advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet

advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet Uitgebracht aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Publicatienummer 6, 15 april 2005

SociaalEconomische Raad

Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociale en economische beleid en over belangrijke wetgeving op sociaal-economisch terrein. Daarnaast is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). De raad is voorts betrokken bij de uitvoering van enkele wetten. De SER is in 1950 ingesteld bij de Wet op de bedrijfsorganisatie. Zitting in de SER hebben vertegenwoordigers van ondernemers en van werknemers alsmede onafhankelijke deskundigen. De raad is een onafhankelijk orgaan dat door het gezamenlijke Nederlandse bedrijfsleven wordt gefinancierd. De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door een aantal vaste en tijdelijke commissies. Enkele vaste commissies zijn onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig werkzaam. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties vindt u achterin. Een uitgebreider overzicht wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandblad SER-bulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op internet, met onder meer de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. © 2005, Sociaal-Economische Raad Alle rechten voorbehouden. Overname van teksten is toegestaan onder bronvermelding. Sociaal-Economische Raad Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Telefoon: 070 - 3 499 499 Telefax: 070 - 3 832 535 E-mail: [email protected] Internet: www.ser.nl ISBN 90-6587-900-5 / CIP

2

Inhoudsopgave Samenvatting 1

Inleiding 1.1 1.2

13 Adviesonderwerpen Voorbereiding en opbouw van het advies

13 13

2

Samenhang ontslagrecht en ontslagpraktijk met de WW

15

3

Kabinetsvoornemen verrekening ontslagvergoeding met WW-uitkering

17

3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6 3.4.7 3.4.8 3.4.9 3.4.10 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.6 3.6.1 3.6.2

. .

7

Context Voorgeschiedenis conceptwetsvoorstel Huidige regeling ontslagvergoeding en WW Conceptwetsvoorstel op hoofdlijnen Doelstellingen en randvoorwaarden wetsvoorstel Inhoud wetsvoorstel Door kabinet verwachte effecten wetsvoorstel Beschouwing ontslagvergoeding Huidige praktijk ontslagvergoeding Functies ontslagvergoeding Beschouwing verrekeningsvoorstel Verrekening en functies ontslagvergoeding Verrekening en ongelijke gevolgen Verrekening en verzekeringsgedachte Verrekening en ontwijkconstructies Verrekening en ontslagprocedures Verrekening en lasten werkgevers Verrekening en functioneren arbeidsmarkt Verrekening en uitvoeringslasten UWV Verrekening en vrijheid van collectief onderhandelen Verrekening en internationaal sociaalverzekeringsrecht Beschouwing doelstellingen kabinet Verbetering activerende werking WW Beperking oneigenlijk gebruik WW als route voor vervroegde uittreding Bevordering afspraken over reïntegratie en outplacement Bezuiniging Conclusies en afrondende opmerkingen van de raad Conclusies Afrondende opmerkingen

3

17 17 19 20 20 21 22 23 23 25 27 27 29 30 31 32 33 34 35 36 39 39 40 41 42 43 43 44 46

4

Beperking toetsing verwijtbare werkloosheid

49

4.1 4.2 4.3 4.4

49 49 52 61

Inleiding Adviesaanvraag Beschouwing kabinetsvoorstel Standpunt van de raad

Bijlagen 1

2 3 4 5 6

4

Informatie van het ministerie van SZW over het conceptwetsvoorstel anticumulatie ontslagvergoeding met WW-uitkering: a. Persbericht d.d. 13 september 2004; b. Notitie ‘Hoofdlijnen conceptwetsvoorstel anticumulatie ontslagvergoedingen WW’ (‘Hoofdlijnennotitie’); c. Notitie ‘Internationaal-rechtelijke toets anticumulatie ontslagvergoedingen met WW-uitkering’ Adviesaanvraag d.d. 2 december 2004 Voorstellen deregulering WW Voorgeschiedenis koppeling vergoedingen met de werkloosheidsuitkering Relevante bepalingen uit internationale verdragen Samenstelling commissie Sociale Zekerheid Samenstelling werkgroep Verrekening ontslagvergoeding met WW-uitkering

67 77 87 91 95 97

. .

SAMENVATTING

5

SAMENVATTING

6

SAMENVATTING

Samenvatting Is het wenselijk de ontslagvergoeding voortaan te verrekenen met de WW-uitkering? De SER beantwoordt die vraag ontkennend. De verrekening die het kabinet voorstelt, heeft een aantal negatieve effecten. Onder meer zullen ontslagprocedures moeizamer verlopen. Dat leidt tot een minder flexibele ontslagpraktijk en daarmee tot verminderde flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Verder bepleit de raad, juist ter verbetering van de arbeidsmarktdynamiek, een verregaande beperking van de toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid. Hierdoor zijn niet langer pro-formaprocedures nodig om de WW-uitkering veilig te stellen. Dit betekent een belangrijke versoepeling van de ontslagpraktijk.

Verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering Verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering … Op dit moment zijn ontslagvergoedingen niet van invloed op de hoogte van de WW-uitkering. Het kabinet is van plan ontslagvergoedingen te verrekenen met de WW-uitkering met dien verstande dat een vergoeding ter hoogte van één maandsalaris per dienstjaar, met een maximum van één brutojaarsalaris, wordt vrijgesteld van verrekening. … heeft grote gevolgen voor ontslagpraktijk en arbeidsmarktdynamiek … De raad constateert dat het kabinetsvoorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering grote gevolgen zal hebben voor de ontslagpraktijk en de arbeidsmarktdynamiek. Door het verrekeningsvoorstel zal het voor ondernemingen moeilijker worden herstructureringen door te voeren. Het voorstel zal leiden tot polarisatie tussen werkgever en werknemer en tot meer gerechtelijke procedures met een onzekere uitkomst. Het is te verwachten dat werknemers vaker bezwaar zullen aantekenen tegen ontslag of minder snel akkoord zullen gaan met een ontslag met wederzijds goedvinden en zich bij een ontbindingsverzoek feller zullen verzetten. Ontslagprocedures zullen moeizamer worden en de ontslagpraktijk zal aan flexibiliteit inboeten. Hierdoor zullen de kosten voor werkgevers wegens ontslagprocedures en loondoorbetaling toenemen. Het voorstel leidt naar verwachting tot verstarring van de personeelsvoorziening en vermindering van de arbeidsmobiliteit en daarmee tot verminderde flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Het verrekeningsvoorstel kan leiden tot aanzienlijke verhoging van de kosten van rechtspleging en van de uitvoeringskosten van de CWI. … en is ook om andere redenen niet wenselijk en niet nodig. De raad heeft voor afwijzing van het kabinetsvoorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering nog andere argumenten. Verrekening staat op gespannen voet met de mogelijke functies van de ontslagvergoeding. Ontslagvergoedingen kunnen op uiteenlopende gronden worden toegekend, bijvoorbeeld als schadevergoeding wegens verwijtbaar handelen van de werkgever of als ‘smeerolie’ om

7

SAMENVATTING

bij een voorgenomen ontslag tot een vergelijk te komen. Het verrekeningsvoorstel van het kabinet treft echter alle ontslagvergoedingen, ongeacht achtergrond en functie. Daarnaast heeft het verrekeningsvoorstel voor (oudere) werknemers met een groter aantal dienstjaren zwaardere gevolgen dan voor hun (jongere) collega’s met minder dienstjaren. Ook is te verwachten dat de praktijk wegen zal weten te vinden om de gevolgen van het kabinetsvoornemen te ontgaan, waardoor het de beoogde uitwerking mist. Verder staat het voorstel op gespannen voet met de verzekeringsgedachte: de WW is immers een verplichte verzekering ter dekking van inkomensverlies als gevolg van een onverwachte gebeurtenis, die gedurende een bepaalde periode voorziet in een uitkering, ongeacht of de betrokkene daarnaast nog inkomsten of vermogen heeft. Voor de door het kabinet beoogde verbetering van de activerende werking van de WW is verrekening van de ontslagvergoeding met de WW niet nodig, niet gewenst en qua resultaat onzeker. De raad concludeert dat verrekening van de ontslagvergoeding, door de vele nadelige gevolgen die daarvan te verwachten zijn, een disproportioneel middel is om de door het kabinet beoogde doelstellingen te bereiken.

Beperking van de toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid Beperking van de verwijtbaarheidstoets … De WW bepaalt dat de werknemer moet voorkomen dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Als de werknemer zijn ontslag kan afwenden door zich daartegen te verweren, moet hij dat ook doen. De wet bepaalt dat de werknemer geen verweer hoeft te voeren als het gaat om ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden. In andere gevallen is voor werknemers veelal niet duidelijk of zij verweer achterwege kunnen laten zonder dat dit gevolgen heeft voor hun WW-uitkering. Indien het UWV concludeert dat de werknemer ten onrechte geen verweer heeft gevoerd, is hij verwijtbaar werkloos. Dit leidt tot zeer veel pro-formaprocedures bij de kantonrechter en bij de CWI. … maakt pro-formaprocedures overbodig … In verreweg de meeste pro-formazaken (circa 90 procent) is de uitsluitende bedoeling van partijen de WW-uitkering van de werknemer veilig te stellen. Werkgever en werknemer maken (vooraf) afspraken over de beëindiging van de arbeidsovereenkomst en verzoeken de kantonrechter de overeenkomst te ontbinden. Bij de vele duizenden ontbindingsprocedures die jaarlijks op deze wijze worden afgewikkeld gaat het in feite om een administratieve afwikkeling via de kantonrechter. De pro-formaproblematiek wordt gezien als een zware belasting voor de ontslagpraktijk. … en betekent daarom een aanzienlijke versoepeling van de ontslagpraktijk. Volgens de raad is een vergaande vermindering van de pro-formaproblematiek van groot belang voor een versoepeling van de ontslagpraktijk en een verbeterde werking van de arbeidsmarkt. Aldus kan een aanzienlijke kostenreductie voor werkgevers en werknemers worden bereikt. Ook leidt vermindering van het aantal pro-formazaken tot een wenselijke 8

SAMENVATTING

vermindering van de belasting van de rechterlijke macht en van de uitvoeringskosten voor de CWI en het UWV. Bij ontslagname door de werknemer: verwijtbaarheidstoets handhaven. Wanneer de werknemer zelf ontslag neemt of de arbeidsovereenkomst op zijn verzoek door de rechter wordt ontbonden, is lang niet altijd op voorhand duidelijk of een zodanige situatie is ontstaan dat redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat de werknemer de dienstbetrekking voortzet. De raad vindt het daarom wenselijk dat het UWV in deze gevallen een toets blijft uitvoeren op de mogelijke verwijtbaarheid van de werkloosheid aan de werknemer. In alle andere gevallen: verwijtbaarheidstoets vergaand beperken … Het kabinet stelt voor in andere gevallen als criterium voor verwijtbaarheid te stellen dat de werknemer zich “verwijtbaar zodanig heeft gedragen dat hij zich had moeten realiseren dat dit de beëindiging van de dienstbetrekking tot gevolg zou kunnen hebben”. De raad stelt vast dat dit de norm is van het huidige artikel 24 lid 2 onder a WW en dat ook als gevolg van deze norm onzekerheid kan bestaan over de noodzaak van verweer. De werknemer zal namelijk rekening moeten houden met de mogelijkheid dat het UWV achteraf tot het oordeel komt dat hij verweer had moeten voeren en dat er dus sprake is van verwijtbare werkloosheid met het gevolg dat de WW-uitkering wordt geweigerd. Daardoor zal de werknemer volgens de raad niet bereid zijn tot medewerking aan een beëindigingsovereenkomst, zich genoodzaakt zien zich te verweren tegen het ontslag en het (toch weer) op een procedure bij de CWI of bij de kantonrechter laten aankomen. … tot gevallen van ontslag op staande voet wegens een dringende reden. De raad stelt daarom voor de toets op verwijtbaarheid te beperken tot situaties waarin de werknemer op staande voet is ontslagen wegens een ‘dringende reden’, of de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werkgever door de rechter is ontbonden op grond van een ‘dringende reden’ als bedoeld in het BW. In alle andere gevallen (behoudens ontslagname of ontbinding op verzoek van de werknemer) zou de toets moeten vervallen.

9

SAMENVATTING

10

ADVIES

11

12

1

Inleiding

1.1

Adviesonderwerpen Verrekening ontslagvergoeding met WW-uitkering Op 3 september 2004 heeft het kabinet besloten dat ontslagvergoedingen voortaan volledig worden verrekend met de WW-uitkering. De Tweede Kamer heeft vervolgens een motie aangenomen die ertoe strekt bij ontslag een eenmalig bedrag van maximaal één jaarsalaris vrij te laten van verrekening met de WW. Bij het Sociaal Akkoord van 5 november 2004 is afgesproken dat de voorgenomen indiening van een wetsvoorstel ‘anticumulatie ontslagvergoeding – WW’ door het kabinet wordt aangehouden tot 1 april 2005 en dat de SER alternatieven kan aandragen voor (onder meer) de kabinetsvoornemens inzake anticumulatie1. Beperking verwijtbaarheidstoets WW Begin december 2004 heeft de minister van SZW de raad gevraagd te adviseren over een aantal voorstellen voor deregulering en vereenvoudiging van de WW2. De adviesaanvraag bevat onder meer het voorstel tot beperking van de toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid. Hiermee kan het aantal pro-formazaken (bij de rechter en bij de CWI) aanzienlijk worden teruggedrongen. Het kabinet vraagt hierover het oordeel van de raad.

1.2

Voorbereiding en opbouw van het advies Voorbereiding Op het moment dat de raad beide bovengenoemde onderwerpen in behandeling nam, was al een ontwerpadvies over de toekomstbestendigheid van de WW in voorbereiding bij de SER-commissie Sociale Zekerheid3. Deze commissie heeft de werkgroep Verrekening Ontslagvergoeding met WW-uitkering ingesteld om een ontwerpadvies voor te bereiden over de in paragraaf 1.1 genoemde onderwerpen4. Deze beide onderwerpen – verrekening ontslagvergoeding met de WW-uitkering en beperking van de verwijtbaarheidstoets – zijn opgenomen in dit afzonderlijke advies dat behoort bij het SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet5. De raad heeft dit advies, evenals het advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet, vastgesteld in zijn vergadering van 15 april 2005. Het verslag van de raadsvergadering en andere publicaties van de SER zijn te raadplegen op de website www.ser.nl.

1 2 3 4 5

. .

Zie voor informatie omtrent het conceptwetsvoorstel verrekening ontslagvergoeding met de WW-uitkering bijlage 1 bij dit advies. De adviesaanvraag d.d. 2 december 2004 inzake Voorstellen deregulering WW is opgenomen als bijlage 2. De samenstelling van de commissie is opgenomen in bijlage 5. De samenstelling van de werkgroep is opgenomen in bijlage 6. SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet, Den Haag 2005, publicatienr. 05/05.

13

INLEIDING

Opbouw In hoofdstuk 2 maakt de raad enkele opmerkingen over de samenhang van het ontslagrecht en de ontslagpraktijk met de WW. In hoofdstuk 3 spreekt hij zich uit over het conceptwetsvoorstel tot verrekening van ontslagvergoedingen met de WW-uitkering. In hoofdstuk 4 geeft de raad zijn oordeel over het kabinetsvoornemen tot beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid.

14

Samenhang ontslagrecht en ontslagpraktijk met de WW1

2

Er bestaat een nauwe samenhang tussen het ontslagrecht en de WW. Deze komt onder meer tot uitdrukking in de relatie tussen de toetsing op verwijtbaarheid van de werkloosheid en de ontslagpraktijk. Ook bestaat er een nauwe verbondenheid van de ontslagvergoeding met het gehele ontslagrecht en het systeem van de WW-uitkering. In de literatuur is herhaaldelijk aandacht gevraagd voor deze samenhang2. Ook het kabinet heeft bij herhaling een relatie gelegd tussen de ontslagvergoeding, het ontslagrecht en de WW. Medio januari 2005 heeft de minister van SZW aangekondigd dat het kabinet na ontvangst van het SER-advies over de toekomstbestendigheid van de WW een standpunt zal bepalen over een aantal aspecten van het ontslagrecht mede in relatie tot de WW3. Volgens de minister zal het daarbij onder meer gaan om de kabinetsreactie op de evaluatie van de Flexwet en op de adviezen van de Stichting van de Arbeid over het duaal ontslagstelsel en over het lifo-beginsel (zie kader hierna). De kabinetsreactie zal ook betrekking hebben op de in dit advies neergelegde opvatting van de raad over verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering en over een beperking van de verwijtbaarheidstoets. De minister van SZW heeft verder aangekondigd dat hij met de Tweede Kamer zal spreken over het zogenoemde Deense model, waaraan wordt gerefereerd in de nota Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen4. Het gesprek zal plaatsvinden in het kader van het voorgenomen overleg tussen minister en Kamer over die nota, naar verwachting in het voorjaar van 20055.

1 2

3 4

5

. .

Zie ook de beschouwing van de raad in het SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet, paragraaf 6.5. Onder meer R.M. Beltzer, Het UWV van poortwachter naar uitsmijter, SMA 2004, p. 63 e.v; R.M. Beltzer, Over een opmerkelijk WW-plan, SMA 2005, p. 59-60; A.C. Damsteegt, De aansluiting van de werkloosheidswet op het ontslagrecht, Den Haag, 2003; F.B.J. Grapperhaus, Het recht van de werknemer op een beëindigingsvergoeding staat los van zijn recht op (werkloosheids)uitkering, Sociaal Recht 2003, p. 4-5; R. Knegt, Verwijtbare werkloosheid: de januskop van de WW, SMA 2001, p. 546 e.v.; C.G. Scholtens, Symptoombestrijding van ziek ontslagstelsel, Het Financieele Dagblad 9 september 2004: “De ontslagvergoeding vormt slechts één onlosmakelijk onderdeel van ons hele ontslagrecht”; C.G. Scholtens, Herziening ontslagrecht: kosten en keuzen, Sociaal Recht 2005, p. 46 e.v. Beantwoording Kamervragen 18 januari 2005, Handelingen Tweede Kamer, 18 januari 2005, 38-2532. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 804, nr. 1. De nota (p. 18, box A) zegt onder meer: “In Denemarken wordt een adequate sociale zekerheid gefaciliteerd door een soepele ontslagbescherming en een stevig activeringsbeleid met daarbinnen veel aandacht voor het menselijk kapitaal”. Een uiteenzetting van (de bestanddelen van) het ‘Deense model’ ontbreekt in de nota. Tweede Kamer, Handelingen 9 december 2004, TK 33-2180.

15

SAMENHANG ONTSLAGRECHT EN ONTSLAGPRAKTIJK MET DE WW

Actuele discussies ontslagrecht en ontslagpraktijk Evaluatie Wet flexibiliteit en zekerheid (Flexwet) In mei 2002 heeft de toenmalige minister van SZW de Stichting van de Arbeid om een reactie gevraagd op het evaluatieonderzoek Flexibiliteit en zekerheid: effecten en doeltreffendheid van de Wet flexibiliteit en zekerheid c.a. In het bijzonder vroeg de minister de opvatting van de Stichting over een zestal bevindingen uit het evaluatieonderzoek, te weten: 1) de bekendheid met de wet, 2) de naleving van voorschriften inzake het minimumgarantieloon per oproep en de maximale proeftijd, 3) de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd, 4) de weerlegbare rechtsvermoedens, 5) de bedrijfseconomische effecten en 6) de ontslagprocedures. Wat dit laatste punt betreft heeft de Stichting ervoor gekozen om dit te betrekken bij haar advisering over het rapport van de Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel (zie hierna). De reactie van de Stichting is neergelegd in de Nota inzake de evaluatie van de Wet flexibiliteit en zekerheid en van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs d.d. 1 april 2004 (publicatie 5/04). Duaal ontslagstelsel In 2000 verscheen het rapport van de adviescommissie Duaal Ontslagstelsel, de commissie-Rood. In juli 2003 bracht de Stichting van de Arbeid haar Advies inzake het rapport van de adviescommissie duaal ontslagstelsel (de commissie-Rood) uit. De Commissie deed het primaire voorstel te komen tot een stelsel van louter civielrechtelijke, repressieve ontslagbescherming. Kern daarvan was dat de werkgever de arbeidsovereenkomst kan beëindigen indien hij daarvoor een redelijke grond heeft. Over de redelijkheid van die grond kan de werkgever achteraf het oordeel van de rechter vragen. (Zie: Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel, Afscheid van het duale ontslagrecht, Den Haag, november 2000). De Stichting ziet, anders dan de commissie-Rood, geen aanleiding om wijzigingen in het huidige wettelijke ontslagstelsel te bepleiten. De Stichting heeft zich niet uitgelaten over de ontslagvergoeding in relatie tot de WW. Het Stichtingsadvies maakt er melding van dat binnen de Stichting de vigerende ontslagvergoedingenpraktijk uiteenlopend wordt gewaardeerd. (Zie: Stichting van de Arbeid, Advies inzake het rapport van de adviescommissie duaal ontslagstelsel, publicatie 7/03, Den Haag, 15 juli 2003. Deze en andere publicaties van de Stichting van de Arbeid zijn ook te raadplegen via www.stvda.nl). Heroverweging lifo-beginsel In mei 2004 heeft de minister van SZW aan de Stichting de Notitie heroverweging van het last-in/first-outbeginsel bij bedrijfseconomisch ontslag voorgelegd. De minister vroeg een oordeel van de Stichting over de in deze notitie neergelegde voorstellen tot heroverweging van de selectiemethode bij meervoudige ontslagen om bedrijfseconomische redenen. Aanleiding was aanvaarding van de motieVerburg c.s. In deze motie wordt de regering gevraagd het last-in/first-outbeginsel (dienstjarenbeginsel) te heroverwegen (Tweede Kamer, vergaderjaar 20032004, 29 200 XV, nr. 48). De Stichting van de Arbeid heeft haar Advies inzake een heroverweging van de anciënniteitsregel bij bedrijfseconomisch ontslag uitgebracht op 1 december 2004 (publicatie 13/04).

16

3

Kabinetsvoornemen verrekening ontslagvergoeding met WW-uitkering Leeswijzer Achtereenvolgens komen in deze paragraaf aan de orde: de context van de discussie over verrekening van de ontslagvergoeding (par. 3.1); het conceptwetsvoorstel (par. 3.2); de ontslagvergoeding (par. 3.3); een beschouwing van het verrekeningsvoorstel (par. 3.4); de doelstellingen van het conceptwetsvoorstel (par. 3.5) en de conclusies van de raad (par. 3.6).

3.1

Context

3.1.1

Voorgeschiedenis conceptwetsvoorstel1 In het Strategisch akkoord (kabinet-Balkenende I) en het Hoofdlijnenakkoord (kabinetBalkenende II) werd de indiening aangekondigd van een wetsvoorstel Anticumulatie ontslagvergoedingen – WW. Op 14 oktober 2003 vond het Najaarsoverleg 2003 van het kabinet met de Stichting van de Arbeid plaats. Naar aanleiding van dit overleg heeft de minister van SZW aan de Tweede Kamer bericht dat het kabinet – als onderdeel van een breder akkoord – afzag van indiening van een wetsvoorstel Anticumulatie ontslagvergoedingen – WW2. Bij de begrotingsbehandeling 2004 in december 20033 deelde de minister aan de Tweede Kamer mee dat het kabinet de ontslagvergoeding wilde normeren door een wettelijke regeling die de uitkomsten van de landelijke kantonrechtersformule opzij zou zetten4. De beoogde regeling zou alleen kaders stellen voor de rechtspraak en zou werkgevers en werknemers niet verbieden andere afspraken te maken (geen inperking van de contractsvrijheid op dit punt)5. Op 21 april 2004 heeft de minister van Justitie, mede namens de minister van SZW, aan de Raad voor de Rechtspraak gevraagd advies uit te brengen over een conceptwetsvoorstel tot normering van de vergoeding bij de ontbinding van de arbeidsovereenkomst ex artikel 7:685 BW. De Raad bracht zijn advies uit op 8 juli 20046.

1 2 3 4

5 6

. .

Zie ook de beschouwing van de raad in het SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet, paragraaf 6.5. Brief d.d. 17 oktober 2003, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 XV, nr. 7. Handelingen Tweede Kamer, 4 december 2003, TK 33-2291 e.v. Daarbij zou het niet gaan om de factor C uit de kantonrechtersformule: bijzondere omstandigheden (met name de verwijtbaarheid aan werkgever of werknemer). Deze zou ter beoordeling van de kantonrechter blijven. Wel wilde het kabinet kijken naar “een redelijke verrekening van de anciënniteitsfactor zowel in leeftijd als in dienstjaren”. Zie voor meer informatie Arbeidsrecht 2004, nr. 8/9, dat de inleidingen, discussie en nabeschouwingen bevat van het symposium d.d. 24 juni 2004 over het kabinetsvoornemen tot normering van de ontslagvergoeding. Advies 2004/28 (www.rechtspraak.nl).

