A modern állam feladatai

■

■

A modern állam feladatai

■

■

■

■

■

■

A modern állam feladatai Magyar Közgazdasági Társaság és a Gazdasági és Szociális Tanács konferenciájának előadásai

Szerkesztette: Halm tamás és VADÁSZ JÁNOS

Budapest, 2009

■

■

■

© A modern állam feladatai Magyar Közgazdasági Társaság és a Gazdasági és Szociális Tanács konferenciájának előadásai

A tanulmányok szerzői: Lóránt Zoltán, Lőrincz Lajos, Kovács Árpád, Pulay Gyula, Rozgonyi Tamás, Stumpf István, Vadász János, Vizi E. Szilveszter Szerkesztők: Halm Tamás és Vadász János Felelős kiadó: Vizi E. Szilveszter ISBN 978-963-88419-1-9 © A szerzők, 2009 © Gazdasági és Szociális Tanács, 2009

Minden jog fenntartva, beleértve a bárminemű eljárással történő sokszorosítás jogát is.

Nyomdára előkészítette a Timp® Kiadó – Lavik 92™ Kft. (1139 Budapest, Frangepán u. 12–14. Tel.: +36 (1) 421–5251 [email protected]) az 1795-ben alapított Magyar Könyvkiadók és Könyvterjesztők Egyesülésének tagja. Felelős vezető: Solymosy Lajos, a Lavik 92™ Timp® Kiadó Kft. igazgatója Nyomta a Gyomai Kner Nyomda Zrt. • 5500 Gyomaendrőd, Kossuth u. 10–12. • www. gyomaikner.hu • [email protected] • Tel.: +36 (66) 887–400 • Felelős vezető: Fazekas Péter ■

■

■

Tartalom

Vizi E. Szilveszter Állam, gazdaság és bizalmi tőke ................................................................. 7 Lőrincz Lajos A modern állam feladatai – kiemelten a közigazgatásban ......................... 11 Rozgonyi Tamás Államreform, közigazgatás, háttérintézmények – egy kutatás tapasztalatai ... 20 Kovács Árpád A közigazgatás modernizációjával kapcsolatos számvevőszéki tapasztalatok ... 41

Pulay Gyula A közigazgatás feladatai a versenyképes tudásgazdaság kiépítésében ............. 61 Vadász János A modern állam emberi erőforrásai – közszolgálati humánpolitika – szabályozás ........................................................................................... 80 Stumpf István Szakmai alapú közigazgatás – a neoweberiánus állam ............................... 92

Tartalom

■

5

■


Lóránt Zoltán Az önkormányzati közigazgatás átalakítása – tévutak és utak .................... 49

■

■

VIZi E. SZILVESZTER

a Magyar Tudományos Akadémia előző elnöke a Gazdasági és Szociális Tanács elnöke

Állam, gazdaság és bizalmi tőke

K


■

7

■


orunk nemzetközi kapcsolatrendszerének alapvető jellegzetességei az 1648-as vesztfáliai békeszerződést követően alakultak ki: létrejöttek a nemzetállamok megalakulásának feltételei. A XIX-XX. században viszont már modern szuverén államok jöttek létre, amelyekre a jogállamiság fejlődése volt a jellemző. Ez lehetővé tette, hogy az állam egyre kisebb szerepet játsszék a (magán)gazdaság, a szolgáltatások stb. fejlődésében. A piac törvényszerűségei viszont egyre fontosabb szerephez jutottak a gazdasági egyensúly megteremtésében. A II. világháború után a Bretton Woods-i egyezmény, amelyet 44 ország fogadott el, pénzügyi stabilitást és makrogazdasági egyensúlyt biztosított a világkapitalizmus működésében. Ez az egyezmény viszont 1971 után már nem működött, mert az amerikai dollár képtelen volt a világpénz, a tartalékvaluta szerepét betölteni. A dollár aranyhoz rögzített árfolyama is megszűnt. Az amerikai elnökök, különösen Bill Clinton – sok egyéb mellett – a női munkára, a gyermekek problémájára, az emberi jogokra, míg George W. Bush a terrorizmus elleni harcra, az iszlám világra koncentrálta politikáját. Viszont egyik elnök sem foglalkozott Amerika, illetve a világ makrogazdasági problémáival! A „jó kapitalizmus” elvei teljesen eltűntek az amerikai bankrendszer működéséből is. Olyan morális kérdések, mint a tisztességes haszon elve, kezdtek háttérbe szorulni. A profit valóban minden áron való gyors növelése lett a rendszer alapeleme. Az információs forradalom eszközrendszerének (komputer, világháló stb.) segítségével a pénzügyi világ és a gazdaság globalizálódott. A pénzügyi rendszer olyan mértékben gyorsította fel működését, hogy az a pénzügyi felügyeletek számára lehetetlenné tette az események követését. Sok esetben még a menedzserek sem látták át a rendszert, amelyet működtettek. A piac reguláló szerepe, amely tehetetlensége miatt időigényes, sem tudott már hatékonyan működni. Mi is történt azonban a világban? Ami a világgazdaságot illeti, a „mindenáron való növekedés”, mint legfontosabb cél erőltetése (a fenntartható fejlődés helyett!) próbára tette a világ pénzügyi, gazdasági rendszerét. Ehhez bizalmi válság társult,


■

■

amely szintén globalizálódott. Az Egyesült Államokban a növekedés fenntartása végett rendkívül alacsonyra csökkentették a hitelek kamatát, és a lakosság hitelképtelen rétegeire („No income, no job”) szinte ráerőltették a kölcsönöket. Ennek következtében a hitelek minősége lecsökkent. További pénzügyi újításokat, új termékeket vezettek be, hogy a bankok nyeresége növekedjen, amivel egyben a vezető bankárok jutalékát is növelték. Ezen túlmenően az amerikai háztartások költségvetésében az olaj tartósan magas (140$/hordó körüli) ára egy „különadóként” jelentkezett (340 milliárd $/év teher), aminek következtében csökkent a fogyasztás, majd – emiatt – a termelés is. Az amerikai ingatlanbuborék („housing bubble”) oka is részben politikai volt: a kormányzat kizárólag politikai indíttatásból segíteni akart a választópolgároknak, ezért arra kényszerítette a nagy állami lakáshitel-intézeteket, hogy a lakosság szegényebb rétegeinek is nyújtsanak lakáshiteleket (illetve adjanak garanciát rájuk). A korábbi szigorú elvárások felpuhulását is a neoliberális elveket követő Clinton- és Bush-kormányzatok „segítőkészsége” okozta: lecsökkent az állam ellenőrző szerepe a bankrendszer felett. A világméretű GDP korábban jellemző 5% körüli növekedését 2009-ben 2%nál nagyobb csökkenés váltja fel. A gyors növekedés sem volt mindenütt fenntartható, sőt egészséges sem. Kínában például a GDP 10%-ot meghaladó növekedését többségében új gyárak építése okozta, és nem a termelés ilyen arányú felfutása. Magyarország versenyképessége sajnos a jó konjunktúra idején is gyorsan romlott: 2002-ben még 29. a helyen volt, 2006 és 2008 között pedig a 41. helyről a 62. helyre süllyedt 134 ország közül.1 Ilyen helyzetben érte a világválság Magyarországot. Bebizonyosodott, hogy igen veszélyes, ha a hatalom megtartása érdekében a piac, a gazdaság, az ország hosszú távú érdekeit a kormányzatok nem veszik figyelembe a döntéseiknél. Ez különösen veszélyes, ha egy országban (mint amilyen pl. Magyarország) nincsenek meg a megfelelő tartalékok, de a kormányzat a lakosságnak olyan gazdasági előnyöket akar biztosítani – politikai, hatalmi okokból –, amelyeknek a feltételei nincsenek meg. És ha ez társul a kormányzat társadalmi szinten jelentkező bizalomvesztésével, akkor súlyos gazdasági, szociális, politikai válság lép fel. Ennek vagyunk szenvedő alanyai ma Magyarországon. Mind a világban, mind Magyarországon alapvető erkölcsi normák, elvárások hiánya előzte meg a válság létrejöttét. Francis Fukuyama érvei – Max Weberhez hasonlóan – igazaknak bizonyultak: a bizalom és a tisztesség hiánya a gazdaságot is tönkre teszi.2 Az államnak, a kormányzatnak feladata lenne, hogy betartassa ezeket a társadalmi, gazdasági életben elengedhetetlenül fontos alapelveket. E válság tanulsága, hogy ami jogilag lehetséges, az még nem biztos, hogy etikailag 1

World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2008–2009. The Great Disruption: Human Nature and the Reconstruction of Social Order, Free Press, 1999.

2

■

8

■

Vizi E. Szilveszter

■

■

Magyarország a gazdasági versenyképességi rangsorban (A Világgazdasági Fórum [WEF] éves értékelései)

3

Financial Times, 2009. június 25.


■

9

■


(szakmailag) elfogadható. Megállapítható, hogy napjainkban az erkölcs hiánya megelőzte a pénzügyi, gazdasági válságot, sőt bizonyos fokig a kiváltójának is tekinthető. A válság megoldása érdekében az Európai Központi Bank 442 milliárd eurót, soha nem látott összeget pumpál egy évre 2%-os kamara az eurózóna több mint 1100 bankjába, hogy kölcsönökkel segítse ki az EU gazdaságát. Azt várják, hogy ez majd csökkenti a piaci kamatlábat, és a magángazdaság számára kölcsönöket biztosít, hogy a gazdaság beinduljon. Az OECD előrejelzése szerint 2009-ben a japán GDP 6,8%-kal, az eurózónáé 4,8%-kal, az USA-é 2,8%-kal fog csökkenni. Kína viszont 7,7%-kal növekszik.3 Ebben a helyzetben azonban ez nem elég. A kiváltó okot kell megszüntetni. Helyre kell állítani a szavak becsületét, a tettek igazságra való törekvését és az emberi cselekvések erkölcsösségét. Hiba az, hogy ma mindenki csak arról beszél, hogy meg kell őrizni az állásokat, munkahelyeket kell létesíteni, meg kell menteni a bankokat, és így tovább, de senki sem beszél arról, hogy helyre kell állítani a lakosság bizalmát a bankrendszerben, a kormányok, a parlamentek működésében, a politikusok tevékenységében. Ennek előfeltétele, hogy a hatalom gyakorlásában jelen legyenek azok az erkölcsi normák, amelyek megteremtik az emberekben a bizalom érzését.

■

■


Napjaink egyik izgalmas kérdése, hogy milyen legyen az állam szerepe. Sokan azt állítják, hogy minél kisebb az állam szerepe, annál sikeresebb egy ország. Ezt úgy értelmezték a gyakorlatban, hogy minél kisebb a társadalom ellenőrző szerepe, annál sikeresebb a (magán-) gazdaság. Ennek kudarcát éljük meg napjainkban. Ebben a nagyon sajátos helyzetben foglalkozik ez a kötet, amely a Magyar Közgazdasági Társaság és a Gazdasági és Szociális Tanács közös szervezésében megtartott konferencián elhangzott előadásokat tartalmazza, az állam szerepével.

■

10

■

Vizi E. Szilveszter

■

■

Lőrincz Lajos akadémikus

a modern állam feladatai – kiemelten a közigazgatásban

A

A modern állam feladatai – kiemelten a közigazgatásban

■

11

■


z állam – nem véletlenül – a legtöbb ember számára azonos a közigazgatással, a végrehajtó hatalom zömét kitevő szervezettel. Nálunk, Magyarországon, más parlamentáris köztársaságoktól eltérően, tulajdonképpen nincs a végrehajtó hatalomnak más szereplője, mivel az Alkotmánybíróság a köztársasági elnököt az alkotmány értelmezése kapcsán kizárta ebből a körből. A végrehajtó hatalomhoz tartozó szervezetláncolat elemei tehát: a kormány, a minisztériumok, a minisztériumok helyi-területi szervei (az úgynevezett dekoncentrált szervek) és – laza kapcsolódással – az önkormányzatok igazgatást végző részlegei. A magyar államstruktúrával foglalkozók ezért jelezték már korábban, hogy az egyszálú végrehajtó hatalom, vagyis a kormányzat nálunk erősen legyengített, hiszen nincs például joga a tipikusan közigazgatási tevékenységet (bűnüldözést, ellenőrzést) végző ügyészség felügyeletére, az önkormányzatokban folyó igazgatási munka közvetlen befolyásolására – ismét csak eltérően a legtöbb példának tekintett alkotmányos berendezkedésű államtól. Akárhogy van is, ez a közigazgatás az, amely az állampolgárok mindennapos életét a legközvetlenebbül befolyásolja. Amíg az igazságszolgáltatást végző bíróságokkal az emberek többségének egész életében nincs közvetlen kapcsolata (s ugyanez a helyzet a törvényhozás szervével), addig a közigazgatás szerveit nem tudja elkerülni. Már születésekor – sőt előtte – nyilvántartásba veszik, iskolába járásra, majd adófizetésre, kérelmek benyújtására, különféle korlátozások elviselésére kötelezik, és ami a legdöntőbb, a legkiemelkedőbb tartalmú kapcsolat: a közigazgatástól várja legtöbbünk a mindennapos szükségletének (ivóvíz, elektromos áram, biztonság, közlekedés, fizetési eszköz, egészség, oktatás) biztosítását. De nemcsak az állampolgárok szorulnak rá a közigazgatásra, hanem a többi államhatalmi szerv is. Törvényjavaslatok benyújtására a képviselőknek és a parlamenti bizottságoknak is joguk van ugyan, erre azonban a legritkábban kerül sor; a minisztériumok által kidolgozott és a kormány által benyújtott javaslatok kerülnek a képviselők asztalára megvitatás céljából. Mivel a közigazgatási szervek feladatai a legtömegesebbek,

■

■

legszerteágazóbbak, a legtöbb alkalmazottat is kénytelenek foglalkoztatni, ezért szükségszerűen a legmagasabb költségvetési támogatást igényelik. 1


A közigazgatás kezdeti feladatai A közigazgatás-tudomány a modern állam kialakulását a felvilágosult abszolutizmus korszakában jelöli meg. Ez a korszak az, amikor az állami feladatok jellegében és körében döntő változás következik be. A korábbi korszakoktól eltérően, amikor az állam lényegében két feladatot látott el: a külső és belső biztonságról való gondoskodást és az ehhez szükséges anyagi eszközök beszerzését adókivetés és -behajtás útján, a 18. század közepétől kezdve, nagyrészt a korszak gondolkodóinak hatására, az állami feladatok kibővülnek a kötelező alapoktatás bevezetésével s a feltételek biztosításával, a szegénygondozással, az építésrendészettel.2 De erre az időszakra esik a teljes körű lakosság-nyilvántartás megvalósítása: II. József rendeletére a Habsburg birodalomban 1792-ben először rendelnek el teljes körű népszámlálást. Mária Terézia rendeletére készült el a termőföldek felmérése és osztályozása s az a térkép, amelynek pontosságát mutatja, hogy ennek alapján jelölték ki a trianoni határokat. Egyszóval az információgyűjtést, az információ-feldolgozást és -táro lást, mint a tudatos kormányzás nélkülözhetetlen feltételeit is ebben a korszakban teremtették meg. Nem véletlenül jellemzik ezt a korszakot a jóléti állam korai korszakának, olyan korszaknak, amelyben a lakossági igények, a közszükségletek kielégítésében az államnak vezető szerepe van. Az állam ebben a korban nem csupán hatalmi jogosítványait gyakorolja, hanem a gazdaság irányításában, a nemzeti termék védelmében is vezető szerepet játszik. A polgári átalakulás témánk vonatkozásában több lényeges változást eredményezett. A vezérmotívum a jogszerűség, az egyéni szabadságok követelése és alkotmányokban vagy egyéb dokumentumokban való rögzítése volt. A szabadságok között első helyen a magántulajdon védelme és az Amerikai Egyesült Államokban (de csak ott!) a verseny szabadsága állt. A jogszerűség a közigazgatást illetően konkrétan azt jelentette, s jelenti ma is, hogy a közigazgatás csak azt teheti, amit a jogszabályok előírnak, de azt is csak úgy, ahogyan a jogszabályok rögzítik. A jogállamiság a közigazgatást erős keretek közé szorítja: a 19. század hatvanas-hetvenes éveitől kezdve, amint az közismert, az éjjeliőr szerepét tölti be a gazdaságban, vagyis csak jelen1

Nálunk a központi és az önkormányzati igazgatási terület kb. százezer, az egyenruhás szervek kb. hetven-nyolcvanezer főt foglalkoztatnak. (Csak összehasonlításképpen: a bíróságok, ügyészségek együtt tizennyolcezer embert alkalmaznak.) 2 Gondoljunk Párizs ekkor épült széles sugárútjaira, Szentpétervár tudatosan megtervezett arculatára. ■

12

■

Lőrincz Lajos

■

■


■

13

■


tősebb rendellenesség esetén avatkozik be a gazdasági folyamatokba. A jogállami közigazgatás ettől az időtől kezdve kerül hátrányba a gyorsaságot, újítási készséget, a hatékonyságot illetően a szabadon mozgó, csaknem kötetlen magánigazgatással, vagyis az ipari, kereskedelmi szférában folyó szervezési tevékenységgel szemben. A jogilag kötetlen abszolutisztikus állam viszont – felhasználva hatalmi erőfölényét, valamint az általa támogatott kezdeti igazgatástudomány, a kameralisztika eredményeit – a maga korában vitathatatlanul a leghatékonyabb igazgatási szerv volt. A napjainkig élő jogállami követelmény tehát a közigazgatást nehézkesebbé teszi, de nem véletlenül került a polgári átalakulásáért harcolók zászlajára. A jogi szabályozottsággal válik a közigazgatás korlátok közé szorítottá, korlátozott hatalmúvá, tevékenysége kiszámíthatóvá, zártságát, elkülönülését felszámoló szervezetté. Az előnyöket a társadalom jelentősebbnek ítélte meg, mint a hátrányokat. De azt is tudnunk kell, hogy a 19. század végén, a 20. század elején kezdik először hangoztatni a helyzet előnyeit és hátrányait összességében nem ismerők a közigazgatás módszereinek átalakítását a magánigazgatás, konkrétabban a részvénytársaságok, mint a szervezés csúcsát megvalósító szervek mintájára. Ilyen ajánlást és kívánságot napjaink Magyarországán is olvashatunk. Visszatérve a közigazgatási funkciók történelmi alakulásának vázolására: a sokszorozódó és egyre súlyosabbá váló gazdasági válságok hatására az 1880-as, 1890es években a Nyugat államai feladják a gazdasági életet érintő passzivitásukat, s a gyilkos versengést visszafogó intézkedéseket léptetnek hatályba. Ebben a korszakban alakulnak Európa-szerte a gazdasági kérdésekkel foglalkozó ipari, mezőgazdasági, kereskedelmi minisztériumok, s ekkortól növekszik megszakítás nélkül a közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma. A kormányok és a közigazgatás szerepe hallatlan mértékben megnőtt az I. világháború idején; ekkor kaptak jogosítványt a kormányok törvényerejű rendeletek alkotására, majd a nem sokkal ezután bekövetkező gazdasági világválság idején, amikor is – nem először és nem utoljára – bebizonyo sodott, hogy állami támogatás és jelentős szerepvállalás nélkül a piaci szervezkedés módszereinek és szabályainak magasabbrendűségét fennen hangoztató ipari és gazdasági tőke képtelen az általa előidézett mélységekből kikászálódni. Igaz ez a legliberálisabb államra, az Amerikai Egyesült Államokra is, de a konzervatívnak minősíthető Franciaországra szintúgy, s mindnyájan tudjuk, hogy a világ két jelentős államában, Németországban és a Szovjetunióban a közigazgatási hatalom milyen szélsőséges mértékben és formában növekedett meg. A közigazgatás tovább erősödött a II. világháborúban, s ez – némi meglepetésre – folytatódott a háború utáni korszakban is. Az okot erre a háborús károk és veszteségek gyors és gazdaságos eltüntetésének reménye adta. A kormányok meggyőződéssel állították, hogy a központosított és tervszerű irányítás eredményezheti a célok sikeres elérését. A háborút követő években jelentős mértékben államosították a közlekedést, a bányászatot, a nehézipart nemcsak a kelet-európai országokban, hanem Angli-

■

■

ában, Franciaországban, Olaszországban is, öntudatlanul megteremtve a későbbi privatizáció alapjait. De nemcsak ennek, hanem annak is, hogy az állam, élén a közigazgatással, alkalmassá váljon számos közszolgáltatás közvetlen megszervezésére és nyújtására. A szolgáltató állam, beleolvadva a jóléti állam kereteibe, elnyerte az állampolgárok túlnyomó többségének tetszését, hiszen garantáltan egyenlő alapon biztosította az alapvető szükségletek kielégítését. A szolgáltató állam a hagyományos funkciók mellett (közbiztonság, jogszolgáltatás) a felvilágosodás államainak gyakorlatát folytatta jóval magasabb szinten – és jóval nagyobb költségráfordítással.


