A közigazgatás feladatai A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők A közigazgatás feladatait a közigazgatás rendeltetéséből vezethetjük le, melyet a szervezéstudományi
fogalom
meghatározásánál
a
törvényhozó
szerv
döntéseinek
előkészítésében és azok végrehajtásában jelöltünk meg. Alapvetően tehát a közigazgatási feladatokat a törvényhozói tevékenység határolja be formailag. Ha azonban az ok-okozati összefüggések láncolatán tovább lépünk, akkor azt találjuk, hogy a törvényhozás is determinált tevékenység, azt az állam funkciói és ezen keresztül az állam céljai határolják be. Ahhoz tehát, hogy feltárjuk a közigazgatási feladatok tartalmát, az állam céljaihoz kapcsolódó állami funkciókból kell kiindulnunk. A közigazgatás rendeltetéséből következik az állami funkciók és a közigazgatási feladatok egymáshoz való kapcsolata is. A közigazgatási feladatokat az állami funkciókat megvalósító össz-állami tevékenység részeként kell felfognunk, mivel az egyes funkciók csak a társadalomirányítás teljes szervezetrendszerének működésével érvényesülhetnek maradéktalanul. A közigazgatás nem sajátíthatja ki egyetlen állami funkció kizárólagos érvényesítését sem, mivel akkor az adott funkcióban felbomlana az államhatalmi ágak egyensúlya. Ezért az állami funkciókat a közigazgatás más államszervekkel együttesen valósítja meg. Az állam funkciói általában hosszú történelmi időszakban változatlanok, abban azonban, hogy ezek milyen konkrét feladatok ellátását jelentik egy adott időszakban a közigazgatás számára, több befolyásoló tényező is szerepet játszik. Az egyik alapvető befolyásoló tényező az adott társadalomban adott időpontban fennálló társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Ezen alapszik a társadalom létfenntartását ellátó tevékenységek struktúrája és ezen keresztül az egyes tevékenységcsoportokhoz kapcsolódó közigazgatási szervezetek és feladatok összetétele is. Például a gazdaságban megtalálható munkamegosztás eredményeként alakulnak ki az egyes gazdasági ágazatok, az iparon belül a munkamegosztás hatására differenciálódik a nehézipar és a könnyűipar további iparágakra, ez tovább tagolja a kereskedelmi tevékenységet és mindez természetesen hatással van az egyes tevékenységek igazgatását végző szervezetekre és azok feladataira is. Egy adott időpontban a minisztériumok és főhatóságok struktúráját ezek alapján objektív tényezőként a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg. Amely társadalomban például nem
használják az atomenergiát, vagy nem végeznek űrkutatást, természetesen nincs szükség ilyen feladatkörű közigazgatási szervekre. A társadalmi munkamegosztáshoz szorosan kapcsolódó további befolyásoló tényező az adott időszakban a gazdasági feltételek alakulása. Romló gazdasági feltételek következtében egyre újabb közigazgatási feladatok keletkeznek az állam szociális funkciójának ellátása érdekében. Bővülő szociális feladatként jelentkezik ilyen esetben az elszegényedő társadalmi rétegekről való gondoskodás bővítése, a munkanélküliség problémájának kezelése, a fokozódó bűnözés visszaszorítása és egy sor egyéb tevékenység ellátása (pl. népkonyhák, menedékhelyek felállítása, stb.). Mindezek a gazdasági fellendülés és a kiegyensúlyozott életszínvonal időszakában csökkenő jelentőségűek, a közigazgatás részéről kevesebb és minőségileg más feladat ellátását igénylik. A társadalmi munkamegosztáshoz hasonlóan objektív befolyásoló tényező a közigazgatási feladatokra nézve adott időpontban a bel- és külpolitikai viszonyok alakulása. A belpolitikai viszonyok kedvező alakulása, a belső feszültségek csökkenése, az állami céloknak a társadalom többsége általi elfogadása az állam biztonsága és a közrend, közbiztonság fenntartásával kapcsolatos közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi csökkenését eredményezheti, míg ellenkező esetben ezek a feladatok előtérbe kerülnek. A külpolitikai tényező, a nemzetközi feszültség fokozódása, a