17

KABINETSVOORNEMEN VERREKENING ONTSLAGVERGOEDING MET WW-UITKERING

Op 18 mei 2004 voerden het kabinet en de Stichting van de Arbeid het Voorjaarsoverleg 2004. Dit overleg leidde niet tot een akkoord. Kort daarop publiceerden de ministers van EZ en van SZW de zogenoemde ‘groeibrief’. De groeibrief kondigt onder actiepunt 15 (p. 19) aan dat het kabinet (nog in 2004) zal bezien op welke wijze aanpassing van het ontslagrecht kan bijdragen aan een verbeterde flexibiliteit van de arbeidsmarkt, met een adequate bescherming voor werknemers. “Het kabinet zal conform het eerder aangekondigde voornemen de ontslagvergoedingen en andere werkgeversvergoedingen verrekenen met de WW-uitkering”, aldus de groeibrief7. Op 14 juli 2004 vroeg de minister van Justitie, mede namens de minister van SZW, aan de Raad voor de Rechtspraak advies uit te brengen over een drietal voorstellen met betrekking tot de ontslagvergoeding, te weten: a beperking van de verwijtbaarheidstoets WW; b beperkte dan wel volledige anticumulatie WW; en c maximering van de ontslagvergoeding. De Raad voor de Rechtspraak bracht het advies uit op 10 augustus 20048. Op 3 september 2004 heeft het kabinet besloten dat ontslagvergoedingen voortaan volledig worden verrekend met de WW-uitkering en over een conceptwetsvoorstel met die strekking het advies van de Raad van State gevraagd9. Vervolgens heeft de Tweede Kamer bij de algemene politieke beschouwingen een motie aangenomen waarin wordt voorgesteld om bij ontslag een eenmalig bedrag van maximaal één nettojaarsalaris vrij te laten van verrekening met de WW10. Het kabinet heeft in reactie daarop aan de Kamer meegedeeld ervan uit te gaan dat één maandsalaris per arbeidsjaar met een maximum van één jaarsalaris wordt vrijgesteld van verrekening11. Bij het Sociaal Akkoord van 5 november 2004 is afgesproken dat de voorgenomen indiening van een wetsvoorstel ‘anticumulatie ontslagvergoeding – WW’ door het kabinet wordt aangehouden tot 1 april 2005 en dat de SER de gelegenheid krijgt alternatieven aan te dragen voor (onder meer) de kabinetsvoornemens inzake de anticumulatie12. 7 8 9

10 11 12

Notitie Kiezen voor groei (de ‘groeibrief’), 9 juli 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 696 nr. 1. Advies 2004/30 (www.rechtspraak.nl). Zie ook hierna de paragrafen 3.4.5 en 4.3. Voorstel van wet houdende wijziging van de Werkloosheidswet en de Toeslagenwet in verband met het in mindering brengen op de werkloosheidsuitkering van inkomsten waarop recht bestaat in verband met de eindiging van de dienstbetrekking. De Raad van State bracht in week 40 van 2004 zijn (niet-openbare) advies uit. Motie-Verhagen c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 4. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 29, p. 1. Om uitvoeringstechnische redenen (de uitvoering door het UWV) gaat het conceptwetsvoorstel uit van het brutojaarsalaris. Op verzoek van het ministerie van SZW heeft het Hugo Sinzheimer Instituut onderzoek gedaan naar de aard en de hoogte van vergoedingen die bij de beëindiging van arbeidsverhoudingen aan werknemers worden toegekend. Zie R. Knegt, Ontslagvergoedingen en WW, rapport uitgebracht aan het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid door het Hugo Sinzheimer Instituut (UvA), 4 februari 2005.

18


3.1.2

Huidige regeling ontslagvergoeding en WW Ontslagvergoeding en verrekening met WW-uitkering Op dit moment zijn ontslagvergoedingen niet van invloed op de hoogte van de WW-uitkering. De WW kent wel een regeling voor de verrekening van inkomsten wegens loonderving (artikel 34 lid 1 WW). Inkomsten wegens loonderving die verband houden met de beëindiging van de dienstbetrekking zijn uitgezonderd van verrekening (artikel 34 lid 5 WW)13. In de geschiedenis van de WW is het in de praktijk nooit gekomen tot een volledige verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering14. Stamrecht en verrekening met WW-uitkering In de praktijk komt het voor dat bij ontslag aan de werknemer aanspraken op periodieke uitkeringen worden toegekend in de vorm van een stamrecht. De aanspraak dient ter vervanging van gederfd of te derven loon. De stamrechtregeling wordt veel gehanteerd bij afvloeiingsregelingen om de ontslagen werknemer in staat te stellen met een hem toegekende ontslagvergoeding een uitkering in te kopen. Voor deze stamrechten geldt thans (onder voorwaarden) een fiscale vrijstelling, waardoor een als stamrecht toegekende ontslagvergoeding zonder inhouding van belasting kan worden ondergebracht bij een verzekeraar of in een eigen stamrecht-BV. Ontslagvergoeding en uitstel ingangsdatum WW-uitkering De WW kent vanaf 1999 een regeling op grond waarvan het uitkeringsrecht als gevolg van de aanspraak op een ontslagvergoeding in de tijd wordt verschoven (‘opgeschort’), de zogenoemde fictieve opzegtermijn. Deze regeling, die moet worden onderscheiden van verrekening van de ontslagvergoeding, staat thans niet ter discussie.

Fictieve opzegtermijn (artikel 16 lid 3 WW) Als bij de beëindiging van de dienstbetrekking geen rekening is gehouden met de voor opzegging geldende termijn, wordt een ontslagvergoeding gelijkgesteld met (het recht op) loon tot maximaal het bedrag dat de werknemer zou hebben ontvangen bij toepassing van die opzegtermijn. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn bij beëindiging met wederzijds goedvinden of indien aan de arbeidsovereenkomst een einde is gekomen door ontbinding. In die gevallen wordt het ingaan van de WW-uitkering uitgesteld tot de bij opzegging geldende termijn is verstreken. De regeling schort het WW-recht op, maar laat de hoogte en duur van de uitkering intact.

13 14

Die inkomsten strekken ook niet altijd en volledig tot compensatie van loonderving. Zie bijlage 3 bij dit advies Voorgeschiedenis koppeling vergoedingen met de werkloosheidsuitkering.

19


Uit een toelichting van het ministerie van SZW kan worden opgemaakt dat voorshands niet wordt gedacht aan de variant van opschorting van het WW-recht tot de ontslagvergoeding – althans het deel daarvan dat meer bedraagt dan het van anticumulatie vrijgestelde bedrag – is ‘opgesoupeerd’15.

3.2

Conceptwetsvoorstel op hoofdlijnen16

3.2.1

Doelstellingen en randvoorwaarden wetsvoorstel Doelstellingen Het kabinet streeft met het voorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding (boven een bepaalde limiet) met de WW-uitkering de volgende doelstellingen na. 1. Verbetering activerende werking WW Het hoofddoel van de anticumulatie van ontslagvergoedingen is een verbetering van de activerende werking van de WW. Volgens het kabinet zal verrekening van de ontslagvergoeding bijdragen aan een snellere uitstroom uit de WW als gevolg van werkhervatting en de prikkel voor de werknemer om snel en actief naar ander werk te zoeken en een werkaanbod te aanvaarden, vergroten. 2. Beperking oneigenlijk gebruik WW als route voor vervroegde uittreding Met de anticumulatiemaatregel wordt in de tweede plaats beoogd oneigenlijk gebruik van de WW als route voor vervroegde uittreding tegen te gaan. De onbeperkte cumulatie van de ontslagvergoeding met een WW-uitkering maakt volgens het kabinet de WW relatief aantrekkelijk als route voor uittreding uit het arbeidsproces. Verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering zal de weerstand van oudere werknemers tegen ontslag vergroten (minder instroom) en de werkhervatting van ouderen bevorderen (kortere verblijfsduur), aldus het kabinet. 3. Bevordering afspraken over reïntegratie en outplacement Derde doelstelling van de anticumulatiemaatregel is dat bij individuele en collectieve afvloeiingsregelingen meer nadruk komt te liggen op reïntegratie en outplacement van de betrokken werknemers. Volgens het kabinet krijgen werknemers door anticumulatie een groter financieel belang bij een snelle werkhervatting dan bij een hoge ontslagvergoeding of bovenwettelijke aanvulling. Sociale plannen en afvloeiingsregelingen waarin de verbetering van de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers centraal staat (‘van werk naar werk’) zullen volgens het kabinet een positief effect hebben op

15 16

Aanbiedingsbrief d.d. 24 december 2004 bij de SZW-notitie Internationaal-rechtelijke toets anticumulatie ontslagvergoedingen met WW-uitkering (zie bijlage 1 bij dit advies). Zie ook hierna paragraaf 3.6. Gebaseerd op de SZW-notitie Hoofdlijnen conceptwetsvoorstel anticumulatie ontslagvergoedingen WW d.d. 24 december 2004 (zie bijlage 1) en op mondeling door de ministeriële vertegenwoordiging verstrekte toelichting.

20


de dynamiek van de arbeidsmarkt en in het verlengde daarvan op de omvang van de werkgelegenheid. Randvoorwaarden Voor het kabinet zijn de belangrijkste randvoorwaarden de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de anticumulatiemaatregel. Daarnaast zou de maatregel niet ten koste mogen gaan van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt. 3.2.2

Inhoud wetsvoorstel Het conceptwetsvoorstel is niet openbaar. Uit door het ministerie van SZW verstrekte schriftelijke en mondelinge toelichting blijkt dat het voorstel er op hoofdlijnen als volgt uitziet. 1 Met de WW-uitkering worden verrekend alle inkomsten waarop de werknemer aanspraak heeft in verband met de beëindiging van de dienstbetrekking, tenzij deze in de wettelijke regeling uitdrukkelijk zijn uitgezonderd. 2 De verrekening heeft betrekking op: a elke contractuele ontslagvergoeding; b elke door de rechter vastgestelde ontslagvergoeding in het kader van beëindiging van de dienstbetrekking, ongeacht de rechtsgrondslag. 3 Onder de verrekening valt zowel: a een ontslagvergoeding ineens, als b een (al dan niet voorwaardelijke) periodieke aanvulling op de WW-uitkering. 4 Als te verrekenen ‘ontslagvergoeding’ worden onder meer aangemerkt17: a vergoedingen in natura; b bedragen die de werkgever aan de werknemer ter beschikking stelt met een bepaalde bestemming, bijvoorbeeld scholing of reïntegratie. 5 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen inkomsten die onder een andere noemer worden verstrekt, worden aangemerkt als (verrekenbare) inkomsten. Hierbij valt te denken aan vergoedingen die niet als ontslagvergoeding worden uitbetaald, maar wel als zodanig kunnen worden beschouwd, zoals bonussen die direct voorafgaande aan het ontslag zijn uitgekeerd.

17

Persbericht van het ministerie van SZW d.d. 13 september 2004 (zie bijlage 1 bij dit advies).

21


6 Vrijgesteld van verrekening met de WW-uitkering zijn: a Een vergoeding ter hoogte van één maandsalaris per dienstjaar, met een maximum van één brutojaarsalaris. b Door de werkgever verstrekte of beschikbaar gestelde diensten gericht op werkhervatting, zoals scholing en outplacement. c Vergoedingen waarop de werknemer aanspraak heeft en die niet ten laste van de werkgever komen. Een voorbeeld hiervan is de bijdrage van het FVP aan voortzetting van de pensioenopbouw van de ontslagen werknemer. d Inkomsten die al met toepassing van artikel 16 lid 3 WW zijn gelijkgesteld met loon over een (fictieve) opzegtermijn. e Een door de rechter toegewezen vergoeding van proceskosten. Onduidelijk is of ook vergoedingen in het kader van het concurrentiebeding worden vrijgesteld van verrekening met de WW-uitkering18. Ook is onduidelijk of in de vorm van een stamrecht aan de werknemer toegekende aanspraken zijn vrijgesteld. De raad zal hierover in paragraaf 3.6 een opmerking maken. 3.2.3

Door kabinet verwachte effecten wetsvoorstel Beroep op WW Het kabinet verwacht dat door de versterking van de activerende werking van de WW de uitstroom uit de WW zal toenemen en dat het onaantrekkelijk maken van de WW als route voor vervroegde uittreding zal leiden tot een daling van de instroom in de WW. Als bij afvloeiingsregelingen de nadruk meer komt te liggen op versterking van de arbeidsmarktpositie van de betrokken werknemers, heeft dit volgens het kabinet een positief effect op de arbeidsmarkt en (op termijn) op de werkgelegenheid. Het kabinet verwacht dat deze effecten gezamenlijk zullen leiden tot een geringer beroep op de WW. Het ministerie van SZW raamt een structurele beperking van het WW-volume van circa 2000 uitkeringsjaren19. Uitvoeringskosten; administratieve lasten; ontslagkosten Tegenover het geringere beroep op de WW staat volgens het kabinet een beperkte toename van de uitvoeringskosten UWV en van de administratieve lasten van werkgevers en werknemers (informatieverplichting bij WW-aanvraag). Het effect op de ontslagkosten voor werkgevers is volgens het kabinet tweeledig. • De maximering van de vrijstelling tot één jaarloon, of – als dat minder is – één maandloon per dienstjaar, kan een dempend effect hebben op de hoogte van ontslagvergoedingen ingeval de werknemer verwacht gedurende een zekere periode aanspraak op

18

19

De minister van SZW heeft aangekondigd dat hij over de verrekening van de vergoeding in het kader van het concurrentiebeding later, in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel anticumulatie WW, met de Tweede Kamer zal spreken (Handelingen Tweede Kamer 22 september 2004 (2004-32). Brief van het ministerie van SZW van 20 december 2004 aan de SER.

22


WW te moeten maken. Het effect hiervan op de hoogte van de ontslagkosten zal geringer zijn als werkgevers in het kader van afvloeiingsregelingen vaker diensten beschikbaar stellen die gericht zijn op outplacement en scholing. • De verrekening van ontslagvergoedingen kan aan de andere kant tot gevolg hebben dat werknemers zich vaker inhoudelijk tegen hun ontslag verzetten. In dat geval kunnen de kosten voor werkgevers wegens ontslagprocedures en loondoorbetaling toenemen.

3.3

Beschouwing ontslagvergoeding

3.3.1

Huidige praktijk ontslagvergoeding In de praktijk komen verschillende vormen van ontslagvergoeding voor. Globaal kan een onderscheid worden gemaakt tussen contractuele ontslagvergoedingen en door de rechter toegekende vergoedingen. Binnen deze twee hoofdvormen kan een verder onderscheid worden gemaakt naar varianten van vergoedingen. Zonder aanspraak op volledigheid wordt hierna een aantal varianten van ontslagvergoedingen genoemd. Contractuele ontslagvergoedingen Bij contractuele ontslagvergoedingen kan het gaan om: • periodieke uitkeringen, al dan niet als aanvulling op de WW-uitkering of op een lager loon in een nieuwe dienstbetrekking; • een bedrag ineens. Deze vergoedingen vloeien veelal voort uit collectieve afvloeiingsregelingen. Door de rechter toegekende ontslagvergoeding In het kader van de beëindiging van de arbeidsovereenkomst kent het Burgerlijk Wetboek (BW) een grote verscheidenheid20 aan vergoedingen die door de rechter kunnen worden toegekend21: • De vergoeding op grond van schadeplichtigheid bij onregelmatige opzegging (artikel 7:677 BW). Bij opzegging in strijd met de voor opzegging geldende bepalingen heeft de benadeelde partij het recht om schadevergoeding te vorderen. • De schadevergoeding wegens kennelijk onredelijk ontslag (artikel 7:681 BW). Zowel een onregelmatige opzegging als een opzegging volgens de voor opzegging geldende bepalingen22 kan door de rechter als kennelijk onredelijk worden aangemerkt. Indien wegens kennelijke onredelijkheid schadevergoeding is gevorderd, moet de rechter een schadevergoeding toekennen.

20 21 22

F.B.J. Grapperhaus, C.J. Loonstra, C.G. Scholtens, Afvloeiingsregelingen in het arbeidsrecht, 2004, p. 8 e.v. De Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI) kan bij verlening van een ontslagvergunning geen vergoeding toekennen. De mogelijkheid tot toekenning van een (schade)vergoeding is voorbehouden aan de rechter. Het kan hierbij ook gaan om een regelmatige opzegging met toestemming van de CWI.

23


• De afkoopsom die in de plaats treedt van de verplichting tot herstel van de dienstbetrekking (artikel 7:682 lid 3). De rechter kan, indien de werknemer dat vordert, de werkgever die schadeplichtig is geworden wegens onregelmatige opzegging of die de arbeidsovereenkomst kennelijk onredelijk opzegt, veroordelen tot herstel van de arbeidsovereenkomst. De rechter kan bepalen dat de verplichting tot herstel vervalt door betaling van een afkoopsom aan de benadeelde. • De schadevergoeding bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst wegens een tekort in de nakoming (wanprestatie; artikel 7:686 BW). Op grond van artikel 6:265 BW kunnen wederkerige overeenkomsten worden ontbonden wegens wanprestatie. Deze algemene ontbindingsmogelijkheid geldt op grond van artikel 7:686 BW ook voor de arbeidsovereenkomst. De rechter kan wegens de wanprestatie een schadevergoeding toekennen. • De schadevergoeding wegens geleden immateriële schade (artikel 6:106 BW). Onder omstandigheden kan de rechter op verzoek een vergoeding toekennen voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, zoals lichamelijk letsel of aantasting van eer of goede naam. • De schadevergoeding bij een concurrentiebeding (artikel 7:653 lid 3). Volgens deze bepaling kan de rechter bij een beding dat de werknemer in belangrijke mate belemmert om anders dan in dienst van de werkgever werkzaam te zijn, steeds bepalen dat de werkgever voor de duur van de beperking aan de werknemer een vergoeding moet betalen. • De vergoeding bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst wegens gewichtige redenen (artikel 7:685 BW). Bij ‘gewichtige redenen’ kan het gaan om een dringende reden voor ontslag of om een zodanige verandering van omstandigheden dat de arbeidsovereenkomst niet kan blijven voortbestaan. Indien de rechter het verzoek tot ontbinding inwilligt wegens verandering van omstandigheden kan hij, zo hem dat met het oog op de omstandigheden van het geval billijk voorkomt, aan een der partijen ten laste van de wederpartij een vergoeding toekennen. Bij de vergoeding wegens ontbinding ex artikel 7:685 BW hanteren de kantonrechters de zogenoemde ‘kantonrechtersformule’ (zie hierna). Kantonrechtersformule De kantonrechtersformule is de door de Kring van kantonrechters aanbevolen wijze van vaststelling van een vergoeding wegens ontbinding van de arbeidsovereenkomst. Met de kantonrechtersformule, die op 1 januari 1997 in werking trad, is beoogd om meer eenheid te brengen in de hoogte van de vergoedingen bij ontbinding. De formule komt hierop neer dat de toe te kennen vergoeding bestaat uit de vermenigvuldiging van drie factoren: • A – het aantal gewogen dienstjaren; • B – de beloning; en • C – de correctiefactor.

24


Over de drie factoren kan het volgende worden opgemerkt: a Gewogen dienstjaren: Dienstjaren vóór het 40e levensjaar tellen voor 1, dienstjaren van het 40e tot het 50e voor 1,5 en elk dienstjaar vanaf het 50e telt voor 2; b Beloning: Bij de berekening van de beloning wordt uitgegaan van het brutomaandsalaris, in ieder geval vermeerderd met vaste en overeengekomen looncomponenten; c Correctiefactor: Hiermee kan de kantonrechter op grond van de omstandigheden van het geval een correctie aanbrengen op de uitkomst van A x B. De factor C is gelijk aan 1 bij een ‘neutrale’ ontbinding, dat wil zeggen in gevallen waarin er geen omstandigheden zijn die aanleiding geven tot toekenning van een hogere of lagere vergoeding dan gebruikelijk. De factor C is 0 indien de kantonrechter op basis van de omstandigheden van het geval oordeelt dat toekenning van een vergoeding niet gerechtvaardigd is, bijvoorbeeld gezien de (grote) mate van verwijtbaarheid van de ontbinding aan de werknemer. In de andere gevallen hanteert de kantonrechter een correctiefactor die past bij de bijzondere omstandigheden van het geval23. 3.3.2

Functies ontslagvergoeding De verrekening van de ontslagvergoeding (boven een bepaalde limiet) met de WW-uitkering moet primair worden beoordeeld in het perspectief van de mogelijke functies van de ontslagvergoeding24. Die functies worden daarom hierna op een rij gezet. Ontslagvergoeding (in de vorm van aanvulling van de WW-uitkering of een forfaitair bedrag) heeft een viervoudige functie: 1. De ontslagvergoeding is in de eerste plaats gericht op het beperken of compenseren van de gevolgen van het ontslag. a De vergoeding zorgt voor compensatie van inkomensderving wegens de beperkte dekking van de WW (70 procent van het bedongen loon voor zover niet uitgaand boven het maximumdagloon) en de WAO25, dan wel wegens een verminderd

23 24

25

De boven beschreven invulling van de factor C geldt voor ontbindingsverzoeken ingediend door de werkgever. Is het ontbindingsverzoek gedaan door de werknemer, dan geldt een en ander in beginsel mutatis mutandis. Hier wordt ervan uitgegaan dat de genoemde functies gelden voor contractuele ontslagvergoedingen, voor door de rechter vastgestelde ontslagvergoedingen in het kader van ontbinding van de arbeidsovereenkomst en voor door de rechter vastgestelde schadevergoedingen in het kader van kennelijk onredelijk ontslag. Zie ook: M.H.J. Miltenburg, De grondslag van de ontslagvergoeding, Arbeid Integraal, september 2004, pp. 74-82; W. Fase, Bij ontslagvergoeding later WW, Praktijkblad Arbeidsvoorwaarden, 2004, nr. 11, pp. 16-17. Namelijk ingeval gedeeltelijk arbeidsongeschikten recht hebben op een gecombineerde WAO/WW-uitkering.

25


vooruitzicht op een adequate pensioenopbouw of een lager loon in een nieuwe dienstbetrekking26. b In de ontslagvergoeding – die afhankelijk is van de dienstjaren van de werknemer, zijn leeftijd en zijn positie op de arbeidsmarkt – komen de loyaliteit van de werknemer (onder meer wegens zijn relatiespecifieke investeringen) en de zorgplicht van de werkgever tot uiting. De ontslagvergoeding maakt het ook mogelijk om rekening te houden met een verslechtering van de arbeidsmarktpositie wegens leeftijd of afname van employability van de werknemer. 2. In de tweede plaats kan een door de rechter vastgestelde ontslagvergoeding voorzien in schadevergoeding wegens verwijtbaar handelen van de werkgever. 3. In de derde plaats kan de eventuele aanspraak op of toewijzing van een ontslagvergoeding zodanig uitwerken dat ontslag wordt voorkomen27. Wanneer de kosten van het ontslag namelijk hoger zijn dan die van het alternatief, kan de werkgever andere afwegingen maken en mogelijk afzien van ontslag. Het vooruitzicht dat hij een vooraf afgesproken ontslagvergoeding verschuldigd zal zijn, kan voor de werkgever een prikkel vormen om door middel van scholing te investeren in de capaciteiten en employability van de werknemers; aldus kan dit vooruitzicht een bijdrage leveren aan preventie van ontslag en behoud van de arbeidsplaats of verwerving van een andere (passende) arbeidsplaats28. In het bijzonder bij voorgenomen ontslag van oudere (dus voor de werkgever duurdere) werknemers kan de dreiging van een ontslagvergoeding deze functie hebben. 4. In de vierde plaats vergroot de ontslagvergoeding, zowel bij collectieve als bij individuele ontslagen, de mogelijkheden voor de betrokken partijen om tot een vergelijk te komen. In dit verband wordt wel gesproken van de ontslagvergoeding als ‘smeerolie’.

26

27

28

Zie voor de primaire functie van de overeengekomen of door de rechter toegekende afvloeiingsregeling als vergoeding van het inkomensnadeel (rekening houdend met en uitgaand van de aanspraak op de WW-uitkering): C.G. Scholtens, Kabinetsplannen WW en afvloeiingsregelingen: terug naar af!, NJb, 25 oktober 2002, pp. 1896-1897. Het betoog van Scholtens wordt onderschreven door F.B.J. Grapperhaus, Sociaal Recht 2003, p. 4-5, zij het dat laatstgenoemde in de boven onder 1.b genoemde grond de primaire functie van de ontslagvergoeding ziet. Dit geldt zowel voor bij een vooraf door partijen afgesproken ontslagvergoeding, als bij een door de rechter bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst toe te kennen vergoeding. Op grond van artikel 7:685 lid 9 BW moet de rechter vóór het uitspreken van de ontbinding partijen in kennis stellen van zijn voornemen om een vergoeding toe te kennen en een termijn stellen binnen welke de indiener van het ontbindingsverzoek zijn verzoek kan intrekken. Als de verzoeker dat doet, blijft de arbeidsovereenkomst in stand. Bij een vooraf door partijen afgesproken ontslagvergoeding heeft de werkgever het geheel zelf in de hand of het daarop aankomt. In dat geval gaat van de eventuele aanspraak op een ontslagvergoeding bovendien (al vanaf het moment van de afspraak) de prikkel uit om in de werknemer te investeren. Bij een door de rechter toe te kennen vergoeding als het ontslag daar is, ontstaat die prikkel pas op dat (late) moment. Van de scholing moet dan wél het effect uitgaan van vergroting van (her)plaatsingsmogelijkheden van betrokkene binnen en buiten de eigen organisatie en dus – in het verlengde daarvan – van voorkoming van instroom in de WW. Wil investeren in scholing succesvol zijn ter voorkoming van instroom in de WW, dan zal daaraan een zinvolle inhoud moeten worden gegeven.

26


De ontslagvergoeding vervult aldus een belangrijke functie bij reorganisaties en herstructureringen van ondernemingen.

