De inkomensbescherming in de Werkloosheidswet vanaf 1987

De inkomensbescherming in de Werkloosheidswet vanaf 1987 Scriptie Master Arbeidsrecht

Naam: J. Huigen Studentennr.: 10253947 Begeleider: Prof. mr. M. Westerveld Specialisatie: Arbeidsrecht Instelling: Universiteit van Amsterdam

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................................... 2 Voorwoord ................................................................................................................................. 3 1 Inleiding .............................................................................................................................. 4 1.1 Aanleiding en onderwerp ............................................................................................ 4 1.2 Probleemstelling en deelvragen .................................................................................. 5 1.3 Plan van aanpak ........................................................................................................... 6 2 Het vertrekpunt: de WW in het jaar 1987........................................................................... 7 2.1 Inleiding ...................................................................................................................... 7 2.2 Het inkomensbeschermingssysteem anno 1987 .......................................................... 7 2.2.1 Ontstaansvoorwaarden ......................................................................................... 7 De verschillende soorten uitkeringen................................................................... 9 2.2.2 2.3 Overwegingen van het kabinet .................................................................................. 10 2.4 Conclusie ................................................................................................................... 11 3 Wijziging van de WW-uitkering in 1995 ......................................................................... 13 3.1 Inleiding .................................................................................................................... 13 3.2 Inhoud van de wijziging ............................................................................................ 13 3.2.1 Kortdurende uitkering ........................................................................................ 13 3.2.2 Loongerelateerde uitkering met na afloop een vervolguitkering ....................... 14 3.3 Overwegingen van het kabinet .................................................................................. 15 3.4 Conclusie ................................................................................................................... 16 4 Afschaffing van de vervolguitkering in 2003 ................................................................... 17 4.1 Inleiding .................................................................................................................... 17 4.2 Inhoud van de wijziging ............................................................................................ 17 4.3 Overwegingen van het kabinet .................................................................................. 18 4.4 Conclusie ................................................................................................................... 18 5 De wijzingen in de WW in 2006 ...................................................................................... 20 5.1 Inleiding .................................................................................................................... 20 5.2 De wetswijziging van 1 april 2006............................................................................ 20 5.2.1 Inhoud van de wetswijziging ............................................................................. 20 5.2.2 Overwegingen van het kabinet........................................................................... 20 5.3 De Wet wijziging WW-stelsel van 1 oktober 2006................................................... 21 5.3.1 Inhoud van de wetswijziging ............................................................................. 21 5.3.2 Overwegingen van het kabinet........................................................................... 22 5.4 Conclusie ................................................................................................................... 23 6 De WW-plannen van het kabinet-Rutte II ........................................................................ 25 6.1 Inleiding .................................................................................................................... 25 6.2 De inhoud van de WW-plannen ................................................................................ 25 6.3 Overwegingen van het kabinet .................................................................................. 26 6.4 Conclusie ................................................................................................................... 26 7 Conclusie .......................................................................................................................... 28 7.1 Terugblik ................................................................................................................... 28 7.2 Beantwoording van de probleemstelling ................................................................... 28 8 Literatuurlijst .................................................................................................................... 31

2

Voorwoord Voor u ligt de scriptie die ik in het kader van mijn afstudeeropdracht voor de Master Arbeidsrecht heb geschreven. Deze scriptie heeft als onderwerp de verandering van de inkomensbescherming in de WW vanaf 1987. In het bijzonder bekijk ik of de afname van de inkomensbescherming zich door de beleidsdoelstelling activering laat rechtvaardigen.

Graag wil ik mijn scriptiebegeleider, Prof. mr. M. Westerveld, bedanken voor haar begeleiding bij dit onderzoek. Tevens wil ik mijn familie, vrienden en collega’s bedanken voor hun steun.

Amsterdam, januari 2012

3

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en onderwerp

In deze scriptie staan de veranderingen in de Werkloosheidswet (WW) en de invloed daarvan op de inkomensbescherming centraal. Met inkomensbescherming wordt bedoeld het vervangend inkomen dat de WW biedt bij het intreden van werkloosheid. Deze bescherming kan ten koste gaan van de activeringsfunctie in de WW. Doel van deze functie is te voorkomen dat werknemers door werkloosheid hun baan verliezen en als gevolg daarvan langdurig buiten het arbeidsproces komen te staan. 1 Het uitgangspunt is dat activeren beter is dan beschermen.

In dit onderzoek zullen de veranderingen in de WW en de motieven die daaraan ten grondslag liggen worden onderzocht. Ik vertrek vanuit 1987 2, omdat toen de WW is ingevoerd zoals we die nu kennen. De situatie in 1987 vormt het ijkpunt in dit onderzoek, waartegen de ontwikkelingen in de WW van na 1987 worden afgezet. Na 1987 zijn de beschermingsconstructies in de WW voor het eerst veranderd op 1 maart 1995. Met deze wetswijziging zijn de toetredingsvoorwaarden aangescherpt. 3 Na het najaar van 2003 wordt door het kabinet meer aandacht besteed aan activering in de WW. In maart 2003 is de WW-vervolguitkering afgeschaft voor de werknemers die op of na 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden. 4 Met ingang van 1 april 2006 zijn de toetredingsvoorwaarden verder aangescherpt. 5 Vanaf 1 oktober 2006 volgt een verdere beperking van de WW-rechten. Met deze wijziging is onder meer de maximale duur van de WW ingeperkt van 60 naar 38 maanden. 6 Verder is het kabinet-Rutte II volgens het Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van 29 oktober 2012 voornemens om de WW opnieuw te wijzigen. Het huidige kabinet wil de hoogte en de duur van de WW-uitkering verder aanscherpen. 7 De bovenstaande (voorgenomen) wijzigingen in de WW staan centraal in deze scriptie.

Niet alleen de (voorgenomen) wijzigingen in de beschermingsconstructies worden geanalyseerd. Ook wordt bekeken in hoeverre de inkomensbescherming van de verschillende 1

Klosse & Noordam 2012, p. 1. Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566. 3 Wet van 1 maart 1995, Stb. 1994, 955. 4 Wet van 19 december 2003, Stb. 2003, 546. 5 Wet van 30 maart 2006, Stb. 2006, 167. 6 Kamerstukken II, 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 11-14. 7 Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD - PvdA, 29 oktober 2012. 2

4

groepen werknemers verandert door de (voorgenomen) wijzigingen in de WW. Zo zijn er wijzigingen die met name de inkomensbescherming van werknemers met een kort arbeidsverleden of een onregelmatig arbeidspatroon kunnen verminderen. Een aanscherping in de referte-eis is bijvoorbeeld nadelig voor flexibele arbeidscontractanten en werknemers met een kort arbeidsverleden, zoals jongeren en herintreders. 8 De referte-eis verlangt van de werknemer dat hij in een bepaalde periode voor het ingaan van zijn werkloosheid een minimumperiode in een verzekeringsplichtige dienstbetrekking heeft gestaan. 9 Als voldaan is aan de referte-eis kan de werkloze pas in aanmerking komen voor een WW-uitkering. Ook zijn er wijzigingen die de inkomensbescherming kunnen verminderen van werknemers met een lang arbeidsverleden. Een verkorting in de uitkeringsduur is in het bijzonder nadelig voor de inkomensbescherming van de werknemers in de leeftijdscategorie van 55 tot 65 jaar. Onderzoek leert dat deze groep werklozen het moeilijk heeft om weer terug te keren naar betaalde arbeid. 10 De WW zal voor deze werklozen dienen als een langdurige inkomensvoorziening. 11 De WW beschermt aldus verschillende groepen werknemers in geval van werkloosheid.

1.2

Probleemstelling en deelvragen

In deze scriptie wordt onderzocht voor welke groepen werknemers, en in welke mate de inkomensbescherming verandert door de (voorgenomen) wijzigingen in de WW vanaf 1987. In het bijzonder wordt bekeken of de verandering in de inkomensbescherming zich laat rechtvaardigen door de beleidsdoelstelling activering.