háborús konfliktusok kialakulása a világ egyes térségeiben szintén jelentős hatással van a külső védelmi, illetőleg a nemzetközi együttműködési funkciókból eredő közigazgatási feladatok alakulására. A nemzetközi feszültségek enyhülése természetesen ellenkező előjellel hat a közigazgatás feladatára, ilyenkor viszont kedvező talaj jelentkezik a nemzetközi gazdasági együttműködés bővítésére. A közigazgatási feladatait befolyásoló további tényezőként az igazgatás módszereit jelölhetjük meg. Ezen belül is alapvető jelentőségű az a körülmény, hogy az igazgatás alanya milyen mélységű és tartalmú irányítási tevékenységet kíván kifejteni az igazgatott szervezetekre. A másik oldalról nézve ez a tényező úgy is megfogalmazható, hogy a közigazgatás feladatainak mennyisége és minősége függ az általa irányított szervezet önállóságától. Amennyiben ugyanis az irányított szervezetek nagyobb mértékű önállósággal rendelkeznek a döntéseik meghozatala és azok végrehajtása terén, természetszerűleg ezzel arányosa csökken az azt irányító szervezet igazgatási (befolyásoló) tevékenysége. Különösen jól érzékelhető ez az összefüggés a gazdasági funkciókból eredő közigazgatási feladatok esetében. Amennyiben egy társadalomban az állam kevés önállóságot biztosít a gazdálkodást végző alanyoknak, vagyis szervei útján maga határozza meg a gazdálkodás belső viszonyait is, úgy széles közigazgatási apparátust kell kiépítenie ezeknek a
feladatoknak az ellátására. Ellenkező esetben a közigazgatás szervezetei és feladatai a gazdaságirányítás terén leszűkülnek, a fő funkció általában csak a gazdálkodás fő feltételeinek a megteremtésére irányul. Végezetül, a közigazgatási feladatok mennyiségére és minőségére hatást gyakorló tényező az igazgatási technika fejlettsége is. A közigazgatási tevékenység, mint igazgatás, tartalmilag az 1.3. pontban közölt hét elem össztársadalmi méretű kifejtését jelenti, az ezekkel összefüggő tevékenységek a modern igazgatástechnika alkalmazásával pedig jelentős részben egyszerűsíthetők, gyorsíthatók. Az igazgatástechnika különösen az információs, a döntési és az ellenőrzési feladatok esetében jelent befolyásoló tényezőt. Az információs tevékenység mennyiségileg gyorsítható, minőségileg pedig jelentősen javítható a közigazgatási adatbázisok és az ezekhez kapcsolódó adatátvivő berendezések alkalmazásával. A döntések egy része az ún. programozott döntések számítógépekkel is meghozhatók, rögzíthetők és így az igazgatási folyamatok részben automatikussá tehetők. Ezáltal egyes hagyományos közigazgatási feladatok, mint a döntés-előkészítés, az adatrögzítés, az ügyvitel (iktatás, irattározás, stb.) megváltoznak és az apparátusok személyi állománya az adminisztráció helyett az érdemi feladatokra fordíthatja energiáját. Az ellenőrzés szintén információs tevékenységet jelent, mivel az nem más, mint a döntés végrehajtásának eredményéről való információszerzés. Ezen a téren pedig a modern igazgatástechnika szintén az adatgyűjtés, rögzítés és továbbítás területén gyorsíthatja és javíthatja az igazgatási folyamatokat. Lehetővé válik például ilyen módon az igazgatási tevékenység eredményességének folyamatos figyelemmel kísérése és az időszakos helyszíni ellenőrzési feladatok csökkentése.
A közigazgatás feladatai Az állami funkciókból következő közigazgatási feladatok csoportosításával a közigazgatás-tudomány művelői - kisebb, nagyobb mélységben - csaknem kivétel nélkül foglalkoztak. A csoportosítási szempontok szerteágazó képet mutatnak, melyekből azonban ugyanúgy, ahogy a közigazgatás fogalmának meghatározásakor, két lehetséges megközelítési mód bontakozik ki. Az egyik megközelítés szerint a közigazgatás szervezetéből kiindulva vezethetjük le a feladatok fő csoportjait, megkülönböztetve központi, területi és helyi közigazgatási feladatokat, a központi feladatokon belül pedig kormányzati és megosztott, a területi és helyi feladatokon belül önkormányzati és államigazgatási feladatokat.