Magánigazgatási módszerek a közigazgatásban A magas költségek főként és elsősorban az elvállalt szolgáltatások kiadásaiból adódnak. A mindenkire kiterjedő egészségügyi ellátás, az államilag garantált nyugdíj rendszeres folyósítása, a közoktatás, a honvédelem, a belső rendészet működtetése óriási költségekkel jár, s ehhez járul a megnövekedett feladatok ellátásához igényelt személyi és dologi kiadások összege a közigazgatásban. Ezért a folyamat elemzőinek és ellenzőinek egy része a következő kérdéseket vetette fel: Szükséges-e egyáltalán e feladatok központi szintről történő vezénylése? Szükséges-e, hogy e feladatok ellátásának irányítását az állam lássa el? Alkalmas-e egyáltalán a közigazgatás a reá bízott feladatok ellátására? A válaszok megoszlanak időben (értsük ezen az utóbbi harminc évet) és térben egyaránt. Az Egyesült Királyságban és az Amerikai Egyesült Államokban szinte egy időben, a hetvenes évek legvégén, illetve a nyolcvanas évek legelején két olyan politikus került a végrehajtó hatalom, a közigazgatást irányító szervezet élére, aki az addig uralkodó, a közigazgatás feladatkörének, személyzetének, költségeinek növekedését eredményező folyamattal szemben álló politikát hirdetett meg. Ennek megvalósításaként részben azonos, részben eltérő megoldásokat alkalmaztak. Közösen hirdették az állami szerepvállalás visszahúzódását, elsősorban a gazdaság területén, de az oktatási, egészségügyi szférában is, ami által lehetővé válik a közalkalmazottak lét számának csökkentése is. Angliában erőteljes privatizáció kezdődött el, amely lényegében nem állt másból, mint a negyvenes évek államosításának visszafordításából. Úgy vélték: ezzel lényegesen csökken az állami feladatok köre. Amerikában, mivel állami tulajdon a gazdaságban szinte nincs, az állami szervek bizonyos feladatait úgynevezett kiszerződéssel magánvállalkozásoknak adták át, azzal a meggyőződéssel, hogy ily módon nemcsak az állami feladatok és kiadások csökkennek, hanem a feladat ellátásának időtartama is; megoldásának minősége pedig javul. Ehhez tudni kell, hogy Amerikában kezdetektől fogva a magánigazgatás, a „business administration” primátusát hirdetik és vallják a „public administration”-nal ■

14

■

Lőrincz Lajos

■

■


■

15

■


szemben. Ez alól csak a közigazgatás-tudomány művelői képeznek kivételt… Ehhez a politikai tartalmú és célzatú angol–amerikai kormányzati programhoz lelkesen társult az újabb profitszerzési lehetőséghez jutott üzleti világ és a közszféra jelenségeivel foglalkozó tudományok művelőinek nem lebecsülhető része is. Az általuk kidolgozott érvek hamarosan a neoliberális tanok központi elemeivé váltak. A kontinentális Európa két vezető országában, Franciaországban és Németországban, valamint a közigazgatásban évszázadok óta e két ország megoldásait átvevő és alkalmazó többi országban az állam szerepvállalására vonatkozó kérdéseket általában másként válaszolták meg. A francia és a német felfogás szerint a közösségi ügyek vitelére, intézésére, a nemzeti egység biztosítására az állam, a közigazgatás a legalkalmasabb; az a közigazgatás, amely a jogszabályoknak engedelmeskedve évszázadok óta sajátos, reá jellemző, a magánigazgatáséitól eltérő módszereket alkalmaz a közfeladatok ellátása során. A közigazgatás, a végrehajtást végző és biztosító szervek kiemelt szerepkörét különösképpen az 1958-ban létrejött francia V. köztársasági konstrukcióban láthatjuk, amely később egyébként a szovjet utódállamok többségében példaképül szolgált. A de Gaulle elnök által megfogalmazott elv szerint a fecsegő, felelőtlen politikusokból álló Nemzetgyűlés helyett a hozzáértő, felkészült szakemberekből álló, az országot a legválságosabb időkben többször bizonyítottan megmenteni képes közigazgatást kell a hatalmi struktúra élére állítani. Időközben, a szocialista világrend felbomlása utáni egypólusú világban felerősödött egy olyan folyamat, amelyet globalizációnak nevezünk, s ez nem lebecsülhető mértékben befolyásolta az addig nemzeti karakterűnek minősíthető közigazgatásokat. A közelítés, azonosulás, hasonulás fogalmaival jellemezhetők leginkább a bekövetkezett változások. Ez a tendencia már a II. világháborút követően, a kétpólusú világban elkezdődött, nagy lendületet azonban a kilencvenes évek után vett. Kezdetben a kommunikációs forradalom, a technikai fejlődés eredményezte a nemzeti jellegzetességek elhalványulását. Jelentősebb változásokat, az állami szuverenitás gyengülését idézte elő a nemzetközi szabályozó szervek megjelenése, működésük stabilizálódása. Az ENSZ, a Valutaalap például alig felsorolható számú kérdésben egységesített addig különböző nemzeti megoldásokat a környezetvédelemben, a gazdálkodásban, a számviteli rendszerekben, és így tovább. Különösképpen kiemelendő az a szerep, amelyet az Európai Unió játszott és játszik Európa 27 országa közigazgatási rendszerének közelítésében. Noha a közigazgatást minden eddigi dokumentuma nemzeti intézménynek minősíti, a közösen elfogadott döntések végrehajtásának gyakorlata a hasonulás irányába mozdítja a tagországok állami bürokráciáját. Az eddig jelzett hatások a közigazgatást főként szervezetének, módszereinek, jogi eszköztárának alakulásában befolyásolták – és többnyire újabb és újabb feladatok ellátására kötelezték. A gazdaság oldaláról érte azonban a legmélyebb hatás a globalizálódó világot, államot. A multinacionális cégek nem pusztán a termelés, kereskedelem, bankszféra terüle-

■

■

tén alakítottak ki azonos eljárásokat, üzemeltetési módszereket, hanem – részben szándékoltan, részben akaratlanul – az államstruktúra alakulását is befolyásolták; kétféleképpen is. Először is, az eddig ismertetett jelenségektől eltérően gyengíteni szándékoznak az állam szerepét, funkcióit az országok, társadalmak irányításában, másodszor, az első szándékhoz igazodóan, az igazgatás módszereiben és elveiben is döntő változásokat sürgetnek és javasolnak.


Lehet-e kicsi és karcsú az államigazgatás? A kis vagy karcsú állam megteremtése nem pusztán költségtakarékossági okból áll első helyen ezen elvekben. A gazdaság, a termelés, a pénzvilág terjeszkedése elé az államhatárok bosszantó akadályt állíthatnak, ezért az államok szerepét a gazdasági folyamatok irányításában vissza kell szorítani. Az ideálisnak hirdetett karcsú állam gyenge, eszköztelen a szociális, oktatási, egészségügyi gondok megoldásában is. A kevesebb gonddal találkozó állam elbocsáthatja alkalmazottainak jelentős részét, ilyképpen az állam (főként közigazgatása) olcsóvá is válik – hirdetik e tanok. A karcsúvá és olcsóvá váló államban olykor jelentkező gazdasági gondokat „megoldja” az önszervező piac, a szociális és egyéb területeken mutatkozó problémák megoldásában pedig az öngondoskodás módszerének kell érvényre jutnia. A leegyszerűsített formában ismertetett, az utóbbi évtizedekben megfogalmazott neoliberális államfelfogás, amint láthattuk, nem érinti az állam szerepét a belső rendvédelemben, a honvédelemben, az igazságszolgáltatásban, a szabályozó funkciót betöltő törvényhozásban. A csökkentés mindenekelőtt a gazdasági és a szociális, kulturális, egészségügyi ellátási funkciókra vonatkozik. A változás azonban, amint jeleztük, nem csupán az állami szerepkör visszahúzódásában szükséges, hanem a megmaradó funkciók újszerű ellátása elterjedésének tekintetében is. Ha a magánszektor, a versenyszféra dinamikusan fejlődik, újítókészségben, költségtakarékosságban messze megelőzi a konzervatív, lomha közigazgatást, akkor az egyedüli gyógymód a magánigazgatás módszereinek átültetése a közigazgatásba. A gondolat, már szóltunk róla, egyáltalán nem új, de ilyen nyomatékosan és erősen még soha nem fogalmazódott meg, mint az elmúlt években. Az új közmenedzsmentnek (new public management) keresztelt irányzat lényege, hogy a hagyományos jogállami felfogás, a jogszerűség elsődlegessége helyett az üzleti világ elsődleges elvét, a hatékonyságot kell a működés középpontjába állítani. A hatékonyság feltételezi a versenyszellem alkalmazását a közszférában, szervezeten belül és szervezetek között is; törekedni kell a gazdasági önfenntartás elérésére; s emellett folytatni kell a privatizálás, a kiszerződés gyakorlatát; a magánszférának nagyobb szerepet kell biztosítani a közösségi beruházások megvalósításában. Az új közmenedzsment főként az angolszász orientációjú államokban terjedt el (az élen Új-Zéland járt). ■

16

■

Lőrincz Lajos

■

■

Ezekben az országokban a hagyományos, a kormányzásnak a társadalmi folyamatok irányításában betöltött kiemelt szerepét hangoztató felfogásokat konzervatívnak, elavultnak minősítették, az ellenérveket igazán meg se hallgatva. A lelkendezés először akkor torpant meg, amikor az igazgatás csúcsteljesítményének kikiáltott multinacionális cégek némelyikéről, például az Enronról, a Vivendiről bebizonyosodott, hogy kiugróan magas jövedelmüket nem az egyetemeken is tanított igazgatási módszerük segítségével érték el, hanem adócsalással, dokumentumok meghamisításával, sikkasztással és tucatnyi más törvénytelenség elkövetésével. Ezek után az is érthető, miért kívánták az állam ellenőrzési, szabályozási tevékenységének visszaszorítását. Gyengítették a piaci elvek és módszerek közigazgatási alkalmazását javasló programok értékét az alkalmazás értékelése nyomán szerzett tapasztalatok is. A költségek nem csökkentek, a minőség nem javult, a lakosság a korábbi, állami szervek által nyújtott szolgáltatással jobban meg volt elégedve stb. Napjainkra különösen megváltozott a kép. A világméretűvé szélesedő pénzügyi-gazdasági válság kapcsán cáfolhatatlanná vált, hogy az államnak nagyon is komoly feladatai vannak a gazdaság, a pénzügyi folyamatok vezérlésében, a negatív hatások elhárításában, mert a szabadjára engedett piac kaotikus állapotokat idézhet elő. A gyenge állam követelményének hangoztatása csak a szélsőséges neoliberálisok szótárában maradt meg.

Magyarországon 1949 után hallatlan mértékben megnőtt az állam feladata. A hagyományos jogszabályalkotó, igazságszolgáltató, rendvédelmi, szociális funkciók mellett a közigazgatásra hárult az államosított termelő-szolgáltató üzemek közvetlen irányítása is. Az állami szervtípusok közül a képviseleti és az igazságszolgáltatási szervek jelentősége nagymértékben csökkent: volt olyan év, amikor az Országgyűlés egyetlen egy törvényt, a költségvetésit fogadta el egynapos ülésén. Megszűntek, feladatok hiányában, a közigazgatási bíróságok, ám annál nagyobb mértékben növekedett a közigazgatásról államivá átkeresztelt államigazgatás. 1951–52-ben öt ipari, három oktatási minisztérium működött, a kormány létszáma olyan nagy lett, hogy elnökséget kellett létrehozni az operatív irányítás céljából. A közigazgatási alkalmazottak létszáma az 1935. évi harmincötezerről nyolcvanezerre nőtt, főként a mezőgazdasági termékek kötelező beszolgáltatásának kiszámítására, behajtására létrehozott új igazgatási ágazat miatt. 1960 után apró lépésekkel megindult egy racionalizálási folyamat, amely – különösen az új gazdasági mechanizmusnak nevezett program keretében – a továbbra is állami tulajdonban maradó üzemek, vállalatok, a mezőgazdasági szövetkezetek önállóságát növelte, valamelyest A modern állam feladatai – kiemelten a közigazgatásban

■

17

■


A közigazgatás feladatainak alakulása Magyarországon


■

■

csökkentve a közigazgatási szervek kompetenciáját. Lényegesebb változás az előző rendszer utolsó éveiben ment végbe, a privatizáció folyamatának elindításával, s folytatódott 1990 után. A termelő, szolgáltató üzemek, termelőszövetkezetek állami, szövetkezeti tulajdonának megszűnése – a nyugaton végrehajtott privatizációval ellentétben – az esetek jelentős részében ezek végleges megszűnéséhez vezetett, nem kevés szociális gondot keletkeztetve. A termelésirányítási, tervezési funkciók felszámolásával (megszűnt ugyanis a Tervhivatal is) azonban nem csökkentek az állami feladatok, hanem számuk még növekedett is. A privatizációs és kártérítési ügyek intézésére igazgatási központok jöttek létre, a kártérítési ügyekben megyei hálózattal kiegészülve. A közigazgatási szervek feladata számbelileg egyébként sem csökkent, hanem tartalmilag átrétegződött és növekedett. A már említett két új szerven kívül olyanok is létrejöttek, mint a Közbeszerzési Tanács és hivatala, a Gazdasági Versenyhivatal, az országgyűlési biztosok és hivataluk, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, a Bevándorlási Hivatal stb. stb, amelyek korábban nem léteztek. Nem véletlen, hogy a köztisztviselők létszáma a rendszerváltás előtti hetvenötezerről száznyolcezerre nőtt. Ezzel együtt is, a végrehajtó hatalom, a kormány, a közigazgatás szerepe az államhatalmi szervek rendszerében – az általános nemzetközi tendenciától eltérően – gyengült. A modern államokban az állami hatalom megosztott a lényegében három önálló hatalmi ágazat: a törvényhozás, az igazságszolgáltatás és a végrehajtó hatalom között. Az önállóság azt jelenti, hogy a rábízott feladatokat az alkotmány által rögzített keretek között szabad elhatározása szerint látja el, a két másik hatalmi ágazat arra vigyáz, hogy ne lépje át a jogi előírásokat. Nálunk az esetek széles körére előírt kétharmados parlamenti szavazati többség a törvényhozásban, a könnyen teljesíthető népszavazási feltételek, az Alkotmánybíróság átlagosnál jóval erősebb jogköre a demokratikus országokban megszokottnál lényegesen nagyobb mértékben korlátozzák a kormányok, a közigazgatás önállóságát, mozgásterét.3 A feladatok tehát egyfelől nem csökkentek, csupán részben átalakultak, s újak is jelentkeznek, mint például a terrorizmus elleni védelem, a klímaváltozás várhatóan negatív következményeinek elhárítására való felkészülés. Egy legutóbbi felmérés szerint a közigazgatás legalább 2500 jogszabályban előírt feladat ellátásáért felelős. Másfelől, a közigazgatás a végrehajtó hatalom általános gyengítése miatt erősen korlátok közé szorított. Az angol kabinet-, a német kancellári, a francia félprezidenciális, az amerikai prezidenciális kormányzáshoz képest a magyar megoldás kalodába kényszerítette a végrehajtó hatalmat, s ennek az a súlyos következ-

3

Hacsak nem rendelkezik a kormányt hatalomra segítő párt kétharmados többséggel az Országgyűlésben.