De probleemstelling van deze scriptie luidt als volgt:

In hoeverre is de inkomensbescherming in de WW vanaf het jaar van invoering (1987) veranderd, welke veranderingen staan er nog op stapel, en laten deze veranderingen zich rechtvaardigen door de beleidsdoelstelling dat activeren de voorkeur verdient boven beschermen?

Om tot een antwoord op deze vraag te komen, zal ik een aantal deelvragen beantwoorden en vervolgens tot een algemene conclusie komen. De deelvragen zullen de volgende zijn: 8

Pennings & Damsteegt 2010, p. 295- 296. Klosse & Noordam 2012, p. 58. 10 Commissie Arbeidsparticipatie 2008, p. 43-44 en Peters 2008, p. 40. 11 Idem. 9

5

1. Hoe is de inkomensbescherming in de WW anno 1987, en welke overwegingen liggen daaraan ten grondslag? 2. Wat houdt de wetswijziging van 1 maart 1995 in, wat zijn de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen en wat betekent dit voor de inkomensbescherming? 3. Wat houdt de wetswijziging van 1 maart 2003 in, welke argumenten liggen daaraan ten grondslag en wat zijn de consequenties van deze wijziging op de inkomensbescherming? 4. Welke herstructureringsmaatregelen worden er in de WW in 2006 genomen, wat zijn de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen en wat is het effect van deze maatregelen op de inkomensbescherming? 5. Welke beschermingsconstructies kent de WW als de hervormingsplannen van het kabinet-Rutte II worden ingevoerd, wat zijn de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen en hoe kunnen deze hervormingsplannen worden gekwalificeerd in termen van inkomensbescherming?

1.3

Plan van aanpak

Hierna zal puntsgewijs worden beschreven welke opbouw dit onderzoek kent.

o Ik vertrek in hoofdstuk 2 vanuit het inkomensbeschermingssysteem anno 1987. Het inkomensbeschermingssysteem in de WW in het jaar 1987 en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen worden onderzocht. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de eerste deelvraag. o In hoofdstuk 3 staat de wetswijziging van 1 maart 1995 centraal en wordt antwoord gegeven op de tweede deelvraag. o In hoofdstuk 4 staat de afschaffing van de vervolguitkering in 2003 centraal en wordt antwoord gegeven op de derde deelvraag. o In hoofdstuk 5 staan de wetswijzigingen in de 2006 centraal en wordt antwoord gegeven op de vierde deelvraag. o In hoofdstuk 6 staan de WW-plannen van het kabinet-Rutte II centraal en wordt antwoord gegeven op de vijfde deelvraag. o In hoofdstuk 7 zal de probleemstelling worden beantwoord.

6

2

Het vertrekpunt: de WW in het jaar 1987

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staat het inkomensbeschermingssysteem in de WW dat op 1 januari 1987 is ingevoerd centraal. Als eerste zal ik ingaan op de algemene ontstaansvoorwaarden, de extra toelatingseisen, en de duur en hoogte van de verschillende soorten WW-uitkeringen (par. 2.2). Vervolgens worden de overwegingen behandeld die aan dit inkomensbeschermingssysteem ten grondslag liggen (par. 2.3). Als laatste volgt een conclusie (par. 2.4).

2.2

Het inkomensbeschermingssysteem anno 1987

In de WW van 1987 wordt onderscheid gemaakt tussen drie soorten uitkeringen: de basisuitkering, de verlengde uitkering en de vervolguitkering. Hieronder worden de ontstaansvoorwaarden (par. 2.2.1), de extra toelatingseisen, en de duur en hoogte van de verschillende soorten uitkeringen besproken (par. 2.2.2).

2.2.1

Ontstaansvoorwaarden

Er zijn drie ontstaansvoorwaarden: werknemerschap, werkloosheid, en de referte-eis. Als deze voorwaarden zijn vervuld, ontstaat het recht op een uitkering van rechtswege. Dit betekent dat het enkele feit dat aan de voorwaarden is voldaan, voldoende is om het recht te laten ontstaan. Het ontstaan van een recht op een uitkering is dus niet afhankelijk van een besluit van het uitvoeringsorgaan. 12 Hierna worden de ontstaansvoorwaarden achtereenvolgens besproken.

2.2.1.1 Werknemer In de eerste plaats dient iemand werknemer te zijn in de zin van de WW. Dit is primair bepaald in art. 3 t/m 8 WW. Wanneer sprake is van een arbeidsovereenkomst of een andere, door de wetgever hiermee gelijkgestelde arbeidsverhouding, geldt een verzekeringsplicht en is sprake van een werknemer in de zin van de WW. 13

12 13

Pennings & Damsteegt 2010, p. 21. Rutten 1995, p. 9.

7

2.2.1.2 Werkloosheid De tweede ontstaansvoorwaarde is werkloosheid en is vastgelegd in art. 16 WW. Het werkloosheidsbegrip bestaat uit 3 elementen: relevant arbeidsurenverlies, verlies van het recht op loon over de verloren arbeidsuren en beschikbaarheid om arbeid te aanvaarden. Ik zal hierna de begrippen achtereenvolgens bespreken. Van een relevant arbeidsurenverlies is sprake als een werknemer ten minste 5 arbeidsuren of ten minste de helft van zijn arbeidsuren heeft verloren. De tweede mogelijkheid is alleen relevant als men minder dan 5 uur per week verliest. Als een werknemer 10 uur of meer werkt, dan is een verlies van 5 arbeidsuren voldoende. 14 Onder arbeidsuren wordt verstaan: het aantal uren waarin de werknemer in de 26 kalenderweken voorafgaand aan het intreden van zijn werkloosheid gemiddeld per kalenderweek arbeid heeft verricht. Hoofdregel hierbij is dat in die uren ook feitelijk gewerkt moet zijn. 15

Het verlies van het recht op loon over de verloren uren is het tweede element waaruit het werkloosheidsbegrip is opgebouwd. Dit betekent in de meeste gevallen dat de eerste werkloosheidsdag pas ligt na het einde van de dienstbetrekking. Een situatie waarin niet wordt gewerkt en wel aanspraak is op loon, doet zich voor bij schorsing met behoud van loon. In dit geval is geen sprake van werkloosheid. 16

Het derde en laatste element van de werkloosheidsvoorwaarde is beschikbaarheid. De werknemer moet bereid en beschikbaar zijn om over de verloren uren arbeid te aanvaarden. Als de werknemer feitelijk niet in staat is om arbeid te aanvaarden, dan is er geen sprake van beschikbaarheid. Dit kan zich voordoen in de situatie dat een werknemer geen oppas voor kleine kinderen kan krijgen. 17

2.2.1.3 Referte-eis De laatste ontstaansvoorwaarde is de referte-eis. De referte-eis is neergelegd in art. 17 WW. Deze bepaling eist dat men in 26 weken arbeid heeft verricht. Het aantal gewerkte dagen of uren doet niet ter zake. 18 De referte-eis verlangt dat de werknemer in een bepaalde periode voor het ingaan van zijn werkloosheid een minimumperiode in een verzekeringsplichtige 14

Pennings & Damsteegt 2010, p. 44. Riegen 1987, p. 11. 16 Idem. 17 Idem. 18 Pennings & Damsteegt 2010, p. 77. 15

8

dienstbetrekking heeft gestaan. Met deze eis wordt beoogd vast te stellen dat er een zekere recente band met het arbeidsproces is. 19

2.2.2

De verschillende soorten uitkeringen

In de WW wordt in 1987 onderscheid gemaakt tussen drie soorten uitkeringen: de basisuitkering, de verlengde uitkering en de vervolguitkering. Hierna zullen deze verschillende soorten uitkering achtereenvolgens worden behandeld.