A másik megközelítési mód a feladat tartalmi jegyeiből indul ki, vagyis az egy közös cél elérését biztosító feladatokból, feladatcsoportokból képez egy-egy nagyobb feladatkört. Ezzel a módszerrel jelentősen eltérő eredményre lehet jutni attól függően, hogy a közös célokat hogyan csoportosíthatjuk. Az általánosan elfogadott csoportosítás szerint ezek a közös célok az állam funkcióiból vezethetők le, mivel a közigazgatás fő feladatköreinek ellátása a törvényhozói és az igazságszolgáltatási feladatokkal együtt végül is az állami funkciók érvényesülése érdekében történik. A 2.2.1. pontban részletezett állami funkciók alapján a közigazgatási feladatokat az alábbi fő feladatkörökre és feladatcsoportokra oszthatjuk: 1. A közigazgatás gazdaságszervező feladatköre két nagy feladatcsoportra osztható, a közhatalmi és a tulajdonosi feladatok ellátására. A közhatalmi gazdaságszervező feladatcsoport keretében a közigazgatási szervek törvényi keretek között, normatív módon meghatározzák a gazdálkodási környezetet, a gazdasági tevékenység korlátait, a közigazgatási szervek gazdaságszervező feladatainak határait. Példák ezekre az árszabályozási, engedélyezési, szankcionálási témakörökben alkotott kormányrendeletek. A közhatalmi feladatkör másik részét a közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazói feladatai alkotják. A hatósági jogalkalmazás során a közigazgatási szerv a gazdálkodási tevékenységet közvetlenül befolyásolja például a tevékenység engedélyezésével, korlátozásával, megszüntetésével, vagy a szankcionálásával. Ide tartozik például a különböző gyártási engedélyek kiadása, a közegészségi okokból történő tevékenységkorlátozás, vagy az egyes környezetvédelmi bírságok kiszabása. A
tulajdonosi
gazdaságszervező
feladatcsoport
az
állami
tulajdon
nagyságrendjének függvényében jelentkezik közigazgatási feladatként. Ezt a feladatot a közigazgatási szervek az állami vagyon közérdekű hasznosítása céljából látják el, melynek megnyilvánulása az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek létrehozása, valamint a vagyonnal való közvetlen rendelkezés. Az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek esetében a működtetés jellemzője, hogy a közigazgatási szervet törvény hatalmazza fel jogok gyakorlására, ezen túlmenően azonban nem avatkozhat be a gazdálkodási tevékenységbe. A gazdálkodó szerv tehát ebben az esetben is rendelkezik egy relatív önállósággal, ami egyébként a piaci viszonyok közötti gazdálkodás alapvető feltétele. Az állami vagyonnal való közvetlen gazdasági célú rendelkezés lehet hasznosítási célzatú (eladás, tőkebefektetés, stb.), lehet gazdálkodást élénkítő célzatú (kölcsönök, támogatások nyújtása) és lehet beruházási célzatú (az állami egyedi nagyberuházások esetében).
Az állami részvételű gazdálkodó szervek működtetése feladatcsoportból speciális közigazgatási feladatként emelhető ki a közszolgáltatásokat végző szervezetek létrehozása és működtetése. A közigazgatásnak ugyanis gondoskodnia kell olyan közszolgáltatások ellátásról is, amely az anyagi és a nem anyagi (intézeti) szolgáltatások között helyezkedik el, mint pl. a köztisztaság fenntartása, piacok, parkok létesítése, karbantartása, stb. Az ilyen szolgáltatás jellegénél fogva a tipikus (vagyongyarapításra törekvő) szervezet formájában nem szervezhető meg, mivel itt nyereség nem keletkezik. Létre kell tehát hozni és működtetni kell a közigazgatásnak az olyan speciális közüzemeket és közcélú társaságokat is, amelyek mindezeket a feladatokat állami támogatás mellett ellátják. Ezt a feladatcsoportot nevezzük a közigazgatás közszolgáltatásokat szervező feladatának. A gazdaság azon szektoraiban, ahol az állam, mint tulajdonos nem lép fel, (gazdasági társaságok, magánvállalkozások, szövetkezetek) a közigazgatásnak sem lehetnek közvetlenül feladatai. Az állam ebben a körben a beavatkozás lehetőségét a közhatalmi feladatok ellátására, illetőleg egyes felügyeleti feladatok tekintetében az igazságszolgáltatási szervek működésére korlátozza. Az egyes feladatcsoportok nagyságrendjével kapcsolatban itt meg kell jegyeznünk, hogy a modern államban a piaci viszonyok elterjedésének arányában a közigazgatás gazdaságszervező funkciója mérséklődik. Az állam ebben az esetben a gazdasági élet szereplőit a saját befolyása alól a gazdasági törvények befolyása alá helyezi és ezzel egyidejűleg a normatív szabályozást és a tulajdonosi tevékenységét mérsékli. A beavatkozás fő területe ilyen viszonyok között a hatósági jogalkalmazói területre korlátozódik. 2. Az állam kulturális funkciójából vezethető le a közigazgatás intézetirányító feladatköre. A kulturális funkció megvalósítását a közigazgatás ugyanis általában nem közvetlenül saját feladatkörének ellátásával valósítja meg, hanem erre a célra az intézetek hálózatát hozza létre. Az intézet elnevezés olyan szervezettípust jelent, amelyben munkatevékenységet végeznek, azonban a tevékenység célja nem a gazdálkodás keretében történő vagyongyarapítás (mint a vállalat, vagy vállalkozás esetében), hanem az ún. nem anyagi szolgáltatás végzése. Az állam kulturális funkciója tehát úgy valósul meg, hogy a közigazgatási szervek létrehozzák az oktatási, kutatási, közművelődési művészeti, stb. feladatkörű intézeteket, ellátják azokat anyagi eszközökkel, és irányítják azok tevékenységét. Meg kell itt jegyeznünk, hogy az állam kulturális funkciójának megvalósításában a közigazgatás intézetirányító tevékenységén túlmenően egyéb szervezetek is részt vállalnak.
