 uit 36 weken) hebben gedurende maximaal 3 maanden recht op een WW-uitkering. Voor het recht op een uitkering langer dan 3 maanden geldt tevens de zogeheten jareneis: in de 5 jaar voorafgaand aan de werkloosheid moet in ten minste 4 jaar zijn gewerkt. Na de derde uitkeringsmaand neemt de uitkeringsduur toe met het arbeidsverleden, dat wil zeggen met 1 maand per gewerkt jaar. Volgens deze systematiek heeft een werkloze werknemer met een arbeidsverleden van 4 jaar gedurende maximaal 4 maanden recht op een WW-uitkering. Voor een werkloze werknemer met een arbeidsverleden van 38 jaar of meer bedraagt de maximale uitkeringsduur 38 maanden. De voorstellen betekenen een wezenlijke verandering ten opzichte van het huidige WW-regime. In de kern komen deze voorstellen uit op een relatief hoge uitkering bij het begin van de werkloosheid, een volledig loongerelateerde uitkering, en een met het arbeidsverleden klimmende uitkeringsduur die korter is dan de huidige maximale duur van de uitkering. De voorstellen impliceren een integratie van de huidige kortdurende uitkering in de loongerelateerde uitkering. Hiermee beoogt de raad dat werknemers met een kort arbeidsverleden (starters en herintreders) of met een flexibel arbeidspatroon recht blijven houden op een WW-uitkering. Zij kunnen dan hun inspanningen zoveel moge-

1

Zie het SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet dat de raad gelijktijdig met het voorliggende advies uitbrengt.

8

SAMENVATTING

lijk richten op het vinden van werk. Ten opzichte van de huidige kortdurende WWuitkering (maximaal 6 maanden, 70 procent minimumloon) voorziet het voorstel van de raad in een hogere maar korter durende uitkering. • Financiering De raad stelt een verandering voor van de financiering van de WW-lasten, ten aanzien van zowel de lasten tijdens de eerste zes maanden van de WW-uitkeringen als de lasten van de WW-uitkeringen na zes maanden. Bij de premievaststelling wordt rekening gehouden met de volgende uiteenlopende lasten: uitkeringsgelden, uitvoeringskosten en reïntegratiegelden (scholing, werkervaringsplaatsen) die uitdrukkelijk tot uiting moeten komen in de periodieke financiële nota’s van het UWV met betrekking tot de wachtgeldfondsen. De lasten van WW-uitkeringen tijdens de eerste zes maanden blijven bekostigd uit sectorale premies. De raad stelt voor dat de werkgever en de werknemer elk de helft van de sectorale premie gaan betalen. Hij voert daartoe aan dat het voortbestaan van werkloosheid in met name de eerste zes maanden van de werkloosheid vooral te beïnvloeden is door werkgevers en werknemers in de sector. Daarom moeten zij een financieel belang hebben bij een beperking van de uitkeringslasten gedurende de eerste zes maanden. In het verlengde daarvan ligt het in de rede de (wachtgeld)premie gelijkmatig over werkgever en werknemer te verdelen. Daarnaast bepleit de raad dat sectoren de beleidsvrijheid krijgen om verdergaande premiedifferentiatie door te voeren. Daarmee kunnen de sectoren een beleid voeren gericht op een vermindering van de lasten tijdens de eerste maanden met een WW-uitkering; dit leidt tot een lagere sectorale WW-premie. De voorgestelde beleidsvrijheid noopt tot een aanpassing van de huidige SUWI-structuur; in dit verband merkt de raad op dat een eventuele wijziging van de uitvoeringsorganisatie van de WW aan de orde kan zijn bij een fundamentele herinrichting van de sociale zekerheid. Naar het oordeel van de raad is het voortbestaan van werkloosheid na de eerste zes maanden in veel mindere mate te beïnvloeden door de actoren in de sector. De werkloosheid is dan in toenemende mate een collectief maatschappelijk risico. Het ligt in de rede dat de lasten van de WW-uitkeringen dan worden betaald uit landelijke premies en algemene middelen. De werkgever, de werknemer en de overheid moeten elk een derde van deze lasten dragen. Verder is de raad voorstander van een geleidelijke afschaffing van de Awf-franchise (premievrije voet). Dit leidt tot vereenvoudiging en tot versterking van de equivalentie. Ten slotte bepleit de raad een geleidelijke overgang naar het voorgestelde financieringsregime zodat reparatie en compensatie van negatieve effecten mogelijk zijn. 9

SAMENVATTING

Reïntegratie WW-gerechtigden In de eerste periode van werkloosheid staat in beginsel sectorale (her)oriëntatie op werk voorop. Mede door de sectorale financiering van de WW-uitkeringen in deze periode hebben de actoren in de sector financieel belang bij het ontplooien van reïntegratieactiviteiten. Daarbij moet ook de inzet van publieke middelen mogelijk zijn. Na het einde van de derde uitkeringsmaand moet een zogeheten poortwachterstoets plaatsvinden. Daarbij onderzoekt het UWV of de werkloze zich voldoende heeft gehouden aan de formele reïntegratieverplichtingen. Het gaat er vooral om of de werkloze naar omstandigheden op adequate wijze gebruik heeft gemaakt van de aangeboden mogelijkheden. Valt de toets negatief uit, dan volgt een sanctie. Een mogelijke sanctie is dat de werkloze werknemer niet langer in aanmerking komt voor een WW-uitkering. WW-uitkeringsgerechtigden moeten beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt en moeten zich ongeacht hun leeftijd voldoende inspannen om passende arbeid te verkrijgen. De raad stelt voor dat het UWV de beleidsvrijheid krijgt om bij de toepassing van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen van de WW-gerechtigde (maatwerk) en om de inhoud van de sollicitatieplicht aan te passen. Hij gaat ervan uit dat het UWV terughoudend omgaat met de genoemde beleidsvrijheid en dat de Inspectie Werk en Inkomen hierop adequaat toezicht houdt. Volgens de raad moeten zijn voorstellen voor het WW-uitkeringsregime samengaan met veranderingen in het reïntegratiebeleid en het reïntegratie-instrumentarium. De raad acht het noodzakelijk dat het reïntegratiebeleid verbetert en dat het reïntegratie-instrumentarium meer effectief wordt benut. Maatwerk moet centraal staan in de uitvoering van het reïntegratiebeleid. Om een grotere effectiviteit te bereiken, bepleit de raad om in een zo vroeg mogelijk stadium de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen. Daarmee is het mogelijk bemiddeling en reïntegratie toe te spitsen op de te verwachten behoefte van de werkzoekende en kunnen CWI en UWV bepalen op welk moment de bemiddeling en reïntegratie het meeste effect hebben. De raad is verder voorstander van persoonsgebonden budgetten. Daarbij kan het gaan om de individuele reïntegratieovereenkomst waarbij het UWV de middelen beheert. Een andere mogelijkheid is de optie van een persoonsgebonden budget waarbij de WW-uitkeringsgerechtigde zelf de beschikking krijgt over de in te zetten middelen. Inkomensvoorzieningen na afloop WW-uitkering Na het beëindigen van een WW-uitkering kunnen werkloze werknemers een beroep doen op een uitkering op grond van de Wet Werk en Bijstand (WWB) of – onder bepaalde voorwaarden – op een inkomensvoorziening voor oudere werklozen (IOW). In beide gevallen betreft het regelingen met uitvoering door de gemeenten en financiering uit de algemene middelen. De raad bepleit voor werkloze werknemers die werkloos worden wanneer zij 50 jaar of ouder zijn en die langer dan 6 maanden recht op een WW-uitkering hebben gehad, een 10

SAMENVATTING

afzonderlijke inkomensvoorziening waarop zij na afloop van hun WW-uitkering een beroep kunnen doen. Deze inkomensvoorziening voor oudere werknemers is een aparte vangnetregeling voor ouderen met een (zeer) zwakke arbeidsmarktpositie. Voor de inrichting van de voorziening gaat de raad uit van de vroegere WW-vervolguitkering en in het bijzonder van de huidige IOAW (Wet Inkomensvoorziening Oudere en Gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werknemers). Met de voorziening moet worden voorkomen dat betrokkenen in armoede vervallen of te maken krijgen met negatieve effecten van vermogenstoetsen. De raad stelt voor binnen de IOW onderscheid te maken tussen werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 50 jaar of ouder zijn en werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 60 jaar of ouder zijn. Voor de toegang tot het regime voor werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 60 jaar of ouder zijn, geldt dat sprake moet zijn van een arbeidsverleden van ten minste 25 jaar. De uitkering ligt op het niveau van het individueel sociaal minimum (70 procent minimumloon) en daarvoor gelden geen vermogenstoets en geen toets op het partnerinkomen. De uitkering loopt maximaal tot aan de AOW-leeftijd. Verder gaat de raad ervan uit dat betrokkenen beschikbaar zijn op de arbeidsmarkt (sollicitatieplicht). Wel kunnen de gemeenten in individuele gevallen besluiten tot vrijstelling van de sollicitatieplicht en hen in plaats daarvan stimuleren tot maatschappelijke participatie. Voor de toegang tot het regime voor werklozen die bij aanvang van de werkloosheid 50 jaar of ouder zijn, gelden de huidige toegangsvoorwaarden voor de IOAW. De uitkering bestaat uit een aanvulling van het gezinsinkomen tot het relevante sociale minimum, waarbij er geen vermogenstoets plaatsvindt. De uitkering loopt maximaal tot aan de AOW-leeftijd. De uitkeringsgerechtigden hebben de verplichting tot beschikbaarheid voor algemeen geaccepteerde arbeid. Volgens de raad moeten de gemeenten de beleidsvrijheid hebben om bij de toepassing van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen van de IOW-gerechtigde (maatwerk) en om de inhoud van de sollicitatieplicht aan te passen. Hij gaat ervan uit dat de gemeenten daarmee terughoudend omgaan en dat zij daartoe worden gestimuleerd op basis van de budgetfinanciering op grond van het Fonds Werk en Inkomen. De raad dringt erop aan de voorgestelde regelingen in verband met de sollicitatieplicht voor IOW-uitkeringsgerechtigden omstreeks 2010 te evalueren. Dit kan leiden tot een heroverweging van deze regelingen, alsook van de voorgestelde IOW. In die zin kan de IOW vooralsnog als een tijdelijk arrangement worden gezien. Volume-effecten Het CPB heeft de volume-effecten van de voorstellen (zoals neergelegd in een concept van het advies) geraamd. Het geheel van voorstellen ten aanzien van de WW zelf leidt volgens de CPB-analyse tot een structurele initiële volumereductie ‘binnen de WW’ met circa 11

SAMENVATTING

43.000 uitkeringsjaren; indien rekening wordt gehouden met de volumestijging als gevolg van een gedragseffect en met een additioneel initieel volume-effect van maatregelen buiten de WW, is volgens het CPB sprake van een totale daling van het uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren. De raad plaatst bij deze raming enkele kanttekeningen. In de eerste plaats is hij van oordeel dat van de raadsvoorstellen buiten de WW, met name het voorstel tot invoering van een IOW, geen structurele volume-effecten uitgaan, aangezien deze regeling vooralsnog als een tijdelijk arrangement kan worden gezien. Bij de toetsing van de volumetaakstelling op grond van het Sociaal Akkoord moet derhalve geen rekening worden gehouden met de initiële additionele effecten van de IOW. In de tweede plaats is in de CPB-analyse geen rekening gehouden met, dan wel geen volume-effect toegekend aan een veelheid van raadsvoorstellen die ook een (initieel) volume-effect hebben. Daarbij gaat het in het bijzonder om de voorstellen met betrekking tot invoering van een poortwachterstoets, preventie van werkloosheid en reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden. Volgens de raad zullen deze leiden tot een verminderd beroep op de WW, en moet derhalve bij de toetsing van de raadsvoorstellen aan de WW-volumetaakstelling rekening worden gehouden met een grotere structurele beperking van het beroep op de WW dan door het CPB is geraamd. De raad concludeert dat een genuanceerde waardering nodig is van de raming dat de raadsvoorstellen per saldo leiden tot een daling van het totale uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren; dit geldt ook voor de door het CPB geraamde budgettaire effecten. Volgens hem is het redelijkerwijs aannemelijk dat zijn voorstellen ertoe leiden dat materieel wordt voldaan aan de WW-volumetaakstelling zoals verwoord in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. Ook als rekening zou worden gehouden met de hier relevante additionele volume-effecten buiten de WW (en dus met het effect op het totale uitkeringsvolume) kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de raadsvoorstellen leiden tot een structurele volumereductie van om en nabij 43.000 uitkeringsjaren. Tot slot De adviesaanvraag bevat enkele beleidsmodaliteiten die strekken tot een fundamentele aanpassing van de WW, zoals een spaar-WW en een levensloop-WW. Deze modaliteiten impliceren een fundamenteel andere inrichting van de sociale zekerheid door een herijking van individuele en collectieve verantwoordelijkheden. De raad kondigt aan deze modaliteiten te betrekken bij de voorbereiding van zijn reactie op de adviesaanvraag aan de raad van 15 februari 2005 over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn. Hij neemt zich voor om bij zijn reactie op deze vragen, naast een analyse van de beleidsmodaliteiten die strekken tot een fundamentele aanpassing van de WW, ook te zullen ingaan op de volgende aspecten met betrekking tot de WW in relatie tot (de toekomst van) het stelsel van sociale zekerheid: • De consequenties van zijn voorstellen tot hervorming van de WW voor de vaststelling van de WW-premies, dit mede in relatie tot zijn pleidooi voor het vaststellen van lastendekkende premies voor de werknemersverzekeringen. 12

SAMENVATTING

• De consequenties van een hervorming van de WW in samenhang met een eventuele fundamentele verandering van de sociale zekerheid voor de uitvoering van de sociale zekerheid. Denkbare opties zijn een verruiming van de mogelijkheden om een sectorale invulling te geven aan de eerste periode van een WW-uitkering en uitvoering van de WW gedurende de eerste zes maanden van de WW-uitkering, door private organen die aan sectoren zijn verbonden. • De relatie tussen de recente levensloopregeling en de WW, waarbij ook de modaliteiten voor een fundamentele aanpassing van de WW moeten worden betrokken. • De kring van verzekerden op grond van de werknemersverzekeringen. • De noodzaak van een beleid dat met het oog op preventie van werkloosheid erop is gericht dat werknemers over een goede startkwalificatie beschikken. Ten slotte neemt de raad zich voor het ontslagrecht nader te analyseren en te betrekken bij de beantwoording van de adviesaanvraag over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, gelet op de samenhang met het WW-stelsel zoals aangegeven in dit advies en in het advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet. Daarbij gaat het onder meer om ontslagprocedures en om de ontslagvergoedingssystematiek.

13

SAMENVATTING

14

ADVIES

15

16

1

Inleiding Dit advies bevat voorstellen voor een hervorming van de Werkloosheidswet (WW) en voor wijzigingen van enkele regelingen die samenhangen met de WW. Aanleidingen advies Voor dit advies zijn er verschillende aanleidingen. In de eerste plaats heeft de raad een adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW ontvangen van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)1. In de tweede plaats heeft de minister van SZW verzocht om bij het advies over de toekomstbestendigheid ook enkele specifieke kabinetsvoorstellen voor de WW te betrekken. De raad is in de gelegenheid gesteld om daarvoor zo mogelijk alternatieven te schetsen die voorzien in een zelfde beperking van het aantal WW-uitkeringsgerechtigden2. De minister vraagt de raad vóór 1 april 2005 advies uit te brengen. In de derde plaats heeft de minister van SZW advies gevraagd over voorstellen om de WW te dereguleren en te vereenvoudigen3. Deze aanleidingen komen nader aan de orde in hoofdstuk 2 van dit advies. Voorbereiding advies Het dagelijks bestuur van de raad heeft de voorbereiding van een ontwerpadvies over de toekomstbestendigheid van de WW opgedragen aan de commissie Sociale Zekerheid. Deze commissie heeft de werkgroep Verrekening Ontslagvergoeding met WW-uitkering (VOW) ingesteld om een ontwerpadvies voor te bereiden over enkele onderwerpen met betrekking tot de ontslagpraktijk en de WW4. Dit heeft geleid tot het afzonderlijke advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet5. De raad heeft het advies vastgesteld in zijn vergadering van 15 april 20056. Het verslag van de raadsvergadering is te raadplegen op de website van de SER (www.ser.nl) en is verkrijgbaar bij het secretariaat van de raad.

1 2

3 4 5

6

. .

De adviesaanvraag van 3 februari 2004 is opgenomen in bijlage 1. De brief van 11 november 2004 van de minister van SZW is opgenomen in bijlage 2. Bij de brief zijn ook gevoegd de (concept)kabinetsverklaring van 5 november 2004 en een (concept)verklaring van de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en van werknemers. Met zijn brief van 20 december 2004 aan de Tweede Kamer heeft de minister van SZW kenbaar gemaakt dat de kabinetsverklaring een definitieve status heeft gekregen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 XV, nr. 58). De werkgevers- en de werknemersorganisaties hebben de Verklaring van de Stichting van de Arbeid op 17 december 2004 ondertekend. De adviesaanvraag van 2 december 2004 is opgenomen in bijlage 3. De samenstelling van de commissie en van de werkgroep zijn opgenomen in bijlage 12. SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet, publicatienr. 05/06, Den Haag 2005. Dat advies is gewijd aan: • het conceptwetsvoorstel tot gedeeltelijke anticumulatie van WW-uitkeringen en ontslagvergoedingen; • het kabinetsvoornemen tot beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid, als een werkloze werknemer beroep wil doen op een WW-uitkering. Het ontwerpadvies is op 1 april 2005 openbaar gemaakt.

17

INLEIDING

Opbouw advies Na dit inleidende hoofdstuk bevat het advies zes hoofdstukken. Hoofdstuk 2 is gewijd aan de reikwijdte van het advies; daarin komen ook de aanleidingen voor het advies aan de orde, waaronder de hiervoor genoemde adviesaanvragen. In hoofdstuk 3 schetst de raad de achtergronden en redenen voor zijn voorstellen. Hoofdstuk 4 bevat voorstellen gericht op preventie van werkloosheid. In hoofdstuk 5 formuleert de raad voorstellen voor het uitkeringsstelsel in geval van werkloosheid. Hoofdstuk 6 is gewijd aan enkele onderwerpen met betrekking tot het ontslagrecht en de ontslagpraktijk in relatie tot de WW. In hoofdstuk 7 maakt de raad enkele afrondende opmerkingen.

18

2

Reikwijdte

In de kern komen uit de aanleidingen voor dit advies twee vraagstukken naar voren. Het eerste vraagstuk betreft de wenselijkheid van en de mogelijkheden voor een toekomstbestendige en eenvoudig uit te voeren WW. Het tweede vraagstuk betreft de mogelijke alternatieven voor enkele kabinetsvoorstellen met betrekking tot de WW, die in (concept)wetsvoorstellen zijn neergelegd. Hieronder volgt een nadere toelichting op beide thema’s.

2.1

Toekomstbestendige WW Het vraagstuk van de wenselijkheid van en de mogelijkheden voor een toekomstbestendige en eenvoudig uit te voeren WW komt aan de orde in twee adviesaanvragen van de minister van SZW. In de adviesaanvraag toekomstbestendigheid WW vraagt hij de raad om zich uit te spreken over de toekomstbestendigheid van de WW en om desgewenst voorstellen te formuleren voor een toekomstbestendige WW. Daarnaast heeft hij in de adviesaanvraag deregulering WW het oordeel van de raad gevraagd over enkele kabinetsvoornemens voor deregulering en vereenvoudiging van de WW. Beide adviesaanvragen komen hierna meer in detail aan de orde. Daarnaast betrekt de raad ook andere onderwerpen en regelingen bij zijn voorstellen voor een toekomstbestendige en eenvoudig uit te voeren WW. Adviesaanvraag toekomstbestendigheid WW Met de adviesaanvraag van 3 februari 2004 over de toekomstbestendigheid van de WW legt de minister van SZW twee vragen voor. De eerste vraag is in hoeverre de WW toekomstbestendig is in termen van financierbaarheid en legitimiteit en, in het verlengde daarvan, de vraag of de huidige WW voldoende is toegesneden op actuele trends en toekomstige langetermijnontwikkelingen. De tweede vraag betreft het oordeel van de raad over enkele beleidsmodaliteiten (zie kader).

Adviesaanvraag toekomstbestendigheid WW De minister van SZW vraagt de raad te adviseren over de toekomstbestendigheid van de WW in het licht van: • arbeidsmarktontwikkelingen; • ontwikkelingen op het terrein van VUT en prepensioen, de WAO en de bijstand; • een internationale vergelijking; • financierbaarheid en financieringswijze;

. .

19

REIKWIJDTE

• het streven naar vereenvoudiging van regelgeving en administratieve lastenverlichting; • de relatie tot levensloopregelingen. Bij de operationalisering van het begrip toekomstbestendigheid van de WW worden twee aspecten onderscheiden: • De financierbaarheid van de WW. Dit heeft betrekking op de bestendigheid van de WW tegen financiële risico’s die voortvloeien uit ontwikkelingen als vergrijzing, internationalisering en de afsluiting van andere routes voor onnodige uittreding uit het arbeidsproces (VUT, prepensioen en WAO). Ook gaat het bij dit aspect om de vraag of bij voortzetting van de bestaande uitkeringsen financieringssystematiek in de toekomst problemen te verwachten zijn in de werkloosheidsfondsen. Deze vraag ligt in het verlengde van de vergrijzingsproblematiek. • De legitimiteit van de WW. Het gaat hierbij om de aansluiting van de WW op maatschappelijke ontwikkelingen als de behoefte aan meer keuzevrijheid en het meer naar eigen inzicht vormgeven van de levensloop. Verder heeft dit aspect betrekking op de mate waarin ‘de WW erin slaagt’ om oneigenlijk gebruik van de WW tegen te gaan en moral hazard te beperken. In dit verband is van belang dat in de vormgeving van de WW voldoende rekening wordt gehouden met de beïnvloedbaarheid van het werkloosheidsrisico. Ten slotte heeft legitimiteit van de WW ook te maken met de mate waarin werknemers en werkgevers – als belanghebbenden en financiers van de WW – zich in de werkloosheidsverzekering herkennen. De minister vraagt – onder verwijzing naar de notitie Toekomstverkenning WW – het oordeel van de raad over de volgende ‘in discussie zijnde modaliteiten’: • aanpassingen in de polisvoorwaarden van de bestaande WW. Het gaat hierbij om ‘parametrische’ aanpassingen, zoals wijzigingen van de hoogte en/of duur van de uitkering en van de referte-eisen; • aanpassingen in de financiering(sstructuur), in het bijzonder premiedifferentiatie; • fundamentele aanpassingen (spaar-WW en levensloopsparen); • meer ‘randvoorwaardelijke’ aanpassingen, die betrekking hebben op instrumenten zoals: • monitoring (of controle) en sancties; • reïntegratie en scholing; • arbeidsmarktregulering (i.c. het ontslagrecht). De notitie Toekomstverkenning WW bevat een weergave van de belangrijkste uitgangspunten van de beleidsmodaliteiten, inclusief de belangrijkste voor- en nadelen. Gesteld wordt dat op basis van deze weergave geen ‘harde conclusies’ zijn te trekken. De minister vraagt de raad om uiterlijk in juni 2004 te adviseren.

20

REIKWIJDTE

In dit advies gaat de raad nader in op de toekomstbestendigheid van de WW en op de aansluiting van de WW op actuele trends en toekomstige langetermijnontwikkelingen. Tevens vormen zijn voorstellen voor een hervorming van de WW een reactie op de beleidsmodaliteiten in de adviesaanvraag1. Adviesaanvraag deregulering WW Met de adviesaanvraag van 2 december 2004 over deregulering van de WW vraagt de minister van SZW het oordeel van de raad over voorstellen gericht op vereenvoudiging van de uitvoering van de WW (zie kader).

Adviesaanvraag deregulering WW De minister van SZW vraagt advies over vier voorstellen: • het doorlopen van een WW-uitkering bij ziekte van de WW-gerechtigde gedurende de eerste 13 weken van de ziekte; • het toepassen van de systematiek tot verrekening met de WW-uitkering van het aantal uren, ook in geval van een geringe werkhervatting; • het beperken van de (door het UWV uitgevoerde) toets op verwijtbare werkloosheid tot de situaties waarbij de werknemer zelf ontslag neemt zonder een dwingende reden of waarbij de werknemer ontslag krijgt als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag jegens de werkgever; • het aanpassen van de regeling tot overname door het UWV van de uit de dienstbetrekking voortvloeiende verplichtingen, bij onmacht van de werkgever om te betalen. De minister vraagt de raad om vóór 1 april 2005 te adviseren.

In dit advies geeft de raad zijn oordeel over het kabinetsvoorstel tot het beperken van de toets op verwijtbare werkloosheid (zie paragraaf 6.4). Dat oordeel is ontleend aan zijn advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet. Een reactie op de andere voorstellen uit de adviesaanvraag over deregulering van de WW heeft de commissie Sociale Zekerheid namens de raad gegeven in haar brief Deregulering Werkloosheidswet van 8 april 20052. Met WW samenhangende regelingen Bij zijn voorstellen voor een hervorming van de WW betrekt de raad ook onderwerpen en regelingen buiten het strikte kader van de WW.

1 2

Zie hiervoor ook paragraaf 7.3. Brief van 8 april 2005 aan de minister van SZW over Deregulering Werkloosheidswet (kenmerk 05.02525/TR/js). De brief is opgenomen als bijlage 6.

21

REIKWIJDTE

Onderdeel van dit bredere kader zijn in de eerste plaats de preventie van werkloosheid (en daarmee van het beroep op de WW), en de reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden en andere werkloze werknemers. Een hervorming van de WW dient naar het oordeel van de raad - met het oog op de toekomstbestendigheid van de WW - gepaard te gaan met voorstellen voor een bevordering van preventie van werkloosheid en voor een verbetering van het reïntegratiebeleid en -instrumentarium. In dit verband verwijst de raad naar de Aanbeveling van 15 april 2005 van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers3. In de tweede plaats heeft dit bredere kader ook betrekking op uitkeringsregelingen voor werkloze werknemers van wie het recht op een WW-uitkering is afgelopen. Volgens de raad moet een hervorming van de WW consequenties hebben voor de aansluitende uitkeringsregelingen. In de derde plaats gaat het in dit bredere kader ook om onderwerpen in de sfeer van het ontslagrecht en de ontslagpraktijk. In dit verband zijn de raad vragen voorgelegd over de kabinetsvoornemens tot gedeeltelijke anticumulatie van WW-uitkeringen en ontslagvergoedingen, en tot een beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid. De minister van SZW heeft medio januari 2005 aangekondigd dat het kabinet na ontvangst van het advies van de raad een samenhangend standpunt zal bepalen over een aantal aspecten van het ontslagrecht mede in relatie tot de WW4. Premiegroepen wachtgeldfondsen Ten slotte heeft de raad bij de voorbereiding van dit advies ook kennisgenomen van de voorgenomen invoering van een model van premiegroepen in de wachtgeldfondsen. Met zijn brief van 21 december 2004 heeft de minister van SZW de raad gevraagd dit voornemen “te betrekken bij het adviestraject toekomstbestendigheid WW”5. Mede gezien de uitvoeringstechnische aspecten van de voorgenomen invoering van een model van premiegroepen zal de (commissie Sociale Zekerheid van de) raad in de eerste helft van mei a.s. een afzonderlijk advies over dit voornemen uitbrengen.

2.2

Alternatieven voor (concept)wetsvoorstellen WW De raad is verzocht om ook enkele (concept)wetsvoorstellen met betrekking tot de WW te betrekken bij het advies over de toekomstbestendigheid van de WW. Hij is in de gelegenheid gesteld om alternatieve voorstellen te formuleren die tot een zelfde reductie van het WW-volume leiden. 3 4 5

Deze aanbeveling is opgenomen als bijlage 8. Beantwoording Kamervragen 18 januari 2005, Handelingen Tweede Kamer, 18 januari 2005, 38-2532. De brief van 21 december 2004 is opgenomen in bijlage 4. De minister stelt voor om een model van premiegroepen in te voeren waarin de hoogte van de premie afhankelijk is van het contract dat de werkgever aan zijn werknemer aanbiedt. Dit model zal leiden tot een beperking van de cyclische werkloosheid en de seizoenswerkloosheid, aldus de minister.

22

REIKWIJDTE

Het verzoek is opgenomen in de brief van 11 november 2004 waarmee de minister van SZW de raad vraagt om vóór 1 april 2005 te adviseren over de toekomstbestendigheid van de WW. In de brief verwijst de minister naar enkele elementen uit de (concept)kabinetsverklaring6 naar aanleiding van het overleg van 5 november 2004 tussen het kabinet en de Stichting van de Arbeid (zogeheten Sociaal Akkoord). In die verklaring heeft het kabinet aangegeven de sociale partners in hun wensen op een aantal terreinen tegemoet te willen komen7 (zie kader).

WW-onderdelen kabinetsverklaring naar aanleiding van Sociaal Akkoord Het kabinet heeft besloten de behandeling van de wetsvoorstellen met betrekking tot de anticumulatie van ontslagvergoedingen op de WW en het afschaffen van de kortdurende WW-uitkering aan te houden tot 1 april 2005, zodat de SER deze voorstellen kan betrekken bij het advies over de toekomstbestendigheid van de WW. Een SER-advies dat (volgens CPB-ramingen) vorm geeft aan eenzelfde volumereductie als de kabinetsvoorstellen, zal voor het kabinet zeer zwaarwegend zijn. De in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en van werknemers hebben in het overleg van 5 november 2004 toegezegd dat het SER-advies dient te passen in de toekomstagenda, zoals verwoord in de preambule van het Sociaal Akkoord8. Ten slotte wordt de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de WW-referte-eisen voortgezet, maar zal een definitief besluit over de invoering hiervan worden genomen mede in het licht van het SER-advies. Het staat de SER vrij om op dezelfde wijze als ten aanzien van de wetsvoorstellen tot de anticumulatie van ontslagvergoedingen op de WW en het afschaffen van de kortdurende WW-uitkering, vóór 1 april 2005 alternatieven aan te dragen.

Het verzoek van de minister van SZW in zijn brief van 11 november 2004 is een aanvulling op de adviesaanvraag over de toekomstbestendigheid van de WW. Het verzoek heeft consequenties voor de reikwijdte van dit advies.8 In de eerste plaats is het conceptwetsvoorstel tot gedeeltelijke verrekening van ontslagvergoedingen met de WW-uitkering betrokken bij dit advies9. In de tweede plaats zijn de kabinetsvoorstellen tot aanpassing van de toetredingsvoorwaarden voor de WW betrokken bij dit advies. Het betreft het (aangehouden) wetsvoorstel tot

6 7 8 9

De minister heeft met zijn brief van 8 november 2004 de Tweede Kamer geïnformeerd (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 XV, nr. 18). Aldus de minister van SZW in zijn brief van 20 december 2004 aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 XV, nr. 58). Zie hoofdstuk 3. Het betreft het Voorstel van wet houdende wijziging van de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet in verband met het in mindering brengen op de werkloosheidsuitkering van inkomsten waarop recht bestaat in verband met de eindiging van de dienstbetrekking.

23

REIKWIJDTE

afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en het wetsvoorstel tot wijziging (aanscherping en harmonisatie) van de WW-referte-eisen10. Hoewel de raad over deze voornemens in 2004 advies heeft uitgebracht (zie kader) biedt het onderhavige advies de mogelijkheid voor nieuwe beleidsmatige afwegingen. In de derde plaats is de raad in de gelegenheid gesteld om ten opzichte van de genoemde wetsvoorstellen alternatieve voorstellen te doen die leiden tot een (volgens CPB-berekeningen) zelfde reductie van het WW-volume. Het kabinet heeft in zijn verklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord kenbaar gemaakt dat een advies met dergelijke voorstellen ‘zeer zwaarwegend’ zal zijn. In hoofdstuk 3 gaat de raad nader in op deze zogeheten volumetaakstelling.

Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW: SER-adviezen en wetsvoorstellen De raad heeft in 2004 – naar aanleiding van een adviesaanvraag van 19 november 2003 – drie kabinetsvoornemens tot aanpassing van de toetredingsvoorwaarden tot de WW geanalyseerd en beoordeeld. Het betreft: • de afschaffing van de kortdurende WW-uitkering; • de aanscherping van de wekeneis tot 39 uit 52 weken (in plaats van 26 uit 39); • de harmonisatie van de wekeneis en de intrekking van het Besluit verlaagde wekeneis. De analyse van de raad is opgenomen in het advies Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW (publicatienr. 04/01; februari 2004). Het raadsadvies Beoordeling kabinetsvoornemens Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW (publicatienr. 04/11; juni 2004) bevat verdeelde standpunten over deze kabinetsvoornemens. Het kabinet heeft op 7 september 2004 het wetsvoorstel tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en wijziging van de WW-referte-eisen bij de Tweede Kamer ingediend11. Het kabinet ziet in het SER-advies (van juni 2004) geen aanleiding om zijn voornemens aan te passen, aldus de Memorie van Toelichting. Met zijn brief van 11 november 2004 aan de Tweede Kamer heeft de minister van SZW kenbaar gemaakt de behandeling van het onderdeel van het wetsvoorstel dat betrekking heeft op de afschaffing van de kortdurende WW-uitkering aan te houden en het onderdeel dat betrekking heeft op de aanscherping van de 11

10 11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 738, nrs. 1-3. Tevens is er een Ontwerp-Besluit voorgelegd om een verlaagde wekeneis (26 uit 39 weken) in te stellen voor in een onregelmatig arbeidspatroon werkzame musici, artiesten, filmmedewerkers en hun technische begeleiders, voor zover zij uitsluitend of vrijwel uitsluitend deze werkzaamheden hebben verricht. Onder de term ‘vrijwel uitsluitend’ wordt begrepen ten minste 90 procent van het totaal aantal uren dat betrokkene als werknemer arbeid heeft verricht in de 39 weken van de referteperiode.

24

REIKWIJDTE

wekeneis voor te zetten12. Op 7 december 2004 heeft het kabinet een Nota van Wijziging bij de Tweede Kamer ingediend die inhoudt dat alle bepalingen die betrekking hebben op het afschaffen van de kortdurende uitkering uit het wetsvoorstel worden gehaald13. De Tweede Kamer heeft het wetsvoorstel in een eerste termijn behandeld. De tweede termijn is voorlopig aangehouden. 12 13

12 13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 738, nr. 6. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 738, nr. 8.

25

REIKWIJDTE

26

3

Wenselijkheid en beleidsrichting hervorming WW-stelsel In dit hoofdstuk motiveert de raad de wenselijkheid van een weloverwogen hervorming van het WW-stelsel. Na een beknopte weergave van de kern van de WW-problematiek (paragraaf 3.1), schetst hij een beoordelingskader (paragraaf 3.2) en een beleidsrichting voor de aanpak van de problemen (paragraaf 3.3).

3.1

Kern problematiek In deze paragraaf geeft de raad de kern van de beleidsrelevante vraagstukken in verband met de WW weer. Voor een meer uitgebreide analyse verwijst hij naar de probleemschets, opgenomen in bijlage 7. Langdurige WW-uitkeringsafhankelijkheid Uit de samenstelling van het bestand van WW-uitkeringsgerechtigden blijkt een aantal specifieke problemen. Hoewel er enkele groepen zijn met een relatief hoge kans om bij herhaling werkloos te worden, vormt de instroom in de WW geen groot probleem: het zogeheten WW-bestand kent namelijk een redelijke mate van dynamiek. Voor het merendeel van de WW-gerechtigden eindigt de WW-uitkering relatief snel, in het bijzonder door het vinden van een nieuwe baan. Zo doen twee op de drie WW-gerechtigden gedurende minder dan zes maanden beroep op een WW-uitkering. De belangrijkste problemen hebben te maken met de relatief langdurige WW-uitkeringsafhankelijkheid van bepaalde categorieën. Het gaat in het bijzonder om ouderen (55-plussers) en laagopgeleiden. De relatief lange WW-uitkeringsduur van ouderen heeft uiteenlopende achtergronden1. Te noemen zijn hun arbeidsmarktpositie en hun relatief beperkte mogelijkheden om in geval van werkloosheid een nieuwe baan te vinden, onder meer als gevolg van het selectiegedrag van werkgevers2. Naast hun relatief kleine kans op werkhervatting spelen ook de maximale duur van de WW-uitkering bij een relatief lang arbeidsverleden en de vrijstelling van de arbeidsverplichtingen een rol. In de (nabije) toekomst kan sprake zijn van een extra beroep van ouderen op de WW als gevolg van de (komende) wijzigingen van de

1

2

. .

De gemiddelde WW-uitkeringsduur van ouderen is aanmerkelijk langer dan de gemiddelde uitkeringsduur van jongere leeftijdscategorieën. In 2001 hadden WW-uitkeringsgerechtigden jonger dan 55 jaar gedurende gemiddeld 7,5 maanden een WW-uitkering. Voor de WW-gerechtigden van 55 jaar en ouder bedroeg deze duur 25 maanden. Ook is de WW-uitstroom wegens werkhervatting (uitstroom naar werk) van ouderen veel lager dan van andere leeftijdsgroepen. Zie: SER-advies Van alle leeftijden: Een toekomstgericht ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg, publicatienr. 05/02, Den Haag 2005, p. 27.

27

WENSELIJKHEID EN BELEIDSRICHTING HERVORMING WW-STELSEL

regelingen die een functie hebben vervuld of vervullen bij het beëindigen van het verrichten van betaalde arbeid (VUT, prepensioen en arbeidsongeschiktheidsregelingen)3. Ook de relatief lange WW-uitkeringsafhankelijkheid van laagopgeleiden heeft uiteenlopende achtergronden. Van belang zijn hun positie op de arbeidsmarkt en hun opleidingsniveau4; daardoor doen naar verhouding veel niet-westerse allochtonen langdurig beroep op een WW-uitkering. Verder speelt onder meer de armoedeval een rol; doordat laagopgeleiden zijn aangewezen op werk aan de onderkant van de arbeidsmarkt ervaren zij weinig stimulansen om een laag betaalde baan te accepteren5. In de (nabije) toekomst kan sprake zijn van een extra instroom van laagopgeleiden in de WW omdat een zeer groot deel (ongeveer 70 procent) van de schoolverlaters die tot 2008 zonder startkwalificatie de arbeidsmarkt instromen een slecht perspectief heeft op deelname aan het arbeidsproces6; het betreft vooral laagopgeleiden van allochtone afkomst. Personen die tot deze groepen behoren hebben bovendien een relatief grote kans om bij herhaling werkloos te worden7. Daarnaast zouden technologische ontwikkelingen ertoe kunnen leiden dat het aandeel van lager opgeleiden in de werklozenpopulatie zal toenemen8. Die toename zou echter vooral toe te schrijven zijn aan de daling van de werkloosheid onder hoger geschoolden. Ten slotte spelen bij de langdurige WW-uitkeringsafhankelijkheid meerdere factoren een rol. Dat blijkt onder meer uit het feit dat de kans op reïntegratie (en daarmee de WW-blijfkans en de werkhervattingskans9) nauw samenhangt met actief zoekgedrag. Dat laatste element wordt bepaald door uiteenlopende elementen zoals een relatief korte WW-uitke-

3

4 5 6

7 8 9

In dit verband verdient vermelding dat in de afgelopen tien jaar de arbeidsdeelname van mannen tussen 50 en 64 jaar sterk is gestegen, te weten van minder dan 60 procent in het begin van de jaren negentig tot circa 70 procent in 2004. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn de hervormingen van de WAO en de omzetting van VUT-regelingen in actuarieel faire prepensioenregelingen (CPB, Centraal Economisch Plan 2005, Den Haag 2005, pp. 115-117). Zie ook: RWI, Arbeidsmarktanalyse 2005, Den Haag 2005, pp. 27-28. Het betreft in het bijzonder de personen die in hun vorige baan een relatief hoog inkomen hebben genoten, aldus de notitie Toekomstverkenning WW (bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004). Volgens de RWI zijn er (in het najaar 2004) naar schatting ongeveer 130.000 jongeren problematisch werkloos. Het betreft vooral jongeren zonder diploma op minimaal startkwalificatieniveau (RWI, Duizenden werkloze jongeren buiten bereik arbeidsmarktbeleid, Den Haag, oktober 2004, p. 8). Zie ook: SER-advies Opleiden is net-werken: Advies over de koers van het middelbaar beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, publicatienr. 04/13, Den Haag 2004. In dat advies heeft de raad de schooluitval op lagere niveaus en het niet bezitten van een startkwalificatie als buitengewoon zorgelijk benoemd. Een knelpunt in dit verband is dat de stijging van het gemiddelde opleidingsniveau van de beroepsbevolking in de tweede helft van de jaren negentig sterk is teruggelopen (A. de Grip, Het rendement van een leven lang leren, CINOP, 19 januari 2005). Daarnaast zijn er sectoren met een meer dan gemiddelde WW-instroom, die vooral wordt veroorzaakt door cyclische en/of seizoensmatige arbeid, zoals in de landbouwsector, het bouw- en schildersbedrijf. Zie: R. de Mooy, P. Tang, Four futures of Europe, Den Haag, CPB, 2003, p. 127 e.v. De uitstroomkansen zijn afhankelijk van leeftijd, etniciteit, sector, fase-indeling, dienstverband, aard werkloosheid. Zie: A.O.J. Heyma, J. van Seters en W.S. Zwinkels, Doelgroepindeling aanbesteding reïntegratie, Den Haag 2003, p. 9 e.v.

28


ringsduur, de sollicitatieplicht op grond van de WW, een redelijk goede gezondheid en een jongere leeftijd. Uitvoering WW en reïntegratie WW-uitkeringsgerechtigden In de uitvoering van de WW doen zich thans veel problemen voor. Het betreft knelpunten inzake de uitvoering in enge zin als gevolg van de vormgeving van de WW zoals administratieve complicaties en lasten en een gebrek aan doorzichtigheid. Ook bij de handhaving van de WW zijn er problemen. Deze hebben te maken met de controle op en de opsporing van oneigenlijk gebruik, misbruik en fraude van werkgevers en van werknemers. Het gebrek aan afstemming en samenwerking tussen de verschillende betrokken instanties (zogeheten ketenpartners) speelt hierbij een belangrijke rol10. Verder zijn er problemen in verband met en als gevolg van een tekortschietend reïntegratiebeleid11 en een niet-effectief gebruik van het reïntegratie-instrumentarium. Bovendien ontbreekt het aan inzicht in de reïntegratie-activiteiten en -resultaten van de betrokken instanties en partijen12. Een en ander leidt ertoe dat de normen voor de sluitende aanpak niet worden gehaald13 en dat een snelle start van reïntegratietrajecten niet wordt gerealiseerd14. Institutionele factoren zijn hierbij van belang15. In het bijzonder de huidige verdeling van belangen en incentives stimuleert de partijen in de reïntegratieketen (CWI, UWV,

10

11

12 13

14 15

In het geheel van reïntegratieactiviteiten zijn de volgende functies en uitvoerenden betrokken: • uitkeringsfunctie, inclusief toepassing sancties (UWV; gemeente); • bemiddelingsfunctie (CWI); • intake, selectie en doorverwijzing (CWI, UWV, gemeente, reïntegratiebedrijf); • aanbestedingsfunctie (UWV, gemeente); • reïntegratiefunctie (reïntegratiebedrijf, CWI); • scholingsfunctie (onderwijsinstellingen); • transparantiefunctie vacaturemarkt (CWI). Op basis van: J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet, L. van den Boom, Effectiviteit reïntegratie: De stand van zaken, Literatuuronderzoek, Rotterdam, SEOR, 2005, p. 57. Onder reïntegratiebeleid wordt in het algemeen verstaan het beleid dat is gericht op herintreding van werklozen door informatieverstrekking, monitoring en incentives voor werkzoekenden (waaronder sancties op inactief zoekgedrag), bemiddeling, scholing, instroomsubsidies voor werkgevers en gesubsidieerde arbeid (J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet, L. van den Boom, Effectiviteit reïntegratie. De stand van zaken: Literatuuronderzoek, op.cit., p. 1 en p. 5). IWI, Uitvoering en effectiviteit reïntegratievoorzieningen en -instrumenten, Den Haag 2005. Zo blijkt uit de beschikbare gegevens dat 59 procent van de WW-uitkeringsgerechtigden na een jaar werkloosheid nog niet door het UWV is aangemeld voor een reïntegratietraject (SCP, Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid, Den Haag 2005, p. 19). Algemene Rekenkamer, Bemiddeling en reïntegratie van werklozen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 855, nr. 2); H. van der Heul, c.s., Op weg naar werk: Een evaluatie van de sluitende aanpak, Amsterdam 2003. De effectiviteit van het reïntegratiebeleid en -instrumentarium wordt – naast institutionele factoren – ook bepaald door de kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkeling van vraag en aanbod, het functioneren van de arbeidsmarkt, de financiële prikkels en waarden en normen (sociale prikkels). Zie: SCP, De uitkering van de baan, Den Haag 2003.

29


gemeenten, en reïntegratiebedrijven) niet om te presteren in het primaire belang van de cliënten16. Zo versterkt de resultaatfinanciering – die thans voor reïntegratiebedrijven geldt – de prikkel om voorrang te verlenen aan werklozen met een kans op de arbeidsmarkt (‘afromen’) en aan het boeken van resultaten op korte termijn (snelle in plaats van duurzame reïntegratie). Dit belemmert tevens de inzet van relatief kostbare trajecten (zoals scholingstrajecten) voor doelgroepen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt17. Ook leidt dit tot uniformiteit van de aangeboden reïntegratietrajecten. Kenmerkend is het gebrek aan maatwerk in de dienstverlening en het feit dat de klant niet centraal staat. Wat de institutionele problemen betreft kan vervolgens worden gewezen op capaciteitstekorten om reïntegratietrajecten te organiseren en succesvol af te ronden. Ook ontbreekt een geautomatiseerd systeem voor gegevensuitwisseling tussen de betrokken instanties en partijen18. Ten slotte ligt voor het UWV bij de uitvoering van de WW de nadruk op de uitkeringsverstrekking en op de toetsing van de verwijtbaarheid van de werkloosheid19. Daardoor raken reïntegratieactiviteiten in de verdrukking. Toekomstige ontwikkelingen Uit de probleemschets in bijlage 7 blijkt dat er thans geen harde conclusies zijn te formuleren over de mate waarin maatschappelijke ontwikkelingen ertoe leiden dat de WW niet (meer) toekomstbestendig is of zou zijn20. Zo zou een toename van het gemiddelde werkloosheidsrisico (en daarmee de WW-lasten) een gevolg kunnen zijn van de veranderende leeftijdssamenstelling van de beroepsbevolking (vergrijzing)21; daarbij wordt echter uitgegaan van een gelijkblijvend verschil in WW-risico tussen de verschillende leeftijdsgroepen, met andere woorden van ongewijzigde leeftijdsspecifieke WW-risico’s. De stijgende arbeidsparticipatie en de toegenomen werkhervattingskans van ouderen maken – in samenhang met beleidswijzigingen ten

16 17

18

19 20 21

Op basis van: RWI, Advies Ketensamenwerking en -informatisering Suwi, Den Haag, 29 juni 2004. Zie ook: S. Bunt, J. van der Veen en M. Engelen, Samen aan het werk: De praktijk van de SUWI ketensamenwerking, Doetinchem 2004. Zo worden binnen het bestaande beleid en verantwoordelijkheidsverdeling op het gebied van reïntegratie en scholing, duale trajecten nog onvoldoende toegepast. Naast knelpunten in bestaande weten regelgeving is volgens het kabinet de belangrijkste belemmering dat er onvoldoende samenwerking tot stand komt tussen betrokken partijen op lokaal en regionaal niveau, aldus de staatssecretaris van SZW in de Kabinetsnotitie duale trajecten van 1 maart 2005 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 012, nr. 2, p. 2). Zo blijkt uit recent onderzoek van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) dat er een grote diversiteit bestaat tussen CWI’s wat hun aanpak betreft. Ook blijkt dat de aandacht en de tijd voor arbeidsbemiddeling sterk verschillen en dat niet alle CWI’s dezelfde instrumenten kunnen aanbieden. Bovendien neemt CWI nog te weinig de kenmerken en behoeften van de klanten mee bij de keuze van in te zetten instrumenten. Ten slotte geeft ruim de helft van de CWIvestigingen aan met capaciteitsproblemen te kampen (IWI, Arbeidsbemiddeling in de praktijk, Den Haag 2004). Zie de analyse in het SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet, op.cit., hoofdstuk 4. Zie ook: SCP, Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit., p. 25-35. In de notitie Toekomstverkenning WW (bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004) wordt de mogelijkheid geschetst van een toename in de periode tot 2050, van het gemiddelde WW-risico met ruim 10%-punten, inclusief een toename van de WW-lasten met 300 tot 600 miljoen euro. Deze stijging wordt veroorzaakt door het grotere aandeel ouderen in de beroepsbevolking.

30


aanzien van de WAO, prepensioen en VUT – de veronderstelling van een gelijkblijvend verblijfrisico in de WW echter weinig realistisch. Overigens is een (sterke) daling van het werkloosheidsrisico voor ouderen niet uit te sluiten in het vooruitzicht van de structureel gezien toenemende krapte op de arbeidsmarkt (met een stijging van de vervangingsvraag). Verder zouden sociaal-culturele ontwikkelingen kunnen leiden tot een grotere behoefte aan meer flexibele en individuele arrangementen, ook binnen de WW. Er is evenwel nog steeds een breed maatschappelijk draagvlak voor de WW als risicoverzekering die is gebaseerd op wettelijk afgedwongen risicosolidariteit, zo is uit nadere analyse gebleken22. Wel is er sprake van decentralisatie van de arbeidsverhoudingen die een herijking van de verantwoordelijkheden met betrekking tot de dekking van het werkloosheidsrisico wenselijk maakt. Ten slotte zijn er geen prognoses van de toekomstige volume- en kostenontwikkeling van de WW op de lange termijn. Op basis van scenario’s met betrekking tot de ontwikkeling van de economie op de lange termijn kan wel een indicatie worden gegeven van de mogelijke gemiddelde omvang van de werkloze beroepsbevolking, over de conjuncturele ontwikkelingen heen23. In het meest ongunstige scenario is deze met meer dan 7 procent aanzienlijk (bijna 2 procentpunten) hoger dan in de periode 1971-2001 (5,5 procent). In de twee gunstigste scenario’s ligt de gemiddelde omvang van de werkloze beroepsbevolking meer dan 1 procentpunt lager dan in de periode 1971-200124. In dit verband is tot slot van belang dat tegenover mogelijke knelpunten op de arbeidsmarkt25 door de (te verwachten) afnemende groei van het arbeidsaanbod er – op lange termijn – sprake is van een groot evenwichtsherstellend vermogen van de arbeidsmarkt26. Wel kan het op termijn actueel worden van de vervangingsvraag bijdragen tot het (gedeeltelijk) wegwerken van langdurige afhankelijkheid van een WW-uitkering.