2.2.2.1 Basisuitkering De basisuitkering bedraagt 70% van het dagloon en duurt maximaal 6 maanden (art. 42, eerste lid, WW jo. art. 47, eerste lid, WW). 20 Eerder in deze scriptie is uitgelegd dat een werknemer aan een referte-eis moet voldoen om in aanmerking te komen voor een WWuitkering. Een werknemer voldoet aan de referte-eis (ofwel wekeneis) voor de basisuitkering, als hij in het jaar onmiddellijk voorafgaande aan de werkloosheid in ten minste 26 weken arbeid heeft verricht (art. 17 WW).21 Het aantal dagen of uren is niet van belang bij de vaststelling. Weken waarin in het geheel niet is gewerkt, als gevolg van ziekte of arbeidsongeschiktheid, tellen niet mee als gewerkte weken. 22

2.2.2.2 Verlengde uitkering Een werknemer kan na afloop van de basisuitkering in aanmerking komen voor een verlengde loongerelateerde uitkering ter hoogte van 70% van het laatstverdiende dagloon (art. 47, eerste lid, WW). 23 Om in aanmerking te komen voor deze uitkering dient de werknemer te voldoen aan de arbeidsverledeneis (ook wel aangeduid als jareneis). De arbeidsverledeneis bestaat uit 2 onderdelen. Ten eerste dient de werknemer in de 5 jaar onmiddellijk voorafgaande aan het intreden van de werkloosheid tenminste 3 jaar in een dienstbetrekking van 8 uur of meer per week te hebben gestaan (art. 42, tweede lid, sub a, WW). Dit is de zogenaamde ‘3-uit-5-eis’. 24 Volgens het tweede onderdeel moet de werknemer een arbeidsverleden hebben van minimaal 5 jaar (art. 42, tweede lid, sub b, WW). 25 Werknemers

19

Klosse & Noordam 2012, p. 58. Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566. 21 Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566. 22 Riegen 1987, p. 12. 23 Idem. 24 Idem. 25 Idem. 20

9

die op of onmiddellijk voorafgaand aan hun eerste werkloosheidsdag recht hebben op een arbeidsongeschiktheidsuitkering behoeven niet te voldoen aan de 3-uit-5-eis. 26

Niet alleen het recht op, maar ook de duur van de verlengde uitkering is afhankelijk van het arbeidsverleden. De uitkeringsduur is minimaal 3 maanden en maximaal 4,5 jaar (art. 42 WW). De volgende tabel laat de duur van de verlengde uitkering zien:

Tabel 1: Uitkeringsduur loongerelateerde WW 1987 Duur Arbeidsverleden drie maanden tussen 4 en 5 jaar een half jaar 5 en 10 jaar een jaar tussen 10 en 15 jaar anderhalf jaar tussen 15 en 20 jaar twee jaar tussen 20 en 25 jaar twee en een half tussen 25 en 30 jaar jaar drie en een half jaar tussen 30 en 35 jaar vier jaar tussen 35 en 40 jaar vier een half jaar tussen 40 jaar en langer

2.2.2.3 Vervolguitkering Indien de werknemer recht heeft op een verlengde uitkering en de werkloosheid voortduurt, dan krijgt hij automatisch een vervolguitkering ter hoogte van 70 % van het minimumloon (art. 48 WW jo. art. 51 WW). Als de werknemer geen recht heeft op de verlengde uitkering, maar wel voldoet aan de ‘3-uit-5-eis’ dan komt hij ook in aanmerking voor een vervolguitkering (art. 48 WW). De duur van de vervolguitkering is ten hoogste 1 jaar, behalve voor werknemers die op de eerste werkloosheidsdag 57,5 jaar of ouder zijn (art. 49, eerste en tweede lid, WW). In dat laatste geval duurt de vervolguitkering maximaal 3½ jaar.

2.3

Overwegingen van het kabinet

Het kabinet wil met de invoering van de nieuwe WW de individualisering en de equivalentie versterken. Het kabinet beoogt de individualisering te versterken door de invoering van de vervolguitkering. De vervolguitkering kent immers geen middelentoets. Dit betekent dat niet alleen de inkomsten van de uitkeringsgerechtigde en zijn eventuele partner buiten beschouwing worden gelaten, maar ook de inkomsten uit het vermogen. Het kabinet wil 26

Fluit 2001, p. 228.

10

voorkomen dat uitkeringsgerechtigden al snel na het intreden van hun werkloosheid een beroep moeten doen op het inkomen van de partner. 27

Daarnaast beoogt het kabinet de equivalentie tussen uitkering en premie te versterken door het recht op, en de duur en hoogte van de uitkering meer te relateren aan het arbeidsverleden. Equivalentie wordt omschreven als ‘het evenwicht tussen premiebetaling, loon en uitkering’. 28 Het kabinet wenst dus meer evenredigheid tussen wat is betaald en wat wordt terugontvangen. Hoe langer men werkt, hoe meer uitkeringsrechten. 29 Dit wordt ook wel aangeduid als het evenredigheidsbeginsel. Het kabinet meent dat ongelijkheden in de uitkeringsrechten kunnen worden gerechtvaardigd als er sprake is van een verschil in het arbeidsverleden. 30

2.4

Conclusie

De beschermingsconstructies in 1987 bieden een hoge bescherming aan werknemers met een langdurig arbeidsverleden. Deze categorie werknemers voldoen over het algemeen aan de arbeidsverledeneis en hebben daarom recht op een verlengde uitkering en een vervolguitkering (minimaal 2,5 jaar en maximaal 7,5 jaar). In het bijzonder hebben de werknemers tussen de 55 en 65 jaar recht op een lange uitkeringsduur. Dus de inkomensbescherming is in deze leeftijdscategorie het hoogst. Het merendeel van deze categorie heeft immers tot aan pensioengerechtigde leeftijd recht op een vervangend inkomen.

Dit inkomensbeschermingssysteem biedt daarentegen een lage inkomensbescherming aan de werknemers met een kort arbeidsverleden of onregelmatig arbeidspatroon. Dit zijn de flexibele arbeidscontractanten, herintreders en jongeren tot 30 jaar. Deze groep werknemers heeft in het geval van werkloosheid geen recht op een WW-uitkering, of komt wanneer voldaan wordt aan de wekeneis slechts in aanmerking voor een kortdurende uitkering van 6 maanden. De inkomensbescherming van de laatste groep is derhalve minder dan van degene met een langdurig arbeidsverleden. Dit betekent dat de werknemers met een kort arbeidsverleden solidair zijn met de groep werknemers die een lang arbeidsverleden hebben.

27

Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 28-29. Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 4 en 17. 29 Westerveld 2003, p. 12. 30 Kamerstukken II 1982/83, 17 475, nr. 6, p. 30; Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3, p. 22. 28

11

Het kabinet wil met dit inkomensbeschermingssysteem de equivalentie en de individualisering versterken, en de oudere werklozen beschermen.

In het volgende hoofdstuk wordt bekeken in hoeverre de wetswijziging van 1 maart 1995 de inkomensbescherming heeft veranderd en welke overwegingen daaraan ten grondslag liggen.

12

3

Wijziging van de WW-uitkering in 1995

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zal de wetswijziging van 1 maart 1995 centraal staan. Ik zal eerst de inhoud van de wijzigingen bespreken (par. 3.2). Daarna worden de overwegingen behandeld die aan de wetswijziging ten grondslag liggen (par. 3.3). Als laatste volgt een conclusie en wordt bekeken in hoeverre de inkomensbescherming is veranderd door de wetswijziging (par. 3.5).