■

18

■

Lőrincz Lajos

■

■


■

19

■


ménye, hogy az állami feladatok megoldására hozott döntéseket, programokat vagy egyáltalán nem, vagy csak töredékesen hajtják végre. A fő kérdés azonban az, hogy szükséges-e az állam felelősségét fenntartani az eddig klasszikusnak nevezett közfeladatok ellátásában. Úgy vélem – s véleményem a nemzetközileg domináns állásponthoz igazodik –, feltétlenül. Az állam igazgatási, rendvédelmi, honvédelmi, környezetvédelmi, oktatási, szociális, kulturális, egészségügyi, gazdasági funkcióinak teljesítése biztosíthatja az ország harmonikus fejlődését, versenyképességét, az állampolgárok életkörülményeinek javulását. Az államot nem gyengíteni, hanem erősíteni szükséges, a gyenge állam az időnként jelentkező különböző természetű válságoktól összeroppan. Azon természetesen lehet vitatkozni, hogy az állam milyen mértékű felelősséget vállal a fentebb említett funkciók ellátásában, s azon is, hogy feladatait miként látja el: közvetlenül kormányzati, közigazgatási szervei által, általa létesített és fenntartott intézményeken keresztül, vagy – harmadik megoldásként – magánvállalkozások által, velük kötött megbízás alapján. A mértéket illetően, az anyagi jellegű szolgáltatások tekintetében nem a kívánsághoz, az óhajhoz, hanem a gazdasági, pénzügyi lehetőségekhez igazítva. A közösségi feladatok, a lakosság csökkenése és elöregedése nálunk, vészes növekedése a fejlődő országokban, a termelési, gazdálkodási folyamatok belső komplexitásának erősödése, a nemzeti keretek fölé kiépülő, a jelenségek globalizálódását követő nemzetközi igazgatás erősítésének kényszere, az urbanizációs folyamatok folytatódása a közigazgatás erősítését, munkájának javítását kívánja meg. A kis állam vágya illuzórikus, noha bizonyos előnyökkel járhatna, egészében véve azonban kiszámíthatatlan bizonytalanságot idézne elő. Akár nemzetközi összehasonlítást végzünk, akár a magyar történelmet tekintjük át, azt látjuk, hogy a gazdasági jólét, a külső és belső biztonság korszaka az erős, a társadalom szigorú ellenőrzése alatt és aktív részvételével működő állam időszakával esik egybe. Feladatunk tehát olyan állam, közigazgatás, közszolgálat kiépítése és fenntartása, amely képes a magyar társadalom életkörülményeinek javításához szükséges feladatok vezérlésére.

■

■

Rozgonyi Tamás

Társadalomkutató, Mta Szociológiai Kutatóintézet

Államreform, közigazgatás, háttérintézmények – egy kutatás tapasztalatai


A

z államreform, a közigazgatás racionalizálásának programja, az államigazgatás hatékony szervezeti struktúrájának kialakítása évek óta kiemelkedően fontos témája a politikának és tárgya a tudományos vizsgálatoknak. Köztudott, hogy a hazai, átalakulóban lévő kormányzati szerkezet és kultúra – s a nemzetközi tapasztalatok is – a szakági érdekek szempontjából szükséges kormányzati koordináció legmegfelelőbb formájának még jó ideig a miniszteriális szintű irányítás fennmaradását tételezi fel: a meghatározott, allokált feladatokkal, hatáskörrel és jogkörrel, valamint kompetenciákkal ellátott háttérintézményi „hálózattal” karöltve. Szakmai vélemények szerint egy-egy államreform, egy-egy jelentősebb szerkezeti és kulturális váltás az államigazgatásban hosszú éveket igényel, ami természetesen nem jelenti azt, hogy a kormányzati struktúra és a kormányzati kultúra – a folyamatos modernizációs és racionalitási törekvéseken keresztül – maga is ne módosulna, ne tisztulna, ne korszerűsödne. Társadalomtudományi közhely, hogy az államreform s benne a közigazgatás átalakítása sehol a világon nem zökkenőmentes folyamat, hiszen az államigazgatási szerkezet átalakítása erőteljesen érdekérintett, érdekelőnyöket és érdeksérelmeket hordoz. Az érdekhelyzetek mögött pedig meghatározott hatalmi pozíciók húzódnak. Az átalakulás, a reform folyamatában nagy a veszélye annak, hogy a hatalmi és érdekütközések és -harcok eredőjeként az átalakítás racionalitása könnyen az érdek- és hatalmi küzdelmek áldozatává válik.

Rendszerváltozás és kormányzati struktúra Már a huszadik század utolsó harmadának kihívásai (a jóléti állam válsága, a szovjet típusú szocializmus csődje, valamint a globalizáció fogalomkörébe sűrített átfogó társadalmi-gazdasági-politikai folyamatok) elkerülhetetlenné tették az államigazgatás szerepéről és funkcióiról alkotott korábbi elképzelések radikális újragondolását. ■

20

■

Rozgonyi Tamás

■

■


■

21

■


A hatékonyabb működést előmozdító változtatások konkrét megvalósításáról folytatott elméleti diskurzusban alapvetően két markáns irányzat vált meghatározóvá. A neoliberalizmus, mint legitimációs ideológia által ihletett elgondolás szerint a közigazgatás egész szervezetrendszerét a profitmaximalizálást prioritásként kezelő (magán)gazdaság logikája szerint kell átalakítani. E felfogás az egyetlen lehetséges megoldást az államigazgatás totális privatizációjában látja. Legyen a közszolgálat teljesítményorientált és rentábilis, alkalmazzák a nagyvállalati módszereket, kérjenek fel üzletembereket a kormányzat vezető posztjaira, hogy az állam legyen „közszolgáltató országos részvénytársaság”. A másik, jóval differenciáltabb megközelítés – amelyet e helyütt „neoweberiánusnak” nevezhetnénk – az állami funkciók megelőző elemzésére támaszkodva az új helyzethez való alkalmazkodás valódi alternatíváját nyújtja. Ennek lényegét úgy foglalhatnánk össze, hogy míg a szabályozás és az ellenőrzés területén feltétlenül meg kell őrizni az állam monopolhelyzetét, a szolgáltatások esetében az állami hatáskörök – az eredményesség fokozását elősegítendő – a társadalom egyéb alrendszereivel megoszthatók. De itt sem pusztán a vállalatirányítási metódusok egyszerű átvételéről van szó: a szolgáltatói feladatok ellátásába a gazdasági élet szereplőin kívül a civil társadalom képviselőit is be kell vonni. Ha mármost a fentebb említett globális kihívásokat a hazai helyzetre kívánjuk értelmezni, azt mondhatjuk: a közigazgatási struktúra gyökeres átalakításának sürgető kényszerét Magyarországon a rendszerváltozás sajátosságai egy további problémahalmazzal terhelték meg. Arról van szó, hogy a jelenlegi demokratikus magyar politikai berendezkedés tartópilléreit egy olyan kompromisszum jelölte ki, amely a szereplők akkori (majdnem két évtizeddel ezelőtti) erőviszonyait tükrözte. Más szóval: a rendszerváltozás levezénylésében aktívan részt vevő személyek maguk is csupán átmenetinek tekintették az akkor kialakított (kialkudott) alkotmányos szerkezetet, amelyet elképzeléseik szerint később, a már konszolidálódott szakaszába lépett magyar demokrácia viszonyaihoz igazítva kellett volna véglegessé transzformálni. Ez azonban különféle – itt most nem részletezhető – politikai okok miatt elmaradt, noha újra és újra felmerültek erre irányuló igények. (Gondoljunk csak a köztársasági elnök jogkörének kiszélesítéséről és megválasztásának módjáról, a parlament kétkamarássá alakításáról, illetve létszámának csökkentéséről, vagy például az Alkotmánybíróság szerepéről a közéletben szinte már állandósult vitákra.) Az 1989/90-es átmenet során lefektetett, eredetileg ideiglenesnek szánt közjogi struktúrák idővel tehát megszilárdultak, intézményesültek, ennek összefonódása az államigazgatás korszerűsítésének szükségszerűségével pedig minden korábbinál nagyobb felelősséget ró a kibontakozás elindítására végre-valahára magát elszánó (bármilyen színezetű) kormányzatra.

■

■

A legfőbb problémát azonban éppen a (finoman fogalmazva) parokiális attitűddel „megáldott” magyar politikai osztály eddigi teljesítménye jelenti. Az elmúlt tíz esztendő különféle kormányzati törekvései ugyanis azt mutatják, hogy a döntéshozók – a saját hatalmi pozícióik tartósítása által diktált követelményeknek megfelelően – a kormányzati struktúra minden korábbit felülmúló centralizációjával és a közigazgatás teljes átpolitizálásával vélték egyszer s mindenkorra letudni a rájuk háruló feladatokat. E látható folyamatok tehát nem olyan tendenciát mutatnak, amely a magyar állam modernizálásának perspektíváját rajzolná fel.


Az „Államreform, közigazgatás, háttérintézmények” c. monográfia szerkezete1 A „Minisztériumok és háttérintézetek az átszervezés folyamatában” című kutatás alapján készült monográfia a fentebb megfogalmazott gondolatokkal egybehangzóan, elméleti háttérként, történetiségében és analitikus nézőpontból áttekintette az állameszme változásait, átalakulásának szakaszait. A monográfia első fejezetében ugyancsak elemzés tárgyává tettük a kormányzati szerkezet változásait a rendszerváltás utáni Magyarországon, különös hangsúlyt helyezve a politikai és szakmai (igazgatási) elv dichotómiájára. Ez a dichotómia azonban a szakma és a politika viszonyát csak első megközelítésben jellemzi. A politika és az adott terület szakmai kérdései mellett nyilvánvalóan az államigazgatás, mint szakmai terület önálló elemzésére is szükség van. Nem pusztán az a gond, ha a politika dominanciája nyomja agyon az államigazgatást, hanem az is, ha a szakmai terület dominanciája miatt nem érvényesülhetnek az államigazgatás szempontjai. Így az államigazgatás, mint szakma, speciális helyzetben van, s így is szükséges elemzés tárgyává tenni. A második fejezetben a 2006 tavaszán, a közigazgatási rendszer radikális átalakítására tett kormányígéretnek az írott sajtóban kapott visszhangját ismertetjük. A sajtóvisszhangot három csoportba soroltuk: közzé tesszük az általános sajtóvisszhangot, a kormányzati szereplők sajtóban megjelent elképzeléseit, valamint a szakértői és értelmiségi hozzászólásokat. (A sajtóelemzés tapasztalataira még visszatérünk.) A monográfia harmadik fejezetében a háttérintézmények átalakításának kérdéseire fókuszálunk, szakirodalmi feldolgozás, interjúk és az Állami Számvevőszék jelentéseinek elemzése alapján. Először fogalmi kérdéseket igyekeztünk tisztázni, mert a háttérintézmény fogalmát a magyar közigazgatásra vonatkozó jogszabályok nem definiálják. Ezért is egyszerre szerteágazó és tisztázatlan a háttérintézmény fogalma. 1

Rozgonyi Tamás (szerk.): Államreform, közigazgatás, háttérintézmények. Gondolat Kiadó, Budapest, 2008. Szerzők: Benyó Béla, Budai Gábor, Jávor István, Hegedűs László, Papházi Tibor, Rozgonyi Tamás, Török L. Gábor, Vadász János.

■

22

■

Rozgonyi Tamás

■

■

Minisztériumi háttérintézmények az átalakulás folyamatában A továbbiakban kissé részletesen foglalkozunk a minisztériumi háttérintézmények helyzetével, illetve azokkal a kutatási tapasztalatokkal, amelyeket a háttérintézmények elemzése során szereztünk. A minisztériumi háttérintézményekkel kapcsolatosan olyan problémákat vizsgáltunk meg, amelyek a központi közigazgatás átalakítása, az államreform kapcsán az elmúlt években felmerültek. A háttérintézmény fogalma egyszerre tisztázatlan és szerteágazó, a felmerülő kérdések alapos tisztázása csak széles körű empirikus adatfelvételekkel volna lehetséges, kellő időigénnyel és költségvetéssel, amelyre nemcsak nem volt lehetőségünk, de az átalakulás előtt álló intézményrendszertől nem is várható, hogy önmagáról teljes körű és részletes adatokat szolgáltasson egy olyan bizonytalan helyzetben, amelyben nem tudja felmérni az adatszolgáltatás esetleges kockázatait. Kutatási tapasztalatainkat ezért alapvetően problémafelvetésnek szánjuk, amely hipotetikus elemeivel is egyrészt megalapozhat további kutatásokat, másrészt remélhetőleg hozzájárul Államreform, közigazgatás, háttérintézmények – egy kutatás tapasztalatai

■

23

■


A továbbiakban a háttérintézményeket három modell szerint csoportosítottuk, és így írtunk le szervezeti modelleket: a hivatali jellegű háttérintézményt, a kutatóintézeti, valamint a nem költségvetési típusú modellt (például a nonprofit szervezetek, ezen belül a közhasznú társaságok formáját). A gyakorlatban ezek természetesen vegyes formájúak is lehetnek, de a tiszta modellek leírása hozzájárulhat a vizsgált kérdések jobb megközelítéséhez. Ugyancsak vizsgálat tárgyát képezték a háttérintézmények teljesítményének és hatékonyságának a kérdései is. (A háttérintézmények vizsgálatának tapasztalataira még külön visszatérünk.) A negyedik fejezetben az Oktatási és Kulturális, valamint a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztériumban és háttérintézményeiben végzett interjús kutatásunk tapasztalatait adjuk közre. Az Oktatási és Kulturális Minisztérium esetében az átalakulást felül- és alulnézetben mutatjuk be, míg a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium esetében a szervezeti változások hatásait a vízügyi ágazat példáján keresztül szemléltetjük. A könyv ötödik részében ismertetjük annak a vizsgálatnak (survey) az eredményeit, amelyet a két említett minisztérium és háttérintézményeik dolgozóinak körében végeztünk, postai úton eljuttatott kérdőíves módszerrel. A téma érzékenyen érintette az embereket, s a folyamatban lévő szervezeti átalakítás önmagában is markáns feszültségekkel, konfliktusokkal járt együtt. Ezért választottuk az emberek postai úton történő megkeresését, olyan „tapintatos” módon, hogy semmiféle szocio-demográfiai paramétert nem kérdeztünk. Ez természetesen a munkánkat nagyban megnehezítette, de valószínűleg ennek is köszönhető a viszonylag magas visszaküldési arány (27,54%).


■

■

a háttérintézmények és a velük kapcsolatos kérdéskörök objektívebb, árnyaltabb megítéléséhez. A háttérintézmények – összefoglalóan – azok a szervek, amelyek a kormányzat központi szerveinek feladatellátásában működnek közre, s amelyeket háttérintézményi jelzővel a központi szervek nemigen szoktak illetni. Megkockáztatom: fogalma még a minisztériumi vezetők számára sem egyértelmű, s ez az internetes kutatásunkból is kiderül, hiszen a minisztériumi honlapok egyikén-másikán felsorolt szervekről nem lehet megállapítani, hogy országos főhatóságok-e, amelyeknek további háttérintézetei lehetnek, vagy maguk is háttérintézmények. De ahhoz képest, hogy a háttérintézmény fogalma mennyire tisztázatlan és szerteágazó, meglepően sok – néha meglehetősen kategorikus – kritikát fogalmaznak meg velük szemben (pl. „a közszférát ne lehessen felpuhítani felesleges, bújtatott háttérintézmények tömegével”). Hiányzik a háttérintézmények jogszabályi tisztázása is. A háttérintézmény – ahogy Lőrincz Lajos megfogalmazta az Államreform, közigazgatás, háttérintézmények című monográfia előszavában –, a magyar kutatások (és kutatók) sajátos terminológiája. A minisztériumi háttérintézmények a bürokrácia botrányköveiként jelennek meg, mintha burjánzásuk magának a bürokratizálódás túlhajtásának okaiokozói lennének, s a háttérintézményeket ezért kell visszaszorítani, megszüntetni. Ez a fajta szemlélet is szerepet játszott abban, hogy kutatásunk középpontjába a háttérintézményi problémát helyeztük, és konkrét terepeken empirikus vizsgálatokat is végeztünk. A kutatás tapasztalataira épülő könyv végül is az Államreform, közigazgatás, háttérintézmények címet viseli, de a kutatás eredetileg a háttérintézmények vizsgálatával indult. Eredetileg feltérképeztük volna a háttérintézmények egész rendszerét, vizsgáltuk volna a kialakulásukat, működésüket. Ehhez elemeztük volna az alapító okiratokat, szervezeti és működési szabályzatokat, munkaköri leírásokat, vizsgáltuk volna a költségeket, munkaterveket, beszámolókat. Innen jött az elképzelés, hogy az internettel is próbálkozzunk, hiszen e dokumentumokat reményeink szerint onnan töltöttük volna le. Ezt a kutatást olyan csoport végezte, amelynek nevéhez számos kutatás és kötet is kapcsolódik. (Ilyen volt a vízügyi szervezettel vagy az árvizekkel foglalkozó, de megemlíthető a hatalomelméleti kutatásokkal összefüggő monográfia vagy a közszolgálati reformmal foglalkozó úttörő könyv is.) De bármilyen kutatásedzett szakemberekből is állt a munkacsoport, a módszereket és az elképzeléseket hozzá kellett igazítani a lehetőségekhez. Bár a közigazgatással könyvtárnyi irodalom foglalkozik, amelyhez nem keveset Lőrincz Lajos tett hozzá, a szociológiai jellegű és egyéb empirikus kutatás ritkán irányul a közigazgatásra. A „megszüntetve megőrzött” Magyar Közigazgatási Intézetben volt ilyen irányuló próbálkozás, ezt azonban elvágta az államreform, amikor ezt a háttérintézetet a közigazgatás fő teljesítményértékelője ■

24

■

Rozgonyi Tamás

■

■

2

Minisztériumi háttérintézmények felülnézetből – Oktatási és Kulturális Minisztérium (Vadász János), 135–165. old.


