‘A Posteriori’; Latijnse benaming voor: ‘vanuit de ervaring’. Kennis wordt onder andere opgedaan door ervaringen uit de praktijk. Al doende leert men.
Pagina 1 van 54
INHOUDSOPGAVE Pagina Inhoudsopgave
……….
2
Woord vooraf
……….
4
Leeswijzer
……….
5
Hoofdstuk 1. Algemene toelichting 1.1. Inleiding 1.2. De probleemstelling 1.3. De doelstelling 1.4. De tijdsplanning 1.5. De methodologische opzet van het onderzoek 1.5.1. Het soort onderzoek 1.5.2. De dataverzamelingsmethode 1.5.3. Het vaststellen van het steekproefkader 1.5.4. De betrouwbaarheid van het onderzoek; de interne en externe validiteit
………. ………… ………… ………… ………… ………… ………… ………… …………
6 6 8 8 8 9 9 9 10
…………
10
Hoofdstuk 2. Theoretisch kader 2.1. Inleiding 2.2. Veranderprocessen 2.3. Het integraal Organisatie- en Veranderingsmodel (IOV) 2.4. Borging 2.4.1. Het theoretisch model van Hardjono en Bakker 2.4.2. Het theoretisch model van De Lange en Chênevert 2.5. Evaluatie 2.5.1. De PDCA-cyclus 2.5.2. Het taak-kenmerkenmodel van Hackman en Oldman 2.5.3. Het evaluatiemodel Instituut Nederlandse Kwaliteit 2.6. Operationalisering van de borging en evaluatie
………. ………… ………… ………… ………… ………… ………… ………… ………… ………… ………… …………
12 12 12 15 15 16 16 17 18 18 19 20
Hoofdstuk 3. De calamiteitencoördinator in historisch perspectief 3.1. Inleiding 3.2. De ontwikkeling 3.3. Meldkamers in het opschalingsproces 3.4. De functie calamiteitencoördinator
………. ………… ………… ………… …………
22 22 22 26 29
Hoofdstuk 4. Onderzoeksresultaten 4.1. Inleiding 4.2. Resultaten 4.2.1. Algemeen 4.2.2. Werkafspraken 4.2.3. Oefenen en trainen 4.2.4. Informatievoorziening 4.2.5. Taak-kenmerken 4.2.6. INK-variabelen
………. ………… ………… ………… ………… ………… ………… ………… …………
32 32 33 33 34 35 36 36 39
Hoofdstuk 5. Conclusies 5.1. Inleiding 5.2. Uitvoering 5.3. De conclusies
………. ………… ………… …………
40 40 40 41
Pagina 2 van 54
Pagina 5.3.1. Opleiding tot calamiteitencoördinator 5.3.2. Behoefte aan informatie-deling 5.3.3. Na een inzet: evaluatie is geboden 5.3.4. Te weinig oefenmomenten Aandachtspunten
………… ………… ………… ………… …………
41 41 42 42 42
Hoofdstuk 6. Aanbevelingen 6.1. Inleiding 6.2. De aanbevelingen 6.2.1. Eenduidige opleiding en examinering 6.2.2. Centraal informatiepunt 6.2.3. Evaluatie als standaard 6.2.4. Vaker oefenen
………. ………… ………… ………… ………… ………… …………
44 44 44 44 45 45 46
Hoofdstuk 7. Evaluatie en terugkijken 7.1. Het proces 7.2. De resultaten
………. ………… …………
48 48 48
Lijst van bijlagen 1. Afkortingenlijst 2. Literatuurlijst 3. De vragenlijst survey-feedback 4. De enquêtevragenlijst en bijbehorende respons
………. ………… ………… ………… …………
50 50 51 53 54
5.4.
Pagina 3 van 54
Woord vooraf In 2009 maakte ik kennis met een voor mij tamelijk onbekend aspect van de politieorganisatie. Namelijk de meldkamer politie die onderdeel uitmaakt van de multidisciplinaire meldkamer. Ik had totaal geen notie van de processen die zich hier afspeelden. Inmiddels weet ik beter. Ik durf thans gerust te stellen dat de multidisciplinaire meldkamer een van de meest onderschatte afdelingen bij de hulpverlenende diensten is. Normaliter zijn de operationele processen binnen de meldkamer aan te duiden door middel van vier kernfuncties, namelijk intake, regie, informatievoorziening en opschaling. Deze processen vereisen veel van een centralist. De hedendaagse centralist kan, ook mede gelet op de gebruikte technologieën op de meldkamer, steeds meer vergeleken worden met die van een luchtverkeersleider (Kuppens, Bervoets & Ferwerda, 2010). De opschaling van de hulpdiensten in geval van een grootschalig incident of ramp begint in de meldkamer. De calamiteitencoördinator in de meldkamer is vervolgens de beslissende factor voor de wijze waarop het incident door de hulpverlenende diensten wordt tegemoet getreden. Op het moment dat het Copi (Commando plaats incident) is gevormd, zijn er namelijk al vele minuten verstreken waarin de calamiteitencoördinator cruciale beslissingen heeft moeten nemen en een eerste ordening in de beschikbare informatie heeft aangebracht. Het is aan hem of haar om alle ontvangen stukjes van de informatiepuzzel in elkaar te passen en een uiteindelijk totaalbeeld van het incident te vormen. De functie van calamiteitencoördinator (ook aangeduid met de term ‘caco’) bestaat al enige tijd, doch met het in werking treden van de Wet Veiligheidsregio’s heeft deze pas een formele status gekregen. Met verwondering constateerde ik dat ondanks het hiervoor beschreven cruciale belang dat binnen het crisisdomein aan de calamiteitencoördinator wordt toegekend, deze functie ogenschijnlijk niet de aandacht kreeg die het verdiende. Deze constatering leidde ertoe dat door mij de navolgende probleemstelling werd geformuleerd: “Hoe is thans de functie van calamiteitencoördinator als bedoeld in de Wet Veiligheidsregio’s binnen de multidisciplinaire meldkamers van de hulpverlenende diensten in Nederland geborgd en welke factoren spelen hierbij een rol?” Deze these is tot stand gekomen onder de begeleiding van de heer E. van der Torre. Hij begeleidde mij het afgelopen half jaar en heeft er met name voor gezorgd dat in de afrondende fase de storende rimpels en plooien uit de these werden verwijderd of glad gestreken. Heel hartelijk dank hiervoor. Verder gaat mijn erkentelijkheid uit naar al diegenen die hebben gereageerd op de enquête en hebben meegewerkt aan de interviews. Dankzij hun werd het onderzoek pas compleet. Een speciaal woord van dank gaat uit aan de heer A.Korste, hoofd van het Crisis-, Melden Coördinatiecentrum van de Politie Limburg Zuid. Hij heeft geduldig al mijn vragen beantwoord en mij van de nodige informatie en adviezen voorzien. Daarnaast bood hij mij, vaak ten koste van zijn eigen kostbare tijd, de ruimte om mijn studie te volgen en uiteindelijk af te ronden. De heer H. Koetsier van de Regionale Brandweer Limburg Zuid voorzag mij eveneens van de nodige informatie tijdens het onderzoek. Vanuit zijn functie als centralist/calamiteitencoördinator in de multidisciplinaire meldkamer Zuid Limburg maar ook als landelijk examinator calamiteitencoördinator heeft hij mij meerdere malen van specifieke informatie voorzien en eveneens mijn vragen beantwoord. De heer J. Eijkenboom was zo vriendelijk om mij eveneens van de nodige feedback te voorzien tijdens het schrijven van deze these. Voor u ligt het eindresultaat van een 2 jaar durende studie. Ik ben er trots op en hoop dat u deze these met net zoveel plezier zult lezen als de wijze waarop hij tot stand gekomen is. Pagina 4 van 54
Leeswijzer In het eerste hoofdstuk worden de probleemstelling en afgeleide vragenstellingen verwoord. Ook de verantwoording over de aanpak, opzet en afbakening van het onderzoek wordt in dit hoofdstuk beschreven. In hoofdstuk 2 worden verschillende theorieën benoemd en nader uitgewerkt die gebruikt zijn bij het analyseren van de functie van calamiteitencoördinator. Daarbij is getracht de theorie te koppelen de wijze waarop thans invulling wordt gegeven aan de functie van calamiteitencoördinator. Hierbij wordt verder ingegaan op het begrip borging. Het ontstaan en het formaliseren van de functie calamiteitencoördinator binnen de meldkamer wordt in hoofdstuk 3 beschreven. Met behulp van verzamelde schriftelijke documenten wordt het historisch verloop weergegeven. Hoofdstuk 4 behandelt de onderzoeksresultaten die verkregen zijn uit de enquête. Aansluitend wordt in hoofdstuk 5 het vervolgonderzoek, de zogenaamde survey-feedback, beschreven. In hetzelfde hoofdstuk staan eveneens de conclusies benoemd. De aanbevelingen staan in hoofdstuk 6 vermeld. Daarbij wordt antwoord gegeven op de centrale vraagstelling en afgeleide subvragen uit hoofdstuk 1. De nabeschouwing is het onderwerp van hoofdstuk 7. Hierin wordt het onderzoek geëvalueerd en geeft de steller van de these zijn eigen opgedane ervaringen en persoonlijke mening weer. Daar waar in deze these gebruik wordt gemaakt van de mannelijke vorm kan, indien van toepassing, uiteraard ook de vrouwelijke vorm gebezigd worden.
Pagina 5 van 54
1
Algemene toelichting
1.1. Inleiding Nederland heeft op dit moment1 30 publieke meldkamers voor politie, brandweer en ambulancevoorziening. Van deze meldkamers zijn er 24 regionaal gecolokeerd en bevinden zich drie monodisciplinaire meldkamers in Amsterdam. Gecolokeerd wil zeggen dat binnen de betreffende meldkamer de verschillende kolommen (brandweer, ambulancedienst en politie) gezamenlijk zijn gehuisvest. Verder is er één meldkamer van het Korps Landelijke Politie Dienst (KLPD) en zijn er twee meldkamers van de Koninklijke Marechaussee (Kmar). In de regionale meldkamers participeren de verschillende hulpverlenende diensten: politie, brandweer, de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) en de Regionale Ambulancevoorziening. Daarbij wordt de Wet Veiligheidsregio’s (Wvr) zo veel mogelijk nageleefd, welke voorschrijft dat de meldtafels van de verschillende kolommen fysiek in dezelfde ruimte geplaatst zijn. De werkprocessen zijn daarentegen wel gescheiden per hulpdienst en het personeel is in dienst van één van de voornoemde hulpverlenende diensten (stuurgroep meldkamer van de toekomst; 18 augustus 2011). De afgelopen 10 jaar zijn er steeds weer nieuwe visiedocumenten opgesteld waarin gepleit werd voor meer samenwerking tussen de verschillende hulpdiensten binnen de gemeenschappelijke meldkamer. Doel hiervan was te komen tot een kwaliteitsverbetering van de dienstverlening aan de burger, eigen kolom en bestuurders. Maar ook vanwege de wens om voldoende voorbereid te zijn op grootschalige incidenten en rampen en de multidisciplinaire opschaling die daarvoor nodig is. Tegelijkertijd is ook de dagelijkse afhandeling van spoedmeldingen en andere incidenten gebaat bij een verregaande samenwerking in de meldkamer. Dus zowel gedurende een grootschalig incident of ramp als daarbuiten. Bij het merendeel van de incidenten met enige omvang zijn immers nagenoeg altijd twee of meerdere verschillende hulpdiensten betrokken. Uit de evaluaties van met name de Vuurwerkramp te Enschede (2000) en de cafébrand nieuwjaarsnacht te Volendam (2001) bleek dat het onder andere op de meldkamers van politie, brandweer en ambulance ontbrak aan een noodzakelijke regiefunctie op het gebied van informatiemanagement en de coördinatie van de verschillende werkprocessen in de meldkamer voorafgaand, ten tijde en na afloop van grootschalige incidenten en rampen. Een acute ramp of een grootschalig incident kenmerkt zich in de beginfase door chaos en tijdgebrek. Van enige (multidisciplinaire) coördinatie is in de meeste gevallen dan ook nog geen sprake. Vooral de snelheid van de respons uit de meldkamer en de eerste maatregelen die van daaruit getroffen worden tijdens de beginfase van de ramp of het grootschalige incident zijn van fundamenteel belang voor het verdere verloop van de bestrijding. In de eerste 30 tot 60 minuten, ook aangeduid als het zogenaamde ‘gouden uur’, dient vanuit de meldkamer onder andere de opschaling van de hulpverlenende diensten opgestart en gecoördineerd te worden. Een goede opschaling wordt dan ook noodzakelijk geacht voor een effectieve en efficiënte inzet van de hulpverlenende diensten tijdens een grootschalig incident of ramp alsmede de bestrijding daarvan. Met name bij grootschalige incidenten of rampen met veel slachtoffers. Immers de juiste hulpverleners moeten zo snel mogelijk en in voldoende aantallen op de plaats van het incident aanwezig zijn. De noodzakelijke sleutelfunctionarissen moeten hun coördinerende rol tijdig en met de juiste informatie kunnen invullen. Instanties, zoals ziekenhuizen, moeten zich kunnen voorbereiden op hun aandeel in de hulpverlening. Gebeurt voorgaande niet, dan kan de hulpverlening aan slachtoffers onnodige vertraging oplopen en/of het grootschalig incident dan wel ramp
1
Augustus 2011
Pagina 6 van 54
escaleren. Het daarop volgend corrigeren van de tactiek of de inzet van eenheden gaat onvermijdelijk met kostbaar tijdverlies gepaard. Een trage opschaling kan er verder toe leiden dat de bestrijding en hulpverlening achter de effecten van een zich verder ontwikkelende ramp aan blijven lopen. Een ander belangrijk aandachtpunt is de veiligheid van de hulpverleners ter plaatse. Door onvoldoende afstemming bij opschalingacties of bij het in gebreken blijven in de informatievoorziening kan het gebeuren dat hulpverleners in gevaarlijke situaties belanden. Verder kunnen fouten binnen de meldkamer bij grootschalige incidenten of rampen negatieve consequenties hebben waardoor het gevaar van psychotrauma bij centralisten niet uit te sluiten valt. Een ander niet te onderschatten fenomeen is dat van de zogenaamde ‘social media’. Door middel van bijvoorbeeld Twitter, Hyves en Utube zijn burgers en de pers steeds sneller op de hoogte van een grootschalig incident. Hierdoor nemen de geruchten en speculaties toe. Een snelle feitelijke en objectieve informatievoorziening over het incident is voor de coördinerende staf en bestuurders dan ook van het grootste belang. Door een goede informatievoorziening wordt het bestuur in de gelegenheid gesteld om de verantwoordelijkheid voor de rampbestrijding waar te maken. Een voorbeeld hiervan is de brand bij Chemie-Pack te Moerdijk in 2011. In de loop van de jaren werd door diverse onderzoeksinstanties en in een veelvoud aan rapportages geconstateerd dat de functie van een multidisciplinair coördinator meldkamer een noodzakelijk onderdeel van de multidisciplinaire meldkamer moest zijn. En dan met name tijdens het eerder genoemde gouden uur. Parallel aan deze constateringen werden binnen de diverse gecolokeerde meldkamers in Nederland al de eerste multidisciplinaire coördinatoren meldkamers benoemd. Zij het dat deze medewerkers steeds vaker werden aangeduid met de term calamiteitencoördinator. Met het in werking treden van de Wet Veiligheidsregio’s in oktober 2010 werd de functie van de calamiteitencoördinator formeel een feit. Inmiddels bestaat er een landelijke opleiding tot calamiteitencoördinator. Daarnaast heeft de regio Zuidwest Brabant haar eigen opleiding tot calamiteitencoördinator ontwikkeld, de opleiding tot Coördinator Melding en Opschaling (CMO) en denkt de regio Twente er momenteel over om ook een eigen opleiding calamiteitencoördinator op maat te ontwikkelen. Er blijken dus ondanks een wettelijk kader nog steeds de nodige afwijkingen te bestaan. Zo hebben centralisten de opleiding calamiteitencoördinator gevolgd zonder deze af te sluiten met een certificering, waarna ze in voorkomende gevallen toch als zodanig worden ingezet. Ook de invulling van de functie en de daarbij behorende waardering variëren zichtbaar. Datzelfde geldt voor werkvoorschriften die binnen de verschillende gemeenschappelijke meldkamers van toepassing zijn. Ook zijn de gemeenschappelijke meldkamers in Nederland nog steeds niet uniform vorm gegeven. Dit wordt veroorzaakt door regionale beleidslijnen en sturingsconcepten die de functie van de meldkamer bepalen (Kuppens, Bervoets & Ferwerda, 2010). Daarnaast gaat, conform de beleidsuitgangspunten van de Minister van Veiligheid en Justitie, het aantal meldkamers afnemen in het kader van bovenregionale samenwerking. Voorgaande afwijkingen roepen automatisch andere vragen op. Bijvoorbeeld in hoeverre hebben al deze verschillen invloed op het functioneren van de calamiteitencoördinator en daardoor indirect op het verloop van de eerste aansturing en het inwinnen van informatie gedurende een grootschalig incident of een ramp?
Pagina 7 van 54
1.2. De probleemstelling Uit voorgaande paragraaf blijkt dat de scope die bij het begrip calamiteitencoördinator hoort erg ruim is. Daarom is bij het opstellen van de probleemstelling bewust gekozen voor een formulering die zich beperkt tot één enkel aspect van de deze nieuwe functie. Namelijk de borging. De probleemstelling van het onderzoek luidt dan ook:
“Hoe is thans de functie van calamiteitencoördinator als bedoeld in de Wet Veiligheidsregio’s binnen de multidisciplinaire meldkamers van de hulpverlenende diensten in Nederland geborgd en welke factoren spelen hierbij een rol?”