22

23

24 25

26

Uit empirisch onderzoek blijkt dat er (nog steeds) brede maatschappelijke steun is voor collectieve verzorgingsarrangementen (W. van Oorschot en A. Komter, What is it that ties…? Theoretical perspectives on social bond, Sociale Wetenschappen, 1998, nr. 41, pp. 5-24). Zie ook: S. Hoff en C. Vrooman, Zelfbepaalde zekerheden: Individuele keuzevrijheid in de sociale verzekeringen: draagvlak, benutting, determinanten, Den Haag, SCP, 2002; J. Becker, De steun voor de verzorgingsstaat in de publieke opinie, 1970-2002. Een analyse van trends en meningen, Den Haag, SCP, 2005. De werkloze beroepsbevolking is een indicator voor de omvang van het beslag op de WW. Gelet op de toetredingsvoorwaarden voor de WW laat de omvang van de gemiddelde werkloze beroepsbevolking zich niet een-op-een vertalen in het WW-volume. CPB, Vier vergezichten op Nederland, Den Haag 2004. Op korte termijn kunnen knelpunten optreden als gevolg van het feit dat de babyboomgeneratie de arbeidsmarkt verlaat. Deze zullen naar verwachting optreden als gevolg van de vervangingsvraag in bepaalde ‘vergrijsde’ sectoren (in het bijzonder in de sectoren overheid, onderwijs, kwartaire diensten en chemie) (RWI, Vergrijzing en vervanging, Den Haag, 1 november 2004). Zie: C. van Ewijk, Maastricht voorbij. Economische aspecten van vergrijzing in Europa, in: Vergrijzing als uitdaging. Kansen en bedreigingen van een vergrijzende Europese bevolking, 2003, pp. 7-19.

31


Conclusies De raad concludeert – ook op basis van de probleemanalyse van het kabinet in de adviesaanvraag – dat de toekomstbestendigheid van de WW (in termen van financiële houdbaarheid en legitimiteit) volgens de huidige inzichten niet in het geding is. In ieder geval ontbreken daarvoor zuiver sociaal-economische en financiële argumenten. Dit heeft betrekking op zowel het beroep op de WW als op de WW-lasten. Bovendien blijkt uit internationale vergelijkingen dat het Nederlandse WW-stelsel niet uit de pas loopt ten opzichte van andere EU-landen, die overigens onderling verschillende accenten kennen27. Niettemin zijn er met betrekking tot de WW enkele (onderling verbonden) knelpunten op korte en op (middel)lange termijn die naar het oordeel van de raad serieus moeten worden aangepakt met het oog op de toekomstbestendigheid van de WW. De belangrijkste problemen betreffen de langdurige werkloosheid en de beperkte WW-uitstroom van bepaalde categorieën. De WW-instroom is geen probleem als de dynamiek op de arbeidsmarkt groot genoeg is. Een ander belangrijk WW-probleem heeft betrekking op de (in)effectiviteit van de uitvoering van de sluitende aanpak en van het reïntegratie-instrumentarium voor de betrokken categorieën. Dit is mede debet aan de beperkte WW-uitstroom van bepaalde categorieën. De geanalyseerde problemen kunnen verschillend worden gewogen zowel met betrekking tot de aard, de omvang en de betekenis ervan, als met betrekking tot de urgentie en de noodzaak tot beleidsaanpassingen. Ook doen deze problemen zich voor op macroniveau in het verlengde van het economisch beleid en afhankelijk van de economische conjunctuur28, en op het microniveau waar het gaat om problemen in de arbeidsorganisatie en beperkingen met betrekking tot preventie van werkloosheid. Een en ander maakt volgens de raad een weloverwogen hervorming van de WW en daarmee samenhangende regelingen wenselijk die aangrijpt bij de beïnvloedbare factoren die ten grondslag liggen aan de WW-problematiek. Daarbij gaat het om factoren als de inrichting, vormgeving en uitvoering van de WW; van belang in dit verband zijn vooral de relatief lange duur van de loongerelateerde WW-uitkering (die resulteert in een snelle afschrijving van menselijk kapitaal) en het reïntegratiebeleid en -instrumentarium29. 27

28

29

Zie bijlage 7, paragraaf 6, en de bijlage 1 (De WW in internationaal perspectief) van de notitie Toekomstverkenning WW behorend bij de adviesaanvraag van 3 februari 2004 over de toekomstbestendigheid van de WW. Ook in andere EU-landen is sprake van een oververtegenwoordiging van ouderen die een beroep doen op een uitkering op grond van de werkloosheidsverzekering. Het belang van de conjuncturele ontwikkelingen blijkt ook uit de vaststelling dat het WW-volume (uitgedrukt in uitkeringsjaren) in de jaren negentig van de vorige eeuw afhankelijk van de conjunctuur met meer dan een factor 2 varieerde. Zo legt Van Ours een relatie tussen enerzijds de potentiële WW-uitkeringsduur en anderzijds de WW-uitstroom/ reïntegratie, waarbij een langere uitkeringsduur leidt tot een tragere reïntegratie (J. van Ours, WW in de eenentwintigste eeuw, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, december 2003). De kans om een baan te vinden daalt als gevolg van de langere werkloosheidsduur (L.M. Kok, J.A.C. Korteweg en M. van der Meer, Evaluatie Sluitende Aanpak 1998-2003, Amsterdam, SEO, 2004).

32


Verder spelen ook factoren buiten de WW een rol. Het betreft persoonsgebonden, culturele en sociaal-economische factoren, waarbij met name de economische conjunctuur, de situatie op de arbeidsmarkt en de vraag naar arbeid relevant zijn. Ook leiden flexibiliteit en aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt tot een lager niveau van de evenwichtswerkloosheid30. Voor het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt is ook een goede doorstroming van groot belang, via een vergroting van de interne mobiliteit en via een optimalisering van de externe mobiliteit.

3.2

Doelstellingen en uitgangspunten

3.2.1

Doelstellingen De raad acht – op basis van zijn probleemanalyse (in paragraaf 3.1.) – een weloverwogen hervorming van de WW wenselijk. Daartoe formuleert hij in dit advies onderling samenhangende voorstellen voor een hervorming van de WW en voor wijzigingen van regelingen die met de WW samenhangen. Deze voorstellen hebben een dubbele doelstelling. De eerste doelstelling is het inbouwen van meer activerende elementen in de WW (en daarmee samenhangende regelingen) met het oog op een toekomstbestendige WW die ook eenvoudig is uit te voeren. Dit moet ertoe bijdragen dat de arbeidsmarkt optimaal functioneert in combinatie met een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming in geval van werkloosheid. De tweede doelstelling is dat de voorstellen voorzien in eenzelfde WW-volumereductie (volgens CPB-ramingen) als de (concept)wetsvoorstellen tot gedeeltelijk anticumulatie van ontslagvergoedingen op de WW, tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en tot wijziging van de WW-referte-eisen. In deze paragraaf licht de raad beide doelstellingen nader toe (paragrafen 3.2.2 en 3.2.3) en maakt hij een afweging daartussen (paragraaf 3.2.4).

30

Van belang in dit verband zijn de institutionele determinanten van de natuurlijke of evenwichtswerkloosheid (het werkloosheidsniveau dat resulteert na correctie voor conjuncturele en incidentele factoren of het niveau waar de aanpassingsprocessen in de economie naar toe bewegen). Het betreft de volgende determinanten: de hoogte van het wettelijk minimumloon, socialezekerheidsarrangementen, het niveau van ontslagbescherming, de belastingdruk (werkloosheidsval) en het functioneren van onderwijs- en scholingsinstituties (Zie: SER-advies Sociaal-economisch beleid 2000-2004, publicatienr. 00/08, Den Haag 2000, pp. 115-119; CPB, Centraal Economisch Plan 2000, Den Haag 2000, p. 138). In de CPB-modellen zijn de wig (de relatieve afstand tussen bruto- en nettolonen) en de replacement rate (de verhouding tussen het netto-inkomen van iemand met een uitkering en het nettoloon van een werkende) de institutioneel bepaalde factoren die het niveau van de evenwichtswerkloosheid bepalen. Een stijging van de replacement rate doet de evenwichtswerkloosheid toenemen omdat het voor mensen minder aantrekkelijk wordt om te blijven of te gaan werken. De hoogte van de WW-uitkering bepaalt mee de replacement rate en via de WW-premiehoogte werkt dit door in de wig.

33


3.2.2

Toekomstbestendige WW Algemeen sociaal-economisch beleid De voorstellen voor een toekomstbestendige WW moeten worden geplaatst in een breder sociaal-economisch kader. Meer concreet moet “het SER-advies over de toekomstbestendigheid van de WW passen in de toekomstagenda” zoals verwoord in de preambule van de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord31. In die preambule wordt gesteld dat het van belang is de economische groei, de concurrentiepositie van het bedrijfsleven en de werkgelegenheid duurzaam te verstevigen en dat de aanpak van de belangrijke uitdagingen waarvoor de Nederlandse samenleving staat (in het licht van demografische, internationale en technologische ontwikkelingen) alleen met betrokkenheid van sociale partners, en onder erkenning van hun eigen verantwoordelijkheden, tot duurzaam bevredigende resultaten kan leiden32. In dit verband wijst de raad ook op de nota Op weg naar een meer productieve economie van 12 januari 2005 van de Stichting van de Arbeid33. Toekomstbestendige werkloosheidsverzekering De voorstellen voor een hervorming van de WW moeten in de visie van de raad ertoe leiden dat de werkloosheidsverzekering robuust is in het perspectief van huidige en toekomstige sociaal-economische ontwikkelingen34. Zo moet de WW gepast kunnen inspelen op een overgankelijke (transitionele) en flexibele arbeidsmarkt en op de veroudering van de beroepsbevolking. Dit impliceert onder meer dat de inrichting van de WW een vergroting van het arbeidsaanbod moet stimuleren. Ook moeten de inrichting en vormgeving van de WW bestand zijn tegen financiële risico's die voortvloeien uit ontwikkelingen als vergrijzing, internationalisering en de gevolgen van de wijzigingen van de arbeidsongeschiktheids- en vervroegdeuittredingsregelingen. Ten slotte moet de WW conjunctuurbestendig zijn en misbruik, oneigenlijk gebruik en moral hazard (nalatig gedrag) tegengaan. WW als sociale risicoverzekering Volgens de raad dient de WW blijvend te worden vormgegeven als een wettelijk verplichte, collectieve risicoverzekering, met elementen van equivalentie (tussen premiebetaling en uitkeringsaanspraken), solidariteit en collectiviteit voor het opvangen van de

31 32

33 34

Zie bijlage 2 van dit advies. Verder wordt medegedeeld dat het kabinet daartoe aan de SER advies zal vragen gericht op de middellange termijn en daarbij ook de thema’s van kenniseconomie, sociale innovatie (arbeidsmarkt en sociale zekerheid) en verantwoordelijkheidsverdeling zal betrekken. Op 15 februari 2005 heeft het kabinet een adviesaanvraag over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn toegezonden (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 46). Zie verder in hoofdstuk 7. Publicatienummer 1/05. In het bijzonder vergrijzing, individualisering, informatisering en internationalisering zullen als belangrijke maatschappelijke trends de komende jaren uitdagingen opleveren voor beleid (CPB, SCP, Trends, dilemma’s en beleid: essays over ontwikkelingen op langere termijn, Den Haag 2002).

34


(inkomens)gevolgen van werkloosheid (zie kader); dit moet een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming in geval van werkloosheid garanderen. Als cruciale voorwaarde voor het recht op uitkering geldt dat betrokkene op het moment van het intreden van het risico verzekerd is krachtens de WW, dit onverminderd de mogelijke rol van opbouwelementen bij de bepaling van de hoogte en duur van de uitkering.

Werkloosheidsrisico Karakteristiek voor het werkloosheidsrisico is dat het zich bij economische neergang in veel gevallen massaal en in golven kan voordoen (ook per bedrijf gezien) zonder dat bedrijven daarop greep hebben of dat het enigszins is te voorzien. In het bijzonder de economische conjunctuur en dynamiek worden dan bepalend geacht voor het ontstaan en het voortbestaan van werkloosheid (en daarmee het beroep op de WW). In de literatuur is erop gewezen dat naast extern bepaalde oorzaken (in het bijzonder de economische conjunctuur) sprake kan zijn van een bepaalde mate van beïnvloedbaarheid van de zijde van de werknemer35 en/of de uitkeringsgerechtigde (hetgeen mede afhankelijk is van de persoon en van de cultuur), de (gewezen) werkgever en de uitvoeringsorganen. • Bron: SER-advies Werken aan zekerheid, publicatienr. 97/05, Den Haag 1997, p. 105 en p. 295.

35

Volgens de raad noopt de vormgeving van de WW als een risicoverzekering tot een gepaste balans tussen het verzekeringselement en financiële prikkels, en tussen solidariteit (via het spreiden van risico’s over grote groepen) en doelmatigheid (zie kader).

Sociale verzekering en arbeidsdeelname Een goede (sociale) verzekering is waardevol omdat deze de inkomensonzekerheid van mensen wegneemt. Dit vergroot de welvaart. Bovendien kunnen verzekerde mensen meer risico nemen hetgeen de productiviteit kan bevorderen. Daarmee hebben (sociale) verzekeringen een productieve functie. Evenwel lokken (sociale) verzekeringen ook nalatig gedrag (moral hazard) uit. De mogelijkheid is aanwezig dat mensen met een goede verzekering zich minder verantwoordelijk gedragen en daardoor een te groot beroep doen op de verzekering. Een genereuze en eenvoudig toegankelijke verzekering kan tot een exces-

35

Zo wordt werkloosheid beschouwd als een gedeeltelijk extern onbeïnvloedbaar risico én als een gedeeltelijk bewuste keuze (Anders denken over zekerheid: Levenslopen, risico en verantwoordelijkheid, Den Haag 2002, p. 14). Ook Van Ours gaat uit van de opvatting dat werklozen invloed kunnen uitoefenen op hun eigen situatie. In principe kunnen ze zowel de kans beïnvloeden dat ze worden ontslagen als de snelheid waarmee ze een nieuwe baan vinden. Alleen de mate waarin die invloed kan worden uitgeoefend, verschilt van persoon tot persoon en hangt ook af van conjuncturele omstandigheden (J. van Ours, WW in de eenentwintigste eeuw, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, december 2003, pp. 109-110).

35


sieve instroom in de regeling leiden omdat individuele werkgevers en werknemers zich onvoldoende inspannen om een beroep op de regeling te voorkomen. Royale uitkeringen kunnen mensen ontmoedigen om hun uitkeringssituatie te verruilen voor een nieuwe baan waardoor de uitstroom stagneert. Middelen ter voorkoming van nalatig gedrag zijn het dragen van een eigen risico. Dit komt tot uiting in de hoogte en de duur van de uitkering alsook in de toetredingsvoorwaarden. • Bron: CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, Den Haag 2005, p. 9.

Noodzaak evenwichtige meersporenaanpak Volgens de raad vraagt een adequate aanpak van de geïnventariseerde problemen een evenwichtige aanpak langs meerdere sporen, te weten een bevordering van de WW-uitstroom en een beperking van de WW-instroom. Deze sporen grijpen aan bij zowel de aanbodzijde van de arbeidsmarkt (zoals via een vergroting van de activerende werking van de WW; zie verder) als de vraagzijde (zoals via op preventie gerichte prikkels voor werkgevers). Gezien zijn probleemanalyse (paragraaf 3.1) dient naar het oordeel van de raad de aandacht vooral uit te gaan naar de bevordering van de WW-uitstroom en de WW-doorstroming. Daarbij zijn zowel de inrichting van de WW (i.c. het uitkeringsregime) als het reïntegratiebeleid en -instrumentarium van belang. In het WW-beleid zou de prioriteit moeten uitgaan naar een verbetering van de door- en uitstroomfunctie in termen van activering, prikkeling, begeleiding en herplaatsing of reïntegratie in het arbeidsproces. Dit zal uiteraard moeten geschieden binnen de totale sociaal-economische beleidsvoering met onder meer een verbetering van de arbeidsmarktwerking via een versterkte allocatiefunctie, een verantwoorde loonkostenontwikkeling en een activerend arbeidsmarktbeleid. Een hervorming van de WW dient tevens gepaard te gaan met beleid of maatregelen gericht op een beperking of preventie van de WW-instroom. Daarbij zijn naast de inrichting van de WW (uitkeringsstructuur en financieringsregime) onder meer investeringen van sectoren en van werkgevers en werknemers in employability en scholing, en een verbetering van de precaire arbeidsmarktpositie van laagopgeleide werknemers van belang. Aldus bevat de voorgestane meersporenaanpak (financiële) prikkels gericht op de verschillende betrokken actoren: de werknemers, de werkgever, de uitkeringsgerechtigden en de uitvoeringsorganisatie36. Tevens is deze aanpak gericht op aanpassingen van ver-

36

Zo laten de resultaten van studies zien dat prikkels een belangrijk instrument kunnen zijn voor het reïntegratiebeleid. Zowel sancties, monitoring, dreiging hiervan (en van verplichte deelname aan maatregelen) en bonussen verminderen de werkloosheidsduur (J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet, L. van den Boom, Effectiviteit reïntegratie. De stand van zaken: Literatuuronderzoek, op.cit., p. 28).

36


schillende onderdelen van de WW (uitvoering; financiering; uitkeringsstructuur) en op maatregelen buiten de WW. Noodzaak preventie en reïntegratie Volgens de raad is – naast aanpassingen van de uitkeringsstructuur – ook een beleid nodig gericht op zowel preventie van werkloosheid als op reïntegratie van werkloze uitkeringsgerechtigden (i.c. mensen met een WW-uitkering en mensen van wie deze uitkering is beëindigd). Te denken is aan werk-naar-werktrajecten, het bevorderen van employability (bijvoorbeeld door het stimuleren van een leven lang leren) en, meer in het algemeen, het stimuleren van het investeren in en het adequaat onderhouden van het eigen menselijk kapitaal37. Adequate maatregelen in de sfeer van preventie en reïntegratie bevorderen de activerende werking van de WW (zie hieronder). Noodzaak activering WW-regime Naar het oordeel van de raad moet de WW (als onderdeel van de sociale zekerheid) een activerende werking hebben. Daarbij moet deze regeling de arbeidsdeelname en de terugdringing van uitkeringsafhankelijkheid bevorderen38. Beide doelstellingen zijn economisch noodzakelijk, onder meer om sociale zekerheid en sociale voorzieningen financierbaar te houden. Zij zijn ook sociaal noodzakelijk omdat werk de beste garantie is tegen armoede en sociale uitsluiting. Bovendien wordt met beide doelstellingen bijgedragen tot een vergroting van het arbeidsaanbod, hetgeen maatschappelijk noodzakelijk is en de economische groei op de korte termijn kan bevorderen. In dit perspectief acht de raad het noodzakelijk dat de inrichting van de WW de dynamiek van de arbeidsmarkt ondersteunt. Dit komt erop neer dat voorstellen voor een weloverwogen hervorming van de WW – in samenhang met een versoepeling van de ontslagpraktijk39 – moeten leiden tot een verbetering van de werking van de arbeidsmarkt. Dit bevordert de mobiliteit op en flexibiliteit van de arbeidsmarkt, en vergroot de mogelijkheden voor ondernemingen om bedrijfseconomisch noodzakelijke aanpassingen en herstructureringen door te voeren (smeeroliefunctie WW). Bedrijven moeten zich onder meer door wijzigingen van het personeelsbestand snel kunnen aanpassen aan veranderende economische omstandigheden en condities. Een en ander vereist echter wel dat de WW voorziet in een adequate inkomensbescherming in geval van werkloosheid. Daarmee moeten werkloze werknemers – ook na een relatief kort (recent) arbeidsverleden of na een veelvuldig onderbroken arbeidsverleden als gevolg van flexwerk – de ruimte krijgen om zich na het begin van de werkloosheid gedurende een relatief korte periode allereerst en met voorrang te (her)oriënteren op de

37 38 39

B. Jacobs en A.L. Bovenberg, Kenniseconomie, menselijk kapitaal, herverdeling en overheidsbeleid, Tijdschrift voor Overheidsfinanciën, 2005, pp. 5-24. Conform Notitie Toekomstverkenning WW (bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004). Zie bijlage 1 van dit advies. I.c. als gevolg van een beperking van de toets op de verwijtbaarheid van werkloosheid.

37


arbeidsmarkt. Alsdan kan een kort beroep op een WW-uitkering worden beschouwd als een zinvolle en in sociaal opzicht te verantwoorden investering gericht op duurzame reïntegratie in het arbeidsproces (trampolinefunctie WW): met de uitkering wordt bijgedragen tot de bevordering van de arbeidsmarktmobiliteit en tot een adequate afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Aanpassing uitvoering Naar het oordeel van de raad moet de WW in beginsel zo eenvoudig en inzichtelijk mogelijk, doorzichtig of transparant, uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Daarbij dient ook een beperking van administratieve lasten voorop te staan, bijvoorbeeld door vermindering van informatieverplichtingen, vereenvoudiging van informatiestromen en samenvoeging van het vragen van gegevens bij werkgevers en werknemers. Het streven naar vereenvoudiging en beperking van administratieve lasten moet waar mogelijk samengaan met het streven naar vergroting van de activerende werking van de WW. Ook het adequaat en snel reageren vanuit de uitvoering op initiatieven van individuen en sectoren gericht op reïntegratie, zoals een individuele reïntegratie-overeenkomst (IRO) of een werk-naar-werkproject, kan voor een verbeterde praktijk zorgen en verdient daarom de aandacht. Volgens de raad beperkt een strenge en adequate uitvoering het nalatig gedrag van verzekerden en maakt deze de WW als sociale verzekering beter combineerbaar met een hoge arbeidsdeelname40. Hij denkt hierbij in het bijzonder aan de claimbeoordeling, het monitoren van het gedrag van WW-uitkeringsgerechtigden i.c. van het actieve zoekgedrag naar werk en de geleverde reïntegratie-inspanningen. Ook denkt hij hierbij aan het opleggen van sancties ingeval een uitkeringsgerechtigde niet voldoet aan de voorwaarden voor het behoud van een uitkering en reïntegratieactiviteiten naar een baan. Een en ander is van belang met het oog op de maatschappelijke en financiële houdbaarheid en de legitimiteit van de WW. Tot slot De voorstellen voor een hervorming van de WW en daarmee samenhangende regelingen dienen ook consistent te zijn met andere socialezekerheidsregelingen, in het bijzonder de bijstands- en de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Daarnaast moeten de voorstellen verdedigbaar zijn ten opzichte van soortgelijke regelingen in andere EU-landen. Verder moet op gepaste wijze rekening worden gehouden met de situatie van specifieke cohorten. Dit kan nopen tot een geleidelijke overgang naar de voorgestane toekomstige situatie. Ten slotte moeten de voorstellen in juridisch opzicht houdbaar zijn en bijvoorbeeld in overeenstemming zijn met het beginsel van non-discriminatie.

40

Zie: CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit., p. 12.

38


3.2.3

Beperking WW-volume conform kabinetsvoorstellen De raad is – zoals vermeld in paragraaf 2.2 – in de gelegenheid gesteld om ten aanzien van enkele (concept)wetsvoorstellen met betrekking tot de WW alternatieven te formuleren die (volgens CPB-ramingen) tot een zelfde reductie van het WW-volume leiden. Volgens het Ministerie van SZW gaat het daarbij om een structurele volumereductie met 22.000 dan wel 43.000 uitkeringsjaren41. Het betreft een herrekening naar volledige uitkeringsjaren en heeft dus geen betrekking op het aantal WW-uitkeringsgerechtigden. Een volumereductie met 22.000 is nodig om de (concept)wetsvoorstellen inzake de afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en de gedeeltelijke anticumulatie van WW-uitkeringen en ontslagvergoedingen niet te laten doorgaan. Een reductie met 43.000 is nodig om ook de aanscherping van de WW-referte-eis (inclusief de aanscherping van de verlaagde wekeneis) niet te doen doorgaan. Deze volumereductie is als volgt opgebouwd: • afschaffing kortdurende uitkering: 20.000 uitkeringsjaren; • aanscherping wekeneis: 16.000 uitkeringsjaren; • overlap afschaffing kortdurende uitkering en aanscherping wekeneis: 4.000 uitkeringsjaren; • gedeeltelijke verrekening van ontslagvergoeding met een WW-uitkering: 2.000 uitkeringsjaren. Afgerond komt dit neer op een volumereductie met 43.000 uitkeringsjaren. De WW-volumereductie is uitgedrukt in brutotermen, dit wil zeggen exclusief weglekeffecten naar andere socialezekerheids- en uittredingsregelingen. Tevens geven de cijfers alleen de ex ante of initiële effecten weer, dit wil zeggen zonder rekening te houden met gedrags- en weglekeffecten. De minister van SZW heeft – met zijn brief van 13 januari 2005 – desgevraagd kenbaar gemaakt dat het kabinet ervan uitgaat dat de alternatieve maatregelen ter invulling van de volumereductie moeten worden gevonden ‘binnen de WW’42. Maatregelen buiten de WW, met volume-effecten in de WW (volgens CPB-ramingen), zijn volgens de minister niet beoogd met de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. In geval de raad maatregelen buiten de WW voorstelt (als alternatief voor de hierboven genoemde kabinetsvoorstellen) zal het kabinet bij de weging van die voorstellen ook ‘de bredere financiële en economische effecten’ in de beoordeling betrekken, aldus de minister van SZW.

41 42

Antwoorden van het Ministerie van SZW op vragen SER-secretariaat, 20 december 2004. Deze antwoorden zijn opgenomen in bijlage 5. De brief van 13 januari 2005 van de minister van SZW is opgenomen in bijlage 5.

39


Terzijde, uit ramingen van het Ministerie van SZW blijkt verder het volgende in verband met de bruto en netto financiële effecten van enkele kabinetsvoorstellen43. De afschaffing van de kortdurende WW-uitkering zou leiden tot een structurele brutobesparing van 286 mln. euro; bij de aanscherping van de wekeneis zou het gaan om 351 mln. euro44. Daarnaast zou het voorstel tot gedeeltelijke verrekening van ontslagvergoeding met een WW-uitkering leiden tot een nettobesparing van jaarlijks 50 miljoen euro45. Aldus zouden deze voornemens resulteren in een totale brutobesparing van 687 mln. euro. Het weglekeffect naar de Wet werk en bijstand (WWB)46 zou uiteindelijk leiden tot een totale nettobesparing van 480 mln. euro. De raad neemt goede nota van de mededeling in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord dat voorstellen van de raad voor het kabinet ‘zeer zwaarwegend’ zullen zijn, als deze voorzien in eenzelfde WW-volumereductie (volgens CPB-ramingen) als de desbetreffende (concept)wetsvoorstellen. Daarvan uitgaande formuleert de raad in dit advies voorstellen die naar zijn oordeel in de plaats moeten komen van de kabinetsvoorstellen tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering, aanscherping van de WW-referte-eisen en gedeeltelijke verrekening van ontslagvergoedingen met een WW-uitkering. Voor de nadere analyse en beoordeling van deze voornemens volstaat hij hier met een verwijzing naar zijn twee adviezen over de aanpassing van de toetredingsvoorwaarden tot de WW (2004) en naar het afzonderlijke advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet47. 3.2.4

Afrondende opmerkingen De doelstellingen van zijn voorstellen voor een hervorming van de WW en daarmee samenhangende regelingen heeft de raad hierboven geformuleerd en toegelicht. Deze doelstellingen hebben een uiteenlopend gewicht. Bij zijn voorstellen geeft de raad zich volop rekenschap van de zogeheten WW-volumetaakstelling. Het betreft de mededelingen van het kabinet in verband met mogelijke alternatieven voor de kabinetsvoorstellen met betrekking tot de WW, als deze alternatieven voorzien in een bepaalde reductie van het WW-volume48. De raad beschouwt deze volumetaakstelling als een randvoorwaarde voor zijn voorstellen.

43 44

45 46 47 48

Toelichting van het Ministerie van SZW op de volumereductie (zie bijlage 5). De afschaffing van de kortdurende uitkering leidt – volgens de ramingen van het Ministerie van SZW – tot een lagere brutobesparing dan de aanscherping van de wekeneis, aangezien het laatstgenoemde voornemen vooral leidt tot een beperking van het aantal WW-gerechtigden met een loongerelateerde uitkering. Zie SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet, op.cit., paragraaf 3.5.4. In de ramingen is uitgegaan van een weglek van 40 procent naar de WWB. SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet, op.cit., hoofdstuk 3. Conceptkabinetsverklaring van 5 november 2004 naar aanleiding van het Sociaal Akkoord (zie bijlage 2).

40


Voorop staat voor hem evenwel een weloverwogen hervorming van het WW-stelsel naar meer robuuste en activerende regelingen, die mede ertoe bijdragen dat de arbeidsmarkt optimaal functioneert in combinatie met een maatschappelijke aanvaardbare inkomensbescherming in geval van werkloosheid via de WW en via voorzieningen (na afloop van een WW-uitkering). Dit alles draagt bij tot een toekomstbestendige WW. Daarmee onderschrijft de raad de maatschappelijke functies van de WW zoals verwoord in de adviesaanvraag van 3 februari 2004. Het betreft de functie als een tijdelijke inkomensgarantie bij werkloosheid die, via de circulatiefunctie en als motor van arbeidsmarktdynamiek, de werkgelegenheid kan stimuleren49 (zie kader).

Functies WW In de notitie Toekomstverkenning WW wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende functies van de WW. In de eerste plaats is er de functie van de inkomensgarantie. De WW biedt werknemers een verzekering tegen inkomensverlies bij werkloosheid, waardoor zij de zekerheid hebben dat zij bij werkloosheid tijdelijk een zelfstandig loonvervangend inkomen ontvangen. Deze voorkomt dat zij na hun ontslag direct een beroep op bijstand moeten doen, dan wel afhankelijk zijn van een partner of moeten interen op hun vermogen. Verder heeft de WW arbeidsmarktfuncties, zoals de circulatiefunctie (WW fungeert als een ‘zoeksubsidie’ waardoor ontslagen werknemers meer tijd hebben een baan te zoeken die bij hen past, hetgeen bijdraagt tot een efficiënte allocatie) en de functie van motor van dynamiek op de arbeidsmarkt (waarbij het gaat om baanbaan mobiliteit en baancreatie en -destructie). De WW kent daarnaast een herverdelingsfunctie waarbij het gaat om risicosolidariteit (uniforme premie impliceert subsidie aan personen met een groot werkloosheidsrisico, ten laste van personen met een klein risico) en een vorm van inkomenssolidariteit (als gevolg van de franchise in de Awf-premie ter hoogte van het wettelijk minimumloon). Ten slotte heeft de WW een (minder belangrijk geachte) stabilisatiefunctie door de spreiding van het inkomensverlies bij werkloosheid over de beroepsbevolking, waardoor vraaguitval wordt voorkomen.

49

Notitie Toekomstverkenning WW, p. 10 (bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004, opgenomen in bijlage 1 van dit advies).

41


3.3

Beleidsrichting Algemeen Op basis van zijn probleemanalyse (paragraaf 3.1) en zijn doelstellingen (paragraaf 3.2) formuleert de raad in deze paragraaf een beleidsrichting voor zijn voorstellen voor een hervorming van het uitkeringsstelsel in geval van werkloosheid. Deze voorstellen gelden voor alle sectoren van het Nederlandse bedrijfsleven, inclusief de collectieve of de overheidssector50. De voorgestelde beleidsrichting bevat de volgende hoofdbestanddelen: • I. maatregelen gericht op bevordering van preventie van werkloosheid (of preventie van het beroep op uitkeringsregelingen in geval van werkloosheid); • II. wijzigingen van de wettelijke werkloosheidsverzekering (WW); • III. wijzigingen dan wel invoering van wettelijke minimuminkomensvoorzieningen voor oudere werklozen; • IV. maatregelen met betrekking tot de reïntegratie van werkloze werknemers, gericht op een verbetering van het beleid en een effectieve benutting van het instrumentarium; • V. versoepeling van de ontslagpraktijk51. Daarvan uitgaande kent de ‘architectuur’ van het voorgestane stelsel drie te onderscheiden fasen: een preventiefase, een verzekeringsfase en een voorzieningenfase. Uitkeringsstelsel ingeval van werkloosheid De raad is voorstander van een uitkeringsstelsel in geval van werkloosheid dat is gebaseerd op de volgende kenmerken. Een eerste kenmerk is een WW met de volgende onderdelen: • een relatief lage toegangsdrempel; • een relatief soepele toetredingstoets; • een relatief hoge uitkering bij het begin van de uitkering (ten opzichte van de huidige kortdurende WW-uitkering op het niveau van het sociaal minimum en ten opzichte van de huidige loongerelateerde uitkering); • een volledig loongerelateerde uitkering; • een met het arbeidsverleden klimmende uitkeringsduur (die korter is dan de huidige maximumuitkeringsduur); • een ‘poortwachtertoets’ na een eerste korte uitkeringsperiode. Met dit voorstel geeft de raad dan ook alternatieven voor de kabinetsvoorstellen tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en tot aanscherping van de wekeneisen.

50 51

Waar dit niet het geval is wordt in het advies expliciet kenbaar gemaakt dat de collectieve of de overheidssector buiten beschouwing blijft. Als gevolg van een beperking van de toets op de verwijtbaarheid van werkloosheid.

42


Enerzijds heeft hij daarmee voor ogen dat de WW toegankelijk is (en blijft) voor werkloze werknemers met een relatief kort arbeidsverleden waaronder jongeren. In de visie van de raad hoort kortdurende werkloosheid bij een dynamische economie en is dit een onderdeel van de werking van een soepele arbeidsmarkt52. Een kortdurend baanverlies hoeft dan ook geen maatschappelijk noch individueel probleem (en zeker geen schande) te zijn op voorwaarde dat er voldoende vraag naar arbeid is en dat het WW-stelsel hierop is ingesteld. Daarmee is kortdurende werkloosheid een middel om allocatieproblemen op de arbeidsmarkt tegen te gaan; dit wordt ook wel aangeduid als de smeeroliefunctie van de WW met het oog op een flexibele arbeidsmarkt53. Daaruit volgt dat werklozen met een WW-uitkering in de gelegenheid moeten zijn zich tijdens een relatief korte werkloosheidsperiode in eerste instantie te (her)oriënteren op de arbeidsmarkt of hun competenties te versterken. Een dergelijk uitkeringsregime is – in samenhang met een zekere versoepeling van de ontslagpraktijk – bevorderlijk voor de dynamiek op de arbeidsmarkt (meer doorstroming op de arbeidsmarkt met alleen korte perioden van werkloosheid) en voor snelle transities tussen werk en werkloosheid en vice versa. Aldus kan een WW-uitkering worden gezien als een sociale investering in duurzame reïntegratie, in de eerste plaats gericht op het weer snel op peil brengen van het menselijk kapitaal van ontslagen werknemers in plaats van op het bieden van een vervangingsinkomen met extra vrije tijd. De nadruk ligt dan op een WW-uitkering als een arbeidsmarktinstrument. Anderzijds heeft de raad voor ogen dat WW-uitkeringsgerechtigden worden geprikkeld om uit te stromen. Een ‘poortwachterstoets’ en een kortere maximale uitkeringsduur moeten – in samenhang met een effectiever reïntegratiebeleid – langdurige uitkeringsafhankelijkheid tegengaan. Een tweede kenmerk is een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming voor (oudere) werkloze personen na afloop van een WW-uitkering. Daarmee moet worden voorkomen dat de betrokkenen – gezien hun veelal precaire arbeidsmarktpositie – in armoede vervallen of te maken krijgen met de negatieve effecten van vermogenstoetsen. Een derde kenmerk is een geleidelijke verschuiving, naarmate de WW-uitkeringsduur langer is, van de (financiële) verantwoordelijkheid van sociale partners (in het bijzonder de sectoren) naar de overheid. De sectorale oriëntatie komt tot uiting in de financiering van de lasten van de WW-uitkeringen gedurende de eerste zes maanden en in de rol van sectoren bij de bevordering van preventie van werkloosheid en van de reïntegratie van WW-gerechtigden. De verantwoordelijkheid van de overheid uit zich in de wettelijk vast-

52

53

Volgens het CPB vormen kortdurende hoge werkloosheidsuitkeringen een goede verzekering tegen kleine inkomensschokken maar hebben zij het nadeel dat ze de instroom in de verzekering verhogen. Een dergelijke verzekering past bij een flexibele arbeidsmarkt waarin de verzekering als een springplank fungeert (CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit., p. 10). Of: werkloosheid als een fase van in between jobs (inleiding Op eigen kracht: van verzorgingsstaat naar participatiemaatschappij van 22 januari 2005 van minister-president Balkenende tijdens de Bilderbergconferentie van de Stichting NCW; zie: www.minaz.nl).

43


gelegde WW-polisvoorwaarden, het aandeel in de financiering van de lasten van de WW-uitkeringen na de eerste zes maanden, en in de minimumvoorzieningen. Aldus is sprake van een herschikking van de verantwoordelijkheden met betrekking tot zowel het uitkeringsregime als preventie en reïntegratie. Daarmee is het volgens de raad mogelijk adequaat in te spelen op de behoefte aan meer directe vormen van kostenconfrontatie, en aan nieuwe vormen van solidariteit met meer vrijheidsgraden op het niveau van de onderneming of de sector. In de volgende hoofdstukken formuleert de raad concrete voorstellen voor een nadere invulling en uitwerking van de hierboven geschetste beleidsrichting.

44

4

Preventie werkloosheid In dit hoofdstuk formuleert de raad voorstellen ter voorkoming van werkloosheid of van het beroep op de WW. Het betreft vooral voorstellen die werkgevers en werknemers op het decentrale niveau optioneel kunnen benutten in hun preventiebeleid. Na de weergave van het relevante kader (paragraaf 4.1) komen voorstellen aan de orde gericht op aanpassing van het arbeidsvolume (paragraaf 4.2) dan wel op verhoging van de inzetbaarheid van werknemers (paragraaf 4.3). Ten slotte schetst de raad de middelen die kunnen worden benut bij preventie van werkloosheid (paragraaf 4.4).

4.1

Algemeen Naar het oordeel van de raad draagt beleid gericht op preventie van werkloosheid bij tot een toekomstbestendige WW. Daartoe formuleert hij in dit hoofdstuk concrete voorstellen en maatregelen die zijn gericht op het tegengaan van vermijdbare werkloosheid en op begeleiding naar ander werk voorafgaand aan voorzienbaar ontslag. Deze maatregelen moeten leiden tot het voorkomen van onnodig beroep op een WW-uitkering. Samenhang met hervorming WW De voorstellen voor preventie van werkloosheid hebben een relatie met de voorstellen in dit advies voor een hervorming van de WW (zie hoofdstuk 5). Immers, voor het daadwerkelijk voorkomen van het beroep op de WW zijn ook de polisvoorwaarden van de WW1 van belang, evenals de financiering van de WW. Zo leveren de huidige financiering van de lasten van de WW-uitkeringen gedurende de eerste zes maanden uit sectorale premies en de bijzondere premiedifferentiatie in een aantal sectoren een belangrijke impuls om serieus werk te maken van preventie. Preventie en verantwoordelijkheid sociale partners De voorstellen in dit hoofdstuk zijn gericht op in het bijzonder de zogeheten primaire en secundaire preventie2. Bij primaire preventie gaat het om het voorkomen van werkloosheid voordat er sprake is van een reële dreiging. Daarbij is te denken aan maatregelen om ontslagen te voorkomen of uit te stellen.

1 2

. .

Zoals de uitkeringshoogte, de maximale uitkeringsduur en de referte-eisen. Mede op basis van: G.H.M. Evers, A.C.J.M. Wilthagen en I. Borghouts-van de Pas, Best practices in WW-preventie, OSA, Tilburg 2004. Zie ook: J. Tjallema, Van werk naar werk: WW-preventie door bedrijven, Gids voor Personeelsmanagement, 2005, nr. 2, pp. 44-47. De voorstellen voor zogeheten tertiaire preventie komen aan de orde in paragraaf 5.2.5. Deze zijn erop gericht om in geval van reeds ingetreden (gehele of gedeeltelijke) werkloosheid te voorkomen dat de werkloosheid langdurig wordt of zich uitstrekt tot een groter aantal uren; in feite gaat het hier om reïntegratie.

45

PREVENTIE WERKLOOSHEID

Secundaire preventie is aan de orde als de dreiging van werkloosheid dan wel overtolligheid zich voordoet. Gewezen kan worden op maatregelen om, indien ontslagen noodzakelijk zijn, gedurende een bepaalde periode (bijvoorbeeld gedurende ten minste de opzegtermijn) werknemers op een nieuwe positie elders voor te bereiden. Ook activiteiten op het gebied van outplacement (van-werk-naar-werkbegeleiding, scholing) kunnen werkloosheidsperioden voorkomen of sterk bekorten. Primaire en secundaire preventie van werkloosheid vormen bij uitstek het terrein waarop sociale partners actief (kunnen) zijn. Volgens de raad dragen werkgever en werknemers op ondernemingsniveau en sociale partners op het niveau van de sector (CAO-niveau) de primaire verantwoordelijkheid voor deze preventie. Op het niveau waarop de afspraken over de arbeidsvoorwaarden worden gemaakt (in het bijzonder de sectoren) kunnen sociale partners een eigen afweging maken tussen primaire arbeidsvoorwaarden (lonen) en investeringen in preventie van werkloosheid, bevordering van employability, scholing, bemiddeling, outplacement en reïntegratie. In dit verband verwijst de raad met instemming naar de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 2005 (zie kader)3.

Aanbeveling Stichting van de Arbeid en preventie werkloosheid Met betrekking tot preventie van werkloosheid bevelen de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en van werknemers partijen op het decentrale niveau aan om: • (sectorale) fondsen en andere middelen die daartoe ingezet kunnen worden (waaronder ESF-gelden), mede te benutten om voordat werkloosheid dreigt, vorm te geven aan activiteiten die gericht zijn op het verbeteren van de inzetbaarheid van werknemers; • bij redelijkerwijs voorzienbare individuele en collectieve ontslagen in een zo vroeg mogelijk stadium de mogelijkheden te verkennen en te benutten voor het inzetten van werk-naar-werk-trajecten binnen de eigen sector en, waar nodig en mogelijk, tussen sectoren.

De raad stelt met instemming vast dat werkgevers en werknemers, en hun arbeidsorganisaties uiteenlopende motieven hebben om te werken aan preventie van werkloosheid4. Een rol daarbij spelen ook overwegingen van bedrijfseconomische efficiency om personeel niet direct te laten afvloeien naar de WW (zie kader).

3 4

De aanbeveling – opgenomen in bijlage 8 – komt ook ter sprake in paragraaf 5.2.5 (reïntegratie). Mede op basis van: G.H.M. Evers, A.C.J.M. Wilthagen en I. Borghouts-van de Pas, Best practices in WW-preventie, op.cit.

46


Motieven arbeidsorganisaties voor preventie werkloosheid Een eerste motief vormt de noodzaak van een strategische personeelsplanning en –voorziening. Het verkrijgen van meer zekerheid op het terrein van personeelsbeschikbaarheid kan een duidelijk bedrijfsbelang zijn. Het kweken van een beperkte mate van labour slack (een bepaalde mate van vasthouden van personeel boven-de-formatie) kan helpen bij het slimmer en gemakkelijker laten verlopen van de allocatieprocessen binnen een arbeidsorganisatie. Een tweede motief heeft betrekking op het rendement op investeringen in opleidingen. Vanwege de lange looptijd van opleidingen kan het zinvol zijn om beslissingen ten aanzien van het afstoten van personeel in verband te zien met de dan verloren gegane kennis en ervaring. Het veilig stellen van de toekomstige rendementen op eerder verrichte opleidingsinvesteringen is een bedrijfseconomisch motief om te komen tot preventie van werkloosheid. Dat geldt ook voor het behoud en doorontwikkelen van kennis. Een derde motief is het voorkomen van beschadiging van het imago (of de reputatie) en het garanderen van goede arbeidsverhoudingen. In een krapper wordende arbeidsmarkt kan het imago van de werkgever mede bepalend zijn bij de keuze van de organisatie waar de werknemer wil werken. Daarnaast kan een grote instroom in de WW op langere termijn negatieve gevolgen hebben voor de arbeidsverhoudingen binnen een bedrijf. Een vierde motief heeft te maken met het beperken van de maatschappelijke, bedrijfs- en private kosten van werkloosheid. Gesteld wordt dat de kosten van WW-preventiebeleid zich in hoge mate laten terugverdienen in de vorm van minder en korterdurende aanspraken op WW-uitkeringen.

Hoewel een WW-preventiebeleid vooral op het decentrale niveau aan de orde is, vraagt de raad in dit verband ook de aandacht voor het beleid op macroniveau. Evident is dat ook het algemeen sociaal-economisch beleid een bijdrage vervult ter voorkoming van werkloosheid bijvoorbeeld via de ontwikkeling van de werkgelegenheid en van de arbeidskosten. Daarnaast wijst de raad op het belang van het scholings- en onderwijsbeleid (i.c. bijbrengen startkwalificatie, verbeteren kennis, vaardigheden, employability en inzetbaarheid van werknemers) en het beleid gericht op de vergroting of verbetering van de combineerbaarheid van arbeid- en zorgtaken bijvoorbeeld via kinderopvang. Evenwichtige aanpak In de huidige situatie hebben werkgever en werknemers reeds een prikkel gericht op preventie van werkloosheid.

47


Voor werknemers speelt het voorkomen van inkomensverlies in geval van werkloosheid een belangrijke rol; ook de mogelijk grote veranderingen in de persoonlijke en maatschappelijke positie als gevolg van werkloosheid kunnen van grote betekenis zijn. Voor werkgevers zit die prikkel in onder meer het voorkomen van ontslagkosten (preventieve functie van ontslagvergoedingen5) en van de kosten van het aanwerven van nieuw personeel. Daarnaast kan een versoepeling van de ontslagpraktijk leiden tot een stimulans voor werkgevers om hun werknemers te behouden dan wel om eerder werknemers in dienst te nemen. Verder stelt de raad voor om bij de nadere invulling van het beleid gericht op preventie van werkloosheid op gepaste wijze rekening te houden met uiteenlopende belangen en mogelijke negatieve effecten. Zo mogen preventiemaatregelen in beginsel niet leiden tot een ontmoediging van bedrijven om nieuwe werknemers te werven, noch tot verdringing (bescherming van insiders ten koste van outsiders)6. In dit verband acht de raad zijn voorstellen voor een hervorming van de WW van belang (zie hoofdstuk 5) omdat deze er onder meer in voorzien dat werkloze werknemers ook na een relatief kort of onderbroken arbeidsverleden recht krijgen op een loongerelateerde WW-uitkering. In het verlengde hiervan mogen preventiemaatregelen in beginsel niet leiden tot een aantasting van de flexibiliteit en dynamiek van de arbeidsmarkt. Een ander te vermijden effect is dat preventiemaatregelen bedrijfseconomisch noodzakelijke reorganisaties (met aanpassingen van het werknemersbestand) kunnen afremmen7. Ten slotte moet bij het inzetten van extra (collectieve publieke en sectorale) middelen voor de preventie van werkloosheid uitdrukkelijk worden afgewogen of zij per saldo ook daadwerkelijk positieve effecten hebben. Dit is mede afhankelijk van het voorkomen dan wel beperken van gevolgen als8: • het verminderen van de huidige preventiebestedingen van werkgevers (dead weight loss-effect) doordat werkgevers een positieve financiële prikkel krijgen voor werknemers met een laag werkloosheidsrisico; • het besteden van scholingsuitgaven (gericht op preventie) aan de vergroting van de productiviteit van werknemers met een laag werkloosheidsrisico (substitutie-effect);

5

6

7 8

Ontslagkosten kunnen - naast juridische ontslagbescherming - ervoor zorgen dat werkgevers beter rekening houden met de maatschappelijke kosten van werkloosheidsverzekeringen en bijvoorbeeld meer gaan investeren in hun personeel, aldus het CPB in: Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit., p. 11. In dit verband is ook van belang dat preventiemaatregelen die gericht zijn op een verlaging van de zogeheten evenwichtswerkloosheid (in het bijzonder de frictiewerkloosheid) leiden tot een structurele verlaging van het WW-volume. Dan is immers geen sprake van verdringing waarbij de ene (potentieel) werkloze werknemer ten koste van een andere werkloze sneller aan een baan wordt geholpen. Zie ook: CPB, Analyse SER-voorstel hervorming WW (opgenomen in bijlage 10). In elk geval op korte termijn verandert er dan niets aan de totale werkgelegenheid en de totale werkloosheid. Zie: CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit., p. 12. Mede op basis van de brief van 9 juli 2004 van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer in verband met de premievrijstelling voor het in dienst houden en nemen van oudere werknemers (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 862, nr. 38).

48


• een toename van de evenwichtswerkloosheid door premie- en belastingverhoging als gevolg van de extra collectieve middelen. Noodzaak maatwerk Volgens de raad is de benutting van preventiemaatregelen en -instrumenten een kwestie van maatwerk. De aanpak in grote ondernemingen kan anders zijn dan in ondernemingen met weinig werknemers; zo is interne herplaatsing eenvoudiger in grote ondernemingen. In ondernemingen met weinig werknemers kan een aanpak op het niveau van de branche of de sector soelaas bieden. In dit verband onderschrijft de raad de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 20059; daarin benadrukken de in de stichting vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en van werknemers het belang van periodiek overleg op branche- en ondernemingsniveau over preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers en verwijzen zij in dat verband naar het bestaande reguliere overleg over de algemene gang van zaken in de onderneming tussen ondernemer en OR/pvt in het kader van artikel 24 lid 1 resp. artikel 35b lid 4 van de WOR. Ten slotte herhaalt de raad in dit verband zijn aanbeveling voor een zogenoemde beleidsscan waarmee managers en personeelsfunctionarissen een analyse kunnen maken van de beleidspraktijken in de organisatie10. Op basis van de uitkomsten kunnen zij maatregelen ontwikkelen en uitvoeren die passend zijn voor verschillende deelcategorieën. Uiteenlopende preventie-instrumenten Voor een nadere invulling van een beleid gericht op preventie van werkloosheid kunnen uiteenlopende instrumenten worden ingezet. Veel van deze instrumenten of maatregelen zijn onderwerp van sociale plannen bij reorganisaties, bedrijfssluitingen en personeelsreducties. In grote lijnen zijn de volgende twee categorieën van maatregelen te onderscheiden: aanpassingen van het arbeidsvolume en verhoging van inzetbaarheid11. Daartussen bestaan uiteraard raakvlakken en overlap.

4.2

Aanpassingen arbeidsvolume Preventie van het beroep op de WW is in de eerste plaats mogelijk via een aanpassing van het arbeidsvolume. Daartoe kunnen volgens de raad veel instrumenten binnen en tussen ondernemingen worden ingezet.

9 10 11

De aanbeveling is opgenomen in bijlage 8. Zie SER-advies Van alle leeftijden: Toekomst ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg, op.cit., paragraaf 3.2.2. G.H.M. Evers, A.C.J.M. Wilthagen en I. Borghouts-van de Pas, Best practices in WW-preventie, op.cit..