■

25

■


számára testre szabta, amivel összefüggésben aztán több kutató a KSH egyik háttérintézményébe távozott. Nem véletlen tehát, hogy kötetünk egyik tanulmánya részletesebben is foglalkozik a kutató jellegű háttérintézményekkel. Egy háttérintézményekkel kapcsolatos kutatás ismertetésénél szükséges Sárközy Tamás munkásságának említése. Ő volt az, aki a közigazgatás köztudatába bevitte ezt a fogalmat, és ezen keresztül ráirányította a figyelmet lényeges működési zavarokra, komoly tisztázatlanságokra. Amit mi találtunk, az több esetben még az ő tapasztalatait is felülmúlja. Erre csak egy példát említenénk az Oktatási és Kulturális Minisztérium adatait részletesen bemutató fejezetből.2 Államtitkári szintű interjúalanyok elmondták, hogy „keletkezett” újabban a háttérintézmény-finanszírozásnak egy speciális területe, amelyen nem közvetlenül, hanem „csak” közvetve, a rendszeren kívül finanszíroznak „háttérintézményeket”, és „természetesen” közpénzből. Hihetetlen mértékben elburjánzottak az utóbbi években az ilyen „intézmények”, amelyeket nem intézményi sorok, hanem fejezeti előirányzatok, alapok és közalapítványok látnak el (sok) közpénzzel, ami pazarló, funkció nélküli és sokszor csak az egyéni, politikai célok érvényesítésének ad teret. Célkitűzéseinket módszertanilag is befolyásolták azok az anyagok, amelyeket össze tudtunk gyűjteni. Az internetes böngészés tapasztalatait abban foglalhatjuk össze, hogy például: • nagyon esetleges, mi található meg egy honlapon tartalmilag, a tárcák olyan anyagokat tesznek ki, amilyeneket akarnak (ami nem jelenti azt sem, hogy nincsenek bizonyos hasonlóságok pl. a jogszabályok megjelenítésének tekintetében), • nagyon esetleges a honlapok frissítése (találtunk olyanokat is, amelyeket évek óta nem frissítettek), • valóban egy szervezetdzsungel található a minisztériumok körül, és a tárcák nem erőltetik meg magukat, hogy közigazgatás-tudományilag tipizálni próbálnák ezeket. Mindez jelzi, hogy a napjainkban sokat emlegetett e-közigazgatás terén is bőven van még tennivaló. Az eredeti terveinket a szervezetrendszer áttekinthetetlensége és az elérhető dokumentumok korlátozottsága következtében két minisztérium kiválasztott háttérintézményeinek vizsgálatára korlátoztuk. Módszertani eszköztárunk viszont változatos: sajtóelemzés, a vonatkozó ÁSZ-jelentések elemzése, interjúzás és kvalitatív elemzések mellett egy véleménykutató surveyt is lefolytattunk. A sajtóelemzésünkből összeállítható az a problémahalmaz, amelyre a válaszok kereshetők, akár a kormányhoz közelibb, akár távolibb személyek véleményeit közli a sajtó. Ezek a vélemények azért is ismerősek lehetnek, mert esetleg számos, a kon-


■

■

ferencián előadó vagy jelen lévő véleményét közölte az általunk elemzett sajtó. A vélemények az alábbiak szerint csoportosíthatók: • a kormányzati rendszer akkor még jórészt küszöbön álló átalakításáról szóló vélemények, beleértve az önkormányzati rendszert és a „régiósítást” is, • a közigazgatás hatékonyságáról, terjedelméről, létszámáról szóló vélemények, beleértve a nagyvállalati módszerek alkalmazhatóságát is • és az egyéb aktualitásokról, mint pl. a jogalkotás túlburjánzásáról vagy éppen magukról a háttérintézményekről felvilágosítást nyújtó vélemények. Ha ki akarnánk emelni néhány jellegzetes megfogalmazást, akkor a kormányzati munkával, a szorosabban vett politikai szférával kapcsolatban olyanokat olvashatunk, hogy: • a kiélezett politikai küzdelemnek is következtében, sok benne a kapkodás és a koncepcionális bizonytalanság, • túl sok benne a vezető, és a vezetés gyakran inkompetens, • hiányzik a szakpolitikusi réteg. A kormányzati szervezetrendszerről, illetve a közigazgatásról azt olvashattuk többek között, hogy: • túlpolitizált és túlméretezett, túlcentralizált és túlszabályozott, • folyamat- és nem eredményorientált, • párhuzamosságokkal terhelt, • nem a tudás és az eredményesség motiválja elsősorban, hanem a kapcsolatok és a szívességi láncokhoz tartozás. A problémahalmazt bővítendő, itt említem meg Gyurcsány Ferenc (korábbi) miniszterelnök „Szembenézés” című dolgozatának a témához kapcsolódó fejtegetését, miszerint a közszféra ma azért mozdulatlan, mert alapvetően nem az állampolgároknak való megfelelés, hanem a status quo megtartásának a szándéka jellemzi, ezért a közigazgatási reform alapvető célja a hatékonyság növelése. Ez a mindennapokban azt jelenti, hogy az állampolgároknak kevesebb pénzért többet, vagyis magasabb szintű szolgáltatást kell kapniuk. E „hatékonyságelvű” közigazgatási reform a szervezetfejlesztésben, kultúraváltási programban (talán) az alábbi eszközök alkalmazásával valósítható meg: világos teljesítménycélok kitűzése, ezek szervezeti egységekre, személyekre történő lebontása; ezekhez a célkitűzésekhez teljesítménymérés rendelése és a jövedelmek teljesítményhez való igazítása; az alkalmazható köztisztviselők, a vezetői szintek és szervezetek számának jelentős mértékű csökkentése; a hagyományos ügyintézés átfutási idejének lerövidítése az informatika segítségével, az „egyablakos” ügyintézés általánossá tételével. Az említett miniszterelnök úgy véli, hogy a központi tisztviselői réteg létszámát kb. 20%-kal, a helyi köztisztviselői kar létszámát pedig 10-15%-kal kell csökkenteni. A háttérintézmények „sajtója” nem túl jó és túlságosan kevés is: ami van, az inkább ezen intézmények nagy számával és részben ebből következően megritkításukkal kerül összefüggésbe. ■

26

■

Rozgonyi Tamás

■

■

A minisztériumi háttérintézmények modelljei A vizsgálandó problémák jobb megközelítése érdekében a háttérintézményeket három modell szerint csoportosítottuk, függetlenül attól, hogy a szélesebb vagy a szűkebb fogalmi értelmezést tartjuk legmegfelelőbbnek. Tiszta formában megkülönböztethetünk hivatali jellegűeket, kutatóintézeteket és nem költségvetési szervezeteket. A gyakorlatban való megjelenés természetesen gyakran vegyes formájú, például kht. formájában működő hivatali szervezet, alapítványi kutatóintézet, avagy vegyes feladatkörű intézet, amely kutatással és minisztériumi működést elősegítő adminisztrációval is foglalkozik. A vizsgálódásból kihagytuk az önkormányzatok háttérintézményeit, csak az államigazgatáshoz (elsősorban a minisztériumokhoz) kapcsolódó háttérintézményeket kíséreltük meg felderíteni, amelyek elkülönülnek a főhatóságoktól. Államreform, közigazgatás, háttérintézmények – egy kutatás tapasztalatai

■

27

■


A sajtóból tehát nagyon sok problémafelvetés olvasható ki, de mivel a sajtó többnyire kiragadott véleményeket közöl, néha torzítva vagy tendenciózus módon, a sajtóelemzés önmagában nem elegendő strukturális összefüggések feltárására. Olyan megállapítások, vélemények is elhangozhatnak a sajtóban, amelyek kutatási eredményekkel nem támaszthatók alá. Esetünkben pl. az a szóhasználat, hogy háttérintézmény, már önmagában is pontosításra szorul. A háttérintézmény fogalmának ugyanis nincs jogszabályi definíciója. A szakirodalomban megjelenő értelmezések gyakorlatilag szerzőről szerzőre változnak. A legtágabb értelmezés szerint minden közintézet, közgyűjtemény és oktatási intézmény gyakorlatilag háttérintézmény. Mi inkább egy szűkebb értelmezést tartunk elfogadhatónak, amely szerint a szorosabb értelemben vett háttérintézmények közé csak azok a szervezetek tartoznának, amelyeket a minisztérium (illetve a fenntartó) fennhatósága alatt, elsősorban annak érdekében, munkájának elősegítése céljából hoztak létre, és így működtetnek. A fogalmi kérdéseket viszont teljesen kielégítően mi sem tudtuk lezárni, ehhez szélesebb szakmai konszenzus és jogszabályi megerősítés volna szükséges. Továbbmenve, mint már említettem, mi is egy valóságos szervezetdzsungelt találtunk a minisztériumok környékén, amelyek részben költségvetési, részben gazdálkodó, részben pedig nonprofit szervezet formában működnek. Bármelyik formában gazdálkodnak is, a legkülönfélébb szervezettípusok lehetnek, pl. dekoncentrált szervezetek és az ezeket irányító hivatalok, tanácsadó testületek, közintézetek, de akár országos főhatóságok is. Szűkebb értelmezésünk szerint ezek közül azok háttérintézmények, amelyek a fenntartójuk számára végeznek szolgáltatást (tehát alapvetően nem közszolgáltatásokat nyújtanak), és nincsenek további háttérintézményeik.


■

■

A háttérintézmények jelentős része tehát valamiféle hivatal. A hivatalok hierarchikus hatalmi felépítésű költségvetési szervek, lényegében POSDCORB funkciókkal,3 természetesen adott funkciók esetében a szervezet szintjének megfelelően, tehát a döntés többnyire nem végső döntés, az irányítás középirányítás, a személyzeti ügyekbe és a költségvetésbe a felettes szervnek is komoly beleszólása van. Feladatkörük a jogalkotáson kívül szinte bármi lehet, amivel az államigazgatás foglalkozik, és amit ebből a fenntartójuk rájuk ruház. A hivataloknak többféle típusát különböztethetjük meg: • középirányító szervezetek, amelyek szakmai feladatokat ellátó megyei vagy regionális szervezeteket felügyelnek (mint például az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség);4 • minisztériumi feladatok megvalósítói külön hivatali formában (megítélésünk szerint ilyen például az Oktatási Hivatal);5 • olyan szakmapolitikai intézmények, amelyek részben sem kutató intézetek (például – legalábbis a honlapja szerint6 – az Egészségügyi Szakképző és Továbbképző Intézet). A kutatóintézetek (ideértve azokat a nem tisztán kutatóintézeteket is, amelyek lényeges alaptevékenysége a kutatás) a szakmapolitikai szervezeteken belül a költségvetési és a nem költségvetési intézmények közös halmazát alkotják, kiemelésüket jelentőségük, gyakoriságuk mellett az is indokolja, hogy elsődleges céltáblái a megszüntetésüket, kiszervezésüket célba vevő törekvéseknek.7 E merőben ésszerűtlen szándékok miatt is részletesebben foglalkozunk ezekkel. A tisztán kutatóintézetek, valamint a szakmapolitikai intézetekben tevékenykedő kutatási részlegek, kutatócsoportok maguk is három modell szerint közelíthetők meg. A kutatással foglalkozó szervezetek és részlegek többé-kevésbé egy ideális modellhez igazodnak, aminek az az oka, hogy a tudományos teljesítmények előállítása bizonyos feltételeket követel meg, amelyek elmaradása esetén a teljesítmény csökken. Optimális esetben az ideális modellt legjobban az alapkutatást végző intézmények és a kiemelt alkalmazott kutatóhelyek közelítik meg. Ezekben a kutatók autonómiája nagy, a problémák kidolgozásánál és a módszerek megválasztásánál tudományon kívüli szempontok elvben nem játszhatnak szerepet, a kutatói állomány maximálisan motivált, professzionális, csak a tudományos problémák kidolgozása, megoldása köti le a figyelmét. A források alapvetően rendelkezésre állnak, ezeket a kutatói 3

Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2005. Szentpéteri István: A szervezet és a társadalom, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1985. POSDCORB: Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting. 4 www.orszagoszoldhatosag.gov.hu 5 www.okm.gov.hu/main.php?folderID=228708&ctag=articlelist&iid=1 6 www.eti.hu/cgi-bin/WebObjects/etisite.woa/wa/oldal?kategoria=53 7 Budai Gábor: A második Gyurcsány-kormány által meghirdetett államreform a sajtó tükrében. In: Rozgonyi Tamás (szerk.): i. m. 50–78. old. ■

28

■

Rozgonyi Tamás

■

■


■

29

■


teljesítmények elismerése gyanánt utalják számukra, vagy pályázat útján nyerik el azokat. Az élvonalbeli kutatók konferenciákon és publikációikkal a nemzetközi színtéren is szerepelnek. A háttérintézményekben azonban ez az ideális modell többé-kevésbé csorbul, mert a fenntartói érdekek általában erőteljesebben megkövetelik a kutatói autonómia csökkentését, a források számonkérhetőségét, a feladatok meghatározását, mint az egyetemi vagy az akadémiai intézetekben. Az ideális modelltől való eltérés mértékében állíthatók fel a kutatást végző háttérintézmények, illetve háttérintézményben működő csoportok főbb típusai, mintegy skálát képezve (amely típusok természetesen maguk sem tiszta formák, hanem altípusokra bonthatók). Az ideális modelltől való eltérés szerint beszélhetünk: • az autonóm műhelyek modelljéről, amelyeknek produktumai szakmai elismerésre készülnek, reputációt jelentve az intézet számára. Ennek feltétele, hogy az államigazgatás, illetve az intézmény vezetése a működést támogassa; • beszállítói modell, amelyben a kutatócsoport a közigazgatás, illetve a mögöttes politikai tényezők elhatározásából, ezek számára dolgozik, melyek a megrendelést és a forrásokat is biztosítják; • s az ügynöki modell, amely a leginkább piaci-bürokratikus és legkevésbé szakmai-tudományos. A fenntartó minisztérium ebben a modellben aktív, megrendeli a munkát, előírja az outputot, többnyire kvantitatív igényekkel. A modellek választ adhatnak a teljesítmény meghatározhatóságának kérdésére. Így például az autonóm modellnél vagy műhelynél a teljesítményt a szakmai standardoknak való megfelelés mutatja, a beszállítói modellben a megállapodás teljesítése, ügynöki viszonylatban pedig a megrendelő – főleg formai – szempontjainak való megfelelés. Megjegyzem: a munkák minőségét a modell nem határozza meg egyértelműen. Egy autonóm műhely is produkálhat szakmailag gyenge elemzést, a beszállítói modellben is ügyelhetnek a minőségre, s az ügynöki modell is lehet szakértő, s törekedhet komoly munkára. A minőséget tehát intézményenként, személyenként, munkáról munkára kell vizsgálni. Miért éppen a kutatóintézeteket vizsgáltuk részletesebben? Mert a fenntartó államigazgatás ezeket képes a legkevésbé formálni, megérteni, felhasználni, értékelni, ugyanakkor ezeknek a befolyásolási-védettségi szintje a legalacsonyabb: kevés a befolyásuk, s kevésbé tudják megvédeni magukat. Az Állami Számvevőszék jelentései bepillantást engedtek a nem költségvetési szervek világába is, amelyeket abból a célból hoztak létre, hogy a költségvetés terheit csökkentve, a civil szférára jellemző módon, önálló forrásokra támaszkodva egészítsék ki a közfeladatok ellátását – e cél azonban nem teljesült. Amennyire az ÁSZ jelentéseiből kiderül, a nem költségvetési szervként létrehozott háttérintézményi szféra részben arra szolgál, hogy a költségvetésből úgy lehessen pénzeket kivonni, felhalmozni és továbbosztani (lehetőleg minél kevésbé átláthatóan), hogy a költ-


■

■

ségvetési szervezetekre vonatkozó, viszonylag szigorú számviteli rendelkezéseket meg lehessen kerülni. A szakirodalomból tudjuk, hogy a háttérintézményekre terelődött figyelem nem kis mértékben e szervezeteknek köszönhető. A kormányzati szervezetrendszer modernizációja során ugyanis felmerült, hogy esetükben a közfeladatok kereskedelmi társaságokba menekítéséről, káderpolitikai étvágyak kielégítéséről, illegális háttérintézményi feladatok ellátásáról, szervezetek költségvetési szabályok alóli kivonásáról, sőt korrupcióról van szó;8 részletes empirikus vizsgálat hiányában azonban az ilyen szervezetek nem nevezhetők meg. Az e modellekben való gondolkodás véleményünk szerint közelebb visz a háttérintézetekkel kapcsolatos problémák jobb megértéséhez és a megoldások felvázolásához is. A háttérintézményekkel kapcsolatban felmerült kérdések legnagyobbrészt strukturális, személyi, működési és gazdálkodási problémákként tagolhatók – annak megfelelően, hogy a kormányzati szervezetrendszer modernizálásának előrehaladásával a háttérintézményeket a bújtatott létszámokkal, pazarló gazdálkodással, alacsony szintű teljesítményekkel, síbolással, sumákolással hozták összefüggésbe. Fontos azonban már most megemlíteni, hogy ezt a helyzetet nem a háttérintézmények idézik elő. Ők csak nyertesei, vesztesei vagy elszenvedői egy olyan állapotnak, amit a politikai rendszer és vele összefüggésben a központi közigazgatás működése okoz olyan, számukra külső adottságként, amelyben megpróbálják szakmai feladataikat teljesíteni, és lehetőségeiket kihasználni. A 2006-os államreform-törekvés egyrészt megtakarítási lehetőséget látott a háttérintézmények számának csökkentésében, másrészt a piaci viszonyok bevezetésével próbálta helyrebillenteni a pazarlónak és gyenge teljesítményűnek minősített közszférát. Kutatásunk során viszont azt találtuk, hogy: 1. Nem elsősorban a szervezetek száma a kérdés, ha azok értelmes és hasznos feladatokat látnak el. Ha ez nem így lenne, azért nem a háttérintézmények a felelősek, hanem a fenntartó minisztérium és a politikai szféra, amelyik nem tudja feladataikat meghatározni. 2. Nem annyira a kutatóintézetek teljesítményével van baj, hiszen a kutatói tevékenység materiálisan megragadható teljesítményt produkál. Ha ez nem megfelelő, akkor megint csak a fenntartóval van baj, amelyik nem képes egyértelmű és elvégezhető teljesítményeket meghatározni, illetve ezeket értékelni. 3. A háttérintézményekkel kapcsolatos problémákat nem oldja meg a piaci és a nonprofit szervezetekkel való felváltásuk – a kutatás tekintetében sem –, hiszen számos példát találunk itt is a visszaélésekre. 8

Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2006.