Subvragen die uit de probleemstelling afgeleid kunnen worden zijn: 1. Komt de functie van de calamiteitencoördinator (nog) overeen met de oorspronkelijke, beoogde functie? 2. Vindt de borging van de calamiteitencoördinator overal op dezelfde wijze plaats? 3. Indien sprake is van verschillen, waar zijn deze in gelegen en hoe zijn deze te verklaren? 4. Hoe kan het huidige functioneren van calamiteitencoördinator nog beter worden? 5. Wat is eventueel nodig om eventuele verbeteringen voor de functie calamiteitencoördinator te borgen? Uiteraard kunnen er op voorhand al factoren worden benoemd die mogelijk van invloed zijn op de borging van de calamiteitencoördinator. Maar dat zou de objectiviteit en kwaliteit van het onderzoek beperken. Deze vooraf veronderstelde factoren zoals bijvoorbeeld de inrichting van een meldkamer worden dan leidend voor het onderzoek. Juist uit het ingestelde onderzoek zal moeten blijken welke factoren van invloed zijn (geweest) op de borging van de functie calamiteitencoördinator. Het opstellen van een probleemstelling is onderdeel van een cyclisch iteratief onderzoeksproces. Dat wil zeggen dat iedere stap of keuze die gemaakt wordt naar aanleiding van verkregen onderzoeksresultaten ertoe zou kunnen leiden dat de probleemstelling bijgesteld wordt. De formulering van de probleemstelling is gaandeweg het onderzoek echter niet meer ingrijpend bijgesteld en bleef zodoende nagenoeg in zijn oorspronkelijke vorm gehandhaafd. 1.3. De doelstelling Het doel van de geformuleerde probleemstelling is zicht te krijgen op de wijze waarop de functie van de calamiteitencoördinator zich nationaal heeft ontwikkeld en hoe op dit moment in de meldkamers van de hulpverlenende diensten hier invulling aan wordt gegeven. De praktische relevantie van het onderzoek is het optimaliseren van de functie van de calamiteitencoördinator; niet alleen inhoudelijk doch indien mogelijk ook het benoemen van de daarbij behorende vereiste randvoorwaarden. De theoretische relevantie bestaat uit het toetsen van de aangetroffen praktijk aan de theorieën die voor de these gebruikt worden. 1.4. De tijdsplanning Deze these is gerealiseerd in de periode tussen juni 2011 en december 2011. In de maanden juni 2011 tot en met september 2011 vond het literatuuronderzoek plaats. In de maanden augustus en september werd de enquête gehouden. De maanden september Pagina 8 van 54
tot en met december van 2011 werden gebruikt voor het schrijven van de definitieve versie. In de maand november 2011 werd een zogenaamde survey-feedback uitgevoerd. Het eindresultaat werd in de eerste week van januari 2012 ingeleverd. 1.5. De methodologische opzet van het onderzoek 1.5.1. Het soort onderzoek Om de probleemstelling te beantwoorden werd gebruik gemaakt van zowel een kwalitatief beschrijvend onderzoek als een kwantitatief onderzoek. Kwalitatief beschrijvend vanwege het literatuuronderzoek en het onderzoek van de bron- en aanverwante documenten aangaande de calamiteitencoördinator. Kwantitatief omdat er met behulp van een vooraf vastgestelde vragenlijst op gestructureerde wijze informatie werd verzameld van een tamelijk grote populatie en aansluitend een beperkte surveyfeedback werd gehouden. Met behulp van voorgaande onderzoeksmethodieken werd getracht inzicht te krijgen op welke wijze aan de functie van de calamiteitencoördinator in de huidige (multidisciplinaire) meldkamers in Nederland invulling wordt gegeven en of deze uitvoering overeenkomt met relevante wet- en regelgeving alsmede opleidingseisen, werkvoorschriften en richtlijnen. Ook werd geprobeerd om de tevredenheid onder de respondenten over de invulling van hun werkzaamheden als calamiteitencoördinator te meten. 1.5.2. De dataverzamelingsmethode Het uitvoeren van een literatuurstudie in combinatie met een enquête en een surveyfeedback wordt ook aangeduid als een gemengde methodebenadering of datatriangulatie. Datatriangulatie heeft als voordeel dat door het gebruik van meerdere onderzoeksbronnen en verschillende onderzoeksmethodieken een beter beeld van het onderzochte thema kan worden verkregen. Hierdoor wordt de onderzoeker beter in de gelegenheid gesteld om de probleemstelling zo volledig mogelijk te beantwoorden. De gestructureerde literatuurstudie bestond uit het verzamelen en lezen van bestaande wet- en regelgeving, beleidsnota’s, werkvoorschriften, richtlijnen en specifieke vakliteratuur. De literatuurstudie vormde de input voor het theoretisch kader waarmee getracht werd de probleemstelling te beantwoorden. Daarbij werd met name gebruikt gemaakt van theorieën uit de organisatiekunde (implementatie en borging). Verder vormde het theoretisch kader de basis voor de vragenlijst die gebruikt werd voor de enquête. De respons op de enquête vormde op haar beurt weer de basis voor de surveyfeedback. Dit laatste onderzoek wordt in hoofdstuk 5 nader beschreven. Ten tijde van dit onderzoek was Nederland onderverdeeld in 25 veiligheidsregio’s. In nagenoeg de meeste veiligheidsregio´s is inmiddels sprake van zogenaamde gecolokeerde meldkamers waarin de centralisten van politie, ambulancedienst en brandweer in een gezamenlijke ruimte hun werkzaamheden verrichten. De deelnemerslijst landelijk overleg hoofden gemeenschappelijke meldkamers vormde de eerste stap op weg naar het bepalen van de onderzoekspopulatie. Voorafgaand aan de enquête werden deze hoofden van de gemeenschappelijke meldkamers Nederland en het hoofd meldkamer Koninklijke Marechaussee Schiphol per e-mail benaderd. In dit schrijven werd na een korte introductie uitleg over de opzet van het onderzoek gegeven en toestemming gevraagd voor het houden van een enquête onder de operationele calamiteitencoördinatoren. Aansluitend werd naar de e-mail van de bijbehorende werkadressen gevraagd. Op 23 juni 2011 werd de enquête per e-mail verzonden aan de personen voor wie de vragenlijst bestemd was. Een andere benaming voor deze personen is respondenten (Baarda & De Goede, 2006). Dit gebeurde rechtstreeks aan de respondent of via de lijnchef die voor verdere distributie onder de respondenten zorg droeg. Tussen 1 augustus 2011 en 9 september 2011 werden de respondenten in de gelegenheid gesteld om de enquête in te vullen. De enquête ging vergezeld van een introducerende tekst. Pagina 9 van 54
Aan het einde van de enquête werd de respondent bedankt voor zijn/haar medewerking. Bovendien werd de respondent aan het einde van de enquête in de gelegenheid gesteld om aanvullende informatie of reacties te vermelden. De uitgezette enquête was halfgestructureerd van opbouw doordat enerzijds de onderwerpen in de enquête van te voren al waren vastgesteld met behulp van het theoretisch kader, doch anderzijds ook de ruimte werd geboden om aanvullende informatie te verstrekken. De vragenlijst bestond uit zowel gesloten vragen als een beperkt aantal open vragen en was er in sommige gevallen de mogelijkheid om meerdere antwoorden te geven bij een vraag. De vragenlijst was opgebouwd uit 48 vragen. De vragenlijst bestond uit een algemeen deel met 5 vragen waarin informatie over de functie en achtergrond van de respondent werd gevraagd (sociaaldemografisch) en een deel met 43 vragen dat specifiek betrekking had op het theoretisch kader. Een week voor het verstrijken van de deadline werden de respondenten opnieuw benaderd en uitgenodigd om de enquête alsnog in te vullen voor het geval dat dit nog niet gedaan was. Naar aanleiding van de verkregen onderzoeksresultaten werd in de weken 44 en 45 een survey-feedback uitgevoerd. Hierop wordt teruggekomen in hoofdstuk 5. 1.5.3. Het vaststellen van het steekproefkader Voorafgaand aan vaststellen van het steekproefkader werd de populatie vastgesteld. Onder populatie wordt verstaan het totaal van personen waarop en onderzoek betrekking heeft en waarover een uitspraak wordt gedaan (Baarda & De Goede, 2006). Doordat de probleemstelling van dit onderzoek zich richtte op een specifieke doelgroep was de omvang van de totale populatie goed vast te stellen. Om de probleemstelling zo goed mogelijk te kunnen beantwoorden werd een populatieafbakening aangebracht. Binnen de totale populatie van calamiteitencoördinatoren in Nederland werd onderscheid gemaakt tussen de calamiteitencoördinatoren werkzaam in de gemeenschappelijke (multidisciplinaire) meldkamers en in de niet gecolokeerde meldkamers. Naar aanleiding van voorgaande populatieafbakening werd het uiteindelijke steekproefkader vastgesteld. Onder het steekproefkader wordt verstaan een vorm van administratie of documentatie waarin de onderzoekseenheden (in dit geval de calamiteitencoördinatoren) geregistreerd staan. Het steekproefkader voor dit onderzoek kwam tot stand met behulp van de hoofden gemeenschappelijke meldkamers in Nederland. Het uiteindelijke steekproefkader werd aldus gevormd door de calamiteitencoördinatoren die daadwerkelijk werkzaam waren binnen de gemeenschappelijke meldkamers van de hulpverlenende diensten in Nederland. Ook de meldkamer van de Koninklijke Marechaussee te Schiphol werd hiertoe gerekend vanwege haar taakstelling. Navraag bij de hoofden gemeenschappelijke meldkamers in Nederland toonde aan dat er 175 centralisten daadwerkelijk als calamiteitencoördinator werkzaam waren binnen de meldkamers van de hulpverlenende diensten alsmede die van de Koninklijke Marechaussee te Schiphol. 1.5.4. De betrouwbaarheid van het steekproefkader; de interne en externe validiteit Onder betrouwbaarheid wordt verstaan de zorgvuldigheid en juistheid waarmee gegevens voor een onderzoek worden verzameld. Hieronder wordt ook verstaan de nauwkeurigheid die wordt toegepast bij het analyseren en rapporteren van de verzamelde informatie. Dit laatste wordt verantwoord door een uitvoerige beschrijving van de wijze waarop het onderzoek plaatsvond en welke methoden hierbij zijn toegepast. Daarbij moet de mogelijkheid aanwezig zijn om de gemaakte methodologische stappen opnieuw te maken en te controleren. Een herhaling die leidt tot dezelfde onderzoeksresultaten vergroot immers de betrouwbaarheid van het onderzoek. De basis hiervoor is directe registratie van de ingewonnen informatie. De gehouden enquête en vastgelegde literatuurlijst voldoen aan deze eis. Maar alleen een goede betrouwbaarheid is nog geen garantie voor een geslaagd onderzoek. Goed toegepaste methoden bieden niet de zekerheid dat de verkregen gegevens ook een juiste weerspiegeling van de werkelijkheid is of dat de antwoorden uit Pagina 10 van 54
de enquête goed weergeven wat de respondenten ermee bedoelden. Het gaat er uiteindelijk om of de verzamelde informatie ook wel die gegevens bevat die je wilde verzamelen om de probleemstelling te kunnen beantwoorden. Het gaat hierbij om de geldigheid van de verzamelde informatie. Geldigheid wordt ook aangeduid met de term validiteit. Onder de interne validiteit wordt verstaan of je daadwerkelijk te weten bent gekomen wat je wilde weten (meten wat je wilt meten). Een manier om deze interne validiteit te vergroten is het toepassen van de in paragraaf 1.5.2. vermelde datatriangulatie of gemengde methodebenadering. Zo is het opstellen van een juiste vragenlijst een belangrijk en secuur proces. Je moet er immers zeker van zijn dat je daarmee precies die gegevens verzamelt die je nodig hebt om je onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden en je doelstellingen te kunnen realiseren. Het ontwerp van de vragenlijst zal van invloed zijn op het responspercentage alsmede de betrouwbaarheid en validiteit van de gegevens die je verzamelt (Saunders, Lewis & Thornhill, 2008). Onder de externe geldigheid wordt verstaan of de verkregen resultaten uit een onderzoek ook voor andere situaties toepasbaar en overdraagbaar is. Indien hier sprake van is, dan zijn de conclusies uit dat onderzoek overdraagbaar naar niet onderzochte situaties die vergelijkbaar of overeenkomstig zijn. Voordelen van een schriftelijke vragenlijst (enquête) zijn dat het een mogelijkheid is om op een nagenoeg verantwoorde economische wijze een grote hoeveelheid gegevens uit een grote populatie te verzamelen. Daarnaast zijn vragenlijsten vanwege hun opzet minder gevoelig voor sociaal wenselijke antwoorden. Doordat de vragenlijst voor ieder respondent hetzelfde is, zijn de verkregen data verder makkelijk met elkaar te vergelijken. De gegevens die verkregen worden met behulp van een enquête kunnen zowel kwalitatief als kwantitatief geanalyseerd worden. Een nadeel van een enquête is dat zowel de voorbereiding, de verwerking en het analyseren van de verkregen data veel tijd in beslag neemt. Bij het ontwerpen van een vragenlijst moet onder andere rekening worden gehouden met de formulering van de vragen. Deze moeten niet te ingewikkeld zijn. Er is verder geen controle op het invullen van de lijsten en de hoeveelheid non-respons kan erg hoog zijn. Ook kan een vragenlijst niet oneindig zijn. Er is namelijk een grens aan het aantal vragen op een vragenlijst, indien men de bereidheid tot medewerking van de respondent tenminste niet al te zeer op de proef wilt stellen (Saunders, Lewis & Thornhill, 2008). Het voordeel van een elektronische vragenlijst (e-mail) is dat het minder tijd in beslag neemt, er een grote groep respondenten bereikt kunnen worden veelal een goede routing plaats vindt en er een snelle verwerking van de resultaten kan plaatsvinden. Nadelen van deze methodiek is dat deze ongeschikt is voor lange of ingewikkelde een elektronische vragenlijsten en de anonimiteit/vertrouwelijkheid niet goed gewaarborgd is (Baarda & De Goede, 2006). Voor wat betreft het verzamelen en bestuderen van documenten is aandacht ook op zijn plaats. Zo moet er bij ieder document rekening worden gehouden met de context waarbinnen het document is opgesteld. Ook vormen documenten meestal een gesloten en beperkte informatiebron en bevatten ze geen of te weinig informatie met betrekking tot de probleemstelling. Tot slot speelt ook de achtergrond van de onderzoeker een rol. Deze kan hem zowel voordelen als nadelen bieden bij de totstandkoming van de betrouwbaarheid en validiteit tijdens het bestuderen van documenten en het opstellen van de vragenlijst.
Pagina 11 van 54
2
Theoretisch kader 2.1. Inleiding Om structuur in het onderzoek aan te brengen is gekozen voor een zogenaamd raammodel dat de mogelijkheid biedt om zowel de verschillende fasen in een veranderingsproces alsmede de daaraan verwante theorieën in een logische opeenvolging weer te geven. Dit raammodel betreft het integraal Organisatie- en Veranderingsmodel (IOV). Per fase wordt een theorie toegepast waarmee getracht wordt een antwoord te geven op de vraag hoe dit stadium verlopen is. Met behulp van dit model wordt de fase van de borging in beeld gebracht en nader benoemd met behulp van enkele theoretische modellen. 2.2. Veranderprocessen Verandermangement, ook wel aangeduid als veranderkunde (en visa versa), kan als volgt worden gedefinieerd: verandermanagement is het effectief en planmatig of procesmatig sturing geven aan activiteiten die gericht zijn op het aanpassen van een organisatie aan strategische wijzigingen (Kleijn & Rorink, 2010). Veranderprocessen kenmerken zich door onder andere de navolgende elementen: - ze hebben betrekking op de gehele organisatie of een gedeelte ervan; - het zijn interne veranderingen op het gebied van structuren, systemen, processen, functies en het samenwerken van mensen; - uitvoering door middel van een projectmatige of procesmatige aanpak en - meestal gericht op verbetering van de effectiviteit en/of efficiëntieverhoging van de organisatie of dat deel van de organisatie waar de verandering op van toepassing is. Binnen de veranderprocessen worden twee hoofdprocessen onderscheiden (Kleijn & Rorink, 2010). Namelijk verbeteren of vernieuwen. Bij verbeteren horen de kernbegrippen ‘iedereen’, ‘voortdurend’ en ‘geleidelijk’. Ondanks dat het al goed gaat, wil bijvoorbeeld de leiding of de medewerkers het (nog) beter doen. De kernbegrippen bij vernieuwen zijn ‘schoksgewijs’, ‘tijdelijk’ en ‘revolutionair’. In eerste aanleg wil bijvoorbeeld de leiding eerst anders gaan werken en hierna pas beter werken. In de loop van de tijd is er een heel scala aan theorieën ontwikkeld die elk een eigen verklaring geven aan de wijze waarom en hoe veranderingen tot stand komen en wat de mogelijke gevolgen hiervan kunnen zijn. Zo stelt Robbins (2009) dat veranderingen binnen een organisatie kunnen worden onderverdeeld in structurele veranderingen (werkspecialisatie, formalisering en herindeling van werkzaamheden), technologische veranderingen (werkprocessen, methoden en apparatuur), menselijke veranderingen (verwachtingen en gedragingen) en culturele veranderingen (gemeenschappelijke gedragingen, opvattingen en overtuigingen van de leden binnen een organisatie). De modellen van Cummings en Whorley (1993) onderscheiden vier andere soorten veranderingen, namelijk aanpassing, grootschalige verandering, heroriëntatie en fundamentele verandering. Bij de laatste drie veranderingen is er sprake van alomvattende ingrijpende wijzigingen in een organisatie. Meyer, Goes en Brooks (1993) gaan nog een stap verder. Zij bekijken een verandering niet alleen vanuit het perspectief van een organisatie, maar vanuit een gehele branche of sector. Zij kijken of de verandering het systeem van een organisatie intact en stabiel laat (continu) of het systeem ontwricht (discontinu). Daarnaast wordt er rekening mee gehouden of de verandering een interne aangelegenheid betreft (organisatieniveau) of dat het de gehele branche/sector aangaat. Hoe de beoogde verandering vorm krijgt wordt weergegeven in de veranderstrategie. Ook hier bestaan meerdere zienswijzen op. Toonaangevend is Mintzberg (1991) met zijn vier veranderstrategieën. Op de eerste plaats de facilitaire strategie die er op gericht is Pagina 12 van 54
om de medewerkers in een organisatie te faciliteren op een dusdanige wijze dat zij zelf de verandering tot stand brengen. De tweede strategie betreft de zogenaamde rationeelempirische strategie. Zoals de naam al aangeeft is deze strategie gebaseerd op twee uitgangspunten. Namelijk dat de mens rationeel handelt en dat mensen bereid zijn om een voorgestelde verandering te volgen wanneer zij er van overtuigd zijn dat dit in hun eigen voordeel is. Bij de normatief-reëducatieve strategie worden medewerkers uitgebreid gevormd en geschoold om de gewenste verandering te realiseren. Begrippen die hier centraal staan zijn eenheid, samenwerken en harmoniedenken. Bij de machtsstrategie tot slot wordt door de leiding van een organisatie bepaalt wat er gaat gebeuren in het kader van de verandering. Volgens Mintzberg zijn de eerste twee strategieën met name toepasbaar bij kleinere veranderingen. De laatste twee strategieën zijn volgens hem vooral toepasbaar bij grootschalige veranderingen. De keuze voor een bepaalde veranderstrategie wordt bepaald door een aantal factoren. Deze factoren zijn: - het type verandering; kleine of grootschalige veranderingen; - het niveau van verandering; - de mate waarin bepaalde competenties van medewerkers in de nieuwe situatie worden vereist; - de mate waarin belangen verschillen en de keuze die daarin gemaakt moet worden en - de factoren tijd en geld. In de stelling van Thijm en Jansen (1996) wordt uitgegaan van de stelling dat een verandering in een organisatie afhankelijk is van 2 aspecten, namelijk de mate van urgentie en de mate van onderkenning. Indien voorgaande aspecten in een matrix worden geplaatst zijn de navolgende vier situaties te onderscheiden die van invloed zijn op de verandering: een hoge urgentie en een lage onderkenning, een hoge urgentie en een hoge onderkenning, een lage urgentie en een lage onderkenning en tot slot een lage urgentie en een hoge onderkenning. Voorgaande is eveneens een stelling van Kotter (2008). Hij stelt onder andere dat een organisatie die in staat is om een groot gevoel van urgentie vast te houden uiteindelijk in potentie hoogwaardige en goede resultaten kan afleveren. Met andere woorden: door voortdurend te anticiperen op veranderingen is een organisatie in staat haar beoogde kwaliteitsniveau te handhaven of zelfs te overtreffen. Volgens Ten Have & Ten Have (2004) worden veranderprocessen na genoeg altijd onderverdeeld in de fasen zoals weergegeven in figuur 2.2.1. De verschillende fasen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en leiden gezamenlijk tot de realisatie van een beoogd doel. De fasen kunnen zowel lineair als dynamisch verlopen. Bovendien bestaat de mogelijkheid dat in iedere fase complicaties ontstaan, waardoor de realisatie stagneert. Figuur 2.2.1. Fasen binnen een veranderproces.
Fase Omschrijving
Kenmerk
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Aanleiding tot een verandering Analyseren van de omgeving Analyseren van de organisatie Vaststellen van het veranderprobleem Wegen en beoordelen van veranderaspecten Uitvoeren van de verandering Borging van de gerealiseerde verandering
Oriëntering Diagnose Diagnose Doelbepaling Doelbepaling Implementatie & evaluatie Verankering & evaluatie
Een andere manier om deze 7 fasen te rangschikken is met behulp van het 3-stappen model van Kurt Lewin (1951). Lewin stelt dat veranderingen onderbrekingen zijn in het zogenaamde evenwicht oftewel de status quo die normaliter binnen organisaties aanwezig is. Deze status quo wordt gezien als de status waarin sprake is van een soort evenwicht. In deze situatie verlopen de processen binnen een organisatie zoals ze op dat moment gewenst zijn. Zo zijn werkprocessen ingericht en afgestemd op de beoogde doelstellingen van de organisatie. Pagina 13 van 54
Lewin beredeneerde dat succesvolle veranderingen in een organisatie in 3 stappen moeten verlopen: I. Het ontdooien van de bestaande bevroren (oude) situatie (unfreezing) II. Het bewegen naar de nieuwe gewenste situatie (moving) III. Het opnieuw bevriezen (consolideren/borgen) van de gerealiseerde gewenste situatie (freezing) Door onder andere veranderingen in de omgeving van de organisatie (bijvoorbeeld overheid en samenleving verwachten een adequater optreden van hulpdiensten in geval van grootschalige incidenten) kan de status quo in de organisatie onder druk komen te staan; het evenwicht raakt verstoord. Wil dit verstoorde evenwicht opnieuw in balans worden gebracht met de nieuwe veranderingen, dient allereerst te worden ontdooid. Dit ontdooien wordt gezien als de eerste stap op weg naar de beoogde verandering. De fasen oriëntering, diagnose en doelbepaling van het veranderproces maken deel uit van dit begrip. Zodra het ontdooien achter de rug is, kan de beoogde verandering worden doorgevoerd. Dit wordt aangeduid met de term moving. De fasen implementatie en evaluatie uit het veranderproces maken hier deel van uit. Als de gewenste verandering eenmaal is geïmplementeerd zal die pas succesvol zijn als de nieuwe situatie wordt bevroren, zodat de verandering gehandhaafd kan worden. Dit wordt aangeduid met de term freezing. De fasen borgen, verankeren (stabiliseren en continueren) uit het veranderproces zijn hier onderdeel van. Kotter (1997) werkt de voorgaande theorie van Levin verder uit met zijn acht stappenplan. Met behulp van deze acht opeenvolgende stappen probeert Kotter de meest gemaakte fouten in het veranderproces te voorkomen. Kotter voegt na de zevende fase waarin de gerealiseerde verandering geborgd wordt nog een achtste fase toe (zie figuur 2.2.2.). Met betrekking tot de laatste twee fasen aangaande de borging stelt hij dat: 7. verbeteringen geconsolideerd worden, de verandering opnieuw beoordeelt moet worden, er ruimte aanwezig is om de nodige aanpassingen in de nieuwe situatie aan te brengen en 8. veranderingen bekrachtigd moeten worden door behaalde successen in de nieuwe situatie aan te tonen en te delen. Veranderingen moeten ingebed worden in de dagelijkse handelingen en worden overgedragen aan nieuwkomers. Figuur 2.2.2. Fasen binnen een veranderproces (Uitbreiding volgens 8-stappenplan Kotter).