49


In de eerste plaats kan worden gewezen op bemiddeling naar ander werk in of buiten de sector. Dit kan op basis van afspraken binnen de sector tot het overnemen van personeel of van afspraken met andere sectoren voor bemiddeling van werk naar werk. Ook zogeheten werk-naar-werktrajecten en baanoverbruggingsregelingen kunnen hierbij worden benut (zie kader).

Werk-naar-werktrajecten: twee voorbeelden Een eerste voorbeeld betreft Philips Terneuzen. Het bedrijf heeft met de coöperatie Werk & Vakmanschap (W&V) het pilotproject Van werk naar werk opgezet dat gericht is op het bemiddelen van werk naar werk, waarbij voor vertrekkende werknemers een inkomensval wordt voorkomen. Bij de coöperatie zijn 600 kleine en grote technische en industriële bedrijven aangesloten. De werknemers die moesten afvloeien bij Philips Terneuzen kregen het aanbod om deel te nemen aan het project. Daarbij werd de arbeidsovereenkomst met Philips Terneuzen beëindigd en krijgt de werknemer een nieuw jaarcontract bij W&V en wordt vervolgens gedetacheerd bij een van de 600 lidbedrijven. Na het volgen van een gecertificeerde opleiding werden de werknemers begeleid naar nieuwe functies bij andere bedrijven. Vanaf medio 2003 wordt het model onder de naam Nieuw Vakmanschap ook elders onder de aandacht gebracht als een zeer bruikbaar model bij reorganisaties, bedrijfssluitingen en personeelsreducties. Een tweede voorbeeld is te vinden in de onderwijssector, waarin een aantal preventieve instrumenten al vele jaren met succes wordt toegepast. Daarbij gaat het om het volgende. Voormelding ontslag: een dreigend ontslag wordt drie maanden voor de ontslagdatum door de werkgever gemeld bij de reïntegratieconsulent van het zogenaamde Participatiefonds. Deze consulent is in de betreffende regio verantwoordelijk voor begeleiding van werknemers naar nieuw werk. De werknemer wordt al voor het ontslag opgeroepen om gezamenlijk de kansen op nieuw werk te verkennen, een reïntegratietraject uit te zetten, et cetera. Een ander instrument is het binnenhouden van boventallig personeel gedurende een jaar. De werkgever verricht een aantal reïntegratieactiviteiten zoals zoeken naar een passende functie, zowel intern als extern. De werknemer heeft recht op scholing en/of kan scholing opgedragen worden in verband met het verkrijgen van nieuw werk of herplaatsing. Als een werknemer iedere medewerking weigert aan deze herplaatsingsactiviteiten, kan als ultieme sanctie het verlies gelden van het recht op uitkering, inclusief het bovenwettelijke deel. Eigen aan de gehanteerde systematiek is het gegeven dat het Participatiefonds de uitkeringsgelden beheert. Alvorens tot uitkering over te gaan, toetst dit fonds elk ontslag op vermijdbaarheid. Wanneer het ontslag vermijdbaar was, of wanneer de werkgever geen poging heeft gedaan tot herplaatsing, kan als sanctie gelden het niet vergoeden van de uitkeringskosten, inclusief het bovenwettelijk deel.

50


In de tweede plaats is het mogelijk boventallige werknemers buiten de arbeidsorganisatie te herplaatsen. Externe outplacementbureaus, loopbaaninterventiebureaus en reïntegratiebedrijven kunnen daarbij behulpzaam zijn. Een ander instrument is het oprichten van een zogeheten Mobiliteitscentrum waar werknemers niet alleen voor interne herplaatsingstrajecten maar ook voor externe trajecten terechtkunnen. In de derde plaats is er het instrument van bedrijfsoverstijgende pools. Wanneer een bedrijf tijdelijk geen werk heeft, kan een werknemer worden geplaatst bij een ander bedrijf dat is aangesloten bij de pool. Een voorwaarde voor de pool kan zijn dat het gaat om werknemers dan wel arbeidsplaatsen die in ieder geval op het basisniveau overlap vertonen, zodat uitwisselbaarheid is gegarandeerd. Een andere voorwaarde kan zijn dat de cyclische patronen in de bedrijven zodanig zijn dat een pool een ‘dempend’ karakter kan krijgen. In de vierde plaats vormen detachering en uitleenconstructies een middel voor het tijdelijk terugdringen van het arbeidsvolume van een onderneming. Een belangrijke voorwaarde kan zijn dat er bij het inlenende bedrijf sprake is van een tegengestelde productiecyclus of in ieder geval van een gunstige orderportefeuille. In de vijfde plaats zijn er (binnen een onderneming) mogelijkheden voor interne herplaatsingen bij andere afdelingen, vestigingen of bij dochterbedrijven in geval van boventalligheid in een afdeling of vestiging. In dit geval behoudt de arbeidsorganisatie vakkundig personeel. In de zesde plaats is het mogelijk binnen een bedrijf een pool op te zetten van flexibele, deskundige werknemers die kunnen worden ingezet op verschillende afdelingen en vestigingen. Deskundig personeel dat binnen de arbeidsorganisatie overtollig is en gaat werken in de pool, blijft behouden voor de organisatie. In de zevende plaats is er het idee van het aanbieden van een zogeheten schilcontract met een werknemer die boventallig dreigt te worden. Een schilcontract is een aangepaste arbeidsovereenkomst voor een werknemer die om bedrijfseconomische redenen tijdelijk niet meer werkzaam kan zijn in de arbeidsorganisatie (wegens boventalligheid) maar aan wie het vooruitzicht wordt geboden dat hij12 op termijn weer werkzaam kan zijn. Met het schilcontract blijft het dienstverband in stand en wordt de mogelijkheid geboden om dit dienstverband - na reorganisatie - anders voort te zetten13. Het schilcontract kent een gedeeltelijke publieke financiering (uit een WW-uitkering) en een gedeeltelijke private financiering (een aanvulling op de uitkering uit middelen van een sociaal plan). Een

12 13

Waar in dit advies ‘hij’ staat bij verwijzing naar een persoon (werknemer, werkgever, uitkeringsgerechtigde, cliënt, et cetera) dient gelezen te worden hij/zij; waar ‘hem’ staat, hem/haar. Zie: J. Jongejan en M. Donners, Een schilcontract als gouden handdruk, Zeggenschap, 2003, nr. 2.

51


schilcontract maakt het mogelijk flexibel in te spelen op de behoeften van werkgevers en van werknemers. In de achtste plaats is het mogelijk overwerk terug te dringen, bijvoorbeeld door het beter in de tijd spreiden van werkzaamheden of door een andere planning van de productie (afvlakken van piekperioden)14.

4.3

Verhoging inzetbaarheid werknemers Preventie van het beroep op de WW is vervolgens ook mogelijk via het op peil houden van kennis en vaardigheden15. De raad verwacht dat de toenemende complexiteit van productieprocessen ertoe zal leiden dat employabilitybeleid in de toekomst nog centraler komt te staan in de preventie van werkloosheid. Employabilitybeleid omvat in principe alle maatregelen en instrumenten waarmee de inzetbaarheid van werknemers binnen en buiten de onderneming wordt vergroot. Zo is te denken aan taakverbreding, taakverrijking en taakroulatie, en aan de ontwikkeling van competenties voor de eigen functie en voor andere functies. Zoals vermeld in paragraaf 4.1 is ook het scholings- en onderwijsbeleid van belang. Daarbij gaat het onder meer om het bijbrengen van startkwalificaties, hetgeen valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid. De schooluitval op lagere niveaus en het niet bezitten van een startkwalificatie zijn zorgelijk, omdat jongeren zonder startkwalificatie bij werkloosheid nauwelijks reïntegreerbaar zijn (zie paragraaf 3.1). In dit verband vestigt de raad er de aandacht op dat er thans onvoldoende zicht bestaat op de omvang van de groep werkloze jongeren zonder startkwalificatie. Zo kunnen zij buiten beeld blijven wanneer zij bijvoorbeeld geen WW- of WWB-uitkering ontvangen. De maatregelen in verband met het employabilitybeleid zijn gericht op zowel de werknemers als op de kwaliteit van de arbeidsorganisatie. Ook de sectorale scholingsinstituties (kenniscentrum en O&O-fonds) worden daarbij betrokken. In dit verband wijst de raad met instemming op de recente nota Naar een meer productieve economie van de Stichting van de Arbeid. Daarin stelt de stichting onder meer het volgende: 14

15

Een uiterste mogelijkheid biedt het aanvragen van individuele of collectieve werktijdverkorting. Bij toekenning – door het Ministerie van SZW – van een dergelijke werktijdverkorting gaan de werknemers minder uren werken, terwijl zij volledig in dienst blijven en daarvoor ook salaris krijgen uitbetaald. Voor de werknemers die korter gaan werken betaalt de werkgever alleen de gewerkte uren uit. Voor de uren die werknemers tijdelijk niet werken kunnen de werknemers recht hebben op een loongerelateerde WW-uitkering. De periode van de werktijdverkorting kan ook worden benut voor het volgen van een opleiding. Voorwaarden voor toekenning van werktijdverkorting zijn dat de bedrijvigheid in de onderneming tot een abnormaal laag niveau is gedaald, de oorzaken hiervan niet tot het normale bedrijfsrisico behoren en de daling van de bedrijvigheid van tijdelijke aard is. Toestemming voor werktijdverkorting wordt slechts voor een bepaalde tijd verleend. Daarnaast kunnen bedrijven door het vergroten van de inzetbaarheid van het personeel op taken en functies flexibeler omgaan met hun bedrijfsvoering (meer functionele flexibiliteit).

52


In het licht van productiviteitsbevordering via scholing/opleiding en employabilitybeleid is het gewenst om in ieder geval een meer actief beleid te ontwikkelen. Het gaat daarbij met name om het ontwikkelen van een employabilitybeleid en het bevorderen van het tot stand komen van een EVC-instrumentarium16. Benutting en rendement van scholing kunnen toenemen indien het voortvloeit vanuit een persoonlijk ontwikkelingsplan met een daarbij behorend budget. Een individueel toegesneden ontwikkelingsplan vormt daarbij bij voorkeur een afgeleide van een (te ontwikkelen) loopbaanbeleid binnen de onderneming17. Verder wijst de raad op de mogelijkheid om in CAO’s afspraken te maken gericht op het bevorderen van een brede inzetbaarheid van de individuele werknemer en het aanreiken van ondersteuning en faciliteiten om een en ander mogelijk te maken. De Stichting van de Arbeid geeft als voorbeeld afspraken over het opstellen van een persoonlijk opleidingsplan, het afspreken van een persoonlijk opleidingsbudget of -rekening en het geven van individueel loopbaanadvies18. Ook kunnen afspraken betrekking hebben op het inrichten van een vacaturebank, het inrichten van een loopbaan- of mobiliteitscentrum, het uitvoeren van een employabilityscan voor de onderneming en het aanstellen van een employabilityadviseur19. Bij de financiering hiervan kunnen O&O-fondsen een belangrijke rol spelen (zie paragraaf 4.4). In aanvulling op deze voorbeelden vermeldt de raad enkele andere mogelijkheden. Zo kan tussen CAO-partijen worden afgesproken dat ondernemingen en sectoren bij voorzienbaar ontslag ertoe worden aangezet om personen of groepen voor wie ontslag dreigt om te scholen voor en te bemiddelen naar ander werk in of buiten de sector. Een andere mogelijkheid betreft het aanbieden van om-, her- en bijscholing, eventueel in combinatie met outplacement of employabilitytrajecten, loopbaanbegeleiding en -advisering. In dit verband verwijst de raad naar de recente brief (namens de raad) aan de Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van de Tweede Kamer waarin is gesteld dat het belangrijk is dat individuen beschikken over de middelen die hen stimuleren eigen loopbaankeuzen te maken en hen helpen de eigen keuzen te realiseren20. Een verbetering van de fiscale faciliteit in de inkomstenbelasting (door loopbaanadvies en EVC-trajecten op te nemen in de scholingsdefinitie) en/of een meer robuuste vormgeving van een individuele leerrekening zijn daarvoor goede mogelijkheden.

16 17 18 19 20

EVC: elders verworven competenties. Stichting van de Arbeid, Naar een meer productieve economie, publicatienr. 1/05, Den Haag 2005, p. 13. Stichting van de Arbeid, Werk maken van employabilitybeleid , publicatienr. 2/01, Den Haag 2001. SER-advies Het nieuwe leren: Advies over een leven lang leren in de kenniseconomie, publicatienr. 02/10, Den Haag 2002. Brief van 15 februari 2005 van de commissie Arbeidsmarkt- en Onderwijsvraagstukken (namens de raad) aan de Vaste Commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van de Tweede Kamer, in verband met het Actieplan Leven Lang Leren.

53


Ten slotte is benutting mogelijk van moderne (ICT-)technieken op het gebied van outplacement (profilingmethoden) en loopbaanbegeleiding om met werkloosheid bedreigde werknemers of werkloze werknemers ook buiten de sector in te zetten.

4.4

Beschikbare middelen Naar het oordeel van de raad kunnen verschillende (financiële) middelen worden benut voor het voeren van een adequaat WW-preventiebeleid. Veelal worden preventiemaatregelen direct gefinancierd uit de bedrijfsmiddelen of uit andere (private) fondsen. Dit neemt niet weg dat ook de inzet van publieke middelen wenselijk is. Private middelen Volgens de raad is een substantiële aanwending van middelen uit de O&O-fondsen (sectoraal en intersectoraal) voor WW-preventiebeleid wenselijk21. In dit verband herhaalt de raad zijn uitspraak in zijn advies Van alle leeftijden: Toekomst ouderenbeleid dat sociale partners de scholing van ouderen verder kunnen bevorderen door in de beschikbare sectorale O&O-fondsen meer ruimte te creëren voor de scholing van oudere werknemers en oudere werkzoekenden22. Daarbij kunnen zij ook afspraken maken over scholing en plaatsing van oudere werknemers over de grenzen van sectoren heen, hetgeen ook de externe arbeidsmobiliteit bevordert. Met name kan scholing over de grenzen van de sector een uitkomst zijn voor sectoren waar een relatief hoge arbeidsuitval van ouderen voorkomt, bijvoorbeeld in de bouw. Tijdige scholing voor ander werk of voor werk in een andere sector kan helpen voorkomen dat uitstroom vanwege arbeidsongeschiktheid optreedt. Met de TaskForce Ouderen en Arbeid wijst de raad in dit verband ook op de mogelijkheid van (het benutten van) grensoverschrijdende mobiliteitsprogramma’s tussen bedrijfstakken. De hierboven geciteerde uitspraak van de raad is gericht op de bevordering van de arbeidsdeelname van oudere werknemers, maar is evenzeer van toepassing voor de preventie van werkloosheid van andere werknemers. Ten slotte dienen volgens de raad ook de bovenwettelijke aanvullingen op de WW-uitkering te worden geplaatst in het perspectief van de preventie van werkloosheid. In dit verband verwijst hij naar de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 200523. Daarin bevelen de centrale organisaties van werkgevers en van werknemers partijen op het decentrale niveau aan bovenwettelijke aanvullingen en vergoedingen bij ontslag ook te benutten voor het aan de betrokken werknemers aanbieden van mogelijkheden tot her-

21 22 23

Stichting van de Arbeid, Inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen, Den Haag, 15 oktober 2002. Zie: SER-advies Van alle leeftijden: Een toekomstgericht ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg, op.cit., p. 54. De aanbeveling is opgenomen in bijlage 8.

54


plaatsing in passende arbeid en tot verbetering van de employability24. In paragraaf 6.3 komt de raad hierop terug. Publieke middelen Volgens de raad is een ruimere en meer actieve inzet van publieke middelen wenselijk met het oog op preventie van het beroep op de WW, zij het dat daarbij wel enige terughoudendheid past gezien het principe ‘de vervuiler betaalt’. Hij noemt in dit verband de CWI-activiteiten en de noodzaak voor de overheid om arbeidsmarktontwikkelingen beter te monitoren. Tevens acht de raad het in bepaalde situaties wenselijk WW-middelen die anders als WW-uitkeringskosten zouden worden benut, preventief aan te wenden. Hij geeft het opstarten van preventieprojecten via het Awf in overweging alsmede het inzetten van middelen uit de wachtgeldfondsen voor sectorale preventie van werkloosheid. Ook is te denken aan de optie van het onder voorwaarden en gedurende beperkte tijd werken met behulp van een uitkering25. In dit verband onderschrijft de raad de doelstellingen van het begin maart jongstleden bij de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel dat erop is gericht dat met ontslag bedreigde werknemers vroegtijdig hulp krijgen bij het zoeken naar werk26. Voor hen kunnen vroegtijdig reïntegratiemiddelen en reïntegratie-activiteiten op grond van de WW worden ingezet. Doel is het voorkomen van werkloosheid dan wel het verkorten van de werkloosheidsduur (zie kader).

24 25

26

SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999, p. 126. Zo kunnen aan werkloze werknemers leerwerkplekken en baanopeningen worden aangeboden op basis van een mix van loonkostensubsidies, inzet van de uitkering, scholingsaanbod en stimuleringspremies. Daartoe behoort ook het werken met behulp van een uitkering als instrument om het arbeidsproces niet te ontwennen. Ook tijdens het werken met behulp van een uitkering moet de activeringsprikkel voor de deelnemer aanwezig zijn. Zie het binnenkort uit te brengen advies van de RWI over het arbeidsmarktinstrumentarium naar aanleiding van het verzoek van 31 januari 2005 van de staatssecretaris van SZW om alle mogelijke reïntegratie-instrumenten in beeld te brengen en invulling te geven aan de ‘ladderbenadering’ waarbij de reeds bestaande en mogelijk nieuw te ontwikkelen reïntegratie-instrumenten gestructureerd worden bijeengebracht. De staatssecretaris van SZW heeft op 22 januari 2005 medegedeeld over de vraag hoe lang mensen kunnen werken met behoud van een uitkering en de belemmeringen die zich daarbij kunnen voordoen, het advies van de RWI te willen afwachten (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, nr. 18, p. 9). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 016, nrs. 1-3. Het is de bedoeling dat de wet per 1 juli 2005 in werking treedt. Het wetsvoorstel (i.c. een wijziging van de WW en de Wet REA) volgt op een (tot 1 juli 2005 lopend) experiment met de vervroegde inzet van reïntegratiemiddelen voor mensen die bedreigd worden met ontslag (experiment preventieve inzet wachtgeldfondsen). Voorwaarde is dat er sprake is van een melding volgens de Wet Melding Collectief Ontslag en dat deze trajecten voor de datum van het vermoedelijke ontslag zijn beëindigd. De uitvoering van deze regeling is verre van optimaal, onder meer omdat reïntegratiebedrijven vooral in zee gaan met werknemers die op eigen kracht werk kunnen vinden, terwijl werknemers die op hulp zijn aangewezen, hiervan verstoken blijven (zie: IWI, Inzet reïntegratie-instrumenten en -voorzieningen door UWV, Den Haag, 2004, p. 8).

55


Wetsvoorstel preventieve inzet reïntegratie-instrumenten Met het wetsvoorstel wordt het mogelijk dat werknemers die kunnen aantonen binnen vier maanden werkloos te worden en die niet direct bemiddelbaar zijn27, al vóór de eerste werkloosheidsdag hulp kunnen krijgen van de CWI of het UWV bij het vinden van een baan. Dit betekent dat het UWV voor de betrokkenen preventieve reïntegratietrajecten kan inkopen. Het kabinet beoogt met invoering van het wetsvoorstel een structurele verkorting van de gemiddelde WW-uitkeringsduur, hetgeen leidt tot een besparing op de uitkeringslasten. Verondersteld wordt dat het twee maanden eerder starten van een reïntegratietraject zal leiden tot een vervroegde uitstroom naar werk met eenzelfde periode. Bij een jaarlijks aantal trajecten van 32.000, een plaatsingspercentage van 40 procent en een gemiddelde WW-uitkering van 15.000 euro, zal de jaarlijkse besparing kunnen oplopen tot circa 21 miljoen euro28. • Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 016, nr. 3, pp. 8-9.

27 28

Verder wijst de raad op de mogelijkheden tot het inzetten van middelen op basis van de Wet REA, in het bijzonder waar het gaat om werkloze arbeidsgehandicapte werknemers29. Ook de benutting van artikel 130 WW (experimenten) om bijvoorbeeld seizoenswerkers buiten het seizoen aan werk te helpen verdient de aandacht. Ook beveelt de raad aan fiscale faciliteiten en ESF-cofinancieringsprojecten te benutten voor de preventie van werkloosheid (zie kader).

27

28 29

De werknemers die in aanmerking komen voor een vervroegd reïntegratietraject moeten een door de CWI vastgestelde afstand tot de arbeidsmarkt hebben. Daarnaast dient het voor de werknemers, naar het oordeel van de CWI, aannemelijk te zijn dat zij na het einde van de dienstbetrekking recht zullen krijgen op een WW-uitkering. Van de zijde van het Ministerie van SZW is kenbaar gemaakt dat het hier zou gaan om een structurele volumereductie van circa 1500 uitkeringsjaren. Op grond van het – recent bij de Tweede Kamer ingediende – wetsvoorstel Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (wet WIA) zal de Wet REA geheel worden vervangen en zullen de nog relevante bepalingen van die wet worden opgenomen in onder meer de materiewetten (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 034, nr. 3, pp. 42-43).

56


Fiscale faciliteiten en ESF-cofinancieringsprojecten Fiscale faciliteiten De werkgever kan een korting krijgen op de afdracht van loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen voor elke werknemer die de beroepspraktijkvorming van de beroepsbegeleidende leerweg (BBL) volgt (afdrachtvermindering leerlingwezen). De voorwaarde is dat er naast de arbeidsovereenkomst een leerovereenkomst is afgesloten tussen het leerbedrijf (de werkgever), de leerling, het landelijk orgaan beroepsonderwijs en de school. De fiscale faciliteit is ook van toepassing op studenten uit een initiële duale hbo-opleiding die in bepaalde bedrijfssectoren gaan werken. Ook kan de werkgever korting krijgen als binnen zijn bedrijf leerlingen een leer/ werktraject volgen in het derde of vierde jaar van de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo. Ten slotte is er een fiscale tegemoetkoming in de kosten die de werkgever maakt naast de directe scholingskosten om de werknemers op te leiden tot het startkwalificatieniveau (mbo-2 niveau), bijvoorbeeld de kosten voortvloeiend uit extra begeleiding en aangepaste productie- en personeelsplanning. ESF-cofinancieringsprojecten Financiering van vakopleidingen en stages kan tot stand komen met behulp van ESF-subsidies die echter niet tegelijkertijd met een uitkering mogen worden ingezet. In het kader van doelstelling 3 van het ESF kunnen subsidies (van 50 procent van de gemaakte kosten) worden verstrekt in verband met onder meer de volgende maatregelen: • scholing van werkenden zonder startkwalificatie (inclusief cursussen Nederlandse taal) en omscholing van mbo-ers en hbo-ers; • sectoroverschrijdende scholing, zoals de volgende activiteiten: het monitoren van de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en het ontwikkelen en uitvoeren van programma’s gericht op sectoroverschrijdende employability van werknemers; • activiteiten die een versterking van het personeelsbeleid binnen arbeidsorganisaties inhouden, zoals: het opstellen van bedrijfsopleidingsplannen en van persoonlijke opleidings- of ontwikkelingsplannen, het adviseren met het oog op het verkrijgen van inzicht in de loopbaanmogelijkheden van de individuele werknemer en outplacement voor werknemers die bedreigd worden met werkloosheid. Ten slotte is het voor werkgevers ook mogelijk om in aanmerking te komen voor een subsidie van projecten gericht op scholing en reïntegratie van werklozen, zoals: scholing, sollicitatietraining, beroepskeuzevoorlichting, arbeidsbemiddeling, stages, en sociale activering voor zover deze een bijdrage kan leveren aan de toetreding tot de arbeidsmarkt.

57


De raad stelt met instemming vast dat het kabinet het mogelijk zal maken om middelen uit O&O-fondsen te combineren met ESF-gelden (O&O-middelen als cofinanciering bij ESF-gelden)30. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de oproep van de raad tot het wegnemen van de belemmeringen die dit onmogelijk maakten31. Ten slotte acht de raad primaire preventie van werkloosheid moeilijk bij werknemers die niet over een goede startkwalificatie beschikken. Goed preventief beleid zou erop gericht moeten zijn deze werknemers aan een startkwalificatie te helpen. Dit wordt gezien als een taak voor de overheid, waarover deze afspraken met sociale partners moeten maken. Concrete acties komen echter nauwelijks van de grond. De raad komt hierop terug in het advies over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn dat bij hem in voorbereiding is32.

30 31 32

Brief van 17 december 2004 van de staatssecretaris van OC&W aan de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 26 642, nr. 70). SER-advies Inburgeren met beleid, publicatienr. 03/10, Den Haag 2003, p. 63. Met de adviesaanvraag van 15 februari 2005 van de ministers van EZ en SZW over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, is de raad onder meer gevraagd in te gaan op de ontwikkeling van Nederland naar een kennissamenleving en de daaruit voortvloeiende verandering van de arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden. De raad is gevraagd kenbaar te maken of dit aanleiding geeft voor aanpassing van het arbeidsmarktbeleid en zo ja, hoe deze aanpassing er dan uit zou moeten zien. De adviesaanvraag is te raadplegen via www.ser.nl.

58

5

Uitkeringsstelsel bij werkloosheid

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk formuleert de raad voorstellen voor een weloverwogen hervorming of wijziging van het uitkeringsstelsel in geval van werkloosheid. Deze voorstellen zijn gebaseerd op de hiervoor geschetste doelstellingen en uitgangspunten (paragraaf 3.2) en beleidsrichting (paragraaf 3.3). De raadsvoorstellen hebben betrekking op de WW en op het uitkeringsregime voor werkloze werknemers na afloop van een WW-uitkering (in het bijzonder inkomensvoorzieningen voor oudere werklozen). Ook bevat het hoofdstuk voorstellen voor een verbetering van zowel het reïntegratiebeleid en -instrumentarium als van de uitvoering en handhaving van de WW. In dit hoofdstuk licht de raad zijn voorstellen toe en geeft hij een onderbouwing ervan. Bij de voorbereiding heeft hij zich uitvoerig georiënteerd op uiteenlopende beleidsmodaliteiten met betrekking tot de polisvoorwaarden, de financiering en de uitvoering en handhaving van de WW, zoals geschetst in de adviesaanvraag van 3 februari 20041. Verder vergelijkt de raad in dit hoofdstuk – waar dit mogelijk is – zijn voorstellen met de huidige regelingen2 en relevante kabinetsvoorstellen (in het bijzonder ten aanzien van de WW). Een vergelijkend overzicht tussen de huidige regelingen, de kabinetsvoorstellen en de raadsvoorstellen is weergegeven in het in bijlage 9 opgenomen schema. Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 5.2 passeren de voorstellen voor een hervorming van de WW de revue. Vervolgens komen in paragraaf 5.3 voorstellen aan de orde voor het uitkeringsregime na afloop van een WW-uitkering. Ten slotte is paragraaf 5.4 gewijd aan de (volume)effecten van de voorstellen.

5.2

WW In deze paragraaf formuleert de raad voorstellen ten aanzien van enkele basiselementen van de inrichting van de WW. Aan de orde komen achtereenvolgens de toegangsvoorwaarden (paragraaf 5.2.2), de uitkeringshoogte en -duur (paragraaf 5.2.3), de financiering (paragraaf 5.2.4), de reïntegratie-instrumenten en -verplichtingen (paragraaf 5.2.5) en de

1

2

. .

Bij zijn nadere verkenningen heeft de raad zich laten inspireren door de maatschappelijke discussies en heeft hij gebruik gemaakt van de relevante literatuur. Zie: de notitie Toekomstverkenning WW , bij de adviesaanvraag van 3 februari 2004. Zie eveneens: R.A. de Mooij, Toward efficient unemployment insurance in the Netherlands, CPB Memorandum nr. 100, Den Haag 2004. Deze nota bevat een uitgebreide analyse van mogelijke wijzigingen van de WW en van de afwegingen die daarbij aan de orde zijn. Zie ook de notitie Toekomstverkenning WW , paragraaf 2.3 (Huidige vormgeving WW). De notitie is onderdeel van de adviesaanvraag van 3 februari 2004, opgenomen in bijlage 1 van dit advies. Zie verder: F.M. Noordam, Sociale-zekerheidsrecht, Deventer 2004; F.L.J. Pennings, De Werkloosheidswet, Deventer 2003.

59

UITKERINGSSTELSEL BIJ WERKLOOSHEID

handhaving van de WW (paragraaf 5.2.6). Daaraan voorafgaand formuleert de raad enkele uitgangspunten voor een hervorming van de WW (paragraaf 5.2.1). In deze paragraaf komen alleen de voorstellen tot wijziging van de inrichting van de WW aan de orde. Dit houdt onder meer in dat voor het overige wordt uitgegaan van de huidige inrichting van de WW. 5.2.1

Uitgangspunten De raad is van oordeel dat ook in de toekomst de polisvoorwaarden voor een collectieve werkloosheidsverzekering wettelijk moeten worden vastgelegd (i.c. in de WW). Bij zijn voorstellen voor een wijziging van de WW gaat hij uit van de uitgangspunten zoals verwoord in paragraaf 3.2.2 en van enkele belangrijke kenmerken of onderdelen van de huidige WW. In de eerste plaats moet – naar het oordeel van de raad – de WW gehandhaafd blijven als een risicoverzekering (zie ook paragraaf 3.2.2). Dit wil zeggen een (sociale) verzekering die (met inbegrip van de toegangsvoorwaarden, zoals een referte-eis) voorziet in een (gedeeltelijke) compensatie van het gederfde inkomen als gevolg van een onverwachte gebeurtenis (met name: niet verwijtbaar ontslag3 leidend tot werkloosheid) vanaf het moment dat het verzekerde risico intreedt4. Dit neemt niet weg dat de WW ook opbouwelementen kan impliceren, zoals een koppeling tussen het arbeidsverleden en de maximale uitkeringsduur, evenals een gedeeltelijke financiering uit de algemene middelen5. In de tweede plaats gaat de raad uit van handhaving van de huidige personenkring of kring van wettelijk verplicht verzekerden op grond van de WW (zie kader), met inbegrip van de aanpassing daarvan conform de voorstellen in zijn advies Personenkring werknemersverzekeringen (juni 2004)6.

3 4 5 6

Zie over dit criterium, paragraaf 6.4. Handhaving van de WW als risicoverzekering impliceert dat spaarelementen geen rol spelen in de WW, maar eventueel wel in bovenwettelijke aanvullingen (zie ook paragraaf 7.3). Zie paragraaf 5.2.4 (financiering WW). SER-advies Personenkring werknemersverzekeringen, publicatienr. 04/09, Den Haag 2004. Met brief van 5 april 2005 heeft de minister van SZW de Tweede Kamer het kabinetsstandpunt Heroverweging personenkring werknemersverzekeringen toegezonden. Het betreft een reactie op het SER-advies. De minister laat de Tweede Kamer weten dat het kabinet het advies van de raad op hoofdlijnen overneemt. Het kabinetsstandpunt bevat een schets van een tweetal modellen voor een eenvoudiger regeling van de personenkring. Het eerste gaat uit van oriëntatie op de dienstbetrekking, het tweede van oriëntatie op (afwezigheid van) zelfstandigheid. Het kabinet wil deze varianten nader bestuderen en zal de uitkomsten van deze studie vóór 1 december 2005 aan de Tweede Kamer aanbieden.

60


Personenkring WW Vertrekpunt van de personenkring van de WW is (net als voor de andere werknemersverzekeringen, de ZW en de WAO) de ‘werknemer’. De werknemer is de natuurlijke persoon die jonger is dan 65 jaar en die in privaatrechtelijke of publiekrechtelijke dienstbetrekking staat. Het begrip dienstbetrekking is in eerste instantie ontleend aan de privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst van artikel 7:610 BW. Onder de personenkring vallen verder bepaalde arbeidsrelaties die niet voldoen aan de bestaansvoorwaarden van de dienstbetrekking (meestal vanwege het ontbreken van een gezagsverhouding). Deze gelijkgestelde arbeidsverhoudingen worden aangeduid als fictieve dienstbetrekkingen. Daarnaast zijn er enkele arbeidsverhoudingen die voor de werknemersverzekeringen niet als dienstbetrekking worden aangemerkt. Het gaat hierbij onder meer om bewindslieden, huishoudelijk personeel dat in deeltijd werkt in de particuliere huishouding en de directeur-grootaandeelhouder. Ten slotte voorziet de WW voor een aantal gevallen in behoud en herkrijging van het werknemerschap. Het gaat om de mogelijkheid dat de persoon wiens dienstbetrekking is geëindigd, als werknemer kan worden aangemerkt en daarmee aanspraak op uitkering krijgt. Het betreft onder meer de beginnend zelfstandige die zijn activiteiten binnen anderhalf jaar staakt en degene wiens werknemerschap is geëindigd wegens het aanvaarden van een politieke functie.

In paragraaf 5.2.2 formuleert de raad voorstellen tot aanpassing van de zogeheten wekeneis en arbeidsverledeneis. In dat verband gaat hij ook nader in op de mogelijke consequenties daarvan voor de WW-personenkring. In de derde plaats staat de raad de handhaving voor van de huidige omschrijving van het begrip werkloosheid in de WW. Op grond van artikel 16 lid 1 WW geldt dat van werkloosheid sprake is als de werknemer ten minste vijf arbeidsuren per week verliest, of de helft van het gemiddelde aantal arbeidsuren bij een werkweek van minder dan tien uur. De werknemer mag over deze verloren uren geen recht hebben op doorbetaling van loon en moet beschikbaar zijn voor arbeid. In de vierde plaats gaat de raad uit van handhaving van het huidige maximumdagloon voor de WW7. Het dagloon is het loon dat de werknemer in zijn beroep gemiddeld per dag heeft verdiend in de periode van 26 weken vóór zijn werkloosheid8.

7 8

Op 1 januari 2005: 167,70 euro. Met het nieuwe dagloonbesluit (dat op 1 januari 2006 in werking treedt) is een periode van 52 weken het uitgangspunt; dit wil zeggen dat het dagloon wordt bepaald op basis van het loon in de voorgaande 52 weken (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 219, nr. 2).

61


In de vijfde plaats stelt de raad (in afwachting van de evaluatie van de wet Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI in 2006) voor dat de uitvoering van de WW, als een volledig publieke regeling, in handen is van het UWV. Een eventuele wijziging van de uitvoeringsorganisatie van de WW kan aan de orde zijn bij een fundamentele herinrichting van de sociale zekerheid (zie paragraaf 7.3). Zo is denkbaar dat na aanpassing van de SUWIwetgeving een verruiming tot stand kan komen van de mogelijkheden om een sectorale invulling te geven aan de eerste periode van een WW-uitkering, gekoppeld aan de daaraan voorafgaande fase van preventie van werkloosheid (zie hoofdstuk 4). In paragraaf 5.2.5 (reïntegratie) gaat de raad hierop nader in. In de zesde plaats moet – volgens de raad – de Toeslagenwet (Tw) worden gehandhaafd. Op grond van de Tw (uitgevoerd door het UWV) heeft de WW-uitkeringsgerechtigde met een gezinsinkomen onder het relevante sociaal minimum, recht op een toeslag tot dat minimum. 5.2.2

Toegangsvoorwaarden De raad stelt enkele veranderingen voor in de voorwaarden om als werkloze werknemer een beroep te kunnen doen op een WW-uitkering. De voorgestelde wijzigingen hebben betrekking op: • de toegangsdrempel (minimumvoorwaarden) om in aanmerking te komen voor dan wel toegang te hebben tot een uitkering; • de aspecten die worden getoetst bij de aanvraag van een WW-uitkering (toetredingstoets). Een en ander betekent dat de raad uitgaat van handhaving van de overige thans geldende toegangsvoorwaarden voor de WW. Toegangsdrempel De raad stelt voor dat als voorwaarde voor het recht op een WW-uitkering zal gelden dat een werkloze werknemer in 26 weken (met ten minste 5 arbeidsuren per week) arbeid moet hebben verricht tijdens de periode van 36 weken die aan zijn werkloosheid onmiddellijk vooraf is gegaan. Ook stelt de raad voor dat deze referte-eis geldt voor alle sectoren; dit betekent dat hij instemt met het kabinetsvoorstel tot afschaffing van het besluit verlaagde wekeneis. Op de positie van musici en artiesten gaat hij verder nog afzonderlijk in. Met zijn voorstellen onderstreept de raad de functies van een referte-eis voor de toekomstbestendigheid van de WW. Met een dergelijke eis wordt er een relatie gelegd tussen enerzijds de deelname aan het arbeidsproces in de (referentie)periode voorafgaande aan de werkloosheid en anderzijds het uitkeringsrecht en het te gelde maken van uitkeringsaanspraken. Daarnaast heeft een referte-eis als functie het voorkomen van afwenteling en van nalatig gedrag (moral hazard).

62


Met de voorgestelde referte-eis stelt de raad een lichte aanscherping voor van de thans geldende wekeneis (zie kader). Deze aanscherping heeft betrekking op de combinatie van het aantal gewerkte weken (26 weken), de referentieperiode (een wijziging van 39 naar 36 weken), de afschaffing van het besluit verlaagde wekeneis en vooral het minimumaantal uren per gewerkte week (van 1 naar 5 arbeidsuren).

Referte-eis WW: huidige regeling en wetsvoorstel Thans kent de WW een referte-eis van 26 uit 39 weken: men moet in 26 weken als werknemer hebben gewerkt in de periode van 39 weken onmiddellijk voorafgaande aan de werkloosheid. Daarbij is niet van belang hoeveel dagen per week en hoeveel uren per dag is gewerkt. Eén uur per week is voldoende. Niet vereist is dat de weken op elkaar aansluiten (artikel 17 sub a WW). Verder geldt voor enkele categorieën het besluit verlaagde wekeneis (wekeneis van 13, 16 of 20 uit 39 weken). Het kabinet heeft een wetsvoorstel ingediend dat is gericht op aanscherping van de wekeneis naar 39 uit 52 weken en op afschaffing van het besluit verlaagde wekeneis. Voor musici en artiesten zou een uitzondering gelden (26-uit-39 wekeneis). In combinatie met het kabinetsvoornemen tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering, is de aanscherping van de wekeneis alleen van belang voor de toegang tot de loongerelateerde WW-uitkering (waarvoor – in de kabinetsvoorstellen – ook de zogeheten arbeidsverledeneis gehandhaafd blijft (zie paragraaf 5.2.3)).

De door de raad voorgestelde wijziging van de wekeneis heeft enkele implicaties. In de eerste plaats bevat het voorstel een verlaging van het aantal weken van de referentieperiode, en daarmee een zekere aanscherping van de verhouding tussen het vereiste aantal gewerkte weken ten opzichte van de referentieperiode. Enerzijds beoogt de raad met de voorgestelde lichte aanscherping van de wekeneis een meer duurzame band met het arbeidsproces in de (referentie)periode voorafgaande aan de werkloosheid, als voorwaarde voor het recht op een WW-uitkering. Daardoor verandert de verhouding tussen het arbeidsverleden en de opgebouwde uitkeringsaanspraken enigszins. Anderzijds beoogt de raad met de voorgestelde referte-eis dat de WW een relatief laagdrempelige toegang blijft hebben voor iedereen; dit geldt ten opzichte van het kabinetsvoorstel tot afschaffing van de kortdurende uitkering in het bijzonder voor jongeren, starters, flexwerkers en herintreders. De raad formuleert zijn voorstellen met betrekking tot de wekeneis uitdrukkelijk in samenhang met zijn voorstel tot handhaving – in enigerlei vorm – van de kortdurende WW-uitkering (zie paragraaf 5.2.3). In zijn advies Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW

63


heeft hij de voorgenomen aanscherping van de wekeneis en de voorgenomen afschaffing van de kortdurende WW-uitkering in samenhang geanalyseerd9. De raad concludeerde dat deze voornemens – in hun onderlinge combinatie – de allocatiefunctie van de arbeidsmarkt negatief kunnen beïnvloeden en met name gevolgen hebben voor de categorie werknemers met een flexibele arbeidsrelatie (bijvoorbeeld uitzendkrachten) en voor de mensen met een zwakke arbeidsmarktpositie. De raad is van oordeel dat zijn voorstellen voor een zekere aanscherping van de wekeneis sámen met zijn voorstel tot handhaving – in enigerlei vorm – van de kortdurende WW-uitkering leiden tot een maatschappelijk te verantwoorden aansluiting tussen de WW en een flexibeler wordende arbeidsmarkt. De combinatie van deze voorstellen zal naar zijn mening positieve consequenties hebben – in vergelijking met de kabinetsvoorstellen – voor zowel de dynamiek van de arbeidsmarkt, als voor de aantrekkelijkheid en het totstandkomen van het werken in een flexibele (onder meer tijdelijke) arbeidsrelatie. De raad stelt vast dat in de kabinetsvoorstellen met betrekking tot de aanscherping van de wekeneis en de afschaffing van het besluit verlaagde wekeneis er uitsluitend een afzonderlijke WW-positie zou blijven voor musici en artiesten. Voor die groep geldt thans een uitzondering op de algemene wekeneis. Deze uitzondering is gebaseerd op twee redenen. Ten eerste leiden de omstandigheden waarin de beroepsgroep in de regel werkzaamheden verricht, er veelal toe dat sprake is van kortstondige dienstverbanden en perioden van te overbruggen non-activiteit. Ten tweede is in de sector podiumkunsten sprake van afhankelijkheid van (overheids)subsidies, wat het vinden van alternatieven voor een terugkerend WW-gebruik in de regel lastig maakt. Met het kabinet onderkent de raad deze specifieke problematiek voor deze beroepsgroep. Tegen die achtergrond beveelt hij aan dat de overheid haar verantwoordelijkheid neemt en hierover in overleg treedt met de betreffende sociale partners teneinde te zoeken naar een structurele oplossing. Zolang een dergelijke oplossing nog niet voorhanden is stelt de raad voor vooralsnog de thans geldende wekeneis te handhaven. In de tweede plaats leidt het voorstel tot een verhoging van het minimumaantal uren per gewerkte week (van 1 naar 5 arbeidsuren per gewerkte week); dit komt neer op minimaal 130 arbeidsuren in de aan de werkloosheid voorafgaande 26 uit 36 weken. Met dit voorstel beoogt de raad een beperking van het aantal WW-uitkeringen bij dienstverbanden met een (vrij) minimale omvang (zogeheten kruimeluitkeringen), dit in combinatie met de thans geldende regel op basis waarvan de WW-uitkering is gebaseerd op het gemiddelde aantal verloren arbeidsuren (artikel 16 lid 1 WW; zie paragraaf 5.2.1). Daarnaast leidt dit voorstel tot een vermindering van administratieve lasten.

9

Publicatienr. 04/01, februari 2004. Het raadsadvies Beoordeling kabinetsvoornemens Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW (publicatienr. 04/11, juni 2004) bevat uiteenlopende standpunten over dit kabinetsvoornemen.

64


Dit voorstel houdt echter niet in dat werknemers met een klein dienstverband worden uitgesloten van de WW-personenkring en daarmee van de WW-premieplicht10. Met betrekking tot het specifieke vraagstuk van de kruimelverzekeringen11 volstaat de raad hier met een verwijzing naar zijn advies Personenkring Werknemersverzekeringen van juni 200412 (zie kader). Daarin concludeerde hij dat onzeker is of een beperking van de verzekeringsplicht op grond van de werknemersverzekeringen tot arbeidsverhoudingen van een bepaalde minimale omvang, ook daadwerkelijk de beoogde vereenvoudiging oplevert en dat dit naar verwachting slechts een zeer beperkt effect in de uitkeringssfeer zal hebben. Ten eerste bevat de WW reeds bepalingen waardoor verwaarloosbare uitkeringen niet tot uitbetaling komen. Ten tweede zijn ook de referte-eisen betreffende het arbeidsverleden van betrokkene van belang.

SER-advies Personenkring werknemersverzekeringen en kabinetsreactie In zijn advies stelt de raad onder meer vast dat de verzekeringsplicht bij kleine dienstverbanden voor sommige groepen werknemers van weinig of geen betekenis kan zijn; dit geldt met name wanneer sprake is van het incidenteel verrichten van arbeid. Betrokkenen zullen er in de praktijk vaak geen rekening mee houden dat zij verzekerd zijn. Voor zover zij in een situatie komen dat het verzekerde risico intreedt, zijn zij zich er dikwijls niet van bewust dat zij aanspraak kunnen maken op een uitkering of komen zij hiervoor niet in aanmerking, bijvoorbeeld omdat zij niet voldoen aan de referte-eisen van de WW. Zij en hun werkgevers dragen echter wel premies af, waarbij ook aan de benodigde formaliteiten ten aanzien van het aan- of afmelden van de verzekerde moet zijn voldaan. De raad ziet geen mogelijkheden om hen onder een algemene noemer, en derhalve op een eenvoudige wijze, uit te zonderen van de verplichte verzekering, zonder dat daarmee tevens werknemers met een kleine dienstbetrekking worden uitgezonderd die juist wel behoefte hebben aan verzekering. Hij acht een algemene uitzondering voor kruimelverzekeringen een te grof middel. Aan het uitzonderen van kruimelverzekeringen zijn bovendien ook meer principiële aspecten verbonden. De raad wijst op het verder afstand nemen van het beginsel van verzekering van rechtswege, op de mogelijkheid van opting-out en op eventuele ongewenste effecten zoals concurrentie tussen verzekerde en onverzekerde arbeid. Naar zijn oordeel kunnen dergelijke aspecten aan de orde komen in het kader van de eerder in SER-adviezen genoemde bredere discussie over de toekomst van de sociale zekerheid. Ten slotte acht de raad nader onder-

10 11 12

De verzekeringsplicht impliceert ook een premieplicht. Kruimelverzekeringen zijn mogelijk doordat de omvang van de dienstbetrekking geen rol speelt bij het ontstaan van de verzekerings- en premieplicht. SER-advies Personenkring werknemersverzekeringen, op.cit.

65


zoek noodzakelijk naar de mogelijkheden tot beperking van de administratieve lasten die voortvloeien uit de verzekeringsplicht bij kleine dienstverbanden13. In zijn reactie van 5 april 2005 op het advies gaat het kabinet in op onder meer het stellen van ondergrenzen voor verzekerde arbeidsrelaties. Vanuit een oogpunt van het beteugelen van administratieve lasten geeft het kabinet er de voorkeur aan om minimumvoorwaarden te stellen aan omvang en duur van verzekerde arbeidsrelaties. Het kabinet zal nog onderzoek doen naar de uiteindelijke vormgeving en maatvoering van de ondergrenzen (Kabinetsstandpunt Heroverweging personenkring werknemersverzekeringen, p. 19). 13

Toetredingstoets De raad stelt voor dat werkloze werknemers op basis van een relatief soepele toetredingstoets in aanmerking kunnen komen voor een WW-uitkering. Hij vindt het van belang dat er voortaan alleen nog een toets plaatsvindt op verwijtbare werkloosheid (door CWI/UWV) als de werknemer zelf ontslag neemt of de ontbinding van de arbeidsovereenkomst vraagt, of als de werknemer op staande voet is ontslagen wegens een ‘dringende reden’ (artikel 7:677 BW) respectievelijk de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werkgever door de rechter is ontbonden op grond van een ‘dringende reden’14. Voor een nadere onderbouwing van zijn oordeel verwijst de raad naar paragraaf 6.4.2 van dit advies en in het bijzonder naar zijn afzonderlijke advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet (hoofdstuk 4). Ten slotte gaat de raad voor het overige uit van een handhaving van de huidige toetredingstoets door de CWI en het UWV. 5.2.3

Uitkeringshoogte en -duur Voorstellen De raad stelt voor dat de WW voorziet in een loongerelateerde uitkering met een maximale duur van drie jaar en twee maanden (38 maanden), waarbij de uitkering in de eerste twee maanden 75 procent van het laatstverdiende loon bedraagt en daarna 70 procent van dat loon. Een eventuele ontslagvergoeding mag naar het oordeel van de raad niet in mindering worden gebracht op de WW-uitkering (zie paragraaf 6.3.2). Verder stelt de raad voor dat de maximale duur van de WW-uitkering afhankelijk is van het arbeidsverleden.

13 14

SER-advies Personenkring Werknemersverzekeringen, op. cit. pp. 83-84. In dit verband verdient vermelding dat wat pro-formazaken betreft, de minister van SZW in het overleg van 9 februari 2005 met de Vaste Commissie voor SZW van de Tweede Kamer heeft medegedeeld dat als voor het voorstel om “de mogelijkheid om het formeel bezwaar tegen ontslag niet meer te laten meetellen bij de beoordeling van de verwijtbaarheid” een draagvlak blijkt te bestaan, er voortaan op die manier zal worden gewerkt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004 2005, 26 448, nr. 195, p. 7).

66


Werkloze werknemers die alleen voldoen aan de voorgestelde referte-eis (26 uit 36 weken; zie paragraaf 5.2.2) hebben gedurende maximaal 3 maanden recht op een WW-uitkering. Voor het recht op een uitkering langer dan 3 maanden geldt een jaren- of arbeidsverledeneis (4-uit-5 jaren). Na de derde uitkeringsmaand neemt de uitkeringsduur toe met het arbeidsverleden, dit wil zeggen met één maand per extra gewerkt jaar. Onder het relevante arbeidsverleden verstaat de raad een periode van jaren waarin loon uit arbeid is ontvangen gedurende minimaal 52 dagen en 200 arbeidsuren per jaar, met inbegrip – conform de huidige regeling (zie verder) – van bepaalde tijdvakken waarin geen loon uit arbeid is ontvangen maar die gelijkgesteld worden met tijdvakken waarin loon uit arbeid is ontvangen (onder meer het verzorgingsforfait). Op basis van het voorgaande stelt de raad voor de volgende staffel te hanteren: • bij alleen voldoen aan de referte-eis geldt een uitkeringsduur van 3 maanden15; • bij een arbeidsverleden van 4 jaar geldt een uitkeringsduur van 4 maanden; • (…); • bij een arbeidsverleden van 37 jaar geldt een uitkeringsduur van 37 maanden; • bij een arbeidsverleden van 38 jaar of meer geldt een uitkeringsduur van 38 maanden. Implicaties De raadsvoorstellen ten aanzien van de uitkeringshoogte en -duur betekenen een wezenlijke verandering van het huidige WW-uitkeringsregime (zie kader). In de kern komen zij neer op een (ten opzichte van de huidige kortdurende WW-uitkering) relatief hoge uitkering bij het begin van de werkloosheid, een volledig loongerelateerde uitkering, en een met het arbeidsverleden klimmende uitkeringsduur die korter is dan de huidige maximale duur van de uitkering

Huidig WW-uitkeringsregime De hoogte van de kortdurende WW-uitkering bedraagt 70 procent van het relevante minimumloon en duurt maximaal 6 maanden. De hoogte van de loongerelateerde WW-uitkering bedraagt 70 procent van het dagloon tot ten hoogste het maximumdagloon. De duur van deze uitkering loopt van tenminste een half jaar tot maximaal vijf jaar en is afhankelijk van het arbeidsverleden: • bij een arbeidsverleden van 4 jaar bestaat er recht op een loongerelateerde uitkering gedurende maximaal 6 maanden; • bij een arbeidsverleden van 5 jaar geldt een uitkeringsduur van 9 maanden; • bij een arbeidsverleden van 10 jaar bedraagt de uitkeringsduur 1 jaar;

15

Dit betekent dat werkloze ex-werknemers die een arbeidsverleden hebben korter dan vier jaar en wel aan de referte-eis voldoen, gedurende drie maanden recht hebben op een WW-uitkering.