■

30

■

Rozgonyi Tamás

■

■

Strukturális meghatározottságok Politikai rendszerünk államigazgatási szervezetrendszert meghatározó tulajdonságaihoz tartozik, hogy négyévente választások vannak, ahol is a győzelem a központi hatalom rövid távú birtoklásával kecsegtet, ezért a versengő pártok, a közel azonos nagyságrendű potenciális támogatókkal rendelkező nagy politikai táborok látens politikai polgárháborút folytatnak egymás ellen a hatalom megszerzésének, megtartásának és a másik fél agyagba döngölésének reményében. A pártok a megnyert Államreform, közigazgatás, háttérintézmények – egy kutatás tapasztalatai

■

31

■


A helyzetre jellemző, hogy 2008-ban például arról ír egy újságíró, hogy olcsóbb tanulmányt rendelni, mint duzzasztani az államapparátust. Még akkor is, ha az irományok negyede mindenféle haszon nélkül a kukában köt ki. Az elmúlt öt évben 4,85 milliárd forintért rendeltek tanulmányokat a minisztériumok. Ezért az összegért 1800 tanulmányt kaptak külsős szakértőktől, darabját átlagosan 2,5 millióért. Megjegyezzük, hogy ez az összeg egy fiatal tudományos munkatárs éves bére, aki ennyiért minden bizonnyal többre képes. Az államreform jó szándékú elindítói nem ismerték fel, hogy a háttérintézmények problémáit a háttérintézmény – a fenntartó minisztérium – és a politikai szféra viszonyában, tehát a struktúrában kell keresnünk. Az elfajulásokat és a visszaéléseket pedig a piaci működés sem küszöböli ki. Az államreform azért halt el, mert a várakozásokkal ellentétben a piaci és a nonprofit szervezetek még több pénzt tudnak ellenőrzés nélkül lehívni a költségvetésből, főképp, ha politikai támogatást is kapnak. Szelényi Iván már húsz éve megmondta: a kérdés nem az, hogy állam vagy piac, hanem hogy mi a helyes arány a kettő között, és ez nyilván társadalmanként is változik. Hogy mennyire a fenntartó minisztérium és a politikai szféra kapcsolatában rejlenek a háttérintézmények problémái, azt mutatják az általunk tanulmányozott ÁSZ-jelentések, amelyek rendre megállapítják a jogi szabályozás hiányosságait, az ebből eredő áttekinthetetlen helyzeteket, ennek következtében a piaci és a nonprofit szervezeteknek történő kétes kifizetéseket. Egy MTI-hír szerint a közoktatási normatív hozzájárulások és támogatások 2007. évi igénybevételénél a nonprofit fenntartói elszámolások 83%-a nem volt megbízható, 118 millió forintot indokolatlanul fizettek ki – állapította meg vizsgálatában az Állami Számvevőszék, amely a közoktatási törvény módosítását javasolja. Az ÁSZ jelentéseiből az olvasható ki, hogy a piacosítás a közszférában csak azt a célt szolgálja, hogy a költségvetésből lehívott pénzeket ellenőrizhetetlenül lehessen továbbosztani a megbízókkal, pénzosztókkal jó kapcsolatban lévő cégeknek, miközben a kutatások esetében kiüresedhetnek azok a háttérintézmények, amelyeket épp a hatékony kutatások érdekében hoztak létre.


■

■

választások után támogatóikat részben államigazgatási állásokkal jutalmazzák, ennek következtében az apparátusok felduzzadnak, ami ellen megfelelő időben fellépni politikai, tehát hatalmi nyereséget hozhat. A politikus az államigazgatás feletti hatalma kiterjesztésének érdekében Damoklész kardjaként tartja a testület felett az állandó elbocsátás lehetőségét. Szintén a tökéletesebb uralmat szolgálja az apparátusi vezetés kontraszelekciója, amelynek az is oka, hogy ne okozhasson veszteséget bennfentes információk kikerülése, amit azon az áron is minimalizálni akar, hogy ennek következménye esetleg a szakmai struktúrákban bekövetkező veszteség. Ez a politikai szervezetek világában amúgy sem túl lényeges, hiszen a politikában nem hozzáértőnek kell lenni elsősorban, hanem annak látszatát kell a választókkal elhitetni. A túlságosan szakszerű államigazgatás a politikusnak nem is érdeke, hiszen akkor az apparátus nem lenne azonnal ugrasztható minden rögtönzésre, így érdekegyeztetési többletigény lépne fel, ami idő- és erőforrás-veszteséget jelentene. Az egyértelmű feladatmeghatározások esetében pedig csökkenne a mozgástere, a hatalmi erőtérben lazulna az államigazgatási szervezetek politikai szervezetektől való függése.9 A hatalomelméleti megközelítés alapján mindebből több következtetés is adódik a háttérintézményekre nézve. Mindenekelőtt megállapíthatjuk, hogy a központi közigazgatás körül kialakuló, szinte átláthatatlan szervezetdzsungel, valamint a szervezetek jogi státusának tisztázatlansága azért lehet realitás, mert a jogalkotók – a politikusok – nem vagy nem elég következetesen és eltökélten kívánnak ezen a helyzeten változtatni, tehát ez nem áll érdekükben. Ezt mutatja, hogy nem pusztán a háttérintézményekre érvényes ez a helyzet, de az országos főhatóságokra is. Ezek keletkezésénél (még a rendszerváltozás előtt) a következő elv érvényesült: „Ha a politikai vezetés egy szféra irányítását egyszerűbbé és közvetlenebbé akarta tenni, államigazgatási feladattá minősítette az ott jelentkező teendőket, és irányítására egy külön szervet hozott létre.” … „A politikai befolyásoló tényező mellett minden bizonnyal szerepet játszott a kormányzati vezetési szint indokolatlanul nagyfokú tagoltsága. A változó létszámú miniszterelnök-helyettesek felügyelték a közigazgatás egy-egy fontos területét, és az ebből fakadó kötelezettségeiknek eredményesebben véltek eleget tenni, ha az illető terület feladatait egy országos hatáskörű szerv látta el. Számos példa akadt arra a megoldásra is, hogy a miniszteri hatáskörből kiszakítottak egy jól elkülöníthető feladatot, és erre a célra egy külön szervet hoztak létre, amelyet közvetlenül felügyelt egy miniszterelnök-helyettes.”10 9

Papházi Tibor: A hatalmi paradigma értelmezési lehetőségei a szervezetelméletben. Szociológiai Szemle, 16. évf. 1. sz. 116–128. old. 10 Nyitrai Péter: Gondolatok a közigazgatási szervezetrendszer 1990–1994 közötti változásairól. In: Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. 5. átdolgozott kiadás. Osiris Kiadó, Budapest, 2004. 111–126. old. ■

32

■

Rozgonyi Tamás

■

■

11

Ficzere Lajos: A minisztériumi feladat- és hatáskörök, valamint a háttérintézetek. Magyar Közigazgatás, 50. évf. 8. sz. 457–479. old. 12 Igazgatási Rendszer Korszerűsítése Operatív Program, 11–12. old. 13 Sárközy Tamás: i. m. 33. old. 14 Ficzere Lajos: i. m. 477. old. 15 Lőrincz Lajos: i. m. uo. 16 Lökkös János: A közigazgatás személyi állományának összetétele és anyagi-erkölcsi ösztönzőrendszere. In: Fonyó (szerk.): 159–194. old.


■

33

■


Nyitrai Péter tanulmánya szerint emellett nem tisztázott, hogy melyek az országos hatáskörű szervek jogállásbeli és szervezeti ismérvei, mi szükséges az ilyenné nyilvánításhoz, s mivel nem volt ehhez egységes szemlélet, vitatott volt közjogi helyzetük is. „Az elmúlt évtizedekben a gyakorlati igények függvényében, de más szempontok és igények alapján is az országos hatáskörű szerveknek egy nagyon nehezen áttekinthető, igen heterogén struktúrája alakult ki, mind az egyes országos hatáskörű szervek jogi státusa, feladat- és hatásköri jogosítványai, mind pedig szervezeti-intézményi alá- és fölérendeltségi viszonyait illetően.”11 Nyilván nem tekinthetjük ezt a helyzetet ma sem megoldottnak: az Igazgatási Rendszer Korszerűsítése Operatív Program szerint „A központi szintű államigazgatási szervek száma 1995-től 2004-ig 68-ról 84-re emelkedett” (IGOP).12 Ugyancsak a politikai rendszer tulajdonságaira, főleg a zsákmányrendszerre vezethető vissza a háttérintézményekkel kapcsolatban szintén gyakran említett probléma, az államigazgatás létszámának bújtatása.13 „…a háttérintézmények nem egy esetben a minisztériumi racionális létszámgazdálkodásnak egyfajta hídfőállásaként léptek fel abban az értelemben, hogy a leépítendő minisztériumi feladatot a tárcák általában háttérintézményi feladat- és hatáskörbe utalták”.14 Ez a probléma nem új: „1989 előtt az államigazgatás úgy mentette át az eredeti létszámát, tette fiktívvé a csökkentést, hogy különböző, az államigazgatástól külön álló, de államigazgatási feladatokat ellátó, háttérintézeteknek nevezett szervezetekbe helyezte át »elbocsátott« tisztviselőit, akikkel ugyanúgy rendelkezett, mint amikor a minisztériumban, a helyi tanácsban végezték munkájukat… Napjainkban ez a módszer a »kiszerződés« módszerével párosul”.15 A közigazgatás azonban nemcsak azért él létszámának elfedésével, mert presztízslétszámokat16 vagy politikai párthíveket („ejtőernyősöket”) akar takargatni, hanem azért is, mert a politikai rendszerből érkező – a politikai küzdelmekből adódóan gyakran váratlan és növekvő – feladatokat (is) teljesítenie kell. A modern társadalomban maguk a közfeladatok is természetes módon bővülnek, mindenféle újabb politikai-hatalmi kívánalom nélkül is. Az államigazgatás általában nincs abban a helyzetben, hogy a politikai szférából érkező elvárásokat visszautasítsa, hiszen azért (is) hozzák létre, azért (is) működtetik, hogy a politikai elvárásokat teljesítse. A közigazgatás tehát teljesen racionálisan jár el akkor, hogyha váratlan és kiszámíthatatlan igények biztosítására humán erőforrást

■

■

tartalékol, ezzel úgy jár el, mint a szocialista vállalat hiányhelyzetben. Az már más kérdés, hogy a humán inputok tekintetében az államigazgatás költségvetési korlátja puha: annyi embert alkalmaz, amennyit a politikai szféra engedélyez, mert ezek növelése nem a saját, hanem a költségvetés (a politikai rendszer) pénzügyi helyzetétől függ, amihez ciklikusan egy szervezetnövekedésben és szervezetalakításokban is megmutatkozó expanziós kényszer is társul. A feladatok tisztázása nélkül azonban a létszámigény sem állapítható meg – nem lehet tudni, hogy a növekedésben mennyi a tényleges feladatigény, mennyi a tartalékolás, hányan látnak el álfeladatokat.18 Verebélyi Imre már az 1971-ben hatályba lépett tanácstörvény egy 1978-as értékelése kapcsán felhívta a figyelmet arra, hogy a feladatáttekintés nélküli létszámcsökkentések egyik következménye a „háttérszervezetekbe” való létszám-átcsoportosítás lehet (a még beláthatatlanabb következményekkel járó feladat-visszatartás és igazgatási munkafázisok esetleges felszámolása mellett).19 A kiélezett politikai küzdelemben létkérdés a bizalom a politikai vezető és a munkatársai között, mert ennek hiányában a csoport működése ellehetetlenül egymás ellenőrzésének örökös kényszerétől. A bizalom mindenekelőtt azt jelenti, hogy az egyik fél elfogadja a másik viselkedését, minden ellenőrzés nélkül.20 Minél kiélezettebb a politikai harc, minél nagyobb a hatalom tétje, annál nagyobb a bizalom jelentősége: a bennfentes információk nem kívánt kikerülése akár tartósan is visszavetheti a politikai csoportosulás népszerűségét, azaz csökkentheti a rájuk leadott szavazatokat. A túlzott személyirányultság viszont – vagyis, hogy a bennfentes személyeknek keresnek feladatot és pozíciót, nem pedig az ellátandó feladatokhoz hozzáértőket – (különösen, ha politikusi dilettantizmussal és voluntarizmussal párosul) olyan kontraszelekciót idézhet elő a közigazgatásban, elsősorban az inkompetens emberek21 vezetői pozíciókba jutása révén, amely a racionális, hatékony működést teszi kétségessé, elsősorban a visszacsatolódó, szakszerűtlen, meta- és pszeudoinformációk (pl. szakszerűtlen nyilvántartások, semmitmondó statisztikák, rosszul összeollózott helyzetelemzések) által. Az így állandósuló hatékonyságromlás újabb és újabb erőforrások bevonását igényli, a költségvetési korlát felpuhulását pedig időszaki és ciklikus keményítésekkel igyekeznek kordában tartani. A kontraszelekció, a vezetői önkény meghatározza a kiválasztási mechanizmust, az illetményt és az előmenetelt, ab ovo politikai alapon: „… a politikus hajlamos


17

17

Kornai János: Ellentmondások és dilemmák. Magvető Kiadó, Budapest, 1983. Sárközy Tamás: i.m. 19 Bihari Mihály (szerk.): Közigazgatás és politika. Tanulmányok a közigazgatás köréből. Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1980. 20 Jávor István – Rozgonyi Tamás: Hatalom, konfliktus, kultúra. KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2005. 21 Peter, Laurence J. – Raymond Hull: A Peter-elv, avagy miért fordulnak mindig rosszra a dolgok? Kossuth Könyvkiadó, Budapest, 1988. 18

■

34

■

Rozgonyi Tamás

■

■

22

Gajduschek György: Szakértelem és/vagy politika. A magyar közszolgálat jogi és empirikus elemzése. Politikatudományi Szemle, 14. évf. 2. sz. 111–134. old. 23 Verebélyi Imre: A kormányzás néhány jellemzője. Magyar Közigazgatás 54. évf. 5. sz. 298–304. old.


■

35

■


lesz az állami állásokat azoknak ajánlani, akiktől politikai karrierjéhez kapcsolódó vagy egyéb személyes hasznot remél, s nem azoknak, akiktől a kitűzött célok megvalósítása leginkább várható.”22 Ebben a kevésbé szakmai, mint inkább „politikai” államigazgatásban a háttérintézményekre is kiható, valóságos circulus vitiosus alakul ki: • a politikusi voluntarizmus kontraszelekciója általában a megbízható embereket teszi államigazgatási pozícióba, akiknél a tudás, a szakmai hozzáértés nem a legfontosabb feltétel; • az ily módon hozzá nem értő emberekkel feldúsuló apparátus szakszerűtlen információkat termel, amelyekkel aztán a politikus nem tud mit kezdeni; • a politikus, még ha felismerné is, akkor sem ismerheti be, hogy maga a hatalmi struktúra termeli ki a szakszerűtlenséget, mert ezzel gyengítené a választók bizalmát, ezért a politikai ellenfeleinek tulajdonítja ezt, és még inkább a megbízható emberek keresésével próbálja a szakszerűtlenséget kiküszöbölni. „A politikai szempontú eredményesség túlzásait mutatja pl. a központi igazgatásban a miniszteri politikai kabinetek aránytalanul nagy létszáma, a minisztériumi szakmai vezetők kinevezésének túlpolitizáltsága, a helyi önkormányzatoknál pedig a szakszerűséget túlkorlátozó testületi demokrácia.”23 A háttérintézményeket alapvetően nem a létszám bújtatására, hanem meghatározott feladatok ellátására hozzák létre, ezek részben a minisztériumokból delegált adminisztrációs feladatok (egyeztetések lebonyolítása, nyilvántartás, statisztika, konferenciaszervezés), részben pedig a főhatósági működést elősegítő, szolgáltató jellegűek (döntés-előkészítés, továbbképzés). A politikai szférából érkező megbízások – gyakran a rögtönzések is – az államigazgatásnál landolnak először, többnyire rövid határidővel. (Most tekintsünk el attól, hogy a legfelsőbb közigazgatás a politikát meghatározó személyeken keresztül ténylegesen is összefonódik a politikai intézményrendszerrel.) A legkésőbb négy év múlva bekövetkező választások miatt a rövid távú szemlélet eleve strukturálisan kódolt a politikai rendszerben: a kíméletlen politikai küzdelemben szinte csak az azonnali feladatteljesítés könyvelhető el nyereségként; ami nem teljesül rögtön, az a politikának már nem feltétlenül érdeke, mert a teljesülési idő hosszával fordított arányban csökken a politikai haszon. Minél később jön létre az eredmény, annál nagyobb valószínűséggel változik a megrendelést adó szervezet, a személyi kör, az aktuális irányvonal. Az időnként hektikus politikai ingadozások, a politikusi türelmetlenség miatt azt mondhatjuk, hogy a háttérintézményeknek az is a funkciójuk, hogy a politikai szférából érkező rövid távú hatásokat tompítsák:


■

■

rájuk lehessen továbbhárítani feladatokat, áthárítani a felelősséget – tehát konfliktusülepítő szerepet is betöltenek.24 Ily módon a háttérintézmény a feladatok tekintetében egy bürokratikus cirkulációt biztosító szervezeti láncban helyezkedik el, méghozzá egy szervezeti hierarchia alján. A bürokratikus cirkuláció nem csupán a feladatok keringetését jelenti, hanem a személyekét is, amely „lefelé” zsákmányrendszerű: politikusból főhivatalnok, államigazgatóból háttérintézményi vezető lehet szakmai hozzáértés nélkül is,25 ami persze nem azt jelenti, hogy mindenki hozzá nem értő lenne, aki „fölülről” került pozícióba. A kör „felfelé” sem kimondottan meritokratikus, de ez se jelenti azt, hogy a háttérintézmény munkatársa nem kerülhet be a minisztériumba pusztán érdemei alapján. Mindazonáltal az államigazgatásban szerzett szakértelem sem jelent önmagában belépőjegyet a politikába. A háttérintézmény szervezeti autonómiája gyengébb (avagy Kornaitól kölcsönzött kifejezéssel: voluntarisztikus) korlátja még puhább, mint a minisztériumoké, azaz általában nem utasíthatja vissza a lehetetlen feltételekkel és irreális határidőre kapott feladatokat sem. Ha ezt megtenné, olyan támadási felületet kínálna, amellyel az intézmény kemény átszervezését kockáztatná, ezt azonban igyekszik elkerülni. Az irreális kérésekre („maguknak ezt tudniuk kellene”) a háttérintézmény vagy odaad valamit, ami gyorsan a kezébe kerül az internetről, vagy esetleg megpróbálja továbbhárítani valamely dekoncentrált szervezetnek, közintézménynek. Az első esetben a megrendelőhöz határidőre visszajut valami, így nem mondhatja, hogy bár kért, nem kapott semmit. Ezt egyáltalán nem biztos, hogy fel is tudja használni, de lehet, hogy ez nem is probléma. Íratlan törvény az államigazgatásban, hogy a kérésre nem lehet nemet mondani (mert akkor szaporodik), mint ahogy az is, hogy a megrendelő azt nem mondhatja, hogy amit határidőre kapott, az nem jó. A fentebb megfogalmazott strukturális meghatározottságok tehát úgy kapcsolódnak össze, kissé leegyszerűsítve, hogy: • a viszonylag rövid, négyéves politikai ciklusok miatt a rövidtávúság eleve meghatározó a politikai rendszerben, ez rövid határidejű feladatokat jelent a közigazgatásnak, ami igyekszik gyorsan megszabadulni a feladatoktól és a felelősségtől a háttérintézményei felé; • az állandó hatalmi harcok miatt túlméretezett politikai szféra (a sajtóban már az önkormányzati képviselők túl nagy létszámáról is gyakran olvasni) hatványozottan igényli a kiszolgáló apparátusának, a közigazgatásnak a nagy létszámát. Ez pedig úgy védekezik, mint a szocialista vállalat hiányhelyzetben: a rázúduló rendszertelen, kampányszerű feladatözön ellen időszakosan felesleges kapacitásokat tart üzemben, amelyek aztán, hogy fontosságukat, jelentőségüket ne lehessen a 24

Jávor István – Rozgonyi Tamás: i. m. Gajduschek György: i. m.

