Aanbiedingsformulier Onderwerp
Financiële verordening gemeente Leiden ex artikel 212 Gemeentewet
In te vullen door
Ontwerper
Parafanten
Bestuurssecretariaat
Directeuren
B&W Nr:03.0931/09092003
Dienst
: CS
Agenda
Sector :
Openbaar: ja
Naam : J. Koot
R.V nr:
Tst.nr
: 5065
Commissie:
Datum
: 492003
CS
Portefeuilleh.
FSW
BESLUITEN Behoudens advies van de commissie FSW
1. het raadsvoorstel financiële verordening gemeente Leiden vast te stellen; 2. dit besluit te zenden aan de Griffie, met het verzoek de behandeling in de Commissie voor Bestuur en Veiligheid en de Raad te bevorderen.
Korte overwegingen De Wet dualisering gemeentebestuur schrijft voor dat de gemeenteraad de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet vóór 15 november vaststelt. Het doel van het artikel 212 Gemeentewet is dat de raad de uitgangspunten vastlegt voor de uitvoering van de financiële functie (rechtmatigheid, verantwoording en controle). De nieuwe verordening gaat uit van bestaand beleid m.b.t. de financiële functie zoals deze eerder is vastgesteld in de huidige organisatieverordening resp. beleidsnota’s terzake. Noodzakelijke aanpassingen op grond van wijzigingen in wet en regelgeving zijn bij de opzet van deze verordening meegenomen. De nieuwe verhoudingen tussen gemeenteraad en college hebben ook betekenis voor de financiële functie. De verordening zal dan ook aan de praktijk en aan nieuwe inzichten getoetst moeten worden, hetgeen vermoedelijk binnen enkele jaren zal leiden tot een nieuwe versie. Artikel 212 heeft betrekking op de financiële functie. De financiële functie omvat alle directe en indirecte activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De kernonderwerpen in het besluit zijn de begroting en rekening, de paragrafen en de financiële positie en in relatie daarmee de balans. Het zijn onderwerpen waarbij vooral de raad een centrale rol vervult. Het financieel beleid omvat de uitgangspunten voor de financiële functie. Het financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van de begroting volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is. De financiële organisatie ondersteunt het financieel beheer.
De nu voorliggende verordening verschilt aanzienlijk van de oude. Dat heeft twee belangrijke redenen. De eerste is dat er de laatste jaren ontwikkelingen hebben plaatsgevonden op het terrein van de financiële functie. De tweede reden is het duale systeem. De laatste jaren is de betekenis van de financiële functie veranderd. Er is sprake van een verschuiving van een administratieftechnische naar een bredere en bestuurlijke functie. Het dualisme brengt een scheiding van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de raad en het college. De raad heeft een kaderstellende en controlerende functie, het college een uitvoerende functie. De verordening heeft een aantal structuurkenmerken. Allereerst regelt de verordening de relatie tussen de raad en het college. De verordening regelt niet de relatie tussen het college en de ambtelijke organisatie; het college zal dat nu zelf moeten doen binnen de kaders die deze financiële verordening daarvoor stelt. De VNG zal later dit jaar een modelbesluit publiceren dat de verdere uitwerking van deze verordening op uitvoeringsniveau in beeld brengt. Aan de hand van dat model zal ons college dit onderdeel van de financiële functie regelen. Het tweede kenmerk is dat de verordening aansluit bij de opzet van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, met name de onderdelen begroting, de financiële positie en de paragrafen. Het derde kenmerk is de duale taakverdeling tussen de raad en het college. In de hoofdstukken komen het onderscheid in kaderstelling, uitvoering, verantwoording en controle naar voren. Het vierde kenmerk is dat de verordening vooral voor de begroting belangrijke elementen van planning en control vermeldt, zowel voor de raad als voor het college. Het eerste hoofdstuk gaat over de begrotingscyclus. Het tweede hoofdstuk behandelt de financiële positie. Hier komen investeringen, reserves en voorzieningen, activering en afschrijving, financiering en kostprijsberekening aan de orde. In het derde hoofdstuk komen de voorgeschreven paragrafen in de begroting en de jaarrekening aan de orde. Het vierde hoofdstuk betreft de uitgangspunten voor de financiële organisatie en de administratie. Overeenkomstig de doelstellingen van het dualisme gaat het dan vooral om prestatie-eisen waaraan het college moet voldoen en niet om de meer gedetailleerde uitvoeringsregels zelf. De in het raadsvoorstel gepresenteerde verordening is opgesteld naar de situatie op dit moment. Het betreft in feite de uitgangspositie voor de ontwikkeling van het beleidskader t.b.v. de financiële functie in een duaal bestel. Formatieve consequenties Begrotingsconsequenties Communicatie Openbaar: B&W- besluitenlijst/ niet openbaar / anders, nl: …. Samenvatting Aanpak verdere communicatie
2003. Nr. : 03.0101. Dnst. : CS Financiële verordening gemeente Leiden ex artikel 212 Gemeentewet. Leiden, 9 september 2003. Inleiding Artikel 212 van de nieuwe gemeentewet, zie onderstaande tabel, stelt dat de raad een verordening opstelt over het financieel beleid, het financieel beheer en de financiële organisatie. De raad moet uiterlijk 15 november 2003 deze nieuwe verordening vaststellen. Het doel van het artikel 212 Gemeentewet is dat de raad de uitgangspunten vastlegt voor de uitvoering van de financiële functie. tabel 1: Artikel 212 Gemeentewet 1.
De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan. 2. De verordening bevat in ieder geval: a. regels voor waardering en afschrijving van activa; b. grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b, alsmede, voor zover deze wordt geheven, voor de heffing bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer; c. regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening. De nieuwe verordening gaat uit van bestaand beleid m.b.t. de financiële functie zoals deze eerder is vastgesteld in de huidige organisatieverordening resp. beleidsnota’s terzake. Noodzakelijke aanpassingen op grond van wijzigingen in wet en regelgeving zijn bij de opzet van deze verordening meegenomen. De nieuwe verhoudingen tussen gemeenteraad en college hebben ook betekenis voor de financiële functie. De verordening zal dan ook aan de praktijk en aan nieuwe inzichten getoetst moeten worden, hetgeen vermoedelijk binnen enkele jaren zal leiden tot een nieuwe versie. In deze inleiding op de verordening wordt artikel 212 nader toegelicht. Daarbij wordt aandacht besteed aan de bestuurlijk- financiële ontwikkelingen van de laatste jaren. De verordening
Financiële functie Artikel 212 heeft betrekking op de financiële functie. De financiële functie omvat alle directe en indirecte activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De kernonderwerpen in het besluit zijn de begroting en rekening, de paragrafen en de financiële positie en in relatie daarmee de balans. Het zijn onderwerpen waarbij vooral de raad een centrale rol vervult. De begroting betreft immers het vaststellen van de beschikbare gelden en de programma’s die daarmee gerealiseerd moeten worden. Om de financiële positie te beoordelen, moet de vraag beantwoord worden of de financiën van de gemeenten op, met name, de langere termijn gezond zijn. De begroting en de financiële positie en hangen nauw samen. Zo kan de begroting sluitend zijn, terwijl de meerjarige financiële positie kwetsbaar is. Andersom kan de financiële positie gezond zijn en de rekening een tekort laten zien. De raad zal de begroting steeds in relatie moeten bezien met de financiële positie. De begroting en de financiële positie zijn in onderlinge samenhang van belang voor het inzicht in de gemeentelijke financiën. De paragrafen gaan over onderwerpen die van invloed zijn op de begroting en de financiële positie en waarbij sprake is van bestuurlijke en financiële risicofactoren. Onderstaande tabel vat deze onderwerpen samen, uitgaande van de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie. tabel 2: Financiële functie Financieel beleid
Paragrafen: - weerstandsvermogen - lokale heffingen - onderhoud kapitaalgoederen - grondbeleid - bedrijfsvoering - financiering - verbonden partijen Onderdelen artikel 212: -waardering activa -tarieven -financiering
Begroting / financiële positie ⇓ Financiële administratie ⇓ ⇒ ⇒ ⇒ ⇒ ⇒ ⇒ ⇒
→ → → → → → → Financiële →
Financieel beheer
⇓ Rapportages ⇓ Rekening / balans
Organisatie → → → → → → →
Hierna worden de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie toegelicht. Financieel beleid
Het financieel beleid omvat de uitgangspunten voor de financiële functie. In de eerste plaats zijn dat de algemene de uitgangspunten en doelen voor uitoefening, organisatie en werking van de financiële functie en de daarbij behorende informatievoorziening. Ten tweede gaat het specifiek om uitgangspunten die de budgettaire ruimte beïnvloeden. Artikel 212 noemt in dat verband drie onderwerpen: de doelstellingen, richtlijnen en limieten voor de financieringsfunctie; de regels voor de waardering en afschrijving van activa; en de grondslagen voor de berekening van de tarieven, heffingen en prijzen die gemeenten heffen. Financieel beheer Het financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van de begroting volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is. Die activiteiten dienen er voor te zorgen dat de financiële situatie onder controle is. Zeker voor de begroting hangen de activiteiten nauw samen met de cyclus van planning & control. Het gaat daarbij niet alleen om de financiële aspecten, maar evenzeer om de programmatische: welke maatschappelijke effecten worden beoogd en welke prestaties moeten daarvoor geleverd worden? Financiële organisatie De financiële organisatie ondersteunt het financieel beheer. Het gaat daarbij ten eerste om de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Ten tweede gaat het om de inrichting en het onderhoud van de (administratieve) systemen die de activiteiten en processen van het financieel beheer ondersteunen. Deze systemen ondersteunen niet alleen de geldstromen (wat mag het kosten), maar evenzeer de prestaties (output). Tot de systemen behoren ook management controlsystemen binnen de ambtelijke organisatie, tussen de ambtelijke organisatie en het College en tussen het College en de Raad. Ontwikkelingen financiële functie en dualisme Voordat het duale systeem van kracht werd, kende de Gemeentewet ook al een artikel 212 met de verplichting tot het opstellen van een verordening met de regels ten aanzien van de organisatie van het middelenbeheer en de controle. Die verplichting is uitgevoerd op basis van het ‘monistische’ bestel en meer technisch van aard. In hoofdstuk D van de huidige organisatieverordening is uitvoering gegeven aan die verplichting. De nu voorliggende verordening verschilt aanzienlijk van de oude. Dat heeft twee belangrijke redenen. De eerste is dat er de laatste jaren ontwikkelingen hebben plaatsgevonden op het terrein van de financiële functie. De tweede reden is het duale systeem. De financiële functie De laatste jaren is de betekenis van de financiële functie veranderd. Er is sprake van een verschuiving van een administratief- technische naar een bredere en bestuurlijke functie. Onderstaande elementen krijgen daardoor meer gewicht: de bestuurlijke planning & control van de Raad en het College; de informatievoorziening aan het College en de Raad; de (financiële aspecten van de) programma’s die de gemeente nastreeft en de plaats en functie daarin van de begroting en de jaarstukken; de meerjarige financiële positie;