67


• • • • • •

bij een arbeidsverleden van 15 jaar bedraagt de uitkeringsduur 1,5 jaar; bij een arbeidsverleden van 20 jaar bedraagt de uitkeringsduur 2 jaar; bij een arbeidsverleden van 25 jaar bedraagt de uitkeringsduur 2,5 jaar; bij een arbeidsverleden van 30 jaar bedraagt de uitkeringsduur 3 jaar; bij een arbeidsverleden van 35 jaar bedraagt de uitkeringsduur 4 jaar; bij een arbeidsverleden van 40 jaar bedraagt de uitkeringsduur 5 jaar.

Om in aanmerking te komen voor een loongerelateerde WW-uitkering moet de werkloze werknemer voldoen aan de wekeneis (thans: 26-uit-39 weken) en aan de zogeheten arbeidsverledeneis of jareneis. Laatstgenoemde eis houdt – kortweg – in dat de werknemer in de vijf kalenderjaren onmiddellijk voorafgaande aan het jaar waarin zijn werkloosheid is ingetreden gedurende ten minste vier kalenderjaren over 52 dagen of meer dagen per jaar loon heeft ontvangen. Ook worden bepaalde andere tijdvakken gelijkgesteld met dagen waarover loon is ontvangen (onder meer het verzorgingsforfait16). Bij de vaststelling van het arbeidsverleden wordt in toenemende mate uitgegaan van het feitelijke in plaats van het fictieve arbeidsverleden17. 16 17

16

17

Analoog aan de huidige regeling in verband met de gelijkstelling van bepaalde tijdvakken met dagen waarover loon is ontvangen. Dit heeft betrekking op: • de dagen waarover een uitkering naar volledige arbeidsongeschiktheid is ontvangen; • de dagen waarover de werknemer een uitkering ontvangt op grond van de Ziektewet, een uitkering op grond van de Wet Arbeid en Zorg (wegens zwangerschap en bevalling of adoptieverlof) of een uitkering op grond van hoofdstuk IV van de WW (faillissementsuitkering). Deze dagen zijn gelijkgesteld aan het ontvangen loon; • tijdvakken waarin de werknemer loon heeft ontvangen uit een overheidsdienstbetrekking (in de periode voordat overheidswerknemers verzekerd waren voor de WW); • de dagen waarop de werknemer onbetaald verlof heeft genoten tot een maximum van 18 maanden van de totale verlofperiode; • kalenderjaren waarin de werknemer verhinderd was om in dienstbetrekking werkzaam te zijn vanwege de verzorging van kleine kinderen. Vanaf 1 januari 2005 (inwerkingtreding Wet uitbreiding feitelijk arbeidsverleden) houdt dit zogeheten verzorgingsforfait (op grond van artikel 17b WW) in dat een feitelijk arbeidsverleden wordt verondersteld te zijn opgebouwd over jaren waarin de werknemer geen 52 loondagen heeft, maar wel kinderbijslag ontvangt voor een kind jonger dan 5 jaar. Jaren waarin een werknemer recht heeft op kinderbijslag voor een tot zijn huishouden behorend kind dat bij aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van vijf jaar niet heeft bereikt worden voor de helft gelijkgesteld met jaren waarin over 52 dagen of meer loon is ontvangen. Deze jaren tellen dus voor de helft mee als feitelijk arbeidsverleden. Op grond van overgangsrecht (artikel 130j WW) tellen jaren verzorgingsforfait tussen 1998 en 2005 geheel mee als feitelijk arbeidsverleden en in de jaren 2005 en 2006 voor drie kwart. Een jaar telt niet als de werknemer in dat jaar langer dan 6 maanden een uitkering ter zake van werkloosheid heeft ontvangen. Vanaf 1 januari 2005 (inwerkingtreding Wet uitbreiding feitelijk arbeidsverleden WW) wordt het feitelijk arbeidsverleden berekend vanaf 1998 (artikel 42 WW). Het fictieve arbeidsverleden is het aantal jaren tussen het kalenderjaar waarin de werknemer 18 jaar oud werd en 1998.

68


De raadsvoorstellen met betrekking tot de uitkeringshoogte en -duur zijn gebaseerd op uiteenlopende afwegingen18 en moeten worden gezien in samenhang met zijn andere voorstellen ten aanzien van de inrichting van de WW (toegangsvoorwaarden; financiering; reïntegratie). Hieronder geeft de raad een toelichting op en een onderbouwing van zijn voorstellen voor wijziging van de uitkeringshoogte en -duur en gaat hij nader in op enkele consequenties ervan. Handhaving kortdurende WW-uitkering in enigerlei vorm De voorstellen van de raad komen neer op een integratie van de huidige kortdurende WW-uitkering in de loongerelateerde WW-uitkering. Er is sprake van handhaving van de kortdurende WW-uitkering, inclusief de volgende wijzigingen: • verhoging van het uitkeringsniveau (loongerelateerde uitkering van 75 procent van het laatstverdiende loon en daarna 70 procent, in plaats van het sociaal minimum); • een beperking van de maximale uitkeringsduur tot 3 maanden als gevolg van het voorstel dat werkloze werknemers die alleen voldoen aan de referte-eis gedurende maximaal 3 maanden recht hebben op een WW-uitkering; • een lichte aanscherping van de referte-eis naar 26-uit-36 weken (zie paragraaf 5.2.2). Zoals bekend heeft het kabinet het voornemen om de kortdurende WW-uitkering volledig af te schaffen. In zijn advies Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW constateerde de raad dat afschaffing van deze uitkering ertoe zou leiden dat de WW alleen zou voorzien in een uitkering waarvoor een lange wachttijd of referteperiode (van vier jaar) geldt19. Daardoor zouden vooral jongeren niet langer toegang hebben tot de WW; ook werknemers met een flexibele arbeidsrelatie, starters en herintreders zouden worden getroffen door het kabinetsvoorstel. Verder stelde de raad dat werkloze werkzoekenden met enige ervaring op de arbeidsmarkt, met de kortdurende WW-uitkering door een korte periode van frictiewerkloosheid worden geholpen. Ook kan deze uitkering bijdragen tot het met elkaar in evenwicht brengen van de flexibiliteitsbehoeften van ondernemingen en individuen. Daarmee zou het voornemen tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering de allocatiefunctie van de arbeidsmarkt negatief kunnen beïnvloeden. Met zijn voorstel voor een integratie van de kortdurende WW-uitkering in de loongerelateerde WW-uitkering (als onlosmakelijk onderdeel van zijn andere WW-voorstellen) beoogt de raad dat werknemers met een kort arbeidsverleden (starters en herintreders) of flexibel arbeidspatroon recht blijven houden op een WW-uitkering. Het biedt hun een relatief hoge mate van inkomenszekerheid zodat zij hun inspanningen zoveel als moge-

18

19

Bij deze afwegingen is uitdrukkelijk gebruik gemaakt van de uitgebreide verkenningen van zogeheten parametrische aanpassingen van de WW, in de notitie Toekomstverkenning WW, die een bijlage vormt van de adviesaanvraag van 3 februari 2004 (zie bijlage 1 van dit advies). Publicatienr. 04/01, februari 2004. Het raadsadvies Beoordeling kabinetsvoornemens Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW (publicatienr. 04/11, juni 2004) bevat uiteenlopende standpunten over dit kabinetsvoornemen.

69


lijk kunnen richten op het zoeken naar en het verkrijgen van ander werk. Dit zal een positief effect hebben op hun arbeidsaanbod en hun zoeken acceptatiegedrag. Bovendien leidt de handhaving van uitkeringsrechten ook voor werkloze werknemers met een (relatief) kort arbeidsverleden tot een versterking van het equivalentiebeginsel waarop de WW gebaseerd is. Verder stelt de raad voor dat werkloze werknemers die alleen voldoen aan de referte-eis gedurende maximaal 3 maanden recht hebben op een WW-uitkering. Hoewel dit een halvering ten opzichte van de huidige kortdurende WW-uitkering impliceert, schat de raad op basis van ervaringsgegevens in dat herinschakeling in het arbeidsproces in veel gevallen daadwerkelijk mogelijk is in een periode van 3 maanden. Daarbij gaat hij ervan uit dat werkzoekende werknemers enige tijd nodig hebben om een baan te zoeken en een optimale keuze te maken. Dat is in het belang van alle betrokkenen en rechtvaardigt enige frictiewerkloosheid (zie ook paragraaf 3.3). Naar het oordeel van de raad is het in dit perspectief wenselijk dat de betrokkenen recht hebben op een loongerelateerde uitkering; dit bevordert hun financiële mogelijkheden om in een betrekkelijk korte periode van 3 maanden een baan te vinden. Daarom acht hij het wenselijk te komen tot een verhoging van het niveau van de kortdurende WW-uitkering (eerst 75 procent en later 70 procent van het laatst verdiende loon in plaats van het sociaal minimum), in relatie met een beperking van de duur ervan. Verkorting maximale uitkeringsduur en verhoging dan wel handhaving niveau loongerelateerde uitkering De raad heeft zich gebaseerd op uiteenlopende afwegingen bij zijn voorstel dat de WW voorziet in een uitkering van 75 procent van het laatstverdiende loon gedurende de eerste twee WW-uitkeringmaanden en daarna 70 procent van het laatstverdiende loon gedurende maximaal 3 jaar. Zo is hij zich ervan bewust dat een wijziging van uitkeringshoogte en/of -duur uiteenlopende effecten kan hebben (zie kader). Overigens zullen de mogelijke (gedrags)effecten van wijzigingen van de uitkeringshoogte en/of -duur anders zijn in een periode van economische groei en tekorten op de arbeidsmarkt, dan in een periode van recessie en een arbeidsmarkt die meer arbeid afstoot dan aantrekt. Verder zijn de mogelijke effecten ook afhankelijk van de effectiviteit van reïntegratiemaatregelen.

Wijziging uitkeringshoogte en/of -duur Uit de beschikbare literatuur blijkt dat een verlaging van de uitkeringshoogte dan wel een beperking van de uitkeringsduur in het algemeen kan leiden tot een versterking van de activerende werking van de WW of tot een verhoging van het arbeidsaanbod. Door een groter verschil tussen enerzijds het beschikbare inkomen na een verlaging van de uitkeringshoogte of een beperking van de uitkeringsduur, en anderzijds het te verdienen loon op de arbeidsmarkt, loont

70


arbeidsdeelname meer. Deze aanname is gebaseerd op economische theorieën over het reserveringsloon20 en op empirisch onderzoek21. Daaruit blijkt dat prikkels die gericht zijn op de werknemer en/of de WW-uitkeringsgerechtigde kunnen bijdragen tot een beperking van het beroep op de WW. Dit is gunstig voor de loonontwikkeling en de werkgelegenheid. Daar staat echter minder inkomenszekerheid (of een hoger eigen risico) tegenover en daarnaast kunnen dergelijke aanpassingen remmend werken op de dynamiek van de arbeidsmarkt. 20 21

De raad stelt vast dat de conclusie op basis van de meeste empirische studies is dat een verkorting van de potentiële uitkeringsduur tot een grotere activerende prikkel leidt dan een verlaging van de uitkeringshoogte. Ook blijkt dat een verkorting van de potentiële uitkeringsduur ten minste ten dele doorwerkt in een daling van de verwachte feitelijke uitkeringsduur (in het bijzonder bij ouderen)22. Verder heeft een verkorting van de uitkeringsduur geen directe gevolgen voor mensen die slechts kort gebruik maken van de WW. Mensen die de volledige uitkeringsduur gebruiken ondervinden – eerder dan onder het huidige regime – extra prikkels om weer te gaan werken. Daarnaast heeft de raad kennis genomen van de mogelijke voordelen van een degressief uitkeringssysteem; daarin wordt de uitkeringshoogte (geleidelijk, staps- of trapsgewijs) afgebouwd naarmate iemand langer WW-uitkeringsgerechtigd is (zie kader).

Degressief uitkeringssysteem Empirisch onderzoek levert aanknopingspunten voor de (veronder)stelling dat een stapsgewijze verlaging van de uitkering – in samenhang met een gerichte begeleiding van werkzoekenden met een zwakke arbeidsmarktpositie, en de toepassing en aanscherping van sancties – kan leiden tot een beperking van (de

20

21

22

K.P. Goudswaard, C.A. de Kam en C.G.M. Sterks, Sociale zekerheid op het breukvlak van twee eeuwen, Alphen aan den Rijn, 2002, pp. 149-150. Zie ook: K. Roed, P. Jensen, A. Thoursie, Unemployment duration, incentives and institutions: A micro-econometric analysis based upon Scandinavian data, Oslo 2002; K. Carling, B. Holmlund en V. Altin, Do benefit cuts boost job finding? Swedisch evidence from the 1990’s, 2000; G. van den Berg, Search behaviour, transitions to non-participation and the duration of unemployment, Economic Journal, 1990, no. 402, pp. 842-865. Volgens Dur leidt een verhoging van de replacement rate in Nederland met 1 procent tot een lager arbeidsaanbod met 0,21 procent (R.A.J. Dur, Explaining unemployment trends in the Netherlands, Rotterdam, OCFEB, 1996). Volgens Van den Berg gaat na twee jaar werkloosheid één procent hogere uitkering gepaard met een toename van de werkloosheidsduur met 0,5 procent (D.J. van den Berg, Non-stationary in job research theory, The review of Economics and Statistics, 1990, pp. 255-277). Zie ook: R.A. de Mooij, Toward efficient unemployment insurance in the Netherlands, CPB, Den Haag 2004, p. 10. Notitie Toekomstverkenning WW, p. 14 (bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004); zie ook bijlage 4 bij de Notitie Toekomstverkenning WW, pp. 25-26. Rond het moment dat de maximale uitkeringsduur wordt bereikt, wordt een verhoogde kans op uitstroom geregistreerd (zie ook: J. van Ours, WW in de 21e eeuw, Den Haag 2003).

71


duur van) het beroep op de WW, hetgeen mede afhankelijk is van het (vroegere) inkomensniveau van de werkloze werknemer en van de situatie op de arbeidsmarkt. Een dalend verloop van uitkeringen zou betere zoekprikkels geven dan een constante uitkeringshoogte23. Dit blijkt ook uit ervaringsgegevens met betrekking tot het dreigende inkomensverlies door een overgang van een loongerelateerde naar een WW-vervolguitkering; deze overgang heeft geleid tot een kortere zoekduur en een hogere instroom naar werk24. Bovendien zou een constante (hoge) uitkering (vooral bij oudere werknemers) leiden tot een beperking van de loonflexibiliteit25. Verder zou een stapsgewijze verlaging van de uitkeringshoogte geen gevolgen hebben voor werkloze werknemers die gedurende een relatief korte periode beroep doen op een WW-uitkering. Daarnaast zou een stapsgewijze verlaging van de uitkeringshoogte het negatieve effect op de smeeroliefunctie van de WW kunnen beperken. Ten slotte zou het de arbeidsmarktdynamiek bevorderen in die zin dat de doorstroom naar de arbeidsmarkt mogelijk eerder optreedt dan bij een vast uitkeringsniveau. 23 24 25

De raad is zich ervan bewust dat de mogelijkheden voor een degressief uitkeringssysteem – uiteraard – afhankelijk zijn van de gekozen uitkeringshoogte aan het begin en aan het einde van het WW-traject. Bij een keuze voor een loongerelateerde uitkering die in de eerste WW-periode hoger is dan 70 procent van het laatstverdiende loon en in de laatste WW-periode lager is dan 70 procent, neemt de ruimte voor een stapsgewijze verlaging vanzelfsprekend toe. Echter, een uitkeringsniveau hoger dan 70 procent verhoogt de replacement rate26, hetgeen negatieve gevolgen kan hebben voor de werkloosheid. Daartegenover kan een keuze voor een loongerelateerde uitkering die in de laatste WW-periode lager is dan 70 procent van het laatstverdiende loon, op gespannen voet staan met het streven naar een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming in geval van werkloosheid. Al met al stelt de raad een verkorting van de duur van de loongerelateerde WW-uitkering voor, in samenhang met een wijziging van de uitkeringshoogte in de richting van een degressief uitkeringssysteem. Hij licht dit hieronder nader toe.

23 24 25

26

Zie ook: G.R.J. Kalb, P.J.M. Kooij en W.J. Overbeeke, Riant aan de kant: Een analyse van de invloed van uitkeringsvoorwaarden op werkloosheidsduur, GAK, juli 1991. UWV, Op weg naar werk, 2003 en Lisv, Blijfkansen WW 1998-2000, 2001. De WW-vervolguitkering is inmiddels afgeschaft. P. Frederiksson en B. Holmlund, Improving incentives in unemployement insurance: a review of recent research. Working paper IFAU, Uppsala 2003, geciteerd in: J. van Ours, WW in de eenentwintigste eeuw, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 2003, nr. 1, p. 117. De replacement rate hangt af van het verschil tussen het netto-inkomen van iemand met een uitkering en het nettoloon van een werkende. Het geeft de verhouding weer tussen het netto-inkomen van iemand met een uitkering en het netto-inkomen dat hij met betaalde arbeid zou kunnen verdienen, waarbij rekening wordt gehouden met de effecten van de belastingheffing, eventuele huursubsidie, kinderbijslagen en toeslagen voor lagere inkomens.

72


Een verkorting van de maximumuitkeringsduur (in samenhang met voorstellen ter verbetering van reïntegratie en de uitvoering27) acht de raad van belang voor het tegengaan van langdurige WW-uitkeringsafhankelijkheid van bepaalde categorieën in de WW-populatie en voor een adequate bevordering van de WW-uitstroom. In dit verband herhaalt hij dat uit empirisch onderzoek blijkt dat een verkorting van de potentiële uitkeringsduur ten minste ten dele doorwerkt in een daling van de verwachte feitelijke uitkeringsduur (in het bijzonder bij ouderen)28. Een wijziging van de uitkeringshoogte in de richting van een degressief uitkeringssysteem komt volgens de raad in beeld met zijn voorstel voor een WW-uitkering die in de eerste twee maanden 75 procent van het laatstverdiende loon bedraagt en daarna 70 procent van dat loon. Hij acht de uitkeringshoogte tijdens de eerste twee WW-maanden verantwoord omdat dit de uitkeringsgerechtigden een relatief hoge mate van inkomenszekerheid biedt zodat zij hun inspanningen zoveel als mogelijk kunnen richten op het zoeken naar en het verkrijgen van ander werk. Zoals verwoord in paragraaf 3.3 is de raad van oordeel dat werklozen met een WW-uitkering in de gelegenheid moeten zijn zich tijdens een relatief korte werkloosheidsperiode in eerste instantie te (her)oriënteren op de arbeidsmarkt of hun competenties te versterken. Daarnaast zal invoering van het voorgestelde degressieve systeem ertoe leiden dat de WW-uitkeringsgerechtigden reeds na de betrekkelijk korte tijd van twee maanden een tastbare financiële prikkel ervaren die hun zoekgedrag op de arbeidsmarkt zal stimuleren. In dit verband merkt de raad overigens op dat het voorgestelde WW-uitkeringsniveau (75 respectievelijk 70 procent laatstverdiende loon) inhoudt dat de betrokkenen in geval van een WW-uitkering te maken (kunnen) krijgen met een substantiële inkomensachteruitgang van 25 tot 30 procent van het laatstverdiende loon en voor betrokkenen die een hoger loon hebben dan het maximumdagloon, een nog grotere inkomensachteruitgang; dit biedt op zichzelf genomen een grote prikkel om actief werk te zoeken. Daarnaast leidt de voorgestane verkorting van de maximumuitkeringsduur tot het dichterbij brengen van het moment waarop een (mogelijk grote) inkomensverlaging optreedt als gevolg van het vervallen van de WW-uitkering en het beroep op een voorziening op minimumniveau (zie paragraaf 5.3). Ook dit kan leiden tot sterker zoekgedrag op de arbeidsmarkt29.

27 28 29

Zie de paragrafen 5.2.5 en 5.2.6. Notitie Toekomstverkenning WW, p. 14 (bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004); zie ook bijlage 4 bij de notitie Toekomstverkenning WW, pp. 25-26. Uit een studie uit 1993 komt naar voren dat het effect van de toenemende uitstroom tegen het einde van de uitkeringsperiode vooral toe te schrijven is aan de verandering in het acceptatiegedrag van de werklozen. Als het einde van de uitkeringsperiode nadert accepteren werklozen sneller een baan dan wanneer ze nog geruime tijd recht hebben op een uitkering (M. Lindeboom en J. Theeuwes, Search, benefits and entitlement, Economica, 1993, pp. 327-346).

73


Aanscherping relatie maximumuitkeringsduur en arbeidsverleden De raad stelt een WW-uitkeringsregime voor dat onder meer inhoudt dat – bij een arbeidsverleden van vier jaar of meer – de maximale uitkeringsduur toeneemt met één maand per extra gewerkt jaar. Daarmee zal – ten opzichte van de huidige regeling – sprake zijn van een steviger verhouding tussen enerzijds de duur van het arbeidsverleden en anderzijds de uitkeringsduur. Ook wordt daarmee het opbouwkarakter van de uitkering benadrukt en kan er sprake zijn van meer equivalentie tussen premiebetaling en uitkeringsaanspraken. Dit geldt met name naarmate het feitelijk arbeidsverleden sterker gaat meetellen. De raad gaat uit van handhaving van enkele onderdelen van de huidige regeling. Hij noemt in dit verband: • De berekening van het arbeidsverleden als de som van het feitelijke of reële arbeidsverleden (vanaf 1 januari 1998) en het fictieve arbeidsverleden (op basis van de leeftijd van de betrokkene voor de jaren vóór 1998). • De regeling waarbij het arbeidsverleden wordt beoordeeld vanaf het kalenderjaar voorafgaand aan het werkloosheidsjaar. • De regeling op basis waarvan bepaalde tijdvakken waarin geen loon uit arbeid is ontvangen, worden gelijkgesteld met tijdvakken waarin loon uit arbeid is ontvangen (onder meer het verzorgingsforfait). De raad geeft in overweging het verzorgingsforfait ruimer in te vullen, in die zin dat ook perioden waarin de werknemer naasten heeft verzorgd, kunnen worden gelijkgesteld met tijdvakken waarin loon uit arbeid is ontvangen. Hoewel de handhaving en de controle van een ruimer ingevuld verzorgingsforfait bijzondere aandachtspunten vormen ter voorkoming van oneigenlijk gebruik, acht hij een dergelijke verruiming wenselijk voor de verbetering van de arbeidsmarktpositie van in het bijzonder herintreders. • Een jaren- of arbeidsverledeneis (4-uit-5 jaren) voor het recht op een WW-uitkering die langer dan 3 maanden duurt (zie verder). • De dagloongarantie bij werkhervatting. Deze regeling is erop gericht te voorkomen dat een werknemer die binnen een relatief korte periode na het beëindigen van zijn dienstbetrekking werk aanvaardt tegen een lager loon, wordt achtergesteld bij degene

74


die langer werkloos blijft (en dus uitkering blijft ontvangen naar het hogere loon)30. Daarmee wordt het risico van het aanvaarden van lager betaalde arbeid verkleind. • Het geldende herlevingsrecht (zie kader).

WW- herlevingsrecht In de huidige regeling kan een recht op WW-uitkering dat is geëindigd, onder omstandigheden herleven of heropend worden als de grond voor het beëindigen van de uitkering (bijvoorbeeld als er geen sprake meer is van werkloosheid) binnen een termijn van zes maanden wegvalt en de maximale uitkeringsduur nog niet was bereikt. De uitkering wordt dan voor de resterende duur voortgezet. Is er, na het verrichten van werkzaamheden, een nieuw recht op uitkering ontstaan, dan gaat dit in principe voor. Herleving heeft plaats bij het herkrijgen van de hoedanigheid van werknemer, een nieuwe situatie ingeval van werkloosheid of het wegvallen van een uitsluitingsgrond, terwijl niet aan alle voorwaarden voor het ontstaan van het recht op een uitkering is voldaan. Met name gaat het daarbij om het niet vervuld zijn van de referte-eis. In dat geval mag de werknemer het onverbruikte gedeelte van het vroegere recht alsnog benutten. Indien het recht geheel geëindigd is geweest, schuift het eindtijdstip van de uitkering zoveel op als de periode van onderbreking heeft geduurd (artikel 43 lid 1 en 52h lid 1 WW). Was sprake van een gedeeltelijke beëindiging dan gebeurt dat niet omdat het uitkeringsrecht in dat geval is blijven bestaan. Het herleven van een recht op uitkering is aan bepaalde termijnen gebonden. Zo geldt een termijn van zes maanden voor situaties waarin het recht op uitkering was geëindigd door bepaalde uitsluitingsgronden of vanwege niet-beschikbaarheid. Er geldt geen herlevingstermijn indien het recht was geëindigd wegens

30

De dagloongarantieregeling houdt in dat voor een werknemer die binnen 12 maanden na het ontslag het werk hervat in lager betaalde arbeid en binnen 36 maanden na het ontslag weer werkloos wordt, een nieuwe WW-uitkering wordt gebaseerd op het oude, hogere dagloon. Sinds 1999 is de tweede termijn (weer werkloos binnen 36 maanden) niet van toepassing bij werknemers die op de datum van ontslag 57,5 jaar of ouder zijn. Vanaf 1 januari 2005 is die leeftijd verlaagd naar 55 jaar. Werknemers die 55 jaar of ouder zijn op de datum van ontslag en binnen 12 maanden het werk hervatten, krijgen bij een eventuele latere WW-uitkering hun oude, hogere dagloon ongeacht de termijn die is verlopen sinds het ontslag. De dagloongarantieregeling wordt overgenomen in het nieuwe dagloonbesluit dat vanaf 1 januari 2006 zal gelden. Bij de keuze voor een leeftijdsgrens van 55 jaar heeft het kabinet aangesloten bij andere maatregelen die ouderen moeten stimuleren aan het werk te gaan of te blijven (zie brief van 23 april 2004 van de minister van SZW aan de Tweede Kamer in verband met de wijziging van de dagloonregeling WW). Dit is conform de leeftijdsgrens in de Dagloonregeling bij loopbaanombuiging in de WW en de WAO, op grond waarvan een werknemer die, als hij 55 jaar of ouder is, bij zijn eigen werkgever een lager loon gaat verdienen, bij een latere WW- of WAO-uitkering recht heeft op zijn oude, hogere dagloon. Dit is eveneens conform de Wet premievrijstelling bij in dienst nemen en in dienst houden van een oudere werknemer, op grond waarvan de werkgever een vrijstelling krijgt van de WAO-basispremie voor 55jarige werknemers die hij in dienst heeft.

75


niet-beschikbaarheid door ziekte of arbeidsongeschiktheid, op basis waarvan ziekengeld of een arbeidsongeschiktheidsuitkering werd ontvangen. • Bron: F.M. Noordam, Sociale-zekerheidsrecht, Deventer 2004, pp. 94-95.

Vervolgens wijst de raad op enkele implicaties van zijn voorstellen. Ten eerste houdt zijn voorstel voor een jaren- of arbeidsverledeneis (4-uit-5 jaren) in dat er een toegangsdrempel is voor een WW-uitkering van 4 maanden of meer. Deze eis impliceert dat loon moet zijn ontvangen in ten minste vier kalenderjaren in de vijf kalenderjaren onmiddellijk voorafgaande aan het jaar waarin de werkloosheid is ingetreden, en dat in de betreffende vijf jaar één arbeidsjaar kan worden gemist. De voorgestelde jaren- of arbeidsverledeneis (4-uit-5 jaren) heeft als implicatie dat het fictieve arbeidsverleden, zoals dat nu het geval is, alleen kan worden benut bij het voldoen aan die jareneis. Ten tweede stelt de raad voor dat loon uit arbeid moet zijn ontvangen gedurende minimaal 52 dagen en 200 arbeidsuren per jaar, opdat het desbetreffende kalenderjaar meetelt voor het relevante arbeidsverleden. Ook met dit voorstel beoogt hij een steviger verhouding tussen enerzijds de duur van het arbeidsverleden en anderzijds de duur van de uitkering. Daarnaast schat de raad in dat deze voorstellen leiden tot een beperking van het aantal WW-uitkeringen op basis van dienstverbanden met een (vrij) minimale omvang (zogeheten kruimeluitkeringen). In dit verband verwijst hij naar paragraaf 5.2.2. Verder sluit het voorstel met betrekking tot 200 arbeidsuren per jaar aan bij de door de raad voorgestelde invulling van de wekeneis (minimaal 5 arbeidsuren per week). De huidige toegangsdrempel voor een loongerelateerde WW-uitkering bevat geen minimale omvang van het aantal arbeidsuren per jaar. Wel geeft de raad in overweging op een later moment met het oog op de invoering van de nieuwe polisadministratie een keuze te maken tussen het vereiste van ofwel minimaal 52 dagen ofwel 200 arbeidsuren per jaar voor het meetellen van het desbetreffende kalenderjaar bij het bepalen van het relevante arbeidsverleden. Bij die afweging moeten de gevolgen voor de administratieve lasten worden betrokken en moet ermee rekening worden gehouden dat alleen een eis van 200 arbeidsuren per jaar kan leiden tot een aanzienlijke verlichting ten opzichte van de huidige invulling; immers, werkloze werknemers die in een bepaalde periode 8 uur per dag hebben gewerkt voldoen dan na 25 dagen aan de drempel voor het meetellen van een jaar bij de berekening van het arbeidsverleden. Ten slotte wijst de raad erop dat zijn voorstellen voor de nadere invulling van het relevante arbeidsverleden ook gevolgen hebben voor zijn voorstellen met betrekking tot IOW (zie paragraaf 5.3).

76


5.2.4

Financiering In deze paragraaf formuleert de raad voorstellen voor een wijziging (op onderdelen) van de financiering van de WW en gaat hij nader in op enkele implicaties en gevolgen daarvan. Zoals vermeld in paragraaf 2.1 zal de (Commissie Sociale Zekerheid van de) raad in de eerste helft van mei a.s. een afzonderlijk advies uitbrengen over het voornemen tot invoering van een model van premiegroepen in de wachtgeldfondsen. Voorstellen De raad stelt een verandering voor van de financiering van de WW-lasten, ten aanzien van zowel de lasten tijdens de eerste zes maanden van de WW-uitkeringen als de lasten van de WW-uitkeringen na zes maanden. Bij de premievaststelling wordt rekening gehouden met de volgende uiteenlopende lasten: uitkeringsgelden, uitvoeringskosten en reïntegratiegelden (scholing, werkervaringsplaatsen) die uitdrukkelijk tot uiting moeten komen in de periodieke financiële nota’s van het UWV met betrekking tot de wachtgeldfondsen31. Conform de huidige situatie worden de lasten van de WW-uitkeringen tijdens de eerste zes maanden bekostigd uit sectorale premies. De raad stelt voor dat de werkgever en de werknemer elk de helft van de sectorale premie betalen. Verder stelt de raad voor dat de lasten van de WW-uitkeringen na de eerste zes maanden worden betaald uit landelijke premies en uit algemene middelen. Daarbij moeten de werkgever, de werknemer en de overheid elk een derde van deze lasten dragen. Ten slotte is de raad er voorstander van dat de premievrije voet of de Awf-franchise geleidelijk wordt afgeschaft. Implicaties Aan de - onderling samenhangende - voorstellen voor een andere financiering van de WW-lasten dan de huidige financiering (zie kader) zijn uiteenlopende consequenties verbonden.

Huidige financiering WW Werkgevers en werknemers dragen via premiebetaling de huidige WW-lasten. De overheid draagt alleen als werkgever bij aan de bekostiging van de WW. De WW-financiering vindt plaats via drie categorieën van fondsen: de Wachtgeldfondsen (Wgf) en het Algemeen Werkloosheidsfonds (Awf), beide voor de ‘niet-overheid’, en het Uitvoeringsfonds voor de overheid (Ufo). Het Ufo neemt

31

In de periodieke nota’s inzake de financiële ontwikkeling van de UWV-fondsen (met betrekking tot Awf en Aof) wordt in verband met het Awf apart aandacht besteed aan reïntegratielasten. Naast een bijdrage aan het Reïntegratiefonds komen bij de categorie ‘overige lasten’ reïntegratielasten aan de orde en worden daarbij ook de desbetreffende bedragen genoemd.

77


een bijzondere plaats in omdat de financiering van de WW voor overheidspersoneel plaats vindt via eigenrisicodragerschap: de lasten van de WW zijn voor rekening van de individuele werkgevers van de betrokken WW-gerechtigden. De uitkeringen worden verzorgd door het Ufo, dat de uitbetaalde uitkeringen verhaalt bij de desbetreffende werkgevers32. Uit de wachtgeldfondsen wordt het eerste halfjaar van de WW-uitkering bekostigd33. De wachtgeldpremie (geheven over het loon tot het maximumpremieloon) is gedifferentieerd naar sector en in een aantal gevallen naar premiegroepen binnen een sector (zie verder). De bedrijven binnen de sectoren en de premiegroepen betalen alle dezelfde premie. Er worden 63 risicogroepen (sectoren) onderscheiden. De premie voor de wachtgeldfondsen komt voor rekening van de werkgever. Uit het Awf worden de WW-uitkeringen na het eerste halfjaar gefinancierd. De premie voor dit fonds is voor alle bedrijven gelijk en komt voor rekening van werkgever (in 2005: 2,25 procent) en werknemer (in 2005: 5,85 procent). De premieheffing vindt plaats over het loon tot het maximumpremieloon, exclusief de premievrije voet: deze franchise bedraagt voor werkgevers en voor werknemers 58 euro per dag (over 260 werkdagen). 32 33

Onderscheid lasten WW-uitkeringen eerste zes maanden en daarna Uit zijn voorstellen blijkt dat de raad – conform de huidige situatie – uitdrukkelijk onderscheid maakt in de financiering van de WW-uitkeringen in de eerste zes maanden en de uitkeringen na die eerste zes maanden. Volgens de raad is het voortbestaan van werkloosheid in de eerste zes maanden vooral te beïnvloeden door de actoren in de sector (werkgevers en werknemers). Daarom moeten zij een tastbaar financieel belang hebben bij een beperking van de lasten van de WWuitkeringen in de eerste zes maanden (een sectorale financiering conform de huidige wachtgeldfondsen en met sectorale verevening). In het verlengde daarvan ligt het naar het oordeel van de raad in de rede om de wachtgeldpremie gelijkmatig te verdelen over werkgever en werknemer. Met het voorgestane financiële belang van actoren in de sector beoogt de raad via indirecte weg ook extra inspanningen en maatregelen gericht op het voorkomen van het beroep op een WW-uitkering (zie hoofdstuk 4) dan wel het bevorderen van reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden (zie paragraaf 5.2.5). Daarnaast bieden de mogelijkheden voor actoren in de sector om invloed uit te oefenen op het voortbestaan van werkloos-

32 33

Bij de overheid is dus sprake van volledige premiedifferentiatie op het niveau van de (overheids)instelling. Dit geldt ook voor het onderwijs. Met ingang van 1 januari 1996 is de wachtgeldperiode verlengd van 8 naar 13 weken. De huidige wachtgeldperiode van 26 weken geldt vanaf 1 januari 1998.

78


heid in de eerste zes maanden de grondslag voor een grotere sectorale oriëntatie van de WW, voor zover deze betrekking heeft op werkloosheid in de eerste 6 maanden. De raad heeft vervolgens de opvatting dat het voortbestaan van werkloosheid na de eerste zes maanden van werkloosheid in veel mindere mate is te beïnvloeden op sectoraal niveau. Na zes maanden is werkloosheid in toenemende mate een collectief maatschappelijk risico, dat gedeeld wordt door werkgevers, werknemers en de gehele samenleving. Volgens de raad is het dan ook wenselijk de lasten van de WW-uitkeringen na de eerste zes maanden landelijk te dragen en te verevenen (via het Awf). Naar zijn oordeel ligt het – op basis van de hierboven genoemde opvatting – voorts in de rede dat ook de overheid een bijdrage levert aan de financiering van deze lasten. Daarom stelt de raad een tripartiete financiering van de Awf-lasten voor waarbij de werkgever, de werknemer en de overheid elk een derde daarvan dragen. Met haar inbreng uit de algemene middelen krijgt de overheid eveneens een tastbaar financieel belang bij het voorkomen van langdurige uitkeringsafhankelijkheid, bijvoorbeeld door gerichte investeringen in een beleid gericht op het behalen van een startkwalificatie en, meer in het algemeen, het onderhouden van menselijk kapitaal (leven lang leren). Dit versterkt tevens haar belang bij een beheersing en beperking van het beroep op de minimuminkomensvoorzieningen door werkloze werknemers na afloop van een WW-uitkering (zie paragraaf 5.3). Deze voorziening komt geheel ten laste van de algemene middelen. De verantwoordelijkheid van de overheid voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt komt aldus tot uitdrukking. Wettelijk voorgeschreven premiedifferentiatie op ondernemingsniveau? Bij zijn afwegingen heeft de raad ook rekening gehouden met de beleidsmodaliteiten zoals geschetst in de adviesaanvraag van 3 februari 200434. Het betreft in het bijzonder de invoering van een wettelijk voorgeschreven premiedifferentiatie naar ondernemingsniveau. Daarbij zijn de door de werkgever te betalen WW-premies op enigerlei wijze gekoppeld aan de WW-lasten die door het bedrijf, via ontslag van werknemers, gegenereerd worden. De achterliggende gedachte is dat de werkgever, net als de werknemer, de werkloosheid gedeeltelijk kan beïnvloeden. Bij de werkgever is dit het geval omdat aan het ontslag van werknemers een (kosten)overweging ten grondslag ligt35. Doel van premiedifferentiatie is ontslagen te voorkomen en daarmee de instroom in en het beroep op de WW te verkleinen. De raad volstaat hier met een verwijzing naar zijn in eerdere adviezen geformuleerde opvattingen over het voorstel van een ondernemingsgewijze premiedifferentiatie. Op

34

35

Bij deze afwegingen is uitdrukkelijk gebruik gemaakt van de uitgebreide verkenningen van de beleidsmodaliteiten tot wijziging van de financiering van de WW, in de notitie Toekomstverkenning WW, die een bijlage vormt van de adviesaanvraag van 3 februari 2004 (bijlage 1 van dit advies). Onder beïnvloedbare werkloosheid kan worden verstaan factorsubstitutie, seizoenswerkloosheid en werkloosheid na afloop van piekwerkzaamheden. Zie: Th.J.J. Doodeman, H.C.M. Genet en F.C. Hoogewoning, Premiedifferentiatie in de WW, ESB, 10-9-1999, pp. 648-650.

79


basis van onderzoek naar de (mogelijke) effecten daarvan kwam hij per saldo tot een afwijzing van premiedifferentiatie op bedrijfsniveau (zie kader). Zijn belangrijkste bezwaren hadden te maken met de onzekerheid van de vele en diverse effecten van premiedifferentiatie op bedrijfsniveau en de grote financiële risico’s die invoering met zich brengt voor ondernemingen, met name in het midden- en kleinbedrijf.

SER en WW-premiedifferentiatie op ondernemingsniveau Over premiedifferentiatie heeft de SER geadviseerd in zijn adviezen Werken aan zekerheid (1997) en Bevordering arbeidsdeelname ouderen (1999). In het WAZ-advies van 1997 wijst de raad ondernemingsgewijze premiedifferentiatie af. Overwegingen die daaraan ten grondslag lagen waren: • De werkloosheidsproblematiek betrof vooral de langdurige werkloosheid en premiedifferentiatie heeft daar geen invloed op (de aandacht dient vooral gericht te zijn op de door- en uitstroomfunctie). • Reorganisaties en structuuraanpassingen zijn noodzakelijk en daarmee is een deel van de werkloosheid onvermijdelijk. Premiedifferentiatie zou de aanpassing en dynamiek in het bedrijfsleven kunnen belemmeren, terwijl een werkloosheidsregeling daaraan juist zou moeten bijdragen. • Werkloosheid is minder beïnvloedbaar dan ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid, en is conjunctuurgevoeliger dan die risico’s. Werkloosheid kan zich in tijden van economische neergang massaal en in golven voordoen en is daarom onverzekerbaar op de private verzekeringsmarkt. • Premiedifferentiatie kent vele uiteenlopende en soms tegengestelde effecten. De uiteindelijke effecten zijn sterk afhankelijk van de vormgeving maar met zeer veel onzekerheid omgeven. De SER meende dat veel van de bezwaren tegen premiedifferentiatie ook gelden voor het alternatief eigen bijdrage of eigen risico van de werkgever. In het advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen wees de raad in het verlengde van eerdere advisering de invoering van ondernemingsgewijze WW-premiedifferentiatie af. Hij wees op de tegengestelde effecten en meende dat premiedifferentiatie per saldo de positie van insiders versterkt. • Bron: SER-advies Werken aan zekerheid I, op.cit., p. 17; p. 209 e.v.; p. 293 e.v. SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, op.cit., pp. 115 e.v.

80


De raad is van oordeel dat de bezwaren tegen premiedifferentiatie op ondernemingsniveau nog steeds gelden. Ook verwijst hij daarbij naar het standpunt van het toenmalige kabinet in 2000 dat de resultaten van het toentertijd gevoerde onderzoek een te wankele basis vormen voor introductie van vergaande vormen van premiedifferentiatie36. Op basis van een en ander stelt de raad voor de huidige beperkte premiedifferentiatie (zie kader) te handhaven en geen verdergaande premiedifferentiatie op basis van wetgeving door te voeren.

Huidige premiedifferentiatie De wachtgeldfondsen kennen een premie die naar sector is gedifferentieerd. Binnen een aantal sectoren is daarnaast nog sprake van differentiatie naar premiegroepen. De meest vergaande premiedifferentiatie doet zich voor bij de overheid. De financiering van de WW voor overheidspersoneel vindt plaats via eigenrisicodragerschap. Dit houdt in dat de lasten op grond van de WW voor rekening zijn van de individuele werkgevers van de betrokken WW-gerechtigden.

Beleidsvrijheid sectoren voor premiedifferentiatie De raad stelt voor dat de sectoren de beleidsvrijheid krijgen om verdergaande premiedifferentiatie door te voeren37. Daarmee kunnen de sectoren een beleid voeren gericht op schadelastbeperking, dit wil zeggen een vermindering van de lasten tijdens de eerste maanden met een WW-uitkering leidend tot een lagere sectorale WW-premie. Dit past bij een beleid gericht op een adequate personeelsvoorziening binnen de sector. In dat verband kan worden aangesloten bij de opvatting dat werkloze werknemers in feite onderdeel uitmaken van een arbeidspool binnen een sector. Daarbinnen wordt actief gezocht naar een goede match tussen werkgever en werknemer en is de werkloze werknemer op weg van het ene werk naar het andere werk. Voor de betreffende sector is het beschikken over hoogwaardig menselijk kapitaal van groot belang, ook in het licht van de verwachte arbeidsmarktsituatie met schaarste aan menselijk kapitaal. Het voorstel voor beleidsvrijheid van sectoren om verdergaande premiedifferentiatie door te voeren sluit aan bij de wenselijkheid van sectorale maatregelen gericht op preventie van werkloosheid (zie hoofdstuk 4) en bevordering van reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden (zie paragraaf 5.2.5). In dit verband wordt verwezen naar de (in paragraaf 5.2.1 genoemde) mogelijkheid dat na aanpassing van de SUWI-wetgeving een verruiming tot stand kan komen van de mogelijkheden om een sectorale invulling te geven aan de eerste periode van een WW-uitkering (drie tot zes maanden), gekoppeld aan de daaraan voorafgaande fase van preventie van werkloosheid.

36 37

Premiedifferentiatie, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 227, nr. 1. Dit voorstel impliceert niet dat de huidige systematiek van premiedifferentiatie in de overheidssector (eigenrisicodragerschap) wordt teruggedraaid.

81


Ten slotte noopt het toekennen van de voorgestelde beleidsvrijheid aan sectoren tot een aanpassing van de huidige SUWI-structuur. Zoals verwoord in paragraaf 5.2.1, kan een eventuele wijziging van de uitvoeringsorganisatie van de WW volgens de raad aan de orde zijn bij een fundamentele herinrichting van de sociale zekerheid (zie verder in paragraaf 7.3). Bij de dan te maken afweging moet naar zijn oordeel afdoende rekening worden gehouden met alle relevante aspecten, zoals: de eventuele instelling van een instantie per sector met een rechtens afdwingbare bevoegdheid tot het vaststellen en opleggen van premie, de gevolgen voor de premieverdeling tussen werkgevers en werknemers en de uitvoeringstechnische haalbaarheid van de heffing en inning van de gedifferentieerde premies. Afschaffing Awf-franchise De raad stelt een geleidelijke afschaffing van de Awf-franchise of premievrije voet voor. Hij beoogt daarmee een vereenvoudiging van de financieringssystematiek en een versterking van het equivalentiebeginsel. Verder heeft afschaffing van de franchise een vermindering van de administratieve lasten tot gevolg. Daarnaast heeft afschaffing van de franchise als gevolg dat een eventuele Awf-premieverlaging voor werkgever en voor werknemers meer inkomens- en arbeidskostenneutraal is. Door de huidige franchise leidt een Awf-premieverlaging voor de meeste werknemers tot een toename van de koopkracht, maar is deze toename niet voor alle werknemers gelijk; bij werknemers met een inkomen rond het minimumloon draagt een premieverlaging bijvoorbeeld nauwelijks bij tot een koopkrachtverbetering. Ook leidt – als gevolg van de huidige franchise – een Awf-premieverlaging tot een uiteenlopende lastenontwikkeling bij werkgevers; het door premieverlaging op de arbeidskosten te besparen bedrag is absoluut gezien hoger bij personeel dat een hoog loon ontvangt, dan bij werknemers met een loon rond het minimumloon. De raad realiseert zich dat invoering van de franchise indertijd heeft plaats gevonden op basis van vooral inkomenspolitieke overwegingen; de daarmee samenhangende lagere Awf-premie kwam in het bijzonder ten gunste van werknemers met een lager loon. Daarnaast maakt franchise arbeid ‘aan de onderkant van de arbeidsmarkt’ relatief goedkoper en meer aantrekkelijk voor werkgevers. Volgens de raad moet bij een geleidelijke afschaffing van de Awf-franchise (in samenhang met zijn andere voorstellen met betrekking tot de inrichting en de financiering van de WW) op afdoende wijze rekening worden gehouden met de inkomens- en de arbeidsmarkteffecten (zie ook paragraaf 7.2). Dit geldt overigens ook voor zijn andere voorstellen. Andere gevolgen Ten slotte schetst de raad hieronder samenvattend enkele gevolgen van de voorgestelde verandering van de WW-financiering. De lasten van de WW-uitkeringen tijdens de eerste zes maanden zullen toenemen als gevolg van:

82


• het hogere uitkeringsniveau in geval alleen aan de referte-eis wordt voldaan (huidige kortdurende WW-uitkering); • het hogere uitkeringsniveau van de loongerelateerde WW-uitkering tijdens de eerste twee uitkeringsmaanden. Daarnaast zullen de lasten van de WW-uitkeringen tijdens de eerste zes maanden afnemen door: • de kortere duur van de uitkering in geval alleen aan de referte-eis wordt voldaan (huidige kortdurende WW-uitkering); • de lichte aanscherping van de wekeneis en de invulling van de wekeneis (minimaal vijf uur per week) voor de kortdurende en de loongerelateerde uitkering; • de verandering van de relatie tussen het arbeidsverleden en de maximumduur van de loongerelateerde uitkering. De lasten van de WW-uitkeringen na de eerste zes maanden zullen afnemen door: • de verandering van de relatie tussen het arbeidsverleden en de maximumduur van de loongerelateerde uitkering; • de verkorting van de maximale duur van de loongerelateerde uitkering. Ten slotte kan worden verwacht dat er als gevolg van de verkorting van de maximumduur van de loongerelateerde WW-uitkering relatief meer WW-lasten zullen worden bekostigd uit de wachtgeldfondsen. 5.2.5

Reïntegratie De voorstellen voor een wijziging van het WW-uitkeringsregime moeten volgens de raad samengaan met veranderingen in het reïntegratiebeleid en -instrumentarium. Een realistisch en evenwichtig reïntegratiebeleid en een effectief reïntegratie-instrumentarium zijn van wezenlijk belang met het oog op de herinschakeling van WW-gerechtigden in het arbeidsproces. Daarmee moeten ook de - in paragraaf 3.1. genoemde - manco’s van het huidige reïntegratiebeleid en -instrumentarium worden verholpen. In deze paragraaf schetst de raad eerst enkele consequenties van het voorgestane WW-uitkeringsregime38 (paragraaf 5.2.5.1). Vervolgens formuleert hij enkele voorstellen ter verbetering van het reïntegratiebeleid (paragraaf 5.2.5.2).

38

Bij de afweging is uitdrukkelijk gebruik gemaakt van de verkenning van de beleidsmodaliteiten met betrekking tot zogeheten randvoorwaardelijke aanpassingen, in de notitie Toekomstverkenning WW (p. 24), die een bijlage vormt van de adviesaanvraag van 3 februari 2004 (bijlage 1 van dit advies). Tot die aanpassingen behoren ook wijzigingen in het reïntegratiebeleid en -instrumentarium gericht op een bevordering van de uitstroom uit de werkloosheid (onder meer: vernieuwing van het recht op uitkering indien werklozen verplicht worden aan hun eigen reïntegratie mee te werken).

83


Daarbij gaat de raad uit van de sinds de invoering van de wet-SUWI geldende verantwoordelijkheidsverdeling met betrekking tot het reïntegratiebeleid (uitvoering in handen van private reïntegratiebedrijven39). 5.2.5.1

WW-uitkeringsregime en reïntegratie Differentiatie en maatwerk De raad gaat ervan uit dat er ook in het door hem voorgestane WW-uitkeringsregime grote verschillen zullen zijn tussen de arbeidsmarktkansen van de WW-gerechtigden. Met het oog op een meer effectieve inzet van het reïntegratie-instrumentarium bepleit hij om in geval van werkloosheid zo vroeg mogelijk de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen40 (zie ook paragraaf 5.2.5.2), zoals dat ook onder de huidige regeling het geval is41 (zie kader). Voor het bepalen van de afstand tot de arbeidsmarkt kan gebruik worden gemaakt van assessment- en profilingmethoden42.