Fase Omschrijving
Kenmerk
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
Aanleiding tot een verandering Analyseren van de omgeving Analyseren van de organisatie Vaststellen van het veranderprobleem Wegen en beoordelen van veranderaspecten Uitvoeren van de verandering Borging van de gerealiseerde verandering Tonen en delen van behaalde successen
Oriëntering Diagnose Diagnose Doelbepaling Doelbepaling Implementatie & evaluatie Verankering & evaluatie Verankering & evaluatie
De door mij in paragraaf 1.2 geformuleerde probleemstelling en bijbehorende subvragen hebben grotendeels betrekking op bovengenoemde fasen 7 en 8 uit het schema. De vragen uit de gehouden enquête hebben eveneens betrekking op deze twee fasen.
Pagina 14 van 54
2.3. Het Integraal Organisatie- en Veranderingsmodel (IOV) Om de fase die betrekking heeft op de borging inzichtelijker te maken kan gebruik worden gemaakt van het in de inleiding vermelde Integraal Organisatie- en Veranderingsmodel (IOV-model) van Lubberding & Lievers (2009). Het IOV-model is opgebouwd uit 8 elementen die een verandering stapsgewijs bekijken. De elementen 1 tot en met 3 van het IOV-model proberen antwoorden te geven op de vragen waarom en wat moet worden veranderd. Het betreft hier het vakgebied van de organisatiekunde. Het 4e element van het IOV-model tracht antwoord te geven op de vraag hoe de verandering plaats vindt. Daarmee wordt het terrein van de veranderkunde betreden. Het IOV-model is in feite een model dat met behulp van 8 elementen de kaders van een veranderproces benoemd. Deze 8 onderdelen bieden elk afzonderlijk ruimte om theorieën op het gebied van veranderkunde of organisatiekunde toe te passen teneinde het element te verklaren of te onderbouwen. Bovendien zijn deze 8 verschillende elementen te koppelen aan de fasen uit het veranderproces. Aangevuld met de uitgangspunten van de eerder beschreven theorieën van Lewin en Kotter ziet het IOVmodel er uit zoals weergegeven in figuur 2.3. Figuur 2.3.
Elementen in het veranderproces volgens IOV-model aangevuld met Lewin en Kotter
Elementen in het veranderproces volgens IOV-model aangevuld met Lewin en Kotter 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.
De bestaansvoorwaarden De niveaus van verandering De beïnvloedingsfactoren De functionele relaties Veranderstrategieën De fasering van het veranderproces Het netwerk en instrumentatie (verankering &) 1. Borging van de gerealiseerde verandering evaluatie 2. Tonen en delen van behaalde successen 2.4. Borging
Over de wijze waarop veranderingen na een implementatietraject worden geborgd is nog relatief weinig bekend. De praktijk toont vaak aan dat zowel het implementatietraject en de daarop volgende borging binnen het veranderproces verhoudingsgewijs weinig aandacht krijgen. Zo worden er bijvoorbeeld onvoldoende middelen en tijd voor gereserveerd. Dit gebrek aan aandacht alsmede het ontbreken van voldoende kennis over effectieve borgingsmethodieken kan er uiteindelijk toe leiden dat de oorspronkelijke doelstellingen van een veranderproces niet of gedeeltelijk worden gerealiseerd. Er bestaan verschillende omschrijvingen van het begrip borgen. Onder borgen wordt volgens Koenen Woordenboek (1999) verstaan: ”zo bevestigen dat ze niet loslaat”. Onder een borg wordt volgens hetzelfde Woordenboek verstaan “hulpmiddel waarmee een onderdeel aan het geheel wordt vastgemaakt tegen losraken“. De Dikke van Dale (2011) omschrijft het begrip borgen onder andere in de figuurlijke zin als het ”beschermen tegen verwateren”. In de veranderkunde staat borgen synoniem met de term verankeren. Het borgen of verankeren van aangebrachte veranderingen wordt volgens de veranderkunde noodzakelijk geacht om het gewenste effect of beoogde doelstelling te continueren. Zo kan borging bijvoorbeeld tot doel hebben dat een nieuw aangebrachte werkwijze uiteindelijk onderdeel wordt van het dagelijks handelen. Uitgaande van de fasen waarin projectmanagement wordt onderverdeeld kan het borgen ook vergeleken worden met de zogenaamde nazorgfase. In deze fase wordt nagekeken of de beoogde doelstellingen van een project zijn gerealiseerd en of er nog aanpassingen of verbeteringen moeten worden aangebracht (onderhoud). Pagina 15 van 54
2.4.1. Het theoretisch model van Hardjono & Bakker Het uitgangspunt van borgen is dat het product van een verandering of aanpassing altijd voldoet aan de gestelde eisen, voorschiften of gemaakte afspraken (Hardjono & Bakker 2011). De nadruk ligt hierbij op het woord “altijd”. Hiermee wordt de tijdelijkheid van de aanpassing of verandering benadrukt. Indien namelijk blijkt dat het product van een wijziging of aanpassing niet meer voldoet aan de eisen die een organisatie of diens omgeving stelt, is de borging waarschijnlijk niet meer effectief. Borgingsactiviteiten moeten daarom voortdurend actueel en volgend zijn aan de behoeften van de organisatie en diens omgeving. Hieruit kan worden afgeleid dat borging geen eenmalige activiteit is maar een repeterend karakter heeft. Het gaat dus niet om het vasthouden van het bestaande, maar om het vasthouden van de veranderingen en verbeteringen (Hardjono & Bakker 2011). Hiervoor is de feedback van onder andere de medewerkers nodig. Op voorgaande redenering probeert het nader te noemen INK-model aansluiting te zoeken. Borgen of verankeren is echter meer dan alleen maar het bewaken van het voortgangsproces van een aangebrachte verandering. Het omvat ook het creëren van draagvlak onder degenen die de verandering moeten ondergaan en uitvoeren. Borgen of verankeren heeft dus niet alleen te maken met het wijzigen van de structuur. In veel gevallen moet ook rekening worden gehouden met de cultuur. Borgen is een onderdeel van de verschillende fasen waaruit een veranderproces bestaat en wordt gezien als het sluitstuk van deze verschillende opeenvolgende fasen. Om uiteindelijk aan de verankering toe te komen worden eerst de andere fasen doorlopen. Hierdoor hebben deze fasen indirect invloed op de wijze waarop de borging plaatsvindt. De fasen voorafgaand aan het borgen zijn tijdens dit onderzoek verder niet onderzocht. De scope van dit onderzoek zou daardoor veel te groot worden. Verder wordt deze beslissing ingegeven door het feit dat de besluitvormingsprocessen die in de stadia voorafgaand aan de borging in dit geval onomkeerbaar zijn en niet meer teruggedraaid, aangepast of gewijzigd kunnen worden. Deze these beoogt op basis van het uitgevoerde onderzoek aanbevelingen te kunnen geven die een toegevoegde waarde hebben doordat er wel nog gelegenheid is om ze daadwerkelijk toe te kunnen passen. 2.4.2. Het theoretisch model van De Lange & Chênevert Onder de kwaliteit van het borgen wordt verstaan het onderhouden van de processen die geborgd zijn en het monitoren van deze geborgde processen (De Lange & Chênevert 2009). Met behulp van vastgestelde en geoperationaliseerde kwaliteitscriteria kan het borgingsproces nader worden onderzocht. De uit deze onderzoeken verkregen gegevens kunnen weer gebruikt worden voor het verbeteren van de geborgde processen. Het borgen van een aangebrachte verandering heeft immers tot doel dat deze verandering in stand wordt gehouden en er op wordt toegezien dat deze verandering ook op een juiste wijze wordt toegepast. Met andere woorden: de verandering wordt volgens de afgesproken uitgangspunten en doelstellingen uitgevoerd en in stand gehouden. Een goede borging heeft als voordeel: 1. De aangebrachte verandering leidt tot een daadwerkelijke realisatie van de vooraf geformuleerde doelstelling(-en). 2. Duidelijkheid voor alle betrokkenen die te maken hebben met de aangebrachte verandering. 3. Het relatief gemakkelijk uitvoeren van evaluaties waarna eventuele wijzigingen of aanpassingen in het borgingsproces kunnen worden aangebracht. De effectiviteit van de aangebrachte verandering kan hierdoor worden verhoogd. Evaluaties spelen in het borgingsproces dan ook een belangrijke rol.
Pagina 16 van 54
2.5. Evaluatie Het onderhouden en monitoren van processen brengt een grote inspanningsverplichting met zich mee. Het vraagt om pro-actief denken alsmede het actief zoeken naar en inzetten van het aanwezige verbeterpotentieel binnen een organisatie. Dat betekent dat er sprake is van een voortdurende evaluatie. Met het element evaluatie uit het veranderproces wordt getracht een antwoord te geven op de vraag of uiteindelijk datgene bereikt is wat men vooraf als doelstelling heeft geformuleerd. Evalueren kent twee aspecten. Namelijk evalueren op inhoud en proces. Evalueren op inhoud wil zeggen dat er gekeken wordt naar de behaalde resultaten en of deze overeenkomen met de vooraf vastgestelde doelstellingen in het veranderproces. Een procesmatige evaluatie heeft betrekking op de wijze waarop de verandering heeft plaatsgevonden. Evaluaties kunnen ook tussentijds worden uitgevoerd. Op deze wijze is het mogelijk gedurende zowel het implementatie- als het borgingstraject bij te sturen en aanpassingen aan te brengen. Voorafgaand aan het evalueren van een verandering moeten echter drie belangrijke vragen gesteld worden (Kleijn & Rorink, 2010). De eerste vraag luidt welke doelstellingen met de evaluatie worden nagestreefd (de waaromvraag). De meest voorkomende redenen hiervoor zijn het opdoen van leermomenten, het beheersen van de financiële aspecten, het verbeteren van de aansturing, het beheersen van complexe processen en het leveren van maatwerk. De tweede vraag probeert een antwoord te geven op de vraag wat er precies geëvalueerd moet worden. Daarbij moet onderscheidt worden gemaakt tussen hoofd- en bijzaken. Enkel de cruciale factoren van het veranderproces moeten geëvalueerd worden. Deze cruciale factoren zijn onder te verdelen in enerzijds de tussen- en eindresultaten (effecten en prestaties) en anderzijds de rollen en het gedrag van de betrokkenen. De tussen- en eindresultaten hebben betrekking op de mate waarop de geplande en verwachte doelstellingen zijn gerealiseerd. Hierbij wordt onder andere gekeken of de doelstellingen specifiek, tijdgebonden en meetbaar geformuleerd waren (oftewel SMART; Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden), of er onverwachte positieve en/of negatieve effecten zijn opgetreden en waardoor deze zijn veroorzaakt alsmede de inzetbaarheid van de beschikbare middelen. De tussen- en eindresultaten zijn de uitkomsten van de vooraf geformuleerde veranderdoelstellingen. Bij de rollen en het gedrag van de betrokken actoren wordt vooral gekeken naar het sturingsvermogen en het effectieve gedrag van het management.De derde en laatste vraag onderzoekt met welke criteria, methodieken/technieken en meetinstrumenten de geïmplementeerde verandering kan worden geëvalueerd. Met andere woorden: hoe kan er worden geëvalueerd? De belangrijkste criteria hiervoor zijn het helder opstellen van de evaluatiedoelen, het systematisch verzamelen, ordenen en analyseren van de ingewonnen informatie en het aansluitend duidelijk formuleren van verbetervoorstellen. Te vroeg evalueren van veranderresultaten kan leiden tot een vertekend beeld. De producten en resultaten van de ingezette verandering moeten namelijk de tijd gegund worden om te groeien en te ontwikkelen. Pas dan zullen na verloop van tijd eventuele onvolkomenheden, tekortkomingen en oneffenheden zichtbaar worden. Zeker als het gaat om veranderingen op het gebied van de dienstverlening is de Westerse mentaliteit kortetermijngericht (Kleijn & Rorink, 2010). Met behulp van de evaluatie wordt dus getracht onder andere antwoorden te geven op de vragen in welk stadium de verankering verkeerd en in welke mate de beoogde doelstellingen zijn gerealiseerd. In feite gaat het hier om een kwaliteitsmeting om het al dan niet tussentijds behaalde resultaat vast te stellen. De wijze waarop thans invulling wordt gegeven aan de functie van calamiteitencoördinator biedt nog mogelijkheden tot verbetering of aanpassing. Eventuele wijzigingen kunnen met behulp van een evaluatieproces worden aangebracht. Het evaluatieproces is dus een essentieel onderdeel van borging.
Pagina 17 van 54
2.5.1. De PDCA-cyclus De in de vorige paragraaf vermelde voortdurende evaluatie komt onder andere terug in de zogenaamde Deming Cycle, ook aangeduid als het Deming-model (1950) of de PDCAcyclus (Plan-Do-Check-Act). Deze PDCA-cyclus geeft het principe weer van continue verbetering. De basisgedachte achter de cyclus is dat voor het realiseren van doelstellingen een continue proces in stand moet worden gehouden. Dat proces bestaat uit het plannen van acties (Plan), het ten uitvoer brengen van deze geplande acties (Do), het aansluitend checken of de resultaten van de acties tot het gewenste resultaat hebben geleid (check) en tot slot het bijsturen of bijstellen van de uitvoering naar aanleiding van de verkregen checkresultaten (Act). De samenhang tussen onderhouden en monitoren als onderdeel van het borgen is weergegeven in figuur 2.5.1. Figuur 2.5.1. Samenhang borgen en de PDCA-cyclus (Bron: google.nl/afbeeldingen/Deming-circle)
De Deming Cycle kan op iedere fase in het veranderproces worden toegepast. De gedachte hierachter is dat door het onder de loep nemen van tussenproducten uit de verschillende veranderstadia van het afgeleid kan worden of het veranderproces de juiste richting uit gaat. Op basis hiervan kunnen bijstellingen plaatsvinden. De PDCA-cyclus wordt onder andere gebruikt als model voor continue verandering, aanpassing en bij de start van een verbetertraject. 2.5.2. Het taak-kenmerkenmodel van Hackman en Oldman Het taak-kenmerkenmodel van Hackman en Oldman (1976) heeft betrekking op de werkstructurering. Werkstructurering heeft betrekking op de wijze waarop veranderingen in werkprocessen worden ingericht. Onderzoek naar werkstructurering geeft inzicht of de manier waarop procedures en functies zijn georganiseerd en welke elementen daarbij bevorderend of belemmerend voor de motivatie en in het verlengde daarvan voor de uitvoering kunnen zijn. Het model van Hackman en Oldman stelt dat elke functie te beschrijven is met behulp van vijf basisdimensies. Deze basisdimensies zijn: 1. Variatie in vaardigheden. De mate waarin het werk verschillende activiteiten omvat waarvoor de werknemer verschillende vaardigheden en talenten voor nodig heeft. Taakidentiteit 2. De mate waarin een volledig, duidelijk te identificeren stuk werk moet worden voltooid. 3. Taakbelang De mate waarin het werk invloed heeft op het leven en werk van andere mensen. 4. Autonomie De mate waarin de baan vrijheid, zelfstandigheid en zeggenschap biedt, zodat de werknemer het werk kan indelen en werkprocedures kan bepalen. 5. Feedback De mate waarin de uitvoering van vereiste activiteiten de werknemer directe en duidelijke informatie oplevert over de effectiviteit van zijn prestaties. Pagina 18 van 54
Functies met veel autonomie en verantwoordelijkheid geven de medewerker het gevoel persoonlijk verantwoordelijk te zijn voor de resultaten. Een duidelijk feedback zorgt ervoor dat de medewerker direct weet wat het resultaat van zijn inzet is. Het voornoemde model zegt dat er sprake is van tevredenheid wanneer de medewerker merkt (kennis over resultaten) dat hij het als individu (ervaren verantwoordelijkheid) goed doet op een taak die hij belangrijk acht (ervaren van de zinvolheid). Hoe sterker deze drie psychologische condities/variabelen aanwezig zijn, des te beter de motivatie, prestaties en tevredenheid en des te geringer de kans dat de medewerker de invulling van zijn functie minder professioneel vervult. 2.5.3. Het evaluatiemodel Instituut Nederlandse Kwaliteit Het evaluatiemodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK-model) heeft de afgelopen jaren aangetoond dat het een betrouwbaar en stevig hulpmiddel is als het gaat om het aanbrengen van veranderingen of aanpassingen binnen een organisatie. Het INKmodel is een managementmodel uit de bedrijfs- en bestuurskunde en richt zich op de kwaliteitsaspecten van een organisatie. Het INK-model heeft tien aandachtsgebieden. Deze zijn onderverdeeld in vijf organisatiegebieden (Leiderschap, Strategie en beleid, Management van medewerkers, Management van middelen en Management van processen), ook wel aangeduid als de vijf voorwaarden (Kleijn & Rorink, 2010) die leiden tot de vier resultaatgebieden (klanten en leveranciers, Medewerkers, Maatschappij en Bestuur en financiers). Het tiende aandachtsgebied is het leren en verbeteren. Figuur 2.5.3. Het INK-model. (Bron: ikis.nl)
Organisatiegebieden
Resultaatgebieden
Aangezien deze these gaat over de calamiteitencoördinator en de wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven is gekozen om specifiek aandacht te besteden aan aandachtsgebied 8 uit het INK-model (waardering door de medewerkers). Immers zij zijn degenen die dagelijks inhoud geven aan de functie en precies kunnen zeggen welke aspecten voor verbetering vatbaar zijn en welke niet. Het INK-model gaat uit van de opvatting dat medewerkers niet alleen een organisatie vormen, maar dat ze de organisatie zijn. Waar het op aankomt is afstemming en samenwerking (Hardjono & Bakker 2011). Niet alleen het management, maar ook de medewerkers hebben er belang bij dat werkprocessen en de daaraan gerelateerde veranderingen op een juiste wijze worden uitgevoerd. Ook de wijze waarop medewerkers over hun organisatie oordelen is belangrijk. De manier waarop zij over de organisatie en hun functie denken is namelijk bepalend voor hun handelen. Elke medewerker zou moeten beschikken over voldoende kennis, inzicht, vaardigheden en middelen om het eigen werk te kunnen uitvoeren, Pagina 19 van 54
sturen en te beoordelen. Voorgaande denkwijze sluit aan op het eerder besproken taakkenmerkenmodel van Hackman en Oldman. Een van de kenmerken van het INK-model is dat het transformatiegeoriënteerd is (Hardjono & Bakker 2011). Hiermee wordt bedoeld dat het INK-model een organisatie kan ondersteunen in de ontwikkeling naar een hoger niveau. Door steeds weer opnieuw de fasen van de 10 aandachtsgebieden in het INK-model te doorlopen kan een organisatie continue leren, verbeteren en vervolgens groeien (aandachtsveld nummer 10). In feite sluit deze denk- en werkwijze aan op de reeds eerder genoemde PDCAcyclus. Deze cyclus kan overigens ook op alle aandachtsgebieden uit het INK-model afzonderlijk worden toegepast. Zoals uit voorgaande blijkt neemt het INK-model niet de structuur van een organisatie als uitgangspunt maar de processen. In aandachtsgebied 10 van het INK-model behoren de antwoorden op de probleemstelling en afgeleide subvragen van deze these thuis. Het betreft hier in feite de evaluatiefase. De verkregen onderzoeksresultaten (aandachtsveld nummer 9 uit het model) zouden kunnen leiden tot leermomenten en vervolgens tot verbeteringen in het spectrum van de calamiteitencoördinator. 2.6. Operationalisering van de borging en evaluatie In de voorgaande paragrafen werden enkele theorieën en modellen besproken. Maar hoe worden deze geoperationaliseerd? Hoe wordt in de praktijk invulling gegeven aan het monitoren en onderhouden in het kader van de borging en evaluatie? Er bestaan verschillende werkwijzen, instrumenten waarmee de borging en evaluatie kunnen worden uitgevoerd om verbetermogelijkheden op te sporen. Hierbij kan onderscheidt worden gemaakt tussen interne en externe instrumenten. Het interne instrumentarium heeft betrekking op de organisatie zelf. Interne instrumenten zijn bijvoorbeeld medewerkerstevredenheidsmetingen, verbetersuggestiesystemen, projectevaluaties, interne audits, intercollegiale toetsing, interne benchmarks, interne klantentevredenheidsmetingen en procesreviews. De externe instrumenten hebben betrekking op de omgeving en de partners van een organisatie. Externe instrumenten zijn bijvoorbeeld klantentevredenheidsmetingen, marktonderzoek, leveranciersinformatie, concurrentieonderzoek, imagometingen en benchmarking. Overigens blijkt dat het meten van al dan niet tussentijdse prestaties en producten het meest problematisch is in een werkomgeving waar een organisatie plichten heeft, de producten meervoudig zijn, de organisatie procesgericht is, er sprake is van coproductie (de resultaten komen tot stand in relatie met anderen) en er sprake is van een dynamische (werk-)omgeving. Factoren die allemaal van toepassing zijn op de werkomgeving en functie van de calamiteitencoördinator. Als het gaat om de zogenaamde “checkfase” uit de PDCA-cyclus dan bestaan evaluatiemethodieken binnen aandachtgebied 8 (medewerkers) van het INK-model onder andere uit het uitvoeren van vergelijkingen tussen de huidige en soortgelijke onderzoeksresultaten uit het verleden alsmede het vergelijken van de huidige situatie met de gestelde organisatiedoelstellingen. Deze vergelijkingen kunnen worden uitgevoerd door middel van interne audits. Het primaire doel van een interne audit is de conformiteit vast te stellen: de mate waarin de uitvoering van de werkzaamheden overeenkomt met de binnen de organisatie overeengekomen werkwijze zoals die vastligt in onder andere procesbeschrijvingen, procedures, werkinstructies alsmede wet- en regelgeving (Hardjono & Bakker 2011). Tijdens een interne audit wordt bekeken of de eisen die voor een organisatie gelden worden nagekomen (borging van het bestaande) en nagegaan of de aangebrachte verbeteringen stand blijven houden door middel van bijvoorbeeld procesbeschrijvingen en procedures (borging van de veranderingen). Belangrijk voor de interne audit is de objectiviteit. De interne audit stelt als voorwaarde dat deze wordt uitgevoerd door collegae die werkzaam zijn in een ander proces, andere afdeling of andere locatie.
