RAADSVOORSTEL
Aan de raad van de gemeente Wormerland
Datum aanmaak
11-12-2013
Onderwerp
Inkoopsamenwerking decentralisaties Zaanstreek-Waterland, Regeling Zonder Meer
Programma en portefeuillehouder
Anna de Groot
Raadsvergadering
21-01-2014
Onderwerp
Inkoopsamenwerking decentralisaties Zaanstreek-Waterland, Regeling Zonder Meer
Gevraagde beslissing
De gemeenteraad wordt voorgesteld: - Toestemming te verlenen aan het College van B&W tot het treffen van de “Gemeenschappelijke Regeling regionale samenwerking decentralisaties sociale domein”, voor een periode van twee jaar (met mogelijkheid tot verlenging), inhoudende een regeling “zonder meer” op grond van de wet gemeenschappelijke regelingen met daarin de afspraak tot samenwerking op het gebied van de drie decentralisaties (Jeugdhulp, AWBZ en Participatie) met de gemeenten in ZaanstreekWaterland met name voor wat betreft de inkoop. De nadere uitwerking van de regeling zal plaats gaan vinden in één of meer dienstverleningsovereenkomsten
Bevoegdheid
Gemeenschappelijke regelingen worden aangegaan door bestuursorganen. In dit geval van de Regeling Zonder Meer voor Zaanstreek-Waterland door de colleges omdat het gaat om ambtelijke samenwerking op terreinen waar de bevoegdheden van het college (gaan) liggen. Wel is op grond van de Wgr toestemming van de raad nodig om aan een gemeenschappelijke regeling te kunnen deelnemen. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Inleiding en probleemstelling
1
Vanaf 1 januari 2015 voert de gemeente Wormerland nieuwe, gedecentraliseerde taken uit op het gebied van jeugdzorg, AWBZ en Participatiewet. Daarvoor is inkoop1 van zorg- en ondersteuning nodig. Veel van deze inkoop geschiedt het meest goedkoop en efficiënt in samenwerking met de regiogemeenten in Zaanstreek-Waterland. De totale inkoopwaarde van deze regio bedraagt naar schatting € 150 miljoen. Voor sommige gespecialiseerde vormen van zorg is het wellicht zelfs onderhandelingstechnisch beter om bovenregionaal in te kopen. Samenwerking bij inkoop biedt ook het voordeel om zicht te blijven houden op de instandhouding van de zorgstructuur. Het proces van de inkoop voor 2015 moet, gezien de termijnen die
Waar inkoop staat kan ook subsidiëring plaatsvinden
spelen bij grote inkoopprocessen, op korte termijn starten. De inkoopsamenwerking wordt in de regio Zaanstreek-Waterland vorm gegeven door het samenstellen van een kern van inkoopspecialisten van 4 fte (3 jeugdzorg, 1 AWBZ, Participatiewet is (nog) niet meegenomen). De voorgestelde kosten hiervan bedragen € 600.000 conform de door de gemeentesecretarissen en portefeuillehouders reeds vastgestelde regionale kostenverdeling. Deze inkooporganisatie wordt ondergebracht bij een van de grotere gemeenten. Eventuele bovenregionale inkoop zal plaatsvinden vanuit deze kern. Het ministerie van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties heeft aangegeven dat dergelijke inkoopsamenwerkingsverbanden publiekrechtelijk van aard moeten zijn. Dat betekent dat de samenwerking gebaseerd moet worden op de wet gemeenschappelijke regelingen. Regionaal is afgesproken dat deze publiekrechtelijke samenwerkingsvorm zo licht mogelijk moet zijn en beperkt moet blijven tot de meest basale vorm van een gemeenschappelijke regeling: de Regeling Zonder Meer. Deze regeling legt zelf geen verplichtingen op, noch brengt de regeling financiële of juridische consequenties met zich mee: het is een instrument om nadere afspraken te kunnen maken. Dit gebeurt in de vorm van dienstverleningsovereenkomsten. Deze dienstverleningsovereenkomsten binden de gemeenten juridisch en financieel wél. Argumenten om een Regeling Zonder Meer voor te stellen: Het proces In mei 2013 spraken de negen gemeenten van ZaanstreekWaterland uit