39

40 41 42

Met de SUWI-wetgeving is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het reïntegratiebeleid voor een belangrijk deel verschoven van de publieke arbeidsvoorziening (vroeger Arbeidsvoorziening, thans CWI) naar de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid (UWV voor de WW en de WAO, gemeenten voor de WWB). De gedachte is dat de uitvoeringsorganen in de beleidsuitvoering hierdoor meer dan voorheen gericht worden op beperking van het uitkeringsvolume. Er wordt van uitgegaan dat uitkeringsinstellingen (de vragers) die verantwoordelijk zijn voor een belangrijk deel van het actief arbeidsmarktbeleid, prikkels ondervinden om door middel van activering het uitkeringsvolume te verminderen en daar ook naar handelen door een effectieve en efficiënte aansturing van de uitvoering van het reïntegratiebeleid. Zij zijn verplicht de reïntegratie aan te besteden via tenderprocedures. Reïntegratiebedrijven (de aanbieders) concurreren om de contracten en worden betaald op basis van plaatsingsresultaten. Ook zij ondervinden dus prikkels. Het huidige systeem bevat wel financiële prikkels voor de gemeenten om het uitkeringsvolume te beperken. Elke nettovergroting van de uitstroom of nettovermindering van de instroom vertaalt zich direct in een lagere uitkeringslast. Voor het UWV is er geen financiële prikkel om het uitkeringsvolume te verminderen en als gevolg hiervan nauwgezet te sturen op een effectieve en efficiënte uitvoering. Het UWV heeft een taakstelling op dit gebied (J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet, L. van den Boom, Effectiviteit reïntegratie. De stand van zaken: Literatuuronderzoek, SEOR, op.cit., p. 1, p. 50 en en pp. 87-88). CWI heeft een model ontwikkeld voor een nieuwe fasering (A/B-route) van cliënten voor bemiddeling, waardoor meer landelijke uniformering van bemiddeling zal plaatsvinden. Zie ook bijlage 7 (probleemschets), paragraaf 4.2. Profiling houdt in dat op basis van baankansen uit het verleden, voor nieuw ingestroomde uitkeringsgerechtigden een schatting wordt gemaakt van de kans dat zij langdurig in de uitkering blijven. Door reïntegratie te richten op cliënten met een sterk verhoogde kans op een langdurige uitkering, wordt gehoopt het beslag op uitkeringen te verminderen. Via diagnosestelling wordt gepoogd de oorzaken van het verhoogde risico in kaart te brengen, na te gaan of reïntegratie mogelijk is en te bepalen welk instrument moet worden ingezet.

84


Taken CWI en UWV Onder de huidige regeling moet iemand die werkloos wordt zich melden bij de Centrale organisatie werk en inkomen of een Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) voor een werk-intake en een uitkerings-intake. CWI kijkt wat zijn mogelijkheden zijn en verzorgt voor de cliënt de aanvraag van een WW-uitkering. WW-uitkeringsgerechtigden die volgens CWI minder goede kansen op werk hebben (i.c. met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt) draagt CWI meteen over aan het UWV; dit geschiedt samen met een reïntegratieadvies over de mogelijkheden tot inschakeling in het arbeidsproces van moeilijk plaatsbare werklozen. Daarnaast bemiddelt CWI werklozen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt. Als de werkloze volgens CWI goede mogelijkheden heeft snel weer aan het werk te zijn, dan helpt CWI hem hierbij gedurende een half jaar door vacatures aan te bieden, bemiddelingsgesprekken te voeren en workshops beschikbaar te stellen. Heeft deze bemiddeling geen resultaat dan neemt het UWV het voor WW-uitkeringsgerechtigden na dat halve jaar over. CWI geeft hiervoor een reïntegratieadvies mee; mogelijke onderdelen zijn: een beroepskeuzetest, sollicitatietraining of her- en bijscholing. Het staat het UWV vrij dat advies op te volgen. Het UWV is op grond van de Wet-SUWI verplicht te bevorderen dat personen die een uitkering ontvangen worden ingeschakeld in het arbeidsproces. Het UWV koopt bij reïntegratiebedrijven een zogeheten reïntegratietraject in; daarbij speelt de UWV-casemanager een belangrijke rol als schakel tussen de cliënt en het reïntegratiebedrijf. De casemanager zorgt ervoor dat activering en controle door het UWV zijn afgestemd op de bemiddeling door CWI en de reïntegratie. De cliënt kiest een reïntegratiebedrijf, en het bedrijf stelt samen met de cliënt een trajectplan op. Daarna start dit traject. De casemanager zorgt ervoor dat het traject tijdig wordt gestart; hij begeleidt de WW-gerechtigde en bevordert een succesvolle afronding. • Bron: Algemene Rekenkamer, Bemiddeling en reïntegratie van werklozen, Den Haag 2004 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 855, nrs. 1-2).

WW-gerechtigden met grote kans op langdurige werkloosheid De raad stelt voor dat voor WW-uitkeringsgerechtigden die bij aanvang van hun werkloosheid een grote kans op langdurige werkloosheid hebben, in een vroeg stadium een risico- of klantprofiel wordt opgesteld en dat een reïntegratietraject met daarbijbehorende verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden en het UWV wordt afgesproken43. Dat vergroot de kans op succes en leidt in dat geval tot een combinatie van een kortere WW-uitkeringsduur en mogelijk gemiddeld minder kosten per reïntegratietraject. Tot de hier bedoelde WW-uitkeringsgerechtigden behoren volgens de raad in ieder geval werk-

43

Partijen in de SUWI-keten hebben afgesproken hieraan te zullen werken (borging van de kwaliteit aan de voorkant van het ketenproces) (Algemeen Keten Overleg, Mensen aan het werk, SUWI-ketenprogramma 2005, (CWI, Divosa, UWV en VNG), 15 november 2004).

85


loze werknemers zonder startkwalificatie. Voor hen zou reeds bij aanvang van de WW-uitkering een traject moeten starten gericht op het halen van de startkwalificatie44. In dit verband vraagt de raad er de aandacht voor dat realisering van een regulier traject in verband met de beroepsbegeleidende leerweg (BBL), dat bekostigd wordt uit publieke middelen, alleen mogelijk is in combinatie met een (leer)baan en niet met een uitkering. Om werkgevers financieel te stimuleren een (leer)baan aan te bieden is het volgens hem denkbaar een beroep te doen op financiering uit de O&O-fondsen; deze bron kan eventueel ook worden benut voor de bekostiging van gemeenschappelijke opleidingsactiviteiten van sectoren op basis waarvan WW-uitkeringsgerechtigden een startkwalificatie kunnen behalen45. WW-gerechtigden met grote kansen op arbeidsmarkt Voor WW-uitkeringsgerechtigden die bij het begin van hun werkloosheid relatief grote kansen op de arbeidsmarkt hebben, stelt de raad in beginsel de volgende aanpak voor. Bij beroep op een WW-uitkering is tegelijkertijd sprake van een geleidelijke toename van het beschikbare reïntegratie-instrumentarium, een geleidelijke uitbreiding van de reïntegratieverplichtingen en - conform de huidige situatie - een geleidelijke verschuiving van het reïntegratie-initiatief van de uitkeringsgerechtigde naar de uitvoeringsorganisatie; daarmee komt de sluitende aanpak geleidelijk op gang46. Met deze aanpak kan – in combinatie met de voorgestane inzet van assessment- en profilingmethoden – worden voorkomen dat verhoudingsgewijs veel reïntegratiemiddelen worden besteed aan de WW-uitkeringsgerechtigden met relatief grote kansen op de arbeidsmarkt47. Voor deze categorie maakt de raad onderscheid tussen een eerste en een tweede periode van werkloosheid. De eerste periode is vooral gekenmerkt door een (her)oriëntatie op de arbeidsmarkt in de sector en op een versterking van het arbeidsaanbod, terwijl in de tweede periode deze sectorale gerichtheid wordt losgelaten, en veel algemener gekeken wordt welke opties open liggen in de richting van de arbeidsmarkt. In de tweede periode ligt de regie nadrukkelijk in handen van het UWV, terwijl het in de eerste periode vooral de werkloze werknemer zelf is die zich oriënteert op ander werk en daartoe actie onderneemt, daarbij zoveel mogelijk ondersteund door instanties als CWI en UWV, en door initiatieven vanuit de sector. Daarbij moet het uitgangspunt zijn dat de WW-gerechtigde al het mogelijke doet om uit te stromen uit de WW. Het gaat in deze periode primair om het ondersteunen van de werkloze bij het zoeken naar werk en het bieden van mogelijkheden in de sfeer van oriëntatie op de arbeidsmarkt en aanbodversterking. Daarmee is echter niet gezegd dat de situatie in deze eerste periode geheel en al vrijblijvend is. Na het einde

44 45 46

47

Via de EVC-methodiek is het dan ook mogelijk elders verworven competenties te valideren. Zie ook verder in paragraaf 5.2.5.2. In Europees verband is afgesproken dat voor de reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden de ‘sluitende aanpak’ geldt. Dit betekent dat de WW-gerechtigden die binnen twaalf maanden niet aan het werk zijn, een aanbod moeten krijgen. Vooralsnog geldt in Nederland alleen een reïntegratietraject als aanbod. In dit verband is van belang dat deelname aan reïntegratie-activiteiten ertoe kan leiden dat de WW-uitkeringsgerechtigde tijdelijk aan de arbeidsmarkt wordt onttrokken (zogeheten lock-in of insluitingseffect). Zie: J. de Koning, e.a., Effectiviteit van reïntegratie, op.cit., p. 12.

86


van de eerste uitkeringsperiode dient een zogeheten poortwachterstoets plaats te vinden, welke in het bijzonder ziet op de gepleegde reïntegratie-inspanningen (zie hierna). De raad stelt voor dat vervolgens na die eerste periode een uitbreiding van de reïntegratie-verplichtingen optreedt. In de eerste periode van werkloosheid dient volgens de raad dus in beginsel en waar mogelijk een sectorale (her)oriëntatie op werk voorop te staan. Mede door de financiering van de lasten van de WW-uitkeringen tijdens de eerste zes maanden (zie paragraaf 5.2.4) hebben de actoren in de sector een financieel belang bij het ontplooien van reïntegratie-activiteiten. Na die eerste zes maanden worden publieke reïntegratiemiddelen belangrijker. Zoals vermeld in paragraaf 5.2.1 is denkbaar dat (na aanpassing van de SUWI-wetgeving) een verruiming tot stand kan komen van de mogelijkheden om een sectorale invulling te geven aan de eerste periode van een WW-uitkering, gekoppeld aan de instrumenten gericht op preventie van werkloosheid. Dit zal ertoe leiden dat in de structurele situatie veel meer mogelijkheden ontstaan om – door het gericht inzetten van instrumenten en middelen – te komen tot een efficiënt en effectief preventie- en reïntegratiebeleid. Reïntegratiemiddelen en -instrumenten Tijdens de eerste periode van werkloosheid kan de WW-gerechtigde beroep doen op uiteenlopende middelen en instrumenten om uit te stromen. Volgens de raad moet het daarbij gaan om zowel publieke als private (i.c. sectorale) middelen. Wat de publieke middelen betreft gaat het onder meer om de bemiddelingsactiviteiten van CWI, de reïntegratie-instrumenten van het UWV, het aanbieden van werkervaringsplaatsen48 en het aan de uitkeringsgerechtigde ter beschikking stellen van middelen voor scholing of werk (bijvoorbeeld een persoonlijk budget). De mogelijke sectorale middelen betreffen onder meer scholingsgelden uit de O&O-fondsen en afspraken binnen de sector tot het overnemen van personeel evenals afspraken met andere sectoren voor bemiddeling van eerder werk naar nieuw werk. In dit verband verwijst de raad met instemming naar de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 2005 (zie kader)49.

48 49

Daarbij moet wel rekening worden gehouden met de mogelijke concurrentievervalsing en de verdringing van mensen met een minder goede arbeidsmarktpositie (outsiders). De aanbeveling is opgenomen in bijlage 8.

87


Aanbeveling Stichting van de Arbeid en reïntegratie werkloze werknemers Met betrekking tot de reïntegratie van werkloze werknemers bevelen de in de Stichting van de Arbeid vertegenwoordigde centrale organisaties van werkgevers en van werknemers partijen op het decentrale niveau aan om: • Bovenwettelijke aanvullingen en vergoedingen bij ontslag ook te benutten voor het aan de betrokken werknemers aanbieden van mogelijkheden tot herplaatsing in passende arbeid en verbetering van de employability; • Waar mogelijk gebruik te maken van bestaande lokale en regionale (private) initiatieven dan wel van mogelijkheden voor een taakverdeling met het UWV / CWI als het gaat om meer respectievelijk minder kansrijke groepen op de arbeids-markt, alsmede van de mogelijkheden van cofinanciering tussen de sectorale fondsen en het Algemeen Werkloosheidsfonds. Maatwerk is hierbij geboden. • Ten behoeve van minder kansrijke personen in het sectorale WW-bestand, in de beginperiode van hun werkloosheid, te bewerkstelligen dat een betere benutting van beschikbare publieke middelen en instrumentarium (waaronder individuele reïntegratieovereenkomsten) plaatsvindt. Ter medefinanciering hiervan zullen sectorale middelen en instrumenten worden ingezet (bijvoorbeeld O&O-fondsen). Ook hier is maatwerk geboden. • Voor zover daar nog geen sprake van is, in het decentrale overleg afspraken te maken gericht op een zo spoedig mogelijke reïntegratie. Het gaat hierbij tegen de achtergrond van het SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet onder andere over een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor preventie en reïntegratie.

Zoals gezegd kan de WW-gerechtigde tijdens de eerste periode van werkloosheid een beroep doen op uiteenlopende middelen en instrumenten om uit te stromen. Conform de hierboven genoemde aanbeveling van 15 april 2005 van de Stichting van de Arbeid wil de raad het belang benadrukken van de verantwoordelijkheid van de werkzoekende om (met de beschikbare instrumenten) al het mogelijke te doen om zich een nieuwe plaats op de arbeidsmarkt te verwerven. Reïntegratieverplichtingen De door de raad voorgestane benadering voor de WW-uitkeringsgerechtigden die relatief grote arbeidsmarktkansen hebben bij het begin van hun werkloosheid, neemt niet weg dat zij zich vanaf het begin van hun WW-uitkering moeten houden aan de op reïntegratie gerichte verplichtingen. Hoewel in de eerste periode van hun WW-uitkering de nadruk moet liggen op een (her)oriëntatie op de arbeidsmarkt, moeten volgens de raad voor hen

88


ook in die periode de volgende formele verplichtingen gelden (waarvan sommige reeds onderdeel zijn van bestaande regelgeving50): • beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt, inclusief de sollicitatieplicht (zie verder); • het (samen met het UWV) opstellen van een reïntegratieplan; • het accepteren van passende arbeid; • het accepteren van een aangeboden werkervaringsplaats51; • deelname aan reïntegratie- en scholingsactiviteiten. Ten aanzien van enkele van deze verplichtingen (in het bijzonder met betrekking tot: reïntegratieplan, werkervaringsplaats en scholing) geldt dat steeds zorgvuldig moet worden bepaald in welke gevallen zij nuttig en redelijk zijn. In dit verband is ook relevant dat uit evaluaties blijkt dat de plicht tot deelname aan reïntegratie-activiteiten leidt tot een grotere uitstroom naar regulier werk52; verder blijkt scholing voor specifieke groepen als ouderen wél effectief te zijn53. De genoemde verplichtingen gelden ook voor WW-uitkeringsgerechtigden die bij aanvang van hun werkloosheid een grote kans hebben op langdurige werkloosheid. In het verlengde hiervan stelt de raad voor dat er speciale verplichtingen en faciliteiten (in het bijzonder via duale trajecten54) gelden voor werkloze werknemers zonder startkwalificatie55. Daarbij vraagt hij wel aandacht voor de verhouding tussen deze verplichting en de verplichting om zo spoedig mogelijk aangeboden arbeid te accepteren. Zoals gezegd is de raad van oordeel dat WW-uitkeringsgerechtigden beschikbaar moeten zijn voor de arbeidsmarkt en dat zij ongeacht hun leeftijd zich via sollicitaties voldoende moeten inspannen om passende arbeid te verkrijgen. Volgens hem gaat van een ook voor oudere werklozen geldende sollicitatieplicht een belangrijk signaal uit in de richting van

50

51 52

53

54

55

De werkloze werknemer is verplicht zich voldoende in te spannen om passende arbeid te verkrijgen (artikel 24 lid 1 onder b WW), zich als werkzoekende te laten inschrijven bij CWI (artikel 26 lid 1 onder d WW) en deel te nemen aan een noodzakelijke opleiding of scholing (artikel 26 lid 1 onder f WW). Dit betreft werk op het eigen niveau dat passend is bij de perspectieven op werkhervatting en reïntegratie. CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit., p. 13 (kennelijk is de dreiging om vrije tijd te moeten inruilen voor een reïntegratietraject voor sommigen al voldoende om snel nieuw werk te vinden). Uit de beschikbare Nederlandse studies blijkt dat het effect van scholing voor oudere leeftijdscategorieën (dit wil zeggen personen ouder dan 40 jaar) groter dan gemiddeld is. Scholing lijkt vooral voor oudere werklozen effectief te zijn (J. de Koning, A. Gelderblom, K. Zandvliet, L. van den Boom, Effectiviteit reïntegratie. De stand van zaken: Literatuuronderzoek, SEOR, op.cit., pp. 31-32 en pp. 85-86; J. de Koning, Actief arbeidsmarktbeleid: effectiever dan vaak wordt aangenomen, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, nr. 1, 2005, pp. 10-26). Zie ook: SER-advies Inburgen met beleid, publicatienr. 03/10, Den Haag 2003. Voor het bereiken van de (in Europees verband afgesproken) doelstelling dat het aantal mensen met minimaal een startkwalificatie (diploma mbo-2 of havo) in 2010 tot 80 procent van de beroepsbevolking moet zijn gestegen, wil het kabinet duale trajecten stimuleren, in aanvulling op de aanpak van voortijdig schoolverlaten en de toepassing van EVC (Elders Verworven Competenties) voor werkenden. Het wil inzetten op een grootschalige toepassing van combinaties van leren en werken voor reïntegratie van werklozen en scholing van werknemers, waarbij het leren vooral plaatsvindt op de werkplek, afgestemd op de behoefte van het individu en van de functie (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 012, nr. 2, pp. 2-3). Daarbij wordt uitgegaan van de (financiële) verantwoordelijkheid van de overheid voor het verwerven van een minimale startkwalificatie (mbo-2 niveau) (zie ook: Actieplan Leven Lang Leren van november 2004).

89


werknemers, werkgevers, uitkeringsgerechtigden en uitvoeringsinstanties om de arbeidsdeelname van ouderen te bevorderen, zoals door de raad in eerdere adviezen is bepleit56. In dit verband herhaalt hij zijn opvatting (in zijn advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006) dat het uitgangspunt voor het arbeidsmarktbeleid op de langere termijn zou moeten zijn dat in principe geen onderscheid naar leeftijd wordt gemaakt op voorwaarde dat de arbeidsmarktkansen van ouderen reëel zijn57. In dat advies stond de raad in beginsel positief tegenover de denklijn van de RWI die onder meer inhoudt dat bij de invulling van de sollicitatieplicht ook rekening kan worden gehouden met individuele omstandigheden58. Het gaat hierbij dus niet om een bureaucratische invulling van de sollicitatieplicht (een administratieve controle of de betrokken uitkeringsgerechtigde zijn vereiste aantal sollicitatiebrieven tijdig inlevert) maar om maatwerk gericht op werkhervatting. Daarmee wordt ook het fenomeen van de zogeheten spooksollicitant tegengegaan. Daarvan uitgaande stelt de raad voor – als onderdeel van zijn voorstellen met betrekking tot de WW en daarmee samenhangende regelingen – dat het UWV de beleidsvrijheid krijgt om bij de toepassing van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen van de WW-gerechtigde (maatwerk). Zo zou het UWV in geval van aantoonbaar geringere kansen op arbeid welke buiten de invloedsfeer van de uitkeringsgerechtigde liggen, de bevoegdheid moeten hebben tot aanpassing van de inhoud van de sollicitatieplicht. Daarbij kunnen uiteenlopende opties mogelijk zijn die afhankelijk van de reële arbeidsmarktkansen van de WW-gerechtigde kunnen worden toegepast en waarvan de toepassing overigens in de loop van de tijd kan worden aangepast of bijgesteld. Een uiterste optie betreft de mogelijkheid om in individuele gevallen te besluiten aan een WW-uitkeringsgerechtigde op grond van individuele omstandigheden in relatie tot de situatie op de arbeidsmarkt vrijstelling van de sollicitatieplicht te verlenen. Conform de in het advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006 (zie hierboven) onderschreven denklijn van de RWI dat bij de invulling van de sollicitatieplicht ook rekening kan worden gehouden met individuele omstandigheden, verstaat de raad onder ‘individuele omstandigheden in relatie tot de situatie op de arbeidsmarkt’ de individuele omstandigheden en individuele kansen van de sollicitatieplichtige op de arbeidsmarkt. Het betreft dus niet een generiek vrijstellingsbeleid dat meeademt met de situatie op de arbeids-

56

57 58

Zie in het bijzonder: SER-advies Van alle leeftijden: Een toekomstgericht ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg, op.cit., p. 41 en pp. 50-58; SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, publicatienr. 99/18, Den Haag 1999. In deze adviezen heeft de raad een tweesporenbenadering voorgesteld voor de verdere bevordering van de arbeidsparticipatie van ouderen: een voortzetting van het leeftijdsbewust en op termijn leeftijdsonafhankelijk personeelsbeleid op ondernemingsniveau en een verbetering van de incentivestructuur van arbeidsvoorwaardelijke en uittredingsregelingen. SER-advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006, publicatienr. 02/08, Den Haag 2002, pp. 62-63. RWI, Beleidskader Werk en Inkomen 2002, Den Haag 2002. Daarnaast hield de RWI-denklijn in dat voor werkloze uitkeringsgerechtigden van 57,5 jaar en ouder een tijdelijke sollicitatieplicht na instroom in de uitkering geldt (dus op een moment dat er nog sprake is van recente werkervaring en er een daadwerkelijke kans is op werkhervatting). Op basis van voortschrijdend inzicht (zie het advies Van alle leeftijden uit 2005) is de raad (i.c. de SER) van oordeel dat geen sprake mag zijn van een tijdelijke sollicitatieplicht.

90


markt. In geval van vrijstelling van de sollicitatieplicht moet de uitkeringsgerechtigde wel ingeschreven staan bij CWI en passende arbeid accepteren, maar hoeft hij zelf niet actief te solliciteren. Volgens de raad is de voorgestane beleidsvrijheid voor het UWV inzake de toepassing en invulling van de inhoud van de sollicitatieplicht de pendant van de initiatieven van het UWV om te komen tot een klantspecifieke, inhoudelijke (kwalitatieve) controle op de sollicitatieactiviteiten van WW-gerechtigden; deze controle vergt een individuele aanpak gericht op het inhoudelijk bespreken van de uitgevoerde sollicitaties59. Deze benadering bevordert de mogelijkheid om een eventuele sanctie te baseren op een aantoonbaar ontoereikende inspanning van de WW-uitkeringsgerechtigde. In de door het UWV beoogde klantspecifieke, inhoudelijke controle op de sollicitatieactiviteiten van WW-gerechtigden kunnen de uiteenlopende opties tot aanpassing van de inhoud van de sollicitatieplicht aan de orde komen. De raad schat in dat in de huidige arbeidsmarktsituatie de voorgestane beleidsvrijheid van het UWV in de praktijk vooral voor oudere WW-uitkeringsgerechtigden die geen recente band meer hebben met het arbeidsproces, kan leiden tot een versoepeling van de sollicitatieplicht en dat dit in de (nabije) toekomst anders kan zijn als de situatie op de arbeidsmarkt verandert. Hij wijst in dit verband ook op het recente voornemen van de minister van SZW om langdurig WW-uitkeringsgerechtigden die omvangrijke vrijwilligers- of mantelzorgtaken verrichten, vrij te stellen van de plicht om te solliciteren60. Werknemers die op 31 december 2003 ten minste 57,5 jaar oud zijn, kunnen onder voorwaarden worden vrijgesteld van de sollicitatieplicht als zij ten minste gemiddeld 20 uur per week gedurende minimaal drie maanden vrijwilligerswerk en/of mantelzorg verrichten. Voor WW-gerechtigden die na 31 december 2003 in de WW komen, geldt dat zij vrijgesteld kunnen worden als zij twee jaar na de eerste werkloosheidsdag nog steeds een WW-uitkering hebben61. De raad gaat ervan uit dat het UWV terughoudend omgaat met de voorgestelde beleidsvrijheid inzake de toepassing van de sollicitatieplicht. Hij geeft zich ervan rekenschap dat het UWV een financiële prikkel ontbeert, zoals dit thans voor de gemeenten op grond van de FWI-budgettering geldt bij de uitvoering van de WWB (zie paragraaf 5.3.2). Tegen die achtergrond beveelt de raad aan dat de Inspectie Werk en Inkomen adequaat toezicht 59

60

61

In zijn brief van 30 maart 2005 aan de Tweede Kamer (UB/2004/89302) deelt de minister van SZW mee dat het UWV de volgende stappen heeft gezet in de ontwikkeling naar een klantspecifieke kwalitatieve controle op de sollicitatieactviteiten: de invoering van reïntegratiecoaches (die een belangrijke rol moeten vervullen onder meer bij het effectief begeleiden van mensen naar werk) en de experimenten om het effect van de individuele aanpak gericht op het inhoudelijk bespreken van de uitgevoerde sollicitaties te toetsen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 26 448, nr. 199). In zijn brief van 27 januari 2005 aan de Tweede Kamer verwijst de minister naar de adviesaanvraag van 3 februari 2004 aan de raad over de toekomstbestendigheid van de WW en kondigt hij aan dat de voorgestelde vrijwilligersregeling te zijner tijd zal worden betrokken bij de besluitvorming rond de toekomstbestendige vormgeving van de WW (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 862, nr. 40). In zijn brief van 31 maart 2005 aan de Tweede Kamer (SV/F&W/2005/22998) deelt de minister van SZW mee een concept-ministeriële regeling te hebben opgesteld en ernaar te streven deze per 1 juli 2005 in te voeren.

91


houdt op de omgang van het UWV met de voorgestelde beleidsvrijheid. Ten slotte dringt hij erop aan om – mede in het perspectief van de komende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt – de voorgestelde regeling met betrekking tot de sollicitatieplicht omstreeks 2010 te evalueren, hetgeen kan leiden tot een heroverweging van deze regeling. Poortwachterstoets Vervolgens stelt de raad voor dat na het einde van de derde WW-uitkeringsmaand een zogeheten poortwachterstoets plaatsvindt. Daarbij wordt onder meer nagegaan of de WW-gerechtigde zich voldoende heeft gehouden aan de geldende formele reïntegratieverplichtingen62, conform de huidige regeling (zie kader).

Toetsing naleving reïntegratieverplichtingen Het UWV toetst de toepassing van de sollicitatieplicht (werkbriefjes) en legt indien nodig een sanctie op. Als CWI meent dat een werkloze zich onvoldoende inspant om werk te vinden (bijvoorbeeld door niet of onvoldoende deel te nemen aan door CWI opgelegde activiteiten) dan geeft CWI dit door aan het UWV. Het UWV beslist na beoordeling van de zaak vervolgens of het een sanctie oplegt. In de tweede fase krijgen werklozen een reïntegratietraject aangeboden. Het is een van de taken van het reïntegratiebedrijf om te beoordelen of de betrokken werkloze zich voldoende inspant bij deelname aan een traject. Als dat niet het geval is dient het bedrijf dit door te geven aan het UWV dat vervolgens na beoordeling van de zaak een sanctie kan opleggen.

In verband met de huidige regeling voor de toetsing van reïntegratieverplichtingen stelt de raad een verandering voor van de werkwijze van CWI zodat de inspanningen van de werkloze daadwerkelijk kunnen worden beoordeeld. Het is wenselijk dat er in de praktijk frequenter contact is tussen CWI en de werkloze cliënt en dat er een verbetering komt van de communicatie tussen CWI en UWV, onder meer in verband met het signaleren of de WW-gerechtigde zich voldoende inspant om werk te vinden63. De nadere vormgeving van de poortwachterstoets sluit aan bij het eerder geschetste onderscheid tussen een eerste en een tweede periode van werkloosheid. Zoals hierboven is opgemerkt ligt de nadruk in de eerste periode op initiatieven van de WW-gerechtigde zelf, die gebruik dient te maken van de mogelijkheden die hij heeft of die hem worden aangeboden. Het ligt dan niet voor de hand dat het UWV allerlei formele en procedurele verplichtingen oplegt. In die zin is er in vergelijking met de tweede periode van werkloos-

62 63

Dit bevat in het voorstel van de raad ook een toets op de activiteiten van de werkloze werknemer om (start)kwalificatie(s) te verwerven. Zie verder in deze paragraaf 5.2.5.2.

92


heid sprake van een zekere mate van vrijblijvendheid. Wel moet het UWV bij de start van de WW-uitkeringsperiode aan de betreffende cliënt duidelijk maken dat hij (in redelijkheid) alle mogelijkheden die zich aandienen moet gebruiken, en dat hij ook anderszins geacht wordt actief te zoeken naar werk. Bovendien moet het UWV hierbij aankondigen dat er bij de overgang van de eerste naar de tweede periode van werkloosheid een poortwachterstoets zal plaatsvinden, waarbij de cliënt zich tegenover het UWV zal moeten verantwoorden voor de al dan niet ondernomen activiteiten. Het UWV moet op dat moment bovendien helder maken welke sancties verbonden kunnen zijn aan het niet of in onvoldoende mate voldoen aan de verplichtingen. Concreet gaat het om de volgende reeds genoemde verplichtingen: • het actief zoeken naar vacatures in het eigen vakgebied of daarbuiten; • het schrijven van sollicitatiebrieven bij vacatures die voldoen aan de criteria van passende arbeid; • het verrichten van open sollicitaties bij werkgevers die actief zijn in het eigen vakgebied of waar de betreffende werknemer om andere reden kans op werk zou kunnen maken; • het (samen met het UWV) opstellen van een reïntegratieplan; • het accepteren van een aanbod voor passende arbeid; • het accepteren van een aangeboden werkervaringsplaats; • het deelnemen aan reïntegratie- en scholingsverplichtingen; • het deelnemen aan een sectoraal project gericht op werkhervatting in de eigen of een andere sector. Zoals reeds vermeld geldt voor deze verplichtingen (in het bijzonder met betrekking tot het reïntegratieplan, de werkervaringsplaats en scholing) dat steeds zorgvuldig moet worden bepaald in welke gevallen zij nuttig en redelijk zijn. Afhankelijk van de inschatting over de reële arbeidsmarktkansen van de betreffende werknemer moet worden bepaald hoe met de verplichtingen om te gaan, en waar de nadruk ligt bij het nemen van initiatieven. In dit verband refereert de raad aan de mogelijkheid om al voor het ontstaan van werkloosheid activiteiten te ondernemen en trajecten in gang te zetten gericht op ander werk (paragraaf 4.4). Deze methodiek, die speciaal geldt voor mensen met een kwetsbare arbeidsmarktpositie of met een grote kans op langdurige werkloosheid, brengt met zich dat er geen periode is waarin de persoon zelf zijn weg zoekt. In die situaties wordt eerder een aanbod gedaan dan gebruikelijk, maar gelden ook eerder verplichtingen om daadwerkelijk gebruik te maken van de aangeboden mogelijkheden. Hetzelfde geldt als vanuit de sector een aanbod wordt gedaan, of gezamenlijk door UWV en sector (cofinanciering trajecten). Als het UWV een concreet aanbod doet binnen drie maanden, en de betreffende persoon daar zonder redelijke gronden weigert op in te gaan, kan het UWV meteen een sanctie opleggen. Het algemene model gaat echter uit van een periode waarin het de persoon zelf is die initiatieven ontplooit, en van een toetsing op die initiatieven na drie maanden, wanneer de tweede periode van werkloosheid ingaat (i.c. de poortwachterstoets). Het UWV moet dan 93


inzicht krijgen in de ondernomen activiteiten van de betrokkene (bijvoorbeeld door het overleggen van sollicitatiebrieven) en toetst die activiteiten op grond van het vigerende beleid. Er is dan sprake van een toetsing of de WW-uitkeringsgerechtigde naar omstandigheden op adequate wijze gebruik heeft gemaakt van de (vooral sectoraal) aangeboden mogelijkheden om zich te (her)oriënteren op de arbeidsmarkt. Het gaat daarbij onder meer om het actief inspelen op en initiatiefrijk omgaan met aangeboden werkervaringsplaatsen, van-eerder-werk-naar-nieuw-werktrajecten, het eventueel beschikbaar gestelde persoonlijk budget in enigerlei vorm en de CWI-bemiddelingsactiviteiten64. In dit verband herhaalt de raad het belang van de verantwoordelijkheid van de werkzoekende om (met de beschikbare instrumenten) al het mogelijke te doen om zich een nieuwe plaats op de arbeidsmarkt te verwerven. Een consequentie van de poortwachterstoets is dat, afhankelijk van de mate waarin niet ingegaan is op een concreet aanbod, of de mate van passiviteit die is tentoongespreid, de WW-uitkering geheel of gedeeltelijk geweigerd kan worden voor een bepaalde periode. De uiterste sanctie behelst dat de uitkering volledig geweigerd kan worden. In de zienswijze van de raad gaat van een zeer intensief ingevulde poortwachterstoets van tevoren (dit wil zeggen na het einde van de derde uitkeringsmaand) een fors signaal uit naar de WW-gerechtigde en de uitvoeringsinstantie om zo nodig extra activiteiten met het oog op uitstroom uit de WW te ontplooien. De raad stelt voor dat de uitvoeringsinstanties (CWI en UWV) en de RWI – gezien hun ervaringsdeskundigheid en expertise – in de praktijk operationele en realiseerbare voorstellen formuleren voor een nadere invulling van de poortwachterstoets, uitgaande van de hierboven geformuleerde globale invulling en handvatten. Een aandachtspunt in dit verband is het voorkomen dat de toets leidt tot een toename van administratieve lasten voor de uitvoeringsinstanties en de uitkeringsgerechtigde. Uitbreiding reïntegratieverplichtingen Ten slotte stelt de raad voor dat de WW-gerechtigde na de eerste drie maanden van een WW-uitkering een beroep kan doen op vooral publieke reïntegratie-instrumenten en -middelen. Daarnaast moeten vanaf dat moment meer reïntegratieplichten gelden voor WW-uitkeringsgerechtigden die bij het begin van hun werkloosheid relatief grote kansen op de arbeidsmarkt hebben en voor wie in de eerste periode van een WW-uitkering de nadruk ligt op een (her)oriëntatie op de arbeidsmarkt. De voorgestane uitbreiding van

64

In dit verband wijst de raad op de analogie met het voorstel in zijn advies Werken aan arbeidsgeschiktheid (2002) tot het invoeren van een zogeheten ontvankelijkheidstoets bij de aanvraag van een uitkering op grond van de voorgestelde nieuwe WAO. Bij deze toets wordt nagegaan of zowel werkgever als werknemer zich voorafgaand aan de aanvraag voldoende hebben ingespannen in het kader van het herstel en de werkhervatting van de werknemer. Hij stelde voor dat met het oog op deze toets een logboek wordt ingediend met een weergave van het verloop van de op herstel en werkhervatting gerichte inspanningen (SER-advies Werken aan arbeidsgeschiktheid, publicatienr. 02/05, Den Haag 2002, p. 127).

94


reïntegratieplichten komt erop neer dat er een einde komt aan het feit dat bij deze activiteiten gericht op een (her)oriëntatie op de arbeidsmarkt sprake is van een zekere vrijblijvendheid. De voorgestelde uitbreiding is volgens de raad de pendant van een toename van het reïntegratie-aanbod van CWI en UWV. In dit verband stelt hij voor dat deze uitbreiding van reïntegratieplichten gepaard gaat met een intensivering van de CWI-bemiddelingsactiviteiten; dit houdt in dat er een geleidelijke overgang plaatsvindt van de eerste WW-periode waarin de betrokkenen vooral zelf werk zoeken, naar meer gerichte begeleiding. Mede op basis daarvan is CWI beter in staat om na de eerste periode van werkloosheid een adequaat reïntegratie-advies aan het UWV te verstrekken. 5.2.5.2

Verbetering reïntegratiebeleid en -instrumentarium Algemeen Volgens de raad moet de voorgestane aanpak gepaard gaan met een verbetering van het reïntegratiebeleid en een meer effectieve benutting van het desbetreffende instrumentarium. De nauwgezette wijze waarop hij de reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden evenals de controle op de naleving van verplichtingen door de werkloze (zie paragraaf 5.2.6) wil vormgeven, vereist een betere en meer effectieve (uitvoering van de) reïntegratie. In paragraaf 3.1 is – ondanks het gebrek aan voldoende informatie in dit verband – vastgesteld dat de uitvoering en de effectiviteit van het huidige reïntegratiebeleid en -instrumentarium tekortschieten; dit geldt ook voor de kwaliteit van de uitvoering en van het uitvoeringsproces65. Er is een (groot) verschil tussen enerzijds het geformuleerde beleid en anderzijds de uitvoering ervan. Bij het reïntegratiebeleid heeft het nooit ontbroken aan goede voornemens maar komen de betrokken actoren (zoals CWI en UWV) of zogeheten ketenpartners als gevolg van de enorme dynamiek, de doorgaande reorganisaties en wetswijzigingen niet aan alle taken toe. In de praktijk van de uitvoering is het moeilijk en tijdrovend om de verbeteringen die met snelle beleidsveranderingen worden beoogd ook daadwerkelijk te realiseren. De resultaten van het reïntegratiebeleid en -instrumentarium zijn echter eveneens afhankelijk van de effectiviteit van de beschikbare instrumenten en middelen66. Ook wijzigingen in de institutionele setting en de

65

66

Zie: Algemene Rekenkamer, Bemiddeling en reïntegratie van werklozen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29855, nr. 2); Inspectie Werk en Inkomen, Inzet Reïntegratieinstrumenten en -voorzieningen door UWV, Den Haag, 2004; L.M. Kok, J.A.C. Korteweg en M. van der Meer, Evaluatie Sluitende Aanpak 1998-2003, SEO, Amsterdam 2004; RWI, Beleidskader 2003 en Beleidskader 2004, Den Haag; M. Arents et al., Ontwikkelingen op de reïntegratiemarkt, ervaringen van reïntegratiebedrijven en opdrachtgevers, ECORYS-NEI/RWI, Den Haag 2004. Zie verder bijlage 7. Zie bijvoorbeeld: IBO, Aan de slag, eindrapport van de werkgroep Toekomst van het arbeidsmarktbeleid, Den Haag 2001.

95


financiering bepalen mede het succes van reïntegratie-inspanningen67. Ten slotte zijn de reïntegratieresultaten afhankelijk van het wisselende economisch klimaat met veranderende omstandigheden op de arbeidsmarkt die de kansen en mogelijkheden van werklozen beïnvloeden68. De raad formuleert hieronder enkele voorstellen voor verbetering, in het verlengde van bestaand beleid dan wel binnen de kaders daarvan. Hij acht het noodzakelijk het beleid en de beleidskaders zodanig aan te passen dat een uitvoering mogelijk is waarin de cliënt centraal staat. In dit verband acht de raad ook een concrete verbetering van de uitvoering van de Sluitende Aanpak noodzakelijk. Ook gaat de raad uit van zijn voorstellen (van 2002) tot modernisering van het reïntegratiebeleid, te weten69: • betere en intensievere begeleiding van werkzoekenden (maatwerk); • een sluitende keten met als elementen arbeidstoeleiding, scholing en activering; • adequate uitvoering van het controle- en sanctiebeleid. Op basis hiervan is het volgens de raad met het oog op een optimale reïntegratie noodzakelijk zodanige voorwaarden te creëren dat de betrokken actoren (individuele werkloze werknemers, werkgevers, casemanagers) een duidelijk en gedeeld belang hebben bij een succesvol ingezet reïntegratie-instrumentarium. Deze voorwaarden zijn onder meer gelegen in de financiering van de WW waarbij sectorale beleidsvrijheid voor verdergaande premiedifferentiatie leidt tot een groter belang van werkgevers bij effectieve reïntegratie70. De genoemde voorwaarden liggen ook in de handhaving van de WW aangezien een effectief uitgevoerd WW-sanctiebeleid leidt tot een grotere prikkel van werknemers gericht op uitstroom uit de WW71. Belang van maatwerk centraal In de zienswijze van de raad moeten maatwerk en de noodzaak dit ook daadwerkelijk te realiseren centraal staan in de uitvoering van het reïntegratiebeleid. Op basis van maat-

67

68 69 70 71

De WRR merkt in dit verband op: “In de arbeidsvoorziening zien we dat de afgelopen vijftien jaar het ene beleid over het andere beleid is gestruikeld. Of de veranderingen een verbetering of een verslechtering hebben ingehouden, is nauwelijks meer te achterhalen, want steeds weer ligt een volgende vernieuwing klaar. Er zijn kortom veel vernieuwingen, maar de resultaten ervan zijn voor een groot deel ongewis.” (WRR, Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam 2004, p. 222). Zie bijvoorbeeld: S.J.M. Hoff en G.J.M. Jehoel-Gijsbers, De uitkering van de baan: Reïntegratie van uitkeringsontvangers: ontwikkelingen in de periode 1992-2002, SCP, Den Haag, 2003. SER-advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006, op.cit., pp. 239-241. Zie paragraaf 5.2.4. Zie paragraaf 5.2.6. Volgens het CPB blijken strenge eisen ten aanzien van zoekactiviteiten, het actief monitoren van werklozen en een geloofwaardig sanctiebeleid effectief om de uitstroomkans uit de werkloosheid te vergroten (CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit., p. 14). In dit verband verdient vermelding dat het sanctiepercentage in Nederland in vergelijking tot andere landen, hoog ligt (J. Boone en J.C. van Ours, Harder straffen doet minder pijn, ESB, 26 mei 2000).

96


werk is een meer efficiënte en effectieve besteding van reïntegratiemiddelen mogelijk (zie verder). Gezien het belang van maatwerk neemt de raad met instemming kennis van de vaststelling in het SUWI-ketenprogramma 2005 dat het vertrouwen tussen ketenpartners in de afgelopen periode is gegroeid, waardoor een volgende fase in de samenwerking is aangebroken72. In deze fase is het mogelijk de vraag van de klant (werkzoekende en werkgever) daadwerkelijk centraal te stellen en binnen de keten te zoeken naar het beste ketenarrangement. Ketenpartners streven daarbij naar gedifferentieerde, sluitende en wederzijds aanvullende dienstverlening die effectief en efficiënt is en waarbij niemand buiten de boot valt. De raad gaat uit van realisering van het SUWI-ketenprogramma 2005. In het verlengde daarvan is een uitbreiding wenselijk van de bemensing van CWI en UWV (i.c. casemanagers) die nodig is voor de door alle betrokkenen voorgestane maatwerkbenadering73. Ten slotte neemt de raad met instemming kennis van het voornemen van de staatssecretaris van SZW om met CWI nieuwe afspraken te maken om ervoor te zorgen dat alle CWI-vestigingen op evenwichtige manier aandacht besteden aan zowel het aanvragen van een uitkering als het bemiddelen naar werk74. Vroege inschaling Om een grotere effectiviteit van het reïntegratie-instrumentarium te bereiken bepleit de raad om zo vroeg mogelijk de afstand tot de arbeidsmarkt te bepalen75. Op die manier is het mogelijk – zij het met beperkingen – bemiddeling en reïntegratie toe te spitsen op de te verwachten behoefte van de werkzoekende en kunnen CWI en UWV bepalen op welk moment bemiddeling en reïntegratie het meeste effect hebben76. Zo is scholing niet het

72

73

74 75 76

Algemeen Keten overleg, Mensen aan het werk: SUWI-Ketenprogramma 2005, november 2005, p. 5. Ook de minister van SZW heeft in een overleg van 9 maart 2005 met de Vaste Commissie voor SZW van de Tweede Kamer medegedeeld er zeer verheugd over te zijn dat uit de brief van de ketenpartners blijkt dat er sprake is van een voortgang en dat zij zich commiteren aan een proces van verbetering van de onderlinge samenwerking (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, nr. 15, p. 5). Vanaf 1 juli 2004 kunnen uitkeringsgerechtigden die zich willen oriënteren op de mogelijkheden weer aan de slag te komen, een beroep doen op de hulp van een werkherkansingsadviseur. Deze adviseur is onafhankelijk en moet de klant zodanig ondersteunen dat de invloed van de klant op zijn eigen reïntegratie wordt versterkt (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 26 448, nr. 7). In hun brief van 6 december 2004 aan de Tweede Kamer hebben de minister en de staatssecretaris van SZW gemeld dat UWV maatregelen heeft genomen om de prestaties op het gebied van de ‘snelle start van reïntegratietrajecten WW’ te verbeteren, onder meer door uitbreiding van het aantal casemanagers/reïntegratiecoaches en verdere professionalisering van de reïntegratietaak (zie: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 26 448, nr. 189, p. 3). Brief van 11 maart 2005 van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer (vergaderjaar 2004-2005, 26 448, nr. 198). Zie ook hiervoor in paragraaf 5.2.5.1. In dit verband kan ook gewezen worden op de adviesaanvraag van 31 januari 2005 van de staatssecretaris van SZW aan de RWI over de zogenaamde ‘ladderbenadering’ in de gemeentelijke reïntegratieactiviteiten. De ‘ladder’ is een model om de afstand tot de arbeidsmarkt van een bijstandsgerechtigde te overbruggen waarbij de laatste trede de overstap naar een reguliere baan is.

97


enige effectieve reïntegratie-instrument77 en kan het volstrekt overbodig zijn een intensief reïntegratietraject aan te bieden aan WW-uitkeringsgerechtigden met een goede arbeidsmarktpositie. Een vroege inschaling is ook van belang voor de preventieve inzet van reïntegratiemiddelen78. Zoals vermeld in paragraaf 4.4 staat de raad positief tegenover het voornemen het desbetreffende experiment tot een regulier onderdeel te maken van de WW en daarbij het onderscheid tussen collectief en individueel ontslag te laten vervallen. Voor een goed functioneren is het van groot belang dat een doorloop mogelijk is in het geval toch wordt ontslagen. De ontslagdatum moet bij een dergelijke aanpak niet, zoals nu wel gebeurt, fungeren als een breuk in het reïntegratietraject waardoor juist degenen die een dergelijke aanpak het meest nodig hebben, buiten de boot vallen. Noodzakelijk daarbij is tevens een goede communicatie tussen degene die de werkloze begeleidt naar werk en degene die een sanctie kan toepassen. Aanbesteding reïntegratietrajecten Het centraal stellen van maatwerk vraagt niet alleen inspanningen van CWI en UWV. Volgens de raad heeft ook de overheid hier een taak door de regelgeving zodanig in te richten dat maatwerk daadwerkelijk tot de mogelijkheden behoort. Een relevant aspect in dit verband is de aanbesteding van reïntegratietrajecten. De raad stelt met instemming vast dat – naar aanleiding van advies van de RWI – het UWV meer ruimte is gegeven bij de aanbestedingprocedure zodat het mogelijk is aan te besteden op basis van uitnodiging, meerjarige contracten af te sluiten en contracten met de best presterende reïntegratiebedrijven te verlengen. Met een langere contractperiode krijgen deze bedrijven een grotere mogelijkheid te investeren. Dat kan zich terugvertalen in een hogere kwaliteit van de producten, minder eenvormigheid en een toename van de kansen van langere trajecten79. Ook acht de raad het dienstig om bij de aanbesteding van reïntegratie te werken met homogenere doelgroepen, zoals eerder aanbevolen door de RWI80. In de huidige reïntegratiepraktijk komt scholing in de knel omdat het een onderdeel kan zijn van een reïntegratietraject maar niet afzonderlijk wordt gecontracteerd. De raad bepleit, met de RWI, opdrachtgevers de ruimte te geven om naar hun beste inzicht scholing in te zetten. Het UWV zou daarvoor de mogelijkheid moeten krijgen om scholing apart te financieren.

77

78 79 80

Uit de literatuur kan worden afgeleid dat scholing op de kortere termijn kan leiden tot een verlenging van de uitkeringsduur en niet steeds leidt tot een vergroting van de arbeidsmarktkansen (zie: Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), Aan de slag: Eindrapport van de werkgroep Toekomst Arbeidsmarktbeleid, Den Haag 2001; J. de Koning, C. Gelderblom, Th. Zandvliet en R. Blanken, Werkt scholing voor werklozen?, Rotterdam 2004). Conform het daartoe strekkende wetsvoorstel: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 016, nrs. 1-3 (zie paragraaf 4.4). Zie in dit verband ook: Algemene Rekenkamer, Bemiddeling en reïntegratie van werklozen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29855, nr. 2, p. 39). RWI, Doelgroepindeling aanbesteding reïntegratie, Den Haag 2003; A.O.J. Heyma en W. Zwinkels, Reïntegratie beter bij homogene groepen, ESB, 20 februari 2004, p. 83.

98


Mogelijkheden individu De raad is voorstander van persoonsgebonden budgetten met het oog op reïntegratie. Dit bevordert maatwerk omdat het reïntegratietraject in overleg met of door de betrokkene wordt toegesneden op zijn mogelijkheden en behoeften. Bij persoonsgebonden budgetten kan het gaan om de individuele reïntegratieovereenkomst waarbij het UWV (of een andere instantie) de middelen beheert (IRO-regeling81). Een andere mogelijkheid is de optie van een persoonsgebonden budget waarbij de WW-uitkeringsgerechtigde – in plaats van de IRO-methodiek – zelf de beschikking krijgt over de in te zetten middelen. De raad bepleit een intensiever gebruik van de individuele reïntegratieovereenkomst op grond van de IRO-regeling. Wel vergt deze regeling een aanpassing van contracten tussen UWV en reïntegratiebedrijven zodat deze bedrijven kunnen inspelen op de vraag van de werkzoekende. Daarbij is het vanzelfsprekend wenselijk dat werkzoekenden weten op welke faciliteiten zij aanspraak kunnen maken en dat CWI en UWV deze aanspraken waarmaken. Met het oog op de bevordering van maatwerk vindt de raad het ook van belang dat CWI en UWV meer gebruik gaan maken van de mogelijkheden die ICT biedt voor bemiddeling en reïntegratie. Met behulp van digitale instrumenten is het voor werkzoekenden mogelijk zelf een inventarisatie te maken van competenties, om eigen mogelijkheden en wensen te onderzoeken en om competenties en vacatures te koppelen. De raad heeft de indruk dat op dit gebied de nodige winst is te boeken. Enerzijds bevordert het de eigen verantwoordelijkheid, anderzijds kan het een opstap zijn voor activiteiten van CWI en UWV. Samenwerken en overdragen De voorstellen van de raad in verband met de inrichting van de WW onderstrepen het belang van goede afspraken over de doorloop tussen de verschillende partners in de ketenbenadering van reïntegratie. De verkorting van de maximale WW-uitkeringsduur leidt naar verwachting ertoe dat werkloze werknemers eerder doorstromen naar de WWB. In dit verband stelt de raad met instemming vast dat reïntegratietrajecten voor uitkeringsgerechtigden die tijdens het desbetreffende traject te maken krijgen met de overgang van UWV naar gemeente, niet meer worden afgebroken of opgeschort. Na overleg tussen UWV en gemeente kunnen deze trajecten ombelemmerd doorgaan.