3.2

Inhoud van de wijziging

In de eerste plaats is met de wijziging in 1995 de weken- en arbeidsverledeneis aangescherpt, en zijn deze eisen samengevoegd tot één gecombineerde toetredingseis. 31 Tevens is de uitkeringsstructuur gewijzigd. De uitkeringsstructuur vanaf 1995 bestaat uit een kortdurende uitkering van 6 maanden op minimumloonniveau (art. 52a e.v.). Ook is er een loongerelateerde uitkering met na afloop een vervolguitkering op minimumloonniveau (art. 15 WW e.v.). 32 Hierna wordt ingegaan op de toelatingseisen, de hoogte en duur van de nieuwe WW-uitkeringen.

3.2.1

Kortdurende uitkering

De basisuitkering is vervangen door de kortdurende uitkering. Recht op een kortdurende uitkering heeft de werknemer die voldoet aan de zogenaamde 26 uit 39-wekeneis (art. 17 WW). Dit betekent dat de werknemer in de laatste 39 weken voorafgaande aan de eerste werkloosheidsdag in 26 weken moet hebben gewerkt (art. 17 WW). Voor 1 maart 1995 konden 26 weken worden geteld in een periode van 52 weken voor het intreden van werkloosheid. De wekeneis wordt vanaf 1 maart 1995 verkort van 52 naar 39 weken. De kortdurende uitkering is gebaseerd op het minimumloon en wordt gedurende maximaal zes maanden verstrekt (art. 52i juncto. art. 52 g WW). 33 De basisuitkering die voor 1 maart gold was gebaseerd op het dagloon in plaats van het minimumloon. Dus niet alleen de wekeneis is aangescherpt, maar ook de hoogte van de uitkering is verlaagd.

31

Steenberghe 1995, p. 1. Wet van 1 maart 1995, Stb. 1994, 955. 33 Wet van 1 maart 1995, Stb. 1994, 955. 32

13

3.2.2

Loongerelateerde uitkering met na afloop een vervolguitkering

Om in aanmerking te komen voor een loongerelateerde uitkering (met na afloop een vervolguitkering) dient de werknemer te voldoen aan twee vereisten. Ten eerste, dient de werknemer aan de wekeneis te voldoen van art. 17 WW. Ten tweede, dient de werknemer in de periode van 5 kalenderjaren onmiddellijk voorafgaande aan het jaar waarin zijn eerste werkloosheidsdag is gelegen, in ten minste 4 kalenderjaren over 52 of meer dagen per jaar loon te hebben ontvangen (art. 52b, eerste lid, WW). 34 Dit betekent dat de ‘3-uit-5-eis’ is vervangen door de ‘4-uit-5-eis’. 35

De loongerelateerde uitkering bedraagt 70% van het laatst verdiende loon en de duur van de loongerelateerde uitkering is afhankelijk van het arbeidsverleden. De maximumduur van de loongerelateerde uitkering kan variëren van 6 maanden tot 5 jaar afhankelijk van de duur van het arbeidsverleden (art. 42 en 44 WW). Bij een arbeidsverleden van 4 jaar heeft men recht op een half jaar en bij een arbeidsverleden van 40 jaar of meer vijf jaar. 36 Een overzicht van de uitkeringsduur is in tabel 2 opgenomen:

Tabel 2: Uitkeringsduur loongerelateerde uitkering vanaf 1 maart 1995 Duur Arbeidsverleden een half jaar tussen 4 en 5 jaar negen maanden Tussen 5 en 10 jaar een jaar tussen 10 en 15 jaar anderhalf jaar tussen 15 en 20 jaar twee jaar tussen 20 en 25 jaar tussen 25 en 30 jaar twee en een half jaar drie jaar tussen 30 en 35 jaar vier jaar tussen 35 en 40 jaar vijf jaar tussen 40 jaar en langer

Als het einde van de duur van de loongerelateerde uitkering is bereikt en nog geen ander werk is gevonden, volgt automatisch een vervolguitkering op basis van het minimumloon (art. 48 WW). De duur van de vervolguitkering is verlengd van één naar twee jaar (art. 49 WW). Voor werknemers die na het bereiken van de 57,5-jarige leeftijd werkloos zijn

34

Idem. Kamerstukken II 1994/95, 23985, nr.3, p. 53. 36 Wet van 1 maart 1995, Stb. 1994, 955. 35

14

geworden, blijft de duur van de vervolguitkering maximaal 3,5 jaar (art. 49, tweede lid WW).37

3.3

Overwegingen van het kabinet

Het kabinet Lubbers-III beoogt met de wetswijziging te bezuinigen op de WW-lasten door de wekeneis aan te scherpen. Het kabinet wil de wekeneis aanscherpen, omdat ‘met de huidige vormgeving van de wekeneis een wel heel losse band met het arbeidsproces volstaat voor de toegang tot het recht op een WW-uitkering’ 38. Het kabinet wijst erop dat de WW een loondervingsregeling is: de WW verzekert tegen het risico van loonderving wegens werkloosheid. Volgens het kabinet vereist een loondervingsuitkering een duidelijke band met het arbeidsproces. 39 Om die reden moeten de referte-eisen worden aangescherpt, zodat de toegangspoort naar de WW wordt versmald. Volgens de berekeningen van het kabinet komen door de bezuinigingsmaatregel circa 21.300 mensen niet meer in de WW en circa 72.000 mensen hebben geen recht meer op een loongerelateerde uitkering. 40

Het kabinet geeft aan dat de maatregelen ten koste gaan van de inkomensbescherming van de werknemers met een kort arbeidsverleden. Dit zijn vooral jongeren (90 procent van de jongeren tot 23 jaar en 50 procent van de jongeren van 23 tot 31 jaar), flexibele arbeidscontractanten en herintredende vrouwen. Het kabinet beoogt deze verslechtering te compenseren door de introductie van de kortdurende uitkering. 41

Naast de aanscherping van de wekeneis wil het kabinet de vervolguitkering met één jaar verlengen, omdat dit leidt tot een versterking van de individualisering. 42 Niet alleen de individualisering, maar ook het langdurige arbeidsverleden van deze groep werknemers rechtvaardigt volgens het kabinet de verlenging van de vervolguitkering. He kabinet wijst erop dat deze groep werknemers een duidelijke band hebben met het arbeidsproces en vaak gedurende een lange periode genoodzaakt zijn om een beroep te doen op de WW. 43

37

Idem. Kamerstukken II 1993/94, 23415, nr. 3, p. 3. 39 Idem, p. 2. 40 Fluit 2001, p. 275. 41 Kamerstukken II 1994/95, 23985, nr.3, p. 10. 42 Handelingen II 1994/95, 23985, p. 2018. 43 Idem. 38

15

3.4

Conclusie

Door de wetswijziging van 1 maart 1995 is de inkomensbescherming van werknemers met een kort arbeidsverleden of een onregelmatig arbeidspatroon verminderd. De inkomensbescherming van de jongeren (90 procent van de jongeren tot 23 jaar en 50 procent van de jongeren van 23 tot 31 jaar), flexibele arbeidscontractanten en herintredende vrouwen is derhalve slechter geworden. De toegangsvoorwaarden om in aanmerking te komen voor een WW-uitkering zijn namelijk aangescherpt. Hierdoor komen degene met een kort of onregelmatig arbeidsverleden niet meer in aanmerking voor een WW-uitkering, omdat zij niet meer voldoen aan de verscherpte wekeneis. Als men wel voldoet aan de wekeneis, dan heeft deze groep werknemers recht op een kortdurende uitkering. Door de wetswijziging is deze categorie eerder aangewezen op een minimumbehoefteregeling. Niet alleen de toegangsvoorwaarden zijn aangescherpt, maar ook de hoogte van de uitkering is lager geworden. In 1987 was deze uitkering gebaseerd op het dagloon en na 1 maart 1995 is de uitkering gebaseerd op het minimumloon. De achtergrond van deze wijziging is beperking van de WW-lasten en het bevorderen van de equivalentie tussen uitkering en premie.