het beheersen van het begrotingsevenwicht, mede door het onderkennen en beheersen van risico’s;
Deze ontwikkelingen zijn in de vorm beleidsnota’s en richtlijnen al deel geworden van de financiële functie in Leiden. Denk bijvoorbeeld aan de omkering van het begrotingsproces of aan de werkwijze van het Grotestedenbeleid. De nieuwe ontwikkelingen zijn nu ook terug te vinden in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Het BBV geeft de algemene regels die de wetgever voor de financiële functie stelt. De verordening is in hoge mate gebaseerd op (de uitgangspunten voor) het BBV. Belangrijke elementen daarvan zijn de programmabegroting en jaarrekening, de paragrafen over bestuurlijk- financiële risico’s, de financiële positie en de balans. Met de opstelling van de verordening als bedoeld in artikel 212 Gemeentewet wordt het BBV uitgewerkt naar de eigen situatie en bestaande inzichten t.a.v. de financiële functie. Dualisme Het dualisme brengt een scheiding van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de raad en het college. De raad heeft een kaderstellende en controlerende functie, het college een uitvoerende functie. De begrotingsuitvoering, het bewaken van de financiële positie en de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding zijn daarmee grotendeels taken van het college geworden. Dat geldt ook voor het inrichten van de ambtelijke organisatie en voor de administratieve systemen die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van de financiële functie. Wel moet het college daarbij de kaders in acht nemen die de raad stelt. In de verordening artikel 212 Gemeentewet is de taakverdeling tussen de raad en het college dan ook een belangrijk element. Stramien verordening De verordening heeft een aantal structuurkenmerken. Allereerst regelt de verordening de relatie tussen de raad en het college. Taken van de raad en van het college komen beide aan de orde. De verordening regelt niet – inherent aan het dualisme - de relatie tussen het college en de ambtelijke organisatie. De oude (monistische) organisatieverordening regelde dat onderdeel wel; het college zal dat nu zelf moeten doen binnen de kaders die deze financiële verordening daarvoor stelt. De VNG zal later dit jaar een modelbesluit publiceren dat de verdere uitwerking van deze verordening op uitvoeringsniveau in beeld brengt. Aan de hand van dat model zal ons college dit onderdeel van de financiële functie regelen. Het tweede kenmerk is dat de verordening aansluit bij de opzet van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, met name de onderdelen begroting, de financiële positie en de paragrafen. Dit zijn afzonderlijke hoofdstukken in de verordening. Onderdelen van de financiële organisatie die een directe relatie hebben met de begroting en de financiële positie komen in deze hoofdstukken aan de orde. Het derde kenmerk is de duale taakverdeling tussen de raad en het college. In de hoofdstukken komen het onderscheid in kaderstelling, uitvoering, verantwoording en controle naar voren. Het vierde kenmerk is dat de verordening vooral voor de begroting belangrijke elementen van planning en control vermeldt, zowel voor de raad als voor het college. Hieronder volgen nog enkele inhoudelijke opmerkingen over de modelverordening.
Begrotingscyclus Het eerste hoofdstuk gaat over de begrotingscyclus. De raad stelt de kaders voor de uitvoering van de begroting. Hij doet dat vooral door het vaststellen van de programmabegroting en de beantwoording van de 3-w-vragen (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat gaat het kosten?). Het college voert vervolgens de begroting uit en zorgt voor de beheersing van deze uitvoering. Vervolgens rapporteert het college aan de raad aan de hand van de bekende 3-w-vragen. De raad bepaalt in de verordening een rolverdeling tussen de raad en het college en formuleert een aantal prestatie-eisen, bijvoorbeeld aan de interne controle van de rechtmatige besteding. Financiële positie Het tweede hoofdstuk behandelt de financiële positie. Hier komen investeringen, reserves en voorzieningen, activering en afschrijving, financiering en kostprijsberekening aan de orde. Onderwerpen die (in)direct van invloed zijn op de financiële positie van de gemeente. De artikelen in dit hoofdstuk voldoen aan het voorschrift dat de verordening in ieder geval regels stelt voor de kostprijsberekeningen, de waardering van activa en de treasuryfunctie (zie artikel 212, tweede lid). Evenals in hoofdstuk 2 komt de rolverdeling tussen de raad en het college naar voren. Zo stelt de raad een aantal prestatie-eisen aan de uitvoering, het beheer en de interne controle. Paragrafen In het derde hoofdstuk komen de voorgeschreven paragrafen in de begroting en de jaarrekening aan de orde. Welke eisen stelt de raad aan de inhoud van de paragrafen in aanvulling op de eisen uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten? In deze verordening is gekozen voor de opzet waarin de paragrafen zijn gekoppeld aan beleidsnota’s. Zo bevat de verordening zowel een nota als een paragraaf grondbeleid. De paragrafen dienen als een planning en control-instrument voor de uitvoering van het grondbeleid zoals uiteengezet in de nota. Uitgangspunten financiële organisatie en de administratie Het vierde hoofdstuk betreft de uitgangspunten voor de financiële organisatie en de administratie. De raad moet er immers van op aankunnen dat de aansturing van de ambtelijke organisatie en de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van en binnen de ambtelijke organisatie goed zijn vastgelegd. Bovendien moeten er administratieve systemen zijn die de uitvoering van de begroting, het inzicht in de financiële positie en de toepassing van de paragrafen ondersteunen. Deze systemen dienen tevens de rapportages en verantwoording van de ambtelijke organisatie aan het college en de rapportage van het college aan de raad te ondersteunen. De raad zal ook hiervoor kaders stellen. Overeenkomstig de doelstellingen van het dualisme gaat het dan vooral om prestatie-eisen waaraan het college moet voldoen en niet om de meer gedetailleerde uitvoeringsregels zelf. De raad kan hierbij de accountant vragen te toetsen of de financiële organisatie en de administratieve systemen de prestatie-eisen kunnen waarborgen en de raad te infomeren over zijn bevindingen. Ontwikkeling beleidskader De in het raadsvoorstel gepresenteerde verordening is opgesteld naar de situatie op dit moment. Het betreft in feite de uitgangspositie voor de ontwikkeling van het beleidskader t.b.v. de financiële functie in een duaal bestel. Die uitgangspositie laat zien dat op een aantal specifieke punten nadere uitwerking is vereist. Het actualiseren of opstellen van beleidsnota’s gekoppeld aan de paragraafindeling zal de komende jaren
worden opgepakt aan de hand van onderstaande tabel. Tot die tijd staan de betreffende paragrafen in begroting en jaarrekening op zich resp. gelden de bestaande nota’s als kader. Overigens wordt opgemerkt dat de bestaande nota’s niet altijd het betreffende kader volledig beslaan. tabel 3: Nota’s Nota
Wie
Beleidskader integriteit
Raad
Beleidskader investeringen
Raad
Beleidskader reserves en voorzieningen
Raad
Vastgesteld 2001 Notitie stand van zaken Integriteit 1995 Nota gemeentelijk investeringsbeleid 2003 Nota reserves en voorzieningen (in procedure)
Plannin g 2007 2005 2006
Eigendommenregistratie Beleidskader gemeentegaranties
B&W Raad
Beleidskader lokale heffingen Beleidskader weerstandsvermogen en risicomanag. Beleidskader onderhoud kapitaalgoederen Beleidskader financiering Bedrijfsvoering Beleidskader verbonden partijen
Raad Raad
Beleidskader grondbeleid
Raad
Beleidskader verstrekking gemeentelijke subsidies Protocol inkoop en aanbesteding
Raad
Protocol steunverlening ondernemingen
B&W
Raad Raad B&W Raad
B&W
n.v.t. 2000 Een risicobeperkend beleid inzake acceptatie en beheer gemeentegaranties 1996 Belastingen anders verdeeld 1995 Risicoparagraaf als informatie-instrument
2005 2006
1996 Gemeentebreed beleid voor onderhoudsplanning 2001 Treasurystatuut n.v.t. 2003 Procedureregeling gemeensch. regelingen 2000 Nota Hoofdlijnen van het gemeentelijke grondbeleid Gemeente Leiden 1998 Algemene Subsidie Verordening 2001 Nota inkoop- en aanbestedingsbeleid n.v.t
2006
2004 2004
2007 2005 2004 2005
2006 2007 2007
De in tabel 3 gegeven planning is voorlopig en zal in het komende beleidsplan planning en control worden uitgewerkt. De bestaande beleidsnota’s zijn in een aantal gevallen door het college van B&W vastgesteld, doorgaans na advies van de betreffende vakcommissie. Wij stellen uw Raad voor het hierna in ontwerp afgedrukte besluit te nemen.