81

Met ingang van juli 2004 is de mogelijkheid gecreëerd voor een dergelijke overeenkomst, waarmee de cliënt zelf – binnen bepaalde kaders – een reïntegratieplan opstelt en een reïntegratiebedrijf kiest, terwijl de financiële afhandeling door het UWV wordt gedaan. De UWV-casemanager volgt actief de vorderingen van de cliënt tijdens het traject.

99


Verder acht de raad een goede samenwerking tussen CWI en UWV van essentieel belang in het perspectief van preventie van werkloosheid en inspanningen van werkgevers en werknemers, en van sectoren om vanuit een eigen verantwoordelijkheid bemiddelingsen reïntegratieactiviteiten op te starten. Ook van belang in dat kader is de mogelijkheid preventieve activiteiten, bijvoorbeeld gericht op reïntegratie, voort te zetten. Daarnaast is een zekere overeenstemming over de aanpak van belang om te voorkomen dat de betrokkenen bij een overgang naar het CWI te maken krijgen met een volkomen andere methodiek. Ten slotte is het van belang dat de kennis die in het ‘preventie-traject’ is verkregen, ook beschikbaar komt in het CWI/UWV-traject; het gaat daarbij bijvoorbeeld om de uitkomsten van loopbaanoriëntatieprogramma’s, assesments en persoonlijke-competentieprofielen. Informatieverzameling en -uitwisseling Voor een goede uitvoering van de WW, zowel wat sanctioneren als reïntegreren betreft, is goede informatieverzameling en -uitwisseling noodzakelijk. De raad ondersteunt de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat gebrekkige prestatie-indicatoren en onvoldoende informatie over de uitvoering snel moeten worden aangepakt82. Introductie van een klantvolgsysteem zal het mogelijk maken uitspraken te doen over de resultaten van het beleid. Afstemming van gegevens en gegevensuitwisseling tussen ketenpartners zijn daarbij noodzakelijk. Gegevensverzameling is echter niet een doel in zich. Het is belangrijk het inzicht in prestaties en resultaten te gebruiken om vast te stellen welke werkwijzen succesvol zijn en deze vervolgens breed te implementeren. Startkwalificatie Tot slot wijst de raad op het belang van het onderwijs. Om voor de groep jongeren goede resultaten te behalen bij reïntegratie is het noodzakelijk dat zij over een startkwalificatie beschikken83. Indien dit niet het geval is, kan reïntegratiebeleid bij werkloosheid niet of nauwelijks succesvol zijn. Het kabinet heeft het in augustus 2004 mogelijk gemaakt dat voortaan, met behoud van een WW-uitkering84, opleidingen met een flink praktijkgedeelte kunnen worden gevolgd, hetgeen ruimte biedt om werkzoekenden een startkwalificatie aan te bieden. Toch komt opleiden ‘met behoud van uitkering’ niet vaak voor. Zoals hierboven vermeld is de raad van mening dat ernaar gestreefd moet worden dat scholing een hoge prioriteit krijgt voor werkzoekenden zonder startkwalificatie, in het

82 83 84

Algemene Rekenkamer, Bemiddeling en reïntegratie van werklozen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 855, nr. 2). E. Vogels en C. van Trier, Wanneer is actief arbeidsmarktbeleid effectief? Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken, 2003 nr. 3, pp. 245-256. Scholingsregeling WW (Regeling van de minister van SZW van 25 augustus 2004 houdende vaststelling van regels over de noodzakelijke opleiding of scholing bedoeld in artikel 76 WW).

100


bijzonder jongeren85; hij stelt voor dat zij en het UWV worden aangemoedigd scholing op te nemen in een individuele reïntegratieovereenkomst86. Ten slotte vraagt de raad aandacht voor de institutionele en praktische belemmeringen die de toepassing van scholingsmaatregelen bij uitkeringsgerechtigden verhinderen87. 5.2.6

Handhaving In deze paragraaf formuleert de raad voorstellen ter verbetering van de huidige uitvoering van de WW (zie kader), en dan in het bijzonder de handhaving van de WW88. In paragraaf 5.2.5 zijn voorstellen in verband met de uitvoering van de reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden aan de orde geweest.

Uitvoering WW De uitvoering van de WW wordt verzorgd door de Centra voor Werk en Inkomen (CWI) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). De minister van SZW is verantwoordelijk voor het beleid, houdt toezicht op de uitvoering en stuurt beide organisaties op hoofdlijnen aan in het kader van de Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI).

Het belang van een goede handhaving van de weten regelgeving voor de WW is evident. Ten onrechte toegekende uitkeringen en meer nog ten onrechte gecontinueerde uitkeringen betekenen een benadeling van de premiebetaler maar ook van degenen die terecht een beroep op de uitkering doen en zich wél aan de regels houden. Ze betekenen immers ook een aantasting van de legitimiteit van het stelsel en de bij het stelsel behorende solidariteit. De raad heeft al eerder aangegeven dat onvoldoende controle op de rechtmatigheid van uitkeringen in het kader van de sociale zekerheid afbreuk doet aan het draagvlak voor

85 86

87

88

Zoals reeds eerder vermeld wordt daarbij uitgegaan van de (financiële) verantwoordelijkheid van de overheid voor het verwerven van een minimale startkwalificatie (mbo-2 niveau). Zie ook de brief van 15 februari 2005 van de SER-commissie Arbeidsmarkt- en Onderwijsvraagstukken (namens de raad) aan de Vaste Commissie Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van de Tweede Kamer over het Actieplan Leven Lang Leren. Het volgen van opleiding met een flink praktijkgedeelte in combinatie met het behouden van een WW-uitkering (mogelijk sinds augustus 2004) komt niet vaak voor onder meer als gevolg van de institutionele randvoorwaarden voor de toepassing van de scholing (‘no cure, no pay’-principe in de contracten met de reïntegratiebedrijven; ‘work first’-principe waarbij er weinig aandacht is voor duurzame reïntegratie via scholing). Bij de afweging is gebruik gemaakt van de verkenning van de beleidsmodaliteiten met betrekking tot zogeheten randvoorwaardelijke aanpassingen, in de notitie Toekomstverkenning WW (p. 24), die een bijlage vormt van de adviesaanvraag van 3 februari 2004 (bijlage 1 van dit advies). Tot die aanpassingen behoren ook wijzigingen in de sfeer van monitoring en sancties. Gesteld wordt dat prikkels om uit de werkloosheid uit te stromen kunnen worden beïnvloed door zowel het aanpassen van de pakkans, ofwel het versterken van de monitoring/controle op zoekactiviteiten, als door de strengheid van de toegepaste sanctie.

101


die sociale zekerheid. Omdat hij hecht aan een goed en breed gedragen stelsel van sociale zekerheid beveelt hij – conform zijn advies van 2002 – met betrekking tot het sanctiebeleid aan89: • dat de verantwoordelijke instanties op korte termijn de wettelijke mogelijkheden voor het handhavingsbeleid beter gaan benutten; • dat de uitvoerders de toepassing van het sanctie-instrumentarium koppelen aan de reïntegratie-inspanningen van klanten en consistent sancties opleggen bij verwijtbaar gedrag; • de uitkeringsinstanties hun controle zodanig inrichten dat verwijtbaar gedrag snel opspoorbaar is; • dat gemeenten kritisch en terughoudend moeten omgaan met het ontheffingenbeleid. De raad acht deze aanbevelingen nog steeds actueel. Het is hem bekend dat het versterken van handhaving de afgelopen jaren meer aandacht heeft gekregen, dat er meerjarenplannen voor de handhaving zijn gemaakt en dat ook in het recente SUWI-ketenprogramma 2005 handhaving expliciet aandacht krijgt90. In dit document wordt erop gewezen dat de inzet van handhavingsinstrumenten kolom- en vaak ook afdelings- of sectorgebonden is. Een verbetering van de effectiviteit is mogelijk als de beschikbare instrumenten op elk moment in het proces kunnen worden ingezet. De raad steunt initiatieven die proberen de effectiviteit te bevorderen en die daarbij uitgaan van de gehele keten en niet van de afzonderlijke ketenpartners. Volgens de raad vragen handhaving en opsporing in het kader van de WW ook maatwerk. Het systeem moet erop gericht zijn ontduiking van regels te voorkomen en de rotte appels uit de mand te verwijderen, maar het moet er niet toe leiden dat alle uitkeringsgerechtigden worden benaderd alsof zij potentiële fraudeurs zijn. De meeste uitkeringsgerechtigden houden zich aan de regels. De in het ketenprogramma 2005 aangekondigde risicoprofielen kunnen hiervoor een goede aanzet zijn. De raad benadrukt dat ook beeldvorming en verwachting van groot belang zijn bij de handhaving. Zo blijken lang niet alle uitkeringsgerechtigden te weten welke rechten maar ook welke plichten bij een uitkering horen. De raad acht het mogelijk dit te verbeteren. De kans om een sanctie te krijgen als een overtreding ontdekt wordt is van invloed op de naleving. Voor de WW wordt deze kans hoog ingeschat91. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat de pakkansen enorm verschillen. De pakkans van bijna 100 procent voor ‘witte fraude’ – het combineren van een witte baan met een uitkering – is een

89 90 91

SER-advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006, op.cit., pp. 76-77. Algemeen Keten Overleg, Meer mensen aan het werk, SUWI-ketenprogramma 2005, november 2004. Brief van 2 juni 2003 van de minister en staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer in verband met het Periodiek Onderzoek Regelovertreding Sociale Zekerheid ( POROSZ-2). Uit gegevens van het UWV blijkt dat deze van de lichte overtredingen door werknemers 96 procent sanctioneert met een waarschuwing of boete. Zie: Fraudebestrijding: stand van zaken 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29810, nr. 2, p. 38.

102


goed voorbeeld maar staat in schril contrast met de pakkans van minder dan 1 procent bij ‘zwarte fraude’, het combineren van zwart werk met een uitkering92. Bij dit alles kan nog vermeld worden dat de kans op fysieke controle als laag wordt ervaren en ook laag is. Het voorgaande heeft betrekking op werknemersfraude. Met betrekking tot werkgeversfraude (door het verstrekken van onjuiste gegevens met als doel een lagere of geen premiebetaling) wijst de raad op de vaststellingen van de Algemene Rekenkamer. Deze constateert dat door toekenning van minder capaciteit en prioriteit door het UWV aan werkgeversfraude de kans afneemt dat gepleegde fraude wordt ontdekt en ook dat het UWV nog aanzienlijke problemen heeft met de afhandeling van werkgeversfraude93. De raad bepleit een handhavingspraktijk waarin overtredingen zoveel als mogelijk worden opgespoord en bestraft. Dat vraagt continue aandacht voor de kwaliteit van de regelgeving, zowel van de wetgever als de uitvoerders, waarbij ook de voorlichting over rechten en plichten dient te worden verbeterd. Ook aspecten als strafmaat en bewijslast (zowel ten aanzien van werknemers als werkgevers) dienen onderdeel van dit proces te zijn. Ketenpartners moeten fraude en regelontduiking als een gezamenlijk probleem oppakken en de samenwerking onderling en met anderen die betrokken zijn bij fraudebestrijding verbeteren. Een verdere verbetering van de uitwisseling van gegevens en de controle daarop, met behulp van ICT, is nodig evenals de toename van de fysieke controle zodat de pakkans, zowel feitelijk als in de beleving van betrokkenen, fors stijgt.

5.3

Inkomensvoorzieningen na afloop van WW-uitkering

5.3.1

Inkomensvoorziening Oudere Werklozen (IOW) In de vorige paragrafen heeft de raad voorstellen geformuleerd voor een op activering gerichte hervorming van de WW. In samenhang daarmee bevat deze paragraaf voorstellen voor een aanpassing van de uitkeringsregimes waarop werkloze werknemers na het beëindigen van een WW-uitkering een beroep kunnen doen. Relevant in dit kader acht de raad in het bijzonder zijn voorstel tot verkorting van de maximale WW-uitkeringsduur voor werkloze werknemers met een lang arbeidsverleden (zie paragraaf 5.2.3). Volgens de raad moeten werkloze werknemers na afloop van een WW-uitkering in aanmerking kunnen komen voor een uitkering op grond van de WWB (bijstand) of moeten zij onder bepaalde voorwaarden een beroep kunnen doen op een minimumvoorziening voor oudere werklozen, een Inkomensvoorziening Oudere Werklozen (IOW; zie verder). Het betreft in beide gevallen regelingen met uitvoering door de gemeenten en financiering uit de algemene middelen. Dat ligt volgens de raad in de rede aangezien de overheid

92 93

Fraudebestrijding: stand van zaken 2004, op. cit., p. 34. Fraudebestrijding: stand van zaken 2004, op. cit., p. 7.

103


de verantwoordelijkheid draagt voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en beperkte werkhervattingskansen. De raad realiseert zich dat zijn voorstellen ten aanzien van de WW en daarmee samenhangende regelingen tot gevolg zullen hebben dat een deel van de (voorheen) WW-uitkeringsgerechtigden sneller dan thans zullen zijn aangewezen op de dienstverlening van de gemeenten voor zowel de inkomensondersteuning als voor ondersteuning bij het zoeken naar en het vinden van werk. Wat de reïntegratie van de betrokkenen betreft verwijst de raad naar zijn voorstellen ten aanzien van WW-uitkeringsgerechtigden (paragraaf 5.2.5) en naar het binnenkort uit te brengen advies van de RWI over het arbeidsmarktinstrumentarium94. Voor werkloze werknemers die 50 jaar of ouder zijn bij het begin van hun werkloosheid, stelt de raad een afzonderlijke inkomensvoorziening voor waarop betrokkenen een beroep kunnen doen na afloop van een WW-uitkering die langer dan zes maanden duurt. Het betreft een afzonderlijke sociale vangnetregeling voor ouderen met een (zeer) zwakke arbeidsmarktpositie, waarmee kan worden voorzien in een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming. Daarmee moet worden voorkomen dat zij – gezien hun veelal precaire arbeidsmarktpositie – in armoede vervallen of te maken krijgen met de negatieve effecten van vermogenstoetsen. Voor de raad is het van groot belang dat de betrokken werkloze werknemers na afloop van een WW-uitkering die langer duurt dan zes maanden, niet of niet onmiddellijk te maken krijgen met een vermogenstoets als zij beroep doen op een uitkeringsregeling op minimumniveau. Hij acht dit een te grote overgang in de positie van de betrokkenen. Daarnaast is het voor de raad van groot belang dat de voorgestelde verkorting van de maximale WW-uitkeringsduur leidt tot een beperking van de WW-aanspraken van werknemers met een lang arbeidsverleden en dito premiebetaling. Gezien het beginsel van equivalentie tussen premiebetaling en uitkeringsaanspraken ligt het in de rede dat de desbetreffende personen na afloop van een WW-uitkering geen beroep moeten doen op een minimumvoorziening met een vermogenstoets. Voor de inrichting van de voorgestane inkomensvoorziening voor oudere werklozen gaat de raad uit van de vroegere WW-vervolguitkering en in het bijzonder van de huidige IOAW (zie kader).

94

Naar aanleiding van het verzoek van 31 januari 2005 van de staatssecretaris van SZW om alle mogelijke reïntegratie-instrumenten in beeld te brengen en invulling te geven aan de ‘ladderbenadering’ waarbij de reeds bestaande en mogelijk nieuw te ontwikkelen reïntegratie-instrumenten gestructureerd worden bijeengebracht.

104


WW-vervolguitkering en IOAW WW-vervolguitkering Op grond van de regeling met betrekking tot de WW-vervolguitkering (afgeschaft voor nieuwe gevallen vanaf 11-08-2003; uitgevoerd door het UWV) had de werkloze werknemer na het beëindigen van de loongerelateerde WW-uitkering (wegens het bereiken van de maximumuitkeringsduur) bij voortduring van de werkloosheid recht op een WW-vervolguitkering (70 % minimumloon) gedurende 2 jaar (als hij jonger was dan 57,5 jaar bij het begin van de werkloosheid) of 3,5 jaar (als hij ouder was dan 57,5 jaar bij het begin van de werkloosheid). Op deze manier behielden oudere werknemers recht op WW-uitkering tot zij 65 jaar zouden worden en behoefden zij bij voortdurende werkloosheid geen beroep te doen op de IOAW. IOAW Op grond van de IOAW (Wet Inkomensvoorziening Oudere en Gedeeltelijk Arbeidsongeschikte Werknemers; uitgevoerd door de gemeenten) hebben onder meer werkloze werknemers die de maximale WW-uitkeringsduur hebben bereikt en bij aanvang van de werkloosheid 50 jaar of ouder zijn, recht op een aanvulling op het gezinsinkomen tot het relevante sociaal minimum. Dit geldt ook voor werkloze werknemers die alleen recht hebben op de kortdurende WW-uitkering en bij aanvang van de werkloosheid 57,5 jaar of ouder zijn, tot de leeftijd van 65 jaar. De IOAW-uitkering loopt tot de leeftijd van 65 jaar. De IOAW kent geen vermogenstoets maar wel een toets op het partnerinkomen.

De raad stelt voor om binnen de voorgestane inkomensvoorziening voor oudere werklozen twee regimes aan te brengen. Het eerste regime heeft betrekking op de gewezen WW-uitkeringsgerechtigden die bij aanvang van hun werkloosheid 60 jaar of ouder zijn (paragraaf 5.3.2); in het tweede regime bedraagt deze aanvangsleeftijd 50 jaar of ouder (paragraaf 5.3.3). Daaraan voorafgaand geeft de raad in overweging om uitgaande van de (conform zijn voorstellen aangepaste) IOAW op termijn te komen tot afzonderlijke regelingen voor (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten en voor werklozen95.

95

Op grond van het wetsvoorstel wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen zal het gezinsinkomen van een volledig en duurzaam arbeidsongeschikte of een gedeeltelijk arbeidsgeschikte dat lager is dan het relevante sociaal minimum, op basis van de Tw worden aangevuld tot dat minimum. De Tw zal zodanig worden aangepast dat een beroep op de IOAW niet meer nodig is. Hierdoor hoeft geen overdracht meer plaats te vinden van het UWV naar de gemeenten (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 034, nr. 3, p. 24).

105


5.3.2

IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 60-jarige leeftijd of ouder De raad stelt ten behoeve van gewezen WW-uitkeringsgerechtigden die bij aanvang van hun werkloosheid 60 jaar of ouder zijn, een regime voor waarin (conform de vroegere WW-vervolguitkering) recht bestaat op een uitkering ter hoogte van het individueel sociaal minimum (70 procent wml) zonder toets op vermogen en zonder toets op partnerinkomen96. De uitkering loopt tot het bereiken van de AOW-leeftijd. In dit regime gelden volgens de raad de volgende specifieke toegangsvoorwaarden. In de eerste plaats moet de rechthebbende een WW-uitkering die langer dan 6 maanden duurt hebben ontvangen en moet hij bij aanvang van zijn werkloosheid 60 jaar of ouder zijn. Bij een WW-uitkeringsduur van maximaal 3 jaar en 2 maanden gaat het hier veelal om personen van 63 jaar of ouder; in dit geval wordt ervan uitgegaan dat zij voldoen aan de voorwaarden om gedurende genoemde periode recht te hebben op een WW-uitkering. In de tweede plaats moet de rechthebbende een arbeidsverleden van 25 jaar hebben. Voor de vaststelling van het arbeidsverleden wordt vooralsnog uitgegaan van het fictieve en het feitelijke arbeidsverleden gegeven de nog beperkte registratie van het feitelijke arbeidsverleden. Verder gaat de raad ervan uit dat de IOW-gerechtigden die 60 jaar of ouder waren bij het begin van hun werkloosheid beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt (sollicitatieplicht). Volgens hem gaat van een ook voor deze uitkeringsgerechtigden geldende sollicitatieplicht een belangrijk signaal uit in de richting van werknemers, werkgevers, uitkeringsgerechtigden en uitvoeringsinstanties om de arbeidsdeelname van ouderen te bevorderen, zoals door de raad in eerdere adviezen is bepleit (zie paragraaf 5.2.5). Analoog aan de sinds 1 januari 2004 voor gemeenten geldende regeling met betrekking tot de sollicitatieplicht voor WWB-uitkeringsgerechtigden van 57,5 jaar tot 64 jaar (zie kader) stelt de raad voor dat de gemeenten beleidsvrijheid hebben om ten aanzien van deze categorie IOW-gerechtigden in individuele gevallen te besluiten dat de desbetreffende persoon – op grond van individuele omstandigheden en de situatie op de arbeidsmarkt – vrijstelling van de sollicitatieplicht krijgt.

96

Ingeval het inkomen op het niveau van het huishouden lager is dan het sociaal minimum (100 procent wml) moet de individuele ongetoetste uitkering van 70 procent wml worden aangevuld volgens de normen van de IOAW (dit wil zeggen met een partnerinkomenstoets).

106


Huidig regime sollicitatieplicht Voor WWB- en WW-uitkeringsgerechtigden van 57,5 jaar tot 64 jaar geldt – sinds 1 januari 2004 – een sollicitatieplicht (zoals die ook geldt voor uitkeringsgerechtigden jonger dan 57,5 jaar). De plicht geldt ook voor de ouderen die op 31 december 2003 korter dan één jaar een WW-uitkering ontvingen en voor iedere bijstandscliënt die voor de invoering van de WWB een bijstandsuitkering ontving. WW-uitkeringsgerechtigden moeten minstens 4 keer per 4 weken solliciteren en zijn verplicht mee te werken aan reïntegratietrajecten. Voor mensen met een bijstandsuitkering geldt dat de gemeente toetst of het in de persoonlijke situatie van de betrokkene mogelijk is om werk te vinden.

De raad stelt voor dat de gemeenten de IOW-gerechtigden aan wie een vrijstelling van de sollicitatieplicht is verleend, stimuleren tot maatschappelijke participatie, bijvoorbeeld het verstrekken van mantelzorg of het verrichten van vrijwilligerswerk. Hij acht het van cruciaal belang dat werkloze werknemers die na afloop van hun WW-uitkering een beroep doen op het hier aan de orde zijnde IOW-regime beschikbaar zijn voor maatschappelijke participatie of maatschappelijke activiteiten in enigerlei vorm. Daarmee verrichten de betrokkenen voor de samenleving zinvolle en nuttige activiteiten en dragen zij bij tot het zogeheten sociaal kapitaal op lokaal niveau. Dit kan worden beschouwd als een tegenprestatie voor de IOW-uitkering. Bovendien geven de IOW-gerechtigden op deze wijze een zinvolle invulling aan hun veelal noodgedwongen vrije tijd als gevolg van ontslagwerkloosheid. In dit verband stelt de raad vast dat thans veel personen ouder dan pakweg 62 jaar (met een VUT-uitkering of een prepensioen) die geen betaalde arbeid meer verrichten, zeer actief zijn in de sfeer van het vrijwilligerswerk97. Ook lopen IOW-gerechtigden met de voorgestane maatschappelijke activiteiten vooruit op de maatschappelijke inzet en participatie van gepensioneerde ouderen. Die inzet en participatie zijn nodig omdat ouderen een productieve bijdrage (kunnen) leveren aan de samenleving en omdat dit tevens kan bijdragen tot het voorkomen van sociaal isolement, aldus de raad in zijn recente advies Van alle leeftijden98; daarin heeft hij ook ervoor gepleit om belemmeringen voor maatschappelijke participatie door ouderen weg te nemen, en die participatie te faciliteren en aantrekkelijk te maken. De raad acht facilitering en ondersteuning van de voorgestane maatschappelijke activiteiten door IOW-gerechtigden van groot belang. Zo kunnen gemeenten als uitvoerder van de voorgestelde IOW, bijvoorbeeld op grond van de voorgenomen Wet Maatschappelijke Ondersteuning99, initiatieven ontplooien gericht op

97 98

99

Zie: SCP, Mantelzorg: Over de hulp van en aan mantelzorgers, Den Haag 2003; SCP, Ouderen en maatschappelijke inzet, Den Haag 2004; RMO, Mogen ouderen ook meedoen?, Den Haag 2004. SER-advies Van alle leeftijden: Een toekomstgericht ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg, op.cit., pp. 58-61. In dat advies heeft de raad ervoor gepleit om te bezien op welke wijze de overheid organisatorische scholingsfaciliteiten voor ouderen kan aanbieden c.q. verruimen, met name daar waar deze scholing betrekking heeft op maatschappelijk relevante inzet van ouderen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, nr. 1.

107


de maatschappelijke participatie van IOW-gerechtigden. Op basis van maatwerk kunnen zij een participatie-aanbod in de vorm van maatschappelijke dienstverlening doen100. Al met al is de raad van oordeel dat in geval van vrijstelling van de sollicitatieplicht op grond van individuele omstandigheden en de situatie op de arbeidsmarkt, beschikbaarheid voor maatschappelijke participatie als een uitgangspunt voor het hier voorgestelde IOW-regime moet gelden. Daarmee beoogt hij ook afwenteling naar de IOW te voorkomen, hetgeen van belang is gezien de mogelijke aanzuigende werking van een uitkering die niet wordt getoetst (ook niet op een eventuele bovenwettelijke aanvulling). Een en ander vereist wel een adequate afbakening van het begrip maatschappelijke participatie101. De raad acht een keuze voor het uitgangspunt van beschikbaarheid voor maatschappelijke participatie in geval van vrijstelling van de sollicitatieplicht verantwoord. Het gaat hier immers vooral om gewezen WW-gerechtigden van 63 jaar of ouder die gezien de huidige arbeidsmarktsituatie weinig of geen reële kans hebben op inschakeling in het arbeidsproces; ook kan het gaan om werkloze werknemers waarvoor geldt dat te weinig is geïnvesteerd in het behoud van hun menselijk kapitaal. In zijn afwegingen heeft de raad tevens rekening gehouden met de ervaringen met de invoering van de sollicitatieplicht per 1 januari 2004 voor bepaalde categorieën uitkeringsgerechtigden. In dit verband heeft hij kennis genomen van de zogeheten Quick scan sollicitatieplicht ouderen van 7 februari 2005 van de RWI102 (zie kader).

100 101

102

Conform het zogeheten Baliemanifest Sociale zekerheid als investering: Naar een hervormingsagenda voor de sociale zekerheid, Amsterdam, oktober 2004, p. 6. Relevant in dit verband zijn de conclusies van het UWV naar aanleiding van de uitvoering van een pilot om inzicht te bieden in de randvoorwaarden waaraan een goed uitvoerbare en handhaafbare vrijstellingsregeling voor vrijwilligerswerk en mantelzorg moet voldoen. Het UWV stelt vast dat het toetsen van het begrip mantelzorg in de praktijk zeer lastig is gebleken (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 862, nr. 40). In zijn brief van 7 februari 2005 aan de SER deelt de voorzitter van de RWI mee dat de RWI – op verzoek van de SER-commissie Sociale Zekerheid – een zogeheten quick scan heeft laten uitvoeren naar de eerste ervaringen met de sollicitatieplicht voor mensen boven de 57,5 jaar. De quick scan is opgenomen in bijlage 11. Zie ook de reactie van 23 februari 2005 van de minister van SZW op de quick scan (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 28 862, nr. 41) en de Arbeidsmarktanalyse 2005 van de RWI waarin, onder verwijzing naar de quick scan, wordt ingegaan op de invloed van de invoering van de sollicitatieplicht voor 57,5-plussers (RWI, Arbeidsmarktanalyse 2005, op.cit., p. 20).

108


Uitkomsten Quick scan sollicitatieplicht ouderen Uit de quick scan blijkt dat gemeenten vaak gebruik maken van hun mogelijkheid om soepeler dan het UWV om te gaan met de regeling inzake de sollicitatieplicht. Veel ouderen met een WWB-uitkering krijgen opnieuw een vrijstelling van de sollicitatieplicht op basis van hun arbeidsmarktperspectief. Ook is uit het onderzoek gebleken dat de invoering van de sollicitatieplicht voor oudere werklozen bij ouderen zelf veel negatieve reacties oproept, volgens de CWI-consulenten. Ook veel respondenten van het CWI, UWV en gemeenten zien geen positieve effecten van de regeling. Zij ervaren dat het weinig effectief is om ouderen een sollicitatieplicht op te leggen, vooral gezien de huidige economische situatie en de weerstand bij werkgevers om ouderen in dienst te nemen. Ouderen gaan wel actiever solliciteren, maar dat leidt niet tot het gewenste resultaat.

Zoals gezegd speelt de huidige arbeidsmarktsituatie een grote rol bij de voorkeur van de raad voor het uitgangspunt van beschikbaarheid voor maatschappelijke participatie voor de betrokken IOW-gerechtigden in geval van vrijstelling van de sollicitatieplicht. Mede in het perspectief van komende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt dringt de raad erop aan de hierboven voorgestelde regeling omstreeks 2010 te evalueren, zoals hij dit ook voorstelt ten aanzien van de voorgestane regeling met betrekking tot de sollicitatieplicht voor WW-uitkeringsgerechtigden (zie paragraaf 5.2.5) en voor IOW-gerechtigden die bij aanvang werkloosheid 50 jaar of ouder zijn (zie paragraaf 5.3.3). Deze evaluatie kan leiden tot een heroverweging van de regeling met betrekking tot de vrijstelling van de sollicitatieplicht, alsook van het hier voorgestelde IOW-regime voor gewezen WW-uitkeringsgerechtigden die bij aanvang van de werkloosheid 60 jaar of ouder zijn (zoals bijvoorbeeld de gehanteerde leeftijdsgrens). Met andere woorden, naar het oordeel van de raad moet dit IOW-regime omstreeks 2010 worden geëvalueerd en kan het in die zin vooralsnog als een tijdelijk arrangement worden gezien. Bij de mettertijd te maken afweging naar aanleiding van de evaluatie is cruciaal of er al dan niet sprake is van voor de betrokkenen reële werkgelegenheidsperspectieven als gevolg van voldoende vraag naar arbeid. 5.3.3

IOW-regime bij aanvang werkloosheid op 50-jarige leeftijd of ouder De raad stelt ten behoeve van gewezen WW-uitkeringsgerechtigden die bij aanvang van hun werkloosheid 50 jaar of ouder zijn, een regime voor waarin (conform de huidige IOAW) recht bestaat op een uitkering die het gezinsinkomen aanvult tot het relevante sociaal minimum, waarbij er geen toets op het vermogen plaatsvindt. De uitkering loopt tot het bereiken van de AOW-leeftijd. Het voorgestelde regime is nagenoeg gelijk aan de huidige IOAW.

109


In dit regime gelden volgens de raad de volgende specifieke toegangsvoorwaarden. In de eerste plaats moet de rechthebbende een WW-uitkering die langer duurt dan zes maanden hebben ontvangen en moet hij bij aanvang van zijn werkloosheid 50 jaar of ouder zijn. In de tweede plaats gelden de huidige IOAW-toegangsvoorwaarden. Zoals gezegd vindt er bij de uitkeringsverstrekking binnen dit regime geen vermogenstoets plaats. Daarmee neemt de raad met betrekking tot het hier voorgestelde IOW-regime afstand van de keuze van het kabinet ten aanzien van de IOAW. Het kabinet heeft het voornemen tot invoering van een aparte vermogenstoets voor IOAW-gerechtigden die tussen hun 50ste en 55ste jaar werkloos worden, zij het dat spaargeld tot een bedrag van 5105 euro en de eigen woning van deze toets worden vrijgesteld103. Volgens de raad is er geen principieel verschil tussen het vermogen uit eigen woning en het andere vermogen. Volgens de raad moeten de IOW-uitkeringsgerechtigden die 50 jaar of ouder waren bij het begin van hun werkloosheid beschikbaar zijn voor algemeen geaccepteerde arbeid104 (zie kader) en moeten zij zich via sollicitaties voldoende inspannen om dergelijke arbeid te verkrijgen. Ook hier herhaalt hij dat van deze sollicitatieplicht een belangrijk signaal uit-

103

104

Op 21 maart 2005 heeft het kabinet daartoe een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 048, nrs. 1-3 (Wijziging van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers in verband met het opnemen in deze wet van een vermogenstoets, waarbij het eigen huis buiten beschouwing wordt gelaten, ten aanzien van personen die werkloos worden tussen het 50ste en 55ste levensjaar). Met het wetsvoorstel wordt een eerder kabinetsvoornemen versoepeld dat was gericht op afschaffing van de IOAW voor oudere werklozen in de leeftijdscategorie 50-55 jaar. Gevolg van dit voorstel is dat de IOAW blijft bestaan voor oudere werklozen vanaf 50 jaar, zij het met een vermogenstoets waarvan een beperkt vermogen (5105 euro) en de eigen woning zijn uitgezonderd. Overigens gaat deze toets niet gelden voor werknemers die gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn. Deze versoepeling vormt de uitwerking van de door de Tweede Kamer (tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in oktober 2004) aangenomen motie-Verhagen c.s. waarmee het kabinet is verzocht onder meer de volgende wijziging in de begroting voor 2005 en volgende jaren aan te brengen: ‘de vermogenstoets op 50 jaar en ouder te handhaven bij de IOAW’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 4, p. 1). De motie-Verhagen c.s. bevat ook een financieringsvoorstel met de volgende bepaling: uitgavenverhoging als gevolg van ‘leeftijdsgrens op 50 jaar houden’, waarbij in voetnoot 2 wordt vermeld: ‘eigen huis buiten vermogenstoets IOAW’. Het kabinet verwacht dat het introduceren van een vermogenstoets exclusief het eigen huis voor de betrokken werknemers zal leiden tot een normalisering van hun positie en een stimulans zal zijn om langer aan het werk te blijven dan wel eerder weer aan het werk te gaan. Het wetsvoorstel is gericht op werkloze werknemers die na het bereiken van de 50-jarige leeftijd en voor het bereiken van de 55-jarige leeftijd werkloos zijn geworden en nadien de volledige uitkeringsduur van de loongerelateerde WW-uitkering hebben bereikt. Gemiddeld genomen heeft deze groep een opgebouwd WW-recht van 3 of 4 jaar (exclusief vervolguitkering en overgangsrecht). Omdat recht op IOAW ontstaat na het bereiken van de volledige uitkeringsduur van de loongerelateerde WW-uitkering vindt instroom in de IOAW gemiddeld genomen plaats tussen het 53ste en 59ste jaar (Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel). Conform artikel 9 lid 1 sub a WWB. In de WWB is het begrip ‘passende arbeid’ vervangen door ‘algemeen geaccepteerde arbeid’. Een essentieel aspect van het begrip passende arbeid was dat naarmate de tijd verstreek meer arbeid als passend werd beschouwd. Deze stapsgewijze verruiming kent het begrip algemeen geaccepteerde arbeid niet.

110


gaat met het oog op de bevordering van de arbeidsdeelname van ouderen (zie paragraaf 5.2.5).

Algemeen geaccepteerde arbeid Het begrip algemeen geaccepteerde arbeid houdt in dat de uitkeringsgerechtigden er alles aan moeten doen om door het verrichten van arbeid in het eigen bestaan te voorzien. Van werkzoekenden mag derhalve worden verwacht dat zij beschikbaar zijn voor in beginsel alle openstaande vacatures. Met werkervaring of opleidingsniveau hoeft geen rekening te worden gehouden. De term ‘algemeen geaccepteerde arbeid’ strekt zich eveneens uit over tijdelijk werk of seizoensarbeid. • Bron: Kabinetsnota Visie arbeidsmarktbeleid (bijlage bij de brief van 27 april 2004 van de staatssecretaris van SZW; Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 544, nr. 1).

Daarnaast gaat de raad met betrekking tot het hier aan de orde zijnde IOW-regime ervan uit dat de gemeente beleidsvrijheid heeft om bij de toepassing van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële arbeidsmarktkansen van de IOW-gerechtigde (maatwerk). Conform zijn voorstellen ten aanzien van de sollicitatieplicht voor WW-uitkeringsgerechtigden (zie pararaaf 5.2.5.1) moeten de gemeenten de mogelijkheid hebben tot aanpassing van de inhoud van de sollicitatieplicht. Daarbij kunnen uiteenlopende opties mogelijk zijn die afhankelijk van de reële arbeidsmarktkansen van de IOW-gerechtigde kunnen worden toegepast en waarvan de toepassing in de loop van de tijd kan worden aangepast of bijgesteld. Een uiterste optie betreft de mogelijkheid om in individuele gevallen te besluiten dat de uitkeringsgerechtigde – op grond van individuele omstandigheden in relatie tot de situatie op de arbeidsmarkt – vrijstelling van de sollicitatieplicht krijgt. Dit sluit aan bij de sinds 1 januari 2004 geldende regeling met betrekking tot de sollicitatieplicht voor WWB-uitkeringsgerechtigden van 57,5 jaar tot 64 jaar (zie paragraaf 5.3.2). Deze regeling houdt voor mensen met een bijstandsuitkering onder meer in dat de gemeente toetst of het in de persoonlijke situatie van de betrokkene mogelijk is om werk te vinden. Als de gemeente besluit dat het vanwege individuele omstandigheden en de situatie op de arbeidsmarkt vrijwel onmogelijk is om een baan te vinden, kan zij besluiten dat de betrokkene vrijstelling van de sollicitatieplicht krijgt. Deze moet dan wel ingeschreven staan bij de CWI en passende arbeid accepteren, maar hoeft zelf niet actief te solliciteren. Voor een nadere toelichting op de voorgestane regeling met betrekking tot de sollicitatieplicht verwijst de raad naar paragraaf 5.2.5 (WW-uitkeringsgerechtigden) en paragraaf 5.3.2 (IOW-gerechtigden met aanvang werkloosheid bij 60 jaar of ouder). Hij gaat ervan uit dat de gemeenten terughoudend omgaan met hun beleidsvrijheid om bij de toepassing van de sollicitatieplicht afdoende rekening te houden met de reële

111


arbeidsmarktkansen van de IOW-gerechtigde en om de inhoud van de sollicitatieplicht aan te passen. Met het oog daarop stelt de raad voor dat de financiering van de IOW – analoog aan de WWB – onderdeel wordt van de budgetfinanciering op grond van het Fonds Werk en Inkomen; dit zal ertoe leiden dat de gemeenten financieel gestimuleerd worden tot een beperking van het beroep op de IOW en dit ook te betrekken in hun beleid inzake de toepassing van de sollicitatieplicht. Verder veronderstelt de raad dat een verandering van de arbeidsmarktsituatie zal leiden tot een ruimere invulling van het begrip ‘algemeen geaccepteerde arbeid’. Zoals hij dat ook heeft gedaan met betrekking tot WW-uitkeringsgerechtigden (paragraaf 5.2.5) en IOW-gerechtigden die 60 jaar of ouder waren bij het begin van hun werkloosheid (paragraaf 5.3.2), dringt de raad ook met betrekking tot IOW-gerechtigden die 50 jaar of ouder waren bij het begin van hun werkloosheid, erop aan om – mede in het perspectief van de komende ontwikkelingen op de arbeidsmarkt – de voorgestelde regeling met betrekking tot de sollicitatieplicht omstreeks 2010 te evalueren. Deze evaluatie kan leiden tot een heroverweging van de regeling met betrekking tot de toepassing van de sollicitatieplicht, alsook van het hier voorgestelde IOW-regime voor gewezen WW-uitkeringsgerechtigden die bij aanvang van de werkloosheid 50 jaar of ouder zijn (zoals bijvoorbeeld de gehanteerde leeftijdsgrens). Met andere woorden, naar het oordeel van de raad moet dit IOW-regime omstreeks 2010 worden geëvalueerd en kan het in die zin vooralsnog als een tijdelijk arrangement worden gezien. Bij de mettertijd te maken afweging naar aanleiding van de evaluatie is cruciaal of er al dan niet sprake is van voor de betrokkenen reële werkgelegenheidsperspectieven als gevolg van voldoende vraag naar arbeid.

5.4

Volume-effecten

5.4.1

Algemeen De voorstellen van de raad voor een hervorming van de WW en van met de WW samenhangende regelingen zullen vele sociaal-economische effecten hebben. Gezien de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord105 is voor de raad in het bijzonder het effect op het WW-volume (uitgedrukt in uitkeringsjaren) van belang. Hij is immers in de gelegenheid gesteld om ten aanzien van enkele (concept)wetsvoorstellen met betrekking tot de WW alternatieven te formuleren die (volgens CPB-ramingen) tot een zelfde reductie van het WW-volume leiden (zie paragraaf 3.2.3); daarbij gaat het om een structurele volumereductie met 22.000 dan wel 43.000 uitkeringsjaren106. Bij de voorbereiding van dit advies heeft de raad de kabinetsinterpretatie van de zogeheten volumetaakstelling ontvangen (zie paragraaf 3.2.3 en verder in paragraaf 5.4.3). De

105 106

Zie bijlage 2. De volume-effecten van een beperking van de toets op de verwijtbaarheid van werkloosheid, bij toetreding tot de WW, blijven hier buiten (zie hoofdstuk 6).

112


minister van SZW heeft de raad medegedeeld dat het kabinet ervan uitgaat dat de alternatieve maatregelen ter invulling van de volumereductie moeten worden gevonden “binnen de WW”107. Maatregelen buiten de WW, met volume-effecten in de WW (volgens CPB-ramingen), zijn volgens de minister niet beoogd met de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. Ingeval de raad maatregelen buiten de WW voorstelt (als alternatief voor de hierboven genoemde kabinetsvoorstellen) zal het kabinet bij de weging van die voorstellen ook ‘de bredere financiële en economische effecten’ in de beoordeling betrekken. De raad heeft zijn voorstellen – zoals opgenomen in een concept van 22 maart 2005 van het ontwerpadvies – voorgelegd aan het CPB met het oog op een raming van de volume-effecten ervan. Niet alle voorstellen uit genoemd concept zijn opgenomen in dit advies en, omgekeerd, enkele voorstelen uit genoemd concept zijn daarna in aangescherpte of gewijzigde vorm in dit advies opgenomen (zie paragraaf 5.4.3). Deze paragraaf bevat achtereenvolgens een weergave van de CPB-analyse SER-voorstel hervorming WW 108 (paragraaf 5.4.2) en de conclusie die de raad daaraan verbindt (paragraaf 5.4.3). 5.4.2

CPB-analyse effecten Mogelijke effecten en door te rekenen effecten De raadsvoorstellen met betrekking tot de WW en daarmee samenhangende regelingen hebben volgens het CPB uiteenlopende structurele volume-effecten. Het betreft initiële effecten, gedragseffecten en additionele initiële weglekeffecten uitgedrukt in brutotermen109. Daarnaast bevat de CPB-analyse een raming van de budgettaire effecten van de raadsvoorstellen. Een weergave van deze effecten is opgenomen in deze paragraaf. Daaraan voorafgaand zij vermeld dat niet alle raadsvoorstellen in de CPB-analyse zijn betrokken110.

107 108 109 110

De brief van 13 januari 2005 van de minister van SZW is opgenomen in bijlage 5. De analyse van het CPB is opgenomen in bijlage 10. Dit wil zeggen dat geen rekening wordt gehouden met de totale weglek naar de WWB en de IOAW (geschat op 40 procent). Het CPB deelt mee dat het de voorstellen op het gebied van preventie en reïntegratie, en de invoering van een zogeheten poortwachterstoets noodzakelijkerwijs buiten de berekeningen heeft moeten houden, omdat deze voorstellen nog onvoldoende concreet zijn ingevuld om ze te kunnen kwantificeren. Ook de voorstellen tot wijziging van de invulling van de wekeneis (ten minste 5 arbeidsuren per week) en van het relevante arbeidsverleden (ten minste 200 arbeidsuren per jaar) zijn wegens het ontbreken van kwantitatieve gegevens niet in de CPB-raming betrokken. Hetzelfde geldt voor de voorstellen tot beperking van de toets op de verwijtbaarheid van werkloosheid en van “mogelijke versoepelingen van de sollicitatieverplichtingen voor WW-uitkeringsgerechtigden ouder dan 50 jaar dan wel IOW-gerechtigden”, omdat de effecten daarvan vooralsnog moeilijk zijn in te schatten.

113


Initiële effecten De initiële of ex ante-effecten op het WW-volume vloeien voort uit de overgang van het huidige naar het door de raad voorgestelde uitkeringsregime111. Deze volume-effecten zijn het gevolg van de voorstellen tot aanpassing van de referte-eis, beperking van de maximale duur van de loongerelateerde uitkering, en wijziging van de relatie tussen de maximumuitkeringsduur en het arbeidsverleden112. Ten opzichte van de huidige kortdurende WW-uitkering hebben de volgende voorstellen een initieel volume-effect: • de aanscherping van de wekeneis113; • de afschaffing van het besluit verlaagde wekeneis; • de beperking van de uitkeringsduur voor werkloze werknemers die alleen aan de wekeneis voldoen (tot 3 maanden). Volgens het CPB bedraagt het initiële effect van deze voorstellen 12.000 uitkeringsjaren. Ten opzichte van de huidige loongerelateerde WW-uitkering hebben de volgende voorstellen een initieel volume-effect: • de aanscherping van de wekeneis114; • de afschaffing van het besluit verlaagde wekeneis; • de beperking van de maximale uitkeringsduur tot 3 jaar en 2 maanden; • de wijziging van de relatie tussen de maximumuitkeringsduur en het arbeidsverleden (arbeidsverledenstaffel). Volgens het CPB bedraagt het initiële effect van deze voorstellen 31.000 uitkeringsjaren. Additionele initiële weglekeffecten Volgens het CPB leiden de raadsvoorstellen in verband met de inkomensvoorzieningen voor oudere werklozen tot een additioneel initieel volume-effect115; dit betreft in het bijzonder een additioneel beroep op WWB en IO(A)W met ruim 5000 uitkeringsjaren116.

111 112

113

114 115

116

De voorstellen tot wijziging van de uitkeringshoogte (ten opzichte van het niveau van de huidige kortdurende WW-uitkering) hebben geen initieel volume-effect, maar wel een initieel budgettair effect. Initiële volume-effecten mogen ook worden verwacht van de raadsvoorstellen tot de wijziging van de invulling van de wekeneis (ten minste 5 arbeidsuren per week) en tot wijziging van de invulling van het relevante arbeidsverleden (ten minste 200 arbeidsuren per jaar). Van de zijde van het CPB is – bij de vaststelling van het ontwerpadvies ter behandeling door de raad – medegedeeld dat een wekeneis van 26-uit-36 weken leidt tot een zelfde structurele initiële WW-volumereductie als een wekeneis van 27-uit-39 weken (i.c. 5300 uitkeringsjaren). Zie de vorige voetnoot. De additionele initiële weglekeffecten kunnen van belang zijn tegen de achtergrond van de mededeling van de minister van SZW dat het kabinet ervan uitgaat dat de alternatieve maatregelen ter invulling van de volumereductie moeten worden gevonden ‘binnen de WW’ en dat in geval maatregelen buiten de WW worden voorgesteld, het kabinet bij de weging van die voorstellen ook ‘de bredere financiële en economische effecten’ in de beoordeling zal betrekken. Het CPB merkt op dat in de analyse buiten beschouwing is gebleven dat dit effect in de toekomst nog kan stijgen door de vergrijzing van de beroepsbevolking en de verminderde toegang tot arbeidsongeschiktheidsregelingen en VUT.

114


Onderdeel daarvan zijn 1500 extra WWB-uitkeringen als gevolg van de eventuele tijdelijke vrijstelling van de vermogenstoets voor WWB-gerechtigden die jonger zijn dan 50 jaar, na afloop van een WW-uitkering die langer duurt dan zes maanden117 (zie paragraaf 5.4.3). Gedragseffecten Het CPB schat in dat de gedragseffecten als gevolg van de raadsvoorstellen (onder meer met betrekking tot WW-uitkeringshoogte en -duur en WW-financiering) leiden tot een toename van het WW-volume met 1000 uitkeringsjaren118. Bepalend hiervoor is dat de daling van de gemiddelde uitkering van langdurig werklozen minder sterk is dan de stijging voor kortdurende werklozen, waardoor de gemiddelde uitkering van de werklozen licht stijgt119. Per saldo Volgens het CPB leveren de raadsvoorstellen een structurele initiële WW-volumereductie met 43.000 uitkeringsjaren en, rekening houdend met een (beperkt) gedragseffect, met 42.000 uitkeringsjaren op. Vanwege de introductie van nieuwe regelingen voor oudere werklozen daalt het totale uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren. Budgettaire effecten Volgens het CPB leiden de raadsvoorstellen naar schatting tot een structurele besparing op de collectieve uitgaven van circa 300 miljoen euro. Dit is circa 180 miljoen euro minder dan als gevolg van de kabinetsvoorstellen tot afschaffing van de kortdurende uitkering, aanscherping van de wekeneis en (gedeeltelijke) verrekening van ontslagvergoedingen met een WW-uitkering. De lagere besparing is het gevolg van onder meer de extra WWB- en IOW-uitgaven voor oudere werklozen en de extra WW-uitgaven door de gemiddeld hogere uitkering voor ‘personen die in de WW blijven’.

117 118

119

Dat voorstel was opgenomen in het concept van 22 maart 2005 dat aan het CPB is voorgelegd en is niet opgenomen in dit advies. De CPB-berekeningen van de gedragseffecten vinden plaats op basis van het zogeheten MIMIC-model. Een beschrijving van dit model is opgenomen in: J.J. Graafland, A.G.H. Nibbelink en A. Nieuwenhuis, MIMICing, Tax Policies and the Labour Market, 2001. Enerzijds vormt een (dreigende) inkomensachteruitgang een prikkel voor werknemers om werkloosheid te voorkomen en voor uitkeringsgerechtigden om snel uit de WW naar een baan te stromen. Verkorting van de werkloosheidsduur leidt tot een inkomensverslechtering omdat de getroffen WW-gerechtigden hun uitkering kwijtraken dan wel een uitkering op minimumniveau (op grond van de WWB, de IOAW of de IOW) ontvangen. De lagere replacement rate voor deze groep heeft een neerwaarts effect op het WW-volume. Volgens het CPB zou dit effect gemitigeerd kunnen worden indien betrokkenen vanwege de verslechtering van de replacement rate meer of hogere ontslagvergoedingen zouden weten te bedingen. Anderzijds geldt een opwaarts effect op het WW-volume omdat voor personen die alleen aan de wekeneis voldoen, de loongerelateerde WW-uitkering in de eerste drie maanden beduidend hoger ligt dan de huidige kortdurende WW-uitkering (70 procent minimumloon), en omdat de loongerelateerde uitkering in de eerste twee maanden hoger is dan in de huidige regeling (75 procent in plaats van 70 procent van het laatstverdiende loon).