Különösen az oktatás és a művészetek területén lehetnek olyan szervezetek, amelyek magánigazgatás vagy társadalmi önigazgatás alatt állnak (egyházi és magániskolák, művészeti szövetségek, stb.). Ezekre nézve a közigazgatási szervek az irányítástól mérsékeltebb befolyást jelentő szakmai felügyeleti, koordináló és orientáló feladatokat látnak csak el. 3. Az állam szociális és egészségügyi funkciója az előzőekhez hasonlóan szintén elsősorban a közigazgatás intézetirányító feladatán keresztül érvényesül, ezen kívül azonban itt is teret kap kisebb mértékben a szakmai felügyelet (pl. egészségügyi magánszférában), továbbá itt még ki kell emelnünk a szociális és kisebb mértékben az egészségügyi feladatokhoz is kapcsolódó hatósági jogalkalmazó feladatot is. A szociális területen a közigazgatási szervek hozzák létre, látják el anyagi eszközökkel és irányítják a szociális gondozás teljes intézeti hálózatát. A hatósági jogalkalmazói feladatok itt egyrészt az intézetek szolgáltatásainak igénybevételével függenek össze, másrészt a közigazgatási szervek közvetlenül nyújtanak szociális támogatást a rászorulóknak anyagi vagy természetbeni juttatás formájában. Az egészségügyi ellátási feladatkör szintén magába foglalja az intézetek hálózatának létrehozását, anyagi eszközökkel való ellátását és irányítását. A szakmai felügyeletet a közigazgatási szervek itt általában intézeteik útján látják el, ezen túlmenően a hatósági jogalkalmazói feladat során lehet módjuk az egészségügyi magánszféra felügyeletére. A hatósági jogalkalmazás egyéb feladatai a közérdekű gyógyító-megelőző tevékenység területére esnek, ahol általában a kötelezés és a szankcionálás formáját öltik. 4. Az állam belső védelmi funkciójából eredő közigazgatási feladatkörök a rendészeti és a védelmi feladatcsoportokból tevődnek össze. A rendészeti feladatcsoportba soroljuk a közrend és közbiztonság megteremtésének, valamint a tűzrendészetnek a feladatait. Mindkét feladat esetében a közigazgatási szervek maguk látják el az alapvető feladatokat, így a közrend és közbiztonság érdekében végzett rendfenntartást, bűnmegelőzést és bűnüldözést, a tűzrendészet keretében pedig a tűzmegelőzést és a tényleges tűzoltási feladatot. Ezek közül a tényleges tűzoltás önmagában nem közigazgatási feladat, de mint materiális tevékenység, ahhoz szorosan kapcsolódik. Mindkét területen találkozhatunk azonban a társadalom tagjainak és öntevékeny csoportjainak a segítő jellegű közreműködésével, melyben a feladat erőteljes közérdekű jellege domborodik ki. A rendfenntartó, bűnmegelőző és bűnüldöző feladattal kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy annak ellátása a közigazgatási jogi eszközökön túlmenően igényli a büntetőjogi és
büntetőeljárás-jogi eszközöket is. A tűzrendészet keretében viszont a tűzmegelőzés körében találhatunk hatósági jogalkalmazói feladatot. A védelmi feladatcsoportban az ország határainak védelme, az állam biztonságának védelme és a polgári védelem található. Ezeket a feladatokat önálló, elkülönült szervezeti rendszerek látják el, melyek tényleges védelmi és kisebb részben bűnmegelőzési, bűnüldözési és hatósági jogalkalmazói feladatokat oldanak meg. 5. A külső védelmi funkció az állam területének sérthetetlenségét biztosítja az esetleges külső támadásokkal szemben. Ezt a funkciót az állam legfelsőbb szervei és közöttük a legfelsőbb közigazgatási szervek által irányított honvédelmi szervezetrendszer hivatott biztosítani. Ennek a feladatcsoportnak az egyik elemét a kifejezetten közigazgatási feladatokat ellátó szervezetek (a honvédelem irányítását és a hadkiegészítést végző szervek), a másik elemét pedig maga a honvédségi szervezet feladatai alkotják. Ez utóbbi - hasonlóan a tűzoltáshoz nem közigazgatási feladat, hanem materiális tevékenység. 