Pagina 20 van 54
De oorzaken die een verandering wel of niet doen slagen worden ook aangeduid als kritische succesfactoren; factoren die beslissend zijn voor het al dan niet behalen van een vooraf gesteld doel. Deze worden ook aangeduid als slaagfactoren en faalfactoren. Enkele van de meest voorkomende factoren die kunnen leiden tot slagen of falen bij een veranderproces zijn: a. gebrek aan ondersteuning in middelen, financiën en personeel bij de implementatie; b. technische beperkingen; c. politieke invloeden; d. machtsverhoudingen; e. informatievoorziening; f. de cultuur van een organisatie en g. gebrek aan motivatie bij de betrokkenen Kritische succesfactoren kunnen in kaart worden gebracht met behulp van vragen zoals: - Welke factoren maken de organisatie/het proces/de functie uniek?. - Welke factoren zijn doorslaggevend voor het succes van een verandering betreffende een organisatie, proces of functie? - Welke factoren zijn essentieel voor de levensvatbaarheid van de organisatie/het proces/de functie? Kritische succesfactoren kunnen veranderen in de loop van de tijd. Ook voor wat betreft het in kaart brengen van kritische succesfactoren zijn in de loop van de tijd meerdere modellen ontwikkeld. Gelet op de scope en de doelstelling van dit onderzoek wordt hier verder niet op in gegaan.
Pagina 21 van 54
3
De calamiteitencoördinator in historisch perspectief
3.1. Inleiding De organisatie van de opschaling binnen de meldkamers in Nederland ten tijde van een grootschalig incident of ramp is in de loop van de jaren diverse malen onderzocht. Over dit thema zijn tientallen rapportages en verslagen opgemaakt. In de periode gelegen tussen 2000 en 2010 is een gestage ontwikkeling zichtbaar als het gaat om het benoemen en aanwijzen van een functionaris binnen de gemeenschappelijke meldkamer die verantwoordelijk is voor het afstemmen van de drie monodisciplinaire processen tot één enkel multidisciplinair proces gedurende het opschalen. 3.2. De ontwikkeling In de beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004 van de Tweede Kamer der StatenGeneraal uit 1999 werd naar aanleiding van diverse grote incidenten in de voorafgaande jaren geconstateerd dat de diversiteit en complexiteit van de risico´s in onze samenleving toenamen. Hierbij werd gerefereerd naar onder andere de Bijlmerramp in 1992, de vliegtuigongevallen met de Hercules en Dakota in 1996 en de landelijke stroomstoring in 1998 door het gelijktijdig uitvallen van een aantal elektriciteitscentrales in centraal Nederland. Gesteld werd dat door zowel de groei als concentratie van de bevolking de kans op grotere aantallen slachtoffers en materiële schade in geval van een grootschalig incident of ramp alleen maar zou toenemen. Technologische en daarmee samenhangende industriële en infrastructurele ontwikkelingen zouden niet enkel voor het verhogen van de welvaart zorgen maar gelijktijdig de kans op calamiteiten laten toenemen. Om de bestaande en toekomstige risico´s in de samenleving te beheersen zouden er steeds hogere eisen aan de organisatie van de rampenbestrijding moeten worden gesteld. Conform de (toenmalige) wetgeving was de rampenbestrijding in eerste aanleg opgedragen aan de politie, brandweer en de spoedeisende medische hulpverlening (De Wet Rampen en Zware Ongevallen). Verwacht werd dat voornoemde diensten in staat waren om vanuit de dagelijkse hulpverlening naadloos op te schalen in geval van een grootschalig incident en dat de samenwerking tussen deze diensten in dat geval goed was geregeld. Er werd echter geconstateerd dat er nog onvoldoende voorbereiding was op het gebied van multidisciplinaire samenwerking en coördinatie tijdens grootschalige optredens. De samenwerking tussen de verschillende disciplines bij de rampenbestrijding moest structureel verbetert worden; niet alleen tijdens het daadwerkelijke optreden, maar ook bij de voorbereiding. Gelijktijdig werd in het landelijk Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie (1999) onderkent dat de meldkamer (politie) de regie voerde in geval van een groter incident in afwachting van de coördinatie door een verantwoordelijk leidinggevende. Daarbij werd ook het belang van het verzamelen van juiste en betrouwbare informatie genoemd. Op basis hiervan kon binnen de meldkamer besluitvorming plaatsvinden inzake mogelijke opschaling. In het referentiekader werd onder andere in referentienummer 26 geadviseerd dat: "Tot het moment dat de chef van dienst aanwezig is, de centrale meldkamer de regie voert. De taken van de meldkamer zijn neergelegd in de functiebeschrijvingen van het personeel van de meldkamer". Aangezien voorgaand advies geen verdere aanbevelingen of verwijzingen met betrekking tot de rol van de meldkamer bevatte op het gebied van de regievoering of informatiehuishouding bood het ruimte om de regiefunctie al naar gelang de taakomschrijving van de centralist in te vullen. In de referentie werd verder geen gewag gemaakt van de diverse regionale richten beleidslijnen aangaande de werkprocessen in de meldkamers. Reeds in 2000 (nog voor de vuurwerkramp te Enschede) werd door de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een themaonderzoek ingesteld, vanwege het feit dat: “bij de bestrijding van acute, grootschalige incidenten al jaren structurele knelpunten bij het Pagina 22 van 54
opschalen naar voren komen” (Van der Doorn, Van Zanten & Bolten, 2001). Veel van deze structurele knelpunten zouden in eerste instantie te herleiden zijn naar de meldkamers van de hulpverlenende diensten. Met name de geringe aandacht voor het opschalingproces en de rol van de meldkamers daarbij was opvallend. Dit werd nog eens bevestigd door de uitkomsten van de evaluaties van de Vuurwerkramp te Enschede (2000) en de cafébrand nieuwjaarsnacht te Volendam (2001) die plaatsvonden ten tijde van het themaonderzoek. Uit deze evaluaties bleek dat het onder andere op de meldkamers van politie, brandweer en ambulance ontbrak aan een noodzakelijke regiefunctie op het gebied van informatiemanagement en de coördinatie van de verschillende werkprocessen in de meldkamer voorafgaand, ten tijde en na afloop van grootschalige incidenten en rampen. De bevindingen in het themaonderzoek van de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding sloten dan ook aan bij de evaluatieverslagen van voornoemde Vuurwerkramp en cafébrand. De bevindingen in relatie tot de meldkamer waren: 1. Veel handelingen bij grootschalige incidenten zijn niet routinematig en vragen daardoor extra tijd. 2. Het ontbreken van sleutelfuncties die in de beginfase van een acuut incident of ramp noodzakelijk zijn. 3. Het normale incidentenpatroon blijft parallel aan een grootschalig incident doorlopen en vraagt ook om reactie vanuit de meldkamer. 4. De informatie en communicatie is bij de opschaling het meest cruciaal. De hoeveelheid gegevens bij een grootschalig incident is zo groot dat met het huidige niveau2 de achterstand in gegevensverwerking soms al binnen een minuut niet meer in te halen valt. 5. Het proces van de voortgangsbewaking tijdens een grootschalig incident verdient meer aandacht. Bijvoorbeeld de registratie en locatie van de eenheden op de plaats incident. 6. De verwerking van het interdisciplinaire communicatieproces en bijbehorende systemen en voorzieningen alsmede het juiste gebruik daarvan is in geval van een grootschalig incident van groot belang. 7. Veel meldkamers werken onder de minimale bezetting en zijn daarom niet in staat om adequaat op te schalen in geval van een grootschalig incident of ramp. 8. Het ontbreken van een gemeenschappelijke visie van de taken van de meldkamers bij grootschalige incidenten alsmede het ontbreken van concrete prestatiebeschrijvingen. 9. De inhoud van de centralistenopleiding is onvoldoende afgestemd op grootschalige incidenten en bijscholing vindt vrijwel niet plaats. Enkele van de conclusies uit het themaonderzoek was de aandacht die noodzakelijk was voor het belang van de omvang en complexiteit van de rampenbestrijding. Maar ook de aandacht voor het daar onlosmakelijk aan verbonden belang van het opschalen met het bijbehorende informatie- en communicatieproces. Verder werd de aanwezige noodzaak om met betrekking tot voorgaande aspecten maatregelen te treffen genoemd. Een van de aanbevelingen voor de operationele diensten luidde: “Geef bij de voorbereiding van de rampenbestrijding prioriteit aan de interdisciplinaire opschaling en de daarmee samenhangende processen op de meldkamer, alsmede het informatie- en communicatieproces”. Nog concreter waren aanbevelingen om centralistenopleidingen aan te passen op basis van de ervaringen in Enschede een specifieke opleiding te introduceren voor de centralisten van de brandweer en de politie (Van der Doorn, Van Zanten & Bolten, 2001). Opvallend is overigens de laatste alinea op pagina 9 van de rapportage. Daarin wordt melding gemaakt van het feit dat het “ondoenlijk was om de soms grote verschillen tussen de regio’s bij elk aspect aan te geven”. In 2004 zegde de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) aan de Tweede Kamer toe dat hij zorg zou dragen voor het formuleren van basisvereisten die nodig waren voor het functioneren van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding in Nederland. Deze basisvereisten waren uit vier processen 2
Opmerking auteur: in 2000-2001. Pagina 23 van 54
opgebouwd, namelijk melding & alarmering, op- & afschaling, leiding & coördinatie en informatiemanagement. Bovendien zegde hij toe de vier basisvereisten te toetsen en uiteindelijk ook vast te leggen in formele regelgeving teneinde de kwaliteit te borgen. Ze werden in november 2006 geformuleerd door het Landelijk Beraad Crisisbeheersing (LBCB) in de rapportage ‘Basisvereisten crisismanagement; de decentrale normen benoemd’. De basisvereisten waren in eerste aanleg nog informele richtlijnen, doch werden hierna vrijwel integraal overgenomen in latere beleids- en evaluatierapportages alsmede de wetsontwerpen Besluit Veiligheidsregio’s en de latere Wet Veiligheidsregio’s. Volgens de bijbehorende nota van toelichting vormden de basisvereisten de basis voor het crisismanagement. Het waren de randvoorwaarden voor het starten en functioneren van de crisisorganisatie. In de eerder genoemde rapportage van het LBCB over de basisvereisten crisismanagement werden in de beschrijving van het proces melding & alarmering concrete voorwaarden benoemd die noodzakelijk waren om effectief en efficiënt invulling te geven aan dit proces. Twee van deze voorwaarden luidden: - een minimum (basis)bezetting van de meldkamer van 2 centralisten per discipline en een multidisciplinaire coördinator meldkamer, die tevens tijdelijk de functie van informatiemanager (meldkamer) uitoefent. - uitbreiding van capaciteit direct na de eerste meldingen met 1 extra centralist per discipline en een multidisciplinaire informatiemanager. Hierbij werd ook zijdelings gerefereerd naar de functie en rol van de multidisciplinaire coördinator/informatiemanager (meldkamer). Soortgelijke -zij het minder concreet- geformuleerde werkwijze werd eveneens benoemd in de rapportage Referentiekader voor de Gemeenschappelijke Meldkamer, afkomstig van de toenmalige Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 10 mei 2005. Hierin werd gesteld dat “het functioneren van de meldkamer wordt beschouwd als een kritische succesfactor in de rampenbestrijding. Het opschalingproces dient derhalve gericht te zijn op het voorbereid kunnen omschakelen van drie afzonderlijke werkprocessen naar één interdisciplinaire meld- en opschalingcentrum” (Referentiekader voor de Gemeenschappelijke Meldkamer, 2005). Hiermee werd bedoeld een van de reguliere werkzaamheden gescheiden ruimte waarin een grootschalig incident verder kon worden afgehandeld. Voor wat betreft het opschalen werd in de rapportage aangegeven dat “er voldoende personeel met specifieke bekwaamheden en competenties aanwezig is en er een specifiek voor de opschaling verantwoordelijke functionaris is aangesteld” (Referentiekader voor de Gemeenschappelijke Meldkamer, 2005). Op de pagina’s 11 en 20 van deze rapportage werd concreet aanbevolen een specifiek voor de opschaling verantwoordelijke functionaris binnen de meldkamer aan te stellen die verantwoordelijk is voor de opschaling van alle drie de disciplines. Bovendien werd geconcludeerd dat voor deze functie aanvullende opleidingen en competenties waren vereist. Deze eerder genoemde conclusies en aanbevelingen uit het Referentiekader voor de Gemeenschappelijke Meldkamer op het gebied informatie werd ook in het Visiedocument Meldkamer Domein Politie (2005) onderkent. Hierin werd eveneens gesteld dat het binnen het meldkamerdomein hebben van de juiste informatie op het juiste moment alsmede het delen van informatie met de overige hulpverlenende diensten een knelpunt betrof waar meer op geïnvesteerd moest worden. In 2007 werd in opdracht van het Ministerie van BZK door adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) en het Crisis Onderzoek Team (COT) Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement de geformuleerde basisvereisten crisismanagement van het LBCB nader getoetst binnen 5 veiligheidsregio’s in Nederland. De uitkomsten van deze toetsing werden in de rapportage ‘Basisvereisten Crisismanagement: De decentrale normen doorgelicht’ verwoord. In dit rapport werd vermeld dat de functie van multidisciplinair coördinator meldkamer in de meeste veiligheidsregio’s wel in enige vorm aanwezig was, doch dan alleen tijdens kantooruren. Buiten kantooruren was sprake van een opkomsttijd van 30 minuten tot 1 uur. De functie was dus wel in enige vorm aanwezig, doch niet als Pagina 24 van 54
24-uursfunctie en zonder enig officieel mandaat om de vereiste coördinerende werkzaamheden ten tijde van een opschaling uit te kunnen voeren. In 2003 begon de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid in opdracht van de (toenmalige) Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met de uitvoering van de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR). Hierbij werd gekeken hoe het gesteld was op het gebied van de rampenbestrijding in Nederland. Met de rapportages “Algemene Doorlichting Rampenbestrijding De Stand van Zaken 2003-2005” en “Algemene Doorlichting Rampenbestrijding De Stand van Zaken 2003 –2007” werd door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) een nagenoeg volledig beeld geschetst van de (toenmalige) stand van zaken binnen de Nederlandse Veiligheidsregio’s op het gebied van de vier processen uit de basisvereisten crisismanagement, gericht op rampenbestrijding en crisisbeheersing. De inmiddels bekende aspecten die in beide rapportages terugkeerden waren het gebrek aan initiatieven en werkprocessen om de (plotselinge) hoge werkbelasting van meldkamerfunctionarissen bij een grootschalig incident te voorkomen, het gebrek aan multidisciplinair denken en schakelen in geval van een grootschalig incident. Ook werden in beide rapportages met betrekking tot het kritisch proces informatiemanagement twee indicatoren benoemd die binnen de veiligheidsregio’s niet of slechts gedeeltelijk waren ingevuld. Het eerste aspect betrof het nog steeds ontbreken van de 24-uurs aanwezigheid van een multidisciplinair coördinator op de (gemeenschappelijke) meldkamer. Het tweede aspect betrof het ontbreken van een multidisciplinair coördinatiepunt binnen de meldkamers. Verder werd in voornoemde rapportages vastgesteld dat het effect van het opschalingsproces in de rampenbestrijdingsorganisatie afhankelijk is van: - het inzicht en de mogelijkheid van een centralist om direct groot te kunnen opschalen; - de beschikbaarheid van sleutelfunctionarissen; - de wijze waarop de multidisciplinaire opschaling vooraf geïmplementeerd is; - het verloop van de opschalingprocedure en de alarmering; - de multidisciplinaire afstemming binnen de meldkamer en - de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het operationeel informatiemanagement binnen de meldkamer in de beginfase van het grootschalig incident of ramp. Als extra aandachtpunt werd benoemd dat de centralist gedurende de respons op een grootschalig incident of ramp een onmisbare rol in de informatievoorziening heeft. Naar aanleiding van de voornoemde rapportages liet de Minister van BZK in 2008 weten dat vooruitlopend op de voorgenomen invoering van de Wet Veiligheidsregio’s (Wvr) in de tweede helft van 2010 de rampenbestrijding in Nederland op orde moest zijn. De veiligheidsregio’s in Nederland dienden daarom begin 2010 minimaal aan de basisvereisten crisismanagement te voldoen. Teneinde deze doelstelling te verwezenlijken werd door de Minister van BZK met iedere veiligheidsregio een convenant afgesloten. Deze convenanten beoogden de kwaliteitsverbetering op het gebied van rampenbestrijding te versnellen en naar een hoger niveau te tillen. In de periode gelegen tussen mei 2008 en december 2009 werd in opdracht van het Ministerie van BZK door de Inspectie Openbare Orde en veiligheid (Inspectie OOV) het project RADAR (RAmpenbestrijdings Doorlichtings ARrangement) uitgevoerd met als doel de voortgang eerder ingezette kwaliteitsverbetering te monitoren. Voorgaand project werd ook aangeduid als de zogenaamde RADAR-toets. Het doel van de RADAR-toets was tweezijdig. Op de eerste plaats werd gekeken of de rampenbestrijding binnen de veiligheidsregio’s naar verwachting in 2010 op orde zou zijn. Op de tweede plaats beoogde de toets de veiligheidsregio’s een spiegel voor te houden. Hierdoor werden de veiligheidsregio’s in staat gesteld mogelijke knelpunten binnen de processen van hun rampenbestrijdingstaken te identificeren en aan te passen. In de rapportage `De staat van de Rampenbestrijding. Onderzoek Rampenbestrijding op Orde eind 2009`, van de Inspectie OOV uit 2010, werden de resultaten van de voornoemde RADAR-toets weergegeven. Daarin werd gesteld dat er binnen de regionale Pagina 25 van 54
meldkamers in Nederland inmiddels steeds meer met zogenoemde multidisciplinaire coördinatoren of te wel calamiteitencoördinatoren werd gewerkt, doch dat –gelijk aan de rapportage van AEF en het COT uit 2007- deze functionarissen in de meeste gevallen nog steeds niet direct en ook niet 24 uur per dag aanwezig waren. Bovendien ontbrak ook bij veel calamiteitencoördinatoren nog steeds de bevoegdheid om de verschillende disciplines aan te sturen. Tegelijkertijd bleek dat ook de informatiehuishouding binnen de meldkamers extra aandacht verdiende. Het directe gevolg hiervan was dat de meldkamers tijdens de RADAR-toets als zwakke schakels in de regionale rampenbestrijdingsorganisatie werden aangemerkt. Voorgaande werd nogmaals bevestigd in het Werkplan 2010 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid van de Inspectie OOV. Met het in werking treden van de Wet Veiligheidsregio’s op 1 oktober 2010 werd de functie van de al zolang genoemde multidisciplinaire coördinator/informatiemanager (meldkamer) formeel benoemd in het Besluit personeel Veiligheidsregio’s. De functie van deze multidisciplinaire coördinator/informatiemanager, inmiddels aangeduid als calamiteitencoördinator, kreeg aldus een wettelijke basis. Binnen iedere gemeenschappelijke meldkamer van de hulpdiensten (brandweer, ambulance en politie) in Nederland moest binnen afzienbare tijd een contingent van geselecteerde en gecertificeerde calamiteitencoördinatoren werkzaam zijn ten behoeve van het opschalingsproces. 3.3. Meldkamers in het opschalingsproces Rampenbestrijding en crisisbeheersing is een complexe aangelegenheid. Hulpverleningsdiensten dienen bij een grootschalig incident of een ramp van het ene op het andere moment vanuit hun dagelijkse routine te schakelen naar een intensieve samenwerking met elkaar. Zo snel mogelijk moet vanuit de verschillende disciplines een organisatie worden opgezet die in staat is het incident of de ramp adequaat te bestrijden (Inspectie OOV;De staat van de rampenbestrijding 2010). Het functioneren van de meldkamer wordt dan ook beschouwd als een kritische succesfactor in de rampenbestrijding. Het opschalingproces moet gericht zijn op het voorbereid kunnen omschakelen van drie afzonderlijke werkprocessen naar één interdisciplinair meld- en opschalingcentrum. In geval van een ramp of een crisis is het van groot belang dat in de eerste acute fase de crisisorganisatie (alle onderdelen die belast zijn met de leiding en coördinatie van de inzet van hulpverlenende eenheden) vlot en als geheel start met de uitvoering van haar taken om de gevolgen van de ramp of crisis vanaf het eerste moment efficiënt en effectief te kunnen bestrijden (Besluit Veiligheidsregio’s; 2010). Voorafgaande aan de crisisorganisatie start reeds het crisismanagement in de meldkamer. Dit crisismanagement is namelijk de basis voor het opstarten en functioneren van de crisisorganisatie en bestaat uit de navolgende processen: 1. alarmering; 2. opschaling; 3. leiding alsmede coördinatie en 4. informatiemanagement. Onder alarmering wordt verstaan het binnen zeer korte tijd activeren en naar de juiste plaats dirigeren van eenheden die nodig zijn voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het doel van opschaling is om steeds de juiste hoeveelheid mensen en middelen beschikbaar te hebben in de startfase van de ramp of crisis. Dit proces omvat het alarmeren van het benodigde personeel en middelen alsmede het afstemmen van de wijze waarop dit gebeurd en de manier waarop aansturing plaats vindt. Er vindt op dat moment een transformatie plaats van de dagelijkse situatie naar de crisisorganisatie. Leiding en coördinatie betreft het aansturen van de crisisorganisatie. Het omvat de daadwerkelijke inzet aan aansturing van de hulpverlenende eenheden. Dit komt neer op het organiseren van de juiste hulpverleners, op het juiste moment en op de juiste plaats.