25 ■

36

■

Rozgonyi Tamás

■

■


■

37

■


tűzszünetekben sem kétségbe vonni, látszatadminisztrációt végeznek, háttérintézményeik bevonásával; • a kiélezett politikai hatalmi harcok fokozottan igénylik a bizalmat, ezért erős összefonódás teremtődik a szorosabb értelemben vett politikusi réteg és a közigazgatási elit között, aminek kontraszelekciós hatásai vannak a háttérintézményekre is, amelyek a szakmai munkájukat gyakran kénytelenek alárendelni a felsőbb bürokratikus szempontoknak. (Ez különösen kutatóintézeteknél lehet probléma.) Kutatási tapasztalatainkat megerősíti néhány, a vizsgálataink óta megjelent, a minisztériumi háttérintézeteket is érintő újságcikk. 2008 végén például Lengyel László a kormányzat, az igazgatás hitelvesztéséről, működési zavarairól elmélkedik, s arról, hogy 2006 nyara óta a kormány félévente új, egymásnak ellentmondó programok, stratégiák alapján működik, politikai lojalitás alapján mozgatja a zavarodott közigazgatást. Az igazgatási szakmai tekintély, kezdeményezőkészség – írja – a nyers politikai lojalitásnak és még inkább a nyilvánosság előtti megjelenésnek van alávetve. A közigazgatóknak tökéletesen ellentétes politikai parancsokat kell tegnapra, minden koordinálás nélkül igazgatási és jogi formába önteniük, illetve végrehajtaniuk. Hiányzik a háttérmunka, a kidolgozás, a hatásvizsgálat, az együttműködés az előkészítésben, a jogi és igazgatástechnikai levezetés a végrehajtásban. A politikai vezetők mindent előbb, rosszul és megalapozatlanul jelentenek be, mielőtt elkészült volna, illetve alkalmas a bevezetésre. A központi igazgatás szereplői sem biztos normákhoz, sem politikai ígéretekhez nem tarthatják magukat. Kizárólag az aktuális erőviszonyok döntik el, hogy az igazgatási játszmákban ki, mikor, hogyan nyer, mi teljesül, és mi nem. Ennek megfelelően az adminisztratív elosztási és újraelosztási alkuknak semmi közük az igazgatási logikákhoz, annál több a hatalomelosztás és újraelosztás köreihez: aki közel van az udvarhoz, az részesedik, annak járnak az anyagi és az igazgatási privilégiumok, aki távol van, annak nem. Nem kíván az élen járni a „politikai osztály” a rendteremtésben – ez derült ki az Új rend és szabadság programjáért felelős kormánybiztos jelentéséből is. Egy éve nevezte ki a miniszterelnök az Új rend és szabadság kormánybiztosának Kondorosi Ferencet. Azt a feladatot kapta, hogy tegyen rendet olyan ügyekben, amelyekben a jogalkotás és a jogalkalmazás évek óta képtelen eredményeket felmutatni. Ezek közé tartozik a feketemunka és feketegazdaság visszaszorítása, az élelmiszer- és közlekedésbiztonság megteremtése, „a társadalom többségét irritáló párt- és kampányfinanszírozás” megújítása. „A politikai osztálynak önmagán kell kezdenie a rendteremtést” – a kabinetnek készült jelentése szerint e gondolatból kiindulva látott neki a kormánybiztosság a párt- és kampányfinanszírozást évek óta élesen, ám eredménytelenül kritizáló ÁSZ közreműködésével egy korszerű szabályozás kidolgozásának.


■

■

A „mű elkészült”, alkotói pedig rádöbbentek: a politikai osztály nem kíván élen járni a rendteremtésben, legalábbis akkor nem, ha a változások megnyirbálnák a kiváltságait. Kondorosi javaslata kizárólag magánszemélyek számára tette volna lehetővé pártok anyagi támogatását, s nyilvánossá tette volna a támogatók és a kampányköltségek kimutatását. Elkülönített kampányszámlák vezetésére kötelezték volna a pártokat, s meghúzták a kampányra fordítható összegek felső határát is. A képviselők díjazását az EU-ban jellemző szabályok szerint változtatták volna meg. Eszerint a képviselői fizetéseket szinte mindenütt az államigazgatás felső szintjeihez igazították. A képviselőknek a költségtérítés egy részével nem kell tételesen elszámolniuk, egy adott összeghatár felett azonban bizonylatokkal kell igazolniuk a kifizetéseiket. Nálunk ezzel szemben nem kell számlákkal igazolni a költségeket, még a lakásbérletet sem. Az elmúlt ciklusban a fizetésükön felül ötmilliárd forintot vettek fel költségtérítés címén számla és bizonylat nélkül, azaz személyenként és évenként átlagosan több mint 3,2 millió forintot. Miután a korábbi miniszterelnök a parlamentnek továbbította a javaslatokat, a házbizottság öt párti rosszallását fejezte ki az elképzelések időzítése miatt. A házelnök röviddel a javaslatok átvétele után Gyurcsány Ferencnek írt válaszlevelében kifejtette, hogy álláspontja szerint már maga a témafelvetés is rontja a parlament és a képviselők egyébként is megtépázott tekintélyét. „Ebben a mi kis tudástársadalmunkban nagyjából mindenki tisztában van vele, hogy ha a magyar államnak például kibomlik a cipőfűzője, akkor riasztja az illetékes minisztérium kábé kétszáz főt foglalkoztató főosztályát, az több hónapi előkészítő munka után kijelöli a megfelelő, szintén legalább kétszáz főt foglalkoztató kht.-t, a kht. aztán megbíz több százmillióért egy külsős céget azzal, hogy végezze el azt a munkát, amit a főosztálynak kellene, megírjon egy tanulmányt, annak alapján kiírnak egy tendert, amelyet egy sokmilliárdos multicégre szabnak, a multicég óriási stábbal fél évig csomóz, és másfél év múlva boldogan jelenti, hogy alig négymilliárdért bekötötték a cipőfűzőt. Két hónap múlva derül ki, hogy hozzákötötték a másik cipőhöz” (Uj Péter: Tudásintenzitás az információs szupermakadámon. Népszabadság, 2008. június 18.)

Összegező megállapítások A háttérintézményi problémák is, mint láthattuk, elsősorban a társadalmi struktúra, a politikai rendszer és az államigazgatás megoldatlan szerkezeti és működési problémáiból erednek. Gazdasági racionalitás (költségcsökkentés, létszámcsökkentés, átláthatóság) ütközik politikai érdekekkel (túlduzzasztás, osztogatás, kontraszelekció); az államigazgatási logika (a hierarchikus status quo fenntartása, a bürokratikus rutin biztonságának újratermelése, normativitás) szakmai elvekkel (precizitás, ■

38

■

Rozgonyi Tamás

■

■

26

Vadász János: Közszolgálati reform. A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Kossuth Kiadó, Budapest, 2006. 27 Hajnal György: Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy összehasonlító esettanulmány tükrében. PhD-értekezés, 2004.


■

39

■


módszeresség, tényszerűség). A kincstári államreformerek mégis az „arccal a piac felé” szlogenjét tekintik a mindent megoldó gyógyírnak. A magyar államigazgatási szakemberek véleménye ezzel kapcsolatban meglehetősen kételkedő, és már Magyarországra is eljutottak azok a külföldi szerzők, akik a részvénytársaságok uralmát és módszereiket kifejezetten károsnak találják. Nem is alaptalanul, hiszen Kovács Árpád ÁSZ-elnök nyilatkozata szerint: „2005ben a nagyvállalati kör 250 milliárddal több támogatást kapott az államtól, mint amennyi társasági adót befizetett a költségvetésbe.” Egymilliárd forint egy évben kétszáz, kiemelkedően jól fizetett közszolgálati dolgozó nettó éves bérét jelenti (évi ötmillióval számolva). Jól összehasonlítható adatok nem állnak ugyan rendelkezésre (nem tudjuk például, hogy ehhez hozzáadható-e az ugyanezen interjúban elhangzott, korrupcióból eredő százmilliárdos, meg a más hírekből kiszivárgott, kartellezésekből eredő kár), de az biztos, hogy a magyar vállalkozói elit nem lehet büszke erre a teljesítményére. Ennek alapján egyetérthetünk azzal a megállapítással, hogy „… a közfeladatok ellátásának piaccal való felcserélése, azaz a kizárólagossá tett magánszolgáltatások megvásárlásának a lakosságra kényszerítése az anyagi és szociális egyenlőtlenségek fennállása, sőt az elmúlt tizenöt évben megtapasztalt növekedése miatt Magyarországon nem járható út. Nálunk a racionálisan szervezett, hatékony közellátások újraélesztése, stabilizálása, az irántuk táplált közbizalom helyreállítása a fő feladat. Melyek mellett – nem helyett – a privát szereplők által, piaci alapon szervezett szolgáltatások is működhetnek, ha … nem közpénzből, hanem a piacon képesek megélni.”26 A háttérintézmények problémáira is kielégítőbb megoldások születhetnek egy racionális jóléti modellben, egy valódi szociális államban, amely támogatja a piacot, de – jól felfogott érdekei alapján – nem hagyja veszni az olyan területeket sem, amelyek nem piacképesek, mint például a jelenlegi magyar viszonyok között a társadalomtudományi kutatások zöme. Több feltételnek kell eleget tenni ehhez: végbe kell vinni szükséges átalakításokat ott, ahol ez racionális; ezt felmérések, hatásvizsgálatok, tények és adatok alapján lehet eldönteni, ami a mai rendszerből jórészt hiányzik,27 és leginkább kutatási feladatkör volna. Ez csak akkor lehetséges, ha biztosítják a méltó, anyagilag is vállalható visszavonulás lehetőségét azoknak, akik az átalakulás veszteseivé válhatnak, és ugyanakkor európai teljesítményekért európai béreket nyújtanak a foglalkoztatottaknak. A teljesítményelvárás, az outputszemlélet, a feladatközpontúság jogos igény, ezért viszont kiszámíthatóság, megbecsülés és biztonság az elvárás. Ami jól működik,


■

■

békén kell hagyni, azt viszont, hogy melyik intézmény hogyan teljesít, illetve hogy melyik nem teljesít megfelelően, csak alapos szervezeti átvilágítások, vizsgálatok után lehet kimondani. Nem a közintézmények bezárására kellene törekedni, hanem a közfeladatra alapozott racionális teljesítménykövetelmények felállítására, megfelelő ellenőrző szervezetek létrehozására. Ez azonban csak akkor lesz realitás, ha megszűnik a társadalmat megosztó szélsőséges politikai szembenállás, és lesz igény például a tudományos kutatások eredményeinek hasznosítására. Végezetül néhány mondat a kérdőíves vizsgálatunkról az összegző megállapítások alátámasztása céljából. E vizsgálat nem lett reprezentatív, de nagyobb volt a visszaküldési arány, mint az önkitöltős kérdőíveknél szokásos. Az adatokból származó következtetések érzékeltetik, hogyan viszonyulnak a vizsgált két minisztériumban (OKM, KVM) és háttérintézményeikben dolgozók az átszervezéshez. Ezzel kapcsolatban azt állapíthatjuk meg, hogy a válaszadók szerint: • nem világosak a prioritások, és nincs tervszerűség a feladatok kijelölésében, • nem érvényesül az objektív követelményeken alapuló előléptetés (hivatali előmenetel), • a végzett munka (teljesítmény) és az anyagi elismerés nincs összhangban egymással. A közfeladatok reformjával kapcsolatos kommunikációt nagyon gyengének, mondhatni katasztrofálisan rossznak értékelték a válaszadók. Azt is megállapítottuk, hogy a válaszadók többsége nem bízott a közfeladatok felülvizsgálatára, illetve az államszervezeti reformra irányuló központi, politikai törekvések sikerében. Sajnálatos, de végül nekik lett igazuk.

■

40

■

Rozgonyi Tamás

■

■

Kovács Árpád egyetemi tanár,

az Állami Számvevőszék és a Magyar Közgazdasági Társaság elnöke

A közigazgatás modernizációjával kapcsolatos számvevőszéki tapasztalatok

A


■

41

■


z utóbbi évtizedekben, különösen az ezredforduló táján világszerte egyre nagyobb hangsúlyt kapott az állam hagyományos szerepének átértékelése mind a tudományos elemzésekben, mind a közpolitikai vitákban és a konkrét kormányzati intézkedésekben. E változások mozgatórugója, hogy a vállalkozók és a lakosság adófizetőként és ügyfélként egyaránt olcsó és átláthatóan működő államot kíván, miközben nem mond le arról, hogy újabb és még újabb, drágább és még drágább, kiterjedtebb és még kiterjedtebb – köztük közigazgatási, irányítási – szolgáltatásokhoz jusson. Az információs és távközlési technológiák látványos fejlődése is erősítette ennek lehetőségét és igényét. Természetes, hogy e kettős, ellentétes hatású követelményeknek megfelelni igyekvő struktúra finanszírozása még a gazdaság emelkedő szakaszában is igen nehéz, válságban pedig szinte megoldhatatlan, miközben a válság kezelése sajátos, új feladatokat is hoz, s azok innovatív megoldását követeli. Ezek a feladatok közismerten a modern és demokratikus államnak a gazdasági szerepéhez, a társadalom működésének komplex biztonsági érdekeihez kapcsolódnak, és a következő területeken valósulnak meg: • az állam mint a gazdaság szabályozója, • az állam mint tulajdonos, • mint a közös társadalmi célok és feladatok megvalósítója, szervezője, a többségi akarat érvényesítője. A közigazgatás teljesítménye természetesen mind a három funkcióban szerepet játszik, s mind a háromnak szoros, kölcsönös összefüggése van az államháztartás állapotával. Az államháztartás intézményeinek teljesítménye, versenyképessége egyrészt úgy érvényesül, mint a bevételekre – és így a közfinanszírozás elosztható forrásaira – markánsan visszaható tényező, másrészt úgy is, mint e források lehetőségei által korlátozott szolgáltatásoknak a takarékosságát, hatékonyságát (minél kisebb pénzből minél nagyobb teljesítmény) befolyásoló faktor.


■

■

Vagyis a közigazgatás modernizációjának jelentőségét az adja, hogy annak színvonala közvetlen és közvetett pénzügyi hatásokkal jár, ezáltal a gazdaság, a társadalom egészének működését befolyásolja. A huszadik század utolsó évtizedeiben felgyorsuló technikai és főleg információtechnológiai fejlődés, a tőkekoncentráció, a jóléti államok ma látható igen súlyos válsága új helyzetet teremtett a világgazdaság és az egyes nemzetgazdaságok szempontjából. A globális változások lényege nem mennyiségi, hanem minőségi – kimondhatjuk: versenyképességi – ismérvekkel, determinációt és keretet adó tényezőkkel ragadható meg. Ezek ma kétségtelenül a globalizáció és az integráció folyamatához kapcsolódnak. Palánkai Tibor a globalizáció természetéről és hatásairól írt új tanulmányában – szintetizálva és szembeállítva a véleményeket – így ír: „A gazdasági értelemben vett globalizáció nem más, mint a világgazdaság mind több, egyre inkább valamennyi országra kiterjedő és szerves rendszerré formálásának folyamata.” Ugyanakkor ezt az értelmezést többen megkérdőjelezik, mert „…az integrációnak is nagyon sajátos értelmezése van, miután a gazdasági és a politikai egyesülés folyamatára vonatkozik, ami feltételezi a közösségi érzést, a sorsközösséget, valamint a kormányzás közös intézményeit” – s teszem hozzá: vele természetesen, ennek részeként a közigazgatás harmonizálását. Persze mindebből az is kiderül, hogy a „globalizáció fogalma, mint egyetlen világtársadalom vagy közösség előfutára milyen hiányos”. Ilyen meghatározó, egymással kölcsönhatásban lévő tényezők: történelmi, kulturális és hagyománybeli, technológiai, technikai, természeti adottságbeli, vállalati (termelő-) szféra (bankrendszer), globális verseny, világgazdasági kilátások, állami intézmények, közigazgatás, kormányzat, monetáris és fiskális politika, államháztartás, nemzetközi és integrációs feltételek, társadalmi és politikai tényezők. Nincs módom arra, hogy akár a kulturális, történelmi hagyománybeli és a politikai-társadalmi tényezők közti kölcsönhatásokat, a versenyképesség szempontjából értelmezett meghatározottságokat vagy más, így például a technológiai, technikai és természeti adottságbeli tényezőknek az integrációs és globalizációs esélyekre gyakorolt hatását érintsem. Egyetlen terület, az állami intézmények közül a kormányzat, a központi közigazgatás modernizációs összefüggéseit vetem fel, de ezt sem politikai, államelméleti szempontból, hanem kifejezetten „üzemgazdasági” vagy – mondjuk így – technokrata módon, az utóbbi évek modernizációs céljainak teljesítésével kapcsolatos számvevőszéki tapasztalatok alapján. Teszem ezt abból kiindulva, hogy a modernizációs intézkedések egyrészt jelentős forrásokat igényelnek, másrészt azok célszerű felhasználása, a közpénzügyi menedzsment minőségének javítása középtávon hatékonyabb működéshez vezethet, és megtakarításokat eredményezhet. A rendszerváltozás óta folyamatosan foglalkoztak a hivatalban lévő kormányok a közigazgatás egészének, illetve egyes területeinek a megújításával. 1990-től 54 olyan ■