6. Végezetül az állam nemzetközi funkciójából vezethetjük le a közigazgatás külpolitikai és külgazdasági feladatcsoportjait. A külpolitikai feladatcsoportba az államközi kapcsolatok fejlesztését, a nemzetközi szervezetekben való részvételt és a külföldön tartózkodó állampolgárok érdekeinek a védelmét sorolhatjuk elsősorban. Ezeket a feladatokat a leglényegesebb kérdésekben a legfelsőbb képviseleti szerv a közigazgatás legfelsőbb szervei, valamint a külképviseleti szervek együttesen valósítják meg. A külgazdasági feladatcsoportban a közigazgatás alapvető feladata a nemzetközi gazdasági együttműködés lehetőségeinek megteremtése és szervezése, részvétel a nemzetközi gazdasági szervezetek munkájában, továbbá gazdasági és hatósági eszközökkel előmozdítani a külkereskedelem fejlődését.
A közigazgatási tevékenységek fő típusai A közigazgatási feladatok elemzéséből kitűnt, hogy több feladatkörben is találhatunk azonos jellegű feladatcsoportokat és feladatokat. Ilyen például a jogalkalmazás és ezen belül a hatósági jogalkalmazás, az intézetirányítás, a felügyelet, a materiális feladat, de ha a feladatokat további részfeladatokra bontanánk, további azonosságokat is találhatnánk. A feladatok
megoldása a közigazgatási szervektől különböző tevékenységek elvégzését igényli, a feladat csak a cselekvés útján valósulhat meg. Mivel a feladatok jellegében találunk közös vonásokat, a megvalósításuk érdekében kifejtett tevékenységeket is csoportosíthatjuk alapvető jellegzetességeik szerint. A továbbiakban erre az összefüggésre alapozva azt vizsgáljuk meg, hogy a közigazgatási szervek által kifejtett tevékenységeket milyen fő típusokba sorolhatjuk. Ennek azért van jelentősége, mert a közigazgatás működésének belső törvényszerűségeit csak úgy tárhatjuk fel, ha a szerteágazó tevékenységet rendszerezzük és vizsgáljuk azonos jellegzetességeiket. Az egyes tevékenységtípusok kialakításánál többféle szempontot lehet figyelembe venni és ezzel magyarázható, hogy a közigazgatás-tudomány művelői a tipizálásnál eltérő eredményre jutnak. A tipizálási ismérvek számát tekintve is igen széles a skála a szakirodalomban. Berényi Sándor például az 1975-ben megjelent tankönyvben a feladatokon kívül figyelembe veszi az irányítási módszereket, a tevékenység jogi szabályozását és a szervezetek elkülönültségét. Madarász Tibor a tevékenységfajtákat szervi-alanyi, az igazgatottak (tárgyi), az igazgatás módszere és a hatalomgyakorlás erőssége ismérvek alapján különbözteti meg. Ismerünk olyan tipizálást is azonban (a német szakirodalomban), amely 36 féle ismérvet állít fel a tipizálás céljára. A közigazgatás nagyszámú tevékenysége kétségtelenül lehetőséget nyújt az osztályozás sokféle megoldására, azonban a feladatok és tevékenységek közötti szoros kapcsolat már önmagában is lehetőséget kínál egy lényeges tipizálásra. Az egyes feladatcsoportokhoz, feladatkörökhöz kapcsolódó tevékenységfajták ugyanis szükségképpen összerendeződnek, - a feladatcsoport és feladatkör azonossága miatt - így ez a fajta osztályozás is ad egy átfogó képet mindarról a tevékenységről, amelyet a közigazgatási szervek kifejtenek. Természetesen ennek az osztályozásnak is lehetnek kisebb hiányosságai, mivel a közigazgatás rendkívül sokrétű tevékenységében lehetnek olyanok, amelyek az ilyen csoportosításba nehezen sorolhatók be. Jelen tipizálással azonban nem célunk a teljes körű tipizálás elérése, csupán azokra a fő tevékenységfajtákra kívánunk rámutatni, amelyek a közigazgatási cselekvések jelentős részét magukba foglalják. Ezek alapján a következő fő tevékenységfajtákat különböztetjük meg a közigazgatásban. 1. Jogalkotás, törvény-előkészítés A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége abból a rendelkezési jogosultságból adódik, amelyre a legfelsőbb képviseleti szerv felhatalmazza. A magyar jogi megoldás szerint