Pagina 26 van 54
De meldkamer is met de operationele leiding en coördinatie belast totdat dit wordt overgenomen door het Regionaal Operationeel Team (ROT). Nadat het ROT de leiding heeft overgenomen blijft de meldkamer onmisbaar als informatieknooppunt. De meldkamer zal in het verdere verloop ondersteunend zijn aan het ROT op het gebied van de informatievoorziening. Informatiemanagement heeft tot slot tot doel het zo snel mogelijk verkrijgen van alle informatie die relevant is voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing alsmede het ter beschikking stellen van deze informatie aan degenen die dit nodig hebben. Verder moet worden bijgehouden of de gealarmeerde instanties, personen en eenheden hebben gereageerd, hoe snel zij op de plaats incident zijn en of zij daar daadwerkelijk arriveren. Opschalen betekent dus ook voortgangsbewaking door middel van informatieverwerking. Daarbij is het gebruik van de communicatiemiddelen (C2000) en ondersteunende applicaties (bijvoorbeeld het Gemeenschappelijk Meldkamer Systeem; GMS & het Landelijk Crisis Management Systeem; LCMS) van groot belang. Hoe complexer de bestrijding van het incident of ramp is, hoe groter de belasting voor de meldkamer zal zijn. Bij een grootschalig incident of ramp voert de meldkamer dus de regie op inzet. De ondersteuning door de meldkamer bestaat ook gedurende een grootschalig incident of een ramp uit het proactief meedenken, adviseren, informatie verstrekken en het beheer van het berichtenverkeer naar en tussen de eenheden op straat. Deze functie is van groot belang voor de eenheden. Voor de eenheden is de meldkamer de ‘life line’ met de organisatie en/of organisatiedelen. Tijdens de opschalingprocedure wordt er gewerkt met GRIP-fases (Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdings Procedure). Deze procedure kent vijf fases, waarbij GRIP 0 de dagelijkse routine betreft. De GRIP fase 1 t/m 4 wordt bepaald door omvang en geografie van het incident. Figuur 3.3.1. De GRIP-fases.
Fase
Reikwijdte van het incident
GRIP 0
Reguliere meldingen. Bronbestrijding. Incident van beperkte afmetingen. Afstemming tussen de verschillende disciplines nodig. Bron- en effectbestrijding. Incident met duidelijke uitstraling naar de omgeving. Bedreiging van het welzijn van (grote groepen van) de bevolking binnen één gemeente. Gemeenten, of regio- of provincie overschrijdend (of nabij grens tussen regio’s) en dreiging van uitbreiding.
GRIP 1 GRIP 2 GRIP 3 GRIP 4
Zodra een van de bij de bestrijding betrokken hulpdiensten uit de meldkamer daar behoefte aan heeft, kan er door een centralist een GRIP 1 worden afgekondigd. Het besluit om een GRIP 2 of hoger af te kondigen is doorgaans enkel voorbehouden aan een leidinggevende van een van de hulpverlenende kolommen. Landelijk bestaan echter verschillen over deze bevoegdheid tot opschaling. Uit een onderzoek van de Voorziening Tot Samenwerking Politie Nederland (vtsPN) uit 2007 blijkt dat 98% van de meldingen in de politiemeldkamer gerelateerd zijn aan GRIP 0. 1,5% van de politiemeldingen is gerelateerd aan de GRIP 1- en GRIP 2-incidenten en 0,5% van de meldingen zijn gelegen in de reikwijdte van GRIP 3 en GRIP 4. Tijdens het reeds eerder genoemde themaonderzoek van de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit 2000 werd een nader onderzoek ingesteld naar de meldkamers in het opschalingsproces. Daarbij werd door middel van twee tabellen uitleg gegeven over het zogenaamde vereffeningsmechanisme van de initiële overbelasting bij een acuut incident. Anders verwoord: bij het acuut groot opschalen wordt van de meldkamers het uiterste gevraagd en is het afbreukrisico voor de opschaling het grootst. Dit wordt nogmaals in figuur 3.3.2 weergegeven.
Pagina 27 van 54
Figuur 3.3.2. Het vereffeningsmechanisme (Bron: Melding en opschaling; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2001).
Klein incident
Grootschalig incident
ev
ev
ub
tijd Beschikbare capaciteit :
tijd Actuele belasting :
De afstand tussen de rode en blauwe lijn geeft de overbelasting aan van het meldkamerpersoneel.
ev
ub
Actuele belasting en de beschikbare capaciteit zijn voor het eerst in evenwicht; het wegwerken van de opgelopen achterstand kan nu beginnen. Uitbreiding van de capaciteit met gealarmeerde (piket-)centralisten.
De langdurige overbelasting die plotseling optreedt zorgt voor een achterstand in het informatie- en communicatieproces dat niet meer weggewerkt kan worden. Centralisten worden geleefd door de input van buitenaf. Het risico is zeer groot dat men niet meer in de gelegenheid is om gegevens vast te leggen en onderling uit te wisselen. Ook het registreren van de eenheden komt onder druk te staan. Hoe lang de overbelasting duurt en in welke mate belangrijke gegevens verloren gaan of vertraging in de opschaling plaats vindt is afhankelijk van de inrichting van de meldkamer, het aantal dienstdoende centralisten, de ervaring en kennis van de centralisten alsmede de mogelijkheden die ter beschikking staan om tot een snelle uitbreiding van de bezetting over te gaan. Uit het ingestelde onderzoek bleek dat de belangrijkste knelpunten bij het meld- en opschalingsproces onder andere betrekking hadden op: - de gegevensverwerking tot een totaalbeeld en het verstrekken van informatie; - de coördinatie van de opschaling; - de communicatie op zowel mono- als multidisciplinair gebied en - de overdracht van de informatie. Bij het opschalen in geval van een grootschalig incident of een ramp moet onderscheid worden gemaakt tussen monodisciplinair opschalen en multidisciplinair opschalen. De monodisciplinaire processen komen daarbij nagenoeg overeen met die van de afhandeling van kleinschalige incidenten. Het zijn echter vooral de multidisciplinaire processen die bij opschaling betrekking hebben op de hoofdstructuur van de bestrijding van het grootschalig incident of ramp. En dan vooral, zoals we al eerder zagen, op het gebied van informatiemanagement en de communicatiestructuur. De oplossing hiervoor is het direct overschakelen van de multidisciplinaire processen naar één centraal punt dat hiervoor is ingericht. In het themaonderzoek van de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding werd naar aanleiding van voorgaande beschrijving geopperd om in het kader van acute opschaling binnen de meldkamer een zogenaamde coördinatiekamer in te richten. Hier zou een Pagina 28 van 54
leidinggevende uit het meldkamerdomein verantwoordelijk zijn voor het samenbrengen van de multidisciplinaire processen in deze coördinatiekamer. Deze leidinggevende zou dan bij het opschalingsproces toezicht houden op de situatie binnen de drie meldkamers en de centralisten begeleiden in hun werkzaamheden. Hierbij dient overigens vermeld te worden dat ten tijde van dit advies het samenvoegen van de meldkamers van de politie, brandweer en ambulancedienst een speerpunt van het toenmalige kabinetsbeleid was. Ten tijde van het themaonderzoek werd dan ook al uitgegaan van de toekomstige situatie met vijfentwintig gecolokeerde meldkamers in Nederland. 3.4. De functie calamiteitencoördinator Zoals reeds eerder aangegeven is het van belang dat wanneer in de meldkamer meldingen in grote getale worden ontvangen die erop duiden dat er een grootschalig incident of ramp heeft plaats gevonden, zo snel mogelijk een multidisciplinaire rampenbestrijdingsorganisatie tot stand komt. De crisisorganisatie moet vlot en als geheel uit de startblokken komen om de gevolgen van de ramp of crisis vanaf het eerste moment efficiënt en effectief te bestrijden. Het functioneren van de meldkamer wordt daarom ook als een kritische succesfactor in de rampenbestrijding aangemerkt. Het omvat de daadwerkelijke inzet aan aansturing van de hulpverlenende eenheden. Hoe complexer de bestrijding van het incident of ramp, hoe groter de belasting voor de meldkamer. De calamiteitencoördinator is degene die daarbij de sleutelpositie inneemt. Hij geeft leiding aan de multidisciplinaire invulling van het gemeenschappelijke meldkamerproces binnen het meldkamerdomein en geeft doeltreffend en doelmatig sturing aan het verzamelen van relevante gegevens, het verwerken tot informatie en de deling van informatie. Tot voor enkele jaren geleden waren centralisten niet bevoegd om op basis van de ontvangen berichtgeving op te schalen naar een multidisciplinaire rampenbestrijdingsorganisatie. Het ontbrak hun aan beslissingsbevoegdheid. De ontvangen informatie moest eerst ter beoordeling worden voorgelegd aan een leidinggevende die vervolgens het besluit nam al dan niet op te schalen. Door deze werkwijze ging kostbare tijd in het opschalingsproces verloren. Met name de Inspectie OOV heeft er, gelet op het belang van tijdwinst, op aangedrongen deze bevoegdheid te mandateren naar het niveau van de centralisten. Juist de centralist is de meest geschikte persoon voor het geven van het startsein tot opschaling omdat hij beschikt over de daarvoor benodigde relevante informatie. Voorgaande werd reeds door de Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001 opgemerkt. Zij stelde dat het noodzakelijk was om in ieder geval een functionaris onmiddellijk paraat te hebben voor het vervullen van de regierol van de meldkamer. Dus ook tijdens de eerste cruciale minuten van de opschaling (Van der Doorn, Van Zanten & Bolten, 2001). In artikel 2 van het Besluit personeel Veiligheidsregio’s uit 2010 werd vastgelegd dat de minister regels stelt voor de functies bij de brandweer, binnen de GHOR en binnen de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze regels over het personeel zijn bedoeld om de kwaliteit van de functies binnen de veiligheidsregio landelijk te garanderen. De functies binnen de veiligheidsregio zijn op hun beurt weer uitgewerkt in de Regeling personeel Veiligheidsregio’s. Met het benoemen van de functie calamiteitencoördinator in de Regeling personeel Veiligheidsregio’s is invulling gegeven aan de aanbeveling om ten tijde van een ramp of een crisis de processen van het crisismanagement binnen de meldkamer beter te stroomlijnen. In bijlage c, behorende bij artikel 1 lid 3 Regeling personeel Veiligheidsregio’s, supplement a wordt de functie van calamiteitencoördinator meldkamer zoals genoemd in artikel 2 van het Besluit personeel Veiligheidsregio’s beschreven. Deze beschrijving luidt als volgt: “ De calamiteitencoördinator meldkamer (caco) geeft leiding aan het meldkamerproces. De aansturing tijdens een grootschalig incident vindt plaats op vier niveaus, te weten: besturen, richten, inrichten en verrichten. De calamiteitencoördinator meldkamer functioneert op het niveau ‘inrichten’ en ‘richten’. De calamiteitencoördinator meldkamer Pagina 29 van 54
geeft leiding aan het gemeenschappelijke, multidisciplinaire meldkamerproces. Hij geeft doeltreffend en doelmatig sturing aan het verzamelen van relevante gegevens, het verwerken tot informatie en de deling van de informatie bij alarmering, communicatie en opschaling conform de GRIP structuur.” Ook de kerntaken van de calamiteitencoördinator worden beschreven. Deze kerntaken zijn: 1. Leidinggeven aan het gemeenschappelijk meldkamerproces. De calamiteitencoördinator geeft leiding aan de multidisciplinaire invulling van het gemeenschappelijke meldkamerproces binnen het meldkamerdomein. Een adequate en snelle opschaling en het borgen van de veiligheid van de hulpverleningsdiensten zijn hierbij belangrijke aandachtspunten. Dit brengt de volgende werkzaamheden met zich mee: - het coördineren en leiding geven aan het gemeenschappelijke, multidisciplinaire meldkamerproces; - het leiding geven aan het intern opschalen van de meldkamer en verzorgen van afstemming in opschaling, communicatie en informatie binnen in het meldkamerdomein; - het bewaken van meldkamerprocessen en -procedures inzake het opschalingproces binnen het meldkamerdomein; - het bewaken en zorg dragen voor een juiste samenstelling en bezettingsgraad van het meldkamerdomein; - het zichzelf voorzien van informatie over de actuele situatie en delen van relevante informatie binnen het meldkamerdomein en - het houden van overzicht en vooruit denken in scenario’s in onoverzichtelijke situaties binnen het meldkamerdomein (Regeling personeel Veiligheidsregio’s; 2010). 2. Het creëren en delen van informatie. De calamiteitencoördinator geeft doeltreffend en doelmatig sturing aan het verzamelen van relevante gegevens, het verwerken tot informatie en de deling van de informatie bij, alarmering en opschaling van de bestrijdingsorganisatie conform de GRIP structuur. Dit brengt de volgende werkzaamheden met zich mee: - het coördineren en het doelmatig uitvragen door de centralisten van melders en het registreren van de verkregen gegevens. Beperkt daarbij zoveel mogelijk dubbel werk; - het in staat zijn om zelfstandig relevante aanvullende informatie in te winnen aan de hand van de voorbereide informatiebehoefte voor het incidenttype; - het analyseren en beoordelen van de ingewonnen informatie op waarde, en het valideren en prioriteren hiervan; - het samen stellen van een eerste van de situatie; - het zorg dragen voor een snelle, doelmatige en doeltreffende verspreiding van informatie aan alle diensten en functionarissen die bij het incident betrokken zijn volgens de netcentrische principes; - het zorg dragen voor doelmatige en doeltreffende informatie verstrekking en communicatie met direct leidinggevende functionarissen; - het vervullen van een adviserende rol naar de verantwoordelijke leidinggevende van de meldkamer op het moment van opschaling in het meldkamerdomein - het zorg dragen voor een juiste verslaglegging volgens afgesproken wijze en - het beheersen en tevens communiceren en overdragen van het totaalbeeld (Regeling personeel Veiligheidsregio’s; 2010). Volledigheidshalve dient te worden opgemerkt dat de werkzaamheden die thans bij de functie van calamiteitencoördinator worden beschreven uiteraard niet helemaal nieuw zijn. Ook voordat de functie van calamiteitencoördinator werd ingesteld voerden individuele centralisten al naar gelang omstandigheden en beschikbare mogelijkheden soortgelijke taken en aanverwante werkzaamheden uit. Het verschil met nu is dat er conform de bevindingen uit de eerder beschreven rapportages getracht is om structuur aan te brengen in het landelijk uniform stroomlijnen en afstemmen van de diverse processen in de meldkamer inzake de opschaling, informatie en communicatie op zowel mono- als multidisciplinair gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Gelet op Pagina 30 van 54
de toename van het aantal gecolokeerde meldkamers in Nederland is dit niet alleen een vereiste, maar veeleer iets vanzelfsprekends.
Pagina 31 van 54
4
Onderzoeksresultaten
4.1 Inleiding Teneinde de samenhang van het geheel duidelijk te maken wordt in onderstaande tabel een overzicht gegeven van de vraagstellingen, subvragen, het theoretisch kader en de enquêtevragen die bij het uitgevoerde onderzoek horen. Een overzicht van de enquêtevragen alsmede de daarbij verkregen resultaten zijn als bijlage bij deze these gevoegd. Figuur 4.1. Relatietabel.
Vraagstelling en subvragen 1.
Enquêtevraag
Theoretisch kader
Hoe is de calamiteitencoördinator in 9, 10, 16, 17, de multidisciplinaire meldkamers 18, 19, 20, 21, van Nederland geborgd en welke 22, 23, 24, 27, factoren spelen hierbij? 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 en 48. Komt de huidige functie van de 31, 34, 45, 46 calamiteitencoördinator nog 47 en 48. overeen met de oorspronkelijke, beoogde functie?
-
Hardjono & Bakker De Lange & Chênevert Deming (PDCA-cyclus) Hackman & Oldman INK-model
-
Hardjono & Bakker De Lange & Chênevert Deming (PDCA-cyclus) Hackman & Oldman INK-model
3.
Vindt de borging van de calamiteitencoördinator overal op dezelfde wijze plaats?
-
Hardjono & Bakker De Lange & Chênevert Deming (PDCA-cyclus) Hackman & Oldman INK-model
4.
Indien er sprake is van verschillen, waar zijn deze in gelegen en hoe zijn ze te verklaren?
14, 15, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47 en 48. 3, 6, 8, 23, 24, 25, 26, 30, 34, 35, 36, 37, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47 en 48.
-
Hardjono & Bakker De Lange & Chênevert Deming (PDCA-cyclus) Hackman & Oldman INK-model
5.
Hoe kan het huidige functioneren van de calamiteitencoördinator nog beter worden?
19, 27, 31, 35, 41,
20, 28, 32, 36, 42,
21, 29, 33, 37, 44,
22, 30, 34, 39, 46
-
Hardjono & Bakker De Lange & Chênevert Deming (PDCA-cyclus) Hackman & Oldman INK-model
6.
Wat is nodig om eventuele verbeteringen voor de functie calamiteitencoördinator te borgen?
14, 20, 28, 33, 37, 44,
15, 21, 30, 34, 39, 46
17, 22, 31, 35, 41,
19, 27, 32, 36, 42,
-
Hardjono & Bakker De Lange & Chênevert Deming (PDCA-cyclus) Hackman & Oldman INK-model
2.