3.4

Beschouwing verrekeningsvoorstel

3.4.1

Verrekening en functies ontslagvergoeding Het conceptwetsvoorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding met een WW-uitkering (met uitzondering van het vrijgestelde bedrag) staat op gespannen voet met de mogelijke functies van de ontslagvergoeding29, namelijk: • het beperken of compenseren van de gevolgen van het ontslag; • het voorzien in schadevergoeding wegens verwijtbaar handelen van de werkgever, eventueel bepaald naar billijkheid; • het voorkómen van ontslag; • het vergroten van de mogelijkheden voor de betrokken partijen om tot een vergelijk te komen. Zo leidt het verrekeningsvoorstel ertoe dat via een ontslagvergoeding slechts in beperkte mate compensatie kan worden geboden voor het verlies van het excedent-inkomen boven de door de WW gedekte 70 procent van het loon voor zover dit het maximumdagloon niet te boven gaat, dan wel voor het verminderde vooruitzicht op een adequate pensioenopbouw. Daarnaast miskent het verrekeningsvoorstel dat de ontslagvergoeding er mede toe strekt de werknemer te compenseren voor het feit dat hij zijn kennis en vaardigheden heeft toegesneden op juist deze onderneming, met het oog op een bestendige arbeidsrelatie die nu voortijdig wordt verbroken (gedane, maar niet terugverdiende ‘relatiespecifieke’ investering). Ook heeft het conceptwetsvoorstel tot gevolg dat via een ontslagvergoeding niet of in mindere mate kan worden voorzien in een schadevergoeding wegens verwijtbaar handelen van de werkgever, zodat dit nog slechts door kunstgrepen effectief kan worden gecompenseerd. Ten slotte is te verwachten dat het conceptwetsvoorstel tot gevolg heeft dat de partijen bij een sociaal plan bij ondernemingen die om bedrijfseconomische redenen werknemers moeten ontslaan, moeilijker tot afspraken komen. Dit leidt in algemene zin tot moeizamer overleg tussen werkgever en werknemers en hun vertegenwoordigers. Het bovenstaande laat nog geheel buiten beschouwing dat bij invoering van de door het kabinet beoogde verrekening het gehele systeem van ontslagvergoedingen, dat is gebaseerd op de huidige situatie dat géén verrekening plaatsvindt, ingrijpende wijziging zal ondergaan. Dan zal immers gedurende een aantal jaren opnieuw moeten worden uit-

29

F.B.J. Grapperhaus, Sociaal Recht 2003, p. 4-5; C.G. Scholtens, Kabinetsplannen WW en afvloeiingsregelingen: terug naar af!, NJb, 25 oktober 2002, pp. 1896-1897.

27


onderhandeld of uitgeprocedeerd wat een ‘billijke (schade)vergoeding’ in de zin van artikel 7:681 BW en 7:685 BW is30. Al met al kan worden geconcludeerd dat het wetsvoorstel de functies van de ontslagvergoeding in het gedrang brengt. In de volgende paragrafen wordt dit verder toegelicht. In dit verband is ook het volgende van belang. Volgens het conceptwetsvoorstel is een vergoeding ter hoogte van één maandsalaris per dienstjaar met een maximum van één brutojaarsalaris vrijgesteld van verrekening met de WW-uitkering. Door het ministerie van SZW is toegelicht dat dit zo moet worden begrepen dat de vrijstelling één maandloon (21,75 maal het ongemaximeerde WW-dagloon) per dienstjaar bedraagt, maar maximaal één jaarloon (261 maal het ongemaximeerde WW-dagloon). Het kabinet gaat dus uit van één maandsalaris per dienstjaar, ongeacht de leeftijd van de betrokken werknemer. Bij ontslagvergoedingen (door de rechter dan wel op grond van een afvloeiingsregeling) die zijn gebaseerd op de kantonrechtersformule, wordt uitgegaan van gewogen dienstjaren. Op grond van de kantonrechtersformule ontvangt een (veelal oudere) werknemer die bij deze werkgever na het 40e respectievelijk 50e levensjaar dienstjaren heeft, een hogere vergoeding dan een (veelal jongere collega) met minder dienstjaren. Bij eerstbedoelde werknemer komt dus in het kabinetsvoorstel een hoger bedrag in aanmerking voor verrekening; anders gezegd, die werknemer moet een (veel) groter deel van zijn vergoeding ‘inleveren’. Het feit dat het kabinet voorbijgaat aan gewogen dienstjaren, betekent ook dat de vrijstelling voor de werknemer met meer dienstjaren (veelal ook ouder) minder betekenis heeft dan voor de werknemer met minder dienstjaren (veelal ook jonger). Het conceptwetsvoorstel brengt ten slotte ook de autonome taak en bevoegdheid van de rechter om vast te stellen wat een billijke vergoeding is, in het gedrang31. Dit kan doorwerken naar andere vergoedingen in het arbeidsovereenkomstenrecht32.

30

31

32

De Raad voor de Rechtspraak verwacht als gevolg van het feit dat de kantonrechter slechts beperkte mogelijkheden zou hebben om een werknemer voor zijn ontslag te compenseren, een toename van het aantal afwijzingen van ontbindingsverzoeken. Daarnaast zal het enige jaren duren voordat er duidelijkheid bestaat in de jurisprudentie over afwijzing van ontbindingverzoeken (advies d.d. 10 augustus 2004, www.rechtspraak.nl). Om het (huidige) doel van ontslagvergoeding te realiseren, zou de rechter immers de vergoeding op een dusdanig niveau moeten vaststellen dat deze na verrekening met de WW uitkering uitkomt op de door hem billijk geachte uitkomst. Dit zou echter onredelijk zijn ten opzichte van de werkgever, die dan immers ‘dubbel’ (zowel de WW-premie als een bedrag overeenkomende met de WW-uitkering) zou betalen. Te denken valt aan acties tot vergoeding van schade als gevolg van handelen in strijd met ‘goed werkgeverschap’ (of goed werknemerschap) en acties tot nakoming of ontbinding met schadevergoeding wegens wanprestatie.

28


3.4.2

Verrekening en ongelijke gevolgen Ongelijke gevolgen in het licht van aanspraak op ontslagvergoeding Uitgaande van een (neutraal)33 ontslag, kan een werknemer die langer in dienst is aanspraak maken op een hogere ontslagvergoeding. Van verrekening van de ontslagvergoeding is één maandsalaris per dienstjaar met een maximum van één brutojaarsalaris vrijgesteld, echter zonder dat rekening wordt gehouden met anciënniteit (gewogen dienstjaren, zie paragraaf 3.4.1). Oudere werknemers worden hierdoor zwaarder getroffen dan hun jongere collega’s. Ongelijke gevolgen in het licht van aanspraak op een WW-uitkering De verrekening van het deel van de ontslagvergoeding dat één maandsalaris per dienstjaar met een maximum van één brutojaarsalaris te boven gaat, betekent dat werknemers met een langer dienstverband bij deze werkgever gedurende een groter deel van de WWuitkeringsduur effectief geen uitkering krijgen. Hun ontslagvergoeding leent zich er immers toe dat meer wordt verrekend met de WW. Ongelijke gevolgen in het licht van het equivalentiebeginsel Door het kabinetsvoornemen zal de werknemer die relatief langer heeft gewerkt en gedurende langere tijd WW-premies heeft betaald – bij deze werkgever dan wel in eerder dienstverband – gedurende een langere periode geen WW-uitkering ontvangen dan een werknemer met een korter dienstverband en eenzelfde salaris34. Dit staat op gespannen voet met het equivalentiebeginsel op basis waarvan geldt dat de duur van de premiebetaling mede de uitkeringsaanspraken bepaalt (koppeling van (risico), premie en uitkering). Door het wetsvoorstel gaan WW-uitkeringsrechten teniet zonder dat de verzekerde aanspraak te gelde kan worden gemaakt of tot uitkering komt. Daarmee wordt de facto een vorm van inkomens- c.q. vermogenstoets in de WW geïntroduceerd. Ongelijke gevolgen in het licht van de schadevergoedingsfunctie van de ontslagvergoeding Een belangrijke functie van de ontslagvergoeding is dat aan de werknemer berokkende schade wordt vergoed. De door het kabinet beoogde verrekening van de ontslagvergoeding miskent en ondergraaft deze schadevergoedingsfunctie. Het kabinetsvoornemen brengt mee dat een ontslagen werknemer die aansluitend of spoedig ander werk vindt, de ontslagvergoeding (volledig) mag behouden. Degene die werkloos wordt en relatief langdurig beroep moet doen op een WW-uitkering, heeft daarentegen van de ontslagvergoeding (met uitzondering van het vrijgestelde bedrag) geen profijt35. De beperking van de vrij-

33 34

35

Bij een ‘neutrale’ ontbinding zijn er geen omstandigheden die de kantonrechter aanleiding geven tot toekenning van een hogere of lagere vergoeding dan op basis van de formule ‘gewogen dienstjaren x beloning per maand’. De werknemer die langer in dienst is en meer WW-premies heeft betaald, zal mogelijk ook langer uitkeringsgerechtigd zijn. In die zin wordt het gesignaleerde aspect van ongelijke behandeling enigszins ‘geneutraliseerd’ door het gegeven dat ook de uitkeringsduur een rol speelt. F.B.J. Grapperhaus, Sociaal Recht 2003, p. 4-5.

29


stelling van de verrekening tot één maandsalaris per dienstjaar met een maximum van één brutojaarsalaris zal bij uitstek de groep treffen die een (door de rechter toegekende) hogere ontslagvergoeding krijgt als schadevergoeding wegens verwijtbaar handelen van de werkgever. In geval een hogere schadevergoeding is toegekend wegens de aard en de omvang van het verwijtbaar handelen, wordt die vergoeding in grotere mate in mindering gebracht op de WW-uitkering. Ongelijke gevolgen in het licht van het werkloosheidsrisico Categorieën die een hoger werkloosheidsrisico hebben en daardoor in relatief grotere mate beroep doen op een WW-uitkering, zullen eerder worden geconfronteerd met de gevolgen van de door het kabinet beoogde wetswijziging. Aangezien het werkloosheidsrisico mede wordt bepaald door het inkomen, de leeftijd en de opleiding van werknemers, is het aannemelijk dat vooral mensen met weinig kansen op de arbeidsmarkt te maken zullen krijgen met de negatieve gevolgen van het wetsvoorstel. 3.4.3

Verrekening en verzekeringsgedachte Het kabinetsvoornemen tot verrekening van de ontslagvergoeding staat op gespannen voet met de verzekeringsgedachte als een van de dragende beginselen van de werknemersverzekeringen. De raad heeft zich in deze zin reeds uitgelaten in zijn advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen uit 1999 (zie kader). De verzekeringsgedachte houdt in dat een werknemersverzekering met verzekeringsplicht voor de dekking van het inkomensverlies als gevolg van een onverwachte gebeurtenis (in casu: niet verwijtbaar ontslag leidend tot werkloosheid) gedurende een bepaalde periode voorziet in een uitkering, ongeacht of de betrokkene daarnaast nog inkomsten of vermogen heeft. Bij invoering van de door het kabinet beoogde wetswijziging is onder bepaalde omstandigheden geen sprake meer van een op grond van de WW gegarandeerde uitkering bij niet-verwijtbaar ontslag.

Anticumulatie in het licht van de afschaffing daarvan in 1987 Vóór 1987 werd aanvulling van de WW-uitkering toegelaten. Een ontslagvergoeding in de vorm van een geldelijk bedrag ineens werd op de WW-uitkering gekort, tenzij aan het bedrag duidelijk de bestemming van aanvulling van de WW-uitkering was gegeven. Bij de zogeheten stelselherziening sociale zekerheid 1987 is de anticumulatie van inkomsten die verband houden met de beëindiging van de dienstbetrekking welbewust afgeschaft. Afvloeiingsregelingen mochten na de stelselherziening niet op enigerlei wijze op de WW-uitkering worden gekort. De achterliggende overweging was dat hetgeen wettelijk is vastgelegd, geldt als een vaste verplichte basiszekerheid die generaal van karakter is. In het verlengde daarvan heeft het toenmalige kabinet gesteld dat sociale partners in beginsel vrij zijn om regelingen te treffen die strekken tot aanvullende zeker-

30


heid zowel wat het niveau als wat de duur van de inkomensbescherming betreft. Het opnieuw invoeren van een anticumulatieregeling staat dan ook op gespannen voet met de in 1987 neergelegde opvattingen. Bovendien leidt een dergelijke regeling tot een serieuze aantasting van het verzekeringskarakter van de WW die daardoor immers kenmerken van een bijstandsachtige regeling krijgt. • Bron: SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, Den Haag 1999, publicatienr. 99/18, p. 124.

3.4.4

Verrekening en ontwijkconstructies Het kabinet heeft het voornemen tot verrekening (boven de limiet van één maandsalaris per dienstjaar met een maximum van één brutojaarsalaris) met de WW van: • elke contractuele ontslagvergoeding; en • elke door de rechter vastgestelde ontslagvergoeding, ongeacht de rechtsgrondslag. Met het oog op handhaafbaarheid kiest het kabinet voor een zo ruim mogelijke invulling van het begrip ontslagvergoeding. Het conceptwetsvoorstel maakt geen onderscheid tussen éénmalige ontslagvergoedingen en periodieke aanvullingen op de WW-uitkering. Alle inkomsten waarop de werknemer aanspraak kan maken in verband met zijn ontslag zijn verrekenbaar, tenzij deze in de wettelijke regeling uitdrukkelijk zijn uitgezonderd. Om flexibel te kunnen inspelen op eventuele ontwijkconstructies kunnen bij AMvB inkomsten die onder een andere noemer worden verstrekt, worden aangemerkt als (verrekenbare) inkomsten, aldus de toelichting van het ministerie van SZW. Te verwachten is dat hierdoor een rem wordt gezet op voorspelbare constructies om de verrekening van de ontslagvergoeding te ontwijken. Niettemin blijft daarvoor ruimte. Die ruimte zit voor een deel in de vergoedingen die niet worden verrekend, zoals vergoedingen waarop de werknemer aanspraak heeft tegenover een ander dan de werkgever, krachtens een door de werkgever ten behoeve van de werknemer bij een derde getroffen voorziening. Daarnaast zal de praktijk ongetwijfeld wegen weten te vinden om de werknemer te voorzien van een vergoeding die geen ontslagvergoeding is en ook niet als zodanig kan worden aangemerkt36. Het BW kent mogelijkheden tot verhaal van schade die volledig losstaan van ontslag en die niet zomaar kunnen worden aangemerkt als (verrekenbare) inkomsten in het kader van een ontslag. Bij ontslagvergoedingen op grond van artikel 7:685 (ontbinding) en 7:681 BW (kennelijk onredelijke opzegging) neemt de rechter alle omstandigheden van het geval in aanmerking en heeft de toe te kennen vergoeding niet uitsluitend betrekking op loonderving als gevolg van werkloosheid. De jurisprudentie laat toe dat onder omstandigheden de vergoeding voor ‘laakbaar handelen’ (bijvoorbeeld

36

In deze zin ook J. van Slooten, NRC 26 oktober 2002 en C.G. Scholtens, NJb 2002, p. 1896, die ook wijst op de creativiteit die de praktijk in het verleden heeft getoond bij onder meer de korting van ontslagvergoedingen op de WW-uitkering ingevolge de WWV. Zie ook het advies van de Raad voor de Rechtspraak hierna in par. 3.4.5.

31


onvoldoende reïntegratiepogingen of onheus gedrag) langs een andere weg dan de ontslagvergoeding wordt vastgesteld37. Er blijven dus mogelijkheden om de ‘andere’ schade te vergoeden en die buiten de ontslagvergoeding bij de rechter te houden. Hierbij moet worden bedacht dat dit leidt tot inefficiëntie in de rechtspraak (strijdigheid met ‘proceseconomie’). Het is te verwachten dat over het als verrekenbaar met de WW aanmerken van inkomsten die niet in het kader van ontslag maar ‘onder een andere noemer’ worden verstrekt, geschillen zullen ontstaan. Het is de vraag of het kabinetsvoornemen dan houdbaar zal blijken. 3.4.5

Verrekening en ontslagprocedures Verwacht kan worden dat invoering van het conceptwetsvoorstel leidt tot polarisatie tussen werkgever en werknemer en tot meer gerechtelijke procedures met een onzekere uitkomst38. Werknemers zullen waarschijnlijk vaker ernstig bezwaar aantekenen tegen ontslag of minder snel akkoord gaan met een ontslag met wederzijds goedvinden en zich bij een ontbindingsverzoek daartegen feller verzetten. Het conceptwetsvoorstel kan dan ook leiden tot aanzienlijke verhoging van de kosten van rechtspleging en van uitvoeringskosten van de Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI). Veel werknemers zullen zich immers (individueel of collectief) procedureel én inhoudelijk bij de CWI of de rechter verzetten tegen voorgenomen ontslag of ontbinding onder betwisting van de redelijkheid daarvan wegens het ontbreken van een redelijke grond of een adequate voorziening in de gevolgen van het ontslag voor de werknemer39. Daarnaast leidt het conceptwetsvoorstel ertoe dat ontslagprocedures moeizamer worden en dat de ontslagpraktijk aan flexibiliteit zal inboeten.

Advies van de Raad voor de Rechtspraak Volgens de Raad voor de Rechtspraak is van anticumulatie van ontslagvergoeding met de WW een drietal effecten te verwachten, te weten: (i) meer bewerkelijke procedures op tegenspraak; (ii) partijen zullen ‘ontsnappingsconstructies’ ontwikkelen door naar ander-

37

38 39

HR 1 maart 2002, NJ 2003, 211 en 7 november 2003, NJ 2003, 276. De Hoge Raad besliste in deze arresten dat de vergoeding bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst niet aanspraken van de werknemer betreft die zijn ontstaan tijdens en gaan over de periode vóór de beëindiging van de dienstbetrekking en die geen verband houden met de (wijze van) beëindiging en de gevolgen daarvan. Deze aanspraken zijn niet verdisconteerd in de ontslagvergoeding die de rechter toekent en de werknemer kan daarvoor een afzonderlijke vordering tegen de werkgever instellen. Zie onder meer: F.B.J. Grapperhaus, Sociaal Recht 2003, p. 4-5; C.G. Scholtens, NJb, 25 oktober 2002, pp. 1896-1897. Sinds 1 september 2003 vraagt het UWV, bij ontbinding door de kantonrechter wegens bedrijfseconomische redenen, advies aan de CWI, dat onderzoekt of in het desbetreffende geval bij een ontslagaanvraag via de CWI toestemming zou zijn verleend. Het advies van de CWI weegt zwaar bij de uiteindelijke beoordeling van verwijtbare werkloosheid door het UWV.

32


soortige vergoedingen van schade naar aanleiding van het ontslag te zoeken; en (iii) een mogelijke wijziging van de verhouding tussen ontslagprocedures via de CWI en ontbindingen via de kantonrechter. Voor de werkbelasting van de rechtspraak verwacht de Raad voor de Rechtspraak van het conceptwetsvoorstel anticumulatie WW de volgende effecten: (i) het aantal procedures waarin het ontslag zelf, en niet de hoogte van de ontslagvergoeding betwist wordt, stijgt; (ii) de bewerkelijkheid van de contradictoire procedures stijgt; en (iii) het aantal beroepsprocedures tegen besluiten van de CWI neemt toe. • Bron: Raad voor de Rechtspraak, 10 augustus 2004, advies (2004/30) uitgebracht aan de minister van Justitie n.a.v. een adviesaanvraag van 14 juli 2004. Het advies is te vinden op www.rechtspraak.nl.

3.4.6

Verrekening en lasten werkgevers Volgens de ‘Hoofdlijnennotitie’ van het ministerie van SZW is het effect op de ontslagkosten voor werkgevers tweeledig. a De maximering van de vrijstelling van één jaarloon, of – als dat minder is – één maandloon per dienstjaar, kan een dempend effect hebben op de hoogte van ontslagvergoedingen, ingeval de werknemer verwacht een zekere periode aanspraak op WW te moeten maken. Het effect hiervan op de hoogte van de ontslagkosten zal geringer zijn als werkgevers in het kader van afvloeiingsregelingen vaker diensten gericht op outplacement en scholing beschikbaar stellen (‘van werk – naar werkarrangementen’). b De verrekening van ontslagvergoedingen kan aan de andere kant tot gevolg hebben dat werknemers zich vaker inhoudelijk tegen hun ontslag verzetten. In dat geval kunnen de kosten voor werkgevers wegens ontslagprocedures en loondoorbetaling toenemen. ad a) Dempend effect op ontslagvergoedingen? Over het veronderstelde ‘dempende effect’ op de hoogte van ontslagvergoedingen kan het volgende worden opgemerkt. Het conceptwetsvoorstel kan ertoe leiden dat de werknemer tegenover de werkgever een ontslagvergoeding claimt die zowel de contante waarde van de WW-aanspraak omvat als een aanvulling daarop die overeenkomt met wat in de huidige praktijk bedoeld is als ontslagvergoeding. Het is goed denkbaar dat ook de kantonrechter bij toekenning van de ontslagvergoeding rekening zal houden met het feit dat de vergoeding (met uitzondering van het vrijgestelde bedrag) wordt verrekend met de WW-uitkering. Indien de rechter het (huidige) doel van ontslagvergoeding wil realiseren, zal hij zich genoopt zien deze op een dusdanig niveau vast te stellen dat de vergoeding na verrekening met de WW-uitkering (met uitzondering van het vrijgestelde bedrag) uitkomt op de door hem billijk geachte uitkomst.

33


Dit zou echter niet alleen onredelijk zijn ten opzichte van de werkgever, die dan immers ‘dubbel’ (zowel de WW-premie als een bedrag overeenkomende met de WW-uitkering) zou betalen, maar brengt ook de rechter in een lastige positie. In gevallen waarin, omdat dat in de rede ligt, een ontslagvergoeding wordt toegekend, is de kans aanwezig dat de werkgever naast het bedrag van de ontslagvergoeding de facto ook het bedrag van de WW-uitkering moet betalen. Daarmee zou een deel van het werkloosheidsrisico bij de werkgever komen te liggen en wordt de WW als het ware geprivatiseerd ten laste van de werkgever40. ad b) Toename inhoudelijk verzet tegen ontslag: hogere kosten werkgever Hierboven kwam aan de orde dat werknemers vaker ernstig bezwaar zullen aantekenen tegen ontslag of minder snel akkoord zullen gaan met een ontslag met wederzijds goedvinden en zich bij een ontbindingsverzoek daartegen feller zullen verzetten. De verwachting van deskundigen is dat het veel moeilijker, zo niet onmogelijk zal worden om tussen werkgevers en werknemers overeenstemming te krijgen over ontslag, met als gevolg veel scherpere verhoudingen en veel meer inhoudelijke ontslagprocedures. Het is goed denkbaar dat bovenstaande gevolgen en het gebruik van ontwijkconstructies de werkgever meer zullen kosten dan in de huidige situatie het betalen van een ontslagvergoeding. Daarmee kan het wetsvoorstel leiden tot lastenverzwaring voor werkgevers bij ontslagen. 3.4.7

Verrekening en functioneren arbeidsmarkt De hierboven genoemde gevolgen van het conceptwetsvoorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering (met uitzondering van het vrijgestelde bedrag) kunnen grote gevolgen hebben voor het functioneren van de arbeidsmarkt41. Verwacht kan worden dat het voorstel niet alleen leidt tot verstarring van de personeelsvoorziening en -mobiliteit maar ook tot een toename van conflicten tussen werkgever en werknemer en daaruit voortvloeiende juridische procedures. Dat komt, behalve in een groot aantal publicaties van deskundigen op het terrein van het ontslagrecht, ook tot uitdrukking in kanttekeningen van het CPB.

40 41

W. Fase, op.cit., p. 17. F.B.J. Grapperhaus, Sociaal Recht 2002, p. 4-5; H. van den Heuvel-Boonstra en M. de Jager, Wetsvoorstel WW slecht voor dynamiek, Het Financieele Dagblad, 16 september 2004; C.G. Scholtens, Symptoombestrijding van een ziek ontslagstelsel, Het Financieele Dagblad, 9 september 2004; C.G. Scholtens, Kabinetsplannen WW en afvloeiingsregelingen: terug naar af!, NJb, 25 oktober 2002, pp. 1896-1897.

34


Kanttekeningen CPB bij het eerdere voorstel tot volledige anticumulatie ontslagvergoeding – WW “Door de voorgenomen wetgeving anticumulatie WW zullen de ontslagprocedures moeizamer worden en zal het Nederlandse ontslagrecht aan flexibiliteit inboeten. Als de ontslagvergoeding, voor zover deze geen betrekking heeft op scholing of reïntegratie, wordt gekort op de uitkering zullen werknemers waarschijnlijk vaker ernstig bezwaar aantekenen tegen ontslag. Zonder overeenstemming tussen werkgever en werknemer over een ontslagvergoeding kan de zaak niet pro forma worden afgedaan, maar moet de kantonrechter inhoudelijk toetsen of het ontslag terecht is. Het verschil tussen ontslag via de CWI en de kantonrechter zal hierdoor afnemen. Enerzijds zal de WW minder aantrekkelijk worden door anticumulatie van de ontslagvergoeding, met name als alternatieve uittredingsroute voor oudere werknemers. Hierdoor zal het beroep op de WW enigszins afnemen. Anderzijds zullen bedrijven minder snel personeel aannemen, omdat het eventuele ontslag moeilijk is.” • Bron: CPB, MEV 2005, p. 105.

Te verwachten is dat het wetsvoorstel leidt tot een vermindering van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt en dat werkgevers minder snel personeel zullen werven (of een vast dienstverband aanbieden), omdat een eventueel ontslag moeilijk is. Daarnaast kan worden verondersteld dat het wetsvoorstel het vermogen van bedrijven frustreert om herstructureringen door te voeren. Het beperkt de mogelijkheden tot aanpassing aan de economische realiteit. Dit kan leiden tot beschadiging van hun concurrentiepositie42. 3.4.8

Verrekening en uitvoeringslasten UWV De invoering van het wetsvoorstel kan stuiten op handhavingsproblemen en leiden tot aanzienlijke uitvoeringslasten voor het UWV. Hierbij valt vooral te denken aan: • de vaststelling van de vergoeding; • de vaststelling van de vergoedingsbestanddelen die wegens hun bestemming van verrekening zijn vrijgesteld; • de vaststelling in hoeverre resterende vergoedingsbestanddelen boven de vrijstellingslimiet uitgaan; • de ex-post-verrekening met al (voorwaardelijk) uitbetaalde WW-uitkering; • de terugvordering van teveel betaalde WW-uitkering.