De inkomensbescherming van de werknemers met een lang arbeidsverleden is daartegen verbeterd door de wetswijziging van 1 maart 1995. Dit komt door de verlenging van de vervolguitkering van één naar twee jaar. Het streven naar individualisering, equivalentie en ouderenbescherming ligt ten grondslag aan de uitbreiding van de vervolguitkering. In het bijzonder zal de inkomensbescherming beter worden voor de werknemers tussen de 50 en 57,5 jaar.

In hoofdstuk 2 is geconstateerd dat de inkomensbescherming van de groep met een lang arbeidsverleden hoger is, dan de groep met een kort arbeidsverleden. Verder is vastgesteld dat het verschil in inkomensbescherming tussen de bovenstaande twee groepen werknemers door de wetswijziging van 1 maart 1995 groter is geworden. In het volgende hoofdstuk zal ik ingaan op de afschaffing van de vervolguitkering in 2003. In het bijzonder wordt onderzocht in hoeverre de inkomensbescherming is veranderd door deze wijziging,

16

4

Afschaffing van de vervolguitkering in 2003

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zal de afschaffing van de vervolguitkering worden onderzocht. Als eerste wordt ingegaan op de inhoudelijke wijzigingen (par. 4.2). Daarna zal ik de overwegingen bespreken die daaraan ten grondslag liggen (4.3). Als laatste volgt een conclusie en wordt vastgesteld in hoeverre de inkomensbescherming is veranderd door de afschaffing van de vervolguitkering (par. 4.4).

4.2

Inhoud van de wijziging

In het najaar van 2003 is de vervolguitkering beëindigd voor de werknemers die op of na 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden. 44 De wetswijziging heeft onmiddellijke werking voor werknemers die op of na 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden. Echter de opheffing van de vervolguitkering heeft in feite pas 6 maanden later gevolgen voor de werknemer (vanaf 11 februari 2004). Vanaf dat moment kunnen de eerste werknemers met een loongerelateerde uitkering van zes maanden, de maximale duur van hun loongerelateerde uitkering bereiken en niet meer in aanmerking komen voor een vervolguitkering. 45

De werknemers die vóór 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden kunnen nog aanspraak maken op de vervolguitkering. Ook de werknemers die op of na 11 augustus 2003 werkloos zijn geworden hebben recht op een vervolguitkering als de aanzegdatum van de opzegging of de ontbindingsbeschikking van de kantonrechter is gelegen vóór 11 augustus 2003. Het kabinet heeft deze groep uitgezonderd, omdat zij niet hadden kunnen anticiperen op de afschaffing van de vervolguitkering. Aangezien de wetswijziging pas op 8 augustus 2003 is bekendgemaakt, kon deze groep geen rekening houden met de gewijzigde situatie. 46 Deze uitzondering is een verzachting voor werknemers die zich niet goed hebben kunnen voorbereiden op de gewijzigde situatie. 47

44

Wet van 19 december 2003, Stb. 2003, 546. Kamerstukken II 2003/04, 29 268, nr. 3, p. 6. 46 Kamerstukken II 2003/04, 29 268, nr. 3, p. 4-6. 47 Persbericht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 20 oktober 2003. 45

17

4.3

Overwegingen van het kabinet

De overwegingen die aan de afschaffing ten grondslag liggen zijn: het beperken van de WWlasten, het stimuleren van de werkgelegenheid en activering. 48 Volgens het kabinet is de duur van de uitkering voor werknemers die voldoen aan de wekeneis en de arbeidsverledeneis (minimaal 2,5 jaar en maximaal 7,5 jaar) te lang. De verhoudingswijze lange duur van de WW-uitkering staat volgens het kabinet ‘op gespannen voet met de gewenste activering in het stelsel van sociale zekerheid’. 49 Ter ondersteuning verwijst het kabinet naar een onderzoek 50 waaruit blijkt dat werklozen sneller ander werk vinden als zij een eventuele verlaging van hun uitkering verwachten. Ook blijkt uit onderzoek dat driekwart van de werklozen binnen een half jaar een andere baan weet te vinden. In de leeftijdscategorie van 45 tot 54 jaar is de gemiddelde uitkeringsduur 7 tot 8 maanden. In de leeftijdscategorie 55 tot 64 is de kans op uitstroom veel kleiner: slechts 20 % keert terug naar betaalde arbeid. 51

4.4

Conclusie

De ouderenbescherming in de WW is door de afschaffing van de vervolguitkering verminderd. Het kabinet wil met de afschaffing van de vervolguitkering de WW-lasten beperken en de activering bevorderen. Het kabinet is van mening dat (te) lange werkloosheidsuitkeringen de activering van ouderen belemmert. Activering wordt door het kabinet boven het beginsel van evenredigheid geplaatst (hoe langer gewerkt, hoe hoger de inkomensbescherming). Dit terwijl vanaf 1987 in de WW vooral het evenredigheidsbeginsel van belang was.

De afschaffing van de vervolguitkering gaat vooral ten koste gaan van de inkomensbescherming van de groep werklozen tussen 55 en 60 jaar. Werknemers die 60 jaar zijn op de eerste werkloosheidsdag hebben immers nog recht op 5 jaar loongerelateerde uitkering tot aan hun 65ste jaar. Werknemers tussen 55 en 60 jaar zijn door de wijziging bij voortdurende werkloosheid eerder aangewezen op de minimumbehoefteregelingen. Daarbij komt dat uit onderzoek is gebleken, dat deze categorie een kleinere kans heeft om terug te keren naar betaalde arbeid. De leeftijdscategorie van 55 jaar en ouder heeft daarom meer belang bij een lange uitkeringsduur dan de jongere werknemers.

48

Kamerstukken II 2003/04, 29 268, nr. 3, p. 2 en 3. Kamerstukken II 2003/04, 29 268, nr. 3, p. 2. 50 Kalb & Kooij en Overbeeke 1991. 51 Ours 2003. 49

18

In de vorige hoofdstukken (2 en 3) hebben we gezien dat vanaf 1987 in de WW de nadruk lag op de inkomensbescherming van ouderen. De werknemers met een lang arbeidsverleden worden daarom beter beschermd, dan degene met een kort arbeidsverleden. De afschaffing van de vervolguitkering in maart 2003 leidt daarentegen tot een vermindering van de inkomensbescherming van de werknemers met een lang arbeidsverleden. In het bijzonder zijn de werknemers in de leeftijdscategorie tussen de 55 en 60 jaar de dupe van deze wetswijziging. Dit komt doordat het kabinet in zijn beleidsdoelstelling de voorkeur geeft aan de activering van ouderen.

In het volgende hoofdstuk (5) wordt bekeken welke wijzigingen in 2006 hebben plaatsgevonden, welke motieven daaraan ten grondslag liggen en in hoeverre dit de inkomensbescherming heeft veranderd.

19

5

De wijzingen in de WW in 2006

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wetswijzigingen in 2006. Als eerste zal ik ingaan op de wetswijziging van 1 april 2006 en de motieven die daaraan ten grondslag liggen (par. 5.2). Daarna wordt de wetswijziging van 1 oktober 2006 onderzocht en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen (par. 5.3). Als laatste volgt een conclusie en wordt vastgesteld in hoeverre de inkomensbescherming is veranderd door de wijzigingen in 2006 (5.4).