Pagina 32 van 54
4.2. Resultaten 4.2.1. Algemeen In dit hoofdstuk wordt de respons uit enquêteonderzoek nader bekeken. Zoals reeds eerder aangegeven in hoofdstuk 1 bestond de bij de enquête betrokken populatie uit 175 gecertificeerde calamiteitencoördinatoren. Uiteindelijk werd de toegezonden enquête door 97 respondenten ingevuld. Dat is een respons van 55,4 %. De regio Brabant Noord liet vooraf weten niet mee te willen werken aan het onderzoek. Deze regio liet weten dat de medewerkers aldaar enquêtemoe waren en dat er daarom geen medewerking werd verleend aan het onderzoek. De respons van 55,4% was enigszins aan de lage kant. Doch in combinatie met het literatuuronderzoek, het theoretisch kader en de aanvullende survey-feedback heeft dit uiteindelijk toch tot een redelijk grote mate van zorgvuldigheid en juistheid geleid. Derhalve mag gesteld worden dat de betrouwbaarheid van het onderzoek groot is. De interne validiteit (meten wat je wilt meten) is vanwege de toegepaste datatriangulatie eveneens aan de hoge kant. De externe validiteit is daarentegen wel aan de lage kant. Het is nog maar de vraag of de verkregen onderzoeksresultaten overdraagbaar zijn naar niet onderzochte situaties die vergelijkbaar of overeenkomstig zijn. In de periode dat de enquête werd uitgezet bleek verder dat enkele regio’s hun multidisciplinaire meldkamer inmiddels hadden samengevoegd (Regio’s IJsselland en Noordoost Gelderland) of doende waren met het fuseren van de gemeenschappelijke meldkamers (regio’s Groningen, Friesland en Drenthe). Met uitzondering van de regio Brabant Zuid Oost hebben alle gecertificeerde calamiteitencoödinatoren hun opleiding gevolgd aan de Nibra/NIFV/Nederlandse PolitieAcademie. De regio Brabant Zuid Oost heeft een eigen opleiding calamiteitencoördinator ontwikkeld, doch het examen wel in samenwerking met de Nederlandse Politie Academie uitgevoerd. De calamiteitencoördinator wordt aldaar aangeduid met de term Coördinator Melding en Opschaling (CMO). De respondenten uit de regio Brabant Zuid-Oost hebben zodoende de enquête ingevuld vanuit hun ervaringen met deze opleiding en daaraan verbonden referentiekader. Op de vraag of dat betrokkene in het bezit was van een certificaat calamiteitencoördinator antwoordde 70,1% (68 van de 97 respondenten) positief. 29 respondenten (29,1 %) vervulden ongecertificeerd de rol van calamiteitencoördinator binnen de gemeenschappelijke meldkamer. Hiervan gaven onder andere 13 respondenten aan dat ze wel de opleiding gevolgd hadden, doch geen examen hadden afgelegd en 4 respondenten lieten weten dat voor het uitoefenen van de functie calamiteitencoördinator het certificaat niet verplicht was gesteld. Uit de overige antwoorden bleek dat het wel of niet volgen van de opleiding tot calamiteitencoördinator ook afhankelijk was van prioritering in de bedrijfsvoering, beschikbare capaciteit en financiële overwegingen. Wat verder opvalt uit de antwoorden is de diversiteit in rangen of niveaus die aan de functie van calamiteitencoördinator zijn verbonden (met name bij de politie) en de uiteenlopende wijze waarop invulling wordt gegeven aan deze functie. Zo werd bijvoorbeeld aangegeven dat er in sommige meldkamers enkel in de ochtend en middagdiensten calamiteitencoordinatoren in dienst waren. Landelijk is hier dus zeer zeker sprake van differentiatie. Uit de geretourneerde antwoorden bleek verder dat 66 respondenten van mening zijn dat de functie van calamiteitencoördinator maar gedeeltelijk (43 respondenten) of onvoldoende (23 respondenten) bekend is binnen de betreffende organisatie of regio. Van de ondervraagden die de enquête hebben ingevuld zijn er 48 (50,5%) die tussen de 0 en 5 keer als calamiteitencoördinator hebben opgetreden sinds hun aanstelling. 10 respondenten (10,5%) hebben meer dan 25 keer als calamiteitencoördinator opgetreden.
Pagina 33 van 54
4.2.2. Werkafspraken Hardjono en Bakker gaan er van uit dat een verandering of wijziging altijd moet voldoen aan de gestelde eisen en gemaakte (werk-)afspraken. Als uit het monitoren en onderhouden blijkt dat een aanpassing of verandering niet meer voldoet aan de gestelde eisen of afspraken dan is de borging hiervan waarschijnlijk niet meer afdoende. Zij stellen verder dat een borging tevens afhankelijk is van cultuuraspecten zoals het draagvlak van degenen die de verandering moeten ondergaan. In figuur 4.2.2. wordt het enquêteonderdeel dat betrekking heeft op dit thema weergegeven. Figuur 4.2.2. Resultaten werkafspraken (97 respondenten). Nr.
Vraag
Respons
In hoeverre denkt u dat u na het volgen van de opleiding tot calamiteitencoördinator thans in staat bent om bij een grootschalig incident of ramp (bijvoorbeeld de vuurwerkramp van Enschede) goed te kunnen functioneren? Indien u als calamiteitencoördinator ingeroosterd staat, bent u dan daadwerkelijk in dienst of heeft u piket? Voor welke andere werkwijze is gekozen en waarom? (open vraagstelling)
Voldoende (6) : 17 Ruim voldoende (7) : 15 Goed (8): 44 Zeer goed (9) : 14 Uitstekend (10) : 1 Daadwerkelijk dienst : 79 Anders vraag 47 16 uiteenlopende antwoorden; weergegeven op de pagina’s 46 en 47 enquête uitdraai. Samengevat weergegeven in paragraaf 4.2.2. Ja, vanwege de omvang van het incident : 46 Ja, vanwege de impact van het incident : 32 Ja : 68 Neen : 27
15
Enquête
46
Enquête
47
Enquête
31
Enquête
Wordt u tijdens uw werkzaamheden als calamiteitencoördinator ook door anderen ondersteund?
44
Enquête
45
Enquête
Zijn er binnen uw meldkamer interne richtlijnen of werkafspraken die specifiek van toepassing zijn voor de calamiteitencoördinator? Eventuele specifieke interne richtlijnen of werkafspraken voor de calamiteitencoördinator hebben betrekking op:
Gedrag en houding : 30 Verbindingen : 25 Werkplek : 51 Werkafspraken : 46 Informatie : 61 Planning : 28 Anders : 4
Uit 63 van de 97 ontvangen reacties blijkt dat de betrokkenen van mening zijn dat zij zonder het certificaat calamiteitencoördinator in het verleden ook in staat waren geweest om goed te functioneren tijdens een grootschalig incident of ramp. Na het volgen van de opleiding tot calamiteitencoördinator blijkt dat 91 van de 97 respondenten zichzelf in staat acht om tijdens een grootschalig incident of ramp goed te functioneren. De wijze waarop de calamiteitencoördinator gepland wordt en de wijze waarop hij zijn rol moet vervullen werd eveneens meerdere malen benoemd. Daarbij werd met name bezwaar gemaakt tegen het feit dat in veel gevallen de calamiteitencoördinator niet boven de bestaande sterkte gepland is. In veel gevallen is hij zowel centralist als calamiteitencoördinator. Dit levert capacitaire en operationele problemen op indien de centralist zijn rol als calamiteitencoördinator in voorkomende gevallen op pakt. In het geval van 79 respondenten (83,2%) is men altijd daadwerkelijk in dienst als calamiteitencoördinator. In de overige gevallen is er sprake van piket (consignatie), een combinatie van daadwerkelijk aanwezig zijn en piket of is er zelfs helemaal geen gerichte planning van een calamiteitencoördinator. In dat laatste geval staat een (toevallig) aanwezige calamiteitencoördinator op en vervult zijn rol. Op de vraag of de betrokkenen tijdens een daadwerkelijke inzet als calamiteitencoördinator ondersteuning door anderen krijgen, wordt bevestigend geantwoord. Als belangrijkste reden wordt opgegeven: 1. de omvang van het incident (45 respondenten; 47,5%) en 2. de impact van het incident binnen de meldkamer (32 respondenten; 33,7%)
Pagina 34 van 54
De wijze waarop en de redenen waarom ondersteuning door anderen wordt verleend varieert. Dat kan zijn vanwege: a. ongevraagde collegiale ondersteuning; b. werken als team binnen de meldkamer; c. gevraagde ondersteuning in verband met het opstarten, invullen en bijhouden van LCMS en GMS (Gemeenschappelijk Meldkamer Systeem); het werken met deze informatiesystemen wordt soms als tijdrovend beschouwd en als nagenoeg niet uitvoerbaar ervaren vanwege de overige taken als calamiteitencoördinator in het eerste uur van een grootschalig incident of ramp; ondersteuning bestaat dan voornamelijk uit het plotten alsmede vullen van systemen en d. de ROVD (Regionale Officier Van Dienst) die al in de meldkamer aanwezig is. 68 respondenten (71,6%) geven aan dat er binnen hun meldkamer specifieke interne richtlijnen en/of werkafspraken zijn voor de calamiteitencoördinator. De belangrijkste richtlijnen en/of werkafspraken hebben betrekking op: het opslaan, verwerken en delen van informatie; de werkplek die de calamiteitencoördinator in voorkomende gevallen gebruikt; werkafspraken met andere aanwezige centralisten; planning; gedrag en houdingsaspecten en tot slot procedures en werkinstructies. 4.2.3. Oefenen en trainen De theorie van De Lange en Chênevert stelt dat de kwaliteit van het borgen is opgebouwd uit twee aspecten, namelijk het onderhouden en het monitoren van de aangebrachte borging. Het hiervoor gebruikte enquêteonderdeel is weergegeven in figuur 4.2.3. Figuur 4.2.3. Resultaten oefenen en trainen (97 respondenten). Nr.
Vraag
Respons De opleiding sloot voldoende aan op de praktijk : 21 Voldoende ervaringen en kennis uit het verleden : 31 Neen : 51 Ja, namelijk : 44 waarvan 21 primair bijscholen en trainen 1 keer per jaar : 13 2 keer per jaar : 20 3 keer per jaar : 3 4 keer per jaar : 4 Niet : 22 Anders, namelijk : 33 (variërend van onbekend tot zo vaak mogelijk) Ja : 37 Neen : 58 2 keer : 16 3 keer : 7 4 keer : 27 5 keer : 1 6 keer : 0 Zo veel mogelijk : 35 Anders namelijk : 9 (variërend van 2 per maand tot zoveel mogelijk)
22
Enquête
Geef aan waarom u geen behoefte had aan een inwerkperiode
27
Enquête
35
Enquête
Heeft u behoefte aan specifieke aanvullende cursussen of bijscholing die bestemd zijn voor de calamiteitencoördinatoren? Hoe vaak per jaar oefent u uw werkzaamheden als calamiteitencoördinator?
36
Enquête
Vindt u dat voldoende?
37
Enquête
Hoe vaak zou er volgens u per jaar geoefend moeten worden?
De behoefte aan bijscholing is minder dan de behoefte aan oefenen en/of trainen. 44 respondenten (46,3%) geven aan dat zij behoefte hebben aan aanvullende cursussen of bijscholing. Dit sluit aan op het antwoord dat 52 respondenten van mening zijn dat de opleiding calamiteitencoördinator voldoende is en dat zij ook over voldoende ervaring en Pagina 35 van 54
kennis uit de praktijk beschikken. De behoefte aan oefenen en trainen is daarentegen wel redelijk hoog. 58 respondenten (61,1%) zijn van mening dat er meer geoefend moet worden. Het aantal keren dat er op jaarbasis geoefend wordt loopt nogal uiteen. Ook de wijze waarop het begrip oefenen wordt ingevuld. Zo beschouwen sommige respondenten iedere daadwerkelijke inzet als een oefen- en leermoment. Anderen geven daarentegen aan meerdere malen per maand te oefenen. Anderzijds geven 13 respondenten (13,7%) aan dat zij maar 1 keer per jaar oefenen. 20 respondenten (21,2%) geef aan dat zij 2 keer per jaar oefenen en 22 respondenten (23,2%) geeft aan dat zij helemaal niet oefenen. 4.2.4. Informatievoorziening De Plan-Do-Check-Act-cyclus geeft het principe van de voortdurende verbetering weer. Daarbij wordt gecheckt of de beoogde borging effectief is. Indien dat niet het geval is dan kan op basis van de verkregen gegevens uit de check bijstelling plaatsvinden. Ook hier vindt dus in feite onderhoud en monitoren plaats. In figuur 4.2.4. wordt het bijbehorende enquêteonderdeel weergegeven. Figuur 4.2.4. Resultaten informatievoorziening (97 respondenten). Nr.
Vraag
Respons Naslagwerk : 32 Vakliteratuur : 40 Delen ervaringen met caco’s eigen meldkamer : 83 Delen ervaringen met caco’s andere meldkamer : 17 Internet : 42 Niet : 10 Anders, namelijk : 13 (voornamelijk door oefenen en trainen) Collegae caco’s : 85 Internet :17 Intranet : 18 Naslagwerk : 16 Vakliteratuur : 17 (oud) Docenten : 29 Interne richtlijnen : 30 Niet : 7 Anders, namelijk : 24 (met name afdelingsoverleg) Ja : 68 Neen : 27
28
Enquête
Op welke wijze blijft u op de hoogte van de ontwikkelingen op het gebied van de calamiteitencoördinator ? (er zijn meerdere antwoorden mogelijk)
29
Enquête
Waar kunt u met vragen terecht die te maken hebben met uw functie als calamiteitencoördinator? (er zijn meerdere antwoorden mogelijk)
30
Enquête
Heeft u behoefte aan een zogenaamd centraal informatiepunt voor calamiteitencoördinatoren?
Als het gaat om op de hoogte te blijven van ontwikkelingen op het gebied van de calamiteitencoördinator verkrijgen 83 respondenten (87,4%) hun informatie door middel van onderlinge informatiedeling. Met name door het delen van operationele ervaringen. Op deze wijze worden ook veel vakgerichte vragen beantwoord (85 respondenten; 89%). Verdere bronnen die genoemd worden om informatie te zoeken zijn internet en het lezen van vakliteratuur. Ook oefenen wordt hierbij als een bron van informatie genoemd. Onder de respondenten is verder behoefte aan een centraal informatiepunt. 68 van de 97 respondenten (71,6%) geeft aan dat zij behoefte hebben aan een centraal (landelijk) informatiepunt voor calamiteitencoördinatoren. 4.2.5. Taak-kenmerken Dit model gaat uit van vijf basisdimensies die van invloed kunnen zijn op de mate en wijze waarop de borging plaats vindt. Deze vijf basisdimensies hebben betrekking op de wijze waarop de werkprocessen zijn gestructureerd. Het betreffen de dimensies variatie in vaardigheden, taakidentiteit, taakbelang, autonomie en feedback. Figuur 4.2.5. geeft het bijbehorende enquêteonderdeel weer. Pagina 36 van 54
Figuur 4.2.5. Resultaten taak-kenmerken (97 respondenten). Nr.
Vraag
Respons
Wordt u tijdens de reguliere dienst geheel vrijgemaakt voor het vervullen van de rol als calamiteitencoördinator? Vindt u dat u als calamiteitencoördinator voldoende gefaciliteerd bent om uw functie in geval van een grootschalig incident of ramp te vervullen? Heeft u als calamiteitencoördinator voldoende vrijheid van handelen tijdens een grootschalig incident of ramp? (er zijn meerdere antwoorden mogelijk)
Ja : 31 Neen : 64 Ja : 49 Neen : 46
23
Enquête
32
Enquête
34
Enquête
39
Enquête
Vindt er na afloop van een inzet als calamiteitencoördinator altijd een evaluatie plaats?
40
Enquête
Waarom vindt er (soms) geen evaluatie plaats?
41
Enquête
42
Enquête
Heeft u behoefte aan een evaluatie na een optreden als calamiteitencoördinator? Waarom heeft u behoefte aan een evaluatie ? (er zijn meerdere antwoorden mogelijk)
43
Enquête
Waarom heeft u geen behoefte aan een evaluatie?
Ja : 66 Neen, te weinig bevoegdheden : 11 Neen, te veel regelgeving : 6 Neen, te veel procedures : 9 Neen, vanwege te veel verantwoordelijkheid : 1 Neen, vanwege tijdsdruk : 10 Anders, namelijk : 21 (onder andere beperkingen door optreden/aanwezigheid leidinggevenden) Ja, altijd : 48 Soms :32 Neen : 15 Geen tijd voor :19 Zelf geen behoefte aan : 6 Door leiding geen behoefte aan : 8 Anders, namelijk : 28 (met name vanwege vergeten, drukte, planning en aard van het incident) Ja : 88 Neen : 7 Feedback eigen optreden : 81 Doornemen toegepaste procedures : 75 Informatie over het resultaat : 54 Delen ervaringen : 71 Aanvullende informatie delen : 37 Stoom afblazen : 26 Anders, namelijk : 6 6 uiteenlopende antwoorden (zie uitwerking in bijlage 4)
In 32,6% van de gevallen (31 respondenten) wordt de betrokkene geheel vrij gemaakt voor het vervullen van de rol als calamiteitencoördinator. Het merendeel echter niet (64 respondenten; 67,4%). Zij vervullen de rol van calamiteitencoördinator enkel en alleen in geval van een grootschalig incident of ramp. Daarbuiten bestaan hun werkzaamheden onder andere uit een generale taakstelling als centralist en/of coach, mentor, aanspreekpunt, coördinator dan wel als (operationeel) leidinggevende binnen de meldkamer. Overigens zijn 66 respondenten (69,5%) de mening toegedaan dat zij voldoende vrijheid van handelen hebben tijdens een grootschalig incident of ramp. Bij de vraag of men van mening is dat er voldoende gefaciliteerd wordt om de functie van calamiteitencoördinator te vervullen lopen de antwoorden gelijk op. 49 respondenten Pagina 37 van 54
(51,6%) zijn van mening dat ze voldoende gefaciliteerd worden en 46 respondenten (48,4%) zijn van mening dat ze onvoldoende gefaciliteerd worden. Als een gebrek aan faciliteiten wordt ervaren (in willekeurige volgorde): - tekortkoming in de techniek; - de inrichting van de werkomgeving; - te lage personele bezetting van de meldkamer (calamiteitencoördinator niet boven op de geplande dienstverbanden ingepland); - de daaruit voortvloeiende consequentie dat men naast de functie als calamiteitencoördinator vaak meerdere taken gelijktijdig vervult en - te weinig (vervolg-)opleidingen, trainen en oefenen (OTO). Vindt er na afloop van de inzet als calamiteitencoördinator altijd een evaluatie plaats? Op deze vraag werd door 48 respondenten (50,5%) met ja geantwoord, door 32 respondenten (32%) met soms en door 15 respondenten (15,8%) met neen. 2 respondenten onthielden zich van een antwoord. De redenen waarom er soms of helemaal geen evaluatie plaats vond na een inzet als calamiteitencoördinator waren: geen tijd (bijvoorbeeld de waan van de dag overheerst en het is moeilijk om alle betrokkenen op een later tijdstip weer bij elkaar te krijgen); zelf geen behoefte aan; geen behoefte aan door de leiding en afhankelijk van het incident. Opvallend is dat 88 respondenten (92,6%) van mening zijn dat er altijd na een optreden als calamiteitencoördinator een evaluatie moet plaatsvinden. Deze noodzaak om te evalueren komt voort uit de: behoefte aan feedback over het eigen optreden (persoonlijke ontwikkeling); behoefte aan het doornemen van de toegepaste procedures (voortschrijdend verbeterproces); behoefte aan het delen van de opgedane ervaringen; behoefte aan het inzien van de gerealiseerde resultaten van de inzet; behoefte om stoom af te kunnen blazen; behoefte om aanvullende informatie over het incident mee te kunnen delen en de behoefte om door middel van terugkoppeling mogelijk een bijdrage te kunnen leveren aan de inhoudelijke verrijking van de opleiding calamiteitencoördinator.
Pagina 38 van 54
4.2.6. INK-variabelen Het evaluatiemodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK-model) bevat 10 aandachtsgebieden die zich richten op de kwaliteitsaspecten van een organisatie. Het achtste aandachtsveld heeft betrekking op de waardering die medewerkers geven aan onder andere hun functie en daaraan gerelateerde werkzaamheden. Aandachtsveld tien betreft het leren en verbeteren. Dat kan dus onder andere gebeuren op basis van de waardering door de medewerkers. In figuur 4.2.6. wordt het bijbehorende enquêteonderdeel weergegeven. Figuur 4.2.6. Resultaten INK-variabelen (97 respondenten). Nr.
Vraag
Respons
Bent u direct na uw aanstelling als calamiteitencoördinator aan het werk gegaan? Heeft u na uw aanstelling als calamiteitencoördinator een inwerkperiode gehad? Hoe lang was de inwerkperiode?
Ja : 81 Neen : 15 Ja : 14 Neen : 82 Variërend van 2 dagen tot 11 jaar (!) Ja : 10 Neen : 85 Ja : 31 Neen : 40 Niet van toepassing : 23 Behoefte aan back-up : 19 Te veel tijd verstreken tussen opleiding en inzet : 11 Verschillen opleiding versus praktijk : 10 Anders, namelijk : 13 ( met name vanwege de gebruikte systemen en het delen van ervaringen) Opleiding sloot aan op praktijk : 21 Voldoende ervaringen en kennis uit het verleden : 31 Anders, namelijk : 9 (met name doordat het een pioniersfunctie was; niets en niemand om op terug te vallen)
16
Enquête
17
Enquête
18
Enquête
19
Enquête
20
Enquête
21
Enquête
Geef aan waarom u behoefte had aan een inwerkperiode (er zijn meerdere antwoorden mogelijk)
22
Enquête
Geef aan waarom u geen behoefte had aan een inwerkperiode (er zijn meerdere antwoorden mogelijk)
Heeft u na uw aanstelling als calamiteitencoördinator een (tijdelijke) begeleider gehad? Indien u geen inwerkperiode heeft gehad, was hier bij u wel behoefte aan geweest?