Burgemeester en Wethouders van Leiden, de Secretaris, de Burgemeester, P.I.M. v.d. WIJNGAART. H.J.J. LENFERINK. De Raad der gemeente Leiden; Gezien het voorstel van Burgemeester en Wethouders (raadsvoorstel nr. 03.0101 van 2003); B E S L U I T:
gelet op artikel 212 van de Gemeentewet de verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie als volgt vast te stellen:
Artikel 1. Definities In deze verordening wordt verstaan onder: a.
dienst: iedere organisatorische eenheid binnen de gemeentelijke organisatie die als zodanig een eigen rechtstreekse verantwoordelijkheid aan het college heeft.
b.
administratie: het systematisch verzamelen, vastleggen, verwerken en verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, het functioneren en het beheersen van (onderdelen van) de organisatie van de gemeente en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd.
c.
financiële administratie: het onderdeel van de administratie dat omvat het systematisch maken en verwerken van aantekeningen betreffende de financiële gegevens van (onderdelen van) de organisatie van de gemeente, teneinde te komen tot een goed inzicht in: 1. de financieel-economische positie; 2. het financiële beheer ; 3. de uitvoering van de begroting; 4. het afwikkelen van vorderingen en schulden; 5. alsmede tot het afleggen van rekening en verantwoording daarover.
d.
administratieve organisatie: het stelsel van organisatorische maatregelen gericht op het tot stand brengen en het in stand houden van de goede werking van de bestuurlijke en ambtelijke informatieverzorging ten behoeve van de verantwoordelijke leiding.
e.
financieel beheer : het financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van de begroting volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is.
f.
rechtmatigheid het in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving, waaronder gemeentelijke verordeningen, raadsbesluiten en collegebesluiten.
g.
doelmatigheid het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. h.
doeltreffendheid de mate waarin de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald.
Titel 1. Begroting en verantwoording Kaderstellen Artikel 2. Programmabegroting 1. De raad stelt een programma-indeling vast. 2. De raad stelt per programma vast: de beoogde maatschappelijke effecten; de daarmee samenhangende relevante prestaties; de baten en lasten. 3. Het college stelt per programma indicatoren voor in relatie tot de beoogde maatschappelijke effecten en de relevante prestaties. 4. De raad stelt de indicatoren, bedoeld in het derde lid, vast. 5. Het college draagt zorg voor het verzamelen en vastleggen van gegevens over de geleverde goederen en diensten en de maatschappelijke effecten, opdat de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid zoals vastgesteld door de raad, kunnen worden getoetst. Artikel 3. Producten 1. Het college stelt aan de hand van de door de raad vastgestelde programma’s de onderverdeling in producten vast. Bij iedere begroting en jaarstukken wordt een overzicht opgesteld van de toedeling van de producten uit de productraming aan de programma’s. 2. De onderverdeling van de programma’s in de producten staat voor meerdere jaren vast, tenzij er dringende redenen zijn tot wijzigen. Wijzigingen worden bij de begroting expliciet vermeld. Artikel 4. Perspectiefnota 1. Het college biedt uiterlijk op 15 juni van het begrotingsjaar de perspectiefnota aan over de kaders voor het volgende begrotingsjaar en de drie opvolgende jaren. In deze nota worden de bevindingen betrokken uit de eerste concernrapportage over de begrotingsuitvoering bedoeld in artikel 8 en de jaarstukken bedoeld in artikel 9. 2. De raad stelt de perspectiefnota uiterlijk 15 juli vast. Artikel 5. Begroting 1. Het college biedt uiterlijk op 15 oktober van het begrotingsjaar de ontwerpbegroting aan over de kaders voor het volgende begrotingsjaar. De ontwerpbegroting is een uitwerking van het eerste jaar van de in het voorgaande artikel bedoelde perspectiefnota en gaat vergezeld van een meerjarenraming. In deze nota worden de bevindingen betrokken uit de tweede concernrapportage over de begrotingsuitvoering bedoeld in artikel 7. 2. De raad stelt de begroting uiterlijk 14 november vast. Uitvoering Artikel 6. Uitvoering begroting
1. 2.
3.
Het college stelt regels die waarborgen dat de uitvoering van de begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verloopt. Het college draagt ten aanzien van de productenraming er zorg voor dat: a. de lasten en baten, door middel van kostentoerekening, eenduidig zijn toegewezen aan de producten van de productraming; b. de budgetten uit de productraming en kredieten voor investeringen passen binnen de kaders zoals geautoriseerd bij de vaststelling van de uiteenzetting van de financiële positie.;
Het college draagt er zorg voor dat de lasten van de programma’s zoals geautoriseerd in de (gewijzigde) begroting niet worden overschreden.
Beheersing en Interne controle Artikel 7. Interne controle 1. Het college draagt ten behoeve van het getrouwe beeld en de rechtmatigheid van de jaarrekening zorg voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking, en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij afwijkingen neemt het college maatregelen tot herstel. 2. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader integriteit ter kennisgeving aan. 3. Het college draagt zorg voor de jaarlijkse interne toetsing van een aantal bedrijfsonderdelen op juistheid, volledigheid en tijdigheid van de bestuurlijke informatievoorziening, de rechtmatigheid van beheershandelingen en op misbruik en oneigenlijk gebruik van de gemeentelijke regelingen. Ieder bedrijfsonderdeel van de gemeente wordt minimaal eens in de 8 jaar getoetst. 4. Het college zorgt op basis van de resultaten van de toets bedoeld in het derde lid indien nodig voor een plan van verbetering. Het college neemt op basis van het plan van verbetering maatregelen voor herstel van de tekortkomingen. 5. De resultaten van de toets en het plan van verbetering worden ter kennisgeving aan de raad aangeboden. Rapportage en Verantwoording Artikel 8. Concernrapportages en informatie 1. Het college informeert de raad door middel van twee rapportages over de realisatie van de begroting van de gemeente van het lopende boekjaar. 2. De concernrapportages worden aan de raad aangeboden op de volgende tijdstippen: de eerste concernrapportage vóór 15 juni van het lopende begrotingsjaar; de tweede concernrapportage vóór 15 oktober van het lopende begrotingsjaar; 3. De inrichting van de rapportages sluit aan bij de programma-indeling van de begroting. 4. De rapportages gaan in op afwijkingen, zowel wat betreft de baten en lasten, de relevante prestaties en indien daar aanleiding voor is de maatschappelijke effecten. In de rapportages wordt in ieder geval aandacht besteed aan afwijkingen van: inkomsten uit de algemene uitkering; de rente-ontwikkeling op de kapitaalmarkt;
resultaten uit grondexploitatie; realisatie op begrote subsidieverwachtingen. Het College meldt direct aan de raad als een budget op een programma met 5% of meer wordt overschreden per 1 januari 2005. Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen voorzover het betreft niet bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen inzake: investeringen groter dan € 500.000,--; aankoop en verkoop van goederen en diensten groter dan € 500.000; het verstrekken van leningen, waarborgen en garanties groter dan € 500.000,--;
5. 6.
7.