az Alkotmány ad felhatalmazást a Kormánynak, a miniszterelnöknek, a Kormány tagjainak és az
önkormányzati
képviselőtestületeknek
arra,
hogy
feladatkörükben
jogszabályt
(rendeletet) bocsáthassanak ki. Ezeknek a jogszabályoknak alapvető kritériumuk, hogy magasabb szintű jogszabályokkal nem lehetnek ellentétesek. Ezen belül is azonban két típusúak lehetnek, egyrészt magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján szabályozhatnak
társadalmi
viszonyokat
végrehajtási
jelleggel, másrészt saját feladatkörükben
elsődlegesen is szabályozhatnak társadalmi viszonyokat. Ez utóbbi esetben is vannak azonban korlátok, a magasabb szintű jogszabályok, illetőleg az Alkotmány formájában. A közigazgatási jogalkotás alapvető jellegzetessége tehát, hogy az csak alkotmányi, törvényi, vagy más magasabb szintű rendeleti korlátok között fejthető ki, egy részük pedig kifejezetten magasabb szintű jogszabály végrehajtására születik. Itt megjegyezzük, hogy a modern államban a közigazgatás területi és helyi szintjén az önkormányzás alapelvének érvényesülésével összhangban kialakuló területi és helyi jogalkotás a jogrendszer hármas tagozódásának kialakulásához vezet. Ezáltal a központi szervek jogalkotása csak a valóban társadalmi szintű szabályozásra korlátozódik és minden olyan kérdésben, amelyben a területi és helyi érdekek eltérhetnek egymástól, megadja a lehetőséget a területi (megyei) és a helyi (városi, községi) jogalkotásra. A három szint tehát a törvényi szint, a központi közigazgatási szervek rendeleti szintje és a területi-helyi rendeleti szint. A közigazgatási szervek jogalkotásának másik sajátossága, hogy az a büntetőjogon kívül valamennyi jogágba tartozó jogszabály alkotására kiterjedhet. Ez egyrészt abból adódik, hogy a közigazgatás tárgya az egész államilag szervezett társadalom, másrészt a Kormány és az önkormányzati képviselőtestületek általános hatáskörű szervek, tehát szabályozási tárgykörük feladatikon belül nincs korlátozva. A jogalkotáshoz hasonló típusú tevékenységi kategória a törvény-előkészítés. Bár törvénytervezetet a közigazgatási szerveken kívül mások is benyújtanak a legfelsőbb képviseleti szervhez, a törvény-előkészítési munkálatok döntő többségében a közigazgatási szférában zajlanak. Ez egyértelműen érvényesül akkor, ha a Kormány terjeszti elő a törvénytervezetet, de az egyéb előterjesztés esetén is közreműködhet a közigazgatás apparátusa pl. az információkkal való ellátás, a felülvizsgálat és a pontosítás területén. A törvény-előkészítésben a közigazgatási szervek részvételét az információkkal való rendelkezés és a szakértelem alapozza meg. A közigazgatás központi szervei tevékenységükből adódóan rendelkeznek azokkal az információkkal, amelyek a törvény-
előkészítés szakaszában szükségesek, illetőleg az információs rendszereik révén újabb információk gyors beszerzésére képesek. 2. Hatósági jogalkalmazás A 2.2.2. pontban a közigazgatás végrehajtó tevékenységének tárgyalásakor már foglalkoztunk a jogalkalmazás fogalmával és jellegzetességeivel, így itt a közigazgatási jogalkalmazás egyik leglényegesebb részét, a hatósági jogalkalmazást tesszük vizsgálat tárgyává. A hatósági jogalkalmazás alapvető jellegzetessége, hogy ennek során a közigazgatási szerv, mint hatóság alkalmazza konkrét egyedi ügyre a jogszabályt, vagyis a közhatalmi jogosítvány alapozza meg, hogy a társadalmi viszonyokat alakítsa. A leggyakoribb hatósági ügyfajták az engedélyezések, kötelezések, hozzájárulások, szankcionálások. Maga a hatóság kifejezés is arra utal, hogy a hatóság "hat" a környezetére, befolyást gyakorol a rajta kívül álló személyek és szervek jogaira és kötelességeire. A hatóság ezt a befolyást a döntésével éri el, melynek következtében változás következik