115


5.4.3

Conclusies Interpretatie volumetaakstelling Sociaal Akkoord Zoals verwoord in paragraaf 3.2.3 heeft de minister van SZW met zijn brief van 13 januari 2005 desgevraagd kenbaar gemaakt hoe het kabinet de zogeheten volumetaakstelling in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord interpreteert. Het gaat ervan uit dat de alternatieve maatregelen ter invulling van de volumereductie moeten worden gevonden “binnen de WW”120. Maatregelen buiten de WW, met volume-effecten in de WW (volgens CPB-ramingen), zijn niet beoogd. Ingeval de raad maatregelen buiten de WW voorstelt (als alternatief voor de kabinetsvoorstellen tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering, aanscherping van de WW-referte-eis, en gedeeltelijke verrekening van WW-uitkeringen en ontslagvergoedingen) zal het kabinet bij de weging van die voorstellen ook ‘de bredere financiële en economische effecten’ in de beoordeling betrekken. De WW-volumetaakstelling heeft betrekking op een structurele reductie van het WW-volume met 43.000 uitkeringsjaren. Een volumereductie met 22.000 uitkeringsjaren is nodig om de (concept)wetsvoorstellen inzake de afschaffing van de kortdurende WW-uitkering en de gedeeltelijke anticumulatie van WW-uitkeringen en ontslagvergoedingen niet te laten doorgaan. Een reductie met 21.000 uitkeringsjaren is nodig om de aanscherping van de WW-referte-eis (inclusief de aanscherping van de verlaagde wekeneis) niet te doen doorgaan. CPB-analyse Als alternatief voor de hierboven genoemde kabinetsvoorstellen heeft de raad in dit advies een veelheid van voorstellen geformuleerd tot wijziging van de WW (onder meer met betrekking tot de wekeneis, de uitkeringshoogte en de uitkeringsduur, de financiering van de WW, en de reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden). Dit geheel van voorstellen ten aanzien van de WW zelf leidt volgens de CPB-analyse tot een structurele initiële volumereductie ‘binnen de WW’ met circa 43.000 uitkeringsjaren. Daarnaast raamt het CPB dat de raadsvoorstellen gedragseffecten genereren die op zich leiden tot een toename van het WW-volume met circa 1000 uitkeringsjaren. Verder zullen volgens de CPB-ramingen de voorstellen in verband met de inkomensvoorzieningen voor oudere werklozen leiden tot een opwaarts additioneel initieel volume-effect buiten de WW met ruim 5000 uitkeringsjaren. Per saldo hebben de raadsvoorstellen volgens het CPB een daling van het totale uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren tot gevolg. Dit is het saldo van enerzijds een structurele initiële WW-volumereductie (43.000 uitkeringsjaren) en een gedragseffect

120

De brief van 13 januari 2005 van de minister van SZW is opgenomen in bijlage 5.

116


(1000 uitkeringsjaren) en anderzijds de introductie van nieuwe regelingen voor oudere werklozen (5000 uitkeringsjaren). Nadere beschouwing De raad heeft zich de vraag gesteld of met zijn integrale pakket van voorstellen (afdoende) wordt voldaan aan de volumetaakstelling zoals verwoord in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. Daarbij is hij zich ervan bewust dat niet alle voorstellen uit het aan het CPB (op 22 maart 2005 met het oog op de raming van de volume-effecten) voorgelegde concept van het ontwerpadvies, zijn opgenomen in dit advies en dat, omgekeerd, enkele voorstellen uit genoemd concept – na de ontvangst van de CPB-analyse van 25 maart 2005 – in aangescherpte of gewijzigde vorm in dit advies zijn opgenomen121. Het geheel van voorstellen ten aanzien van de WW zelf leidt volgens de CPB-analyse tot een structurele initiële volumereductie ‘binnen de WW’ met circa 43.000 uitkeringsjaren. Daarvan uitgaande is de conclusie dat met de raadsvoorstellen wordt voldaan aan de WW-volumetaakstelling122. Dit sluit aan bij de mededeling van de minister van SZW dat het kabinet ervan uitgaat dat de alternatieve maatregelen ter invulling van de volumereductie moeten worden gevonden ‘binnen de WW’. Indien evenwel rekening wordt gehouden met de volumestijging als gevolg van een gedragseffect daalt de reductie van het WW-volume tot 42.000 uitkeringsjaren. Indien vervolgens ook rekening wordt gehouden met een additioneel initieel volume-effect van

121

122

Het volgende voorstel was opgenomen in het aan het CPB voorgelegde concept, maar is geen onderdeel van dit advies: de tijdelijke vrijstelling van de vermogenstoets voor WWB-gerechtigden die jonger zijn dan 50 jaar na afloop van een WW-uitkering die langer duurt dan 6 maanden. Het CPB heeft dit ook medegedeeld in zijn persbericht van 1 april 2005 (persbericht nummer 10: SER-voorstel leidt tot volumereductie WW.) De volgende voorstellen van dit advies zijn ten opzichte van het aan het CPB voorgelegde concept in aangescherpte of gewijzigde vorm in dit advies opgenomen: 1 De wekeneis van 26-uit-36 weken. Volgens een mededeling van de zijde van het CPB heeft deze wekeneis een zelfde volumebeperkend effect als een wekeneis van 27-uit-39 weken. 2 De aanscherping van de invulling van de poortwachterstoets. Het CPB heeft de effecten van de voorgestelde poortwachterstoets in zijn analyse van 25 maart 2005 als PM-post vermeld. 3 De andere invulling van de mogelijke versoepelingen van de sollicitatieverplichtingen voor WW-uitkeringsgerechtigden ouder dan 50 jaar dan wel IOW-gerechtigden door toekenning van beleidsvrijheid aan het UWV dan wel de gemeenten om te besluiten dat een WW- of een IOW-uitkeringsgerechtigde ouder dan 50 jaar – op grond van individuele omstandigheden en de situatie op de arbeidsmarkt – vrijstelling van de sollicitatieplicht krijgt. Het CPB heeft de effecten van de voorgestelde toekenning van beleidsvrijheid in zijn analyse van 25 maart 2005 als PM-post vermeld. In het uiteindelijke advies is het desbetreffende voorstel anders ingevuld (zie paragraaf 5.2.5.1). 4 De vormgeving van de voorgestelde IOW als een voorziening met een uitdrukkelijk niet-structureel karakter. 5 De aanscherping van de voorstellen in de uiteindelijke Aanbeveling van 15 april 2005 van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van de preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers. In de CPB-analyse van de raadsvoorstellen wordt het (opwaartse) effect op het WW-volume van beperking van de toets op verwijtbaarheid van werkloosheid als een PM-post opgevoerd. Aangezien het hier om een nog te realiseren kabinetsvoornemen gaat (dat in grote lijnen wordt gesteund door de raad; zie paragraaf 6.4.2) mag dit volume-effect niet worden betrokken bij de toetsing van de volumetaakstelling naar aanleiding van het Sociaal Akkoord (zie paragraaf 5.4.1).

117


maatregelen buiten de WW dan is volgens het CPB sprake van een totale daling van het uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren en van een lagere structurele besparing met circa 180 miljoen euro op de collectieve uitgaven. De raad is zich in dit verband ten volle bewust van de mededeling van de minister van SZW dat in geval maatregelen buiten de WW worden voorgesteld, het kabinet bij de weging van die voorstellen ook ‘de bredere financiële en economische effecten’ in de beoordeling zal betrekken. In dit verband merkt de raad het volgende op. Hij constateert dat de taakstelling zoals verwoord in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord geen betrekking heeft op de budgettaire effecten. Dat neemt niet weg dat het relevant is te constateren dat het CPB raamt dat de raadsvoorstellen (zoals geformuleerd in een ontwerpadvies van 22 maart 2005) ten opzichte van de kabinetsvoorstellen leiden tot een lagere structurele besparing met circa 180 mln euro op de collectieve uitgaven123. Ten aanzien van de CPB-raming dat de raadsvoorstellen (zoals geformuleerd in een ontwerpadvies van 22 maart 2005) per saldo leiden tot een daling van het totale uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren, plaatst de raad de volgende kanttekeningen. Een eerste kanttekening betreft de door het CPB geraamde zogeheten initiële additionele effecten. Deze zijn het gevolg van voorstellen buiten de WW, met name het voorstel tot invoering van een IOW. In dit verband stelt de raad voor dat de IOW omstreeks 2010 moet worden geëvalueerd en in die zin vooralsnog als een tijdelijk arrangement kan worden gezien (zie de paragrafen 5.3.2 en 5.3.3); bij de mettertijd te maken afweging naar aanleiding van de evaluatie is cruciaal of er al dan niet sprake is van voor de betrokkenen reële werkgelegenheidsperspectieven als gevolg van voldoende vraag naar arbeid. Daarmee genereert dit voorstel geen structurele volume-effecten en dit betekent dat bij de toetsing van de volumetaakstelling op grond van het Sociaal Akkoord geen rekening moet worden gehouden met de door het CPB geraamde initiële additionele effecten van de bedoelde raadsvoorstellen. Subsidiair maakt de raad nog enkele opmerkingen over de raming van de initiële additionele effecten in de CPB-analyse. Zoals gezegd leiden enkele raadsvoorstellen ten aanzien van de IOW tot enkele wijzigingen van de IOAW welke op zich zelf genomen wel initiële additionele volume-effecten tot gevolg kunnen hebben. Daarbij kan het gaan om zowel volumeverhogende als -beperkende effecten.

123

Van de zijde van het CPB is na de aanbieding van de CPB-analyse van 25 maart 2005 van de SER-voorstellen medegedeeld dat er sprake is van een ten opzichte van de kabinetsvoornemens lagere structurele besparing van 90 mln euro op de collectieve uitgaven “indien de IOW daadwerkelijk een tijdelijk karakter krijgt, de tijdelijke vrijstelling van de vermogenstoets van ex-WW-ers vervalt en rekening wordt gehouden met enige besparing op de uitvoeringskosten”.

118


Enerzijds kunnen van de wijzigingen ten opzichte van de huidige IOAW opwaartse volume-effecten uitgaan. Dit is in het bijzonder aan de orde in verband met het voorstel voor een IOW-regime waarop werkloze werknemers die ouder waren dan 60 jaar toen ze werkloos werden, een beroep kunnen doen zonder dat er een toets op het inkomen van de partner plaatsvindt. Volgens het CPB leidt dit tot een vergroting van het uitkeringsvolume met circa 1500 uitkeringsjaren. Anderzijds kunnen van deze wijzigingen ten opzichte van de huidige IOAW neerwaartse volume-effecten uitgaan. Het gaat hierbij om de volgende raadsvoorstellen: • de voorwaarden in het voorgestelde IOW-regime voor gewezen WW-gerechtigden die 50 jaar of ouder waren toen ze werkloos werden, dat de betrokkene een WW-uitkering van langer dan zes maanden moet hebben gehad124 en de eis dat de betrokkene beschikbaar moet zijn voor algemeen geaccepteerde arbeid; • de voorwaarde in het voorgestelde IOW-regime voor gewezen WW-gerechtigden die 60 jaar of ouder waren toen ze werkloos werden, dat de betrokkene een arbeidsverleden van minimaal 25 jaar moet hebben gehad. De raad moet constateren dat in de CPB-analyse geen rekening is gehouden met deze wijzigingen die hij voorstelt in plaats van de huidige IOAW, welke naar zijn mening leiden tot een initiële additionele volumereductie. Vervolgens stelt de raad vast dat zijn voorstel tot handhaving van de huidige regeling in verband met de vermogenstoets (dit wil zeggen zonder een toets op het volledige vermogen) volgens ‘een ruwe schatting’ van het CPB leidt tot een initiële additionele volumestijging van circa 2500 uitkeringsjaren. Daarbij wordt genoemd raadsvoorstel afgezet ten opzichte van een op 21 maart 2005 ingediend wetsvoorstel gericht op de invoering van een beperkte vermogenstoets voor IOAW-gerechtigden in de leeftijdscategorie 50-55 jaar125. De raad stelt vast dat het hier gaat om een wetsvoorstel dat is ingediend na de totstandkoming van het Sociaal Akkoord (inclusief de afspraken over de WW-volumetaakstelling) en dat nog in behandeling is bij de Tweede Kamer. Ook constateert hij dat het wetsontwerp betrekking heeft op een toezegging van het kabinet tijdens de Algemene Beschouwingen in oktober 2004 om de zogeheten motie-Verhagen126 uit te voeren (zie paragraaf 5.3.3). Tot slot merkt de raad op dat bij de raming van het additioneel initieel volume-effect met ruim 5000 uitkeringsjaren ook behoren 1500 uitkeringsjaren (i.c. extra WWB-uitkeringen) als gevolg van de eventuele tijdelijke vrijstelling van de vermogenstoets voor WWB-gerechtigden die jonger zijn dan 50 jaar, na afloop van een WW-uitkering die lan-

124

125 126

Op grond van de IOAW is het thans mogelijk een uitkering te ontvangen bij een arbeidsverleden van vier jaar (in verband met de jareneis die geldt voor de huidige loongerelateerde WW-uitkering). In de door de raad voorgestelde IOW bestaat recht op uitkering na een arbeidsverleden van zeven jaar (meer dan zes maanden WW-uitkering). Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 048, nrs. 1-3. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 4.

119


ger duurt dan 6 maanden127. Deze eventuele tijdelijke vrijstelling is in dit advies evenwel niet aan de orde128. De opmerkingen hierboven recapitulerend, is de raad van mening dat zijn voorstellen in verband met de IOW niet leiden tot structurele volume-effecten en dat de geraamde initiële additionele effecten van dit voorstel daarom buiten de volumetaakstelling op grond van het Sociaal Akkoord staan. Ingeval wel rekening zou worden gehouden met de initiële additionele effecten, wijst de raad op zijn opmerkingen in dit verband, waaruit blijkt dat de uiteindelijk te verwachten effecten beduidend geringer zijn dan in de CPB-analyse is aangegeven. Een tweede kanttekening betreft de vaststelling dat in de CPB-analyse geen rekening is gehouden met dan wel een beperkt volume-effect is toegekend aan een veelheid van raadsvoorstellen binnen en buiten de WW die volgens de raad ook een neerwaarts (initieel) volume-effect hebben (zie ook paragraaf 5.4.2). Een reden daarvan is dat de daarvoor benodigde kwantitatieve gegevens ontbreken. Dit geldt voor de voorstellen tot wijziging van de invulling van de wekeneis (ten minste 5 arbeidsuren per week) en van het relevante arbeidsverleden (ten minste 200 arbeidsuren per jaar). De raad neemt er kennis van dat het CPB veronderstelt dat de verandering in de ureneis een klein effect heeft. Dit geldt echter voor meer berekeningen in dit verband, hoewel hun invloed desondanks doorslaggevend kan zijn voor de totale volumereductie. Een andere reden is dat bepaalde raadsvoorstellen nog onvoldoende concreet zijn ingevuld. Zo deelt het CPB mee dat het de raadsvoorstellen in verband met preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers noodzakelijkerwijs buiten de berekeningen heeft moeten houden omdat deze voorstellen nog onvoldoende concreet zijn ingevuld om ze te kunnen kwantificeren. Dat geldt ook voor het voorstel tot invoering van een poortwachterstoets (paragraaf 5.2.5.1). In dit verband merkt de raad op dat de in dit advies voorgestelde toets in beduidende mate is aangescherpt ten opzichte van de toets die was opgenomen in het aan het CPB voorgelegde ontwerpadvies van 22 maart 2005. Het CPB deelt eveneens mee dat ook de voorstellen die voortvloeien uit de concept-Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers129 nog onvoldoende concreet zijn ingevuld om

127 128

129

Dat voorstel maakte onderdeel uit van het concept van 22 maart 2005 dat aan het CPB is voorgelegd. In het CPB-persbericht van 1 april 2005 (SER-voorstel leidt tot volumereductie WW) wordt opgemerkt dat door deze wijziging van het voorstel de daling van het totale uitkeringsvolume 38.000 bedraagt in plaats van de in de CPB-notitie geraamde 37.000 uitkeringsjaren. Het CPB heeft aan de desbetreffende voorstellen geen volume-effect toegekend onder meer omdat uit de aanbeveling niet valt af te leiden hoeveel extra geld sociale partners per sector hiervoor gemiddeld beschikbaar willen stellen in vergelijking met de huidige praktijk.

120


ze te kunnen kwantificeren. In verband met deze mededeling van het CPB wijst de raad erop dat in de CPB-analyse wél wordt gemeld dat volgens het Ministerie van SZW de invoering van het wetsontwerp Preventieve inzet reïntegratie-instrumenten leidt tot een structurele reductie van het WW-volume met circa 1500 uitkeringsjaren (zie paragraaf 4.4)130. Hij acht het zeer betekenisvol dat de met genoemd wetsontwerp in te voeren instrumenten volgens de ramingen zullen leiden tot een niet onbelangrijke volume-reductie. De raming van het Ministerie van SZW onderbouwt de (veronder)stelling van de raad dat concrete preventie- en reïntegratiemaatregelen substantiële volume-effecten (kunnen) hebben. Daarnaast neemt hij er kennis van dat het CPB het volume-effect als gevolg van de invoering van het genoemde wetsontwerp niet toevoegt aan de raming van de volume-effecten van de raadsvoorstellen omdat dit wetsontwerp reeds staand beleid is. De raad neemt verder goede nota van de mededeling van het CPB dat maatregelen op het gebied van preventie en reïntegratie en de poortwachterstoets effectief het WW-volume kunnen verlagen wanneer zij aangrijpen bij de evenwichtswerkloosheid. Zoals verwoord in paragraaf 4.1 is hij van oordeel dat bij het inzetten van extra middelen voor de preventie van werkloosheid uitdrukkelijk moet worden afgewogen dat zij niet leiden tot een toename van de evenwichtswerkloosheid. Dit geldt ook voor de maatregelen gericht op reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden (paragraaf 5.2.5). Op basis van het voorgaande is de raad van mening dat zijn voorstellen met betrekking tot preventie van werkloosheid en reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden ook zullen leiden tot een verminderd beroep op de WW, daar waar het CPB aan die voorstellen geen volume-effect heeft toegekend. Dit impliceert dat met het oog op de toetsing van de raadsvoorstellen aan de WW-volumetaakstelling rekening moet worden gehouden met een grotere structurele beperking van het beroep op de WW, dan door het CPB is geraamd. Een derde kanttekening betreft het door het CPB geraamde opwaartse volume-effect als gevolg van gedragsreacties. Volgens de raad berust de CPB-raming van het overigens beperkte gedragseffect op een inschatting van de werkgelegenheids- en werkloosheidseffecten van de loonontwikkelingen op macro- en micro-niveau, en in het bijzonder het effect op de replacement rate. Naar zijn oordeel staat dit gedragseffect welbeschouwd buiten de WW-volumetaakstelling zoals verwoord in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. Een vierde kanttekening betreft de opmerkingen van het CPB in verband met het voorstel tot invoering van een poortwachterstoets vóórafgaand aan het einde van de derde WW-uitkeringsmaand. Volgens het CPB mag worden verwacht dat hiervan voor werklo-

130

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 016, nr. 3, p. 9.

121


zen een duidelijke prikkel tot snelle reïntegratie uitgaat, indien bij een dergelijke toets strenge en substantiële sancties effectief zullen worden toegepast op het niet naleven van reïntegratie- of scholingsverplichtingen. De raad neemt van deze opmerkingen goede nota en gaat ervan uit dat de uitvoeringsinstanties (CWI en UWV) en de RWI deze voorwaarde uitdrukkelijk zullen betrekken bij hun reactie op zijn aanbeveling dat zij in de praktijk operationele en realiseerbare voorstellen formuleren voor een nadere invulling van de poortwachterstoets. Al met al leiden de hierboven geplaatste kanttekeningen tot de conclusie dat een genuanceerde waardering nodig is van de CPB-raming dat de raadsvoorstellen (zoals geformuleerd in een ontwerpadvies van 22 maart 2005) per saldo leiden tot een daling van het totale uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren. Dit geldt ook voor de door het CPB geraamde budgettaire effecten131. Mede op basis van de kanttekeningen is het volgens de raad redelijkerwijs aannemelijk dat zijn voorstellen ertoe leiden dat materieel wordt voldaan aan de WW-volumetaakstelling zoals verwoord in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. Ook als rekening zou worden gehouden met de hier relevante additionele volume-effecten buiten de WW (en dus met het effect op het totale uitkeringsvolume) kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de raadsvoorstellen leiden tot een structurele volumereductie van om en nabij 43.000 uitkeringsjaren. De raad dringt erop aan deze kanttekeningen ten volle te betrekken bij de weging en beoordeling van de voorstellen in dit advies. In dit verband heeft hij er goede nota van genomen dat het kabinet bij de weging van eventuele raadsvoorstellen ‘buiten de WW’ ook ‘de bredere financiële en economische effecten’ in de beoordeling zal betrekken. Met het oog daarop gaat de raad er wel van uit dat het kabinet evenzeer de sociaal-economische effecten in bredere zin zal afwegen. Volgens hem zou deze afweging ook betrekking moeten hebben op de maatschappelijke effecten van een meer activerende benadering en inrichting van de WW (en daarmee een herschikking van verantwoordelijkheden) in samenhang met voorstellen tot preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers. Niet minder belangrijk is volgens de raad het brede maatschappelijke draagvlak voor het in dit advies gepresenteerde integrale pakket van voorstellen, met inbegrip van de voorstellen die voortvloeien uit de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 2005.

131

Zoals reeds is vermeld is van de zijde van het CPB na de aanbieding van de CPB-analyse van 25 maart 2005 van de SER-voorstellen, medegedeeld dat er sprake is van een ten opzichte van de kabinetsvoornemens lagere structurele besparing van 90 mln euro op de collectieve uitgaven “indien de IOW daadwerkelijk een tijdelijk karakter krijgt, de tijdelijke vrijstelling van de vermogenstoets van ex-WW-ers vervalt en rekening wordt gehouden met enige besparing op de uitvoeringskosten”.

122

6

Ontslagpraktijk en WW

6.1

Inleiding In dit hoofdstuk besteedt de raad aandacht aan de relatie tussen de WW en de ontslagpraktijk. In paragraaf 6.2 wordt kort de samenhang geschetst tussen ontslagrecht, ontslagpraktijk en WW. Over een tweetal onderwerpen op het terrein van de ontslagpraktijk en de WW bevat dit advies het oordeel van de raad. In zijn advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet1 dat hij gelijktijdig met het voorliggende advies uitbrengt, behandelt de raad deze onderwerpen uitgebreider. Het eerste onderwerp op het terrein van de ontslagpraktijk en de WW betreft het kabinetsvoornemen tot gedeeltelijke verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering (paragraaf 6.3). Bij het Sociaal Akkoord van 5 november 2004 is afgesproken dat het kabinet de indiening van een wetsvoorstel ‘anticumulatie ontslagvergoeding - WW’ zal aanhouden tot 1 april 2005 en dat de raad alternatieven kan aandragen voor (onder meer) de kabinetsvoornemens inzake de anticumulatie2. Het tweede onderwerp is het kabinetsvoorstel voor een beperking van de verwijtbaarheidstoets WW (paragraaf 6.4). Begin december 2004 heeft de minister van SZW de raad gevraagd te adviseren over een aantal voorstellen voor deregulering en vereenvoudiging van de WW3. De adviesaanvraag bevat onder meer het voorstel tot beperking van de toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid. Hiermee kan het aantal pro-formazaken (bij de rechter en bij de CWI) aanzienlijk worden teruggedrongen. Het kabinet vraagt hierover het oordeel van de raad. Het hoofdstuk wordt afgerond met een afrondende beschouwing (paragraaf 6.5).

1 2 3

. .

SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet, Den Haag 2005, publicatienr. 05/06. Zie voor informatie over het conceptwetsvoorstel verrekening ontslagvergoeding met de WW-uitkering het in de vorige voetnoot genoemde advies en bijlage 1 daarbij. De adviesaanvraag van 2 december 2004 inzake Voorstellen deregulering WW is opgenomen als bijlage 3 bij dit advies.

123

ONTSLAGPRAKTIJK EN WW

6.2

Samenhang ontslagrecht en ontslagpraktijk met de WW Algemeen Er bestaat een nauwe samenhang tussen het ontslagrecht en de WW4. Deze komt onder meer tot uitdrukking in de relatie tussen de toetsing op verwijtbaarheid van de werkloosheid en de ontslagpraktijk. Ook bestaat er een nauwe verbondenheid van de ontslagvergoeding met het gehele ontslagrecht en het systeem van de WW-uitkering. In de literatuur is herhaaldelijk aandacht gevraagd voor deze samenhang5. Ook het kabinet heeft bij herhaling een relatie gelegd tussen de ontslagvergoeding, het ontslagrecht en de WW. Medio januari 2005 heeft de minister van SZW aangekondigd dat het kabinet na ontvangst van het SER-advies over toekomstbestendigheid van de WW een standpunt zal bepalen over een aantal aspecten van het ontslagrecht mede in relatie tot de WW6. Volgens de minister zal het daarbij onder meer gaan om de kabinetsreactie op de evaluatie van de Flexwet en op de adviezen van de Stichting van de Arbeid over het duaal ontslagstelsel en over het lifo-beginsel (zie kader hierna). De kabinetsreactie zal ook betrekking hebben op de opvatting van de raad over verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering en over beperking van de verwijtbaarheidstoets. De minister van SZW heeft verder aangekondigd dat hij met de Tweede Kamer zal spreken over het zogenoemde Deense model, waaraan wordt gerefereerd in de nota Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen. Het gesprek zal plaatsvinden in het kader van het voorgenomen overleg tussen minister en Kamer over die nota, naar verwachting in het voorjaar van 20057. Het is de raad bekend dat de vaste commissie voor SZW van de Tweede Kamer over de nota Nieuwe accenten een seminar zal houden op 18 april 2005. Het streven is dat nog in het voorjaar van 2005 het plenaire debat over de nota in de Tweede Kamer zal plaatsvinden.

4

5

6 7

Bij zijn afwegingen heeft de raad gebruik gemaakt van de verkenning van de beleidsmodaliteiten met betrekking tot zogeheten randvoorwaardelijke aanpassingen, in de notitie Toekomstverkenning WW (p. 24), die een bijlage vormt van de adviesaanvraag van 3 februari 2004 (bijlage 1 van dit advies). Tot die aanpassingen behoren ook wijzigingen in de sfeer van het ontslagrecht. Gesteld wordt dat arbeidsmarktflexibiliteit via soepele ontslagwetgeving, mogelijkheden van deeltijdarbeid, tijdelijke contracten etc., een manier is om het beroep op de WW te beperken en de WW-uitstroom te vergroten. Onder meer R.M. Beltzer, Het UWV van poortwachter naar uitsmijter, SMA 2004, p. 63 e.v; dezelfde: Over een opmerkelijk WW-plan, in: SMA 2005, p. 59-60; A.C. Damsteegt, De aansluiting van de werkloosheidswet op het ontslagrecht, Den Haag, 2003; F.B.J. Grapperhaus, Het recht van de werknemer op een beëindigingsvergoeding staat los van zijn recht op (werkloosheids)uitkering in: Sociaal Recht 2003, p. 4-5. R. Knegt, Verwijtbare werkloosheid: de januskop van de WW, in: SMA 2001, p. 546 e.v.; C.G. Scholtens, Symptoombestrijding van ziek ontslagstelsel, in: het Financieele Dagblad 9 september 2004: “De ontslagvergoeding vormt slechts één onlosmakelijk onderdeel van ons hele ontslagrecht”; en dezelfde, Herziening ontslagrecht: kosten en keuzen, Sociaal Recht 2005, p. 46 e.v. Beantwoording Kamervragen 18 januari 2005, Handelingen Tweede Kamer, 18 januari 2005, 38-2532 Tweede Kamer, Handelingen 9 december 2004, TK 33-2180.

124


Actuele discussies ontslagrecht en ontslagpraktijk Evaluatie Wet flexibiliteit en zekerheid (Flexwet) In mei 2002 heeft de toenmalige minister van SZW de Stichting van de Arbeid om een reactie gevraagd op het evaluatieonderzoek Flexibiliteit en zekerheid: effecten en doeltreffendheid van de Wet flexibiliteit en zekerheid c.a. In het bijzonder vroeg de minister de opvatting van de Stichting over een zestal bevindingen uit het evaluatieonderzoek, te weten: 1) de bekendheid met de wet, 2) de naleving van voorschriften inzake het minimumgarantieloon per oproep en de maximale proeftijd, 3) de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, 4) de weerlegbare rechtsvermoedens, 5) de bedrijfseconomische effecten en 6) de ontslagprocedures. Wat dit laatste punt betreft heeft de Stichting ervoor gekozen om dit te betrekken bij haar advisering over het rapport van de Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel (zie hierna). De reactie van de Stichting is neergelegd in de Nota inzake de evaluatie van de Wet flexibiliteit en zekerheid en van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs d.d. 1 april 2004 (publicatie 5/04). Duaal ontslagstelsel In juli 2003 bracht de Stichting van de Arbeid haar Advies inzake het rapport van de adviescommissie duaal ontslagstelsel (commissie-Rood8) uit9. De Stichting ziet, anders dan de commissie-Rood, geen aanleiding om wijzigingen in het huidige wettelijke ontslagstelsel te bepleiten. De Stichting heeft zich niet uitgelaten over de ontslagvergoeding in relatie tot de WW. Het Stichtingsadvies maakt er melding van dat binnen de Stichting de vigerende ontslagvergoedingenpraktijk uiteenlopend wordt gewaardeerd. Heroverweging lifo-beginsel In mei 2004 heeft de minister van SZW aan de Stichting de Notitie heroverweging van het last-in/first-out beginsel bij bedrijfseconomisch ontslag voorgelegd. De minister vroeg een oordeel van de Stichting over de in deze notitie neergelegde voorstellen tot heroverweging van de selectiemethode bij meervoudige ontslagen om bedrijfseconomische redenen10. De Stichting van de Arbeid heeft haar Advies inzake een heroverweging van de anciënniteitsregel bij bedrijfseconomisch ontslag uitgebracht op 1 december 2004 (publicatie 13/04). 8 9 10

8

9 10

Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel, Afscheid van het duale ontslagrecht, Den Haag, november 2000. De commissie deed het primaire voorstel te komen tot een stelsel van louter civielrechtelijke, repressieve ontslagbescherming. Kern daarvan is dat de werkgever de arbeidsovereenkomst kan beëindigen indien hij daarvoor een redelijke grond heeft. Over de redelijkheid van die grond kan de werknemer achteraf het oordeel van de rechter vragen. Advies inzake het rapport van de adviescommissie duaal ontslagstelsel, 15 juli 2003, publicatie 7/03 (www.stvda.nl). Aanleiding was aanvaarding van de motie-Verburg c.s. In deze motie wordt de regering gevraagd het last-in/firstout-beginsel (dienstjarenbeginsel) te heroverwegen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 XV, nr. 48).

125


Ontwikkelingen rond ontslagvergoeding In het Strategisch akkoord (kabinet-Balkenende I) en het Hoofdlijnenakkoord (kabinetBalkenende II) werd de indiening aangekondigd van een wetsvoorstel Anticumulatie ontslagvergoedingen - WW. Op 14 oktober 2003 vond het Najaarsoverleg 2003 van het kabinet met de Stichting van de Arbeid plaats. Naar aanleiding van dit overleg heeft de minister van SZW aan de Tweede Kamer bericht dat het kabinet – als onderdeel van een breder akkoord – afzag van indiening van een wetsvoorstel Anticumulatie ontslagvergoedingen - WW11. Bij de begrotingsbehandeling 2004 in december 200312 deelde de minister aan de Tweede Kamer mee dat het kabinet de ontslagvergoeding wilde normeren door een wettelijke regeling die de uitkomsten van de landelijke kantonrechtersformule opzij zou zetten13. De beoogde regeling zou alleen kaders stellen voor de rechtspraak en zou werkgevers en werknemers niet verbieden andere afspraken te maken (geen inperking van de contractsvrijheid op dit punt)14. Op 21 april 2004 heeft de minister van Justitie, mede namens de minister van SZW, aan de Raad voor de Rechtspraak gevraagd advies uit te brengen over een conceptwetsvoorstel tot normering van de vergoeding bij de ontbinding van de arbeidsovereenkomst ex artikel 7:685 BW. De Raad voor de Rechtspraak bracht zijn advies uit op 8 juli 200415. Op 18 mei 2004 voerden het kabinet en de Stichting van de Arbeid het Voorjaarsoverleg 2004. Dit overleg leidde niet tot een akkoord. Kort daarop publiceerden de ministers van EZ en van SZW de zogenoemde ‘groeibrief’. Daarin kondigt het kabinet onder actiepunt 15 (p. 19) aan dat het (nog in 2004) zal bezien op welke wijze aanpassing van het ontslagrecht kan bijdragen aan een verbeterde flexibiliteit van de arbeidsmarkt, met een adequate bescherming voor werknemers. “Het kabinet zal conform het eerder aangekondigde voornemen de ontslagvergoedingen en andere werkgeversvergoedingen verrekenen met de WW-uitkering”, aldus de groeibrief16. Op 14 juli 2004 vroeg de minister van Justitie, mede namens de minister van SZW, aan de Raad voor de Rechtspraak advies uit te brengen over een drietal voorstellen met betrekking tot de ontslagvergoeding, te weten: a beperking van de verwijtbaarheidstoets WW;

11 12 13

14 15 16

Brief d.d. 17 oktober 2003, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 XV, nr. 7. Handelingen Tweede Kamer, 4 december 2003, TK 33-2291 e.v. Daarbij zou het niet gaan om de factor C uit de kantonrechtersformule: bijzondere omstandigheden (met name de verwijtbaarheid aan werkgever of werknemer). Deze zou ter beoordeling van de kantonrechter blijven. Wel wilde het kabinet kijken naar ‘een redelijke verrekening van de anciënniteitsfactor zowel in leeftijd als in dienstjaren’. Zie voor meer informatie Arbeidsrecht 2004, nr. 8/9, dat de inleidingen, discussie en nabeschouwingen bevat van het symposium d.d. 24 juni 2004 over het kabinetsvoornemen tot normering van de ontslagvergoeding. Advies 2004/28 (www.rechtspraak.nl). Notitie Kiezen voor groei (de ‘groeibrief’), 9 juli 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 696 nr. 1.

126


b beperkte dan wel volledige anticumulatie WW; en c maximering van de ontslagvergoeding. De Raad voor de Rechtspraak bracht het advies uit op 10 augustus 200417. Op 3 september 2004 heeft het kabinet besloten dat ontslagvergoedingen voortaan volledig worden verrekend met de WW-uitkering en over een conceptwetsvoorstel met die strekking het advies van de Raad van State gevraagd18. Vervolgens heeft de Tweede Kamer bij de algemene politieke beschouwingen een motie aangenomen waarin wordt voorgesteld om bij ontslag een eenmalig bedrag van maximaal één nettojaarsalaris vrij te laten van verrekening met de WW19. Het kabinet heeft in reactie daarop de Kamer meegedeeld ervan uit te gaan dat één maandsalaris per arbeidsjaar met een maximum van één jaarsalaris wordt vrijgesteld van verrekening20. Bij het Sociaal Akkoord van 5 november 2004 is afgesproken dat de indiening van het ‘wetsvoorstel inzake de anticumulatie WW’ wordt aangehouden tot 1 april 2005 en dat de SER de gelegenheid krijgt alternatieven aan te dragen voor (onder meer) de kabinetsvoornemens inzake de anticumulatie21.

6.3

Verrekening ontslagvergoeding met WW-uitkering

6.3.1

Voorstel kabinet Op dit moment zijn ontslagvergoedingen niet van invloed op de hoogte van de WW-uitkering. Het kabinet is voornemens ontslagvergoedingen te verrekenen met de WW-uitkering. Vrijgesteld van verrekening met de WW-uitkering is een vergoeding ter hoogte van één maandsalaris per dienstjaar, met een maximum van één brutojaarsalaris.

6.3.2

Standpunt raad 22 De raad wijst het kabinetsvoornemen tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering af. Hij merkt het volgende op.

17 18

19 20 21

22

Advies 2004/30 (www.rechtspraak.nl). Zie ook de paragrafen 3.4.5 en 4.3 in het advies SER-advies Ontslagpraktijk en WW. Voorstel van wet houdende wijziging van de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet in verband met het in mindering brengen op de werkloosheidsuitkering van inkomsten waarop recht bestaat in verband met de eindiging van de dienstbetrekking. De Raad van State bracht in week 40 van 2004 zijn (niet openbare) advies uit. Motie-Verhagen c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 4. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 29, p. 1. Om uitvoeringstechnische redenen (de uitvoering door het UWV) gaat het conceptwetsvoorstel uit van het brutojaarsalaris. Op verzoek van het Ministerie van SZW heeft het Hugo Sinzheimer Instituut onderzoek gedaan naar de aard en de hoogte van vergoedingen die bij de beëindiging van arbeidsverhoudingen aan werknemers worden toegekend. Zie R. Knegt, Ontslagvergoedingen en WW, rapport uitgebracht aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door het Hugo Sinzheimer Instituut (UvA), 4 februari 2005. Zoals neergelegd in SER-advies Ontslagpraktijk en WW par. 3.6.

127


Doelstellingen kabinet De raad heeft de doelstellingen die het kabinet nastreeft, onderschreven in eerdere adviezen. Die doelstellingen zijn: 1 verbetering activerende werking WW, 2 beperking van oneigenlijk gebruik van de WW, en 3 bevordering van reïntegratie. Het voornemen tot verbetering van de activerende werking van de WW verdient op zichzelf steun. Dat geldt ook voor de bevordering van reïntegratie. Sociale plannen en afvloeiingsregelingen waarin de verbetering van de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers centraal staat, hebben een positief effect op de dynamiek van de arbeidsmarkt en in het verlengde daarvan op de omvang van de werkgelegenheid. Ook is de raad het met het kabinet eens dat oneigenlijk gebruik van de WW dient te worden beperkt, zij het dat hij eerder heeft vastgesteld dat het gebruik van de WW als uittredingsroute niet of nauwelijks aan de orde was23. Het (huidige) kabinet heeft geen gegevens verstrekt waaruit blijkt dat dit op dit moment anders is. De raad is evenwel van oordeel dat verrekening van de ontslagvergoeding – zowel geheel als boven een bepaalde limiet – als middel om die doelstellingen te bereiken ongeschikt, niet effectief of zelfs contraproductief is. Voor de door het kabinet beoogde verbetering van de activerende werking van de WW is verrekening van de ontslagvergoeding met de WW niet nodig, niet gewenst en qua resultaat onzeker. Voor het realiseren van dat doel zijn andere maatregelen denkbaar (in het kader van de WW dan wel daarbuiten, bijvoorbeeld in het kader van het sociaal-economisch beleid) die wel effectief kunnen bijdragen aan het realiseren van genoemde doelstellingen. Verrekening van de ontslagvergoeding is, door de vele nadelige gevolgen die daarvan te verwachten zijn, een disproportioneel middel om de beoogde doelstellingen te bereiken. Ten slotte is de door het kabinet verwachte opbrengst van de anticumulatiemaatregel naar het oordeel van de raad minder groot dan het kabinet heeft verondersteld. Ontslagpraktijk en arbeidsmarkt Het kabinetsvoornemen is zeer ingrijpend in het licht van de gevolgen ervan voor de ontslagpraktijk, gezien de nauwe samenhang van de ontslagvergoeding met het gehele ontslagrecht en de WW-uitkering. Zo staat verrekening van de ontslagvergoeding op gespannen voet met de mogelijke functies van de ontslagvergoeding, te weten: • het geheel of gedeeltelijk compenseren van de gevolgen van het ontslag24;

23 24

SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, Den Haag 1999, publicatienr. 99/18, paragraaf 7.4. De vergoeding zorgt voor compensatie van inkomensderving wegens de beperkte dekking van de WW, dan wel het verminderde vooruitzicht op een adequate pensioenopbouw of een lager loon in een nieuwe dienstbetrekking. Daarnaast komen in de vergoeding de loyaliteit van de werknemer en de zorgplicht van de werkgever tot uiting.

128


• het voorzien in schadevergoeding wegens verwijtbaar handelen van de werkgever, eventueel bepaald naar billijkheid; • het voorkómen van ontslag; en • het vergroten van de mogelijkheden voor de betrokken partijen om tot een vergelijk te komen. Het voorstel leidt naar verwachting tot verstarring van de personeelsvoorziening en vermindering van de arbeidsmobiliteit en daarmee tot vermindering van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Ook zal het voor ondernemingen moeilijker worden herstructureringen door te voeren. Naar verwachting zal het verrekeningsvoorstel leiden tot polarisatie tussen werkgever en werknemer en tot meer gerechtelijke procedures met een onzekere uitkomst. Het is te verwachten dat werknemers vaker ernstig bezwaar zullen aantekenen tegen ontslag of minder snel akkoord zullen gaan met een ontslag met wederzijds goedvinden en zich bij een ontbindingsverzoek daartegen feller zullen verzetten. Ontslagprocedures zullen moeizamer worden en de ontslagpraktijk zal aan flexibiliteit inboeten. Hierdoor zullen de kosten voor werkgevers wegens ontslagprocedures en loondoorbetaling toenemen. In gevallen waarin, omdat dat in de rede ligt, een ontslagvergoeding wordt verstrekt, is de kans aanwezig dat de werkgever naast het bedrag van de ontslagvergoeding de facto ook het bedrag van de WW-uitkering moet betalen. Daarmee zou een deel van het werkloosheidsrisico bij de werkgever komen te liggen en wordt de WW als het ware deels geprivatiseerd. Uitvoeringslasten Het conceptwetsvoorstel kan dan ook leiden tot aanzienlijke verhoging van de kosten van rechtspleging en van de uitvoeringskosten van de CWI. Werknemers zullen zich (individueel of collectief) in groten getale procedureel én inhoudelijk bij de CWI of de rechter verzetten tegen ontslag (ontbinding) onder betwisting van de redelijkheid van het voorgenomen ontslag wegens het ontbreken van een redelijke grond of een adequate voorziening in de gevolgen van het ontslag voor de werknemer. Verrekening en de verzekeringsgedachte Verrekening van de ontslagvergoeding staat op gespannen voet met de verzekeringsgedachte als een van de dragende beginselen van de werknemersverzekeringen. De verzekeringsgedachte houdt in dat een werknemersverzekering met verzekeringsplicht voor de dekking van het inkomensverlies als gevolg van een onverwachte gebeurtenis gedurende een bepaalde periode voorziet in een uitkering, ongeacht of de betrokkene daarnaast nog inkomsten of vermogen heeft. Bij invoering van de door het kabinet beoogde wetswijziging is onder bepaalde omstandigheden geen sprake meer van een op grond van de WW gegarandeerde uitkering bij niet-verwijtbaar ontslag.

129


Collectieve onderhandelingsvrijheid Verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering komt materieel neer op interventie in de vrijheid van collectief onderhandelen. Met het kabinetsvoorstel is daarom het grote goed van de vrijheid van collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden in het geding. Stamrecht(vrijstelling) In de praktijk komt het voor dat aan de werknemer een ontslagvergoeding wordt toegekend in de vorm van een stamrecht, waarmee de werknemer een periodieke uitkering kan inkopen. Voor deze stamrechten geldt thans (onder voorwaarden) een fiscale vrijstelling, waardoor een als stamrecht toegekende ontslagvergoeding zonder inhouding van belasting kan worden ondergebracht bij een verzekeraar of in een eigen stamrecht-BV. De raad onderschrijft het belang van handhaving van de stamrechtvrijstelling voor aan de werknemer toegekende aanspraken op periodieke uitkeringen ter vervanging van gederfd of te derven loon25. Naar de mening van de raad ontbreekt een adequate onderbouwing om de vrijstelling af te schaffen. Er is naar zijn oordeel geen reden de werknemer die een ontslagvergoeding krijgt een stamrechtfaciliteit te onthouden. De raad bepleit dan ook de fiscale stamrechtvrijstelling te behouden. Ontslagvergoedingen dienen daarbij buiten de VUT-heffing te blijven. Indien het kabinet onverhoopt voornemens zou zijn ook een in de vorm van een stamrecht toegekende ontslagvergoeding te verrekenen met de WW-uitkering, gelden daarvoor dezelfde bezwaren als die welke de raad heeft ingebracht tegen verrekening van de niet als stamrecht toegekende ontslagvergoeding.

6.4

Beperking verwijtbaarheidstoets

6.4.1

Voorstel kabinet Om te voorkomen dat werkloosheid als verwijtbaar wordt aangemerkt, dient de werknemer tegen een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst aan de kantonrechter of een aanvraag om een ontslagvergunning bij de Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI) verweer te voeren. Verweer is niet nodig wanneer de werkgever bij de CWI een verzoek indient om toestemming voor ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden. In andere gevallen is voor werknemers veelal niet duidelijk of zij verweer achter-

25

Bij de indiening bij de Tweede Kamer van het wetsvoorstel Aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling werd voorgesteld de stamrechtvrijstelling te schrappen. De Tweede Kamer heeft echter een amendement aangenomen dat erop is gericht de stamrechtvrijstelling in stand te houden en te bezien in samenhang met de vormgeving van de WW en het ontslagrecht (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 760, nr. 51).

130


wege kunnen laten zonder dat dit gevolgen heeft voor hun WW-uitkering. Dit leidt tot pro-formaprocedures om de WW-uitkering veilig te stellen. Volgens het kabinet zou de toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid nog uitsluitend moeten plaatsvinden in de volgende gevallen: • De werknemer neemt zelf ontslag.26

De adviesaanvraag spreekt over “situaties waarbij de werknemer zelf ontslag neemt zonder een dwingende reden”. Bedoeld is dat in alle gevallen waarin de werknemer zelf ontslag neemt, zal worden getoetst of hij verwijtbaar werkloos is geworden. Dit betekent een voortzetting van de huidige toetsingspraktijk. • De werknemer krijgt ontslag als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag jegens de werkgever. De adviesaanvraag vermeldt dat dit betekent dat de werknemer niet langer verplicht zal zijn zich (adequaat) te verweren tegen een voorgenomen ontslag door de werkgever. 6.4.2

Standpunt raad 27 De raad onderschrijft de wenselijkheid van beperking van de verwijtbaarheidstoets. De raad is van oordeel dat een vergaande vermindering van de pro-formaproblematiek van groot belang is voor een versoepeling van de ontslagpraktijk en een betere werking van de arbeidsmarkt. Aldus kan een aanzienlijke kostenreductie voor werkgevers en werknemers worden bereikt. Ook is het terugdringen van de pro-formaproblematiek van evident belang voor een evenwichtig en doelmatig functionerend stelsel van sociale zekerheid, in casu het systeem van de werkloosheidsuitkering. Daarnaast leidt vermindering van het aantal pro-formazaken tot een wenselijke vermindering van de belasting van de rechterlijke macht en van de uitvoeringskosten voor de CWI en het UWV. De raad staat daarom positief tegenover het kabinetsvoornemen de toetsing van verwijtbaarheid van het ontslag aan de werknemer te beperken. Het kabinet is voornemens de verwijtbaarheidstoets te beperken tot die gevallen waarin de werknemer: a zelf ontslag neemt; b wordt ontslagen als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag jegens de werkgever. Ad a) De raad betrekt in zijn overwegingen niet alleen de gevallen waarin de werknemer zelf ontslag neemt, maar ook de gevallen waarin de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werknemer door de rechter is ontbonden. Hier zijn tal van verschillende situaties denkbaar. Het is lang niet altijd op voorhand duidelijk of een zodanige situatie is ontstaan dat redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat de werknemer de dienstbetrekking voortzet.

26 27

Artikel 24 lid 2 onder b WW. Zoals neergelegd in SER-advies Ontslagpraktijk en WW par. 4.4.

131


Het is daarom wenselijk dat het UWV bij ontslagname door de werknemer en bij ontbinding op verzoek van de werknemer een toets blijft uitvoeren op de mogelijke verwijtbaarheid van de werkloosheid aan de werknemer. Door de ministeriële vertegenwoordiging is toegelicht dat het kabinetsvoornemen geen wijziging beoogt te brengen in de huidige praktijk. Het UWV zal blijven toetsen of de werknemer de dienstbetrekking heeft beëindigd “zonder dat aan de voorzetting ervan zodanige bezwaren zijn verbonden dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van de werknemer zou kunnen worden gevergd”28. De raad stemt daarmee in. Ad b) De vraag of in andere dan de onder ad a) genoemde gevallen een toets op verwijtbaarheid nodig of wenselijk is, beantwoordt de raad in het licht van het doel dat het kabinet met beperking van de verwijtbaarheidstoets beoogt te bereiken. Uitgaande van de adviesaanvraag en de toelichting die van de zijde van het Ministerie van SZW is gegeven, staat voor het kabinet het terugdringen van de pro-formaproblematiek voorop. Bezien vanuit die doelstelling acht de raad voor de (mate van) verwijtbaarheid van de werkloosheid een scherpere afbakening gewenst dan die welke het kabinet voorstelt. In de adviesaanvraag wordt de toetsing bij ontslag op initiatief van de werkgever beperkt tot “ontslag als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag van de werknemer”. Volgens de adviesaanvraag betekent dit dat de werknemer niet langer verplicht zal zijn zich (adequaat) te verweren tegen een voorgenomen ontslag door de werkgever. Door de ministeriële vertegenwoordiging is toegelicht dat is bedoeld als criterium voor verwijtbaarheid te stellen dat de werknemer zich “verwijtbaar zodanig heeft gedragen dat hij zich had moeten realiseren dat dit de beëindiging van de dienstbetrekking tot gevolg zou kunnen hebben”. De raad stelt vast dat dit de norm is van het huidige artikel 24 lid 2 onder a WW. Ook als gevolg van deze norm kan onzekerheid bestaan over de noodzaak van verweer. Voor de werknemer is immers niet op voorhand evident of het UWV zal oordelen dat het ontslag het voorzienbare gevolg van diens gedrag is geweest. De werknemer zal dus rekening moeten houden met de mogelijkheid dat het UWV zal concluderen dat sprake is van verwijtbare werkloosheid met het gevolg dat de WW-uitkering wordt geweigerd. Met het oog daarop zal de werknemer niet bereid zijn tot medewerking aan een beëindigingsovereenkomst, zich genoodzaakt zien zich te verweren tegen het ontslag en het (toch weer) op een procedure bij de CWI of bij de kantonrechter laten aankomen29. Wil het oogmerk van het kabinet tot terugdringing van de pro-formaproblematiek slagen, dan is een betere afbakening nodig van eventuele verwijtbaarheid van beëindiging van de arbeidsovereenkomst aan de werknemer. De raad stelt daarom voor de toets op ver-

28 29

Artikel 24 lid 3 onder b WW. In beginsel gaat het daarbij om alle gevallen die niet evident een bedrijfseconomisch ontslag zijn.

132


wijtbaarheid te beperken tot gevallen waarin de werknemer op staande voet is ontslagen wegens een ‘dringende reden’ (artikel 7:677 BW), respectievelijk de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werkgever door de rechter is ontbonden op grond van een ‘dringende reden’30. In alle andere gevallen31 zou de toets moeten vervallen. Dringende reden Volgens artikel 7:678 BW worden voor de werkgever als ‘dringende redenen’ beschouwd “daden, eigenschappen of gedragingen van de werknemer, die ten gevolge hebben dat van de werkgever redelijkerwijze niet gevergd kan worden de arbeidsovereenkomst te laten voortduren”. In de bepaling wordt een aantal “daden, eigenschappen of gedragingen” genoemd die geacht kunnen worden een dringende reden op te leveren. De opsomming is enuntiatief: het gaat in artikel 7:678 om voorbeelden.