Het college informeert vooraf de raad en neemt pas een besluit nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen indien het college nieuwe meerjarige verplichtingen aangaat waarvan de jaarlijkse lasten groter zijn dan € 100.000,--
Artikel 9. Jaarstukken 1. Het college draagt zorg voor een adequate vertaling van de verantwoording van de diensten naar de productenrealisatie en naar de programma verantwoording. 2. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van de programma’s. In de verantwoording geeft het college aan: a. wat is bereikt; b. welke relevante prestaties zijn geleverd; c. wat de kosten zijn d. hoe de resultaten zich verhouden tot de in de begroting beoogde resultaten. 3. De raad bepaalt aan de hand van de uitvoering van de programma’s of de beleidsdoelen van de programma’s voor het lopende jaar bijstelling behoeven. . Titel 2. Financiële positie Kaderstellen Artikel 10. Financiële positie 1. Het college draagt er zorg voor, dat al het beleid waartoe de raad heeft besloten, in de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen is opgenomen. 2. Het totaalbedrag aan verleende garanties en waarborgen worden bij de uiteenzetting van de financiële positie expliciet vermeld. 3. De raad autoriseert met het vaststellen van de financiële positie de investeringskredieten tenzij een adequate onderbouwing ontbreekt. In dat geval volgt separaat een aanvraag voor investeringskredieten aan de raad. Artikel 11. Investeringen 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader investeringen aan. Deze nota behandelt in ieder geval: de indeling van investeringen naar categorie;
het investeringsprogramma / kredietverlening door de raad; waarderingsgrondslagen met inachtneming van het gestelde in artikel 12 van deze verordening; kapitaallastenberekening; beheersing en verantwoording van investeringen De financiële positie bij de begroting en jaarstukken bevat een onderdeel investeringplan resp. voortgang investeringswerken.
2.
Artikel 12. Waardering & afschrijving vaste activa 1. Geactiveerde kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief worden lineair in maximaal 5 jaar afgeschreven. 2. Kosten voor het afsluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio worden direct ten laste van de exploitatie gebracht. 3. De materiele vaste activa worden lineair afgeschreven in maximaal: 40 jaar: nieuwbouw woonruimten en bedrijfsgebouwen; aanleg wegen, bruggen, rioleringen en walmuren, sportvelden, volkstuinen en zwembaden; 25 jaar: renovatie, restauratie en aankoop woonruimten en bedrijfsgebouwen; reconstructie wegen, bruggen, rioleringen en walmuren; 20 jaar: stenen bergplaatsen en loodsen; openbare verlichting; 15 jaar: centrale verwarming; bijzondere voertuigen als brandweerauto’s; 10 jaar: houten bergplaatsen en loodsen; technische- en veiligheidsvoorzieningen bedrijfsgebouwen; telefooninstallaties; kantoormeubilair; schoolmeubilair; verkeerslichteninstallaties, motorvoertuigen en machines; 5 jaar: zware transportmiddelen; aanhangwagens; schuiten; personenauto’s; lichte motorvoertuigen; automatiseringsapparatuur; niet: gronden en terreinen. 4. Activa met een verkrijgingsprijs van minder dan € 15.000,-- worden niet geactiveerd, uitgezonderd gronden en terreinen. Deze laatst genoemden worden altijd geactiveerd. 5. Indien sprake is van jaarlijks gelijkblijvende inkomsten, doorberekening van kapitaallasten in tarieven, een beheerplan met op lange termijn een sluitende begroting of van bedrijfsmiddelen met een levensduur van max. 10 jaar wordt de afschrijving op basis van de annuïtaire systematiek bepaald. 6. Onder activa in de openbare ruimte met een meerjarig maatschappelijk nut, zoals bedoeld in artikel 35 van het BBV, worden verstaan die investeringen die in de balans zijn opgenomen onder de categorie investeringen grond-, weg- en waterbouwkundige werken zoals bedoeld in artikel 52 van het BBV. 7. Aankoop en vervaardiging van activa in de openbare ruimte met een meerjarig maatschappelijk nut worden onder aftrek van bijdragen van derden geactiveerd. Hiervan kan bij raadsbesluit worden afgeweken. Aankoop en vervaardiging van activa in de openbare ruimte met een meerjarig maatschappelijk nut worden voorzover het een aanwending van een bestemmingsreserve betreft ten laste van de exploitatie gebracht.
Artikel 13. Reserves en voorzieningen 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de vier jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader reserves en voorzieningen ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: de instelling, de vorming en besteding van reserves; de instelling, de vorming en besteding voorzieningen; de toerekening en verwerking van rente over de reserves en de voorzieningen; de voorziening voor oninbare vorderingen 2. De financiële positie bij de begroting en jaarstukken bevat een onderdeel reserves en voorzieningen waarin over de hiervoor genoemde aspecten wordt gerapporteerd. Artikel 14. Gemeentegaranties 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader gemeentegaranties ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: doel, werking en vormen gemeentegaranties; voorwaarden voor acceptatie gemeentegaranties; voorwaarden voor verlenen van gemeentegaranties; beheer gemeentegaranties; achterstandsbegeleiding en afwikkeling aanspraken op verleende garanties; 2. De financiële positie bij de begroting en jaarstukken bevat een onderdeel gemeentegaranties waarin over de hiervoor genoemde aspecten wordt gerapporteerd.
Artikel 15. Kostprijsberekening 1. Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van producten en diensten van de gemeente wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten alleen die indirecte kosten betrokken, die samenhangen met de door de gemeente verleende diensten. 2. Bij de indirecte kosten worden betrokken de bijdragen aan reserves voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa, de kapitaallasten van de in gebruik zijnde activa en de compensabele BTW voor rioolrechten, reinigingsrechten en afvalstoffenheffing. 3. De omslagrente voor de rentetoerekening van de kapitaallasten wordt bepaald aan de hand van het rentetotaal van de opgenomen langlopende leningen. Artikel 16. Eigendommenregistratie 1. Het college draagt zorgt voor een actuele en volledige registratie van bezittingen, activa en vermogen met een waarde van ten minste € 15.000. In de registratie worden ook opgenomen niet-geactiveerde kunstvoorwerpen met cultuurhistorische waarde en de niet- of netto-geactiveerde investeringen in de openbare ruimte. 2. Het college draagt er zorg voor, dat de registratie en de ontwikkeling van de bezittingen en het vermogen van de gemeente systematisch worden gecontroleerd, met dien verstande dat de waardepapieren, de voorraden, de uitstaande leningen, de (debiteuren-)vorderingen, de liquiditeiten, de opgenomen leningen en de
3.
(crediteuren-)schulden jaarlijks worden gecontroleerd en registergoederen en bedrijfsmiddelen tenminste eenmaal in de 4 jaar. Bij afwijkingen in de registratie van bezittingen neemt het college maatregelen voor herstel van de tekortkomingen. De resultaten van de controle en eventuele plannen van verbetering worden ter kennisgeving aan de raad aangeboden.
Titel 3. Paragrafen Artikel 17. Lokale heffingen 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de vier jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader lokale heffingen ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: de samenstelling van het pakket aan gemeentelijke belastingen en heffingen; de uitgangspunten voor de verdeling van de druk van de belastingen over de diverse bevolkingsgroepen en belanghebbenden; de kostendekkendheid van de heffingen; de druk van de lokale belastingen en heffingen; het kwijtscheldingsbeleid en het tarievenbeleid. 2. De nota bevat voorts een overzicht van de verordeningen met de bijbehorende vaststellingsdata waarin tarieven, heffingen en prijzen zijn vastgelegd. Het college draagt er zorg voor dat er een actueel overzicht is van de tarieven, heffingen, prijzen en kosten per verstrekte dienst. De raad stelt de nota vast binnen 3 maanden nadat de nota is aangeboden. 3. Voor het vaststellen van de hoogte van gemeentelijke tarieven, heffingen en prijzen door de raad verstrekt het college aan de raad per verordening de actueel geraamde hoeveelheden per door de gemeente verstrekte dienst, waarover de tarieven, heffingen en prijzen in rekening worden gebracht en per verordening het totaal van de geraamde kosten van de erin genoemde door de gemeente verstrekte diensten. 4. Bij de begroting en jaarstukken doet het college in de paragraaf lokale heffingen verslag van: de opbrengsten per lokale heffing; het volume en bedrag aan kwijtscheldingen; de kostendekkendheid van de rioolrechten en de afvalstoffenheffing; de (ontwikkeling van de) lokale lastendruk voor eenpersoonshuishoudingen, meerpersoonshuishoudingen en bedrijven. Artikel 18. Weerstandsvermogen en risicomanagement 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader weerstandsvermogen en risicomanagement ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: de indeling van risico’s naar categorie; de relatie risico’s en weerstandscapaciteit; de omvang van de algemene reserves in relatie tot het weerstandsvermogen. de systematiek van inventarisatie en het beheer van risico’s. 2. In de voorgeschreven paragraaf weerstandsvermogen wordt over de hiervoor genoemde aspecten gerapporteerd. Artikel 19. Onderhoud kapitaalgoederen
1.
2.
Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader onderhoud kapitaalgoederen ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: de indeling, opzet en het onderhouden van de beheerplannen kapitaalgoederen; systematiek beoordeling van de werkelijke en gewenste onderhoudsniveau’s; systematiek vertaling en beheer financiële consequenties in begroting en meerjarenbeeld; In de voorgeschreven paragraaf onderhoud kapitaalgoederen wordt over de hiervoor genoemde aspecten alsmede over de voortgang van het geplande onderhoud en het eventuele achterstallig onderhoud per beheerplan gerapporteerd.