In 81 van geretourneerde antwoorden (84,4%) is de betrokkene direct na de aanstelling tot calamiteitencoördinator aan de slag gegaan en nagenoeg evenveel gevallen (82 respondenten; 85,4%) was er geen inwerkperiode of sprake van begeleiding (85 respondenten; 89,5%). 31 respondenten (33,0%) geven vervolgens aan dat zij inderdaad behoefte zouden hebben gehad aan een inwerkperiode. De drie belangrijkste redenen die hiervoor worden opgegeven zijn: 1. behoefte aan back-up tijdens de uitvoering van de werkzaamheden, 2. het delen van opgedane ervaringen als calamiteitencoördinator en 3. het ontbreken van voldoende kennis en ervaring over de systemen die door de calamiteitencoördinator wordt gebruikt. Met name LCMS (Landelijk Crisis Management Systeem) wordt hierbij specifiek genoemd. Anderzijds gaven 31 respondenten aan dat vanwege voldoende ervaring en kennis uit het verleden zij geen inwerkperiode nodig hadden. Uit de respons kwam verder naar voren dat er behoefte is om een nog meer eenduidige omschrijving van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de calamiteitencoördinator op te stellen. Vooral het ontbreken van één landelijke opleiding calamiteitencoördinator en het feit dat er landelijk nog steeds verschillend invulling wordt gegeven aan deze functie werd daarbij benoemd. Pagina 39 van 54
5
Conclusies
5.1. Inleiding Bij het verwerken van de respons op de enquête bleek dat sommige antwoorden uitnodigden tot nader onderzoek of zelfs nieuwe vragen opriepen. Hierdoor ontstond de behoefte om een beperkt vervolgonderzoek met aanvullende vragen uit te voeren. Dit werd gedaan door middel van een survey-feedback. De survey-feedback is een werkwijze of een geplande actie in een onderzoekssituatie die uiteindelijk gericht is op de verbetering van het functioneren van een organisatie of organisatieonderdeel. Het heeft het karakter van een meetinstrument. Werken met een survey-feedback versterkt een veranderingsproces of onderdelen uit een veranderproces (in dit geval de borging) op drie manieren: 1. Systematisch wordt in kaart gebracht wat goed en minder goed gaat tijdens de borging waardoor een genuanceerd beeld ontstaat van de stand van zaken. 2. Terugkoppeling van de uitkomsten kan plaats vinden naar alle betrokkenen wat leidt tot een gedeelde probleemervaring. 3. De ontvangen feedback kan een aanzet vormen voor het aanpakken van gesignaleerde problemen. Na interpretatie van de uitkomsten kunnen verbeteracties in gang worden gezet. 5.2. Uitvoering In dit onderzoek werd de survey-feedback om vier redenen toegepast: 1. het verhogen van met name de interne validiteit (betrouwbaarheid) van het onderzoek; 2. het stellen van verdiepingsvragen betreffende specifiek verkregen onderzoeksresultaten uit de gehouden enquête; 3. het verkrijgen van nog niet bekende informatie over de borging van de functie calamiteitencoördinator en 4. het (deels) terugkoppelen van de verkregen onderzoeksresultaten aan de geïnterviewden. Dit laatste aspect, het terugkoppelen van onderzoeksresultaten, heeft tot doel de communicatie te bevorderen onder de degenen die betrokken zijn bij het borgingsproces. Het beoogd een bewustwordingsproces bij de betrokkenen op gang te brengen met als uiteindelijk doel (in dit geval) het borgingsproces te verbeteren. De uitgevoerde survey-feedback werd gehouden door middel van mondelinge interviews. Hierbij werd gebruik gemaakt van een memorecorder en een vragenlijst. De onderwerpen die bevraagd werden waren vooraf al vastgesteld. De onderwerpen waren gebaseerd op de vragen en antwoorden uit de eerder gehouden enquête. Hierdoor ontstonden er enerzijds gerichte gesprekken maar was er ook mogelijkheid om eventueel uit te wijden over het onderwerp teneinde aanvullende en nieuwe informatie in te winnen. Het voordeel van mondelinge interviews is dat er geen sprake is van nonrespons en dat er veel vragen gesteld kunnen worden in een relatief korte tijd. Ook is het mogelijk om non-verbale reacties, aarzelingen, veranderingen in toonhoogte en snelheid van spreken waar te nemen na het stellen van een vraag. Mede gelet op de beschikbare tijd werden in de periode gelegen tussen week 44 en 47 van 2011 vijf calamiteitencoördinatoren geïnterviewd. Twee hiervan waren van de brandweer, twee van de politie en één van de GHOR/GGD. Drie van de ondervraagden waren afkomstig uit de gemeenschappelijke meldkamer Limburg Zuid en twee geïnterviewden waren afkomstig van de gemeenschappelijke meldkamer Limburg Noord.
Pagina 40 van 54
In figuur 5.2.1. worden de onderwerpen die in de survey-feedback specifiek werden bevraagd en besproken weergegeven. De gebruikte vragenlijst is als bijlage bij deze these gevoegd. Fig. 5.2.1. Onderwerpen survey-feedback
Nr. vraag
Onderwerp
Theoretisch kader
3,4,5,6 & 7
Evaluatie/feedback
Taak-kenmerkenmodel van Hackman en Oldman/ Evaluatiemodel Instituut Nederlandse Kwaliteit
10, 11, 12 & 13
Opleiding
Theorie van Hardjono en Bakker
12, 13, 14 & 18 13, 14, 16, 17, 21 & 22
Informatie
PDCA-cyclus
Functie-invulling
Theorie van Hardjono en Bakker
13, 14, 16, 17 & 20
Werkafspraken
Theorie van De Lange en Chênevert
13, 14 & 19
Bereikbaarheid
Theorie van Hardjono en Bakker
De conclusies van dit onderzoek zijn gebaseerd op de resultaten zoals verwoord in hoofdstuk 4 en de aanvullende resultaten uit de survey-feedback. 5.3. De conclusies 5.3.1. Opleiding tot calamiteitencoördinator Nagenoeg alle respondenten geven in de enquête aan dat zij na het volgen van de opleiding tot calamiteitencoördinator zichzelf nog beter in staat achten om op te treden tijdens een grootschalig incident of ramp dan voor de opleiding. Centralisten zijn al vanwege hun functie en de taakstelling van de meldkamer gewend om gestructureerd te werken. Het specifiek aanleren hoe te denken en hoe op te treden tijdens het opschalingsproces binnen de meldkamer vormt een aanvulling op dit werkproces. De nadruk van de opleiding calamiteitencoördinator ligt bij het multidisciplinair denken, het halen en delen van informatie en het aspect veiligheid. Dit werd tijdens de surveyfeedback bevestigd. Bovendien werd nog een ander positief argument benoemd. Met name de verdere kennismaking met de verschillende kolommen werd als zeer leerzaam ervaren. Hierdoor ontstond namelijk een beter beeld van zowel de organisatieinrichtingen alsmede de verschillende taken en (werk-)processen van de hulpverlenende diensten tijdens en buiten het opschalingsproces. 5.3.2. Behoefte aan informatie-uitwisseling De behoefte aan het onderling delen van operationele ervaringen, best practices en vakgerichte vragen leeft sterk onder de calamiteitencoördinatoren. Er is hier immers sprake van een relatief kleine groep centralisten die belast is met een specifieke taakvervulling. Het gaat dus om specialisme. Daardoor zijn ze voor wat betreft de informatiedeling over hun werkzaamheden veel eerder op elkaar aangewezen dan in het geval van een generale taakstelling door een veel grotere groep.
Pagina 41 van 54
5.3.3. Na een inzet: evaluatie is geboden Zowel uit de enquête als uit de survey-feedback blijkt dat het overgrote deel van de respondenten veel waarde hecht aan een evaluatie na een inzet als calamiteitencoördinator. Zij stellen zelfs dat dit altijd moet gebeuren. De achterliggende aspecten hierbij zijn betrokkenheid en professionaliteit. Betrokkenheid en professionaliteit als het gaat om het uitvoeren van de werkzaamheden, het vervullen van de functie, het spiegelen van het eigen optreden, het realiseren van het gewenste resultaat, het willen verbeteren en het delen van relevante informatie. De wens om meer te evalueren wordt bovendien ingegeven door de specifieke taakstelling in relatie tot een kleine groep centralisten zoals omschreven in paragraaf 5.3.2. Vermeldenswaardig is ook het gegeven dat in de voorkomende gevallen waarin wel geëvalueerd werd er nadien weinig tot geen terugkoppeling meer plaats vond van eventueel benoemde actie- of aandachtspunten. “Verder heb ik nooit iets gehad dat op een evaluatie leek. En dat mis ik. Want ik heb nu opmerkingen, verbeterpunten en knelpunten die ik niet kan delen met anderen.” (zinsnede uit een interview tijdens de survey- feedback)
5.3.4. Te weinig oefenmomenten Uit de antwoorden van zowel de enquête als de survey-feedback bleek dat er onder de calamiteitencoördinatoren behoefte is aan (nog) meer trainen en oefenen dan nu het geval is. Hierbij dient te worden opgemerkt dat er onder de respondenten verschillend invulling wordt gegeven aan het begrip oefenen. Zo zijn sommigen van mening dat een daadwerkelijke inzet als calamiteitencoördinator ook als een oefenmoment moet worden aangeduid. Uit het onderzoek is niet vast komen te staan wat de respondenten precies onder het begrip oefenen verstaan. Zo zou hieronder ook kunnen worden verstaan het enkel onderhouden van de vaardigheden inzake het bedienen van de ondersteunende applicaties ten tijde van een opschaling maar ook een uitgebreide oefening met de complete GRIP-structuur en bijbehorende responscellen. “Als je wilt dat ik iets doe en dat ik het goed doe, dan moet je ervoor zorgen dat ik het goed kan doen.” (zinsnede uit een interview tijdens de survey- feedback)
5.4. Aandachtspunten Tijdens het onderzoek zijn enkele onderwerpen benoemd die er op duiden dat ook zij een belangrijke rol spelen bij de wijze waarop de functie van calamiteitencoördinator op dit moment geborgd is. Het lijkt er dus op dat zij daadwerkelijk invloed hebben op het borgingsproces. Over deze topics was echter te weinig informatie voorhanden of kon vanwege de beschikbare tijd geen nader onderzoek worden ingesteld. Een volledige valide onderbouwing onderbreekt waardoor er enkel gesproken kan worden over een indicatie. En niet meer dan dat. Voor een verdere valide onderbouwing is nader onderzoek noodzakelijk. Deze indicaties zijn: 1. Dat de multidisciplinaire meldkamers in Nederland anno 2011 nog steeds niet uniform zijn vormgegeven. Regionale beleidslijnen, beheers- en financiële aspecten, sturingsconcepten en politiek-bestuurlijke krachtenvelden bepalen de inrichting, sterkte en functie van de multidisciplinaire meldkamers. Dit heeft gevolgen voor de dagelijkse werkzaamheden. Dus ook voor de calamiteitencoördinatoren tijdens het opschalen in het kader van de rampenbestrijding. De indruk ontstaat dat de calamiteitencoördinatoren derhalve onvoldoende worden gefaciliteerd in de
Pagina 42 van 54
2. 3.
4.
5.
meldkamers. Hierdoor ontstaan verschillen in de mate en wijze waarop de calamiteitencoördinatoren worden gefaciliteerd. Dat met name binnen de politiekolom een grote diversiteit bestaat bij de invulling van de functie calamiteitencoördinator. De ontwikkelingen in de (ondersteunende) techniek bieden niet altijd houvast. Steeds vaker worden releases van nieuwe gewenste dan wel noodzakelijke applicaties uitgesteld en vooruitgeschoven. Bijvoorbeeld de ontwikkelingen rondom het geïntegreerd meldkamersysteem (GMS) zelf, maar ook van het Nationaal Meldkamersysteem (NMS), de beoogde opvolger van het GMS. Er is momenteel nog steeds geen sprake is van een 24-uurs bezetting van de calamiteitencoördinator binnen de meldkamer terwijl de calamiteitencoördinator wel wordt aangemerkt als de beslissende factor voor het verdere verloop van het incident binnen het gouden uur. Wat dit punt betreft lijkt het erop dat er sinds de aanbeveling van de Inspectie OOV in de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding uit 2003 en constatering in de rapportage De staat van de rampenbestrijding uit 2010 van dezelfde instantie nog niet erg veel veranderd is. Er zijn inmiddels wel de nodige calamiteitencoördinatoren opgeleid, doch lijkt alsof het daar verder bij blijft. Op het moment dat het Copi (Commando plaats incident) is gevormd, zijn er al vele minuten verstreken waarin de calamiteitencoördinator beslissingen heeft of had moeten nemen. Mede hierdoor is het hebben van piket of consignatie als calamiteitencoördinator onwenselijk. Dit werd reeds bevonden en benoemd in de rapportage Basisvereisten Crisismanagement van het AEF en het COT uit 2007.
“Want de hele doelstelling van de caco is dat hij info gaat inwinnen, verzamelen en delen vanaf het moment nul. En als een caco piket heeft houdt dat minimaal in dat het 10, 15 of 20 minuten duurt voordat hij er is. En dan haal je de hele doelstelling van caco onderuit.” (zinsnede uit een interview tijdens de survey- feedback)
Pagina 43 van 54
6
Aanbevelingen
6.1. Inleiding In dit hoofdstuk worden het gebruikte theoretisch kader, de gevonden resultaten van het literatuuronderzoek, de uitkomsten van de enquête en de daarop volgende surveyfeedback bijeengebracht om een zo sluitend mogelijk antwoord te geven op de probleemstelling en afgeleide subvragen. Het totaal aan verkregen resultaten uit de documentenanalyse, enquête en survey-feedback zijn daarbij aan het theoretisch kader gespiegeld. 6.2. Aanbevelingen 6.2.1. Eenduidige opleiding en examinering Met deze eerste aanbeveling wordt een antwoord gegeven op de subvragen hoe het functioneren van de calamiteitencoördinator verbetert kan worden en wat hier onder andere voor nodig is. Voor wat betreft de centrale vraagstelling kan gesteld worden dat met het ontwikkelen van een landelijk opleiding tot calamiteitencoördinator de basis is gelegd voor de functie zoals die in de Wet Veiligheidsregio’s bedoeld is en zoals die in onderzoeken uit het verleden werd omschreven. Daarvoor is het wel noodzakelijk dat er vanuit een gezamenlijk referentiekader wordt geacteerd. Dit sluit aan bij de stelling van De Lange & Chênevert (2009) die stellen dat een goede borging van een nieuwe functie samen gaat met duidelijkheid voor alle betrokkenen. Eén landelijke opleiding betekent namelijk uniformiteit in processen en optreden vanuit een gemeenschappelijk referentiekader. Eventuele veranderingen binnen het vakgebied van de calamiteitencoördinatoren kunnen door het hebben van één opleiding ook efficiënter en effectiever worden aangebracht. Voorgaande werd benoemd in de rapportages Algemene Doorlichting Rampenbestrijding De Stand van Zaken 2003-2005 en Algemene Doorlichting Rampenbestrijding De Stand van Zaken 2003-2007 van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, waarin geconstateerd werd dat er nog steeds een gebrek aan multidisciplinair denken en schakelen is binnen de meldkamers in geval van een grootschalig incident. Hierbij werd gewezen op het feit dat het effect van het opschalingsproces afhankelijk is van onder andere het inzicht van een centralist om direct groot te kunnen opschalen. Wanneer dit voorgaand geconstateerde gebrek ook nog eens wordt aangevuld door verschil in denken en schakelen is de ramp in alle opzichten compleet. Voorspelbaar en doordacht uniform optreden straalt gezag en vertrouwen uit naar alle bij de ramp betrokken partijen. Het straalt professionaliteit uit en het verhoogt de legitimiteit van de meldkamer. Verschil in opleiding zal hieraan niet bijdragen. Daarbij komt dat in het Besluit personeel Veiligheidsregio’s en de Regeling personeel Veiligheidsregio’s regels zijn vastgelegd over het personeel teneinde de kwaliteit van de functies binnen de veiligheidsregio’s landelijk te garanderen. Dit impliceert gelijkvormigheid. De theorie van Hardjono & Bakker (2011) bevestigt dit doordat deze het uitgangspunt hanteert dat het borgingsproces van een product (in dit geval de functie calamiteitencoördinator) altijd aan de gemaakte eisen en afspraken moet voldoen. Het ontwikkelen van een opleiding tot calamiteitencoördinator in eigen beheer door een regio of door derden van buiten de multidisciplinaire meldkamer (bijvoorbeeld het bedrijfsleven) zal het denken en handelen vanuit een gemeenschappelijk landelijk referentiekader daarom niet bevorderen. Verschillen die ontstaan zullen leiden tot differentiaties in het optreden van de calamiteitencoördinator. Hierdoor kunnen na verloop van tijd de vier vastgestelde basisvereisten van het crisismanagement worden aangetast (Basisvereisten crisismanagement; de decentrale normen benoemd, 2006). Uit de gehouden enquête bleek bijvoorbeeld dat de regio Brabant Zuid Oost een eigen opleiding tot calamiteitencoördinator heeft ontwikkeld. Waar deze behoefte nu precies Pagina 44 van 54
vandaan komt zou verder onderzocht moeten worden aangezien 81 van de 97 bevraagden aangeeft tevreden te zijn met de huidige opleiding tot calamiteitencoördinator. Doch enkel het alleen volgen van een opleiding tot calamiteitencoördinator is lang niet voldoende. Het legt alleen maar de basis. En deze basis moet ook onderhouden worden. Dat kan bijvoorbeeld door middel van bijscholing en hercertificering. Dit werd reeds in het themaonderzoek door de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding in 2000 benoemd. Hierin werd namelijk gesteld dat de er nagenoeg geen bijscholing van centralisten plaats vond. Inmiddels worden wel de eerste stappen gezet. Sinds enige tijd bestaat de zogenaamde landelijke calamiteitencoördinatoren expertgroep. Hierin zijn de docenten en examinatoren van de opleiding calamiteitencoördinator uit de verschillende disciplines vertegenwoordigd. Deze expertgroep heeft tot doel naar aanleiding van de ervaringen in het land de opleiding calamiteitencoördinator steeds opnieuw aan te passen dan wel te verbeteren. Verder wordt er ook gewerkt aan de ontwikkeling van een 3jaarlijks herexamen. Een extra aandachtpunt in de doorontwikkeling van de opleiding tot calamiteitencoördinator is het gebruik van ondersteunende applicaties. Zo wordt het gebruik van LCMS meerdere malen benoemd in het uitgevoerde onderzoek. LCMS wordt als tijdrovend en belastend ervaren tijdens het opschalingsproces waardoor de primaire doelstelling zoals het halen en delen van informatie alsmede de sturing in het gedrang komen. 6.2.2. Centraal informatiepunt Met deze tweede aanbeveling wordt eveneens een antwoord gegeven op de subvragen hoe het functioneren van de calamiteitencoördinator verbetert kan worden en wat hier onder andere voor nodig is. Het betreft een ontwikkelpunt dat nog niet (landelijk) geborgd is. Met het ontwikkelen van een centraal informatiepunt met bijbehorend forum waar de calamiteitencoördinatoren 24 uur per dag met hun specifieke vragen en opmerkingen terecht kunnen wordt tegemoet gekomen aan de behoefte die er onder deze groep is (68 van de 97 bevraagden). Verder kan in het kader van continue leren, verbeteren en groeien gedacht worden aan het creëren van een bijbehorende databank die als naslagwerk kan fungeren. Input voor deze landelijke databank kunnen bijvoorbeeld evaluatieverslagen uit de dagelijkse praktijk zijn, aangeleverd door de calamiteitencoördinatoren zelf. Hierdoor kan het centrale informatiepunt een verlengd instrument van het evaluatieproces worden (zie aanbeveling 6.2.3.). Voorgaande methodiek sluit aan op het aandachtsveld 10 van het evaluatiemodel Instituut Nederlandse Kwaliteit (2011) dat er, evenals de Plan-Do-Check-Act-cyclus (1950), vanuit gaat dat het delen en leren van opgedane ervaringen leidt tot het behalen van nog betere resultaten indien zich een soortgelijke situatie opnieuw aandient. In het verlengde hiervan kan het beoogde centrale informatiepunt ook als bron dienen voor het bijstellen dan wel het aanbrengen van verbeteringen ten behoeve van de opleiding calamiteitencoördinator. Gelet op de omvang en verspreiding van de huidige groep calamiteitencoördinatoren over het gehele land en het feit dat het gaat om een specialistische functie is het vanuit het oogpunt van effectiviteit wenselijk om dit op één centraal punt te organiseren. 6.2.3. Evaluatie als standaard Deze derde aanbeveling heeft ook betrekking op de vragen hoe het functioneren van de calamiteitencoördinator verbetert kan worden, wat hier onder andere voor nodig is, maar ook of er sprake is van landelijke verschillen met betrekking tot de functie. Deze vraag geeft daardoor indirect ook antwoord op de centrale vraagstelling hoe de functie van calamiteitencoördinator thans geborgd is. Uit het onderzoek bleek dat 47 van de 97 bevraagden aangaf dat het houden van een evaluatie na een inzet als calamiteitencoördinator veelal achterwege blijft. De redenen hiervoor waren divers en liepen uiteen. Ook hier kan uit de respons worden afgeleid dat er voor wat betreft dit item geen sprake is van een duidelijke (landelijke) borging en dat er met betrekking tot dit onderwerp verschillend en soms zelfs willekeurig wordt omgegaan. Uit het onderzoek blijkt dat 88 van 97 respondenten aangeeft behoefte te hebben aan een evaluatie na een inzet als calamiteitencoördinator. Pagina 45 van 54
De te verrichten handelingen bij grootschalige incidenten zijn in de meeste gevallen niet routinematig en vragen extra aandacht en extra tijd. De behoefte onder de calamiteitencoördinatoren om hierover te evalueren en feedback te krijgen is groot. Om een verandering (in dit geval de functie van calamiteitencoördinator) vast te houden en te verbeteren is feedback van de betrokken medewerkers noodzakelijk (Hardjono & Bakker; 2011). Dit sluit aan bij aandachtsveld 8 van het evaluatiemodel Instituut Nederlandse Kwaliteit (2011). De achterliggende gedachte van dit aandachtsveld is dat de waardering die medewerkers aan een bepaalde functie geven belangrijk is aangezien zij dagelijks inhoud geven aan die functie en daarom precies kunnen zeggen welke aspecten voor verbetering vatbaar zijn en welke niet. Ook De Lange & Chênevert (2009) zijn van mening dat de borging van aangebrachte veranderingen gemonitord (geëvalueerd) en onderhouden moeten worden. Evaluaties verhogen volgens hun namelijk de effectiviteit van de borging. Het taak-kenmerkenmodel van Hackman & Oldman (1976) koppelt het instrument evaluatie aan het menselijke aspect binnen het borgingsproces. Zij gaan uit van zogenaamde basisdimensies. De wijze waarop deze basisdimensies zijn georganiseerd bepalen de motivatie van medewerkers. Hoe beter georganiseerd, hoe beter de motivatie. Een van deze basisdimensies betreft de feedback. Zij gebruiken onder andere het aantal feed backs, de wijze waarop deze worden gehouden alsmede de inhoud als graadmeter voor de inzet en effectiviteit van de medewerkers. Het model stelt dat er bij een medewerker sprake van tevredenheid is wanneer hij merkt (kennis over resultaten) dat hij het als individu goed heeft gedaan (ervaren verantwoordelijkheid) in een functie die hij als belangrijk acht (ervaren van de zinvolheid). Voorgaande behoefte werd bevestigd door het onderzoek. 81 van de 97 ondervraagden gaven aan dat zij behoefte aan feedback over hun eigen functioneren als calamiteitencoördinator. Stel alleen al daarom na iedere inzet van de calamiteitencoördinator een evaluatie verplicht. Wijs of benoem binnen het meldkamerdomein een verantwoordelijke functionaris aan die voor de naleving van deze afspraak verantwoordelijk is. Hij initieert, organiseert de evaluatie en draagt tevens zorg voor eventuele actiepunten en feedback. Mede gelet op het raakvlak met aanbeveling onder 6.2.2. is het wenselijk om uitgevoerde evaluaties bij een centraal informatiepunt op te slaan om te kunnen delen met alle calamiteitencoördinatoren. Pas dan heeft de evaluatie, zeker vanuit het oogpunt van de calamiteitencoördinator, een daadwerkelijke meerwaarde. 6.2.4. Vaker oefenen Deze laatste aanbeveling beantwoordt de vragen of er landelijk verschillen zijn met betrekking tot functie van calamiteitencoördinator, hoe het functioneren verbetert kan worden en wat hier onder andere voor nodig is. Uit het onderzoek blijkt dat 58 van de 97 ondervraagden vindt dat er meer geoefend moet worden. Maar ook dat de frequentie van het aantal oefenmomenten landelijk ver uiteen ligt. Namelijk van 1 keer per jaar tot minstens 1 keer per week. Hierbij dient wel een kanttekening worden gemaakt. Uit de verkregen onderzoeksresultaten blijkt namelijk dat in sommige gevallen een daadwerkelijke inzet door de betrokkenen ook als oefenmoment wordt aangemerkt. De vraag is of een daadwerkelijke inzet vergelijkbaar is met een gesimuleerde inzet. Anderzijds geven 13 van de 97 ondervraagden aan dat zij nog geen enkele maal geoefend hebben. Al deze uiteenlopende cijfers duiden er in ieder geval op dat er geen sprake is van een landelijk beleid of landelijke afstemming. 27 van de 97 respondenten geven desgevraagd aan dat er minimaal 4 keer per jaar geoefend moet worden. Het overgrote deel (35 respondenten) is van mening dat, indien daar gelegenheid toe is, zo veel mogelijk geoefend moet worden. Reeds in 1999 werd in de beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004 van de Tweede Kamer geconstateerd dat op het gebied van multidisciplinaire samenwerking en coördinatie tijdens grootschalige optredens voor verbetering vatbaar was; niet alleen tijdens het daadwerkelijke optreden, maar ook bij de voorbereiding. Pas als processen concreet en praktijkgericht zijn uitgewerkt en beoefend, kan worden verwacht dat de werkelijke knelpunten, zoals die zich ook in de praktijk voordoen, worden onderkend en Pagina 46 van 54
opgelost. Met name bij complexe, hectische en weinig voorkomende processen zoals bij het opschalen. Centralisten moeten namelijk bij een grootschalig incident of ramp vanuit hun dagelijkse monodisciplinaire routine direct schakelen naar een intensieve multidisciplinaire samenwerking. Door juist hierin te oefenen kan ook deze omschakeling en samenwerking een mate van routine worden. Daar waar dus gesproken wordt over de ‘dagelijkse routine’ kan door veelvuldig oefenen uiteindelijk ook gesproken worden over de routine van het bijzondere; namelijk die van het opschalen en de routine van het functioneren gedurende het opschalingsproces. Vanwege het opschalingsproces wordt de functie van calamiteitencoördinator in de rampenbestrijding als een cruciale factor binnen het meldkamerdomein aangeduid. Dit toegekende belang vereist dat de borging van deze functie steeds weer opnieuw aan monitoring en onderhoud onderhevig moet zijn (De Lange & Chênevert, 2009). Zoals reeds eerder vermeld beschrijft hun theorie dat de borging van een aangebrachte verandering gemonitord (geëvalueerd) en onderhouden moet worden. Door de verkregen resultaten uit de evaluaties toe te passen wordt de effectiviteit van de borging verhoogd. Juist het oefenen bied daarom een uitgelezen kans om niet alleen het functioneren van de calamiteitencoördinator te monitoren, maar ook werkafspraken, richtlijnen, middelen en de fysieke werkomgeving. Met behulp van deze werkwijze kan de preparatie op een daadwerkelijke inzet een optimale invulling krijgen.