42

Daar staat tegenover dat een (gedeeltelijke) verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering kan leiden tot een grotere prikkel voor de werknemer om na ontslag weer (spoedig) betaalde arbeid te gaan verrichten. In dat geval doet hij geen of slechts een kortdurend beroep op de WW en kan de ontslagvergoeding (vrijwel geheel) worden behouden naast het loon uit de nieuwe dienstbetrekking. Ook heeft het wetsvoorstel als gevolg dat de WW minder aantrekkelijk wordt als alternatieve uittredingsroute voor oudere werknemers.

35


De ‘Hoofdlijnennotitie’ van het ministerie van SZW vermeldt dat tegenover het geringere beroep op de WW een beperkte toename van de uitvoeringskosten UWV staat. Met het oog op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid heeft het UWV in 2003 zowel een voortoets (op het beleidsvoornemen) als een uitvoerbaarheidstoets (op een eerder concept van het wetsvoorstel) uitgebracht. Het overgrote deel van de aanbevelingen van het UWV is door het kabinet overgenomen, aldus de ‘Hoofdlijnennotitie’.

Desgevraagd heeft de ministeriële vertegenwoordiging mondeling toegelicht dat het UWV een eerdere versie van het anticumulatievoornemen van het conceptwetsvoorstel (met een geringere vrijlating, dus meer verrekening) uitvoerbaar achtte, maar tegen relatief hoge kosten. Daarbij was het UWV uitgegaan van de veronderstelling dat bij 90.000 WW-aanvragen sprake zou zijn van verrekenbare inkomsten. Met de ruimere vrijlating die nu wordt voorgesteld, zullen de WW-aanvragen waarbij verrekening feitelijk aan de orde is – en daarmee de uitvoeringskosten – naar verwachting veel beperkter zijn.

De vraag in hoeverre het conceptwetsvoorstel zal stuiten op handhavingsproblemen en zal leiden tot uitvoeringslasten voor het UWV, moet mede worden gezien in het licht van het kabinetsvoornemen tot beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid (zie hierna hoofdstuk 4). Het is moeilijk te voorspellen welke consequenties beide kabinetsvoornemens in onderling verband zullen hebben, indien zij beide het Staatsblad zouden bereiken. 3.4.9

Verrekening en vrijheid van collectief onderhandelen Het conceptwetsvoorstel strekt tot verrekening van onder meer contractuele ontslagvergoedingen met de WW-uitkering. Deze verrekening impliceert een materiële ondermijning van afspraken tussen werkgever en werknemer (individueel of in het kader van een sociaal plan of een afvloeiingsregeling) over een ontslagvergoeding. Die afspraken worden immers zinloos, voor zover de afgesproken vergoeding, met uitzondering van het vrijgestelde bedrag, in mindering wordt gebracht op de WW-uitkering. De vraag rijst hoe dit zich verhoudt tot de internationaal-rechtelijk gewaarborgde vrijheid van collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden. In dit verband zijn vooral het Europees Sociaal Handvest (ESH) en de ILO-verdragen 87 en 98 van belang43. ILO-verdrag 87 gaat over de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht; ILO-verdrag 98 betreft de toepassing van het recht zich te organiseren en collectief te onderhandelen.

43

De in deze paragraaf genoemde bepalingen in internationale verdragen zijn te vinden in bijlage 4 bij dit advies.

36


Desgevraagd heeft het ministerie van SZW zijn visie gegeven op de verhouding van het conceptwetsvoorstel tot de internationaal-rechtelijk gewaarborgde vrijheid van collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden. De integrale visie is opgenomen in bijlage 1 bij dit advies. De conclusie van het ministerie is dat het vaststellen van regels inzake een werkloosheidsuitkering c.q. een bijstandsuitkering, voor zover wordt voldaan aan de minimumnormen, behoort tot het primaat van de nationale socialezekerheidswetgever. Omdat het oogmerk van het conceptwetsvoorstel betrekking heeft op het socialezekerheidsbeleid en de wetgever volgens het ministerie niet het terrein van de (collectieve) arbeidsvoorwaarden betreedt, zou het wetsvoorstel niet op gespannen voet staan met de ILO-verdragen 87 en 98. Kanttekeningen Terecht merkt het ministerie op dat de collectieve onderhandelingsvrijheid van werkgevers- en werknemersorganisaties zoals vastgelegd in de genoemde verdragen en tevens in het ILO-statuut ‘een fundamenteel rechtsbeginsel’ is. Eveneens terecht wijst het ministerie erop dat op grond van de ILO-verdragen 87 en 98, zoals uitgelegd in ILO-verband, Nederland zich heeft verplicht niet te interveniëren in de activiteiten van werkgevers- en werknemersorganisaties en de resultaten van collectieve onderhandelingen te respecteren44. Er kan een vraagteken worden geplaatst bij de suggestie dat de socialezekerheidswetgever met het vaststellen van regels voor de aanspraak op of de uitbetaling van WW-uitkeringen niet op het terrein van de (collectieve) arbeidsvoorwaarden zou komen. De sociale zekerheid is onderdeel van de arbeidsvoorwaarden en vormt een legitiem voorwerp van collectieve onderhandelingen tussen werkgever(s) en werknemers. Er is in het licht van de ILO-verdragen 87 en 98 geen sprake van een ‘primaat’ voor de wetgever of de sociale partners. Deze verdragen ontnemen de wetgever uiteraard niet de vrijheid om minimumregelingen op het gebied van de sociale zekerheid (of andere domeinen van de arbeidsvoorwaarden) te treffen; soms is de wetgever daartoe zelfs op grond van andere internationale verdragen gehouden. Wel dient de overheid (wetgever en rechter) de vrijheid van sociale partners te respecteren om de arbeidsvoorwaarden, waaronder de sociale zekerheid, (additioneel) te regelen zoals het hun met inachtneming van het recht goeddunkt. Hiermee verdraagt zich niet

44

In zijn advies Algemeenverbindendverklaring (92/14) heeft een grote meerderheid van de raad uitgesproken dat het ESH en ILO-Verdrag nr. 87 impliceren dat de overheid zich behoort te onthouden van het ingrijpen in de contractsvrijheid van sociale partners. In het advies Sociaal-economisch beleid 1994-1998 (94/03) heeft een grote meerderheid van de raad ten aanzien van CAO-afspraken over bovenwettelijke aanvullingen bij arbeidsongeschiktheid uitgesproken dat “de arbeidsvoorwaardenvorming bij uitstek behoort tot de competentie van de sociale partners in het decentrale overleg”. Met het arbeidsvoorwaardelijke karakter van deze afspraken zou onverenigbaar zijn dat de overheid (i.c. door het onthouden van avv aan deze afspraken) indirect normerend en regulerend zou optreden.

37


dat de wetgever aan collectieve contractuele regelingen goeddeels het nuttig effect ontneemt door de daaruit voortvloeiende aanspraken van werknemers – die strekken tot aanvulling van de wettelijke uitkeringen dan wel tot een ander doel dan dat van die uitkeringen – (geheel of gedeeltelijk) met de wettelijke uitkeringen te verrekenen. Het gevolg daarvan is immers dat sociale partners het door hen beoogde doel van de regeling (i.c. additionele vergoeding van inkomensderving; bevordering van werkzekerheid c.q. versterking van de arbeidsmarktpositie door het duurder maken van ontslag) slechts zouden kunnen realiseren door er tevens in te voorzien dat de werknemer additioneel jegens zijn (ex-)werkgever aanspraak krijgt op betaling van een bedrag ter grootte van de door de verrekening misgelopen WW-uitkering. Werkgevers zullen daartoe begrijpelijkerwijs als regel niet bereid zijn. Het vooruitzicht van verrekening zet veeleer bij voorbaat een rem op het overeenkomen van ontslagvergoedingen omdat de werkgever daarmee onnodig materieel een deel van het door de WW gedekte werkloosheidsrisico voor zijn rekening neemt. Per saldo leidt de verrekening tot een arbeidskostenbesparing voor de werkgever (minder WW-premie en lagere ontslagkosten). Hierdoor komt de verrekening materieel neer op interventie in de vrijheid van collectief onderhandelen. Niet relevant is of deze interventie als oogmerk dan wel als effect van verrekening wordt bestempeld; de beoogde prikkeling van de werkloze werknemer tot reïntegratie-inspanningen verloopt immers via een daartoe bewust gekozen instrument (de verrekening) dat deze interventie bewerkstelligt.

Ook kan erop worden gewezen dat het ESH en de ILO-verdragen 87 en 98 de verdragspartijen verplichten tot het bevorderen, erkennen en respecteren van vrije collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden. (Artikel 4 van ILO-Verdrag 87 verplicht de verdragspartijen waar nodig tot het bevorderen van de ontwikkeling en de gebruikmaking van een stelsel van vrijwillig collectief onderhandelen tussen werkgevers- en werknemersorganisaties, met het oog op de vaststelling van arbeidsvoorwaarden bij collectieve arbeidsovereenkomst). Het bereik van de genoemde ILO-verdragen is voor een belangrijk deel vastgesteld door twee ILO-organen, te weten het Comité van Deskundigen en het Comité voor vrijheid van vereniging. Het Comité van deskundigen sprak al in 1973 uit dat onder ‘het inrichten van de eigen werkzaamheden’ onder meer ook de vrijheid van collectief onderhandelen valt. Beide organen geven een extensieve uitleg aan de genoemde ILO-Verdragen. Bij herhaling stelden zij vast dat deze verdragen werkgevers en werknemers het recht geven geheel vrij van iedere vorm van overheidsinterventie te onderhandelen over collectieve arbeidsvoorwaarden. (Zie: ILO, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Geneva, 1996; A. Stege, Het recht op collectief onderhandelen en het mededingingsrecht, Ondernemingsrecht 2001 nr. 13, p. 391; Klara Boonstra, Government Responsibility and Bargaining Scope within Article 4 of ILO Convention 98, The International Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations Autumn 2004, p. 445 e.v.)

38


3.4.10

Verrekening en internationaal sociaalverzekeringsrecht Een andere vraag is hoe het kabinetsvoorstel zich verhoudt tot internationaal-rechtelijke verdragen inzake de sociale zekerheid45. In dit verband kan in de eerste plaats worden gedacht aan ILO-Verdrag 102 (minimumnormen van sociale zekerheid)46, de Europese Code inzake sociale zekerheid en het Europees Sociaal Handvest47. Het ministerie van SZW heeft desgevraagd zijn visie gegeven op de verhouding van het conceptwetsvoorstel tot deze verdragen. Die visie is integraal opgenomen in bijlage 1 bij dit advies. De raad kan zich voor wat de genoemde verdragen betreft, vinden in de visie van het ministerie. Dit ligt anders voor de visie van het ministerie op de verhouding tussen het verrekeningsvoorstel en ILO-verdrag nr. 44 (verzekering van uitkeringen of bijstand aan onvrijwillig werklozen). Artikel 10 van dit verdrag voorziet in de mogelijkheid dat de werknemer geen werkloosheidsuitkering ontvangt gedurende de periode dat hij uit hoofde van de arbeidsovereenkomst compensatie ontvangt voor het inkomensverlies als gevolg van werkloosheid. Het is niet evident dat daaronder ook begrepen zijn aanspraken die voortvloeien uit het wettelijke arbeidsovereenkomstenrecht en uit op dat recht gebaseerde rechterlijke uitspraken. Het gaat in dit artikel bovendien uitsluitend om vergoeding van inkomensderving; daaronder vallen niet (contractuele, wettelijke of door de rechter bepaalde) schadevergoedingen, vergoedingen naar billijkheid en overige betalingen wegens het eindigen van de arbeidsovereenkomst, het ontbreken van een redelijke grond voor ontslag of anderszins aan de werkgever verwijtbare omstandigheden, dan wel strekkend tot aanvulling van werkloosheidsuitkeringen. Tot slot gaat het in dit artikel alleen om vergoedingen die (nagenoeg) gelijk zijn aan de inkomensderving.

3.5

Beschouwing doelstellingen kabinet Doelstellingen onderhavig conceptwetsvoorstel Het kabinet legt aan zijn voorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding (voor zover deze uitgaat boven één maandsalaris per dienstjaar met een maximum van één brutojaarsalaris) de volgende doelstellingen ten grondslag: • verbetering activerende werking WW; • beperking oneigenlijk gebruik WW als route voor vervroegde uittreding;

45 46

47

De in deze paragraaf genoemde bepalingen in internationale verdragen zijn te vinden in bijlage 4 bij dit advies. In dit licht zijn twee aspecten van verrekening van ontslagvergoedingen met de WW-uitkering van belang: 1) verrekening komt neer op introductie van een specifieke vorm van inkomens- dan wel vermogenstoetsing; 2) verrekening tast het karakter van de WW als verzekering tegen loonderving aan. Artikel 12 ESH bepaalt dat de verdragspartijen zich verplichten het stelsel van sociale zekerheid te houden op een bevredigend peil (ten minste gelijk aan het peil dat vereist is voor de bekrachtiging van bovengenoemd ILO-verdrag 102) en te streven naar een geleidelijke verhoging van de sociale zekerheidsnormen.

39


• bevordering afspraken over reïntegratie en outplacement. Daarnaast blijkt dat ook het bezuinigingsaspect een rol speelt. In de volgende paragrafen gaat de raad in op het verrekeningsvoorstel van het kabinet als middel om deze doelstellingen te bereiken. 3.5.1

Verbetering activerende werking WW De raad stelt voorop dat het voornemen tot verbetering van de activerende werking van de WW op zichzelf steun verdient. Het middel ‘verrekening van ontslagvergoeding’ is daarvoor naar het oordeel van de raad echter geen geschikt instrument, om de volgende redenen. Ten eerste stelt de raad vast dat verrekening van de ontslagvergoeding juist die groep werknemers het zwaarst treft voor wie werkhervatting en daarmee uitstroom uit de WW moeilijk, zo niet onmogelijk is. De jongere werknemer voor wie de uitstroom – ook volgens het kabinet – geen grote problemen oplevert, mag bij werkhervatting zijn ontslagvergoeding (geheel of vrijwel geheel) behouden. Zowel voor de verrekening van de ontslagvergoeding als voor het deel daarvan dat is vrijgesteld, leidt dit tot ongelijke gevolgen. Dit wordt versterkt doordat het kabinet bij de vrijstelling geen rekening zal houden met de gewogen dienstjaren zoals vastgelegd in de kantonrechtersformule. Dit alles maakt de verrekening (en gedeeltelijke vrijstelling) tot een disproportioneel middel om het beoogde doel van activering te bereiken. Ten tweede signaleert de raad dat er ontwikkelingen gaande zijn die op zichzelf eveneens (kunnen) bijdragen aan een betere activerende werking van de WW. De introductie van de Wet flexibiliteit en zekerheid in 1999 heeft geleid tot verbeterd evenwicht (verbeterde contractuele mogelijkheden voor interne en externe flexibiliteit en verbeterde contractuele rechtszekerheid voor werknemers) waarvan een reflex uitgaat naar het ontslagrecht48. Het kabinetsvoornemen om de toets op verwijtbaarheid van het ontslag te beperken, zal naar verwachting een (aanzienlijke) versoepeling van de ontslagpraktijk tot gevolg hebben. Ook kan worden gewezen op de discussies over heroverweging van het lifo-beginsel. Voor de door het kabinet beoogde verbetering van de activerende werking van de WW is verrekening van de ontslagvergoeding met de WW niet nodig, niet gewenst en qua resultaat onzeker. Voor het realiseren van dat doel staan andere wegen open, waarop de raad nader ingaat in zijn advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet.

48

De Stichting van de Arbeid merkt in haar Nota inzake de evaluatie van de Wet flexibiliteit en zekerheid en de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs op: “Het … evaluatieonderzoek laat zien dat in de praktijk een nieuw evenwicht tot stand is gekomen, waarbinnen voor ondernemingen de contractuele mogelijkheden voor interne flexibiliteit in hun personeelsvoorziening is vergroot en de contractuele rechtszekerheid van werknemers is verbeterd” (p. 5).

40


3.5.2

Beperking oneigenlijk gebruik WW als route voor vervroegde uittreding De raad signaleert in de eerste plaats dat het kabinet eraan voorbijgaat dat werknemers zich niet kunnen permitteren geen of onvoldoende verweer te voeren tegen een voorgenomen ontslag, op het gevaar af dat hun een WW-uitkering geweigerd zal worden wegens verwijtbare werkloosheid. In de tweede plaats brengt de raad in herinnering dat het ontmoedigen van ontslag van oudere werknemers om te voorkomen dat de WW wordt benut als vervroegde uittredingsroute ook aan de orde was in zijn advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen49. De raad heeft – in navolging van de destijds voorgelegde adviesaanvraag – in dat advies vastgesteld dat het gebruik van de WW als uittredingsroute niet of nauwelijks aan de orde was. Het (huidige) kabinet heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt dat dit op dit moment anders is. Er zijn geen algemene gegevens over het aantal oudere WW-uitkeringsgerechtigden met een bovenwettelijke aanvulling noch over de hoogte van de aanvulling. In de derde plaats wijst de raad op het kabinetsvoornemen om de toets op verwijtbaarheid van het ontslag te beperken. In de desbetreffende adviesaanvraag gaat het kabinet uit van de inschatting dat deze versoepeling van de ontslagpraktijk tot een grotere instroom in de WW leidt50. Indien dat inderdaad het geval zal zijn, is aannemelijk dat ouderen daarvan een substantieel deel zullen vormen. Ook vanuit dit gezichtspunt is moeilijk aannemelijk te maken dat de door het kabinet als tweede genoemde doelstelling met name bij ouderen noodzaakt tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW. In de vierde plaats kan worden gewezen op de door de Tweede Kamer aangenomen motieVerburg c.s., waarin wordt geconstateerd dat er met de lifo-regel, zoals toegepast bij de beoordeling van ontslagaanvragen door de CWI, “thans onvoldoende wordt ingespeeld op de behoefte aan flexibiliteit en diversiteit”51. Heroverweging van de lifo-regel kan ertoe leiden dat oudere werknemers juist eerder een beroep op de WW zullen moeten doen dan in de huidige situatie. In dit verband is van veel belang welke reactie het kabinet zal geven op het Advies inzake een heroverweging van de anciënniteitsregel bij bedrijfseconomisch ontslag dat de Stichting van de Arbeid op 1 december 2004 uitbracht. In de vijfde plaats is zeer twijfelachtig of het verrekeningsvoorstel de werkhervatting van ouderen (kortere verblijfsduur in de WW) zal bevorderen. Hierdoor zou het beroep op de WW enigszins kunnen afnemen. Uit de ramingen van het ministerie van SZW blijkt evenwel dat het volume-effect zeer beperkt is.

49 50 51

SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, Den Haag 1999, publicatienr. 99/18, paragraaf 7.4. De desbetreffende adviesaanvraag is opgenomen als bijlage 1 bij dat advies. De adviesaanvraag d.d. 2 december 2004 gaat uit van “de inschatting dat er sprake zal zijn van een toename van de instroom in de WW om reden dat er minder uitkeringen worden geweigerd”. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 200 XV, nr. 48.

41


3.5.3

Bevordering afspraken over reïntegratie en outplacement Volgens het kabinet krijgen werknemers door anticumulatie een groter financieel belang bij een snelle werkhervatting dan bij een hoge ontslagvergoeding of bovenwettelijke aanvulling. De raad heeft in zijn advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen gesignaleerd dat bovenwettelijke uitkeringen inderdaad van invloed kunnen zijn op de uitstroom uit de WW:

In theorie kan anticumulatie van WW-uitkeringen met inkomsten in verband met de beëindiging van de dienstbetrekking enkele mogelijke voordelen hebben. Zo kan het de werknemer stimuleren om de werkhervatting te versnellen. Immers, het verschil tussen het inkomen tijdens werkloosheid en het inkomen na werkhervatting wordt groter. Een ander mogelijk voordeel is dat het minder aantrekkelijk wordt om een werknemer een aanbod tot beëindiging van de dienstbetrekking te doen52. De raad concludeerde “dat de nadelen van een anticumulatieregeling zwaarder wegen”. Niettemin was hij van oordeel dat de nadelen van een anticumulatiemaatregel niet wegnemen dat bovenwettelijke aanvullingen moeten worden bezien in het perspectief van de uitstroom uit de WW. De raad beval sociale partners met klem aan op het decentrale niveau na te gaan of en in hoeverre deze arrangementen de prikkel tot reïntegratie in het arbeidsproces beperken. Met het oog op een vergroting van de arbeidsdeelname van oudere werknemers achtte de raad het zeer gewenst dat zij het reïntegratieaspect ten volle betrekken bij toekomstig overleg over nieuwe aanvullingsregelingen53. In dit verband verwijst de raad naar de Aanbeveling van de Stichting van de Arbeid ter bevordering van preventie van werkloosheid en reïntegratie van werkloze werknemers d.d. 15 april 200554. De Stichting beveelt hierin onder meer aan bovenwettelijke aanvullingen ook te benutten voor het aan de betrokken werknemers aanbieden van mogelijkheden tot herplaatsing in passende arbeid en verbetering van de employability. De raad onderschrijft deze aanbeveling. Hij onderstreept daarmee de visie van het kabinet dat sociale plannen en afvloeiingsregelingen waarin de verbetering van de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers centraal staat (‘van werk naar werk’), een positief effect hebben op de dynamiek van de arbeidsmarkt en, in het verlengde daarvan, op de omvang van de werkgelegenheid.

52 53 54

SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, op.cit. p. 125. Hier kan nog aan worden toegevoegd dat het voor de werknemer minder aantrekkelijk wordt een dergelijk aanbod te accepteren. Aanvullingsregelingen zorgen voor compensatie van inkomensderving wegens de beperkte dekking van de WW (70 procent van het bedongen loon voor zover niet uitgaand boven het maximumdagloon). De aanbeveling van de Stichting is opgenomen als bijlage 8 bij het SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet.

42


3.5.4

Bezuiniging In de ‘Hoofdlijnennotitie’ van het ministerie van SZW is toegelicht dat bij de beslissing van het kabinet om alsnog een anticumulatiewetsvoorstel in te dienen, ook de noodzaak tot aanvullende bezuinigingen een rol speelde. Het kabinet verwacht van de invoering van het conceptwetsvoorstel zoals dat is herzien naar aanleiding van de motie-Verhagen c.s. vanaf 2006 een opbrengst van 50 miljoen euro. Voor 2005 zou kunnen worden gerekend worden met een budgettaire opbrengst van 25 miljoen euro55. Volgens toelichting van het ministerie van SZW zal de verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering (met uitzondering van het vrijgestelde bedrag) leiden tot een structurele reductie van het WW-volume met 2000 uitkeringsjaren. De vraag rijst hoe deze ramingen zich verhouden tot de eerder geschetste mogelijke gevolgen van het wetsvoorstel zoals: het uitwijken naar andere constructies dan het verstrekken van een (gedeeltelijk) te verrekenen ontslagvergoeding, de potentieel aanzienlijke lastenverzwaring voor werkgevers en een minder flexibele arbeidsmarkt, alsmede de door de Raad voor de Rechtspraak voorziene toename van de werklast van de rechtspraak. Verder kan van het conceptwetsvoorstel een neerwaartse druk op ontslagvergoedingen uitgaan. Daardoor kan het matigende effect op het WW-volume teniet worden gedaan, terwijl er geen zekerheid bestaat of het bespaarde geld op andere wijze wordt aangewend, bijvoorbeeld voor scholing en outplacement. Er valt nog een extra kanttekening te plaatsen tegen de achtergrond van het kabinetsvoornemen om de toets op verwijtbaarheid van het ontslag te beperken. Dit zal naar verwachting een belangrijke versoepeling van de ontslagpraktijk tot gevolg hebben. Pro-formaprocedures zullen overbodig worden en dit zal leiden tot aanzienlijke lastenverlichting voor het bedrijfsleven en kostenreductie bij CWI, UWV en rechterlijke macht (zie hierna hoofdstuk 4). Hieruit en uit de kanttekeningen bij de ramingen van de besparingen, blijkt dat voor verrekening van de ontslagvergoeding met de WW geen dringende noodzaak bestaat56.

Conclusies en afrondende opmerkingen van de raad57

3.6

Na hetgeen in de voorgaande paragrafen is gezegd over het conceptwetsvoorstel tot verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering, volstaat de raad in deze paragraaf met zijn belangrijkste conclusies en enkele afrondende opmerkingen.

55 56

57

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800, nr. 29, p. 1. Volgens de adviesaanvraag van 2 december 2004 inzake voorstellen voor deregulering van de WW (zie bijlage 2 bij dit advies) verwacht het kabinet ook aanzienlijke besparingen van het laten vervallen van de toetsing van het recht op loon bij weerlegbare rechtsvermoedens. Zie ook de beschouwing van de raad in het SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet, paragraaf 6.5.