samen te willen werken in het sociaal domein rond de decentralisaties van de jeugdzorg, de AWBZ/WMO en de invoering van de Participatiewet. Uitgangspunt is dat de nieuwe taken zoveel mogelijk lokaal zullen worden uitgevoerd, maar dat regionaal wordt samengewerkt waar dat meerwaarde heeft. Hieronder wordt eerst een kort overzicht gegeven van de punten waarop samengewerkt zal worden, alvorens in te gaan op het voorstel voor de regeling Zonder Meer. De samenwerking inhoudelijk Jeugdhulp a. Lokaal. Gemeenten willen optimaal kunnen sturen op de inrichting van de eerste lijn en de ‘ondersteuning nabij’. De eerste lijn en preventieve en ambulante ondersteuning wordt door gemeenten zelf georganiseerd en óf zelf ingekocht, óf, als dit aantoonbaar voordelen oplevert, samen met een of meer andere gemeenten ingekocht b. Regionaal. Voor de onderdelen jeugdbescherming/ jeugdreclassering, en AMHK - mogelijk in samenhang met crisisopvang – willen de gemeenten inkoopsamenwerking op het niveau van de regio Zaanstreek-Waterland organiseren. c. Bovenregionaal. Voor de meer specialistische functies (waaronder de verblijfsfunctie) organiseren de gemeenten hun inkoopsamenwerking vanuit de regionale samenwerking op bovenregionaal niveau. AWBZ/WMO In principe zal de eerstelijnszorg bij de AWBZ/WMO zal door
elke gemeente zelf opgepakt, daar waar nodig en wenselijk kunnen gemeenten beslissen alsnog op onderdelen regionaal samen te werken. De samenwerking in het kader van de regeling ‘zonder meer’ concentreert zich op de inkoop van de tweedelijnszorg. Participatiewet De samenwerking in het kader van de voorziene Participatiewet loopt al langere tijd. Denk aan de werkgeversbenadering en de herstructurering van de sociale werkvoorziening. Vooralsnog zijn er daarbij geen onderdelen voorzien die vanuit overwegingen van het kunnen deelnemen in het maatschappelijk verkeer onder de werking van de Regeling Zonder meer gebracht moeten worden. Het is mogelijk dat dit later, als de resultaten van de Werkkamer en de contouren van de Participatiewet duidelijker zijn, alsnog het geval zal zijn. De Regeling Zonder Meer Gemeenten gaan vooralsnog uit van overdracht van taken en verantwoordelijkheden per 1 januari 2015. Willen de gemeenten op die datum zorg kunnen (laten) verlenen, dan moeten zij tijdig afspraken hebben gemaakt met zorgaanbieders. Voor de eerste lijn is dat in principe op lokaal niveau, vanuit elke gemeenten. Maar als gemeenten gezamenlijk complexere vormen van zorg in willen kopen, dan zullen zij daarvoor in de eerste helft van 2014 formele procedures moeten kunnen starten. Hiervoor is dan een juridische basis nodig. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt als voorwaarde dat dit een publiekrechtelijk samenwerkingsverband wordt. Derhalve binnen de kaders van de Wet Gemeenschappelijke Regeling (WGR). In de WGR worden drie samenwerkingsvormen expliciet benoemd. Van zwaar naar licht zijn dat: • Het openbaar lichaam, dat rechtspersoonlijkheid bezit en dus kan deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. Daarnaast bezit het openbaar lichaam een gelaagd bestuur. (artikel 8 lid 1 Wgr). Hierdoor wordt deze vorm als bestuurlijk zwaar aangemerkt. • Een gemeenschappelijk orgaan, dat geen rechtspersoonlijkheid bezit, maar wel een bestuurslaag (artikel 8 lid 2 Wgr). • De centrumgemeentenconstructie, waarbij een of meerdere bestuursorganen of ambtenaren van aan de regeling deelnemende gemeenten bevoegdheden uitoefenen van bestuursorganen of ambtenaren van deelnemende gemeenten. Omdat er geen bestuur is wordt deze vorm als licht aangemerkt (art. 8 lid 3 Wgr) In het wetsvoorstel tot herziening van de Wgr wordt een nieuwe variant geïntroduceerd namelijk de bedrijfsvoeringorganisatie. Deze variant krijgt rechtspersoonlijkheid en wel een bestuur. De Regeling Zonder Meer staat niet expliciet genoemde in de Wgr, maar kan worden afgeleid uit artikel 1. Alle op de Wgr gebaseerde samenwerkingsvormen die niet zijn de vormen zoals genoemd in artikel 8 zijn Regelingen Zonder Meer. In concreto komt het op neer dat een Regeling Zonder Meer geen rechtspersoonlijkheid bezit. Er kunnen hierdoor geen zelfstandige overeenkomsten worden gesloten zoals een openbaar lichaam wel kan. Ook is er geen vorm van bestuur. Het