5.2

De wetswijziging van 1 april 2006

5.2.1

Inhoud van de wetswijziging

Vanaf 1 april 2006 is de wekeneis aangescherpt. Tot 1 april 2006 moest de werknemer in de 39 weken onmiddellijk voorafgaand aan de eerste dag van werkloosheid in ten minste 26 weken als werknemer arbeid hebben verricht. Vanaf 1 april 2006 dient de werknemer in de periode van 36 weken onmiddellijk voorafgaand aan de eerste werkloosheidsdag in ten minste 26 weken te hebben gewerkt. 52

5.2.2

Overwegingen van het kabinet

Deze wijziging is vooral ingevoerd om de WW-lasten verlagen. Door de aanscherping van de wekeneis zal de instroom in de WW worden beperkt. Ook is de wijziging bedoeld om het recht op een werkloosheidsuitkering voor te behouden aan personen die gedurende geruime tijd een band hebben met de arbeidsmarkt. Het kabinet is van mening dat bij de huidige toetredingsvoorwaarden een relatief zwakke band met het arbeidsproces volstaat om in aanmerking te komen voor een WW-uitkering. De WW verzekert tegen het risico van loonderving wegens werkloosheid. Daarom mag volgens het kabinet van personen die in aanmerking willen komen voor een WW-uitkering een duidelijke band met het arbeidsproces worden verwacht. 53

52 53

art. I, onderdeel A, Wet van 30 maart 2006, Stb. 2006, 167. Kamerstukken II 2003/04, 29 738, nr. 3, p.1.

20

5.3

De Wet wijziging WW-stelsel van 1 oktober 2006

5.3.1

Inhoud van de wetswijziging

Met ingang van 1 oktober 2006 kent de WW alleen nog de loongerelateerde uitkering, welke bestaat uit een basisuitkering en een verlengde uitkering. 54 De kortdurende uitkering is vervangen door een loongerelateerde basisuitkering van 3 maanden. Verder is de maximale duur van de WW bekort van 60 naar 38 maanden. 55 Onderstaand zal dieper worden ingegaan op de wijzigingen. 5.3.1.1 Vervanging kortdurende uitkering door de basisuitkering Tot 1 oktober 2006 hadden werknemers die alleen aan de wekeneis voldeden recht op een kortdurende uitkering van zes maanden ter hoogte van maximaal 70% van het wettelijk minimumloon. Deze kortdurende uitkering is vanaf 1 oktober 2006 vervangen door de loongerelateerde basisuitkering van maximaal drie maanden (art. 42, eerste lid, WW). Om in aanmerking te kunnen komen voor deze basisuitkering dient de werknemer in de laatste 36 weken 26 weken te hebben gewerkt (art. 17 WW). Deze basisuitkering van drie maanden is korter dan de afgeschafte kortdurende uitkering die maximaal zes maanden duurde. De basisuitkering bedraagt de eerste twee maanden 75% en daarna 70% van het gemaximeerde dagloon (art. 47, eerste lid, WW). 56 De basisuitkering is dus hoger dan de afgeschafte kortdurende uitkering.

5.3.1.2 Verlengde uitkering Voor de wijziging van 1 oktober 2006 was de arbeidsverledeneis een voorwaarde voor het recht op een loongerelateerde uitkering. Na de wijziging is de arbeidsverledeneis een voorwaarde voor verlenging van de uitkering. 57 De uitkeringsduur wordt verlengd als de arbeidsverledeneis is vervuld of in de situatie waarbij het ontvangen van een uitkering gelijk is gesteld aan het vervullen van de arbeidsverledeneis (art. 42, tweede lid, WW). Aan de arbeidsverledeneis is voldaan als de werknemer, in de periode van vijf kalenderjaren onmiddellijk voorafgaande aan het jaar waarin zijn eerste werkloosheidsdag is gelegen, in minimaal vier kalenderjaren over 52 of meer dagen per jaar loon heeft ontvangen (art. 42, tweede lid, onderdeel a, WW). De uitkering wordt verlengd met een maand voor ieder volledig kalenderjaar dat het arbeidsverleden de duur van drie kalenderjaren overstijgt. Dit 54

Stb. 2006, 303. Stb. 2006, 303. 56 Kamerstukken 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 11-12. 57 Kamerstukken 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 13. 55

21

betekent dat een werknemer met een arbeidsverleden van 4 jaar recht heeft op een uitkering van 4 maanden en dat een werknemer met een arbeidsverleden van 11 jaar recht heeft op een uitkering van 11 maanden. Door de directe koppeling van de duur van de uitkering aan de duur van het arbeidsverleden wordt de equivalentie tussen premiebetaling en uitkering benadrukt. Hoe langer gewerkt, hoe sterker de uitkeringsrechten. Er geldt vanaf 1 oktober 2006 een maximale uitkeringsduur van 38 maanden. Een werknemer met een arbeidsverleden van 42 jaar heeft dus recht op 38 maanden uitkering. 58 De uitkeringsduur is in de onderstaande tabel opgenomen:

Tabel 3: Verlengde uitkering vanaf oktober 2006

5.3.2

Arbeidsverleden

Duur

3 jaar

3 maanden

4 jaar

4 maanden

enz.

enz.

37 jaar

37 maanden

38 jaar

38 maanden

39 jaar

38 maanden

40 jaar

38 maanden

Overwegingen van het kabinet

De eerste doelstelling die aan de wetswijziging van het kabinet ten grondslag ligt is het dereguleren en vereenvoudigen van de uitvoering van de WW. Vanwege de vervanging van de kortdurende uitkering door een loongerelateerde uitkering kent de WW alleen nog maar de loongerelateerde uitkering. 59

Een tweede doelstelling van het kabinet is de versterking van de activerende werking van de WW. Volgens het kabinet is het van essentieel belang dat de WW een sterke activerende werking heeft en bijdraagt aan een dynamische arbeidsmarkt, zodat de houdbaarheid van WW wordt gewaarborgd. 60 Eén van de maatregelen om dit te bereiken is de verkorting van de duur van de basisuitkering van 6 naar 3 maanden in combinatie met de verhoging van het uitkeringspercentage. 61 Om de activering te versterken is ook de maximale uitkeringsduur 58

Kamerstukken II, 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 13. Kamerstukken II, 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 12. 60 Kamerstukken II, 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 2. 61 Kamerstukken II, 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 16. 59

22

van de verlengde uitkering verkort naar 38 maanden. Volgens het kabinet hebben de groepen die langdurig gebruik maken van de WW, in het bijzonder ouderen, onvoldoende stimulans om te re-integreren. Het kabinet verwijst naar een empirisch onderzoek waaruit blijkt dat een verhoudingsgewijs lange potentiële uitkeringsduur bij ouderen een negatief effect heeft op de re-integratie. 62 Uit dit onderzoek is gebleken dat er rond het moment dat de maximale uitkeringsduur wordt bereikt een verhoogde uitstroom naar werk is 63. Ook stelt het kabinet dat de resterende maximale uitkeringsduur van 38 maanden zodanig is dat ook werknemers met een moeilijke positie op de arbeidsmarkt in het algemeen nog tijdens de looptijd van de WW-uitkering kunnen re-integreren. Deze groep werknemers krijgt door de recente wijzigingen op het terrein van re-integratie eerder en vaker ondersteuning bij de werkhervatting. Met deze maatregelen wil het kabinet werklozen motiveren om actief op zoek te gaan naar werk. 64 De achtergrond van deze argumenten is de noodzaak om te bezuinigen op de sociale zekerheid.

5.4

Conclusie

De wijzigingen in 2006 hebben geleid tot een vermindering van de inkomensbescherming voor de werknemers met een kort arbeidsverleden of onregelmatig arbeidspatroon (jongeren tot 30 jaar, herintredende vrouwen en flexibele arbeidscontractanten), en voor de werknemers met een langdurig arbeidsverleden (55 jaar en ouder). De verkorting van de uitkeringsduur is in het bijzonder nadelig voor de werklozen van 55 jaar en ouder, omdat de uitstroomkansen van deze categorie werklozen erg klein zijn (20 %).