43


3.6.1

Conclusies Doelstellingen kabinet De raad heeft de doelstellingen die het kabinet nastreeft in eerdere adviezen onderschreven. Deze doelstellingen zijn: 1 verbetering activerende werking WW; 2 beperking van oneigenlijk gebruik van de WW; en 3 bevordering van reïntegratie. Het voornemen tot verbetering van de activerende werking van de WW verdient op zichzelf steun. Dat geldt ook voor de bevordering van reïntegratie. Sociale plannen en afvloeiingsregelingen waarin de verbetering van de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers centraal staat, hebben een positief effect op de dynamiek van de arbeidsmarkt en in het verlengde daarvan op de omvang van de werkgelegenheid. Ook is de raad het met het kabinet eens dat oneigenlijk gebruik van de WW dient te worden beperkt, zij het dat hij eerder heeft vastgesteld dat het gebruik van de WW als uittredingsroute niet of nauwelijks aan de orde was58. Het (huidige) kabinet heeft geen gegevens verstrekt waaruit blijkt dat dit op dit moment anders is. De raad is evenwel van oordeel dat verrekening van de ontslagvergoeding – zowel geheel als boven een bepaalde limiet – als middel om die doelstellingen te bereiken ongeschikt, niet effectief of zelfs contraproductief is. Voor de door het kabinet beoogde verbetering van de activerende werking van de WW is verrekening van de ontslagvergoeding met de WW niet nodig, niet gewenst en qua resultaat onzeker. Voor het realiseren van dat doel zijn andere maatregelen denkbaar (in het kader van de WW dan wel daarbuiten, bijvoorbeeld in het kader van het sociaal-economisch beleid) die wél effectief kunnen bijdragen aan het realiseren van genoemde doelstellingen. Verrekening van de ontslagvergoeding is, door de vele nadelige gevolgen die daarvan te verwachten zijn, een disproportioneel middel om de beoogde doelstellingen te bereiken. Ten slotte is de opbrengst van de anticumulatiemaatregel naar het oordeel van de raad minder groot dan het kabinet heeft verondersteld. Ontslagpraktijk en arbeidsmarkt Het kabinetsvoornemen is zeer ingrijpend in het licht van de gevolgen ervan voor de ontslagpraktijk, gezien de nauwe samenhang van de ontslagvergoeding met het gehele ontslagrecht en de WW-uitkering. Zo staat verrekening van de ontslagvergoeding op gespannen voet met de mogelijke functies van de ontslagvergoeding, te weten:

58

SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen, op.cit., paragraaf 7.4.

44


• het geheel of gedeeltelijk compenseren van de gevolgen van het ontslag59; • het voorzien in schadevergoeding wegens verwijtbaar handelen van de werkgever, eventueel bepaald naar billijkheid; • het voorkómen van ontslag; • het vergroten van de mogelijkheden voor de betrokken partijen om tot een vergelijk te komen. Het voorstel leidt naar verwachting tot verstarring van de personeelsvoorziening en vermindering van de arbeidsmobiliteit, en daarmee tot vermindering van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Ook zal het voor ondernemingen moeilijker worden herstructureringen door te voeren. Naar verwachting zal het verrekeningsvoorstel leiden tot polarisatie tussen werkgever en werknemer en tot meer gerechtelijke procedures met een onzekere uitkomst. Het is te verwachten dat werknemers vaker ernstig bezwaar zullen aantekenen tegen ontslag of minder snel akkoord zullen gaan met een ontslag met wederzijds goedvinden en zich bij een ontbindingsverzoek daartegen feller zullen verzetten. Ontslagprocedures zullen moeizamer worden en de ontslagpraktijk zal aan flexibiliteit inboeten. Hierdoor zullen de kosten voor werkgevers wegens ontslagprocedures en loondoorbetaling toenemen. In gevallen waarin, omdat dat in de rede ligt, een ontslagvergoeding wordt verstrekt, is de kans aanwezig dat de werkgever naast het bedrag van de ontslagvergoeding de facto ook het bedrag van de WW-uitkering moet betalen. Daarmee zou een deel van het werkloosheidsrisico bij de werkgever komen te liggen en wordt de WW als het ware deels geprivatiseerd. Uitvoeringslasten Het conceptwetsvoorstel kan dan ook leiden tot aanzienlijke verhoging van de kosten van rechtspleging en van de uitvoeringskosten van de CWI. Werknemers zullen zich (individueel of collectief) in groten getale procedureel én inhoudelijk bij de CWI of de rechter verzetten tegen ontslag (ontbinding), onder betwisting van de redelijkheid van het voorgenomen ontslag wegens het ontbreken van een redelijke grond of een adequate voorziening in de gevolgen van het ontslag voor de werknemer. Verrekening en de verzekeringsgedachte Verrekening van de ontslagvergoeding staat op gespannen voet met de verzekeringsgedachte als een van de dragende beginselen van de werknemersverzekeringen. De verzekeringsgedachte houdt in dat een werknemersverzekering met verzekeringsplicht voor de dekking van het inkomensverlies als gevolg van een onverwachte gebeurtenis gedurende een bepaalde periode voorziet in een uitkering, ongeacht of de betrokkene daarnaast nog

59

De vergoeding zorgt voor compensatie van inkomensderving wegens de beperkte dekking van de WW, dan wel verminderd vooruitzicht op een adequate pensioenopbouw of een lager loon in een nieuwe dienstbetrekking. Daarnaast komen in de vergoeding de loyaliteit van de werknemer en de zorgplicht van de werkgever tot uiting.

45


inkomsten of vermogen heeft. Bij invoering van de door het kabinet beoogde wetswijziging is onder bepaalde omstandigheden geen sprake meer van een op grond van de WW gegarandeerde uitkering bij niet-verwijtbaar ontslag. Collectieve onderhandelingsvrijheid Verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering komt materieel neer op interventie in de vrijheid van collectief onderhandelen. Met het kabinetsvoorstel is daarom het grote goed van de vrijheid van collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden in het geding. 3.6.2

Afrondende opmerkingen Opschorting WW-recht Uit toelichting van het ministerie van SZW maakt de raad op dat voorshands niet (in de plaats van verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering) wordt gedacht aan de variant van opschorting van het WW-recht totdat de ontslagvergoeding – althans het deel daarvan dat meer bedraagt dan het van anticumulatie vrijgestelde bedrag – is ‘opgesoupeerd’. Indien het kabinet alsnog voornemens zou zijn over te gaan tot een opschortingsvariant (verschuiving of uitstel van de ingangs- en de beëindigingsdatum van de WW-uitkering), gelden de bovengenoemde bezwaren ook ten aanzien van een dergelijke modaliteit. Stamrecht(vrijstelling) De raad vraagt aandacht voor in de vorm van een stamrecht aan de werknemer toegekende aanspraken op periodieke uitkeringen ter vervanging van gederfd of te derven loon. Deze regeling wordt veel gehanteerd bij afvloeiingsregelingen om de ontslagen werknemer in staat te stellen met een hem toegekende ontslagvergoeding een uitkering in te kopen. Voor deze stamrechten geldt thans (onder voorwaarden) een fiscale vrijstelling, waardoor een als stamrecht toegekende ontslagvergoeding zonder inhouding van belasting kan worden ondergebracht bij een verzekeraar of in een eigen stamrecht-BV. De verzekeraar of de BV doet vervolgens periodieke uitkeringen waarop belasting wordt ingehouden. Bij de indiening bij de Tweede Kamer van het wetsvoorstel Aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling werd voorgesteld de stamrechtvrijstelling te schrappen. De Tweede Kamer heeft echter een amendement aangenomen dat erop is gericht de stamrechtvrijstelling in stand te houden en te bezien in samenhang met de

46


vormgeving van de WW en het ontslagrecht60. Het wetsvoorstel Aanpassing fiscale behandeling VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling is op 22 februari 2005 door de Eerste Kamer aangenomen61. De raad onderschrijft het belang van handhaving van de stamrechtvrijstelling voor aan de werknemer toegekende aanspraken op periodieke uitkeringen ter vervanging van gederfd of te derven loon. Naar de mening van de raad ontbreekt een adequate onderbouwing om de vrijstelling af te schaffen. Er is naar zijn oordeel geen reden om de werknemer die een ontslagvergoeding krijgt een stamrechtfaciliteit te onthouden62. De raad bepleit dan ook de fiscale stamrechtvrijstelling te behouden. Ontslagvergoedingen dienen daarbij buiten de VUT-heffing te blijven. Indien het kabinet onverhoopt voornemens zou zijn om ook een in de vorm van een stamrecht toegekende ontslagvergoeding te verrekenen met de WW-uitkering, gelden daarvoor dezelfde bezwaren als die welke de raad heeft ingebracht tegen verrekening van de niet als stamrecht toegekende ontslagvergoeding.

60

61 62

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 760, nr. 51, amendement van de leden Verburg en Depla. Het kabinet (dat het amendement afwees) heeft toegezegd dat dit punt in het Belastingplan 2006 zal worden meegenomen als in de loop van 2005 op basis van het overleg met de SER en het SER-advies over de WW blijkt dat de stamrechtvrijstelling (in gewijzigde vorm) moet blijven bestaan; Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 760, nr. 37, p. 6. Ook de Tweede Kamer heeft bij de parlementaire behandeling van het Belastingplan 2006 uiteraard de mogelijkheid de stamrechtvrijstelling – op basis van het SER-advies – alsnog (in gewijzigde vorm) te herintroduceren, aldus het kabinet. Staatsblad 2005, 115. Zie: L.G.M. Stevens, Rigide pensioenwetsvoorstel, Weekblad fiscaal recht 6597, 28 oktober 2004, p. 1539 e.v., die er ook op wijst dat het ontbreken van de mogelijkheid fiscaal onbelast een ontslagvergoeding in te brengen in een BV en het stamkapitaal aan te wenden voor de start van een eigen onderneming, de door het kabinet gewenste flexibele overstap van het werknemerschap naar het ondernemerschap kan belemmeren.

47


48

Beperking toetsing verwijtbare werkloosheid1

4

Leeswijzer Hoofdstuk 4 gaat geheel over het kabinetsvoornemen tot beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid. Na de inleiding (par. 4.1) bevat deze paragraaf een weergave van de relevante passages uit de adviesaanvraag (par. 4.2), een beschouwing van het kabinetsvoornemen (par. 4.3) en het standpunt van de raad (par. 4.4).

4.1

Inleiding De minister van SZW heeft de raad begin december 2004 gevraagd te adviseren over een aantal voorstellen voor deregulering van de WW2. De adviesaanvraag bevat onder meer het voorstel tot beperking van de toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid. Volgens het kabinet zal de voorgestelde beperking van de verwijtbaarheidstoets enerzijds leiden tot een besparing op de uitvoeringskosten en anderzijds tot een toename van de WW-uitkeringslasten. De beperking zal verder leiden tot een verlaging van de ontslagkosten voor werkgevers en een vermindering van de belasting van de rechterlijke macht, aldus de adviesaanvraag. De huidige verwijtbaarheidstoets leidt tot uitvoeringsproblemen bij het UWV en tot zogenoemde pro-formaprocedures met het doel de verwijtbaarheid buiten twijfel te stellen en zo het recht op een WW-uitkering veilig te stellen. Het kabinet vraagt over zijn voornemen tot beperking van de verwijtbaarheidstoets het advies van de raad. Ook vraagt het of de raad de omvang van de pro-formaproblematiek en het belang deze terug te dringen, onderschrijft (p. 1 adviesaanvraag). Voor de uitwerking van zijn voorstellen verwijst het kabinet naar het advies van de ‘Stuurgroep deregulering sociale verzekeringen op het terrein van de WW’, dat onderdeel uitmaakt van de adviesaanvraag.

Adviesaanvraag3

4.2

Verwijtbaarheidstoets en uitvoering daarvan De WW bepaalt dat de werknemer moet voorkomen dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Als het UWV vaststelt dat de werknemer verwijtbaar werkloos is, weigert het de WW-uitkering in beginsel blijvend en geheel. Van verwijtbare werkloosheid is sprake als een werknemer door eigen toedoen wordt ontslagen en als hij onnodig passief of actief heeft meegewerkt aan de beëindiging van zijn dienstbetrekking.

1 2 3

. .

Zie ook de beschouwing van de raad in het SER-advies Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet, paragraaf 6.5. Adviesaanvraag d.d. 2 december 2004 inzake Voorstellen deregulering WW (zie bijlage 2 bij dit advies). Deze paragraaf parafraseert de belangrijkste passages van het onderdeel van de adviesaanvraag dat over de beperking van de verwijtbaarheidstoets gaat. De raad zal de tekst van de adviesaanvraag van commentaar voorzien in zijn beschouwing in paragraaf 4.3 en bij zijn standpuntbepaling in paragraaf 4.4.

49

BEPERKING TOETSING VERWIJTBARE WERKLOOSHEID

Wanneer de werknemer zijn ontslag kan afwenden door zich daartegen te verweren, moet hij dat ook doen. Probleem daarbij is, aldus het kabinet, dat de uitkomst van een onderzoek van het UWV naar verwijtbaarheid slecht voorspelbaar is. In welke gevallen zal het UWV tot het oordeel komen dat de werknemer zich met een overwegend positieve kans van slagen had kunnen verweren? Deze onzekerheid en het feit dat de sanctie voor de werknemer bij verwijtbare werkloosheid zwaar is, leiden in de praktijk tot veel pro-formaprocedures, zowel bij de kantonrechter als bij de CWI. Deze procedures zijn vanuit het arbeidsovereenkomstenrecht bezien onnodig, aangezien partijen het eens zijn over beëindiging van de dienstbetrekking. Het voeren van procedures strekt er voornamelijk toe met succes een beroep te kunnen doen op de WW. Mede door deze (formele) pro-formaprocedures, levert de beoordeling van de vraag of sprake is van verwijtbare werkloosheid het UWV volgens de adviesaanvraag veel problemen op. De eerste reden hiervoor is volgens het kabinet dat een WW-aanvraag pas wordt ingediend nádat de arbeidsovereenkomst is beëindigd. Het UWV moet achteraf helderheid zien te krijgen over de feiten en omstandigheden die tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst hebben geleid. Het UWV baseert zich daarbij op de informatie die werkgever en werknemer verstrekken. Werkgever en werknemer enerzijds en UWV anderzijds hebben echter uiteenlopende belangen als het gaat om het verstrekken, respectievelijk vergaren van juiste en volledige informatie. Dit bemoeilijkt volgens het kabinet de waarheidsvinding door het UWV en daarmee de beoordeling van de verwijtbaarheid van de werkloosheid. Als tweede reden voor de problemen die het UWV ondervindt bij beoordeling van de verwijtbaarheid van de werkloosheid, noemt het kabinet de gevallen waarin sprake is van een ‘formele’ (pro forma) ontbinding van de arbeidsovereenkomst. De kantonrechter spreekt hierbij een oordeel uit over de feiten en omstandigheden die werkgever en werknemer aan hem voorleggen. Indien de werknemer niet bestrijdt dat er bijvoorbeeld een bedrijfseconomische noodzaak is om de arbeidsovereenkomst te beëindigen, zal de kantonrechter niet uit eigen beweging onderzoek doen naar die noodzaak. De arbeidsovereenkomst kan zo op vrij eenvoudige wijze worden beëindigd. Voor het UWV is een probleem dat het niet zelf over de expertise beschikt om te beoordelen of de ontbinding vanuit arbeidsrechtelijk oogpunt gegrond is. Het UWV kent de bedrijfseconomische situatie van de desbetreffende onderneming onvoldoende en heeft ook te weinig informatie om te kunnen toetsen of de juiste ontslagvolgorde is gehanteerd en of er andere passende functies binnen het bedrijf voorhanden zijn. Bij WW-aanvragen waarbij sprake is van (formele) ontbinding van de arbeidsovereenkomst gegrond op bedrijfseconomische redenen maakt het UWV daarom sinds september 2003 gebruik van de expertise van de CWI. Dit gaat gepaard met aanzienlijke kosten voor het UWV.

50


Kabinetsvoorstel Volgens het kabinet zou de toets op verwijtbaarheid van de werkloosheid nog uitsluitend moeten plaatsvinden in de volgende gevallen: • De werknemer neemt zelf ontslag4; De adviesaanvraag spreekt over “situaties waarbij de werknemer zelf ontslag neemt zonder een dwingende reden”. Bedoeld is dat in alle gevallen waarin de werknemer zelf ontslag neemt, zal worden getoetst of hij verwijtbaar werkloos is geworden. Dit betekent een voortzetting van de huidige toetsingspraktijk. • De werknemer krijgt ontslag als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag jegens de werkgever. De adviesaanvraag vermeldt dat dit betekent dat de werknemer niet langer verplicht zal zijn zich (adequaat) te verweren tegen een voorgenomen ontslag door de werkgever. Het kabinet noemt als redenen voor zijn voorstel expliciet de uitvoeringsproblemen van het UWV en (in dat kader) de pro-formaproblematiek (p. 7 adviesaanvraag). Uit de context van de adviesaanvraag blijkt dat het kabinet ook los van de uitvoeringsproblematiek de pro-formazaken verregaand wil terugdringen om te komen tot een versoepeling van de ontslagpraktijk en verbetering van het functioneren van arbeidsmarkt5. Zo wijst het kabinet erop dat beperking van de verwijtbaarheidstoets zal leiden tot verlaging van de ontslagkosten voor werkgevers met circa 100 miljoen euro.

Afname belasting UWV, CWI en rechterlijke macht Voor het UWV vervalt de noodzaak tot inkoop van expertise bij de CWI. Ook zal het UWV minder beoordelingen op verwijtbare werkloosheid behoeven uit te voeren. Daardoor behoeven er ook minder maatregelen te worden opgelegd. De adviesaanvraag stelt dat dit volgens het UWV een besparing op de uitvoeringskosten oplevert van structureel 2 miljoen euro. Daartegenover staat, volgens het ministerie van SZW, een toename van de uitkeringslasten van structureel 19 miljoen euro. Het ministerie verwacht een toename van de instroom in de WW omdat er minder uitkeringen zullen worden geweigerd. Volgens een informele schatting van de CWI zou sprake kunnen zijn van een daling van het aantal verzoeken om toestemming voor ontslag met 40 procent. De belasting van de rechterlijke macht zal volgens het ministerie afnemen als gevolg van een substantiële vermindering van het aantal gevraagde pro-formaontbindingen.

De adviesaanvraag vermeldt dat de Raad voor de Rechtspraak in een advies aan het kabinet betwijfelt of het schrappen van de verwijtbaarheidstoets in de WW wel zal leiden tot een substantiële vermindering van het aantal pro-formaprocedures. De redenen die de 4 5

Artikel 24 WW, lid 2 onder b. De juistheid van deze lezing van de adviesaanvraag is door de ministeriële vertegenwoordiging bevestigd.

51


Raad voor de Rechtspraak daarvoor aanvoert, acht het kabinet niet overtuigend. Zie ook hierna de beschouwing in paragraaf 4.3.

Advies van de Raad voor de Rechtspraak Volgens de Raad voor de Rechtspraak dient de beschikking van de kantonrechter naast het veilig stellen van een WW-uitkering ook andere doelstellingen, te weten: (i) een executoriale titel die de afgesproken betaling van een vergoeding direct afdwingbaar maakt; (ii) de mogelijkheid van vervolgprocedures (kennelijk onredelijk ontslag) wordt geblokkeerd; en (iii) de beschikking van de kantonrechter sluit uit dat een beëindigingovereenkomst kan worden aangetast door bijvoorbeeld beroep op dwaling of misbruik van omstandigheden. • Bron: Raad voor de Rechtspraak, 10 augustus 2004, advies (2004/30) uitgebracht aan de minister van Justitie n.a.v. een adviesaanvraag van 14 juli 2004. Het advies is te vinden op www.rechtspraak.nl.

4.3

Beschouwing kabinetsvoorstel Huidige wettelijke regeling verwijtbare werkloosheid Volgens artikel 24 WW moet de werknemer voorkomen dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Artikel 24 WW – voor zover hier van belang – luidt als volgt: 1. De werknemer voorkomt dat hij: a. verwijtbaar werkloos wordt; (…)

2. De werknemer is verwijtbaar werkloos geworden indien: a. hij zich verwijtbaar zodanig heeft gedragen dat hij redelijkerwijs heeft moeten begrijpen, dat dit gedrag de beëindiging van zijn dienstbetrekking tot gevolg zou kunnen hebben; b. de dienstbetrekking eindigt of is beëindigd zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren zijn verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou kunnen worden gevergd. (…) Indien het UWV van oordeel is dat de werknemer verwijtbaar werkloos is, weigert het de uitkering blijvend en geheel (artikel 27 WW).

52


Om te voorkomen dat werkloosheid als verwijtbaar wordt aangemerkt, dient de werknemer tegen een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst aan de kantonrechter of een aanvraag om een ontslagvergunning bij de CWI verweer te voeren. Verweer is niet nodig wanneer de werkgever bij de CWI een verzoek indient om toestemming voor ontslag wegens bedrijfseconomische omstandigheden. Op grond van artikel 24 lid 3 WW is werkloosheid namelijk niet verwijtbaar indien de CWI toestemming voor ontslag heeft gegeven op (uitsluitend) bedrijfseconomische gronden. Voor toetsing door het UWV of het ontslag verwijtbaar is, is dan geen ruimte meer. In feite beslist de CWI in deze gevallen over de toekenning van de werkloosheidsuitkering6. In andere gevallen is voor werknemers veelal niet duidelijk of zij verweer achterwege kunnen laten zonder dat dit gevolgen heeft voor hun WW-uitkering. Zo is voor de werknemer niet op voorhand evident of het UWV mogelijk achteraf zal oordelen dat het ontslag het voorzienbare gevolg van diens gedrag is geweest. Ook kan een werknemer moeilijk beoordelen of door hem te voeren verweer zal slagen. Indien de werknemer geen verweer voert, is onzeker hoe het UWV het achterwege laten van verweer zal beoordelen. Indien het UWV concludeert dat de werknemer ten onrechte geen verweer heeft gevoerd, is hij verwijtbaar werkloos. De uitkomst van het onderzoek van het UWV naar verwijtbaarheid van de werkloosheid is slecht voorspelbaar. Dit leidt tot pro-formaprocedures om de WW-uitkering veilig te stellen. Uitvoeringsproblematiek Het UWV ondervindt problemen bij de uitvoering van de verwijtbaarheidstoets. Volgens de adviesaanvraag worden deze problemen veroorzaakt door: 1 het gegeven dat de toetsing plaatsvindt als de arbeidsovereenkomst al is beëindigd; 2 het feit dat de beschikbare informatie onvoldoende is of de werkelijkheid vervormt; 3 de ‘formele’ ontbindingen van de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter. Bij de onder 1) genoemde redengeving van het kabinet – het feit dat de toetsing van de verwijtbaarheid door het UWV pas plaatsvindt als de arbeidsovereenkomst al is geëindigd – plaatst de raad een kanttekening. Naar de mening van de raad valt deze reden samen met de reden bedoeld onder 2), namelijk onvoldoende en ‘gekleurde’ informatie, op basis waarvan het UWV zich geen goed oordeel kan vormen over de verwijtbaarheid. Zoals de adviesaanvraag zegt, moet het UWV helderheid zien te krijgen over de feiten en omstandigheden die de reden vormen voor beëindiging van de dienstbetrekking. Het is echter niet duidelijk waarom het feit dat deze al is geëindigd daarbij een (extra) complicatie zou opleveren. Het probleem lijkt veeleer hierin te zitten dat het UWV voor zijn oordeelsvorming over mogelijke verwijtbaarheid is aangewezen op de informatie die werkgever en werknemer verstrekken. Zoals de adviesaanvraag terecht opmerkt, hebben werkgever en werknemer bij het verstrekken van informatie andere belangen dan het UWV bij het ver-

6

Zie hierover ook: A.C. Damsteegt, De aansluiting van de Werkloosheidswet op het ontslagrecht, Den Haag 2003, p. 135.

53


garen daarvan. Dit bemoeilijkt de waarheidsvinding door het UWV en daarmee de beoordeling van de verwijtbaarheid van de werkloosheid. Van een moeizame waarheidsvinding zou ook sprake zijn als het UWV nog lopende de arbeidsovereenkomst een oordeel zou (moeten) geven over de verwijtbaarheid van een aangezegd ontslag. Dit impliceert overigens dat een ‘toetsing op voorhand’ door het UWV geen oplossing biedt voor dit probleem. In de literatuur is die mogelijkheid aan de orde gesteld maar afgewezen, onder meer juist omdat de werkelijke reden voor ontslag hoogst zelden aan het UWV bekend zal worden gemaakt7. Een ander argument is dat het UWV zich in veel gevallen zou moeten verdiepen in een mogelijk volgend ontslag, terwijl niet duidelijk is of dit leidt tot werkloosheid; het kan immers ook zijn dat de werknemer na het ontslag meteen ander werk vindt. Dit zou voor het UWV onnodig veel werk meebrengen met alle gevolgen voor de uitvoeringskosten. Ook de Stichting van de Arbeid heeft hierop gewezen in haar advies over het rapport van de commissie-Rood.

Visie Stichting van de Arbeid op ‘verwijtbaarheidstoetsing op voorhand’ De commissie-Rood stelde voor te komen tot een stelsel van louter civielrechtelijke, repressieve ontslagbescherming. In dat kader wilde de commissie een door de werkgever te organiseren (wettelijk geregelde en gesanctioneerde) hoorprocedure introduceren. Volgens de commissie zou het verslag van die hoorprocedure een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de aanspraak van de werknemer op een WW-uitkering. Het UWV zou op basis van het verslag een voorlopig oordeel moeten geven over de WW-aanspraken van de betrokken werknemer. Hiermee zouden, volgens de commissie, zogeheten pro-formaprocedures tot het verleden behoren. De Stichting was een andere mening toegedaan en plaatste onder meer (zie ook hierna) vraagtekens bij het voorstel om het UWV (op basis van het verslag van de hoorzitting) een voorlopig oordeel te laten geven over de WW-aanspraken van de werknemer. Hierover concludeerde de Stichting: “Het opleggen aan het UWV van de verplichting om lopende de opzegging een voorlopig oordeel te geven over de WW-aanspraken van de werknemer zou (…) betekenen dat het dat ook moet doen in gevallen waarin het uiteindelijk niet tot werkloosheid komt. Dat kan resulteren in veel overbodig werk”. • Bron: Stichting van de Arbeid, Advies inzake het rapport van de adviescommissie duaal ontslagstelsel, 15 juli 2003, publicatie 7/03.