Artikel 20: Financieringsfunctie 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eenmaal in de acht jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader financiering (treasurystatuut) ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: het treasurybeleid; de treasury organisatie; de informatievoorziening; 2. In de voorgeschreven paragraaf financiering wordt over de hiervoor genoemde aspecten gerapporteerd. Artikel 21. Bedrijfsvoering 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerde) nota bedrijfsvoering ter kennisgeving aan. Deze nota behandelt in ieder geval: personeel en organisatie planning en control communicatie ICT huisvesting periodieke doorlichting. 2. In de voorgeschreven paragraaf bedrijfsvoering wordt over de hiervoor genoemde aspecten resp. over de voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en doeltreffendheid, bedoeld in artikel 213a Gemeentewet, en de uitputting van de bijbehorende budgetten gerapporteerd. Artikel 22. Verbonden partijen 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader verbonden partijen ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; de beleidsvoornemens omtrent bestaande verbonden partijen; de kaders voor het aangaan van nieuwe participaties; een inventarisatie en het beheer t.a.v. verbonden partijen; 2. In de voorgeschreven paragraaf verbonden partijen wordt over de hiervoor genoemde aspecten gerapporteerd.
Artikel 23. Grondbeleid 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de vier jaar een (geactualiseerde) nota beleidskader grondbeleid ter vaststelling aan. Deze nota behandelt in ieder geval: de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente; de relatie met de programma’s van de begroting; de te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten; de voorraadverwerving en uitgifte van gronden; de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen; de uitgangspunten omtrent winstneming en de reserves in relatie tot de risico’s; 2. In de voorgeschreven paragraaf grondbeleid wordt over de hiervoor genoemde aspecten gerapporteerd aangevuld met een actuele prognose van de te verwachten resultaten Artikel 24. Verstrekking subsidies 1. Het college biedt periodiek maar tenminste eens in de acht jaar een (geactualiseerd) beleidskader verstrekking gemeentelijke subsidies ter vaststelling aan. Dit beleidskader wordt separaat in de ‘Algemene Subsidie Verordening’ opgenomen. 2. In de paragraaf verstrekking subsidies wordt over de uitvoering van de algemene subsidie verordening gerapporteerd en een overzicht van de subsidies ingedeeld naar programma’s verstrekt. Titel 4. Financiële organisatie en administratie Artikel 25. Administratie De administratie is zodanig van opzet en werking, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor: 1. het sturen en het beheersen van activiteiten en processen in de gemeente als geheel en in de diensten; 2. het verstrekken van informatie over ontwikkelingen in de omvang van activa met economisch nut, activa met maatschappelijk nut, voorraden, vorderingen en schulden, enzovoorts.; 3. het verschaffen van informatie aan de budgethouders en voor het maken van kostencalculaties; 4. het bevorderen van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en ter zake geldende wet- en regelgeving;
5. het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en ter zake geldende wet- en regelgeving; 6. de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van de daaraan ontleende informatie alsmede voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen.
Artikel 26. Financiële administratie Het college draagt er zorg voor dat: 1. de inrichting en de werking van de financiële administratie voldoet aan het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en andere relevante wet- en regelgeving; 2. de vereiste informatie verstrekt wordt aan het rijk, de provincie en de Europese Unie, alsmede aan andere instellingen die specifieke verantwoordingsverplichtingen opleggen aan gemeenten. Artikel 27. Financiële organisatie Het college draagt de zorg voor en legt (in een besluit) vast: 1. een eenduidige indeling van de gemeentelijke organisatie en een eenduidig toewijzing van de gemeentelijke taken aan de diensten 2. een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, zodat aan de eisen van interne controle wordt voldaan en de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie aan beleids- en beheersorganen is gewaarborgd; 3. de verlening van mandaten en volmachten voor het aangaan van verplichtingen ten laste van de toegekende budgetten en investeringskredieten; 4. de regels voor de opdrachtverlening en de verrekening van leveringen tussen de diensten van de gemeente; 5. de te maken afspraken met de diensten over de te leveren prestaties, de daarvoor beschikbare middelen en de wijze en frequentie van rapportage over de voortgang van de activiteiten en uitputting van middelen; 6. de regels voor de verlening van décharge over het gevoerde beheer van de diensten. Artikel 28. Aanbesteding en inkoop Het college draagt zorg voor en legt (in een besluit) vast de interne regels (protocol) voor de inkoop en aanbesteding van werken en diensten. De regels waarborgen dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels terzake van de Europese Unie. Artikel 29. Steunverlening Het college draagt zorg voor en legt (in een besluit) vast de interne regels (protocol) voor de toekenning van steunverlening aan ondernemingen. De regels waarborgen dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels terzake van de Europese Unie. Titel 5. Overgangs- en slotbepalingen Artikel 30. Inwerkingtreding Deze verordening treedt in werking per 15 november 2003, met dien verstande dat de begroting, meerjarenraming, de jaarstukken, de uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden en de daarbij behorende toelichtingen met ingang van de begroting voor het begrotingsjaar 2004 voldoen aan de bepalingen van deze verordening.
Artikel 31. Relatie met de organisatieverordening Deze financiële verordening vervangt een aantal bepalingen in de huidige organisatieverordening. Overige bepalingen van de organisatieverordening betreffende de indeling van de gemeentelijke organisatie en de regels ten aanzien van de organisatie van het middelenbeheer blijven van kracht tot het moment dat het college bij besluit een nieuwe regeling heeft getroffen. Artikel 32. Citeertitel Deze verordening kan worden aangehaald onder de naam “Financiële verordening gemeente Leiden”.
Gedaan ter openbare vergadering van de Griffier,
de Voorzitter,
Toelichting op de artikelen Artikel 2. Programmabegroting Artikel 2 bevat een aantal bepalingen over de inrichting van de begroting waarin de kaderstellende functie van de raad tot uiting komt. De raad legt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de infrastructuur van de begroting vast, evenals de kengetallen waarop de raad wil sturen en controleren. In het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 was de indeling van de begroting in functies verplicht voorgeschreven. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is dat niet meer zo. De gemeente bepaalt nu zelf het aantal en de inhoud van de programma's van de begroting en kan daardoor de begrotingsopzet aanpassen aan de eigen politiek- bestuurlijke wensen. Zo kan een gemeente programma's indelen naar doelgroepen of indelen volgens de pijlers van het grote stedenbeleid. Omdat er een politiek- bestuurlijke keuze ten grondslag ligt aan de indeling van de programma’s, stelt de raad de indeling vast. Meestal zal die vaststelling voor enkele jaren gelden, bijvoorbeeld voor een gehele raadsperiode. Indien daartoe aanleiding is, kan de raad de indeling wijzigen. Een programma is gebaseerd op de drie w-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat mag dat kosten? Vooral voor de eerste twee vragen zullen in de praktijk indicatoren nodig zijn. Aan de hand van die indicatoren kan de raad zijn kaderstellende functie vervullen. Ook dienen zij om de raad de gelegenheid te bieden zijn controlerende functie in te vullen door de uitkomsten en resultaten van de programma's te beoordelen. In het dualistisch bestel moet de raad de w-vragen zelf beantwoorden; hij kan dat niet overlaten aan het college en/of de ambtelijke organisatie. Artikel 3. Producten De raad stelt de programmabegroting vast. Ter uitvoering van de begroting stelt het college - zoals geregeld in het Besluit begroting en verantwoording - een productraming op. Het college is vrij in het aantal producten en de indeling daarvan. De productraming is in de systematiek van het besluit geen onderdeel van de begroting. De raad kan van oordeel zijn dat hij bij de programmabegroting en verantwoording een overzicht wil hebben van welke producten er bij de programma’s horen. Dit wordt geregeld in het eerste lid. Artikel 4/5. Perspectiefnota resp. begroting De artikelen 2 en 3 betreffen vooral de infrastructuur van de begroting. Artikel 4 gaat over het meerjarige budgettaire kader. Dat vormt, zoals in de meeste gemeenten gebruikelijk is, de grondslag voor de eigenlijke begroting. Gegeven het grote belang van het budgetrecht van de raad, is het logisch dat de raad expliciet een budgettair kader vaststelt. Artikel 6. Uitvoering begroting In artikel 6 legt de raad het college een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting noodzakelijk zijn. In het eerste lid wordt bepaald dat het college de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de uitvoering dient te
waarborgen. Lid 2 stelt eisen voor de onderwerpen die van belang zijn voor de opstelling van de productraming. Lid 3 doet hetzelfde voor de uitvoering van de programma’s van de begroting. In het duale stelsel geeft de raad geen nadere uitvoeringsregels om aan de prestatie-eis te voldoen. Deze uitvoeringsregels zijn aan het college.