De aanscherping in de wekeneis en de verkorting van de basisuitkering gaan vooral ten koste van de inkomensbescherming van de werknemers met een kort arbeidsverleden of onregelmatig arbeidspatroon. Hieronder vallen de herintreders, jongeren tot 30 jaar en flexibele arbeidscontractanten. Deze werknemers zullen door de aanscherping van de wekeneis eerder buiten de bescherming vallen die de WW biedt. Indien deze werknemers wel aan de wekeneis voldoen, dan hebben zij na de wetswijziging nog maar recht op een uitkeringsduur van 3 in plaats van 6 maanden. Wel dient te worden opgemerkt dat deze basisuitkering hoger is dan vóór de wetswijziging van 1 oktober 2006. Voorheen was deze

62

Kamerstukken II, 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 12. SEOR 2003. 64 Kamerstukken II, 2005/06, 30 370, nr. 3, p. 11-14. 63

23

uitkering namelijk gebaseerd op het minimumloon en na de wijzigingen is deze uitkering gebaseerd op het dagloon.

Door de vermindering van de maximale duur van de uitkering van 60 naar 38 maanden zal in het bijzonder de inkomensbescherming van de werklozen van 55 jaar en ouder afnemen. Het verkorten van de maximale duur van de uitkering leidt ertoe dat deze groep werknemers bij voortdurende werkloosheid eerder aangewezen kunnen zijn op de minimumbehoefteregelingen. Doordat het kabinet meer nadruk legt op de activering van ouderen is er minder aandacht voor het beginsel van evenredigheid (hoe langer men werkt, hoe meer uitkeringsrechten). In de WW is er een belangrijke verschuiving waarneembaar die activering van ouderen boven de inkomensbescherming van ouderen plaatst.

In het volgende hoofdstuk wordt bekeken welke veranderingen in de WW te verwachten zijn tijdens het kabinet-Rutte II, welke overwegingen daaraan ten grondslag liggen en wat er verandert in de inkomensbescherming als deze plannen worden ingevoerd.

24

6

De WW-plannen van het kabinet-Rutte II

6.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staan de WW-plannen van het kabinet-Rutte II in het Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ centraal. Eerst wordt uitgelegd wat de voornemens inhouden (6.2). Daarna worden de motieven besproken, die aan de voornemens van het kabinet ten grondslag liggen (6.3). Als laatste volgt een conclusie, en zal worden vastgesteld in hoeverre de inkomensbescherming verandert door de WW-plannen (par. 6.4).

6.2

De inhoud van de WW-plannen

Het kabinet-Rutte II is voornemens om vanaf 1 juli 2014 de duur van de verlengde uitkering te verlagen tot maximaal 24 maanden. De eerste 12 maanden zijn gebaseerd op het laatstverdiende loon en de laatste 12 maanden op het wettelijk minimumloon. De opbouw van het arbeidsverleden is gewijzigd. In de eerste 10 jaar bouwt de werknemer 1 maand WW per gewerkt jaar op. Na deze 10 jaar is de opbouw een halve maand WW per gewerkt jaar. Het reeds opgebouwde arbeidsverleden van voor 2014 wordt ontzien: de jaren die liggen voor het kalenderjaar 2014 blijven gelden voor 1 jaar en de jaren 2014 en later tellen voor ½ jaar vanaf het 11de jaar. 65

Als de voornemens van het kabinet worden ingevoerd, dan heeft een werknemer met een arbeidsverleden van 3 jaar recht op een verlengde uitkering van 20 maanden. Nu heeft een werknemer bij een arbeidsverleden van 3 jaar recht op een uitkering van 30 maanden. In de situatie dat een werknemer een arbeidsverleden van 40 jaar heeft, zal de uitkering door de WW-plannen nog maar 24 in plaats van 38 maanden zijn. Tabel 4 toont de uitkeringsduur, zoals opgenomen in het Regeerakkoord.

65

Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012, p. 63.

25

Tabel 4: Uitkeringsduur in het Regeerakkoord vanaf 2014 Duur

Arbeidsverleden 1 jaar

1 maand verlenging

2 jaar

2 maanden verlenging

enz.

enz.

9 jaar

9 maanden verlenging

10 jaar

10 maanden verlenging

11 jaar

10,5 maanden verlenging

12 jaar

11 maanden verlenging enz.

enz.

6.3

37 jaar

23,5 maanden verlenging

38 jaar

24 maanden verlenging

Overwegingen van het kabinet

Het kabinet beoogt met zijn plannen de WW toegankelijk te houden nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt. 66 Tevens wil het kabinet met de hervorming van het ontslagrecht en de modernisering van de WW de route van werk naar werk verkorten. De activering moet worden gestimuleerd. Hiermee beoogt het kabinet de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren en mensen sneller te laten doorstromen van baan naar baan met een zo kort mogelijke terugval op een uitkering. 67

6.4

Conclusie

Het kabinet-Rutte II wil met de WW-plannen de activering bevorderen. Om die reden is het kabinet van plan om de uitkeringsduur verder te verlagen en de laatste 12 maanden van de uitkeringsduur te baseren op het wettelijk minimumloon in plaats van het maximum dagloon.

Als de WW-plannen van het kabinet worden ingevoerd, dan zal dit leiden tot een vermindering van de inkomensbescherming van werknemers met een arbeidsverleden langer dan 15 jaar. De duur en de hoogte van de uitkering worden door de WW-plannen aanzienlijk beperkt. Daarvan is de leeftijdscategorie vanaf 55 jaar het meest de dupe, omdat van deze groep maar 20 % terugkeert naar betaalde arbeid. Als gevolg van de voornemens van het 66 67

Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012, p. 5. Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012, p. 33.

26

kabinet zal de inkomensbescherming van de werklozen van 55 jaar en ouder aanzienlijk verminderen.

Met deze voornemens is nog een stap verder gezet in de bevordering van de activering van ouderen. Met een verkorting van de uitkeringsduur en een verlaging van de uitkeringshoogte beoogt het kabinet de activering van ouderen te bevorderen. Minder nadruk is komen te liggen op het beginsel van evenredigheid (hoe langer men werkt, hoe meer uitkeringsrechten). De activering gaat vooral ten koste van de inkomensbescherming van de oudere werknemers.

In het volgende hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de probleemstelling.

27

7

Conclusie

7.1

Terugblik

De WW is sinds de invoering in 1987 diverse keren gewijzigd. Ik vroeg mij af in hoeverre de inkomensbescherming is veranderd door de wijzigingen en wat de overwegingen zijn die daaraan ten grondslag liggen. Op deze vragen baseerde ik de volgende probleemstelling:

In hoeverre is de inkomensbescherming in de WW vanaf het jaar van invoering (1987) veranderd, welke veranderingen staan er nog op stapel, en laten deze veranderingen zich rechtvaardigen door de beleidsdoelstelling dat activeren de voorkeur verdient boven beschermen?

7.2

Beantwoording van de probleemstelling

In hoeverre is de inkomensbescherming in de WW vanaf het jaar van invoering (1987) veranderd? Van 1987 tot maart 2003 is de inkomensbescherming van werknemers met een lang arbeidsverleden (werknemers tussen de 55 en 65 jaar) in de WW hoog in vergelijking met de werknemers met een kort arbeidsverleden (jongeren tot 30 jaar, flexibele arbeidscontractanten en herintredende vrouwen). De overwegingen die ten grondslag liggen aan deze verdeling van inkomensbescherming zijn: de versterking van het evenredigheidsbeginsel en de geringe uitstroomkansen van ouderen. Na maart 2003 neemt de inkomensbescherming van de oudere werklozen door de wijzigingen in de WW steeds verder af, omdat het kabinet meer nadruk legt op activering. Hierdoor wordt het verschil in de inkomensbescherming tussen de werknemers met een kort en een lang arbeidsverleden steeds minder groot. Onderstaand worden de veranderingen in de inkomensbescherming als gevolg van de wijzigingen in de WW vanaf 1987 nader toegelicht.