42

■

Kovács Árpád

■

■


■

43

■


határozatot fogadtak el, amelyek a közigazgatás egészének, illetve egyes területeinek átalakítását célozták meg, s amelyekben visszatérően jelent meg azonos értelemben a közigazgatás „korszerűsítésének”, „modernizációjának”, avagy „továbbfejlesztésének” szándéka – lényegében azonos, ismétlődő feladatokkal. A modernizációs folyamatban több szakterületen, így például az államháztartás technikai működtetése, egyes informatikai fejlesztések, jogharmonizáció területén – de említhetném a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi törvény elfogadását is – születtek részeredmények, ezek azonban elszigeteltek maradtak, nem terjedtek ki az állami feladatellátás és az intézményrendszer egészére. Erre a hiányosságra, valamint a koncepcionális megalapozottság hiányára az Állami Számvevőszék több jelentésében felhívtuk a figyelmet. Az Állami Számvevőszék 2008-ban először vizsgálta rendszerszemléletű meg közelítésben a központi közigazgatás fejlesztését. Ennek kiegészítéseként, ebben az évben vizsgáljuk meg az önkormányzati szféra modernizációjának egyes területeit. A közigazgatás, illetve a központi közigazgatás eltérő kört ölel fel alkotmány jogi, statisztikai, költségvetési, gazdálkodási, illetve a foglalkoztatási jogviszony szempontjából. A kormányzati intézkedések és az uniós projektek ezért a központi közigazgatásnál szélesebb kört ölelnek fel, vagy annak csak egy-egy részét érintik. Vizsgálatunk keretében 2006-tól tekintettük át és értékeltük a központi közigazgatás modernizációjának folyamatát, de a 2008 őszi időszakban meghozott, a közigazgatás modernizációjának feltételeit befolyásoló – a válság nyomán szükségessé vált – intézkedések hatásainak számbavételére már nem volt mód. A kormány a 2006 szeptemberére elkészült konvergenciaprogramjában a 2007– 2009-es időszakra meghatározta a közigazgatás kiemelt fejlesztési területeit. Ugyancsak 2006-ban fogadta el, az Európai Bizottság pedig 2007-ben hagyta jóvá a 2007 és 2013 közötti időszakra szóló Új Magyarország Fejlesztési Tervet, az Államreform Operatív Programot (ÁROP), illetve az Elektronikus Közigazgatás Operatív Programot (EKOP). Ezzel a közigazgatás megújítását az uniós támogatáspolitika szélesebb összefüggéseibe illesztették. A közigazgatás megújítására a 2007–2013-as uniós programozási időszakra az Államreform Operatív Program feladataira (folyó áron, a 15%-os hazai társfinanszírozással együtt) több mint 172 millió euró (45 Mrd Ft); az EKOP céljára 472 millió euró (120 Mrd Ft) áll rendelkezésre. Az Államreform Operatív Program prioritási rendszeréből levezethetően három terület (prioritási tengely) fejlesztése áll a központi közigazgatás modernizációjának középpontjában: • a kormányzási képesség javítása, amely magába foglalja a minisztériumi munka és vezetés átalakítását, a minőségi jogalkotás megteremtését és a társadalmi partnerek intézményesített bevonását;


■

■

• az eljárások és munkafolyamatok megújítása, amelybe beletartozik a szervezet fejlesztés, az állampolgárok által leginkább igénybe vett eljárások egyszerűsítése, jogszabályi felülvizsgálata, az érintett ügymenet ügyfélszolgálati elemeinek közös szabványosítása, az elektronikus ügyintézésre való alkalmassá tétele; • az emberi erőforrás minőségének javítása, amelynek központi eleme a közigazgatásban eltöltött évek tapasztalatain alapuló előmeneteli rendszer helyébe egy munkakör alapú, az egyéni tudáson, kompetencián és teljesítményen nyugvó rendszer ütemezett bevezetése. Az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program – mint ismert – két prioritási tengellyel rendelkezik: • a közigazgatás és a közigazgatási szolgáltatások belső folyamatainak megújítása, a közigazgatási szolgáltatások folyamatainak elektronizálása, tranzakciós szintjeinek emelése és a közigazgatás hatékony működéséhez szükséges központi elektronikus szolgáltatások kialakítása; • a közigazgatási szolgáltatásokhoz történő hozzáférést biztosító fejlesztések. A 2006 előtti időszak legfontosabb hiányosságaként azt állapítottuk meg, hogy a tervezés és stratégiaalkotás, az előzetes és utólagos hatásvizsgálat szabályozási, szervezetei kereteinek megteremtése terén nem történt érdemi előrehaladás. Az egyes intézkedések ütemezése, megvalósulása között szükséges szakmai összefüggések feltárása továbbra sem rendszerszerűen valósult meg, időigényüket, a programok beindításának, befejezésének idejét gyakran helytelenül mérték fel. Nem segítette a modernizációs folyamatot, hogy annak kormányzati felelősségi rendszere folyamatosan változott, illetve a munkálatokban nem kapott kiemelt szerepet a kormány mint szervezet munkájának elemzése. Mindezekről részletesebben: • Jellemző volt a kormányzati és ágazati stratégiák egységes rendszerének hiánya: nem határozták meg a prioritásokat, és nem vették figyelembe a logikai-szakmai összefüggéseket az egyes területeken elrendelt, illetve a közigazgatás modernizációjának intézkedései között. • A tervezési folyamatot nem teljeskörűen szabályozták: a különböző szintű tervek és stratégiák összeállítására vonatkozó eljárási szabályokat nem rögzítették, így a tárcák – a szabályozás hiányára hivatkozva – nem készítettek a felelősségi körükbe tartozó teljes területre ágazati, illetve intézményi stratégiát. • Az intézkedésekhez hiányzott a források hozzárendelése: az átalakítási célok meghatározásakor nem mérték fel reálisan a szükséges költségvetési, időbeli, humán- stb. erőforrások nagyságát. • Hiányzott az utólagos hatásvizsgálat, nem elemezték rendszerszerűen az intézkedések elmaradásának okait. • A normaalkotási folyamatban a dereguláció rendszerszerű intézményesítése elsősorban technikai jellegű volt, nem szolgálta a szabályozás egyszerűsítését, az adminisztratív terhek csökkentését. ■

44

■

Kovács Árpád

■

■


■

45

■


• A korábbi informatikai fejlesztések ellenére a modern távügyintézési formák kevéssé éreztették hatásukat az ügyfelek elégedettségében, a szervezeti kultúra változásában. • A közigazgatási szervek nem éltek a minőségbiztosítás adta lehetőségekkel. • Az államigazgatásban a feladatok ellátására az indokoltnál heterogénebb és tagoltabb szervezetrendszer alakult ki. A sok kifogás mellett pozitívumként azt is megállapíthattuk, hogy ugyanakkor a szabályozás egységesítésében fontos előrelépés történt. 2006-ban törvényi szinten határozták meg a központi államigazgatás körét és annak legfontosabb működési szabályait. A költségvetési szervekre vonatkozó szabályozást szervesen egészítette ki a jogállásukról és gazdálkodásukról 2008 decemberében elfogadott törvény. 2006-ban új megközelítést jelentett, hogy a közigazgatás modernizációját az állami működés egészének megújítását célzó államreform részeként határozták meg, és az uniós fejlesztéspolitika szélesebb összefüggéseibe illesztették. A stratégiai jelentőségű dokumentumok (konvergenciaprogram, a felülvizsgált nemzeti lisszaboni akcióprogram) szerint a közszférában a tartós kiadáscsökkenést megalapozó reformokat, azok fenntarthatóvá tételét részben szervezeti változásokkal, részben a teljesítménykövetelmények egyértelmű meghatározásával, érvényesítésével kívánták megvalósítani. Erre alapozva már rövid távon a minisztériumokban 20%-os, a központi közigazgatásban 10%-os létszámcsökkentést prognosztizáltak. A végrehajtás során: • A közigazgatás fejlesztésének kormányzati felelősségi rendszere 2006 nyarától folyamatosan változott (Államreform Bizottság, kormánybiztos/tárca nélküli miniszter, MeH, IRM); ez is közrejátszott abban, hogy egyes feladatokhoz kapcsolódó projektek (így például a minőségi jogalkotás támogatása, illetve a dereguláció és az eljárások egyszerűsítése projekt) elindítása késedelmet szenvedett. • A minőségi jogalkotás (dereguláció, adminisztratív terhek csökkentése) projektjei késésben vannak (csak 2008 októberében nyújtotta be újra az IRM a pályázatokat). • Elmaradt a kormányzati stratégia, illetve az ezen alapuló szakmai tervezési munka szabályozása, az ezt megalapozó felmérés; a különböző szintű tervek, illetve stratégiák összeállítására vonatkozó eljárási szabályokat nem rögzítették. • Az egyes intézkedések ütemezése és megvalósulása között szükséges szakmai összefüggések feltárása nem rendszerszerűen valósult meg. A tervezett intézkedések időigényét, a programok beindításának, befejezésének idejét gyakran helytelenül állapították meg. • Nincs előrelépés az intézményesített szervezet- és folyamatfejlesztés, minőségbiztosítás terén.


■

■

• A forrásokat főleg az ÚMFT operatív programjai (ÁROP, EKOP) biztosítják. • A szervezetek száma harmadával, a létszám tizedével csökkent. A minisztériumok üzemeltetési-ellátási feladatainak központosítása alapvetően megtörtént (kivéve KüM és HM). A kormányok a „bürokrácia” visszaszorítása, az „államháztartás egyensúlyának megteremtése” során mindig „kitüntetett” szerepet tulajdonítottak a költségvetési szervek személyzete és száma csökkentésének. Ugyanakkor – tapasztalati tény – a közigazgatásban foglalkoztatottak létszáma csak közvetve befolyásolja a működés színvonalát, annak hatékonyságát. Ezen belül a kormányzatnak a „kisebb, hatékonyabb állam” megteremtése iránti elkötelezettsége mércéjének tekintették az állami vezetők, illetve minisztériumok számának csökkentését, bár annak költségvetési hatása nem volt jelentős. Nem terjedt ki viszont a kormányzati döntéshozók figyelme a központi köz igazgatás intézményrendszerével, illetve az egyes intézmények belső szervezetével kapcsolatos gyakorlati átalakítások hatásainak felmérésére, a szabályozási és szervezeti változások következményeinek tisztázására (beleértve azok költségeit és kockázatait), a stabilitásból adódó előnyök értékelésére. Az ÁSZ tapasztalatai szerint ugyanis a szabályozási-szervezeti rendszerek megalapozott értékelése csak hosszabb időszakra vetítve, a működés feltételeinek alapvető stabilitása mellett lehetséges. Ennek a szempontnak a figyelmen kívül hagyása pedig gátolja a meglévő, illetve a változás után kialakuló rendszer előnyeinek és hátrányainak összevetését, minősítését. A kormányzati intézkedések hatására a központi szervezetek száma 2006–2007ben közel harmadával lett kevesebb, 677-ről 463-ra csökkent. Ugyanakkor a központi szervezetek (minisztériumok) létszámának csökkenése 2008 közepéig csak technikai átszervezésekkel együtt közelítette meg a kormány által megcélzott mértéket. A tárcák egyes támogató funkcióinak egységesítése pedig csupán az üzemeltetési-ellátási feladatok esetében valósult meg. A költséghatékonyságnak a tevékenységek központosításától várt javulása azonban a fontos döntések elmaradása miatt 2008 augusztusáig több területen nem érvényesült. Az elrendelt intézkedések eredményességét kedvezőtlenül befolyásolta, hogy nem készültek a tevékenységek központosítására, az új szervek felállítására gazdaságossági számítások, hatástanulmányok, ráadásul a kormány az addig ismert kockázatok kezelését is elmulasztotta. A hatályos előírások nem rögzítik az intézmények közötti szervezetátadás, illetve új szervezet létrehozása esetén követendő eljárásrendet. A központilag ellátott közfeladatok felülvizsgálata megtörtént, ami konkrét intézkedéseket eredményezett, átfogó megújulást azonban még nem hozott. A humánerőforrás-gazdálkodás fejlesztésében fokozatosan és folyamatosan vezetik be az új alapokon álló köztisztviselői teljesítményértékelést, a szigorúbb ■

46

■

Kovács Árpád

■

■

Javasoltuk: a) A közigazgatás modernizációjának stratégiai megalapozása érdekében: – a komplex szakmai-pénzügyi tervezésre vonatkozó szabályozás kialakítását; – a közigazgatás modernizációjához kapcsolódó feladatok megvalósításához a beavatkozási területek és a különböző projektek szakmai-időbeli összhangjának megteremtését. b) A kormányzási képesség javítása érdekében: – a minőségi jogalkotás érvényesüléséhez szükséges feltételek biztosítását; – a MeH erőforrásairól átvilágításon alapuló elemzés elkészíttetését; – az informatikáért felelős kormánybiztos, valamint az uniós programok végre hajtásáért felelős NFÜ döntési jogosítványainak összehangolását. A közigazgatás modernizációjával kapcsolatos számvevőszéki tapasztalatok

■

47

■


kiválasztási rendszert és a rugalmasabb jogviszony-megszüntetést szolgáló intézkedéseket. A nagy informatikai fejlesztések megindultak; a szakmai-technikai koherenciáért való felelősség biztosítása azonban a szabályozás oldaláról még nem egyértelmű. Pl. az infokommunikációért felelős kormánybiztos egyetértési jogának és az NFÜ IH általános felelősségének harmonizálása nem teljeskörűen szabályozott. A vizsgálati tapasztalataink összegzése alapján a közigazgatásról 2008-ra felvázolható helyzetkép a 2006. évihez képest előrelépést mutat. A „jó kormányzás” jegyében számos területen születtek a központi közigazgatás modernizációját támogató intézkedések. Ugyanakkor a modernizációt akadályozó hiányosságot a kormány 2006 közepén kezdeményezett intézkedései a következő két évben csak részben pótolták, illetve a megkezdett fejlesztések hatására csak a jövőben várható a megoldásuk. A kormányzati irányítás és koordináció hatékonyságának fejlesztése és a kor mányzati döntések hatásainak előzetes és utólagos vizsgálata terén nem történt érdemi előrelépés. Továbbra is hiányzik a megújuláshoz szükséges szemléletváltás meghirdetése mellett az intézményesítésére (pl. stratégiai megalapozás, minőségbiztosítás) irányuló szabályozási környezet kialakítása. A szervezeti rendszer ugyanakkor áttekinthetőbbé vált. A humán erőforrás megújítására vonatkozó intézkedések végrehajtása alapvetően az előzetesen meghatározott keretek között folyik. Az e-közigazgatás továbbfejlesztéséhez szükséges projektek előkészítése, a megvalósítás megkezdése alapul szolgálhat az e-közigazgatás minőségileg magasabb szintű működéséhez. A vizsgálatunk alapján a kormánynak több javaslatot fogalmaztunk meg, amelyekkel a MeH is egyetértett.

■

■


c) A „kisebb, olcsóbb” állam megteremtése érdekében: – a költségvetési szervek legfontosabb szervezeti változásaira (alapítás, összevonás, szétválás stb.) vonatkozó normatív eljárásrend kialakítását; – a központosított minisztériumi feladatok méretgazdaságossági előnyeinek teljes körű kihasználásához szükséges szabályozások és döntések meghozatalát; – a kormány és a minisztériumok szintjén a szervezeti teljesítmény nyomon követésén alapuló folyamat- és szervezetfejlesztés kötelezővé tételét.

■

48

■

Kovács Árpád

■

■

Lóránt Zoltán

c. egyetemi docens, az Állami Számvevőszék főigazgatója

Az önkormányzati közigazgatás átalakítása – tévutak és utak

A

z önkormányzati közigazgatás tartalmi – nem szervezeti – helyzetét, átalakítására vonatkozó gondolataimat, megfogalmazott javaslataimat a következő három kérdéskörben, számvevői tapasztalatok alapján tekintem át: • a helyi önkormányzati rendszer jellemzői, a várt önkormányzati reform, • a helyi önkormányzatok feladatai és finanszírozása, • az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok, a közigazgatás regionalizációja.