Artikel 7. Interne controle De raad legt in dit artikel enkele basiscondities vast voor de interne controle. Daarmee verkrijgt de raad de zekerheid dat het college aan de eisen genoemd in met name artikel 7, eerste lid, zal kunnen voldoen. De verordening geeft in het eerste en tweede lid aan het college de opdracht voor de inrichting van de financiële organisatie verschillende maatregelen te treffen op het gebied van interne controle, bijvoorbeeld een adequate functiescheiding. Voor een goede interne controle zijn echter aanvullende onderzoeken nodig. In het derde lid van artikel 7 geeft de raad aan, welke onderzoeken hij nodig acht om de eisen van controle te waarborgen en met welke frequentie deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd. In de uitwerking zal worden bepaald op welke wijze die onderzoeken jaarlijks worden opgezet, bijv. elk jaar een dienst of per jaar een aantal sectoren van verschillende diensten. Het vierde en vijfde lid regelt dat het college op grond van de uitkomsten van de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft en dat de raad over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen tot herstel op de hoogte wordt gebracht. De genoemde onderzoeken in dit artikel omvatten niet de interne onderzoeken van het college naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Regels voor deze interne onderzoeken zijn opgenomen in de verordening artikel 213a Gemeentewet. Artikel 8. Tussentijdse rapportage en informatie Artikel 8, eerste tot en met vierde lid, formaliseert een belangrijk onderdeel van de planning en control van de raad. De raad geeft namelijk aan de aard van de informatie die het college standaard dient te verstrekken evenals de reguliere frequentie. Op basis van deze informatie kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is. Artikel 8 regelt wanneer de raad tussentijds over de stand van zaken in het lopende begrotingsjaar moet worden geïnformeerd. In dit artikel is gekozen voor twee rapportages. Er kan natuurlijk ook gekozen worden voor slechts één tussenrapportage net voor de begrotingsbehandeling. Een andere mogelijkheid is een tussenrapportage per kwartaal, waarmee wordt aangesloten op cyclus voor het aanleveren van financiële informatie aan o.a. het CBS en de Europese Unie. Door het vastleggen van de datum in het artikel kan de raad een maximale termijn vastleggen, waarbinnen de tussenrapportages moeten worden samengesteld en opgeleverd. In het derde lid van het artikel geeft de raad kaders voor de inrichting van de tussenrapportages. In het vierde lid geeft de raad aan waarover hij in elk geval in de tussenrapportages wil worden geïnformeerd. Om de gemeentelijke organisatie niet op te zadelen met een rapportagecircus is het natuurlijk wel zaak, dat de tussenrapportages niet te uitgebreid en overzichtelijk zijn. De stand van zaken van - en prognose voor het lopende begrotingsjaar kan overigens naast de jaarstukken van het afgelopen jaar mede een belangrijke basis zijn voor het
inzicht voor en het opstellen van de komende begroting. Het vijfde en zesde lid gaan in op de informatieplicht van het college voor nieuwe, niet in de begroting opgenomen activiteiten. De raad autoriseert het college met het vaststellen van de begroting op hoofdlijnen het door het college uit te voeren beleid. Hiermee worden alle afzonderlijke verplichtingen die in de programma’s besloten liggen in materiële zin oftewel financieel geaccordeerd. Bij de uitvoering van de begroting geldt voor het college de informatieplicht uit het vierde lid artikel 169 Gemeentewet. Bij het aangaan van verplichtingen of het uitoefenen van bevoegdheden door het college met ingrijpende gevolgen voor de gemeente moet het college eerst het gevoelen van de raad inwinnen. De raad schrijft nu in dit artikel voor welke privaatrechtelijke rechtshandelingen in elk geval vooraf aan de raad moeten worden gemeld. De raad perkt hiermee de beoordelingsvrijheid in van het college door zelf te bepalen wat belangrijk genoeg is om vooraf aan de raad mee te delen. De raad schept op deze wijze echter ook zekerheid voor het college. Het college weet welke informatie hij in elk geval vooraf aan de raad moet mededelen. Het haalt mogelijke misverstanden en politieke spanningen uit de lucht. Voor verschillende privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen in de verordening limietbedragen worden ingevuld. Bij de rechtshandelingen boven deze limieten wordt het college verplicht vooraf het gevoelen van de raad in te winnen. Beneden deze bedragen blijft overigens de informatieplicht voor het college gelden, zoals neergelegd in artikel 169, vierde lid, Gemeentewet, dat wil zeggen dat het college gehouden is de raad te informeren over het gebruik van collegebevoegdheden indien er om welke reden dan ook ingrijpende gevolgen zijn te verwachten. Een andere mogelijkheid voor de vormgeving van dit artikel is het uitdrukken van de limieten in percentages van het begrotingstotaal. Het is natuurlijk wel zaak dat de limietbedragen in de verordening voldoende hoog zijn vastgesteld, zodat het college niet bij elke kleine zaak eerst de raad moet raadplegen. Hierdoor zou kostbare tijd van de raad en het college verloren gaan en de handelingsvrijheid van het college worden gefrustreerd. Iets wat de dualiseringsoperatie juist probeert te voorkomen. Voor het vast stellen van de limieten moet vanzelfsprekend rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van de gemeente. De raad en het college zullen steeds moeten afwegen de kosten die aan de informatievoorziening is verbonden versus het nut, de toegevoegde waarde ervan. Al snel namelijk wordt er in de praktijk een overvloed aan informatie gevraagd. Artikel 9. Jaarrekening Artikel 9 is het sluitstuk van de begrotingscyclus, de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het college, cq. de controle van de raad daarop. Basis daarvoor is de productrealisatie. In het eerste lid wordt daarvoor een kwaliteitseis gesteld. Het tweede lid is de tegenpool van artikel 2, lid 2. Artikel 10. De financiële positie De raad geeft in dit artikel enkele belangrijke uitgangspunten aan die het college voor de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen moet volgen. Tevens wordt hier expliciet vastgelegd hoe de raad bij het vaststellen van de financiële positie, de investeringskredieten autoriseert. De autorisatie van deze kredieten zou anders als gevolg van het door gemeenten gehanteerde lasten en batenstelsel buiten de boot vallen. Investeringen van gemeenten worden voornamelijk geactiveerd en drukken zodoende in het jaar van aanschaf niet op de onder de programma’s verantwoorde lasten. In het besluit m.b.t. de vaststelling begroting wordt overigens expliciet ingegaan op de
kredietverlening voor investeringen t.a.v. het totaal beschikbaar te stellen krediet onder verwijzing naar een specificatie in de begroting. Artikel 11. Investeringen Voor het doen van investeringen worden de kaders door de raad vastgesteld. Zoals hiervoor al is aangegeven gaat het daarbij om de autorisatie van investeringskredieten en de beheersing en verantwoording van de werkelijke investeringen. Voor de autorisatie handhaven we de bestaande gedragslijn. Met het vaststellen van de begroting worden tevens de kredieten verleend voor routinematige investeringen bedrijfsmiddelen. Voor de investeringen nieuw beleid en niet-routinematige investeringen bedrijfmiddelen en vervangingsinvesteringen infrastructuur de kredietverlening afhankelijk te houden van een voor de raad acceptabele financiële onderbouwing. Artikel 12. Waardering & afschrijving vaste activa De verordening moet volgens artikel 212 Gemeentewet in elk geval bevatten de “regels voor waardering en afschrijving activa”. Artikel 12 stelt de regels voor de waardering en afschrijving van de vaste activa. De vaste activa worden verplicht ingedeeld in immateriële vaste activa, materiele vaste activa en financiële vaste activa. De immateriële vaste activa worden verdeeld in de kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief en de kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio. De materiele vaste activa worden onderverdeeld in materiele vaste activa met economisch nut en materiele vaste activa met alleen maatschappelijk nut. Er geldt een maximale afschrijvingstermijn van 5 jaar voor de kosten van onderzoek en ontwikkeling en een maximale afschrijvingstermijn voor de kosten voor het afsluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio gelijk aan de looptijd van de lening. Het eerste lid bepaalt, dat de kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief lineair worden afgeschreven in maximaal 5 jaar. Deze immateriële activa mogen volgens het “Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies” ook ineens ten laste van het resultaat worden gebracht. Dit is in feite de gedragslijn die de gemeente de laatste jaren ook hanteert. Veiligheidshalver is in de verordening toch opgenomen dat activering in maximaal 5 jaar mogelijk is. Opgemerkt wordt dat voorbereidingskosten welke direct samenhangen met de realisatie van investeringen deel, uitmaken van die investering en worden afgeschreven over voor een dergelijke investering vastgestelde afschrijvingstermijn. Het tweede lid bepaalt, dat de kosten voor het afsluiten van geldleningen en het saldo agio en disagio ineens ten laste van het resultaat worden gebracht. Dit is bestaand beleid. De raad kan de afschrijvingstermijn en wijze op deze plaats in de verordening vastleggen. Het derde lid geeft de afschrijvingstermijnen van de vaste activa. De afschrijvingswijze van deze activa is in principe lineair. Het zesde lid geeft een opsomming van de activa van de gemeente, welke slechts een maatschappelijk en geen economisch nut hebben. Investeringen in vaste activa met alleen maatschappelijk nut mogen ineens ten laste van de exploitatie worden gebracht. Deze investeringen genereren geen inkomsten en brengen bij verkoop geen geld op. Activering van deze activa geeft naar het oordeel van de wetgever een opwaartse vertekening van het eigen vermogen. Het is de bedoeling dat de verordening een limitatieve opsomming geeft. Hierbij dient opgemerkt te worden dat alleen investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut geactiveerd mogen worden. Er moet namelijk in de praktijk een (h)erkenbaar criterium zijn voor de onderscheiding van activa met alleen een maatschappelijk nut. In lid 6 is er voor gekozen om aan te geven