Pro-formaprocedures en ontslagpraktijk De huidige verwijtbaarheidtoets leidt tot een zeer groot aantal pro-formazaken, bij de kantonrechter en, in andere vorm, ook bij de CWI.

7

R.M Beltzer, Het UWV van poortwachter naar uitsmijter, SMA 2004, p. 63 e.v. (zie hierna); dezelfde: Over een opmerkelijk WW-plan, SMA 2005, pp. 59-60.

54


Wat de procedure bij de CWI betreft wordt hier vermeld dat de werkgever op grond van artikel 6 BBA voor opzegging8 van de arbeidsverhouding voorafgaande toestemming van de CWI nodig heeft. Over de beoordeling door de CWI van het verzoek om toestemming geeft het Ontslagbesluit inhoudelijke en procedurele regels. In het kader van de pro-formaprocedures is ook het volgende van belang. Volgens artikel 4:1 van het Ontslagbesluit verleent de CWI toestemming voor opzegging van de arbeidsverhouding indien de werkgever aannemelijk heeft gemaakt dat de arbeidsplaats op grond van bedrijfseconomische redenen dient te vervallen. Het Ontslagbesluit maakt het mogelijk dat bij het verzoek om toestemming van de werkgever een verklaring van de werknemer wordt gevoegd dat hij tegen het voorgenomen – op bedrijfseconomische gronden gebaseerde – ontslag geen bezwaar heeft9. Bij aanwezigheid van een dergelijke verklaring kan de CWI voor het verlenen van toestemming de zogenoemde verkorte procedure volgen (artikel 2:6 Ontslagbesluit). In het kader van de pro-formaproblematiek bij de kantonrechter is van belang dat deze bij een ‘formele’ (pro forma) ontbinding een oordeel uitspreekt op basis van de feiten en omstandigheden die werkgever en werknemer aan hem voorleggen. Indien de werknemer niet bestrijdt dat er (bijvoorbeeld een bedrijfseconomische) reden is om de arbeidsovereenkomst te beëindigen, stelt de kantonrechter niet zelf een onderzoek in naar de (werkelijke) reden voor beëindiging.

‘Formele’ ontbinding door de kantonrechter Bij formele (pro forma) ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter maken werkgever en werknemer (vooraf) afspraken over de beëindiging van de arbeidsovereenkomst via een ontbindingsprocedure. Zij spreken af op welk moment en onder welke voorwaarden de arbeidsverhouding zal eindigen en verzoeken de kantonrechter de overeenkomst – met inachtneming van de tussen hen gemaakte afspraken – te ontbinden, veelal met een vergoeding. Er wordt dan geen inhoudelijk verweer gevoerd en in de meeste gevallen wordt de kantonrechter gevraagd een beschikking af te geven zonder dat er een mondelinge behandeling heeft plaatsgevonden. Veelal verzoeken partijen gezamenlijk in de begeleidende brief om af te zien van een mondelinge behandeling, mits de kantonrechter hun wensen over de ontbindingsdatum en de toe te kennen vergoeding volgt. Bij de vele duizenden ontbindingsprocedures die jaarlijks op deze wijze worden afgewikkeld gaat het in feite om een administratieve afwikkeling via de kantonrechter. De kantonrechter zelf laat zich niet inhoudelijk uit over de

8 9

Toestemming van de CWI is niet vereist bij beëindiging van de arbeidsverhouding met wederzijds goedvinden. De werknemer vult hiertoe een formulier in dat is opgenomen in Bijlage C bij het Ontslagbesluit. Dit formulier informeert de werknemer tevens over de mogelijke gevolgen van ondertekening van de ‘verklaring van geen bezwaar’. Ook wijst het formulier erop dat het niet nodig is bezwaar te maken louter en alleen om de WW-uitkering veilig te stellen.

55


aangevoerde ontslagreden, maar volgt de standpunten van partijen en geeft een standaard ontbindingsbeschikking af. De lijdelijke rol van de kantonrechter brengt met zich dat partijen de processtukken zo kunnen inrichten, dat van eventuele verwijtbaarheid als bedoeld in artikel 24 WW niets blijkt. Verder komt uit onderzoek naar de uitvoering van de verwijtbaarheidstoets door het UWV naar voren dat de beschikbare tijd voor toetsing door het UWV zeer beperkt is. Een en ander heeft ertoe geleid dat de geregelde ontbinding vrijwel altijd leidde tot een ‘veilige landing van de werknemer in de WW’. Geregelde ontbindingen hebben een hoge vlucht. Geschat wordt dat ten minste driekwart van alle ontbindingen (in 2003 ongeveer 70.000) uit geregelde ontbindingen bestaat. • Bronnen: A.A.J. Kouwenhoven, UWV-toetsing verwijtbare werkloosheid bij bedrijfseconomisch ontslag, op. cit., pp.190 e.v.; E. Verhulp, Geregelde ontbinding en WW; JAR Verklaard, 3 mei 2004, pp. 6 e.v.

De raad neemt kennis van de twijfel van de Raad voor de Rechtspraak (zie par. 4.2) of het schrappen van de verwijtbaarheidstoets zal leiden tot een substantiële vermindering van het aantal pro-formaprocedures. De redengeving daarvoor acht de raad – met het kabinet – niet overtuigend10. Anders dan de Raad voor de Rechtspraak verwacht de raad niet dat op een schaal van betekenis ontbindingsprocedures zullen worden gevoerd met het doel een executoriale titel te verkrijgen of vervolgprocedures te voorkomen of dat beëindigingsovereenkomsten alsnog zullen worden aangetast met een beroep op dwaling of misbruik van omstandigheden. In de waarneming van de raad is in verreweg de meeste pro-formazaken (circa 90 procent) de uitsluitende en definitieve bedoeling van partijen de WW-uitkering van de werknemer veilig te stellen. Afspraken daarover leiden slechts bij hoge uitzondering naderhand tot problemen tussen partijen. Opvattingen en voorstellen literatuur De pro-formaproblematiek wordt gezien als een zware belasting voor de ontslagpraktijk. In de literatuur is voorgesteld11 de pro-formaproblematiek terug te dringen door de aanspraak op WW-uitkering in alle gevallen toe te kennen, tenzij: • de opzegging door de werkgever plaatsvindt op staande voet wegens een dringende reden in de zin van de wet;

10

11

Zie ook R.M. Beltzer, Over een opmerkelijk WW-plan, SMA 2005, pp. 59-60, die deze voordelen van de ontbindingsbeschikking van bijkomstige aard noemt en concludeert: “zij vormen zeker niet de oorzaak van de grote vlucht van de pro-formaprocedures”. Werkgroep ontslagrecht van de Vereniging voor Arbeidsrecht, Naar een nieuw ontslagrecht in duplo, Sociaal Recht, 2000, p. 243 e.v. Volgens de Werkgroep moet worden voorkomen dat een ontslag gepaard gaat met een eindeloze discussie over wie welk gedeelte van de financiële gevolgen van ontslag moet dragen. Anders blijft de werknemer lange(re) tijd in onzekerheid verkeren over zijn inkomenspositie, terwijl hij zich juist met 100 procent aandacht zou moeten kunnen richten op het vinden van een nieuwe baan. Daar komt bij dat een veelheid van procedures en andere formaliteiten tot hoge maatschappelijke kosten leidt.

56


• de arbeidsovereenkomst op een kortere termijn dan de normale opzegtermijn door de kantonrechter wordt ontbonden ex artikel 7:685 BW wegens aan de werknemer verwijtbare gewichtige redenen; • er naar het oordeel van de werkgever grond is voor toekenning van een lagere ontslagvergoeding dan de genormeerde, wegens verwijtbaarheid aan de kant van de werknemer12. Ook is bepleit de koppeling tussen de reden van beëindiging van de arbeidsverhouding en de aanspraak op WW geheel te laten vervallen13. De verknoping van ontslagrecht en WW heeft in deze visie een ‘perverterende werking’. De WW-regels met betrekking tot verwijtbare werkloosheid hebben ertoe geleid dat: • de procesgang naar de kantonrechter ex artikel 7:685 is dichtgeslibd; • werknemers steeds formeel protesteren tegen hun ontslag; • werknemers niet zelf het initiatief tot ontslag durven nemen; en • werkgever en werknemer gezamenlijk tegenover het UWV de grootste ‘arbeidsrechtelijke leugen’ in stand houden, die inhoudt dat het ontslag, ongeacht de voorgeschiedenis, niet aan de werknemer te verwijten is. Zowel in materiële als in immateriële zin wordt in deze visie de prijs die moet worden betaald voor de controle op verwijtbaarheid te hoog gevonden. Niet de reden voor beëindiging van de arbeidsverhouding maar de inspanning van de werkloos geworden werknemer op de arbeidsmarkt zou moeten worden getoetst. De aandacht zou niet op de beëindiging van de oude, maar op het begin van een nieuwe arbeidsverhouding gericht moeten zijn. Van verwijtbaarheid zou alleen sprake moeten zijn als de rechthebbende op een WW-uitkering zich onvoldoende inspant om weer aan het werk te gaan. Reïntegratie van de werkloze werknemer zou centraal dienen te staan. In deze visie zijn er ook twijfels of bij ontslag op grond van een dringende reden aan de werknemer een WW-uitkering zou moeten worden onthouden. De WW is immers een risicoverzekering. In het kader van het pleidooi voor afschaffing van de toets op verwijtbaarheid van het ontstaan van de werkloosheid is in de literatuur onderzoek gedaan naar mogelijke bezwaren tegen afschaffing van de huidige verwijtbaarheidstoets. Daarbij zijn ook tegenargumenten naar voren gebracht.

12

13

Dat hiermee de toegang tot de WW gemakkelijker wordt gemaakt, is volgens de werkgroep ten dele schijn. Zij voert daartoe aan dat in het huidige systeem een WW-weigering veelal is te herleiden tot het feit dat de werkgever wegens een dringende reden heeft opgezegd of op een kortere dan de voorgeschreven termijn heeft opgezegd (en de werknemer daartegen niet in het geweer is gekomen) of dat de werknemer genoegen heeft moeten nemen met een lagere ontbindingsvergoeding. R.M. Beltzer, Het UWV van poortwachter naar uitsmijter, SMA, februari 2004, pp. 63-86; R. Knegt, Verwijtbare werkloosheid: de januskop van de WW, SMA 2001, p. 546 e.v.

57


Mogelijke bezwaren tegen afschaffing van de verwijtbaarheidstoets (cursief) en tegenargumenten 1 Afschaffing van de verwijtbare werkloosheid aan de poort zou leiden tot meer uitkeringen. In de praktijk worden niet op grote schaal WW-uitkeringen aan de poort geweigerd, mede omdat werkgever en werknemer wel uitkijken om het UWV munitie te verschaffen voor weigering van een WW-uitkering. Een ander argument dat bovengenoemd bezwaar vermindert, is dat de controlerende functie van het UWV verschuift van de poort naar de periode van WW-gerechtigdheid daarna. 2 Het openzetten van de WW-poort zou de gemeenschap meer geld kosten. Hierbij gelden dezelfde tegenargumenten als bij het eerste bezwaar. Verder is het bezwaar ook onjuist, omdat de vrije toegang tot de WW juist leidt tot het vrijkomen van mensen en middelen. Hierdoor verdwijnen de pro-formaprocedures (belangrijke verlichting taak kantonrechter) en vervalt voor het UWV de – ondankbare – taak de waarheid boven tafel te krijgen (bespaart werk en kosten inschakeling CWI). 3 Niet langer toetsen van verwijtbaarheid aan de poort van de WW zou onethisch zijn. Ook werknemers die overduidelijk schuld hebben aan hun ontslag (fraude, seksuele intimidatie) zouden immers recht hebben op WW. Er is een parallel met de verplichte loondoorbetaling bij ziekte. Deze geldt ook in gevallen waarin de werknemer wellicht schuld heeft aan de ziekte. Verder is de automatische vergoeding op basis van de kantonrechtersformule ‘onethischer’ dan het afzien van poortcontrole bij de WW. Een ander punt is dat de sanctieregeling in de WW in geval van verwijtbaarheid ‘bot’ is. 4 Werknemers zouden zich gemakkelijker laten ontslaan, bijvoorbeeld om een sabattical te kunnen nemen of om met behoud van een WW-uitkering voor de kinderen te kunnen zorgen. Deze gedachte miskent dat de werknemer slechts recht op WW heeft indien hij beschikbaar is voor de arbeidsmarkt. Zeker als afschaffing van de verwijtbaarheidstoets aan de WW-poort wordt gekoppeld aan een strengere toets op reïntegratie-inspanningen van de werknemer, behoeven geen nadelige effecten voor de socialezekerheidskassen op te treden. 5 Er zou al veel gewonnen zijn als het UWV op voorhand bereid zou zijn een oordeel (‘ruling’) te geven over de verwijtbaarheid van de werknemer. Dit argument gaat eraan voorbij dat de werkelijke reden voor ontslag alsnog hoogst zelden aan het UWV bekend zal worden gemaakt. 6 Het zou politiek onhaalbaar zijn maatregelen te nemen die juist de instroom in de sociale zekerheid vergemakkelijken. Het vasthouden aan het principe dat maatregelen in de sociale zekerheid de toegang tot die sociale zekerheid nooit mogen vergemakkelijken, vindt daar zijn begrenzing waar door bepaalde regelingen andere rechtsgebieden, in casu het arbeidsrecht, in een onaanvaardbare houdgreep worden genomen, met hogere maatschappelijke kosten als gevolg. • Bron: R.M. Beltzer, Het UWV van poortwachter naar uitsmijter, SMA, februari 2004, nr. 2, pp. 63-86 en dezelfde: Over een opmerkelijk WW-plan, SMA 2005, pp. 59-60.

58


Ook andere mogelijke bezwaren tegen afschaffing van de huidige verwijtbaarheidstoets zijn in de literatuur onderzocht, en weerlegd. Daarbij is ook aandacht besteed aan de situatie in ons omringende landen. Uit een vergelijking van de gedragseisen die in Nederland worden gesteld met die in naburige landen, blijkt dat de Nederlandse ‘achteromziende blik’ streng is. Gemeenschappelijk element in de werkloosheidsregelingen van veel landen is dat een werknemer die zelf ontslag neemt daar een goede reden voor moet hebben, wil hij voor een uitkering in aanmerking komen. Voor het overige lopen de eisen nogal uiteen. Conclusie is dat Frankrijk het meest coulant en Nederland het strengst is in het stellen van eisen (zie kader).

Sanctionering van aan werkloosheid voorafgaand gedrag bij ontslag op initiatief werkgever In Frankrijk wordt de eis van ‘onvrijwilligheid’ strikt uitgelegd: in alle gevallen waarin de werkgever het initiatief neemt tot het ontslag wordt de werkloosheid als onvrijwillig beschouwd, ook als de werknemer zelf door zijn gedrag tot dit initiatief aanleiding heeft gegeven. In Duitsland kan alleen bij opzet of grove schuld van de werknemer betaling van de uitkering enige tijd worden opgeschort. In het Verenigd Koninkrijk bestaat ook een sanctie op ontslag als gevolg van verwijtbaar gedrag. Nederland ten slotte sanctioneert niet alleen opzet of grove schuld en verwijtbaar gedrag, maar ook onvoldoende verzet van de werknemer tegen het ontslagvoornemen van de werkgever. • Bron: R. Knegt, Verwijtbare werkloosheid: de januskop van de WW, SMA 2001, pp. 546 e.v.

Advies Stichting van de Arbeid De Stichting van de Arbeid besteedt in haar advies uit 2003 over de voorstellen van de Commissie Duaal Ontslagstelsel (commissie-Rood) eveneens aandacht aan het vraagstuk van de pro-formaprocedures14. Een van de criteria die de Stichting hanteert bij de beoordeling van deze voorstellen, is of deze bijdragen aan voorkoming van onnodige procedures die ingesteld worden om de aanspraak op een WW-uitkering zeker te stellen. De Stichting komt in het advies tot de conclusie dat het door de commissie-Rood voorgestane repressieve ontslagstelsel geen bijdrage levert aan het terugdringen van de pro-formaproblematiek, daar waar het bestaande duale preventieve ontslagstelsel een (nagenoeg) beslissende indicatie verschaft ter bepaling van de aanspraak op een WW-uitkering. Dit neemt niet weg dat pro-formaprocedures in dat stelsel een flink beslag leggen op de toetsende instanties. De Stichting constateert dat dit probleem ten gronde te maken heeft met de toegangscriteria tot de WW.

14

Stichting van de Arbeid, Advies inzake het rapport van de Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel, Den Haag, 15 juli 2003, publicatienr. 7/03.

59


Inschakeling CWI door UWV Bij WW-aanvragen waarbij sprake is van (formele) ontbinding door de kantonrechter wegens bedrijfseconomische redenen, maakt het UWV sinds september 2003 gebruik van de expertise van de CWI. Het UWV heeft aandacht gevraagd voor de gang van zaken bij inschakeling van de CWI bij de beoordeling van ontbinding wegens bedrijfseconomische redenen15. De langere doorlooptijd van ontslagzaken waarvoor de CWI wordt ingeschakeld blijkt een knelpunt te zijn.

Inschakeling CWI door UWV In 2001 constateerde de toezichthouder (Ctsv, thans IWI) dat in veel gevallen de rechtmatigheid van een verstrekte WW-uitkering niet kon worden vastgesteld omdat het UWV geen volledige invulling had gegeven aan de zelfstandige toetsing van verwijtbare werkloosheid. Dit was het geval bij ontslagen met een bedrijfseconomische achtergrond, waarbij sprake is van een (formele) ontbinding van de arbeidsovereenkomst of een beëindiging met wederzijds goedvinden. Dit heeft geleid tot een andere werkwijze van het UWV bij de toetsing van de verwijtbaarheid bij bedrijfseconomische ontslagen. Sinds 1 september 2003 schakelt het UWV in een aantal gevallen de CWI in bij de beoordeling van ontbinding om bedrijfseconomische redenen waarbij niet de toestemmingsprocedure ex artikel 6 BBA is gevolgd. De CWI adviseert over de vraag of in het onderhavige geval bij een normale ontslagaanvraag op bedrijfseconomische gronden toestemming zou zijn verleend. Dit advies weegt zwaar mee bij de uiteindelijke beoordeling door het UWV of sprake is van verwijtbare werkloosheid. In de praktijk gaat het voornamelijk om gevallen waarbij de arbeidsovereenkomst door de kantonrechter op verzoek is ontbonden (artikel 7:685 BW) en om gevallen van beëindiging van het dienstverband met wederzijds goedvinden. Bij beide categorieën gevallen is een bedrijfseconomische noodzaak als reden van ontslag aangegeven. In het bijzonder gaat het om de zogenoemde formele ontbindingen waarbij werkgever en werknemer (vooraf) afspraken hebben gemaakt over de beëindiging van de arbeidsovereenkomst via een ontbindingsovereenkomst. Omdat de ontbindingsbeschikking van de kantonrechter in dergelijke gevallen niet inhoudelijk ingaat op de ontslagreden, kan het UWV niet toetsen of het ontslag voor deze werknemer onvermijdelijk was. De minister van SZW heeft de Tweede Kamer op 23 december 2004 schriftelijk geïnformeerd over de resultaten van de inschakeling van de CWI door het UWV. Naar verwachting zal het aantal adviesverzoeken van het UWV aan de CWI voor 2004 uitkomen op ongeveer 1200. De aanvankelijke prognose was dat het zou aan om 10.000 verzoeken per jaar. De totale jaarlijkse WW-instroom bedraagt ongeveer 500.000 personen. Gebleken is dat veel ontslagdossiers meer informatie bevatten dan voorheen, waardoor het UWV in staat is om zonder advisering

15

In een memo van 22 maart 2004 dat is verstrekt aan de SER-Commissie Sociale Zekerheid.

60


door de CWI een beslissing te nemen. Verder kan volgens de minister worden geconcludeerd dat in bijna een derde van de gevallen die aan de CWI zijn voorgelegd, is overgegaan tot een weigering van de WW-uitkering. Volgens de minister ligt voortzetting van de samenwerking tussen UWV en CWI voor de hand. Een daartoe strekkend verzoek van UWV en CWI had de minister op 23 december 2004 nog niet bereikt. Bronnen: – A.A.J. Kouwenhoven, UWV-toetsing verwijtbare werkloosheid bij bedrijfseconomisch ontslag, Arbeid Integraal 6, december 2003, pp. 190 e.v.; – Brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer van 23 december 2004 inzake Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI); Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 26 448, nr. 181.

Financiële gevolgen voor uitvoering WW en uitkeringslasten De kabinetsvoorstellen leiden volgens de adviesaanvraag van 2 december 2004 tot een besparing op de uitvoeringskosten van (structureel) 2 miljoen euro. Daar staat een toename van uitkeringslasten van (structureel) 19 miljoen euro16 tegenover. Per saldo zouden de kabinetsvoorstellen dus 17 miljoen euro kosten. Volgens recente gegevens van het UWV en het ministerie van SZW bedragen de kosten van de kabinetsvoorstellen 17,9 miljoen euro.

4.4

Standpunt van de raad De raad is van oordeel dat een verregaande vermindering van de pro-formaproblematiek van groot belang is voor een versoepeling van de ontslagpraktijk en een verbeterde werking van de arbeidsmarkt. Aldus kan een aanzienlijke kostenreductie voor werkgevers en werknemers worden bereikt. Ook is het terugdringen van de pro-formaproblematiek van evident belang voor een evenwichtig en doelmatig functionerend stelsel van sociale zekerheid, in casu het systeem van de werkloosheidsuitkering. Daarnaast leidt vermindering van het aantal pro-formazaken tot een wenselijke vermindering van de belasting van de rechterlijke macht en van de uitvoeringskosten voor de CWI en het UWV. De raad staat daarom positief tegenover het kabinetsvoornemen de toetsing van verwijtbaarheid van het ontslag aan de werknemer te beperken. Het kabinet is voornemens de verwijtbaarheidstoets te beperken tot die gevallen waarin: a de werknemer zelf ontslag neemt; b de werknemer ontslagen wordt als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag jegens de werkgever.

16

De adviesaanvraag spreekt in dit verband van 17 miljoen euro; dit is echter het saldo van de toename van de uitkeringslasten en de afname van de uitvoeringskosten.

61


Ad a) De raad betrekt in zijn overwegingen niet alleen de gevallen waarin de werknemer zelf ontslag neemt, maar ook de gevallen waarin de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werknemer door de rechter is ontbonden. Hier zijn tal van verschillende situaties denkbaar. Het is lang niet altijd op voorhand duidelijk of een zodanige situatie is ontstaan dat redelijkerwijs niet kan worden verlangd dat de werknemer de dienstbetrekking voortzet. Het is daarom wenselijk dat het UWV bij ontslagname door de werknemer en bij ontbinding op verzoek van de werknemer een toets blijft uitvoeren op de mogelijke verwijtbaarheid van de werkloosheid aan de werknemer. Door de ministeriële vertegenwoordiging is toegelicht dat het kabinetsvoornemen geen wijziging beoogt te brengen in de huidige praktijk. Het UWV zal blijven toetsen of de werknemer de dienstbetrekking heeft beëindigd “zonder dat aan de voorzetting ervan zodanige bezwaren zijn verbonden dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van de werknemer zou kunnen worden gevergd”17. De raad stemt daarmee in. Ad b) De vraag of in andere dan de onder ad a) genoemde gevallen een toets op verwijtbaarheid nodig of wenselijk is, beantwoordt de raad in het licht van het doel dat het kabinet met beperking van de verwijtbaarheidstoets beoogt te bereiken. Uitgaande van de adviesaanvraag en de toelichting die van de zijde van het ministerie van SZW is gegeven, staat voor het kabinet het terugdringen van de pro-formaproblematiek voorop. Bezien vanuit die doelstelling acht de raad voor de (mate van) verwijtbaarheid van de werkloosheid een scherpere afbakening gewenst dan die welke het kabinet voorstelt. In de adviesaanvraag wordt de toetsing bij ontslag op initiatief van de werkgever beperkt tot “ontslag als voorzienbaar gevolg van verwijtbaar gedrag van de werknemer”. Volgens de adviesaanvraag betekent dit dat de werknemer niet langer verplicht zal zijn zich (adequaat) te verweren tegen een voorgenomen ontslag door de werkgever. Door de ministeriële vertegenwoordiging is toegelicht dat is bedoeld als criterium voor verwijtbaarheid te stellen dat de werknemer zich “verwijtbaar zodanig heeft gedragen dat hij zich had moeten realiseren dat dit de beëindiging van de dienstbetrekking tot gevolg zou kunnen hebben”. De raad stelt vast dat dit de norm is van het huidige artikel 24 lid 2 onder a WW. Zoals hij in paragraaf 4.3 heeft vastgesteld, kan ook als gevolg van deze norm onzekerheid bestaan over de noodzaak van verweer. Voor de werknemer is immers niet op voorhand evident of het UWV zal oordelen dat het ontslag het voorzienbare gevolg van diens gedrag is geweest. De werknemer zal dus rekening moeten houden met de mogelijkheid dat het UWV zal concluderen dat sprake is van verwijtbare werkloosheid met het gevolg dat de WW-uitkering wordt geweigerd. Met het oog daarop zal de werknemer niet bereid zijn tot medewerking aan een beëindigingsovereenkomst, zich genoodzaakt zien zich te

17

Artikel 24 WW, lid 3 onder b.