Pagina 47 van 54
7
Evaluatie en terugkijken
7.1. Het proces Met behulp van de literatuurstudie kon zowel het ontstaan als het functioneren van het fenomeen calamiteitencoördinator redelijk goed gereconstrueerd worden. De ontbrekende informatie werd grotendeels aangeleverd door de enquête en de aansluitende vraaggesprekken die ik met meerdere medewerkers uit het multidisciplinair meldkamerdomein had. Hierdoor ontstond een nagenoeg compleet beeld. De topics uit het theoretisch kader werden in de vragenlijst van de enquête verwerkt. Deze kwamen ook nog eens ter sprake tijdens de interviews die plaatsvonden in het kader van de feedback-survey. Tijdens deze interviews kwamen de topics vaak niet letterlijk ter sprake, doch was het mogelijk deze uit de context van het verhaal, een betreffende zin of passage worden afgeleid. De respons op de enquête vond ik persoonlijk aan de wat lage kant. Ik had op meer reacties gerekend. Gelukkig was de respons wel weer van dien aard (55,4%) dat er met de resultaten gewerkt kon worden. Ondanks een van te voren vastgesteld werkschema bleef de factor tijd een belangrijke rol spelen gedurende het onderzoek. Allereerst zou ik de indicaties uit paragraaf 5.3 verder en meer onderzocht hebben. Het onderzoek zou naar mijn mening mogelijk nog meer dimensies hebben gehad wanneer ik ook nog in de gelegenheid was geweest om bijvoorbeeld medewerkers van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid alsmede docenten opleiding calamiteitencoördinator van de Nederlandse Politie Academie te interviewen. Verder bleek dat het interpreteren van de enquête-uitslag en het uitwerken van de interviews in het kader van de survey-feedback meer tijd in beslag te nemen dan ik aanvankelijk dacht. Bovendien bleek het niet altijd even eenvoudig om mijn gedachten te verwoorden op papier. Over een onderwerp praten is soms gemakkelijker dan erover te schrijven. Tot slot ontstonden er bij het interpreteren van de respons en het uitwerken van de survey-feedback toch steeds weer nieuwe relevante (verdiepings-)vragen. Is bijvoorbeeld het feit dat er minder behoefte is aan bijscholing dan aan oefenen en/of trainen gelegen in het feit dat de opleiding tot calamiteitencoördinator nog relatief nieuw is? Waardoor wordt dit verschil aan behoefte door ingegeven? Het topic feedback in deze these is primair op het proces en de inhoud gericht. Het zou ook interessant zijn geweest om na te gaan wat men vindt van persoonlijke feedback. Dit kan gerelateerd worden aan de vereiste attitude en competenties voor de functie van calamiteitencoördinator. Een ramp beperkt zich niet tot landsgrenzen. Intrigerend is daarom of en hoe eventueel de functie van calamiteitencoördinator in het buitenland, en dan specifiek voor de grensstreek met het oog op samenwerking, georganiseerd en geborgd is. Zoals gezegd ontbrak het aan tijd om al deze vragen te beantwoorden. Ik heb proefondervindelijk ervaren dat het schrijven van een these in combinatie met een gezinsleven en het werken in een organisatie die zich voorbereid op een fundamentele verandering geen gemakkelijke opgave is. Het grootste gedeelte van deze these is dan ook tot stand gekomen buiten de “daguren”. 7.2. De resultaten. De in hoofdstuk 1 geformuleerde vraagstelling bevatte een combinatie van descriptieve, prescriptieve en normatieve elementen. Het onderzoek trachtte namelijk antwoord te geven op de vragen hoe de functie van calamiteitencoördinator binnen de multidisciplinaire meldkamers in Nederland is geborgd (prescriptief) en welke factoren hierbij een rol spelen (descriptief) en wat er mogelijk beter kan (normatief). Pagina 48 van 54
De vraag welke factoren een rol spelen en waarom deze een rol spelen is volgens mij voor een groot deel beantwoord. De combinatie van literatuurstudie, enquête en surveyfeedback leverden een grote hoeveelheid bruikbare informatie op. In sommige gevallen leverde dat een inhoudelijke verzadiging op, wat leidde tot een conclusie en aanbeveling. In andere gevallen ontstond enkel een indicatie in welke richting naar een mogelijke oorzaak gezocht moest worden. In die gevallen was de hoeveelheid ingewonnen informatie helaas onvoldoende om het vermoeden concreet te onderbouwen. Mogelijk dat een groter aantal respondenten en meer tijd voor een beter beeld en groter inzicht hadden kunnen zorgen. Hoe de functie van de calamiteiten-coördinator is geborgd, wat eventueel verbeterd kan worden en wat nader onderzoek behoeft staat in hoofdstuk 6 vermeld. Dit onderzoek heeft voor mij in meerdere opzichten een persoonlijke meerwaarde gehad. Op de eerste plaats heeft het bijgedragen aan het vergroten van mijn kennis en vaardigheid inzake het ontwerpen en uitvoeren van een kwalitatief onderzoek. Het vereist namelijk geduld, planning, systematiek, geordendheid, zelfreflectie en zelfdiscipline. Op de tweede plaats heb ik een beter inzicht gekregen in de beleids- en werkprocessen alsmede het krachtenveld die aan de calamiteitencoördinator gerelateerd zijn. De toekomstige reorganisatie van de Nederlandse politie en haar organisatieonderdelen biedt een unieke kans om voor wat betreft het politieaandeel in de multidisciplinaire meldkamers best practices toe te passen en verbeteringen inzake de geconstateerde tekortkomingen aan te brengen.
Pagina 49 van 54
Bijlage 1. Afkortingenlijst
ADR AEF (onderzoeksbureau) BZK (Ministerie van) Caco CMO Copi COT GHOR GMS GRIP INK IOOV IOV KLPD Kmar LBCB LCMS PDCA RADAR ROT ROVD vtsPN Wvr
Algemene Doorlichting Rampenbestrijding Anderson Elffers Felix Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Calamiteitencoördinator Coördinator Melding en Opschaling Commando plaats incident Crisis OnderzoeksTeam Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen Gemeenschappelijk Meldkamer Systeem Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure Instituut Nederlandse kwaliteit Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Integraal Organisatie en Verandermodel Korps Landelijke Politie Dienst Koninklijke Marechaussee Landelijk Beraad CrisisBeheersing Landelijk Crisis Management Systeem Plan Do Check Act (of Adept) RAmpenbestrijdings Doorlichtings ARrangement Regionaal Operationeel Team Regionale Officier Van Dienst Voorziening tot samenwerking Politie Nederland Wet Veiligheidsregio´s
Pagina 50 van 54
Bijlage 2. Literatuurlijst Geraadpleegde literatuur. Boeken. - Baarda en De Goede (2006). Basisboek Methoden en Technieken. Groningen: Wolters-Noordhoff. - Bovens, M.A.P., Hart ’t P. & Twist van M.J.W.(2007). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan de Rijn: Kluwer. - Bruijn de H., Heuvelhof ten E. & Veld in ’t R. (2008). Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming. Amersfoort: Sdu Uitgevers. - Cozijnsen A.J. & Vrakking W.J. (2008). Verandermanagement. Theorieën en strategieën voor organisatieverandering. Deventer: Kluwer. - Hardjono T.W. & Bakker R.J.M. (2011) Management van processen. Deventer : Kluwer. - Harvard Business Review (2000). Over verandering. Zaltbommel: Uitgeverij Thema. - Have ten H. & Have ten W. (2004). Het boek verandering. Over doordacht werken aan de organisatie. Amsterdam: Uitgeverij Nieuwerzijds. - Heuvel van den H. (2009). Hoe schrijf ik een scriptie of these? Den Haag: Uitgeverij LEMMA. - Klein H. & Rorink F. (2010). Verandermanagement. Amsterdam: Pearson Education Benelux. - Kotter J. (2008). Een gevoel van urgentie. Hoe krijg je mensen in beweging om succesvol te veranderen? Amsterdam : Uitgeverij Business Contact. - Kuppens J., Bervoets E. & Ferwerda H. (2010). Poortwachters van de politie. Meldkamers in dagelijks perspectief. Amsterdam: Reed Business. - Lubberdink J.B. & Lievers B. (2009). Change management. Over het wat en hoe van veranderen. Groningen/Houten: Noordhoff Uitgevers. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Wet Veiligheidsregio’s. Deel I – Hoe, wat en waarom? Breda: Koninklijke Broese en Peereboom. - Robbins Stephen P. & Coulter Mary (2003). Management. Amsterdam: Pearson Education. - Robbins Stephen P. & Judge Thimothy A. (2011).Gedrag in organisaties. Amsterdam:Pearson Education. - Saunders M., Lewis P. & Thornhill A. (2008). Methoden en technieken van onderzoek. Pearson Education: Amsterdam. - Yperen van T & Veerman J.W. (2008). Zicht op effectiviteit. Handboek voor praktijkgestuurd effectonderzoek in de jeugdzorg. Delft : Uitgeverij Eburon.
Internet. - http://www.ioov.nl/actueel/http://www.ioov.nl/actueel/@81135/algemenedoorlichti ngrampenbestrijding - http://www.ioov.nl/onderwerpen/rampenbestrijding/rampenbestrijdingop/@126484/de-staat-van-de#625623 - http://www.regionaalcrisisplan.nl/bestanden/file8992891.pdf - http://www.regionaalcrisisplan.nl/bestanden/file3654975.pdf http://www.nifv.nl/upload/100657_668_1184681675515visiedocumentvoordemeldkamer%5B1%5D .pdf - http://www.tetraned.nl/pages/Meldkamers.html - http://www.pluspulse.nl/pdf/Organisatie%20Instrumenten.pdf - http://www.downloadclub.hexat.com
Pagina 51 van 54
Publicaties. - Andersson Elffers Felix, COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement (2007). Basisvereisten Crisismanagement: De decentrale normen doorgelicht. Toetsing van de Basisvereisten Crisismanagement zoals opgesteld door het LBCB. Utrecht. - Eindrapportage Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 (2008). Bijlage 1 bij brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, 11 juli 2008.Den Haag. - Landelijk Beraad Crisisbeheersing (2006). Basisvereisten Crisismanagement. De decentrale normen benoemd. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1999). Referentiekader Conflict- en Crisisbeheersing Politie. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2001). Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding. Melding en opschaling, informatie en communicatie bij acute rampen. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2003). Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Stand van zaken van de implementatie van het referentiekader conflict- en crisisbeheersing 2002 van de Nederlandse politie. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie & Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (2005). Referentiekader voor de gemeenschappelijke Meldkamer. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2006). Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Algemene doorlichting Rampenbestrijding. De stand van zaken 2003-2005. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2007). Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Algemene Doorlichting Rampenbestrijding. De stand van zaken 2003-2007. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Bestuurlijke rapportage rampenbestrijding en crisisbeheersing (BRRC 2007).Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Eindrapportage beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007. Bijlage 1 bij brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2009). Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Werkplan 2010. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2009). Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. De staat van de Rampenbestrijding. Onderzoek Rampenbestrijding op Orde eind 2009. Den Haag. - Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2009). Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Onderzoek Rampenbestrijding op Orde eind 2009. De veiligheidsregio’s afzonderlijk bekeken. Den Haag. - Nederlands Politie Instituut; Raad van Hoofdcommissarissen (2005). Visiedocument Meldkamer Domein Politie. De Bilt/Den Haag. - Projectorganisatie Kwalificatiedossiers multidisciplinaire functies in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2009). Kwalificatiedossier voor calamiteitencoördinator meldkamer (werkzaam binnen de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing). Den Haag. - Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden nummer 253 (2010). Besluit personeel veiligheidsregio’s. Den Haag. - Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden nummer 255 (2010). Besluit veiligheidsregio’s. Den Haag. - Tweede Kamer der Staten-Generaal (1999). Beleidsnota Rampenbestrijding 20002004. Nota Rampenbestrijding, de veiligheidsketen gesmeed. Den Haag. - Tweede Kamer der Staten-Generaal (2001). Rapportage Kabinetsstandpunt Nieuwjaarsbrand Volendam. Den Haag.
Pagina 52 van 54
Bijlage 3. De vragenlijst survey-feedback
Onderzoeksvragen interview survey-feedback
1. Heeft u meegedaan aan de enquête betreffende de calamiteitencoördinator? 2. Waarom wel of waarom niet? 3. Kunt u mij vertellen of er onderscheidt wordt gemaakt tussen grote en kleine incidenten bij een evaluatie? (vraag 39 uit de enquête) 4. Waarom wel of waarom niet? (vraag 39 uit de enquête) 5. Kunt u mij vertellen of de aard van het incident nog bepalend is voor een evaluatie? (vraag 39 uit de enquête) 6. Hoe wordt er geëvalueerd? (vragen 39 tot en met 41 uit de enquête) 7. Wat wordt er met evaluatiegegevens gedaan? (vragen 39 tot en met 41 uit de enquête) 8. Hoe komt het dat de functie van calamiteitencoördinator maar gedeeltelijk bekend is in de regio of de organisatieonderdelen? (vraag 9 uit de enquête) 9. Wat kan hier volgens u aan gedaan worden? (vraag 9 uit de enquête) 10. Wat zijn uw ervaringen met betrekking tot de aanstelling en opleiding tot calamiteitencoördinator? (vraag 16 uit de enquête) 11. Wat is dan volgens u de toegevoegde waarde van de opleiding? (vraag 16 uit de enquête) 12. 63 van de 97 respondenten is van mening dat zij ook zonder caco-opleiding op een juiste wijze zouden optreden bij een calamiteit. Hoe zou dat kunnen komen volgens u? (vraag 14 uit de enquête) 13. Wat weet u van de opleidingen tot calamiteitencoördinatoren in Brabant Zuid Oost en Twente? (vraag 16 uit de enquête) 14. Wat zijn uw ervaringen met betrekking tot een inwerkperiode? (vraag 17 uit de enquête) 15. Wat is uw mening over de behoefte aan specifiek aanvullende cursussen (vraag 27 uit de enquête) 16. Wat kunt u mij vertellen over uw eigen ervaringen tijdens een inzet als calamiteitencoördinator? (vragen 31 en 34 uit de enquête) 17. Wat kunt u mij vertellen over de werkzaamheden die u als calamiteitencoördinator tijdens een inzet verricht? (vragen 31 en 34 uit de enquête) 18. Indien er een landelijk informatiepunt voor calamiteitencoördinatoren zou komen, waaraan zou dit volgens u moeten voldoen? (vraag 30 uit de enquête) 19. Wat vindt u van een calamiteitencoördinator op piket? (vragen 46 en 47 uit de enquête) 20. Wat vindt u van eventuele werkafspraken en richtlijnen voor de calamiteitencoördinatoren? (vragen 44 en 45 uit de enquête) 21. Welke aanpassingen met betrekking tot de functie en richtlijnen zijn er na de invoering van de calamiteitencoördinator nog geweest? (vragen 44 en 45 uit de enquête) 22. Bent u tevreden met de functie van calamiteitencoördinator? Waarom wel of waarom niet? 23. Wat is uw mening over de noodzakelijkheid van de calamiteitencoördinator? 24. Heeft u nog op- of aanmerkingen die u met betrekking tot het thema calamiteitencoördinator wilt mededelen?
Pagina 53 van 54
Bijlage 4. De enquêtevragenlijst en bijbehorende respons
Pagina 54 van 54