Met de invoering van de huidige WW in 1987 is gekozen voor een hogere inkomensbescherming aan werknemers met een lang arbeidsverleden, dan werknemers met een kort arbeidsverleden. In het jaar 1987 was vooral de inkomensbescherming van de oudere werknemers in de WW hoog (55 jaar en ouder). Deze groep kan immers aanspraak maken op een WW-uitkering tot aan pensioengerechtigde leeftijd. De inkomensbescherming van de werknemers met een kort arbeidsverleden is daartegen veel minder. Deze categorie heeft geen recht op uitkering, of komt alleen in aanmerking voor een kortdurende uitkering. Het kabinet 28

wil met deze beschermingsconstructie het evenredigheidsbeginsel versterken en de ouderenbescherming verbeteren. Met de wetswijziging van 1 maart 1995 is het verschil tussen de inkomensbescherming van de groep met een kort en een lang arbeidsverleden groter geworden. Dit komt door de aanscherping van de toetredingseisen van de basisuitkering en de verlenging van de vervolguitkering. Het kabinet acht deze wijziging gerechtvaardigd vanwege de versterking van de evenredigheid tussen uitkering en premie. Ook meent het kabinet dat een betere inkomensbescherming van oudere werklozen noodzakelijk is, aangezien deze groep het lastiger heeft om terug te keren naar betaalde arbeid.

Vanaf maart 2003 wordt het verschil tussen de inkomensbescherming van de werknemers met een kort en een lang arbeidsverleden minder groot. Door de afschaffing van de vervolguitkering in maart 2003 wordt de uitkeringsduur voor de werknemers met een lang arbeidsverleden korter. Het belang van evenredigheid (hoe langer gewerkt, hoe sterker de uitkeringsrechten) en de bescherming van de ouderen wordt minder, doordat het kabinet meer aandacht besteed aan de beleidsdoelstelling activering. De beëindiging van de vervolguitkering gaat vooral ten koste van de inkomensbescherming van de werknemers tussen 50 en 60 jaar. Werknemers tussen 50 en 60 zijn door de wijziging bij voortdurende werkloosheid eerder aangewezen op de minimuminkomensvoorzieningen. In 2006 wordt de lijn voortgezet, die de wetgever in het najaar van 2003 heeft ingezet. De wetswijzigingen in 2006 leiden tot een verdere afname van de inkomensbescherming van werknemers vanaf 55 jaar. De uitkeringsduur wordt verkort van 60 naar 38 maanden en daarmee wordt beoogd om de activering te versterken. De inkomensbescherming van degene met een kort arbeidsverleden of onregelmatig arbeidspatroon is echter ook afgenomen door aanscherping van de wekeneis en de verkorting van de basisuitkering van 6 naar 3 maanden.

Welke veranderingen staan er nog op stapel? Het kabinet-Rutte II is voornemens om de activering van ouderen te bevorderen door de uitkeringsduur- en hoogte te beperken. Het kabinet is van plan om de maximale uitkeringsduur te verlagen (van 38 naar 24 maanden) en de laatste 12 maanden van de uitkeringsduur te baseren op het wettelijk minimumloon, in plaats van het maximum dagloon. Als de WW-plannen worden ingevoerd, dan zal de inkomensbescherming van de werknemers vanaf 55 jaar verder afnemen. Met deze voornemens is nog een stap verder gezet in het bevorderen van de activering, waardoor de inkomensbescherming verder zal afnemen. 29

Laten deze veranderingen zich rechtvaardigen door de beleidsdoelstelling dat activeren de voorkeur verdient boven beschermen? De beleidsdoelstelling activering rechtvaardigt naar mijn oordeel niet de afname in de inkomensbescherming. De activering in de WW wordt vooral gestimuleerd door een verkorting van de uitkeringsduur en een verlaging van de uitkeringshoogte. Zeker de voornemens van het kabinet-Rutte II leiden tot een grote afname in de inkomensbescherming. Het is de vraag of de slinger niet te ver is doorgeslagen naar activering. De wetgever heeft immers bij de wijzigingen in de WW niet voldoende aangetoond in welke leeftijdsgroepen, en tot aan welke uitkeringsduur een verkorting - in combinatie met een verlaging van de hoogte van de uitkering - daadwerkelijk tot activering leidt. In het bijzonder lijkt mij de vermindering van de inkomensbescherming voor de werknemers vanaf 55 jaar vanwege de activering niet gerechtvaardigd. Uit onderzoek is immers gebleken dat slechts 20 % van deze categorie werknemers terugkeert naar betaalde arbeid. Tevens zijn er andere maatregelen denkbaar om de activering van werklozen te bevorderen, die minder ingrijpen in de inkomensbescherming (zoals meer re-integratie). Het is dus noodzakelijk om de discussie over het vraagstuk van activering versus de inkomensbescherming van (oudere) werklozen integraal en aan de hand van goed uitgesplitste cijfers te voeren.

30

8

Literatuurlijst

Commissie Arbeidsparticipatie 2008 Commissie Arbeidsparticipatie, ‘Naar een toekomst die werkt’, Rotterdam 2008.

Fluit 2001 P.S. Fluit, Verzekeringen van solidariteit, Kluwer 2001.

Fluit 2007 P.S. Fluit, ‘Sociale zekerheid voor de oudere werknemer. Laveren tussen activering en bescherming’, SR 2007, 48.

Franx 2006 E.N. Franx, ‘Ontwikkelingen omtrent ontslag en WW’, Ondernemingsrecht 2006, 20.

Kalb & Kooij en Overbeeke 1991 C.R.J. Kalb, P.J.M. Kooij en W.J. Overbeeke, ‘Riant aan de kant: Een analyse van de invloed van uitkeringsvoorwaarden op werkloosheidsduur’, Rapport Statistiek en Onderzoek GAK 1991.

Klosse & Noordam 2012 S. Klosse, F.M. Noordam, Socialezekerheidsrecht, Kluwer 2012.

Ours 2003 J.C. van Ours, ‘Afschaffing van de WW-vervolg is niet zo’n slecht idee’, NRC-Handelsblad. 13 augustus 2013.

Pennings & Damsteegt 2010 F.J.L. Pennings & A.C. Damsteegt, De Werkloosheidswet, Kluwer 2010.

Peters 2008 S.S.M. Peters, ‘Ontslag(zeker): Van Donner tot Bakker’, SMA 2008.

31

Riegen e.a. 1987 H.A.J. Riegen, M.J. Toet en E.J. Willems, Werkloosheidsmemo januari 1978, Kluwer 1987.

Rutten 1995 A.C.M. Rutten, De Werkloosheidswet anno 1995, Kluwer 1995.

SEOR 2003 SEOR, Patronen van werkloosheid; SEO, Effect potentiële uitkeringsduur op de feitelijke uitkeringsduur WW, Den Haag, 2003

Steenberghe 1995 H.M.M. Steenberghe, ‘Wijziging van de werkloosheidswet en andere wetten (aanscherping referte-eis WW)’, ArbeidsRecht 1995, 3.

Westerveld 2003 M. Westerveld, 'De afschaffing van de WW-vervolguitkering', Openbaar bestuur 2003, 10.

Geraadpleegde wetten en beleidsregels Wet van 6 november 1986, Stb. 1986, 566. Wet van 1 maart 1995, Stb. 1994, 955. Wet van 19 december 2003, Stb. 2003, 546. Wet van 30 maart 2006, Stb. 2006, 167. Wet van 1 oktober 2006, Stb. 2006, 303. Bruggen slaan, Regeerakkoord VVD - PvdA, 29 oktober 2012.

Geraadpleegde kamerstukken Kamerstukken II 1982/83, 17 475, nr. 6 Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3. Kamerstukken II 1993/94, 23415, nr. 3. Kamerstukken II 1994/95, 23985, nr.3. Kamerstukken II 2003/04, 29 268, nr. 3. Kamerstukken II, 2003/04, 29 738, nr. 3. Kamerstukken II 2005/06, 30 370, nr. 3. Kamerstukken II 1985/86, 19 261, nr. 3. 32

33