62


verweren tegen het ontslag en het (toch weer) op een procedure bij de CWI of bij de kantonrechter laten aankomen18. Wil het oogmerk van het kabinet tot terugdringing van de pro-formaproblematiek slagen, dan is een betere afbakening nodig van eventuele verwijtbaarheid van beëindiging van de arbeidsovereenkomst aan de werknemer. De raad stelt daarom voor de toets op verwijtbaarheid te beperken tot gevallen waarin de werknemer op staande voet is ontslagen wegens een ‘dringende reden’ (artikel 7:677 BW), respectievelijk de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werkgever door de rechter is ontbonden op grond van een ‘dringende reden’19. In alle andere gevallen20 zou de toets moeten vervallen.

Dringende reden Volgens artikel 7:678 BW worden voor de werkgever als ‘dringende redenen’ beschouwd “daden, eigenschappen of gedragingen van de werknemer, die ten gevolge hebben dat van de werkgever redelijkerwijze niet gevergd kan worden de arbeidsovereenkomst te laten voortduren”. In de bepaling wordt een aantal ‘daden, eigenschappen of gedragingen’ genoemd die geacht kunnen worden een dringende reden op te leveren. De opsomming is enuntiatief: het gaat in artikel 7:678 om voorbeelden.

Afronding De raad beveelt het kabinet aan de toets op verwijtbare werkloosheid vorm te geven zoals hierboven is voorgesteld: • Voor alle gevallen waarin de werknemer zelf ontslag neemt, respectievelijk de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werknemer is ontbonden, blijft de toets gehandhaafd (conform het voorstel van het kabinet); • Voor alle andere gevallen wordt de toets beperkt tot gevallen waarin de werknemer op staande voet is ontslagen wegens een ‘dringende reden’ of de arbeidsovereenkomst op verzoek van de werkgever door de rechter is ontbonden op grond van een ‘dringende reden’. De raad constateert dat uit de adviesaanvraag en de daarbij gegeven toelichting niets blijkt van een kabinetsvoornemen om het UWV op voorhand een oordeel te laten geven over de mogelijke verwijtbaarheid van werkloosheid aan de werknemer. Voor het geval

18 19

20

In beginsel gaat het daarbij om alle gevallen die niet evident een bedrijfseconomisch ontslag zijn. Het voorstel betekent tevens een vereenvoudiging van de uitvoering. In deze zin ook: G.J.J. Heerma van Voss, Afscheid van het formeel verweer, Sociaal Recht 2005, pp. 85-86: “Het UWV behoeft dan uitsluitend te bezien of een door de werkgever geïnitieerde opzegging / ontbinding is gebaseerd op een dringende reden.” Anders dan gevallen van ontslagname door de werknemer, respectievelijk ontbinding van de arbeidsovereenkomst door de rechter op verzoek van de werknemer, waarover de raad onder Ad a) zijn standpunt heeft bepaald.

63


het kabinet alsnog zou overwegen over te gaan tot een ‘toetsing op voorhand’ merkt de raad op dat hij dat geen werkbare oplossing acht (zie paragraaf 4.3). Tot slot merkt de raad op dat een eventuele toename van het beroep op een WW-uitkering die enkel en alleen het gevolg is van beperking van de verwijtbaarheidstoets niet dient mee te tellen in beoogde ‘volumedoelstelling toekomstbestendigheid WW’.

Den Haag, 15 april 2005

H.H.F. Wijffels voorzitter

N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris

64

BIJLAGEN

65

66

BIJLAGE 1

Informatie van het ministerie van SZW over het conceptwetsvoorstel anticumulatie ontslagvergoeding met WW-uitkering a.

Persbericht Ministerie van SZW d.d. 13 september 2004 (nr. 04/177)

Ontslagvergoeding wordt verrekend met WW-uitkering Ontslagvergoedingen worden voortaan volledig verrekend met de werkloosheidsuitkering. Dit geldt voor een ontslagvergoeding ineens en voor een periodieke aanvulling bovenop de WW-uitkering. Ook vergoedingen in natura worden verrekend. Om te bevorderen dat mensen zo snel mogelijk weer aan het werk gaan, worden door de werkgever betaalde of verstrekte activiteiten om mensen weer aan het werk te helpen – zoals onder andere scholing en bemiddeling – niet met de WW-uitkering verrekend. Ook het voortzetten van de pensioenopbouw van de ontslagen werknemer wordt niet in mindering gebracht. Dit heeft het kabinet besloten op voorstel van minister De Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Met de verrekening van de ontslagvergoeding verwacht het kabinet dat mensen sneller uit de WW zullen uitstromen. Daarnaast gaat het wetsvoorstel het oneigenlijk gebruik van de WW tegen als middel om vervroegd te stoppen met werken. Bij individuele en collectieve afspraken bij ontslag zal de nadruk meer komen te liggen op het weer aan het werk helpen van werknemers. Het plan om de ontslagvergoedingen met de WW-uitkering te verrekenen is onderdeel van het regeerakkoord van het kabinet Balkenende II. Het kabinet verwacht dat dit wetsvoorstel een besparing van 150 miljoen euro zal opleveren. Vergoedingen die niet als ontslagvergoeding worden uitbetaald, maar wel als zodanig kunnen worden beschouwd, worden ook verrekend met de WW. Het gaat dan bijvoorbeeld om bonussen die direct voorafgaande aan het ontslag zijn uitgekeerd. De verrekening van ontslagvergoedingen geldt voor werknemers die ontslagen worden op of na de datum van inwerkingtreding van de wet. Mensen die voor die tijd zijn ontslagen, vallen niet onder de nieuwe wet. Het kabinet streeft ernaar om de wet per 1 april 2005 te laten ingaan. Het wetsvoorstel is voor advies naar de Raad van State gestuurd. De volledige tekst van het wetsvoorstel wordt pas openbaar bij indiening bij de Tweede Kamer.

67

BIJLAGE 1

b.

Notitie ‘Hoofdlijnen conceptwetsvoorstel anticumulatie ontslagvergoedingen WW (‘Hoofdlijnennotitie’)

1 2 3 4

Aanleiding Huidige regeling Bezwaren tegen huidige regeling Doel en randvoorwaarden voor anticumulatie ontslagvergoedingen.Uitwerking voornemen in WW 5 Effecten 1. Aanleiding Het voornemen om ontslagvergoedingen te verrekenen met een WW-uitkering stamt uit het Strategisch Akkoord van het kabinet Balkenende-1. Het oogmerk van dat kabinet met de maatregel was om het gebruik van de WW als route voor vervroegde uittreding tegen te gaan. De maatregel was ook onderdeel van het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende-2. Hierin stond vooral de versterking van de activerende werking van de WW centraal; de anticumulatie van ontslagvergoedingen op WW-uitkeringen past in die doelstelling. Naar aanleiding van het najaarsakkoord 2003 besloot het kabinet af te zien van de anticumulatie van ontslagvergoedingen in de WW. Bij de opschorting van dit akkoord in het voorjaar van 2004 is alsnog besloten om tot anticumulatie van ontslagvergoedingen over te gaan. Daarbij speelde ook de noodzaak tot aanvullende bezuinigingen een rol. 2. Huidige regeling Op dit moment kent de WW al een regeling voor de verrekening van inkomsten wegens loonderving (artikel 34, eerste lid WW). Daarvan zijn echter inkomsten uitgezonderd die verband houden met de eindiging van de dienstbetrekking (artikel 34, vijfde lid WW). Als gevolg hiervan kunnen ontslagvergoedingen onbeperkt cumuleren met een WW-uitkering. Met de invoering van de huidige Werkloosheidswet in 1987 koos de toenmalige regering ervoor om een werkloosheidsuitkering te beschouwen als vaste, verplichte basiszekerheid die generaal van karakter is. De sociale partners kregen hiermee in beginsel de vrijheid om aanvullende regelingen te treffen. De regering maakte daarbij de kanttekening dat de overheid wat betreft door de sociale partners overeengekomen socialezekerheidsregelingen een zelfde verantwoordelijkheid draagt als ten aanzien van de ontwikkeling van de lonen en arbeidsvoorwaarden in het algemeen. Als die ontwikkeling conflicteert met de verantwoordelijkheid van de overheid voor het functioneren van de nationale economie, kan voor de overheid reden tot bemoeienis ontstaan. Overigens kunnen ontslagvergoedingen momenteel ook al van invloed zijn op het WWrecht. De WW kent vanaf 1999 een regeling op grond waarvan het uitkeringsrecht als gevolg van de aanspraak op een ontslagvergoeding in de tijd wordt verschoven, de zogenoemde fictieve opzegtermijn (artikel 16, derde lid WW). Als bij de beëindiging van de 68

BIJLAGE 1

dienstbetrekking geen rekening is gehouden met de bij opzegging rechtens geldende termijn, wordt een ontslagvergoeding gelijk gesteld met (het recht op) loon tot maximaal het bedrag dat de werknemer zou ontvangen bij toepassing van die opzegtermijn. Deze regeling schort het WW-recht op, maar laat de hoogte en duur van de uitkering intact. 3. Bezwaren tegen huidige regeling Tegen de huidige regeling van artikel 34 WW bestaan drie hoofdbezwaren: • de onbeperkte cumulatie van ontslagvergoedingen en WW-uitkeringen gaat ten koste van de activerende werking van de WW; • de huidige regeling biedt een financiële basis voor vervroegde uittreding uit het arbeidsproces via de WW en gaat hiermee in tegen de gewenste grotere arbeidsparticipatie van ouderen. Ultimo 2003 bedroeg het aandeel 55-plussers in het WW-bestand ongeveer 25%, terwijl deze leeftijdsgroep slechts 10% van alle WW-verzekerden omvat; • het is wenselijk dat bij afvloeiingsregelingen minder nadruk komt te liggen op (hoge) financiële compensaties en meer nadruk komt te liggen op een overgang naar ander werk (bemiddeling, outplacement, reïntegratie). De huidige WW-regeling draagt hier niet aan bij. 4. Doel en randvoorwaarden voor anticumulatie ontslagvergoedingen Het hoofddoel van de anticumulatie van ontslagvergoedingen is een verbetering van de activerende werking van de WW. Anticumulatie (in casu een beperking van de cumulatie van private vergoedingen en WW) draagt bij aan een snellere uitstroom uit de WW als gevolg van werkhervatting. De verrekening van de ontslagvergoeding vergroot de prikkel voor de werknemer om snel en actief naar ander werk te zoeken en om een werkaanbod te aanvaarden. De anticumulatie van ontslagvergoedingen gaat in de tweede plaats het oneigenlijke gebruik van de WW als route voor vervroegde uittreding tegen. De onbeperkte cumulatie van de ontslagvergoeding met een WW-uitkering maakt de WW relatief aantrekkelijk als route voor uittreding uit het arbeidsproces. Verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering zal de weerstand van oudere werknemers tegen ontslag vergroten (minder instroom) en de werkhervatting van ouderen bevorderen (kortere verblijfsduur). In de derde plaats kan de anticumulatie van ontslagvergoedingen ertoe leiden dat bij individuele en collectieve afvloeiingsregelingen meer nadruk komt te liggen op de reïntegratie en outplacement van de betrokken werknemers. Werknemers krijgen door anticumulatie een groter financieel belang bij een snelle werkhervatting dan bij een hoge ontslagvergoeding of bovenwettelijke aanvulling. Sociale plannen en afvloeiingsregelingen waarin de verbetering van de arbeidsmarktpositie van met ontslag bedreigde werknemers centraal staat (“van werk naar werk”) hebben een positief effect op de dynamiek van de arbeidsmarkt en in het verlengde daarvan op de omvang van de werkgelegenheid.

69

BIJLAGE 1

De belangrijkste randvoorwaarden zijn uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Daarnaast dient de maatregel niet ten koste te gaan van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Met het oog op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid heeft UWV in 2003 zowel een voortoets (op het beleidsvoornemen) als een uitvoerbaarheidstoets (op een eerder concept van het wetsvoorstel) uitgebracht. Het overgrote deel van de aanbevelingen van UWV is overgenomen. 5. Uitwerking voornemen in concept wetsvoorstel Het concept wetsvoorstel regelt dat inkomsten waarop de werknemer aanspraak heeft in verband met de eindiging van zijn dienstbetrekking, worden verrekend met de WW-uitkering voorzover die inkomsten meer bedragen dan een vrijgesteld bedrag. De vrijstelling bedraagt één maandloon (21,75 maal het ongemaximeerde WW-dagloon) per dienstjaar, maar maximaal één jaarloon (261 maal het ongemaximeerde WW-dagloon). Als de werknemer bij zijn ontslag aanspraak heeft op een periodieke (al dan niet voorwaardelijke) aanvulling, wordt bij het bepalen van het te verrekenen bedrag uitgegaan van het totale bedrag waarop de werknemer aanspraak kan maken als hij over de volledige duur van de aanvullingsperiode aan de voorwaarden blijft voldoen. Met het oog op handhaafbaarheid is gekozen voor een zo ruim mogelijke invulling van het begrip ontslagvergoeding. Het concept wetsvoorstel maakt in dit verband geen onderscheid tussen éénmalige ontslagvergoedingen en periodieke aanvullingen op de WW-uitkering. Alle inkomsten waarop de werknemer aanspraak kan maken in verband met zijn ontslag, zijn verrekenbaar, tenzij deze in de wettelijke regeling uitdrukkelijk zijn uitgezonderd. Om flexibel in te kunnen spelen op eventuele ontwijkconstructies kunnen bij algemene maatregel van bestuur inkomsten die onder een andere noemer worden verstrekt, worden aangemerkt als (verrekenbare) inkomsten. Uitgezonderd van verrekening zijn inkomsten die al met toepassing van artikel 16, derde lid WW zijn gelijkgesteld met loon over een (fictieve) opzegtermijn. Voorts geldt een uitzondering voor een door de rechter toegewezen vergoeding van proceskosten. Tenslotte geldt dit voor de verstrekking of beschikbaarstelling door de werkgever van diensten gericht op werkhervatting, zoals outplacement en scholing. Als er na aftrek van de genoemde uitzonderingen te verrekenen inkomsten zijn, wordt voor de wijze van verrekenen onderscheid gemaakt al naar gelang de wijze van betaalbaarstelling van deze inkomsten. De hoofdregel is dat verrekening plaatsvindt door de WW-uitkering op nihil te stellen tot het volledige bedrag in mindering is gebracht. Na afloop van de verrekeningsperiode ontvangt de werknemer voor de resterende duur van het recht de volledige WW-uitkering. Indien de inkomsten uitsluitend bestaan uit periodieke aanvullingen die per betalingsperiode niet meer bedragen dan de WW-uitkering over de betreffende periode, worden deze inkomsten verrekend door ze per betalingsperiode op die WW-uitkering in mindering te brengen. Een aanvulling ter hoogte van (zeg) 20% van het WW-dagloon leidt dus 70

BIJLAGE 1

tot verlaging van de WW-uitkering tot 50% van het dagloon. Ook bij deze methode wordt het volledige te verrekenen bedrag op de WW-uitkering in mindering gebracht. Omdat er per WW-betaalperiode minder wordt verrekend dan via de hoofdregel, wordt over een langere periode verrekend. Als de te verrekenen inkomsten (onder meer) bestaan uit inkomsten die na afloop van de WW-duur betaalbaar worden gesteld, vindt in beginsel verrekening plaats via de hoofdregel, tenzij die nawettelijke inkomsten per periode niet meer bedragen dan 70% van het minimumloon over die periode. Het concept wetsvoorstel wijzigt verder de Toeslagenwet om te voorkomen dat de verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering (gedeeltelijk) wordt gecompenseerd via een recht op een toeslag op de WW-uitkering. 6. Effecten Door de versterking van de activerende werking zal de uitstroom uit de WW toenemen. Het onaantrekkelijk maken van de WW als route voor vervroegde uittreding leidt tot een daling van de instroom in de WW. Als bij afvloeiingsregelingen de nadruk meer komt te liggen op versterking van de arbeidsmarktpositie van de betrokken werknemers heeft dit een positief effect op de arbeidsmarkt en (op termijn) op de werkgelegenheid. Deze effecten leiden gezamenlijk tot een geringer beroep op de WW. Tegenover het geringere beroep op de WW staan een beperkte toename van de uitvoeringskosten UWV en van de administratieve lasten van werkgevers en werknemers (informatieverplichting bij WW-aanvraag). Het effect op de ontslagkosten voor werkgevers is tweeledig. De maximering van de vrijstelling van één jaarloon, of – als dat minder is – één maandloon per dienstjaar, kan een dempend effect hebben op de hoogte van ontslagvergoedingen, ingeval de werknemer verwacht een zekere periode aanspraak op WW te moeten maken. Het effect hiervan op de hoogte van de ontslagkosten zal geringer zijn als werkgevers in het kader van afvloeiingsregelingen vaker diensten gericht op outplacement en scholing beschikbaar stellen. De verrekening van ontslagvergoedingen kan aan de andere kant tot gevolg hebben dat werknemers zich vaker inhoudelijk tegen hun ontslag verzetten. In dat geval kunnen de kosten voor werkgevers wegens ontslagprocedures en loondoorbetaling toenemen.

71

BIJLAGE 1

c.

Notitie Internationaal-rechtelijke toets ‘anticumulatie ontslagvergoedingen met WW-uitkering’

Inleiding De SER-werkgroep Verrekening Ontslagvergoedingen met een WW-uitkering (VOW) bereidt een advies voor over de anticumulatie van ontslagvergoedingen met een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW). Deze werkgroep heeft de Minister van SZW verzocht zijn visie te geven over de verhouding van het conceptwetsvoorstel anticumulatie ontslagvergoedingen WW tot het internationale recht. Deze notitie beschrijft de voor Nederland geldende internationale verplichtingen op het terrein van het werkloosheidsrisico. Hierbij wordt eveneens ingegaan op de vraag in hoeverre het conceptwetsvoorstel zich verhoudt tot de ILO-verdragen inzake de vrijheid van collectief onderhandelen. Toetsing aan het internationale recht In principe is de wetgever vrij om aan de wetgeving een inhoud te geven die beleidsmatig wenselijk worden geacht. Beperkingen gelden slechts, voorzover die voortvloeien uit de Grondwet, en de voor Nederland geldende internationaal-rechtelijke verplichtingen. Voor wat betreft de socialezekerheidsverdragen die tot stand zijn gekomen door de Internationale Arbeidsorganisatie en door de Raad van Europa, gaat het om de volgende verdragen. Het betreft in eerste instantie ILO-verdrag nr. 44 (verzekering van uitkeringen of bijstand aan onvrijwillig werklozen; 1934). Artikel 10, derde lid, eerste volzin van dat verdrag stelt: “A claimant who on leaving his employment has received from his employer in virtue of his contract of service compensation for and substantially equal to his loss of earnings for a certain period may be disqualified for the duration of that period for the receipt of benefit or of an allowance.” In dit verdrag is derhalve uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid dat geen recht op een werkloosheidsuitkering bestaat gedurende de periode dat de voormalige werkgever compensatie biedt voor het inkomensverlies als gevolg van werkloosheid. Hiermee geeft dit vooroorlogse verdrag de wetgever de ruimte om ontslagvergoedingen in mindering te brengen op wettelijke werkloosheidsuitkeringen c.q. geen recht op een uitkering toe te kennen voor zolang de betrokken werknemer nog dergelijke aanspraken heeft op zijn werkgever. Daarnaast verdienen ILO-verdrag nr. 102 (minimumnormen in de sociale zekerheid; 1952) en het verdrag van de Raad van Europa de Europese Code inzake sociale zekerheid (1962; inclusief bijbehorend protocol) hier bespreking. Deze verdragen geven de (minimum-) voorwaarden aan die gesteld kunnen worden aan een uitkering, indien een wettelijke verzekering tegen – in casu – het werkloosheidsrisico bestaat. Deel IV van de Europese Code geeft een opsomming van deze voorwaarden in de artikelen 19 e.v. Artikel 22 van de Europese Code geeft aan dat, indien de socialezekerheidswetgever kiest voor de bescherming van een voorgeschreven groep van loontrekkenden, de uitkering bestaat uit een periodieke betaling berekend op basis van het laatstverdiende loon/vroegere inkom72

BIJLAGE 1

sten uit arbeid (Deel XII, Berekening van periodieke uitkeringen; artikel 65), dan wel op basis van het minimumloon/loon van een volwassen ongeschoolde mannelijke arbeider (de modelgerechtigde), vermeerderd met het bedrag van de kinderbijslag (artikel 66). Met een modelgerechtigde wordt hier bedoeld een man met vrouw en twee kinderen. Dit systeem heeft voor Nederland zijn weerslag gekregen in de WW. Kiest de wetgever er voor alle inwoners (naast – of in de plaats van – loontrekkenden) te verzekeren tegen het risico van werkloosheid dan worden de uitkeringen betaald overeenkomstig artikel 67. In die situatie kunnen de overige inkomsten (means) van het gezin in mindering worden gebracht op de werkloosheidsuitkering. Opmerking verdient wel dat het bedrag van de uitkering in dat geval slechts kan worden verminderd in de mate waarmee de overige inkomsten van het gezin van de gerechtigde een aanzienlijk voorgeschreven of door het bevoegde overheidsorgaan overeenkomstig voorgeschreven regelen vastgesteld bedrag overtreffen (artikel 67, onder b, van de Europese Code). De Wet werk en bijstand (WWB) kan gezien worden als een uitwerking van dit laatstgenoemde stelsel. Aan de genoemde verdragsnormen wordt voldaan, zolang het socialezekerheidsstelsel (in totaliteit) maar zodanig is dat in geval van werkloosheid recht bestaat op een uitkering van tenminste het door de Code voorgeschreven niveau. De keuze of dit geschiedt via een systeem, gebaseerd op art. 65, 66 of 67, wordt geheel aan de verdragsstaten gelaten. Gesteld kan worden dat Nederland met de WWB en de in die wet vastgelegde bijstandsnorm voor het werkloosheidsrisico reeds voldoet aan zijn internationale verplichtingen. Met de WW heeft Nederland er voor gekozen om voor het risico van werkloosheid voor loontrekkenden een hoger beschermingsniveau te garanderen. In alle gevallen geldt dat met de WWB – als vangnetvoorziening – voor het werkloosheidsrisico voldaan wordt aan de internationale verdragsverplichtingen neergelegd in ILO 102 en de Europese Code. Ten overvloede zij opgemerkt dat de Code evenals ILO-verdrag nr. 44 de mogelijkheid openlaat om een uitkering te schorsen gedurende enige periode, indien de belanghebbende “voor hetzelfde geval schadeloosstelling ontvangt van derden” met dien verstande dat het deel van de uitkering dat wordt geschorst, de door derden betaalde schadeloosstelling niet overtreft (zie Deel XII, Gemeenschappelijke bepalingen, artikel 68, onder c, van de Europese Code). In deze toets is tevens het Europees Sociaal Handvest (ESH) van belang. Artikel 12, tweede lid, van dit verdrag bepaalt dat het stelsel van sociale zekerheid op een bevredigend peil gehouden dient te worden, dat ten minste gelijk dient te zijn aan het peil dat vereist is voor de bekrachtiging van ILO-verdrag nr. 102. Nederland heeft dit laatste verdrag bekrachtigd en voldoet aan artikel 12, tweede lid. In het ESH (herzien), een verdrag dat binnenkort voor goedkeuring wordt voorgelegd aan het parlement, wordt in plaats van naar ILO-verdrag 102 verwezen naar de Europese Code. Nederland voldoet aan deze Code, waarin de uitkeringspercentages van de diverse takken van de sociale zekerheid op een hoger niveau liggen dan in ILO-verdrag 102.

73

BIJLAGE 1

Daarnaast is in dit verband relevant de toets aan ILO-verdragen 87 (vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht) en 98 (toepassing van het recht zich te organiseren en collectief te onderhandelen). Op grond van deze verdragen, zoals uitgelegd in ILO-verband, heeft Nederland zich verplicht niet te interveniëren in de activiteiten van werkgevers en werknemersorganisaties, en de resultaten van collectieve onderhandelingen in principe te respecteren. Het vaststellen van regels voor de uitbetaling van een WW-uitkering betreft het terrein waarvoor het primaat bij de socialezekerheidswetgever ligt. Met dergelijke regelgeving komt de wetgever niet op het terrein van de (collectieve) arbeidsvoorwaarden. Dat het anticumuleren van ontslagvergoedingen effect kan hebben op de inhoud van CAO’s behoeft geen betoog. Het conceptwetsvoorstel heeft echter niet als oogmerk om in te grijpen in de vrijheid van collectief onderhandelen, maar om de activerende werking van de WW te versterken. Het is daarbij dan ook niet van betekenis op welke grond de aanspraak van de werknemer berust. Zowel een contractuele ontslagvergoeding als een door de rechter vastgestelde ontslagvergoeding wordt (voorzover deze meer bedraagt dan een vrij te laten bedrag) geanticumuleerd. Er is dus geen sprake van een interventie in de collectieve onderhandelingsvrijheid van werkgevers- en werknemersorganisaties, zijnde een fundamenteel rechtsbeginsel zoals dit is vastgelegd in de genoemde verdragen en tevens in het ILO-statuut. Het is tevens een Europees-rechtelijk uitgangspunt, dat de lidstaten de bevoegdheid en de beleidsvrijheid hebben te bepalen hoe het stelsel van sociale zekerheid wordt ingericht en uitgevoerd. Deze nationale beleidsvrijheid wordt ingekaderd door het gemeenschapsrecht waarbij voor het risico werkloosheid rekening dient gehouden te worden met de Verordening (EEG) 1408/71. Aangezien deze Verordening slechts coördineert tussen de diverse Europees-rechtelijke socialezekerheidsstelsels en niet harmoniseert of – dwingendrechtelijk – voorschrijft hoe de stelsels er uit moeten zien, doen zich vanuit het Europees-rechtelijk toetsingskader geen knelpunten voor. Conclusies De Nederlandse overheid is bevoegd om het wettelijke socialezekerheidsstelsel naar eigen inzichten te structureren, mits de minimumnormen in acht worden genomen die zijn neergelegd in multilaterale sociale zekerheidsverdragen. Dit betreft ILO-verdrag nr. 102, de Europese Code inzake sociale zekerheid en art.12 van het Europees Sociaal Handvest. Deze verdragen werpen geen belemmering op voor een wijziging van de WW, als hier bedoeld. Indien het sociaalzekerheidsstelsel de gehele bevolking beschermt, staan alle verdragen toe dat het gegarandeerde inkomen beperkt blijft tot een percentage van het minimumloon, onder aftrek van inkomsten van de rechthebbende en zijn gezin, met inachtneming van een “substantiële vrijlating” bij die aftrek. Nederland voldoet met de WWB reeds aan zijn internationale verplichtingen voor het werkloosheidsrisico. Aanspraken die het wettelijke socialezekerheidsstelsel beïnvloeden, in casu de ontslagvergoedingen bij werkloosheid, kunnen worden verrekend met een wettelijke werkloosheidsuitkering. 74

BIJLAGE 1

Het vaststellen van regels inzake een werkloosheidsuitkering c.q. een bijstandsuitkering behoort, voorzover wordt voldaan aan de minimumnormen, tot het primaat van de nationale socialezekerheidswetgever. Nu het oogmerk van het conceptwetsvoorstel betrekking heeft op het socialezekerheidsbeleid, staat dit niet op gespannen voet met de ILO-verdragen 87 en 98.