is een bestuurlijke afspraak, vastgelegd in een regeling met verwijzing naar de Wgr. Dit wordt daarom ook gezien als de lichtste vorm van samenwerking op grond van de Wgr. In de bestuurlijke conferentie hebben bestuurders van de negen gemeenten uitgesproken te willen kiezen voor de lichtste vorm van samenwerking: de Regeling Zonder Meer. Een zwaardere vorm is vooralsnog niet noodzakelijk. Dit mede gezien het feit dat de samenwerking toch uiteindelijk vooral neerkomt op gezamenlijke inkoop van bepaalde, zwaardere zorgsoorten. Die inkoop is weliswaar ‘beleidsrijk’ maar de besluitvorming over beleid zal lokaal plaats blijven vinden. De Regeling Zonder Meer zal het vehikel zijn voor de regio om via dienstverleningsovereenkomsten en te verlenen mandaten/volmachten de concrete samenwerking vorm te geven. Voor elk van de ‘drie D’s’ is het verschillend waar dat dan om gaat. De Regeling Zonder Meer schept de kaders voor de samenwerking. Omdat de Regeling Zonder Meer geen rechtspersoonlijkheid bezit, kan zij niet deelnemen in het maatschappelijk verkeer (personeel aannemen, verbintenissen aangaan). Hiervoor zijn aanvullende overeenkomsten en mandaten/volmachten nodig om namens de deelnemende gemeenten te kunnen besluiten om een overeenkomst aan te gaan. In de voorgestelde gemeenschappelijke regeling wordt de deelnemende gemeenten de mogelijkheid geboden om dienstverleningsovereenkomsten met elkaar aan te gaan. Hierdoor kunnen afspraken worden gemaakt over wie welke taken in het maatschappelijk verkeer uitvoert. Deze combinatie tussen de regeling zonder meer en de dienstverleningsovereenkomsten met daarnaast mandaten en volmachten, leidt materieel tot een constructie die vergelijkbaar is met de centrumgemeentenconstructie. Uitwerking in concrete afspraken (wie neemt namens de andere gemeenten welke taken op zich waarvoor rechtspersoonlijkheid is vereist) vindt plaats in een dienstverleningsovereenkomst, waarin afspraken over te verlenen mandaten en volmachten worden vastgelegd. Dat zal vrijwel zeker gaan over gezamenlijke inkoop, maar kan ook gaan over bijvoorbeeld informatiesystemen, personele of financiële bijdragen. Bij inkoop wordt deelgenomen aan het maatschappelijk verkeer. In dat geval is een entiteit nodig die rechtspersoonlijkheid bezit. Dat kan bijvoorbeeld een van de deelnemende gemeenten zijn. Door middel van de dienstverleningsovereenkomst kan hierover nadere afspraken worden gemaakt. Tevens kan worden opgenomen welke bevoegdheden binnen het proces van inkoop worden gemandateerd (dan wel volmacht) aan een van de deelnemende gemeenten. Nog enkele relevante aspecten: • De regeling is naar zijn aard flexibel. Bestaande regelingen en samenwerkingsvormen worden gerespecteerd. Andere samenwerkingsvormen vanuit de deelnemende gemeenten worden niet uitgesloten en anderen mogen ook aansluiten bij deze regeling. • Vanuit de regeling kan ook de samenwerking worden gezocht met derden. Het kan bijvoorbeeld zinnig zijn om specialistische inkoop nog verder op te schalen dan het niveau van Zaanstreek-Waterland.
•
Oplossing
De regeling wordt aangegaan voor een periode van twee jaar. Vanzelfsprekend is er de mogelijkheid om de regeling te verlengen. De regeling treedt inwerking per 1 februari 2014.