be mindazon jogalanyok jogaiban és kötelességeiben, akikre a döntés vonatkozik. A hatósági jogalkalmazás másik jellegzetessége, hogy a tőle teljesen független jogalanyok (ügyfelek) viszonyaiba avatkozik be, és ügyfél elvileg bármely magánszemély vagy szervezet lehet. Utóbbi esetben a jogi személyiség sem feltétel. Ezért nevezhetjük a hatósági jogalkalmazást hierarchián kívüli tevékenységnek is, mivel a hatóság és az ügyfél között semmiféle jogilag előírt alá-fölérendeltség nem létezik. A hatósági jogalkalmazás harmadik jellemzője a kényszereszközök alkalmazásának a lehetősége abban az esetben, ha a hatóság döntésének az érintettek önként nem tesznek eleget. Ez a lehetőség a közhatalmi felhatalmazásból származik, eredete pedig a legfelsőbb képviseleti szerv által adott felhatalmazás arra nézve, hogy a közigazgatási szerv meghatározott kényszereszközt alkalmazhasson. A kényszereszközök alkalmazásának lehetősége követeli meg, hogy a hatósági jogalkalmazás során követett eljárás nyújtson biztosítékokat az ügyfelek részére arra, hogy törvénysértő módon ne lehessen velük szemben kényszereszközöket alkalmazni. Ezért szükséges a hatósági eljárás részletes jogi szabályozása általánosságban (valamennyi ügyfajtára) és speciálisan (egyes ügyfajtákra) egyaránt. Összefoglalva mindezeket a hatósági jogalkalmazás fogalma alatt azt a közigazgatási jogalkalmazást értjük, amikor a hatóság anyagi jogszabály alapján részletesen
szabályozott eljárás keretében rajta kívülálló személyek és szervek jogait és kötelességeit érintő döntéseket hoz és azoknak kényszereszközök útján érvényt szerez. 3. Irányítás A közigazgatás feladatainál több ponton is találkoztunk irányítási feladattal, melyek között kiemelkedett az intézetek irányítása. Ezeken kívül meg kell még említenünk egy másik irányítási kapcsolatot is, az alsóbb szintű közigazgatási szervek irányítását. Az irányítás, mint tevékenység azt jelenti, hogy két szervezet között olyan kapcsolat létezik, amelyben az egyik a másik tevékenységére meghatározó befolyást gyakorol. Az irányítás kizárólag csak szervezetek közötti viszonylatban érvényesül, erőssége pedig attól függ, hogy az irányító szervezet milyen eszközöket alkalmazhat a befolyásolásra és azokkal az irányított mely tevékenységét érinti. Elvileg az irányítás érintheti az irányított valamennyi tevékenységét, a rendeltetése érdekében kifejtett fő tevékenységet és az ahhoz kapcsolódó igazgatási tevékenységet is. Az irányítás erőssége szerint régebben a szakirodalomban hierarchikus és a hierarchián kívüli irányítást különböztettek meg. A hierarchikus irányítás lényege, hogy a két szervezet között alá-fölérendeltségi kapcsolat létezik. A közigazgatásban az ilyen kapcsolatot az irányított szervezet létrehozásakor rögzítik jogszabályban vagy a szervezeti és működési szabályban. A befolyás gyakorlására már önmagában az alá-fölérendeltségi kapcsolat is elegendő, azonban a befolyásolás fő eszközeit általában szintén szabályozzák. Ezen belül azonban a hierarchikus irányítás korlátlan, vagy csekély mértékben korlátozott beavatkozási lehetőséget jelent az irányító szerv számára. Ezt általában az utasítási jog biztosítja a legszembetűnőbben, melynek alapján az irányító közvetlenül érvényesítheti akaratát az irányított tevékenységben. Hierarchikus irányítás érvényesül például a Kormány és a minisztériumok, vagy minisztériumok és a nekik közvetlenül alárendelt szervek között. A hierarchián kívüli irányítás - amely az irányítási jogosítványok egymásnak alá nem rendelt szervek közötti gyakorlását jelenti - mára már felügyeleti tevékenységgé változott. 4. Felügyelet A felügyeleti tevékenység kialakulása azzal a körülménnyel van összefüggésben, hogy az állam - felismerve, hogy a szervezetek működésének hatékonyságát kedvezően