6.5

Afrondende beschouwing Grotere arbeidsmarktdynamiek centraal De standpunten over het voorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding (zie paragraaf 6.3) en over beperking van de verwijtbaarheidstoets (zie paragraaf 6.4) hebben als gemeenschappelijk uitgangspunt het belang dat de raad hecht aan een grotere arbeidsdynamiek (zie ook paragraaf 3.2.2). De doelstelling ‘verbetering van de arbeidsmarktwerking’ dient een punt van voortdurende aandacht te zijn. Een voldoende soepele ontslagpraktijk in combinatie met adequate voorzieningen voor de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers of ontslagen personen kan daaraan bijdragen. Vanuit deze visie onderstreept de raad met klem de noodzaak om de huidige pro-formaproblematiek bij ontslagprocedures bij de rechter en bij de CWI aanzienlijk terug te dringen. Juist met het oog op verbetering van de arbeidsmarktdynamiek bepleit hij een vergaande beperking van de toetsing op verwijtbaarheid van de werkloosheid. Het gevolg daarvan zal zijn dat pro-formaprocedures overbodig worden. Dit leidt tot een belangrijke versoepeling van de ontslagpraktijk die in de eerste plaats ten goede komt aan een vergroting van de arbeidsmarktdynamiek32.

30

31 32

Het voorstel betekent tevens een vereenvoudiging van de uitvoering. In deze zin ook: G.J.J. Heerma van Voss, Afscheid van het formeel verweer, Sociaal Recht maart 2005, pp. 85-86: “Het UWV behoeft dan uitsluitend te bezien of een door de werkgever geïnitieerde opzegging / ontbinding is gebaseerd op een dringende reden.” Anders dan gevallen van ontslagname door de werknemer, respectievelijk ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de rechter op verzoek van de werknemer, waarover de raad onder ad a) zijn standpunt heeft bepaald. Met deze versoepeling van de ontslagpraktijk kan een aanzienlijke kostenreductie voor werkgevers en werknemers worden bereikt. Ook is het terugdringen van de pro-formaproblematiek van evident belang voor een evenwichtig en doelmatig functionerend stelsel van sociale zekerheid, in casu het systeem van de werkloosheidsuitkering. Daarnaast leidt vermindering van het aantal pro-formazaken tot een wenselijke vermindering van de belasting van de rechterlijke macht en van de uitvoeringskosten voor de CWI en het UWV.

133


Mede tegen de achtergrond van het belang van verbetering van de arbeidsmarktwerking heeft de raad grote bezwaren tegen het kabinetsvoornemen tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW. Naar verwachting zal het verrekeningsvoorstel leiden tot polarisatie tussen werkgever en werknemer en tot meer gerechtelijke procedures met een onzekere uitkomst. Ontslagprocedures zullen moeizamer worden en de ontslagpraktijk zal aan flexibiliteit inboeten. Het voorstel zal leiden tot verstarring van de personeelsvoorziening en vermindering van de arbeidsmobiliteit en daarmee tot vermindering van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Als middel tot vergroting van de arbeidsmarktdynamiek acht de raad verrekening van de ontslagvergoeding niet effectief en zelfs contraproductief33. De afwijzing van het kabinetsvoornemen tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW neemt niet weg dat bovenwettelijke aanvullingen op de WW-uitkering moeten worden bezien in het perspectief van de uitstroom uit de WW. De raad heeft – zoals reeds vermeld in paragraaf 4.4 – in zijn advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen34 sociale partners met klem aanbevolen op het decentrale niveau na te gaan of en in hoeverre deze arrangementen de prikkel tot reïntegratie in het arbeidsproces beperken. Met het oog op een vergroting van de arbeidsdeelname van oudere werknemers achtte de raad het zeer gewenst dat zij het reïntegratieaspect ten volle betrekken bij toekomstig overleg over nieuwe aanvullingsregelingen35. In dit verband verwijst de raad naar de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 200536. De Stichting beveelt hierin onder meer aan bovenwettelijke aanvullingen en vergoedingen bij ontslag ook te benutten voor het aan de betrokken werknemers aanbieden van mogelijkheden tot herplaatsing in passende arbeid en verbetering van de employability. De raad onderschrijft deze aanbeveling. Sociale plannen en afvloeiingsregelingen waarin de verbetering van de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers centraal staat (‘van werk naar werk’), bevorderen de dynamiek van de arbeidsmarkt. In het verlengde daarvan hebben zij een positief effect op de omvang van de werkgelegenheid. Het weer snel vinden van werk en het op peil houden van inzetbaarheid moeten naar het oordeel van de raad centraal staan en voorrang krijgen op het afspreken van (ruime) ontslagvergoedingen. De raad heeft in dit advies en in het bijbehorende advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet, uitspraken en aanbevelingen gedaan gericht op adequate voorzieningen voor de

33 34 35 36

Zie voor een uitvoeriger weergave: SER-advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet par. 3.4. SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, op.cit., p. 126. Aanvullingsregelingen zorgen voor compensatie van inkomensderving wegens de beperkte dekking van de WW (75 procent, respectievelijk 70 procent van het bedongen loon voor zover niet uitgaand boven het maximumdagloon). De aanbeveling is opgenomen in bijlage 8.

134


arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers of ontslagen personen37. Ook de Stichting van de Arbeid heeft hierover in verschillende publicaties uitspraken en aanbevelingen gedaan38, het meest recentelijk in de eerder genoemde Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 2005. Over de eveneens door hem wenselijk geachte soepele ontslagpraktijk heeft de raad uitspraken en aanbevelingen gedaan in zijn advies Ontslagpraktijk en WW 39. Hij bepleit een vergaande beperking van de verwijtbaarheidstoets. Daardoor worden proformaprocedures overbodig. Dit leidt tot een versoepeling van de ontslagpraktijk en daarmee tot meer arbeidsmarktdynamiek. Een eventuele verdergaande versoepeling van de ontslagpraktijk zou volgens de raad hand in hand moeten gaan met adequate voorzieningen voor de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers of ontslagen personen. Het gaat hierbij om een beleid gericht op activering en reïntegratie, sociale plannen en afvloeiingsregelingen waarin de verbetering van de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers centraal staat. Ook gaat het om door werkgevers beschikbaar gestelde ‘van-werk-naar-werk-arrangementen’40 en het werk maken van ‘human capital’ (zoals voorgesteld in hoofdstuk 4). De raad constateert dat een aantal van deze beleidssuggesties ook te vinden is in recente publicaties41 over het zogenoemde Deense model. Ook het kabinet verwijst in de nota Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen42 naar het Deense model. De nota (p. 18, box A) zegt onder meer: In Denemarken wordt een adequate sociale zekerheid gefaciliteerd door een soepele ontslagbescherming en een stevig activeringsbeleid met daarbinnen veel aandacht voor het ‘menselijk kapitaal’. De zogenaamde ‘gouden driehoek’ ondersteunt niet alleen de circulatiefunctie van het sociale zekerheidsstelsel, ook de insider-outsider problematiek wordt ondervangen en de dyna-

37 38

39 40 41

42

Zie de voorstellen voor preventie van werkloosheid (hoofdstuk 4) en voor reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden (paragraaf 5.2.5). Zie: Stichting van de Arbeid, Werk maken van employabilitybeleid, 15 maart 2001, publicatienr. 2/01, alsmede Actieprogramma voor het Leven Lang ontwikkelen van competenties en kwalificaties, 7 mei 2002, publicatienr. 1/02 en Op weg naar een meer productieve economie, 12 januari 2005, publicatienr. 1/05. Zie in dat advies de hoofdstukken 3 en 4 en in het onderhavige advies de paragrafen 6.3 en 6.4. Het door werkgevers in het kader van afvloeiingsregelingen beschikbaar stellen van diensten gericht op outplacement en scholing. L. Bovenberg en C. Teulings: Denemarken is het voorbeeld, NRC Handelsblad, 14 december 2004. Zie ook: P. Scheer en P. Sjouwerman: Aan de slag met het Deense model, FORUM 2004, pp. 50 e.v.; CPB, Centraal Economisch Plan 2005, Den Haag 2005, p. 140; SCP, Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid, Den Haag 2005, pp. 43-44. Zie verder: Danish Ministry of Labour, The Danish Labour Market model and Developments in the Labour Market Policy, Kopenhagen 2001; Niklas Bruun en Jonas Malmberg, The Evolution of Labour Law in Denmark, Finland en Sweden; in: The Evolution of Labour Law 1992-2003, landenoverzicht, Europese Commissie, Brussel 2004; Per Kongshøj Madsen, The Danish Road to “Flexicurity”, Where are we? And how did we get there?, Kopenhagen 2004; Peter Plougmann en Per Kongshøj Madsen, Flexibility, Employment Development and Active Labour Market Policy in Denmark and Sweden in the 1990s, CEPA Working Paper 2002-04, Kopenhagen 2002. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 804, nr. 1.

135


miek van de arbeidsmarkt wordt vergroot. Het resultaat: een hoge arbeidsdeelname in arbeidsjaren en onder achterstandsgroepen op de arbeidsmarkt en een hoge productiviteitsgroei met tegelijkertijd een relatief laag armoederisico en relatief evenwichtige inkomensverdeling. Een uiteenzetting van (de bestanddelen van) het ‘Deense model’ ontbreekt in de nota43. De raad wijst verder op de in paragraaf 6.2 beschreven samenhang tussen ontslagrecht, ontslagpraktijk en WW en ontwikkelingen daarin. Daarbij kwamen ook recente en eerdere voornemens van het kabinet, adviezen van onder meer de Stichting van de Arbeid en de Raad voor de Rechtspraak en rapporten van andere instanties en commissies aan de orde. De raad stelt vast dat de bovengenoemde en andere publicaties die hem ten dienste staan veel informatie verschaffen, maar geen totaalbeeld van de geschetste thematiek opleveren. Daarvoor is nodig dat het beschikbare materiaal in onderlinge samenhang wordt bestudeerd en wordt omgezet in een grondige analyse. Deze kan een bijdrage leveren aan de oordeelsvorming over een mogelijke verdere versoepeling van de ontslagpraktijk in combinatie met adequate voorzieningen voor de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers of ontslagen personen. De raad neemt zich voor het ontslagrecht nader te analyseren en te betrekken bij de beantwoording van de adviesaanvraag van 15 februari 2005 over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn44.

43

44

Zie het verslag van een werkbezoek van een delegatie uit de commissie voor SZW van de Tweede Kamer aan Denemarken van 8 tot 10 september 2004 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 544, nr. 11). Zie ook: CPB, Centraal Economisch Plan 2005, Den Haag 2005, p. 140; SCP, Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid, Den Haag 2005, pp. 43-44. Adviesaanvraag van de ministers van EZ en van SZW, te raadplegen via www.ser.nl.

136

7

Afrondende opmerkingen In dit hoofdstuk motiveert de raad dat het wenselijk is zijn voorstellen in te voeren (paragraaf 7.1) binnen bepaalde randvoorwaarden (paragraaf 7.2). Ook plaatst hij zijn voorstellen in het perspectief van de komende advisering over de toekomst van de sociale zekerheid, naar aanleiding van de adviesaanvraag van 15 februari 2005 over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, en agendeert hij daarvoor enkele onderwerpen (paragraaf 7.3).

7.1

Wenselijkheid invoering raadsvoorstellen In dit advies formuleert de raad voorstellen voor een weloverwogen hervorming van de WW en daarmee samenhangende regelingen zoals die welke verband houden met de ontslagpraktijk. Deze voorstellen zijn gericht aan de overheid. Daarnaast zijn in het bijzonder de voorstellen met betrekking tot preventie en reïntegratie ook gericht aan de partijen op het decentrale niveau; in dit verband wijst de raad op de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 2005. Al met al betreft het in de zienswijze van de raad een evenwichtig geheel van voorstellen die onderling nauw samenhangen, inclusief de hierboven genoemde aanbeveling van de Stichting van de Arbeid. Volgens de raad zal invoering van deze voorstellen leiden tot meer activerende elementen in de WW (en daarmee samenhangende regelingen) met het oog op een toekomstbestendige WW. Dit leidt tot een verbetering van de werking van de arbeidsmarkt in combinatie met een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming in geval van werkloosheid. Ook voorzien de voorstellen in een adequate aanpak van de huidige problemen met betrekking tot het reïntegratiebeleid en -instrumentarium opdat effectieve en duurzame reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden en andere werkloze werknemers mogelijk is. De raad concludeert dat dit advies dan ook volledig past in de toekomstagenda, zoals verwoord in de preambule van de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord1 (zie de paragrafen 2.2 en 3.2.2).

1

. .

In de preambule wordt gesteld dat het van belang is de economische groei, de concurrentiepositie van het bedrijfsleven en de werkgelegenheid duurzaam te verstevigen en dat de aanpak van de belangrijke uitdagingen waarvoor de Nederlandse samenleving staat (in het licht van demografische, internationale en technologische ontwikkelingen) alleen met betrokkenheid van sociale partners, en onder erkenning van hun eigen verantwoordelijkheden, tot duurzaam bevredigende resultaten kan leiden. De preambule vermeldt voorts dat het kabinet aan de SER advies zal vragen gericht op de middellange termijn en daarbij ook de thema’s van kenniseconomie, sociale innovatie (arbeidsmarkt en sociale zekerheid) en verantwoordelijkheidsverdeling betrekken. De adviesaanvraag is op 15 februari 2005 ontvangen.

137

AFRONDENDE OPMERKINGEN

Vervolgens wijst de raad op de consequenties van de CPB-ramingen van de volumeeffecten van de voorstellen2 (zie paragraaf 5.4). Het geheel van voorstellen ten aanzien van de WW zelf leidt volgens de CPB-analyse tot een structurele initiële volumereductie ‘binnen de WW’ met circa 43.000 uitkeringsjaren, en indien rekening wordt gehouden met de volumestijging als gevolg van een gedragseffect en met een additioneel initieel volume-effect van maatregelen buiten de WW, dan is volgens het CPB sprake van een totale daling van het uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren. In paragraaf 5.4.3 heeft de raad op basis van enkele kanttekeningen geconcludeerd dat een genuanceerde waardering nodig is van de raming dat de raadsvoorstellen per saldo leiden tot een daling van het totale uitkeringsvolume met 37.000 uitkeringsjaren; dit geldt ook voor de door het CPB geraamde budgettaire effecten. De raad memoreert hier zijn twee belangrijkste kanttekeningen. De eerste kanttekening betreft de zienswijze dat van de raadsvoorstellen buiten de WW, met name het voorstel tot invoering van een IOW, geen (structurele) initiële additionele volume-effecten uitgaan, aangezien deze regeling omstreeks 2010 moet worden geëvalueerd en in die zin vooralsnog als een tijdelijk arrangement kan worden gezien. Bij de toetsing van de volumetaakstelling op grond van het Sociaal Akkoord moet derhalve geen rekening worden gehouden met de door het CPB geraamde initiële additionele effecten van de voorgestelde invoering van de IOW. De tweede kanttekening heeft betrekking op de vaststelling dat in de CPB-analyse geen rekening is gehouden met dan wel een beperkt volume-effect is toegekend aan een veelheid van raadsvoorstellen die ook een (initieel) volume-effect hebben. Daarbij gaat het in het bijzonder om de voorstellen met betrekking tot invoering van een poortwachterstoets, preventie van werkloosheid en reïntegratie van WW-uitkeringsgerechtigden. Naar het oordeel van de raad zullen deze leiden tot een verminderd beroep op de WW, en moet derhalve bij de toetsing van de raadsvoorstellen aan de WW-volumetaakstelling rekening worden gehouden met een grotere structurele beperking van het beroep op de WW, dan door het CPB is geraamd. Mede op basis van de kanttekeningen is het volgens de raad redelijkerwijs aannemelijk dat zijn voorstellen ertoe leiden dat materieel wordt voldaan aan de WW-volumetaakstelling zoals verwoord in de kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord. Ook als rekening zou worden gehouden met de hier relevante additionele volume-effecten buiten de WW (en dus met het effect op het totale uitkeringsvolume) kan redelijkerwijs worden aangenomen dat de raadsvoorstellen leiden tot een structurele volumereductie van om en nabij 43.000 uitkeringsjaren. Het gaat hier om eenzelfde structurele WW-volume-reductie als de kabinetsvoorstellen tot afschaffing van de kortdurende WW-uitkering, aanscherping van de WW-referte-eisen en gedeeltelijke verrekening van ontslagvergoedingen met een WW-uitkering. In dit verband memoreert de raad de mededeling van het kabinet dat voorstellen van de raad voor het kabinet ‘zeer zwaarwegend’

2

De CPB-analyse is opgenomen in bijlage 10.

138


zullen zijn, als deze voorzien in eenzelfde WW-volumereductie (volgens CPB-ramingen) als de desbetreffende kabinetsvoorstellen3. De raad dringt erop aan dat deze kanttekeningen en beschouwingen ten volle te betrekken bij de weging en beoordeling van de voorstellen in dit advies. Met het oog daarop gaat hij ervan uit dat het kabinet ook de sociaal-economische effecten in bredere zin in zijn afweging zal betrekken. Volgens hem zou deze afweging evenzeer betrekking moeten hebben op de maatschappelijke effecten van een meer activerende inrichting van de WW in samenhang met voorstellen tot preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers. Niet minder belangrijk is volgens de raad het brede maatschappelijke draagvlak voor het in dit advies gepresenteerde integrale pakket van voorstellen. In samenhang met zijn oordeel dat invoering van zijn voorstellen zal leiden tot een meer activerende WW die voorziet in een maatschappelijk aanvaardbare inkomensbescherming, komt de raad – mede op basis van de genoemde CPB-analyse – tot de conclusie dat de raadsvoorstellen voor een hervorming van de WW en daarmee samenhangende regelingen, in de plaats moeten komen van de drie hierboven genoemde kabinetsvoorstellen.

7.2

Randvoorwaarden invoering raadsvoorstellen Het pleidooi van de raad om al zijn voorstellen als integraal pakket in te voeren, neemt niet weg dat hij aanbeveelt dat enkele daarvan geleidelijk en binnen bepaalde randvoorwaarden worden ingevoerd. In de eerste plaats dient naar het oordeel van de raad bij de invoering van de voorstellen rekening te worden gehouden met de mogelijkheden van de betrokken instanties en partijen om deze voorstellen effectief en efficiënt uit te voeren. In dit verband wijst de raad erop dat zijn voorstellen ten aanzien van de WW en daarmee samenhangende regelingen tot gevolg zullen hebben dat een deel van de (voorheen) WW-uitkeringsgerechtigden sneller dan thans zullen zijn aangewezen op de dienstverlening van de gemeenten voor zowel de inkomensondersteuning als voor ondersteuning bij het zoeken naar en het vinden van werk (zie ook paragraaf 5.3.1). Dit heeft voor de gemeenten grote gevolgen op het terrein van uitvoering en financiering van regelingen, hetgeen ook geldt voor de reïntegratie van de betrokkenen. Zo kan worden verwacht dat de werklozen die voorheen een beroep konden doen op een WW-uitkering maar in de voorgestelde regeling onder de werkingssfeer van de IOW en WWB komen te vallen of aangemerkt dienen te worden als niet-uitkeringsgerechtigden, aangewezen zullen zijn op snellere en meer actieve bemiddeling van CWI en gemeenten. In dit verband wijst de raad op de huidige gebrekkige effectiviteit van de uitvoering van het reïntegratie- en het sanctiebeleid. Uitgaande van zijn voorstellen tot verbetering van

3

Kabinetsverklaring naar aanleiding van het Sociaal Akkoord (zie bijlage 2).

139


het reïntegratiebeleid en -instrumentarium (zie paragraaf 5.2.5) vraagt hij de aandacht voor een goede verdeling van verantwoordelijkheden (ten aanzien van de besluitvorming, de financiering en de uitvoering van de reïntegratie) tussen de betrokken actoren: gemeenten, werknemers en werkgevers (in sectoren), uitvoeringsinstanties (UWV en CWI) en private partijen (zoals reïntegratiebedrijven). Deze verantwoordelijkheidsverdeling moet zijn gericht op een adequate en effectieve inzet van de reïntegratiemiddelen en ter voorkoming van afwentelingsgedrag. De raad stelt voor dat de RWI hierover nader advies uitbrengt. In dit verband verwijst hij ook naar het voornemen van de staatssecretaris van SZW om de wetenschappelijke top in Nederland te zullen vragen hem van advies te dienen “om meer eenduidig en gezaghebbend het inzicht in de netto-effectiviteit van het reïntegratiebeleid te vergroten4”. In de tweede plaats is de raad van oordeel dat zijn voorstellen voor een hervorming van de uitkeringsregimes op grond van de WW en van de inkomensvoorzieningen voor oudere werklozen alleen mogen gelden voor zogeheten nieuwe gevallen. Dit wil zeggen dat deze voorstellen alleen aan de orde zijn voor werknemers die werkloos worden na invoering van deze voorstellen en dat de bestaande rechten van de huidige uitkeringsgerechtigden gehandhaafd blijven (overgangsrecht5). In dit verband dringt de raad erop aan te voorkomen dat in concrete, uitzonderlijke omstandigheden een negatieve prikkel uitgaat van de invoering van zijn voorstellen6. Wel beveelt hij met klem aan dat zijn voorstellen voor een verbetering en meer effectieve benutting van het reïntegratiebeleid en -instrumentarium onverwijld van toepassing zijn; dit geldt ook voor de voorstellen voor een vereenvoudiging van de uitvoering van de WW en voor een verbetering van de handhaving van de WW. In de derde plaats vraagt de raad aandacht voor de gevolgen van de voorgestelde hervorming van de WW voor het Fonds Voorheffing Pensioenen (FVP). Hoewel invoering van de raadsvoorstellen met betrekking tot de WW (als gevolg van de koppeling tussen de FVP-pensioenopbouw en de loongerelateerde WW-uitkering) zal leiden tot het teruglopen van de FVP-lasten, blijft de situatie van dit fonds dat door zijn middelen heen raakt, problematisch. De raad beveelt aan te zoeken naar een gepaste oplossing hiervoor en verwijst in dit verband naar de lopende besprekingen in het kader van de Stichting van de Arbeid.

4 5 6

Brief van 11 maart 2005 van de staatssecretaris van SZW aan de Tweede Kamer (vergaderjaar 2004-2005, 28 719, nr. 5). Het betreft hier de zogeheten eerbiedigende werking (zie: Eerste Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 25 900, nr.87b (Toetsingskader overgangsrecht)). Dit impliceert onder meer dat werknemers die onder de huidige WW een bepaald uitkeringsrecht hebben opgebouwd dáárop nog een beroep kunnen doen als zij na invoering van de WW-voorstellen van de raad betaalde arbeid (gaan) verrichten en kort daarna werkloos worden en beroep doen op de WW. Indien dit niet het geval zou zijn is de kans aanwezig dat de betrokkenen niet worden gestimuleerd om weer aan het werk te gaan.

140


In de vierde plaats ligt het volgens de raad in de rede om bij de invoering van de voorstellen negatieve sociaal-economische effecten te voorkomen dan wel op te vangen. In dit verband gaat hij ervan uit dat in het bijzonder zijn voorstellen voor een verandering van het WW-financieringsregime kunnen leiden tot uiteenlopende inkomens-, arbeidskosten- en andere sociaal- en financieel-economische effecten. Het betreft de voorstellen in verband met: • de financiering van de lasten van de WW-uitkeringen tijdens de eerste zes maanden, uit sectorale premies die voor de helft door de werkgever en voor de helft door de werknemer worden betaald; • de financiering van de lasten van de WW-uitkeringen na de eerste zes maanden uit landelijke premies en uit algemene middelen, waarbij de werkgever, de werknemer en de overheid elk een derde van deze lasten dragen7; • de afschaffing Awf-franchise of de premievrije voet. De raad bepleit een geleidelijke overgang naar het voorgestelde financieringsregime zodat reparatie of compensatie van negatieve effecten mogelijk is. Daarbij kunnen ook de gevolgen van de premiebetaling voor de nieuwe WGA (loonaanvulling gedeeltelijk arbeidsgeschikten) worden betrokken8. Tevens ligt het voor de hand bij de voorgestane geleidelijke overgang rekening te houden met de te voorziene toename van het beroep op algemene middelen, als gevolg van de raadsvoorstellen met betrekking tot: • de financiering van een deel van de WW-uitkeringslasten; • de beperking van de WW-uitkeringsduur met de daaruit voortvloeiende mogelijke verschuiving van lasten naar de WWB/IOW(IOAW); • de inkomensvoorzieningen voor oudere werklozen met onder meer de vrijstelling van bepaalde toetsen. In de vijfde plaats beveelt de raad aan de invoering van zijn voorstellen ook te plaatsen in het perspectief van de door hem voorgestane structureel lastendekkende premiestelling voor de WW. Terzijde merkt hij op dat te verwachten is dat invoering van zijn voorstellen zal leiden tot een daling van de premies op grond van de WW. Sinds het midden van de jaren negentig tot 2004 heeft de overheid de Awf-premies boven het lastendekkende niveau vastgesteld, onder meer met het oog op het wegwerken van toen bestaande vermogenstekorten. Een ander motief tot premievaststelling boven het lastendekkend niveau ligt in het verlengde van de invoering van de Europese Monetaire Unie (EMU) in 1994. Sindsdien tellen de exploitatie- en vermogenssaldi van de sociale

7 8

De gedeeltelijke verschuiving van deze lasten naar niet-actieven kan gunstig uitpakken voor het arbeidsaanbod. In dit verband heeft de raad kennis genomen van de brief van 11 maart 2005 van de minister van SZW aan de Tweede Kamer in verband met de invoering van de wet Werk en Inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Daarin schrijft de minister dat de eventuele wijzigingen die de regering zal aanbrengen in de WW (naar aanleiding van het SER-advies over de WW) gevolgen hebben voor de loongerelateerde WGA-uitkering. De regering hanteert daarbij als uitgangspunt dat wijzigingen in de WW ook zullen worden doorgevoerd in de WIA, tenzij er gegronde redenen zijn om dat niet te doen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 034, nr. 5).

141


fondsen mee bij de berekening van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Dit heeft tot gevolg dat het terugbrengen van het vermogen van het Awf naar de ‘Reserve dekking werkloosheidslasten’, bijvoorbeeld als gevolg van een premieverlaging, leidt tot een negatieve beïnvloeding van het EMU-saldo en de EMU-schuld. De raad stelt vast dat de Awf-vermogenstekorten onder meer door de gunstige economische ontwikkelingen zijn omgezet in aanzienlijke vermogensoverschotten. Niettemin worden de Awf-premies nog steeds boven het lastendekkende niveau vastgesteld daar waar structurele exploitatie- en vermogenssaldi verzekeringstechnisch niet wenselijk en niet nodig zijn9. De premiegelden dienen immers alleen ter financiering van de verzekerde risico’s en niet ter financiering van collectieve uitgaven die daarmee geen verband houden. De raad heeft zich in eerdere advisering over deze kwestie uitgesproken. Hier herhaalt hij dat hij “ten principale van mening is dat er in de WW sprake dient te zijn van een structureel lastendekkende premiestelling”10. Er moet een kostendekkende premiestelling gelden op basis van overwegingen van verzekerings- en financieringstechnische aard, waaronder ook overwegingen met betrekking tot een stabiele premie. Daarbij horen ook neutrale vermogensposities in de desbetreffende sociale fondsen. Het premiebeleid ten aanzien van deze verzekeringen heeft wel invloed op de lasten- en inkomensontwikkeling, maar moet volgens de raad niet langer worden gebruikt als instrument van het budgettaire macro-economische beleid. De raad heeft deze opvatting in juni 2004 nog bevestigd in zijn advies Beoordeling kabinetsvoornemens Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW11. Naar het oordeel van de raad biedt de voorgestelde hervorming van de WW een passende gelegenheid om het beleid met betrekking tot de vaststelling van de WW-premies los te koppelen van het macro-budgettaire beleid dat is geënt op het totaal van de collectieve financiën en waarin de beleidsafwegingen worden gemaakt tegen de achtergrond van de EMU-doelstellingen. De raad zal hierop nader ingaan in zijn komende advies over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn12. In dit verband constateert de raad dat de wachtgeldpremies jaarlijks lastendekkend worden vastgesteld en daarmee neutraal uitwerken voor het EMU-saldo13. Naar zijn oordeel mogen de sectorale wachtgeldpremies (waaruit de lasten van de WW-uitkeringen tijdens

9

10 11 12 13

Dit geldt niet in 2004 en 2005. Tussen eind 2003 en eind 2004 is het Awf-vermogen gedaald van 6,6 naar 5,5 miljard euro, hetgeen betekent dat is ingeteerd met benedenlastendekkende premies. Voor ultimo 2005 is een vermogen van 5,1 miljard euro geraamd. SER-advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006, op.cit., p. 225 e.v. ; zie ook: SER-advies Werken aan Zekerheid, op.cit., p. 290. SER-advies Beoordeling kabinetsvoornemens Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW, op.cit., p. 21. Op 15 februari 2005 heeft de raad een adviesaanvraag over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn ontvangen. Dit neemt niet weg dat wijzigingen in de gemiddelde wachtgeldpremie gecompenseerd worden door wijzigingen in belastingen of sociale premies met het oog op een evenwichtig lasten- en koopkrachtbeeld.

142


de eerste zes maanden worden bekostigd) ook in de toekomst niet worden betrokken in een macro-budgettair beleid dat is gekoppeld aan het EMU-saldo. Deze zienswijze sluit aan bij de voorstellen in dit advies die erop zijn gericht om het regime tijdens de eerste periode van een WW-uitkering vooral sectoraal te oriënteren (zie paragraaf 3.3), hetgeen leidt tot een grotere verantwoordelijkheid van sociale partners. Ten slotte heeft de raad in dit verband goede nota genomen van het recente pleidooi van de minister-president om het klassieke onderscheid tussen het domein van de belastingen en dat van de werkgevers- en de werknemerspremies weer ‘in ere te stellen’; daardoor zijn de lasten en lusten van werknemersregelingen bij bedrijven en werknemers direct voelbaar (‘boter bij de vis’)14. Dit neemt niet weg dat er goede redenen zijn voor het voorstel voor een gedeeltelijke financiering uit de algemene middelen, van de lasten van de WW-uitkeringen na de eerste zes maanden15.

7.3

Toekomst sociale zekerheid Met de adviesaanvraag van 3 februari 2004 is de raad ook advies gevraagd over beleidsmodaliteiten die leiden tot een fundamentele verandering van de werkloosheidsverzekering en, in het verlengde daarvan, de sociale zekerheid (zie kader).

Fundamentele aanpassingen WW Een bijlage van de adviesaanvraag van 3 februari 2004 bevat een beschrijving van de volgende modaliteiten die een fundamentele aanpassing van de WW inhouden. Ten eerste, een spaar-WW waarbij op individuele basis wordt gespaard voor de dekking van het werkloosheidsrisico. Een zuivere spaar-WW is in zijn meest fundamentele vorm gebaseerd op de financiering van de WW-uitkeringen door individuele spaarfondsen in plaats van collectieve arrangementen. Het op individuele basis sparen voor de dekking van het werkloosheidsrisico zou enerzijds leiden tot een sterkere prikkel om moral hazard te beperken aangezien het werkloosheidsrisico in financiële zin niet langer op anderen kan worden afgewenteld. Anderzijds impliceert deze modaliteit een verlies van risicosolidariteit door het wegvallen van de ‘solidariteitspremie’ aan werknemers met een hoog werkloosheidsrisico. Ten tweede, een regeling met individuele spaarelementen en een collectieve financiering.

14 15

Inleiding Op eigen kracht: van verzorgingsstaat naar participatiemaatschappij van 22 januari 2005 van ministerpresident Balkenende tijdens de Bilderbergconferentie van de Stichting NCW (zie: www.minaz.nl). Zie paragraaf 5.2.4. In dit verband is van belang dat werkloosheid na zes maanden in toenemende mate een collectief maatschappelijk risico is dat gedeeld wordt door werkgevers, werknemers en de gehele samenleving.

143


16

Dit is een gematigde spaar-WW met een onderscheid tussen de financiering en de prestaties. De huidige collectieve financiering zou in stand kunnen blijven terwijl spaarfondsen worden benut om de WW-uitkering aan te vullen. De aanvullingen kunnen betrekking hebben op de uitkeringshoogte (i.e. aanvulling van een collectieve basisvoorziening met individuele besparingen) en op de uitkeringsduur (i.e. een collectieve basisvoorziening van een beperkte duur, na afloop waarvan individuele besparingen moeten worden aangesproken). Met betrekking tot de prestaties kan sprake zijn van verschillende bestedingsdoelen (verlof, WW), waarbij behoud van solidariteit kan betekenen dat het opnemen van verlof bijvoorbeeld niet leidt tot een aantasting van WW-rechten. Ten derde, een vorm van levensloopsparen op basis van een zogeheten drie-pijlermodel. In een zogeheten levensloop-WW spelen zowel individuele spaarelementen als collectieve financiering een rol. Het meest direct komt dit tot uitdrukking in het zogenaamde drie-pijlermodel zoals voorgesteld door Leijnse c.s16. Dat pijlermodel kan betrekking hebben op oude of klassieke risico’s (waaronder het werkloosheidsrisico) en zogeheten nieuwe risico’s. De eerste pijler, gevormd door een publieke verzekering op landelijk niveau, geeft dekking voor risico’s die niet beïnvloedbaar zijn. Zij bestaat uit generieke en verplichte regelingen voor alle werknemers die een (basis)dekking geven als een bepaald risico zich voordoet. De basisdekking kan zowel een voorziening op minimumniveau zijn als een inkomensgerelateerde uitkering, al dan niet van beperkte duur. De tweede pijler wordt gevormd door een mengvorm van sparen en verzekeren en bevat vooral sectorale verplichte verzekeringen die voor een deel gebaseerd zijn op het omslagstelsel en in toenemende mate zullen bestaan uit fiscaal gefaciliteerde spaarvormen waarbij individuele voorzieningen worden opgebouwd. Naarmate minder met het omslagstelsel en meer met kapitaaldekking wordt gewerkt, en naarmate generieke aanspraken dus meer worden vervangen door individuele aanspraken, kan het recht op uitkering in de tweede pijler meer flexibel worden ingezet. Dat betekent dat opgebouwde gelden niet slechts benut kunnen worden ter aanvulling van de WW-uitkering in de eerste pijler, maar ook voor andere doelen zoals scholing of verlof. De derde pijler bestaat uit individuele spaarvormen en verzekeringen voor personen die vrijwillig een verdere aanvulling willen verzekeren. Hoewel contracten in de derde pijler een individueel karakter hebben, is het denkbaar dat werkgevers via mantelcontracten voor de collectiviteit van hun werknemers de toegang openen tot dergelijke verzekeringen/spaarvormen. • Bron: Adviesaanvraag van 3 februari 2004 over de toekomstbestendigheid van de WW, bijlage 4 bij de notitie Toekomstverkenning WW.

16

F. Leijnse, K.P. Goudswaard, J. Plantenga en J.P. van den Toren, Anders denken over zekerheid: levenslopen, risico en verantwoordelijkheid, Den Haag 2002.

144


Voor de raad is het evident dat aan de beleidsmodaliteiten die strekken tot een fundamentele aanpassing van de WW ook aspecten verbonden zijn die een bredere strekking hebben dan de WW. De in de adviesaanvraag geschetste modaliteiten impliceren een fundamenteel andere inrichting van de sociale zekerheid door een herijking van individuele en collectieve verantwoordelijkheden. Een grondige verkenning en een afgewogen beoordeling van deze beleidsmodaliteiten moeten volgens de raad dan ook in een breder kader plaatsvinden en overschrijden de reikwijdte van dit advies. De raad wil de beleidsmodaliteiten voor een fundamentele aanpassing van de WW daarom betrekken bij de voorbereiding van zijn reactie op enkele adviesvragen uit de adviesaanvraag van 15 februari 2005 van de ministers van EZ en van SZW over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, met name de adviesvragen die betrekking hebben op de toekomstige inrichting van de sociale zekerheid17 (zie kader).

Adviesaanvraag sociaal-economisch beleid op middellange termijn en toekomst sociale zekerheid Volgens het kabinet is op termijn een andere verantwoordelijkheidsverdeling nodig tussen de overheid, sociale partners en individuele werkgevers en burgers met betrekking tot het terrein van werk en inkomen. De uitdaging is om binnen het sociale stelsel een verschuiving te bewerkstelligen van ‘baanzekerheid’ naar ‘werkzekerheid’. Een toekomstbestendige inrichting van de sociale zekerheid die hierbij past, ondersteunt het activeren van onbenut arbeidspotentieel en accommodeert het investeren in kennis en vaardigheden. Een meer dynamische arbeidsmarkt zorgt hierbij voor een omgeving waarin kennis en vaardigheden optimaal kunnen worden benut en waarin mensen die (tijdelijk) buiten het arbeidsproces staan meer kans op werk hebben. Het kabinet vraagt de raad om een reactie op de contouren die in de notitie Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen geschetst worden. Het kabinet verzoekt de raad daarbij in elk geval in te gaan op de mogelijkheid en wenselijkheid om een verschuiving te bewerkstelligen van baanzekerheid naar werkzekerheid en daarbij ook de circulatiefunctie van de sociale zekerheid, de flexibiliteit van de arbeidsmarkt en een leven lang leren te betrekken. Verder verzoekt het kabinet de raad in het bijzonder in te gaan op de wenselijkheid om binnen het socialezekerheidsstelsel collectieve arrangementen gedeeltelijk te vervangen door spaar- en/of verzekeringselementen, nader in te gaan op de afweging tussen individuele spaar- en/of verzekeringselementen en spaar- en/of verzekeringselementen die georganiseerd worden door werknemers en werkgevers op CAOniveau, en aandacht te geven aan de mogelijkheden van een integratie van dergelijke arrangementen met de levensloopregeling.

17

Te raadplegen via www.ser.nl.

145


Naar het oordeel van de raad moeten zijn voorstellen voor een weloverwogen hervorming van de WW en daarmee samenhangende regelingen, ook worden geplaatst in het perspectief van de ontwikkeling van een visie op een toekomstbestendige sociale zekerheid. Hij wijst in dit verband in het bijzonder op zijn voorstellen gericht op: • een meer activerende werking van de WW die ertoe moet bijdragen dat de arbeidsmarkt optimaal functioneert; • versoepeling van de ontslagpraktijk door een aanzienlijke beperking van de toetsing van de verwijtbaarheid van werkloosheid bij de toegang tot de WW; • bevordering van preventie van werkloosheid en verbetering van het voor WW-uitkeringsgerechtigden geldende reïntegratiebeleid en -instrumentarium; • de handhaving van de kortdurende WW-uitkering (in aangepaste vorm), zodat een WW-uitkering fungeert als een sociale investering in duurzame reïntegratie, in de eerste plaats gericht op het vinden van een nieuwe baan dan wel het weer snel op peil brengen van het menselijk kapitaal van ontslagen werknemers, en niet primair op het bieden van een vervangingsinkomen met extra vrije tijd18. Met het onderhavige advies loopt de raad in zekere zin vooruit op zijn komende reactie op de adviesvragen uit de adviesaanvraag van 15 februari 2005 over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, die betrekking hebben op de toekomstige inrichting van de sociale zekerheid. In dit verband heeft de raad kennis genomen van de nota Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen van 21 september 2004 (zie kader) en van andere recent gepubliceerde nota’s en rapporten met visies op de toekomst van de sociale zekerheid en de verzorgingsstaat19.

18

19

Hierbij wordt aangesloten bij een dynamische benadering van de sociale zekerheid (zie CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, op.cit.). In deze zienswijze vergroot de sociale zekerheid als een smeermiddel voor de arbeidsmarkt de economische dynamiek. Mede dankzij de inkomenszekerheid die de sociale zekerheid biedt zullen werknemers niet krampachtig aan hun oude baan vasthouden wanneer deze onproductief is geworden. Ook kan de sociale zekerheid prikkels bieden om de toegang tot de arbeidsmarkt vanuit een situatie van werkloosheid of non-participatie te bevorderen. Zo worden de processen van baancreatie en baanvernietiging niet onnodig afgeremd en draagt de sociale zekerheid bij tot het opheffen van starheden op de arbeidsmarkt. Daartegenover staat de remmende werking van bepaalde socialezekerheidsregelingen, waarbij wordt uitgegaan van de vaststelling dat de sociale zekerheid een impliciete belasting voor werkenden kan betekenen (zie: OECD, Economic Policy Reforms: Going for Growth, Parijs 2005). Zie bijvoorbeeld: CPB, Naar een toekomstbestendig stelsel voor arbeidsmarkt en sociale zekerheid, Den Haag 28 februari 2005; SCP, Toekomst arbeidsmarkt en sociale zekerheid, Den Haag maart 2005; RMO, Tussen vangnet en trampoline: Over de inzet van publieke middelen voor participatie en zekerheid, Den Haag 2005; WRR, Toekomstbestendig Stelsel Arbeidsmarkt en Sociale Zekerheid, Den Haag, 2005; Vereniging VNO-NCW, Nederland moet actiever: werk(en) in de kenniseconomie 2010. Den Haag, juli 2004. Zie verder het zogeheten Baliemanifest Sociale zekerheid als investering: Naar een hervormingsagenda voor de sociale zekerheid, Amsterdam, oktober 2004. Dat manifest bevat onder meer een nieuwe optiek voor een benadering van de sociale zekerheid (van kostenpost naar investeringsproject) en de contouren van een nieuw stelsel met verschillende arrangementen voor de dekking van klassieke risico’s (werkloosheid en arbeidsongeschiktheid) en nieuwe risico’s (verbonden met het verrichten van zorg dan wel het volgen van scholing).

146


Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen In de nota Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen stelt het kabinet dat uitgangspunt én ijkpunt van een toekomstbestendig socialezekerheidsstelsel zou moeten zijn dat “het stelsel niet alleen de gewenste inkomensbescherming biedt maar daarnaast de burgers (en werkgevers) aanmoedigt om hun eigen risico’s ten gunste te beïnvloeden, en dus vermijdbaar en onbedoeld gebruik van sociale zekerheid terugdringt. Dit impliceert een herijking van individuele en collectieve verantwoordelijkheden”. Zo kan binnen een volledig publiek stelsel van sociale zekerheid bij de burger een grotere verantwoordelijkheid worden gelegd voor (deels) beïnvloedbare risico’s. Dit kan gepaard gaan met “een versobering van collectieve arrangementen waarbij tegelijkertijd spaar- en/of verzekeringselementen kunnen worden geïntroduceerd; die elementen kunnen individueel zijn, maar ook georganiseerd worden door werkgevers en werknemers op CAO-niveau”. • Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 804, nr. 1.

Verder neemt de raad zich voor om bij zijn reactie op de adviesvragen (in de adviesaanvraag over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn) over de toekomst van de sociale zekerheid ook te zullen ingaan op enkele aspecten met betrekking tot de WW in relatie tot (de toekomst van) het stelsel van sociale zekerheid. In de eerste plaats wil de raad nader ingaan op de consequenties van zijn voorstellen tot hervorming van de WW voor de vaststelling van de WW-premies, dit mede in relatie tot zijn pleidooi voor het vaststellen van lastendekkende premies voor de werknemersverzekeringen (zie paragraaf 7.2). In de tweede plaats neemt de raad zich voor nader in te gaan op de consequenties van een hervorming van de WW in samenhang met een eventuele fundamentele verandering van de sociale zekerheid voor de uitvoering van de sociale zekerheid. Zoals verwoord in paragraaf 5.2.1 gaat hij in dit advies uit van de uitvoering van de WW door het UWV. De raad acht het denkbaar dat na aanpassing van de SUWI-wetgeving een verruiming tot stand kan komen van de mogelijkheden om een sectorale invulling te geven aan de eerste periode van een WW-uitkering, gekoppeld aan de daaraan voorafgaande fase van preventie van werkloosheid. Ook acht de raad het denkbaar dat op termijn andere keuzen worden gemaakt, zoals over de uitvoering van de WW gedurende de eerste zes maanden van de WW-uitkering, door private organen die aan sectoren zijn verbonden. In het verlengde hiervan is het denkbaar dat wettelijke mogelijkheden worden geboden op basis waarvan partijen op sectoraal niveau de polisvoorwaarden met betrekking tot de eerste zes maanden van de WW-uitkering vaststellen. Daarbij zouden zij een relatie kunnen leggen met onder meer het beleid gericht op preventie van werkloosheid en reïntegratie van WWuitkeringsgerechtigden.

147


Ten slotte zal daarbij ook worden ingegaan op de implicaties van het raadsvoorstel dat de sectoren de beleidsvrijheid krijgen om verdergaande premiedifferentiatie door te voeren (zie paragraaf 5.4.2.) welke noopt tot een aanpassing van de huidige SUWI-structuur. Bij de dan te maken afweging moet afdoende rekening worden gehouden met alle relevante aspecten zoals de eventuele instelling van een instantie per sector met een rechtens afdwingbare bevoegdheid tot het vaststellen en opleggen van premie, de gevolgen voor de premieverdeling tussen werkgevers en werknemers en de uitvoeringstechnische haalbaarheid van de heffing en inning van de gedifferentieerde premies. In de derde plaats wil de raad nader ingaan op de relatie tussen de recent door de Staten-Generaal aangenomen levensloopregeling en de WW (zie kader) en daarbij ook de modaliteiten betrekken voor een fundamentele aanpassing van de WW, genoemd in de adviesaanvraag van 3 februari 2004 (zie hierboven). In dit verband stelt hij vast dat het niet mogelijk is het individueel spaartegoed op basis van deze regeling met benutting van de fiscale faciliteiten te gebruiken als aanvulling op een WW-uitkering of een daaropvolgende minimumuitkering (zonder korting) dan wel voor de bekostiging van scholings- en reïntegratie-activiteiten. Evenmin kan het genoemde spaartegoed worden gebruikt om werknemers – ook bij de voorgestelde aanpassing van de WW-referte-eisen (zie paragraaf 5.2.2) – behulpzaam te zijn om ervoor te zorgen dat perioden van arbeidsinkomen elkaar zoveel mogelijk opvolgen dan wel dat zij zelf sparen voor zekere perioden van werkloosheid. Ten slotte is het niet mogelijk het spaartegoed van de levensloopspaarrekening met behoud van de fiscale voordelen in te zetten in een periode vlak voor de pensioeningangsdatum terwijl er in die periode (dus voorafgaand aan het pensioen) geen sprake meer is van een dienstbetrekking20. 21

Fiscale levensloopregeling: levensloopsparen en WW-uitkering Spaartegoed opgenomen van een levensloopspaarrekening (in het kader van de wet in verband met de fiscaal gefacilieerde levensloopregeling21) dient ter financiering van perioden van onbetaald verlof. Alleen bij opname van het spaartegoed in een periode van onbetaald verlof gelden de fiscale voordelen: • de toepassing van de omkeerregel; • de toekenning van heffingskortingen (levensloopverlofkorting van 189 euro per jaar die in de regeling is ingelegd en ouderschapsverlofkorting ter hoogte van 50 procent van het wettelijk minimumloon per opgenomen dag); • de vrijstelling van de vermogensheffing in box III van de loon- en inkomstenbelasting.

20

21

Het spaartegoed van de levensloopspaarrekening kan met behoud van de fiscale voordelen wel worden benut voor onbetaald verlof in een periode net voorafgaand aan (pre)pensioen, op voorwaarde dat dan sprake is van een dienstbetrekking. Staatsblad 2005, 115.

148


De fiscale voordelen zijn niet van toepassing bij opname van het spaartegoed buiten dienstbetrekking22 en dus ook niet in een periode van werkloosheid waarin het spaartegoed wordt aangewend als aanvulling op een WW-uitkering. Het niet van toepassing zijn van de omkeerregel houdt in dat het spaartegoed opgenomen buiten dienstbetrekking, wordt aangemerkt als loon (inkomen) uit vroegere dienstbetrekking en dat daarover in één keer loonbelasting tegen het marginale tarief wordt geheven. Met andere woorden, er dient met de fiscus in één keer te worden afgerekend tegen het marginaal tarief als loon uit vroegere dienstbetrekking. Zolang de ex-werknemer (bijvoorbeeld een werkloze WW-uitkeringsgerechtigde) na het einde van een dienstbetrekking (bijvoorbeeld door ontslag) het tegoed van de fiscale levensloopregeling laat staan, blijven de fiscale voordelen in stand. Het is voor de ex-werknemer echter niet langer mogelijk om fiscaal gefacilieerd aan deze regeling te doteren. Zodra hij het tegoed opneemt terwijl er nog geen nieuwe dienstbetrekking is – en daarmee dus ook geen sprake is van onbetaald verlof – vervallen de fiscale voordelen of treden fiscale sancties in. Na afrekening met de fiscus over het niet voor onbetaald verlof aangewende tegoed resteert nettovermogen, dat de ex-werknemer vrij kan besteden, bijvoorbeeld voor consumptieve doeleinden, als aanvulling op een WW-uitkering (zonder korting) of voor de bekostiging van kosten van scholing tijdens een periode van werkloosheid. 22

In de vierde plaats is de raad voornemens nader in te gaan op de kring van verzekerden op grond van de werknemersverzekeringen (zie paragraaf 5.2.2 en het advies Personenkring werknemersverzekeringen) in relatie tot de toekomst van de sociale zekerheid. In de vijfde plaats neemt de raad zich voor het ontslagrecht nader te analyseren en te betrekken bij de beantwoording van de adviesaanvraag over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, gelet op de samenhang met het WW-stelsel zoals aangegeven in dit advies en in het advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet. Daarbij gaat het onder meer om ontslagprocedures en om de ontslagvergoedingssystematiek23.

22

23

De levensloopregeling is een regeling die onlosmakelijk verbonden is met de dienstbetrekking. Slechts voor zover er sprake is van een dienstbetrekking is het mogelijk om onbetaald verlof op te nemen. Onbetaald verlof is immers de keerzijde van de contractueel overeengekomen arbeidsplicht. Zie in dit verband: Stichting van de Arbeid, Advies inzake het rapport van de adviescommissie duaal ontslagstelsel, publicatie 7/03, Den Haag 2003 (www.stvda.nl).

149


In de zesde plaats wil de raad nader ingaan op de noodzaak van een beleid dat met het oog op preventie van werkloosheid erop is gericht dat werknemers over een goede startkwalificatie beschikken24 (zie paragraaf 4.4).

Den Haag, 15 april 2005

H.H.F. Wijffels voorzitter

N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris

24

Met de adviesaanvraag van 15 februari 2005 van de ministers van EZ en SZW over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn, is de raad onder meer gevraagd in te gaan op de ontwikkeling van Nederland naar een kennissamenleving en de daaruit voortvloeiende verandering van de arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden. De raad is gevraagd kenbaar te maken of dit aanleiding geeft voor aanpassing van het arbeidsmarktbeleid en zo ja, hoe deze aanpassing er dan uit zou moeten zien.

150

advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet

Recommend Documents