75

BIJLAGE 1

76

BIJLAGE 2

77

BIJLAGE 2

78

BIJLAGE 2

79

BIJLAGE 2

80

BIJLAGE 2

81

BIJLAGE 2

82

BIJLAGE 2

83

BIJLAGE 2

84

BIJLAGE 2

85

BIJLAGE 2

86

BIJLAGE 3

Voorgeschiedenis koppeling vergoedingen met de werkloosheidsuitkering Vóór 1987 Het systeem van de WW is bij wetswijziging per 1 januari 1987 drastisch gewijzigd. Vóór 1987 was het systeem van de WW als volgt. De WW-uitkering werd voor 6 maanden toegekend. Na ommekomst van de WW-uitkering voorzag de WWV (Wet Werkloosheidvoorziening) in een uitkering gedurende 2 jaar of wanneer de werknemer 57,5 jaar of ouder was tot 65 jaar. Een afvloeiingsregeling (vergoeding) werd in beginsel op de WW-uitkering gekort. Aanvulling van de WW-uitkering werd echter toegelaten en ook een bedrag ineens, mits daar maar duidelijk de bestemming aan was gegeven. Het systeem vóór 1987 was derhalve dat een bedrag ineens (een vergoeding die in een geldelijk bedrag ineens werd uitgekeerd) op de WW-uitkering werd gekort. Hierop gold een uitzondering: indien aan het bedrag duidelijk de bestemming van aanvulling van de WW-uitkering was gegeven, werd dit niet gekort op de WW-uitkering. In de praktijk leidde dit ertoe dat korting nooit plaatsvond, omdat altijd een standaardzin (in de beëindigingsovereenkomst of ontbindingsuitspraak) werd toegevoegd dat het bedrag ineens strekte tot suppletie et cetera. Tussen 1987 en 1999 Bij de stelselherziening van de WW per 1 januari 1987 werd de duur van de loongerelateerde WW-uitkering gekoppeld aan het arbeidsverleden van de werknemer. Ook is in de WW de vervolguitkering opgenomen. Deze WW-vervolguitkering bedroeg aanvankelijk een jaar en later twee jaar 70 procent van het minimumloon. De WWV werd afgeschaft. Schadeloosstellingen in verband met ontslag werden ongemoeid gelaten. Afvloeiingsregelingen mochten na de stelselherziening derhalve niet op enigerlei wijze op de WW-uitkering worden gekort. Hierop was een uitzondering in de wet opgenomen: ingeval een werknemer zijn opzegtermijn verruilt voor een schadeloosstelling werd een korting op de WW toegepast overeenkomend met het bedrag aan loon dat de werknemer zou hebben ontvangen over de voor hem geldende opzegtermijn, indien deze in acht zou zijn genomen. Juridisch gezien was er echter geen sprake van een korting maar van een ontbreken van het recht op uitkering omdat de werknemer nog recht had op onverminderde doorbetaling van zijn loon. Het recht op een WW-uitkering werd opgeschort. De bedoeling van deze regeling was dat een werknemer die zijn opzegtermijn verruilt voor een schadeloosstelling, nu die schadeloosstelling op grond van de WW niet gekort kon worden, niet in een betere positie gebracht moest worden dan een werknemer die zijn opzegtermijn uitdient. Vergoedingen toegekend door de Kantonrechter in het kader van de ontbinding van de arbeidsovereenkomst bleven geheel buiten beschouwing. Deze werden op geen enkele wijze op de WW-uitkering gekort. Het wetsvoorstel dat leidde tot de WW-wijziging die per 1 maart 1994 in werking is getreden, probeerde hier een verandering in te brengen door 87

BIJLAGE 3

te bepalen dat met het recht op onverminderde loondoorbetaling worden gelijkgesteld vergoedingen in het kader van de beëindiging van het dienstverband (ongeacht of het gaat om opzegging, ontbinding of wederzijds goedvinden), voor zover de geldende opzegtermijn niet in acht was genomen. Het recht op WW-uitkering werd dan opgeschort met de ‘fictieve’ opzegtermijn. Nog voordat de nieuw voorgestelde WW (per 1 maart 1994) in werking trad bleek dat er een fundamentele tekortkoming in zat. Men had namelijk verzuimd te regelen dat de ‘opgeschorte’ werknemer verzekerd zou blijven krachtens verzekeringswetten in de periode dat zijn uitkeringsrecht was opgeschort. De commotie die daardoor ontstond leidde tot een bijzonder besluit van de minister van SZW, waarin werd bepaald dat de voorgestelde regeling buiten toepassing zou blijven. In de ‘Veegwet’ van 21 december 1995 is de desbetreffende bepaling in de WW ingetrokken. Conclusie: Tussen 1987 en 1999 werden vergoedingen anders dan in het kader van de opzegging buiten beschouwing gelaten bij de toekenning van een WW-uitkering. Een werknemer die zijn opzegtermijn verruilde voor een schadeloosstelling werd ‘gekort’ op de WW, maar die korting beperkte zich tot de ‘fictieve’ opzegtermijn. Vergoedingen toegekend door de kantonrechter in het kader van een ontbindingsprocedure werden op geen enkele wijze gekort. Na 1999 Met de inwerkingtreding van de Wet Flexibiliteit en Zekerheid op 1 januari 1999 is ook de zogenoemde ‘fictieve’ opzegtermijn in de WW opgenomen. De bepaling in de WW betreffende de opzegtermijn is na 1999 nog een aantal malen ‘gerepareerd’1. Kern van de wijziging is dat als de arbeidsovereenkomst is geëindigd en de werknemer recht heeft op “inkomsten in verband met de beëindiging van de dienstbetrekking”, dit recht wordt aangemerkt als een recht op onverminderde doorbetaling van loon “tot aan het bedrag aan loon dat de werknemer zou hebben ontvangen indien de dienstbetrekking door opzegging met inachtneming van de geldende opzegtermijn zou zijn geëindigd”. Thans is het dus zo geregeld dat indien de werknemer bij de beëindiging van zijn dienstverband een vergoeding van zijn werkgever ontvangt en de geldende opzegtermijn niet in acht wordt genomen, de datum waarop de WW-uitkering ingaat wordt opgeschort met de fictieve opzegtermijn. Deze regel is van toepassing op alle vormen van beëindiging, dus zowel op de opzegging zonder dat de geldende opzegtermijn (correct) in acht is genomen, als op de ontbinding van de arbeidsovereenkomst alsook op de beëindiging met wederzijds goedvinden.

1

Deze reparaties hadden betrekking op het begrip opzegtermijn: aanvankelijk ging de wet uit van de wettelijke opzegtermijn van de werkgever. Daarnaast ging men uit van de langere opzegtermijn voor de oudere werknemers. Thans is het zo dat rekening wordt gehouden met de geldende opzegtermijn (kan wettelijk en contractueel zijn) van werkgever en wanneer de werknemer zelf opzegt of ontbinding vraagt, van de werknemer. In geval van oudere werknemers wordt uitgegaan van de kortere opzegtermijn

88

BIJLAGE 3

Conclusie In de WW is altijd een koppeling gemaakt met de wijze van beëindiging van het dienstverband. Voor zover de werknemer zijn rechten van de opzegtermijnen verruilt met een geldelijke vergoeding, hanteert de WW door de jaren heen een zekere vorm van een sanctie. In de geschiedenis van de WW is het in de praktijk nooit tot een algehele verrekening van de ontslagvergoeding met de WW-uitkering gekomen.

89

90

BIJLAGE 4

Relevante bepalingen uit internationale verdragen A.

Verdragen ter waarborging van de vrijheid van collectief onderhandelen1

ESH Deel I De Overeenkomstsluitende Partijen stellen zich ten doel met alle passende middelen, zowel op nationaal als op internationaal terrein, zodanige voorwaarden te scheppen dat de hiernavolgende rechten en beginselen daadwerkelijk kunnen worden verwezenlijkt: (…..) 6. Alle werknemers en werkgevers hebben het recht collectief te onderhandelen. Deel II Artikel 5 – Recht op vrijheid van organisatie Werknemers en werkgevers hebben het recht tot oprichting van organisaties voor de bescherming van hun economische en sociale belangen. De verdragspartijen verplichten zich dit recht op generlei wijze door de nationale wetgeving of door de toepassing daarvan te laten beperken. Artikel 6 – Recht op collectief onderhandelen Ten einde de onbelemmerde uitoefening van het recht op collectief onderhandelen te waarborgen, verbinden de verdragspartijen zich: 1. paritair overleg tussen werknemers en werkgevers te bevorderen; 2. indien nodig en nuttig de totstandkoming van een procedure te bevorderen voor vrijwillige onderhandelingen tussen werkgevers of organisaties van werkgevers en organisaties van werknemers, met het oog op de bepaling van beloning en arbeidsvoorwaarden door middel van collectieve arbeidsovereenkomsten; (…) De verdragspartijen erkennen: 4. het recht van werknemers en werkgevers op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen (...).

1

Het gaat hier om een beschrijving, niet om letterlijke teksten.

91

BIJLAGE 4

ILO Verdrag 87: vrijheid oprichting vakverenigingen en bescherming vakverenigingsrecht Artikel 1 verplicht de verdragspartijen tot maatregelen om onder meer de volgende bepalingen te effectueren: Artikel 3: Werknemers- en werkgeversorganisaties hebben het recht (…) in volledige vrijheid (…) hun werkzaamheden in te richten. De overheid moet zich van elke inmenging die dat recht kan beperken of de wettige uitoefening daarvan kan belemmeren, onthouden. Verdrag 98: vrijheid van organisatie en collectief te onderhandelen Artikel 3 verplicht de verdragspartijen waar nodig een stelsel te ontwikkelen om het recht op organisatie te waarborgen. Artikel 4 verplicht de verdragspartijen waar nodig tot het bevorderen van de ontwikkeling en de gebruikmaking van een stelsel van vrijwillig collectief onderhandelen tussen werkgevers- en werknemersorganisaties, met het oog op de vaststelling van arbeidsvoorwaarden bij collectieve arbeidsovereenkomst.

B. Verdragen inzake de sociale zekerheid

ESH Deel I De verdragspartijen stellen zich ten doel met alle passende middelen, zowel op nationaal als op internationaal terrein, zodanige voorwaarden te scheppen dat de hiernavolgende rechten en beginselen daadwerkelijk kunnen worden verwezenlijkt: (…) 12. Alle werknemers en personen te hunnen laste hebben recht op sociale zekerheid. Deel II Artikel 12 – Recht op sociale zekerheid Om de onbelemmerde uitoefening van het recht op sociale zekerheid te waarborgen, verplichten de verdragspartijen zich: 1. een stelsel van sociale zekerheid in te voeren of in stand te houden; 2. het stelsel van sociale zekerheid te houden op een bevredigend peil, dat ten minste gelijk is aan het peil dat vereist is voor de bekrachtiging van het Internationale Arbeidsverdrag (no. 102) betreffende minimumnormen van sociale zekerheid; 3. te streven naar een geleidelijke verhoging van de socialezekerheidsnormen; (…).

92

BIJLAGE 4

ILO-verdrag 44 Zie bijlage 1 onder c. en paragraaf 3.4.10 van dit advies ILO-verdrag 102 en Europese Code inzake sociale zekerheid Zie bijlage 1 onder c.

93

94

BIJLAGE 5

Samenstelling Commissie Sociale Zekerheid (SZ)

leden Onafhankelijke leden prof.dr. A.H.J. Kolnaar (voorzitter) mevrouw prof.mr. I.P. Asscher-Vonk prof.dr. A.L. Bovenberg prof.dr. K.P. Goudswaard R.L.O. Linschoten dr. M.L. Wilke Ondernemersleden mr. J.W. van den Braak (VNO-NCW) mr. H.J. van Dalen (VNO-NCW) drs. A. van Delft (MKB-Nederland) drs. E. van ’t Hooft (VNO-NCW) mevrouw drs. K. Kuiper (MKB-Nederland) vacature (LTO-Nederland)

plaatsvervangende leden

mevrouw A.M. Vliegenthart mevrouw A.Th.B. Bijleveld-Schouten

drs. G. Verheij

ing. A. Hekman

Werknemersleden drs. E.R. Haket (MHP) (gedurende voorbereiding ontwerpadvies Toekomstbestendigheid WW) A.J.M. Heerts (FNV) drs. M. Kastelein (CNV) mevrouw drs. C.J.M. Rietbergen (FNV) drs. E. Tasma (FNV) mevrouw drs. D. Vaartjes-van Suijdam (CNV)

mevrouw C.B.M. Sombroek drs. J. Udo

Adviserende leden drs. W.J. van Casteren (RWI) mevrouw drs. A. Delsing (UWV) dr. P.C. Hermans (CVZ) drs. F.W. Suijker (CPB) drs. J.M. de Winter (DNB)

K.A.J. van Laarhoven drs. H. Stegeman drs. M. Gerritsen

drs. P.F. van Kruining en W.W. Muller

mevrouw ir. J.M.J.C. Westerbeek-Huitink

95

BIJLAGE 5

Ministeriële vertegenwoordigers J.G. Breit (VWS) dr. R.H.J.M. Gradus (SZW) drs. D.J. Hagedooren (SZW) drs. P.G. Lugtenberg (Fin) drs. C.P.C. van de Sanden (BZK) drs. W. Sleumer (VWS) dr. G.J.M. de Vries (SZW) drs. J.J.G. van der Waarden (EZ) Secretariaat drs. A. Devreese mevrouw drs. H.S. Benedictus mevrouw drs. B.P.M. Claassen drs. L. Faase mr. A.L.H. de Groot drs. H. van der Meer mevrouw mr.drs. T.D. Riemens

96

BIJLAGE 6

Commissie Sociale Zekerheid Werkgroep Verrekening Ontslagvergoeding met WW-uitkering (VOW)

Leden

plaatsvervangende leden

Onafhankelijke leden prof.dr. A.H.J. Kolnaar (voorzitter) mevrouw prof.mr. I.P. Asscher-Vonk prof.mr. P.F. van der Heijden R.L.O. Linschoten mr. C.G. Scholtens Ondernemersleden mr. J.W. van den Braak (VNO-NCW) drs. A. van Delft (MKB-Nederland) ing. A. Hekman (LTO-Nederland) drs. E. van ’t Hooft (VNO-NCW) Werknemersleden mr. J.C.M.G. Bloemarts (FNV) mevrouw mr. F. Madani (CNV) W.W. Muller (MHP) drs. E. Tasma (FNV)

mevrouw mr. S.C.K. van Dijk

mevrouw drs. D. Vaartjes-van Suijdam drs. E.R. Haket

Adviserend Lid F. van Ogtrop (UWV) Ministerieel vertegenwoordiger mr. Q. Roozen (SZW) mr. J.W. de Vos (SZW) drs. F.A. Hoogendijk (EZ) Secretariaat mr. A.L.H. de Groot drs. A. Devreese mevrouw mr.drs. T.D. Riemens

97

98

Publicatieoverzicht Algemeen De belangrijkste adviezen en rapporten van de SER komen in boekvorm uit. Een jaarabonnement op deze publicaties kost € 90,50. Losse exemplaren kosten € 7,50. Van sommige adviezen verschijnt ook een samenvattende brochure, al dan niet in een buitenlandse taal. In het overzicht van recente publicaties zijn deze gratis samenvattingen aangegeven met een N (Nederlands), E (Engels), D (Duits), F (Frans) en S (Spaans). Het SER-bulletin, met nieuws en opinies over de SER, de Stichting van de Arbeid en de overlegeconomie, verschijnt maandelijks. Een jaarabonnement kost € 24,95. Een overzicht van alle SER-uitgaven vindt u op onze website (www.ser.nl).

Adviezen Gratis samenvatting Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet 2005, 102 pp., ISBN 90-6587-900-5, bestelnr. 05/06 Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet 2005, 360 pp., ISBN 90-6587-899-8, bestelnr. 05/05 Ondernemerschap voor de publieke zaak 2005, 198 pp., ISBN 90-6587-000-0, bestelnr. 05/04 Vereenvoudiging Arbeidstijdenwet 2005, 106 pp., ISBN 90-6587-895-5, bestelnr. 05/03 Van alle leeftijden. Een toekomstgericht ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg 2005, 188 pp., ISBN 90-6587-894-7, bestelnr. 05/02 Nota Mobiliteit 2005, 60 pp., ISBN 90-6587-893-9, bestelnr. 05/01 Klokkenluiders 2004, 58 pp., ISBN 90-6587-891-2, bestelnr. 04/14 Opleiden is net-werken 2004, 118 pp., ISBN 90-6587-890-4, bestelnr. 04/13 De komende uitbreiding van de EU, in het bijzonder de toetreding van Turkije 2004, 88 pp., ISBN 90-6587-889-0, bestelnr. 04/12 Beoordeling kabinetsvoornemens Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW 2004, 46 pp., ISBN 90-6587-884-X, bestelnr. 04/11 Evaluatie van de Lissabon-strategie 2004, 76 pp., ISBN 90-6587-883-1, bestelnr. 04/10 Personenkring werknemersverzekeringen 2004, 136 pp., ISBN 90-6587-882-3, bestelnr. 04/09

99

Nota Ruimte 2004, 58 pp., ISBN 90-6587-881-5, bestelnr. 04/08 Europese samenwerking bij handhaving consumentenwetgeving 2004, 66 pp., ISBN 90-6587-876-9, bestelnr. 04/07 Oneerlijke handelspraktijken op consumententerrein in de EU 2004, 60 pp., ISBN 90-6587-877-7, bestelnr. 04/06 Keurmerken en duurzame ontwikkeling 2004, 94 pp., ISBN 90-6587-875-0, bestelnr. 04/05 Uitbreiding toepassingsgebied arboregelgeving op zelfstandigen 2004, 104 pp., ISBN 90-6587-873-4, bestelnr. 04/04 Arbodienstverlening 2004, 174 pp., ISBN 90-6587-871-8, bestelnr. 04/03 Verdere uitwerking WAO-beleid 2004, 225 pp., ISBN 90-6587-870-X, bestelnr. 04/02 Aanpassing toetredingsvoorwaarden WW 2004, 104 pp., ISBN 90-6587-872-6, bestelnr. 04/01 Aanpassing Wet op de Ondernemingsraden 2003, 186 pp., ISBN 90-6587-867-X, bestelnr. 03/12 Interactie voor innovatie; naar een samenhangend kennis- en innovatiebeleid 2003, 96 pp., ISBN 90-6587-868-8, bestelnr. 03/11 Inburgeren met beleid 2003, 152 pp., ISBN 90-6587-864-5, bestelnr. 03/10 Van Conventie naar Intergouvernementele Conferentie 2003, 30 pp., ISBN 90-6587-862-9, bestelnr. 03/09 De rol van de werknemers in de Europese vennootschap (SE) 2003, 118 pp., ISBN 90-6587-853-x, bestelnr. 03/08

N, E

Naar een doeltreffender, op duurzaamheid gericht Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 2003, 88 pp., ISBN 90-6587-854-8, bestelnr. 03/07 Evaluatie en aanpassing Mededingingswet 2003, 128 pp., ISNB 90-6587-846-7, bestelnr. 03/06

E, D

Naar een nieuw werkprogramma MAC-waarden 2003, 54 pp., ISBN 90-6587-851-3, bestelnr. 03/05

E, D

Kennis maken, kennis delen 2003, 106 pp., ISBN 90-6587-850-5, bestelnr. 03/04

E, D

Aanpassing Arbeidstijdenwet 2003, 84 pp., ISBN 90-6587-849-1, bestelnr. 03/03 Duurzaamheid vraagt om openheid; op weg naar een duurzame consumptie 2003, 90 pp., ISBN 90-6587-848-3, bestelnr. 03/02 Adviezen van de Bestuurskamer inzake hergroepering bedrijfslichamen 1998-2003 2003, ISBN 90-6587-845-9 deel 1 (212 pp.) deel 2 (219 pp.)

100

E

Rapporten CSED-rapport: Met Europa meer groei 2004, 210 pp., ISBN 90-6587-880-7

N, E, F

Witte vlekken op pensioengebied, quick scan 2001 2002, 94 pp., ISBN 90-6587-815-7 CSED-rapport: Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidspatronen 2001, 140 pp., ISBN 90-6587-797-5 CSED-rapport Gezondheidszorg in het licht van de toekomstige vergrijzing 1999, 198 pp., ISBN 90-6587-720-7 CSED-rapport Economische dynamiek en sociale uitsluiting 1997, 220 pp., ISBN 90-6587-656-1 CSED-rapport Arbeidsmarkt, informatietechnologie en internationalisering 1996, 189 pp., ISBN 90-6587-610-3

Samenvattingen (gratis) CSED-rapport: Met Europa meer groei 2004, 46 pp., ISBN 90-6587-879-3 De rol van de werknemers in de Europese vennootschap 2003, 26 pp., ISBN 90-6587856-4, bestelnr. 03/08N Normering piekblootstelling organische oplosmiddelen 2003, bestelnummer 02/11N Het nieuwe leren 2002, 20 pp., ISBN 90-6587-819-X, bestelnr. 02/10N Sociaal-economisch beleid 2002-2006 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-820-3, bestelnr. 02/08N Werken aan arbeidsgeschiktheid 2002, 32 pp., ISBN 90-6587-819-X, bestelnr. 02/05N Het functioneren en de toekomst van de structuurregeling 2001, 20 pp., ISBN 90-6587778-9, bestelnr. 01/02N Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen 2000, 34 pp., ISBN 90-6587-774-6, bestelnr. 00/12N

Vertaalde samenvatingen (gratis) Employee involvement in the European company 2003, 32 pp., ISBN 90-6587-859-9, orderno. 03/08E Generating knowledge, sharing knowledge 2003, 26 pp., ISBN 90-6587-858-0, orderno. 03/04E Towards a sustainable economy 2003, 24 pp., ISBN 90-6587-855-6, orderno. 03/02E

101

Convention on the Future of Europe 2003, 18 pp., ISBN 90-6587-842-4, orderno. 03/01E La Convention sur l’avenir de l’Europe 2003, 18 pp., ISBN 90-6587-844-0, numéro de commande 03/01F The New Learning – Advisory report on lifelong learning in the knowledge-based economy 2002, 20 pp., ISBN 90-6587-825-4, orderno. 02/10E Social and Economic Policy 2002-2006 2002, 36 pp., ISBN 90-6587-835-1, orderno. 02/08E Sozial- und Wirtschaftspolitik 2002-2006 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-832-7, Bestellnummer 02/08D Politique économique et sociale de 2002 à 2006 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-822-X, 02/08/F Working on occupational disability – policy proposals 2002, 38 pp., ISBN 90-6587-829-7, orderno. 02/05E Der Empfehlung zur Erhöhung der Arbeitsfähigkeit und zur Erwerbsunfähigkeitsversicherung 2002, 42 pp., ISBN 90-6587-831-9, Bestellnummer 02/05D Oeuvrer pour l’aptitude à l’emploi 2002, 40 pp., ISBN 90-6587-830-0, numéro de commande 02 /05F Ageing population and the EU 2002, 18 pp., ISBN 90-6587-828-9, orderno. 02/02E Steering a course for BVE 2001, 22 pp., ISBN 90-6587-787-8, orderno. 01/01E Vorschläge zur gesetzlichen Regelung des Aufsichtsrats bei Grossunternehmen 2001, 24 pp., ISBN 90-6587-780-0, Bestellnummer 01/02D The Functioning and future of the Structure Regime 2001, 26 pp., ISBN 90-6587-779-7, orderno. 01/02E L’avenir des règles applicables à la structure des grandes sociétés 2001, 25 pp., ISBN 90-6587-781-9, numéro de commande 01/02F

Overige publicaties Model Rules of Procedure for Works Councils 2003, 127 pp., ISBN 90-6587-861-0

€

6,80

Voorbeeldreglement ondernemingsraden 1998, 164 pp., ISBN 90-6587-675-8

€

8,95

Leidraad personeelsvertegenwoordiging 1998, 72 pp., ISBN 90-6587-693-6

€

4,45

Alle uitgaven zijn te bestellen: • telefonisch bij de afdeling Verkoop (070 - 3499 505); • via de website (www.ser.nl); • door overmaking van de vermelde prijs op gironummer 33328 ten name van de SER te Den Haag, onder vermelding van het bestelnummer en de titel.

102

advies Ontslagpraktijk en Werkloosheidswet

Recommend Documents