welke soorten van activa het betreft. Meer gedetailleerd gaat het dan om de zaken als waterwegen, waterbouwkundige werken, permanente terreinwerken, wegen, straten, fietspaden, voetpaden, bruggen, viaducten, tunnels, walmuren, reconstructie openbare ruimten, parken en overig groen. Het zevende lid bepaalt, dat activa in de openbare ruimte met maatschappelijk nut onder aftrek van bijdragen van derden worden geactiveerd. Het activeren is bestaand beleid. Op die wijze worden de lasten uitgesmeerd over de periode dat deze investeringen (maatschappelijk) nut afwerpen. In het BBV heeft het Rijk aangegeven dat het de voorkeur verdient om investeringen in de openbare ruimte met maatschappelijk nut direct ten laste van de exploitatie te brengen. Deze mogelijkheid bestaat uiteraard maar wordt in Leiden als een afwijking op de gangbare werkwijze, per raadsbesluit vast te leggen, beschouwd. Een dergelijke wijziging van de bestendige gedragslijn zou immers de mogelijkheden voor het doen van inveseringen in de openbare ruimte sterk reduceren. Investeringen t.l.v. bestemmingsreserves moeten overigens wel direct ten laste van de exploitatie worden gebracht. Artikel 13. Reserves en voorzieningen Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves. Hoe groot moet het eigen vermogen zijn om risico’s op te vangen en gaan we een investering financieren door belastingverhoging of door het interen op het eigen vermogen, zijn financieel beleidsmatige vragen die thuishoren bij de raad. Artikel 13 bepaalt, dat het college een nota over de reserves en voorzieningen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota kan de raad het kader vaststellen voor de omvang van de reserves. Kaders stellen over de omvang van voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel is het inzichtelijk in de nota in te gaan op de voorzieningen. Artikel 14 Gemeentegaranties In het verlengde van artikel 10, tweede lid, vormen de verstrekte gemeentegaranties een verplicht onderdeel van de uiteenzetting van de financiële positie. De vaststelling van het beleidskader en de informatievoorziening in begroting en jaarrekening is met dit artikel gewaarborgd. Artikel 15 Kostprijsberekening In artikel 15 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, let b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven. Artikel 15, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling. De salariskosten van de burgemeester hoeven dus niet worden meegenomen voor de kostprijsberekening van de rioolrechten. Het toe te rekenen deel van de overhead van de gemeentelijke dienst waaronder het rioolbeheer valt moet dus wel worden meegenomen in de kostprijsberekening. Artikel 229b, lid 2, Gemeentewet stelt, dat bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa voor bepaling van de geraamde kostprijs en dus voor de bepaling van het tarief of de heffing mogen worden
meegenomen. Onze gemeenten hanteert daarnaast het mechanisme van rentetoerekening over de reserves en de voorzieningen aan in gebruik zijnde kapitaalgoederen. Artikel 15, lid 2 van de verordening bepaalt, dat deze beide kosten ook daadwerkelijk worden meegenomen voor de berekening van de geraamde kostprijs. Indien is gekozen voor het systeem van het toerekenen van bespaarde rente dan is het verplicht deze rente als lasten mee te nemen in de kostprijs. Op grond van lid 2 moeten ook worden meegenomen de kosten compensabele BTW voor rioolrechten, reinigingsrechten en afvalstoffenheffing. De begroting en jaarstukken zijn exclusief de compensabele BTW. Voor dit soort heffingen is echter in de wet bepaald dat ze wel meegenomen mogen worden in de kostprijsberekening, omdat de gemeente deze kosten wel heeft, ook al wordt de BTW gecompenseerd. Het rentepercentage van de toerekening van kapitaallasten is van invloed op de lasten, maar ook van invloed op de kostprijs. Indien men voor de bouw van een school een lening heeft afgesloten, kan men er voor kiezen de rentelasten op de kosten van het schoolgebouw te laten drukken. Dit wordt in de gemeentelijke boekhouding bereikt door de zogenaamde rente-omslagmethode. Het rentepercentage dat wordt gehanteerd bij de omslagmethode, is van invloed op de kostprijs. Het rentepercentage valt zodoende onder het budgetrecht van de raad.
Daarnaast is bij de rente-omslag van de kapitaallasten toerekening van de bespaarde rente over het eigen vermogen toegestaan. Artikel 15, lid 3 legt het te hanteren rentepercentage voor de omslagrente van de kapitaallasten vast. Artikel 16. Registratie bezittingen en activa Voor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen onontbeerlijk. Uit praktische overwegingen is in dit artikel wel een minimum waarde opgenomen. Dat betekent bijv. dat de kunstwerken van de Lakenhal wel worden opgenomen, maar die van het CBK niet. Om te garanderen dat de registratie actueel en juist is, wordt in dit artikel het college opgedragen periodiek de registratie te controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te treffen. Artikel 17. Lokale heffingen Het nieuwe artikel 212 Gemeentewet eist in het tweede lid, onderdeel b, dat de verordening 212 Gemeentewet minimaal de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b Gemeentewet en in rekening te brengen heffingen als bedoeld in artikel 15.33 Wet milieubeheer. Het eerste lid van artikel 17 regelt, dat het college periodiek een nota beleidskader lokale heffingen aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling. Een dergelijke nota zal doorgaans elke raadsperiode worden uitgebracht. Op grond van de vastgestelde nota moet de ontwikkeling van de lokale heffingen worden bepaald in het begrotingsproces en de bijbehorende belastingverordeningen worden aangepast en door de raad worden vastgesteld. De nota bevat een overzicht van de verordeningen, waarin heffingen, tarieven en prijzen zijn vastgelegd. Zo kan de raad op grond van de nota ook de actualisatie van deze verordeningen agenderen. Artikel 229b Gemeentewet en artikel 15.33 Wet milieubeheer stellen echter randvoorwaarden aan de hoogte van de meeste tarieven en heffingen. Behalve tarieven voor het geven van vermakelijkheden en belastingen mogen de tarieven en heffingen niet het bedrag van de geraamde kostprijs te boven gaan. Voor het vaststellen van de hoogte van de verschillende tarieven en heffingen heeft de raad dus de geraamde kostprijs per tarief c.q. heffing nodig. In afwijking van de voorgaande alinea is bij meer producten en diensten opgenomen in één verordening het mogelijk dat een bepaald product hoger wordt geprijsd dan de geraamde kostprijs zolang het totaal van de geraamde opbrengst de totale kosten van de in de verordening genoemde producten en diensten niet overschrijdt. Dit is het geval bij de leges, welke in de regel bijeen worden gebracht in één legesverordening. Voor inzicht in de hoogte van de baten in begrotingstechnische zin heeft de raad ook informatie nodig over de geraamde afzet in hoeveelheid. Het tweede lid regelt, dat het college de geraamde kostprijs per verordening en de geraamde hoeveelheden per product/dienst aan de raad verstrekt voor vaststelling van de heffingen, tarieven en prijzen. Het derde lid regelt over welke feiten aangaande de lokale lasten de raad in elk geval in de verplichte paragraaf lokale heffingen bij de begroting en jaarstukken wordt geïnformeerd. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de lokale lasten en heffingen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft de minimumeisen voor die in de paragraaf moeten worden vermeld, namelijk:
de geraamde inkomsten; het beleid ten aanzien van de lokale heffingen; een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen; een aanduiding van de lokale lastendruk; een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.