Met de Regeling Zonder Meer geven we invulling aan de door de minister gevraagde publiekrechtelijke vorm voor de samenwerking. De Wgr geeft instrumentarium (bijvoorbeeld informatierecht) aan de raad om zijn controlerende rol uit te voeren en grip te houden op de samenwerking. De combinatie Regeling Zonder Meer en daaronder een of meerdere dienstverleningsovereenkomsten is zeker in deze fase vol onzekerheden voldoende om een vervolgslag te maken. Of dat op langere termijn ook zo is of dat dan toch een andere vorm gekozen moet worden, is een overweging die later gemaakt kan worden. De Regeling wordt nu aangegaan voor een periode van twee jaar (met mogelijkheid tot verlenging). De redenen daarvoor zijn dat het wetsvoorstel in voorbereiding is met de bedrijfsvoeringvariant (Wgr) en dat er dan tussentijds gekeken kan worden of deze constructie met RZM en DVO’s voldoende efficiënt en doelmatig is of dat toch een andere variant uit de Wgr beter is. Het kader van dit voorstel is: • Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr) • Brief van de minister van Binnenlandse Zaken van 15 maart 2013 over de decentralisaties in het sociaal domein • Wetsvoorstellen in voorbereiding voor jeugdhulp, AWBZ/ WMO en Participatie • Invoering van de Participatiewet • Het Regionaal Transitiearrangement ZaanstreekWaterland (oktober 2013). Financiële consequenties: Het aangaan van de regeling zonder meer zelf brengt geen financiële verplichtingen met zich mee. De voorgestelde kosten van de regionale inkooporganisatie bedragen € 600.000, hetgeen wordt verdeeld conform de reeds voorgestelde regionale kostenverdeling. De bijdrage van Wormerland wordt gedekt door landelijke invoeringsbudgetten voor de decentralisaties.
Meetbare doelstellingen/output
Beslag op middelen
Een “Gemeenschappelijke Regeling regionale samenwerking decentralisaties sociale domein”, voor een periode van twee jaar (met mogelijkheid tot verlenging), inhoudende een regeling “zonder meer” op grond van de wet gemeenschappelijke regelingen met daarin de afspraak tot samenwerking op het gebied van de drie decentralisaties (Jeugdhulp, AWBZ en Participatie) met de gemeenten in Zaanstreek-Waterland met name voor wat betreft de inkoop. Deze regeling legt zelf geen verplichtingen op, noch brengt de regeling financiële of juridische consequenties met zich mee: het is een instrument om nadere afspraken te kunnen maken. Dit gebeurt in de vorm van dienstverleningsovereenkomsten. Deze dienstverleningsovereenkomsten binden de gemeenten juridisch
en financieel wél. Evaluatie
Tussentijdse- en eindevaluatie: De Regeling wordt nu aangegaan voor een periode van twee jaar (met mogelijkheid tot verlenging). De redenen daarvoor zijn dat het wetsvoorstel in voorbereiding is met de bedrijfsvoeringvariant (Wgr) en dat er dan tussentijds gekeken kan worden of deze constructie met RZM en DVO’s voldoende efficiënt en doelmatig is of dat toch een andere variant uit de Wgr beter is.
Alle op deze zaak betrekking hebbende stukken liggen voor u op de gebruikelijke wijze ter inzage. Burgemeester en wethouders van Wormerland, de gemeentesecretaris, de burgemeester, M. van den Hende Bijlage: besluit
P. C. Tange
De raad van de gemeente Wormerland; gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders d.d. 17-12-2013;
b e s l u i t:
-
Toestemming te verlenen aan het College van B&W tot het treffen van de “Gemeenschappelijke Regeling regionale samenwerking decentralisaties sociale domein”, voor een periode van twee jaar (met mogelijkheid tot verlenging), inhoudende een regeling “zonder meer” op grond van de wet gemeenschappelijke regelingen met daarin de afspraak tot samenwerking op het gebied van de drie decentralisaties (Jeugdhulp, AWBZ en Participatie) met de gemeenten in Zaanstreek-Waterland met name voor wat betreft de inkoop. De nadere uitwerking van de regeling zal plaats gaan vinden in één of meer dienstverleningsovereenkomsten Aldus besloten in de openbare vergadering van de Raad van de gemeente Wormerland, gehouden op 21 januari 2014
Beleid en Regie, HK
de griffier,
de voorzitter,
I.P. Vrolijk
P.C. Tange