befolyásolja az önállóság biztosítása - egyes szervtípusok esetében csak igen szűk körre korlátozza a befolyásolási lehetőségeit. Ezzel általában csak azt kívánja elérni, hogy az ilyen szervezetek működése feleljen meg a jogszabályoknak, illetve saját szervezeti és működési szabályaiknak. Ebbe a körbe a közigazgatás körében a felügyeletek különböző típusai sorolhatók, a felettes szervek hatósági törvényességi felügyelete, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete (ellenőrzése), a speciális hatósági felügyeletek (pl. kereskedelmi, közegészségügyi). A felügyelet másik típusa az intézetek esetében található, mely már túlmegy a működés törvényességén és elsősorban a működés szakmai megalapozottságát, jellegét vizsgálja és ezen a téren gyakorol befolyást. Az előző típusú felügyelettől való megkülönböztetés céljából ezt a felügyeletet szakfelügyeletnek nevezzük. Mindkét felügyeleti fajtának az a jellegzetessége, hogy az irányításnál szűkebb körű jogosítványokat tartalmaz. Legáltalánosabb jogosítvány az ellenőrzés, a fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, illetőleg az észlelt fogyatékosság megszüntetése érdekében eljárás kezdeményezése. Ez utóbbi eljárást általában más szerv folytatja le, de egyes felügyeleti fajtáknál, mint pl. a hatósági felügyeleteknél az eljárást maga a felügyelő szerv is lefolytathatja (pl. szankcionál). 5. A közvetlen tulajdonosi tevékenység Az állam a vagyonának hasznosítását több formában végezheti. Az egyik forma, hogy vagyonának egy részéből gazdálkodó szervet létesít, amely egy társadalmi szükséglet ellátásán túl a vagyon gyarapítására törekszik. Ez a megoldás a piacgazdaságok kialakulásával egyre jobban háttérbe szorul. A másik forma az, hogy az állam rendelkezik a vagyonával közérdekű hasznosítás céljából.
Ez
a
rendelkező
tevékenység
megnyilvánulhat
az
állam
vállalkozó
tevékenységében, melynek során az állam vagyoni részesévé válik nem állami gazdálkodó szerveknek. Másik megoldásként az állam egyszerűen értékesítési vagyonát, pl. az állami tulajdonban álló földrészleteket, lakóházakat, üzemeket. A harmadik hasznosítási mód az állami vagyon beruházások megvalósítására való felhasználása. Ezzel az állam olyan beruházásokat valósít meg, amelyre a magánszféra a tőke, vagy a gazdaságosság hiánya, illetve az állami monopólium alapján nem vállalkozik. Végül az állam vagyonát olyan gazdasági célú támogatásokra fordíthatja, amely megoldja a gazdaság rövid távon jelentkező problémáit, élénkíti a gazdasági fellendülést és ezzel közvetve a társadalom érdekét szolgálja.
Mindezeket a tevékenységeket az állam a közigazgatási szervei útján valósítja meg, és mivel ezeket a közigazgatási szervek azonos feladatkör ellátása érdekében végzik, összefoglaló névvel közvetlen tulajdonosi tevékenység alatt tárgyaljuk. 6. Materiális tevékenység Speciális tevékenységi fajta a közigazgatásban a belső és külső védelmi feladatokat ellátó fegyveres erők, testületek és rendészeti szervek materiális tevékenysége. Ezek a szervek a közigazgatás legfőbb szervei, illetve a legfelsőbb képviseleti szerv irányítása alatt állnak, így működésükhöz kapcsolható a közigazgatási szervek irányító tevékenysége is. A működésük másik tevékenységi típusa a hatósági jogalkalmazó tevékenység, ezen túlmenően azonban végeznek olyan tevékenységeket is, amelyek az eddigi tevékenységi fajtákba nem sorolhatók. Ez utóbbiak közé sorolható a járőrözés, nyomozás, rendfenntartás, gyakorlatok tartása, tűzoltás, stb. Az állam működése szempontjából mindezek a tevékenységek elkerülhetetlenek, és jelentőségük abban van, hogy biztosítják a társadalom zavartalan életét, fennmaradását. Ennél fogva mint tevékenységi típust feltétlen ki kell emelnünk a közigazgatás tevékenységei közül és a fő típusokba kell besorolnunk.