Daarnaast kan men bijvoorbeeld opnemen: de kostendekkendheid van de rioolrechten, reinigingsheffing en afvalstoffenheffing; de lokale lastendruk voor eenpersoonshuishoudens, meerpersoonshuishoudens en bedrijven; het aantal en het bedrag aan kwijtscheldingen; de waardeontwikkeling van onroerende zaken in de gemeente. Artikel 18. Weerstandsvermogen Een gemeente loopt risico’s. Deze risico’s zijn van uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico’s kan een gemeente zich verzekeren, of er moeten voorzieningen worden gevormd, of ze kunnen anderszins worden opgevangen. Voor een deel van de risico’s is dit echter niet het geval. Daarnaast kiezen gemeenten er soms voor om voor bepaalde verzekerbare risico’s eigen risicodrager te worden door zich bewust niet voor deze risico’s te verzekeren. De niet verzekerde risico’s hebben, als ze zich voordoen, (grote) financiële consequenties. Het is dus zaak voor een gemeente, dat ze zich bewust is van de risico’s die ze loopt, en ze beheerst. Het uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Waar gewerkt wordt vallen spaanders. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet de gemeente opgevangen met het eigen vermogen, door belastingverhoging of door beleidsmatige ombuigingen op de begroting. Het eerste lid van artikel 18 eist dat het college periodiek een nota aan de raad aanbiedt, waarin het college uiteenzet hoe hij omgaat met de inventarisatie en beheersing van risico’s. Dit zijn bijvoorbeeld regels over welke bezittingen van de gemeente moeten worden verzekerd en welke procedures hiervoor gelden. Een ander voorbeeld van een regel voor de beheersing van risico’s is, dat er jaarlijks een rentevisie wordt gemaakt, waarmee de gemeente het renterisico op haar leningportefeuille op een aanvaardbaar niveau houdt. Ieder college kan zelf invulling geven hoever hij met deze regels wil gaan. Ten tweede moet het college in deze nota de risico’s kwantificeren en aan de hand ervan het gewenste weerstandscapaciteit bepalen. Het tweede lid regelt dat de raad in de verplichte paragraaf van de begroting en de jaarstukken moet worden geïnformeerd over de uitvoering en toepassing van die aspecten die in de nota over het beleidskader verplicht zijn. Artikel 19. Onderhoud kapitaalgoederen In artikel 19 stelt de raad regels voor de begrotings- en verantwoordingsinformatie aan de raad over het onderhoud aan kapitaalgoederen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste lid van artikel 19 eist dat het college periodiek een nota aan de raad aanbiedt. Artikel 19, tweede lid, regelt over welke feiten aangaande het financieel beheer van het onderhoud van kapitaalgoederen de raad in de verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bij de begroting en jaarstukken in elk geval geïnformeerd wordt. Artikel 20. Financieringsfunctie
De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de operationele kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 het expliciete voorschrift dat de verordening een onderdeel over de financieringsfunctie heeft. In dit artikel wordt uitvoering gegeven aan artikel 212, tweede lid onder c. Het gaat om de kaders voor het uitvoeren van de financieringsfunctie. De uitvoering van de financieringsfunctie komt aan de orde in de financieringsparagraaf in de begroting en de rekening zoals die in het Besluit begroting en verantwoording is voorgeschreven. In dit artikel draagt de raad het college op een financieringsstatuut (treasurystatuut) op te stellen welk statuut de doelstellingen, richtlijnen en limieten bevat die voor het college gelden.
Onderwerpen die in zo’n besluit aan de orde zijn: protocollen voor de dagelijkse uitvoering, derivatenbeheer (indien van toepassing), het kasbeheer, het risicobeheer, de financiering en de administratieve organisatie. Voorts wordt ingegaan op de vereiste rating die een financiële instelling bij uitzettingen moet hebben en hoofdsomgarantie voor uitzettingen. De kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn wettelijk geregeld (Wet financiering decentrale overheden, artikel 3 en 4, respectievelijk 5 en 6). Overschrijding is niet toegestaan. Gedeputeerde staten van de provincie moeten in hun hoedanigheid van toezichthouder ingrijpen, maar kunnen onder bijzondere omstandigheden een tijdelijke overschrijding tolereren. Bij overschrijding kan de gemeente worden geconfronteerd met preventief toezicht op het sluiten van kortlopende (kasgeldlimiet) of langlopende (renterisiconorm) leningen. Artikel 21. Bedrijfsvoering Het domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Beleid op dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door het college. In het eerste lid van artikel 21 van de verordening over het financieel middelenbeheer van de bedrijfsvoering wordt dan ook slechts een nota over de bedrijfsvoering ter kennisgeving aan de raad overlegd. Het tweede lid regelt verder over welke feiten aangaande het financieel beheer van de bedrijfsvoering de raad in de verplichte paragraaf bedrijfsvoering geïnformeerd wordt. Met betrekking tot de peridieke doorlichting wordt voor de toelichting verwezen naar de verordening periodieke doorlichting die separaat aan de raad wordt aangeboden. Artikel 22. Verbonden partijen Artikel 22 stelt regels voor de verantwoordingsinformatie over de verbonden partijen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste lid regelt, dat er periodiek een nota verbonden partijen aan de raad wordt aangeboden, waarin op de beleidskaders van de verbonden partijen wordt ingegaan. Artikel 22, lid 2 regelt over welke feiten aangaande het financieel beheer van verbonden partijen de raad in elk geval in de verplichte paragraaf verbonden partijen bij de begroting en jaarstukken geïnformeerd wil worden. Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het voornemen om een financieel belang af te stoten, hetgeen in bepaalde situaties de onderhandelingspositie van de gemeente aantast. Deze gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s. Ingevolge het Besluit begroting en verantwoording dient een lijst van verbonden partijen te worden bijgehouden. Artikel 23. Grondbeleid Een belangrijke taak van een gemeente is het daadwerkelijk ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een gemeente door zelf vastgoedlocaties te (laten) ontwikkelen. De uitgangspunten van het financieel beleid ten aanzien van het grondbeleid horen bij de raad thuis. Artikel 23, eerste lid, regelt, dat het college periodiek een nota grondbeleid aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling. In deze nota stelt de raad de beleidskaders vast voor het toekomstig grondbeleid. Het tweede lid van artikel 23 schrijft de feiten voor aangaande het grondbeleid waarover de raad in elk geval in de
verplichte paragraaf grondbeleid bij de begroting en jaarstukken moet worden geïnformeerd. Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening geëiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het opnemen van de financiële onderhandelingsruimte in de begroting voor de aankoop van een stuk grond. Dergelijke informatie tast de onderhandelingspositie van de gemeente aan. Zulke gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s. Artikel 24. Verstrekking subsidies Een belangrijke uitgaande middelenstroom, die de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad raakt, betreft de verstrekking van gemeentelijke subsidies. Hiervoor is geen paragraaf bij de begroting en de jaarstukken voorgeschreven. Artikel 4.23 Algemene wet bestuursrecht vereist dat een subsidie slechts door een bestuursorgaan kan worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Het voorschrift moet regelen voor welke activiteiten subsidies kunnen worden verstrekt. Voor incidentele gevallen met een subsidieduur van ten hoogste vier jaar geldt het bovengenoemde vereiste niet. Gemeenteraden hebben in de regel op grond van deze wettelijke bepaling een subsidieverordening vastgesteld. Artikel 24 regelt, dat de raad periodiek een nota ontvangt waarin het college het voorgenomen beleid uiteenzet voor de verstrekking van subsidies en een overzicht van de toegekende subsidies. Het tweede lid van artikel 24 schrijft de feiten voor waarover de raad in elk geval in de paragraaf verstrekking subsidies bij de begroting en jaarstukken moet worden geïnformeerd. Artikel 25. Administratie In artikel 25 worden de kaders gegeven voor de inrichting van administraties van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet – inherent aan het dualisme – de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college. Deze zal deze zaken wel in een besluit moeten vastleggen voor de aansturing van de ambtelijke organisatie. Een en ander geldt ook voor artikel 26, 27 en 28. Artikel 26. Financiële administratie Een belangrijk onderdeel van de administratie is de financiële administratie. Bij algemene maatregel van bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het Besluit begroting en verantwoording zijn onder andere waarderingsgrondslagen, balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan gedeputeerde staten, in hun rol als toezichthouder, het rijk, de Europese Unie etc. Artikel 27. Financiële organisatie In dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan hij zich moet houden. In de onderdelen 1 en 2 worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan
functionarissen. In de onderdelen 3 t/m 6 worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en de verantwoording daarover. Artikel 28. Aanbesteding en inkoop De inkoop van goederen en diensten en de aanbesteding van werken zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de desbetreffende administratieve aspecten tevens te zien als een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid gecreëerd.
Artikel 28 legt aan het college de zorg op om regels op te stellen voor de aanbesteding van werken en inkoop van goederen en diensten. De regelgeving van de Europese Unie dient daarbij nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of de interne regels (en de Europese regelgeving) zijn nageleefd, het is een onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt hiervoor eveneens het systeem van interne regels. Artikel 29. Steunverlening ondernemingen Een ander kwetsbare activiteit van gemeenten is de steunverlening aan ondernemingen. Ook hiervoor is het hanteren van een protocol te zien als een vorm van risicobeheersing. Daarnaast is op delen van deze activiteit de Europese regelgeving inzake staatssteun van toepassing. Artikel 30. Inwerkingtreding Deze verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van het oude artikel 212 Gemeentewet opgestelde verordening. De wetgever heeft bepaald, dat de nieuwe verordening artikel 212 Gemeentewet bij alle gemeenten op het begrotingsjaar 2004 van toepassing moet zijn. De oude verordening blijft nog van kracht op de begroting en jaarrekening van 2003. Artikel 32. Citeertitel In dit artikel wordt de naam gegeven, waarmee men in de gemeentelijke stukken naar deze verordening kan verwijzen. Vaststelling De begroting 2004 moet voor 15 november 2003 zijn toegezonden aan gedeputeerde staten (artikel 191 Gemeentewet) en dus moet de begroting voor die datum door de raad zijn vastgesteld. De nieuwe verordening 212 is van toepassing op de begroting 2004. De wetgever heeft dan ook bepaald dat de nieuwe verordening 212 voor 15 november 2003 door de raad moet zijn vastgesteld. Daarnaast moet de verordening binnen twee weken na vaststelling door de raad door het college naar gedeputeerde staten worden verzonden (artikel 214 Gemeentewet).
BW030931