A helyi önkormányzati rendszer jellemzői, a várt önkormányzati reform


■

49

■


Az önkormányzati törvény (Ötv.) a településekre koncentrálva alakította ki a tanácsrendszert felváltó helyi hatalomgyakorlás új, széles körű önállósággal rendelkező formáit, ami új problémákat vetett fel az önkormányzati rendszer területi szintjeivel, a helyi feladatellátással, finanszírozással és a központi közigazgatás területi szerkezetével kapcsolatban. Az európai önkormányzati rendszerekkel összehasonlítva a magyar modell az észak-európai (széles körű feladat- és hatáskörrel bíró, de területileg koncentrált) és a dél-európai (viszonylag nagyszámú önkormányzat, szintenként eltérő feladat- és hatáskörrel, kötelező társulásokkal jellemezhető) modell sajátos jegyeit egyaránt magán viseli. Az 1. táblázatból látható, hogy a magyar önkormányzati rendszer igen elaprózott. Költségvetési, gazdálkodási szempontból az önkormányzatok alig 10%-a jelent kockázatot, egyébként e körben van az éves költségvetési előirányzat és az önkormányzati vagyon 80–85%-a. A korábbi tanácsok helyett valamennyi településen létrejött helyi önkormányzatok rendszere kezdetektől magában hordozott több olyan ellentmondást (pl. az elaprózott településszerkezet és a differenciálatlan, széles feladatrendszer, a döntési autonómia és a gazdasági, pénzügyi feltételek korlátozottsága között), amely ké-

■

■

1. táblázat

Helyi önkormányzatok közigazgatási rang szerinti megoszlása

Főváros/ megye

20

Fővárosi kerület

Megyei jogú város

Város

Nagyközség, község

23

23

282*

2846**

Összesen Lóránt Zoltán 3194

* ebből: 10 000 fő feletti 118 ** ebből 5000 fő feletti 5000 – 10 000 fő közötti 103 2000 – 5000 fő közötti 5000 fő alatti 61 1000 – 2000 fő közötti 500 – 1000 fő közötti 200 – 500 fő közötti 200 fő alatti


Forrás: MÁK; KSH

44 625 477 681 698 321

sőbbiekben működési zavarokhoz vezetett, és ezért több kormányzati ciklusban megfogalmazódott a reform igénye. Külön törvény rendelkezett a fővárosról, amely önálló kerületek független egymásmellettisége, és melléjük rendelt egy fővárosi önkormányzatot, folyamatos hatásköri vitákat okozva. A főváros 1994-ben hatásköri megerősítést kapott, de a rendszer lényege érintetlen maradt. A többszöri módosítás ellenére az önkormányzati rendszer egyes elemei nem, vagy csak hiányosan épültek ki. Ilyen sajátosság a területi önkormányzatok gyengesége a térségi feladatok, közszolgáltatások szervezésében, a kistelepüléseken a szakmai követelményeknek megfelelő közszolgáltatások hiánya. Érdekellentét feszül a helyi és a körzetei (térségi) feladatok ellátásában. A közszolgáltatások felét-kétharmadát más településeken élők veszik igénybe. A térségi feladatok szervezéséért felelős középszint eszköztelen (a megyék elsősorban intézményfenntartói szerepre kényszerülnek romló pénzügyi feltételek mellett). A megyék szerepe a regionális intézmények megjelenésével és a kistérségi feladatellátás erősödésével párhuzamosan tovább gyengült. Az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai között a megyei jogú városok, megyei önkormányzatok közötti párhuzamosságok, a főváros és a kerületek közötti feszültségeket okozó számos megoldatlan hatásköri kérdés is említhető. A helyi önkormányzati rendszer strukturális gondjai nem az önkormányzatok nagy számából, hanem a differenciálatlan feladat- és hatáskör-telepítésből és a rendszer egyes elemeinek összehangolatlanságából adódnak. Az elaprózott településszerkezetből adódó hátrányok megszüntetése, a települések teljesítőképessége és a széles feladat- és hatáskörből eredő ellentmondás ellensúlyozására az önkéntes társulás intézménye – bár a jogi lehetőség folyamatosan rendelkezésre állt – nem eredményezett mélyreható változásokat. A közös feladatellátást és a hatékonyság növelését ösztönző körjegyzőségek központi támogatása 1990 óta létezik. Ennek összege folyamatosan emelkedett, 2009-ben meghaladja a 6 milliárd ■

50

■

Lóránt Zoltán

■

■


■

51

■


forintot. A körjegyzőségek számának növekedése ellenére az 1000 fő lakosságszám alatti önkormányzatok közel egyharmada körjegyzőségen kívül működik. Tisztázatlan a körjegyzőség jogszabályi fogalma, kidolgozatlan a szakmai követelményrendszer, amely biztosítaná, hogy csak a jogszabályban meghatározott feltételeknek megfelelő körjegyzőség kapjon központi támogatást. Ez a helyzet nem kedvezett az együttműködési készség kibontakozásának, a társulásos forma nem volt jellemző. A társulások száma a városok és a vonzáskörzetükhöz tartozó községek között a jelentősebb pénzügyi erőforrást igénylő intézményi feladatok ellátásában is alacsony volt. Az 1996-os területfejlesztési törvény amellett, hogy elválasztotta a terület fejlesztést és településfejlesztést, illetve a területi közigazgatást, „új” szinteket hozott létre: megjelent a regionális és a kistérségi szint, amelyek 1990-et követően a közigazgatásban nem kaptak szerepet. A területfejlesztési törvény 1999. évi módosítása tovább erősítette a regionális és kistérségi szinteket, ugyanakkor a megyei szintet is, hiszen a területfejlesztésben a megyei önkormányzatok hivatalai új feladatokat kaptak. A kistérségi megbízotti rendszer létrejöttével e szinten is megjelentek a központi kormányzat képviselői, elosztó és ellenőrző szervei. Ezek az intézkedések, jogszabályok bizonyos értelemben a területi közigazgatás új rendszerét készítették elő, ahol a központi kormányzat az uniós csatlakozással összhangban feladatokat ad át a regionális szintnek, de a települési ellátás helyét is a kistérségi szinten szerveződő veheti át. A települési autonómia ezen csökkenése azonban az adott politikai közhangulatban nem következhetett be. Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk előkészítésének keretében létre kellett hozni egy olyan területbeosztási rendszert, amely felépítésében megfelel a statisztikai célú területi egységek uniós nómenklatúrájáról szóló közösségi rendelet (NUTS-rendszer) követelményeinek, amelynek második szintje a fejlesztési források szempontjából kiemelkedő fontosságú hét tervezési-statisztikai régió. A közigazgatási reform 2003 első felében nyilvános vitára került dokumentumai egyszerre tükrözték a közeli uniós csatlakozásból eredő szükségleteket (a támogatásoknak megfelelő közigazgatási szintek kialakítása és megfelelő saját erő biztosítása), a települési autonómia csorbíthatatlanságát, valamint a hatékony közigazgatás, feladatellátás megteremtésének igényét (a feladatok szempontjából az optimális szint keresését). E tekintetben e dokumentumok folytatásai a korábbi kormányhatározatok nyomán megindult munkának, megfeleltek azok szellemiségének. Ennek ellenére a probléma súlyossága és a reform szükségességének felismerése sem vitte sikerre a programot, a politikusok nyilvános szembenállása megakadályozta a kétharmados törvények elfogadását. A két preferált szint, a régiók és a kistérségek fejlesztéspolitikában betöltött szerepe fajsúlyossá vált. Az elmúlt években e két terület anyagi források hozzárendelésével és a jogszabályi környezet módosításával tovább erősödött. A kormányzat egyre nagyobb források biztosításával igyekszik elősegíteni a helyhatóságok kistérségi integrációját. A közszolgáltatások modern, európai szinten történő ellátása nem


■

■

engedi meg, hogy a több mint háromezer önkormányzat külön szervezze meg közfeladat-ellátását. Kétségek főként az önkormányzati integráció szélességében és mélységében, elsősorban az üzemméret vonatkozásában akadtak. Pénzügyi ösztönzők hatására, forráselosztó módszerekkel egy működő kistérségi rendszer alakult ki 2005-ben. Noha kezdetben az önkormányzatok nagy része nem támogatta a társulásokba tömörülést, a pénzügyi kényszer és a törvényi szabályozás hatására a többcélú kistérségi társulások rendszere országos lefedettségűvé vált. Jóllehet az ellenzék folyamatosan kritizálja az általa vidék- és falurombolónak tekintett kistérségi integrációt, annyi mindenesetre bizonyosnak tűnik, hogy az önkormányzati szférában mindenképpen szükség van a működés egyfajta racionalizálására. A kialakított kistérségi rendszer tökéletesen illeszkedik a kormányzat közigazgatásszervezési célkitűzéseihez, mégis kérdéses, hogy a területfejlesztés, valamint a közfeladat-ellátás tekintetében megfelelő-e, fenntartható-e a jelenlegi struktúra. Egyrészt a rendszer túl heterogén (a településszerkezet változatossága miatt vannak olyan kistérségek, amelyekbe csupán néhány település tartozik, de a Dél-Dunántúlon nem ritka a 30-50 településből álló kistérség sem), ezért – a kormányzati célokkal és törekvésekkel éppen ellentétesen – nehezen szabályozható egységesen. Másrészt az önkormányzati érdekeket sokkal jobban reprezentálja és az együttműködést is megkönnyíti, ha csupán néhány település szerveződik egy-egy közfeladat hatékonyabb megszervezésére. Megfigyelhető, hogy – a kistérségi együttműködéseknél alacsonyabb szinten – sokszor csak egy-két település áll össze egy-egy közfeladat ellátásához. Ezek az úgynevezett mikrotérségi együttműködések jelenthetik a kiutat a partnerségre épülő, tényleges települési kooperációhoz és önkormányzati integrációhoz. A mikrotérségi együttműködés sokkal inkább figyelembe tudja venni a reális igényeket, a helyi gazdasági és társadalmi viszonyokat és cselekvési lehetőségeket, mint a „felülről” kialakított kistérségi struktúra. Miután nem sikerült kötelező feladatellátási rendszerrel megszervezni a kistérségek hálózatát, a jelenlegi ösztönző rendszer továbbfejlesztése várható. A központi támogatások 2004 óta jelentősen növekedtek. 2008-ban csupán a kistérségeknek szánt normatív, kötött felhasználású támogatás mértéke elérte a 28,1 milliárd forintot. Továbbá az európai uniós, valamint a hazai fejlesztési célú támogatások esetében egyre jellemzőbb, hogy a pályázatok elbírálása során előnyt élveznek a társulások fejlesztési elképzelései. A kormányzat tehát az ösztönző támogatásokon túl még preferálja is a többcélú önkormányzati együttműködéseket. Az önkormányzati rendszer létrejöttét követően szinte minden kormány megpróbálta kivenni a részét az önkormányzati, a közigazgatási reformból,1 összességében 1

1105/1995. (XI. 1.) Korm. határozat a területi államigazgatási szervek reformjának fő irányairól; 1052/1999. (V. 21.) Korm. határozat a közigazgatás továbbfejlesztésének 1999–2000. évekre szóló kormányzati feladattervéről; 1057/2001. (VI. 21.) Korm. határozat a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001–2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről; 2198/2003. (IX. 1.) Korm.

■

52

■

Lóránt Zoltán

■

■

azonban a szándékok sorsára és a tényleges intézkedések tartalmára rányomta a bélyegét a politikai értékek és érdekek változása. A regionalizáció három szintje: a területfejlesztés, az önkormányzatiság és a területi államigazgatás átalakítása jelenleg egymással összehangolatlan az önkormányzati rendszer közmegegyezésen alapuló reformjának elmaradása miatt. A régiófejlesztés stratégiai irányai a több éves gyakorlatnak megfelelően újra az államigazgatási-közigazgatási feladatok regionális szintre történő telepítésében, valamint a regionális területfejlesztésben, a területfejlesztési régiók működtetésében ölthettek testet. A megyei közigazgatási hivatalok regionális szintre telepítését azonban az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette. A strukturális változások igénye mellett megjelentek olyan módosítási javaslatok is, amelyek a képviselőtestületek létszámának és tiszteletdíjának korlátozását célozzák.

A helyi önkormányzatok feladatai és finanszírozása

határozat a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról; 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról; 1075/2004 (VII. 21.) Korm. határozat a regionális és kistérségi szervezést igénylő államigazgatási feladat- és hatáskörök, valamint a területi államigazgatási szervek átalakítására vonatkozó intézkedésekről; 1054/2006. (V. 26.) Korm. határozat a közigazgatás átalakításának előkészítésével kapcsolatos feladatokról; 2118/2006. (VI. 30.) Korm. határozat az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről; 2229/2006. (XII. 20.) Korm. határozat a közfeladatok felülvizsgálatáról.


■

53

■


1990 után – a települések nagyfokú önállóságának megfelelően – az önkormány zatok feladata lett a helyi közszolgáltatások üzemeltetése vagy az arról történő gondoskodás. A kötelező önkormányzati feladatokat az Ötv. keretjelleggel, az ágazati, szakmai törvények, jogszabályok részleteiben tartalmazzák. Az önkormányzatok elláthatják ezeket a feladatokat önállóan (közvetlenül a hivatalban, önkormányzati intézményeken és saját tulajdonú cégeiken keresztül), illetve más önkormányzattal kötött társulások vagy szolgáltatási szerződés útján, amelyet megköthetnek civil szervezetekkel, egyházakkal vagy éppen vállalkozásokkal. A központi szakmai előírások általában jogszabályokban meghatározott mennyiségi és minőségi kritériumok formájában jelennek meg. Ezek a szabályok egyúttal jelentős mértékben befolyásolják a szolgáltatások ellátásának költségeit. E feltételeket tekinthetnénk a feladatellátás nemzeti minimumának, és ebben az esetben már csak az lenne a kérdés, milyen mértékű legyen a kormányzati hozzájárulás. Sokszor az ágazati lobbyérdekeknek megfelelően magas szakmai elvárásokat fogalmaznak meg e törvényekben, hogy jövőbeli beruházási igényeket generáljanak. Az ágazatok a közszolgáltatások elvárt minőségének biztosítását különböző szakmai előírások, követelmények (pl. minimumkövetelmények, működési engedé-

■

■


lyezési előírások) meghatározásával kívánják elérni, amelyek pénzügyi feltételeit – konkrét adatokkal alá nem támasztott módon – az önkormányzati forrásszabályozás keretén belül biztosítják. Ezzel függ össze, hogy az ágazatok a kezdeti 16-ról 80 fölé emelték azon jogcímek számát, amelyeken az érintettek a kötelező önkormányzati feladatokhoz az éves költségvetésben meghatározott normatív hozzájárulást igényelhetnek. (A jogcímek számának megtöbbszöröződése ellenére a normatív hozzájárulás nominális összege csak a központi költségvetés általános helyzetének függvényében tartalmazott többletforrást, azaz most a makroszinten rendelkezésre álló keretet több jogcím között osztják meg.) Az ágazati érdekek védelmére bevezetett, számos felhasználási kötöttséggel járó támogatás eredményeként az önkormányzatok központi költségvetési kapcsolatában az igénylési jogcímek száma 200 fölöttivé nőtt, így a rendszer működtetése bürokratikus (ráadásul az évente változó szabályok miatt a támogatások alkalmazása és ellenőrzése is indokolatlan többletköltséggel jár). A normatívák (2. táblázat) megszaporodása adódott abból is, hogy az ágazati tárcák, érdekképviseletek „féltették” a feladatokat ellátó intézményeket a normatív hozzájárulások felhasználása tekintetében teljes önállósággal rendelkező önkormány zatoktól. Ez a gondolkodásmód a szabályozást a forrásorientációról inkább a feladatfinanszírozás irányába vitte el. Az önkormányzati forrásszabályozási és támogatási rendszer lényege a bevezetése óta nem változott; erőteljes a jövedelemcentralizáció, a feladat, hatáskör és felelősség vonatkozásában viszont a decentralizáció jellemzi. 2. táblázat

Helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásai és támogatásai Normatív hozzájárulása

Év 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Jogcímek száma 28 29 31 24 17 17

Feldolgozási kódok száma 105 143 131 158 228 251

Normatív kötött támogatás Jogcímek száma 14 14 10 9 8 8

Feldolgozási kódok* száma 25 29 14** 11*** 10 10

* A beszámoló 33. űrlapján elszámolt normatív kötött felhasználású támogatást is tartalmazzák [egyes jövedelempótló támogatások, köz(célú) felhasználások] ** A helyi önkormányzati tűzoltóságok támogatását 2005-től 1 kódon kell elszámolni, de igénylése továbbra is sok kódon [~10–15]! *** A több célú kistérségi társulás támogatását 2006-tól 1 kódon kell elszámolni, de igénylése sok kódon [~70]! Forrás: MÁK ■

54

■

Lóránt Zoltán

■

■


■

55

■


Az önkormányzati feladat- és hatáskörök kormányhatározatokban elrendelt felülvizsgálata nem történt meg az elmúlt években. Az önkormányzatok forrásszabályozása – az éves költségvetési törvényben meghatározott mértékben – alapvetően két módon: az állami támogatásokon és hozzájárulásokon, valamint az átengedett személyi jövedelemadón keresztül történik. E források az államháztartás helyi szintjén a bevételek közel felét jelentik. A központi költségvetési kapcsolatokból származó bevételek döntő többsége az önkormányzatokat alanyi jogon megillető támogatás, valamint a kötelezően ellátandó feladatok forrásául szolgáló hozzájárulás, normatív támogatás. Ezeken kívül jelentősek az egyéb működési, valamint a fejlesztési támogatások is, mely utóbbiak legfőbb forrása ma már az uniós támogatás. A támogatásokon és a hozzájárulásokon belül az önkormányzatok megalakulása óta meghatározó a normatív támogatás, amelynek nagyobb része kezdetben ún. globális hozzájárulás volt. Ezeket az önkormányzati törvényben meghatározott kötelező feladatokkal összefüggésben igen korán felváltották a feladatokhoz közvetlenebbül kapcsolódó normatívák. A jogcímek növekedésében az Ötv. mellett az ún. ágazati törvények játszottak jelentős szerepet. A szociális tv. belépésekor, 1993-ban nemcsak a normatívák, hanem a szociális célú központosított előirányzatok száma is nőtt. A közoktatási, majd a kulturális törvények 1997. évi belépése tovább bonyolította a szabályozást. A normatívák 1995 óta a személyi jövedelemadóból finanszírozottakat is tartalmazzák. A személyi jövedelemadó átengedésének mértéke 2000 óta nem változott (40%), de változott a képződés helyén maradó összeg aránya, amely 2000– 2002-ben 5%, majd 2003 és 2007 között 10%, 2008–2009-ben pedig 8%. A saját bevételeket növekvő mértékben számították be az önkormányzati fel adatellátás finanszírozásába. A központi költségvetésből származó önkormányzati bevételek (állami támogatás, hozzájárulás, az átengedett adók, az államháztartás más alrendszereitől működési célra átvett pénzeszközök) részaránya az 1993. évi 72,7%-ról 2007-ben 60%-ra csökkent, ezzel egyidejűleg a saját folyó bevételeké 18ról 29,72%-ra nőtt. Ezen belül a helyi adók és az illetékek részaránya meghatározó, településtípusonként azonban ez jelentős eltéréseket mutat. A saját bevételek növekvő bevonása a kötelező feladatok finanszírozásába, a változó feladatrendszer együtt járt az ágazati törvényekbe korábban beépített finanszírozási garanciák felfüggesztésével a 2001–2002. évi költségvetés elfogadásakor, majd megszüntetésével. Makroszinten a központi költségvetési támogatások reálértéken csökkentek az elmúlt években, a saját bevételek (elsősorban a helyi iparűzési adóból származók) reálértéken emelkedtek. Ez azonban együtt járt az önkormányzatok pénzügyi helyzetének további differenciálódásával, likviditási helyzetének romlásával. A jövedelemkülönbségek mérséklését szolgáló kiegyenlítő mechanizmus ellenére az önhibájukon kívül hátrányos pénzügyi helyzetű önkormányzatok kiegészítő támogatása növekvő szerepet tölt be.

■

■

Az önkormányzati hitel- és kötvényállomány alakulása (Mrd Ft)

Megjegyzés: A hosszú lejáratú hitel- és kötvényállomány a következő évi törlesztéssel együtt értendő.


Forrás: MNB

A grafikonból látható, hogy az önkormányzatok egyensúly javítására tett intézkedései nem voltak eredményesek. Ugyanis annak ellenére drasztikusan emelkedett Rövid lejáratú az önkormányzati hitel- és kötvényállomány, hogy az önkormányzatok többsége a költségvetés végrehajtása során növelte a terven felüli saját bevételeket, a vagyonértékesítésből többletbevétel származott, és jelentős mértékben éltek a különféle támogatások és pályázatok révén megszerezhető többletforrásokkal. Sajnos ez általánosságban is azzal járt, hogy mind a feladatellátás színvonalában, mind a tárgyi eszközök állományának felújításában fokozatos visszalépés történt. Szólnom kell arról is, hogy a kötvénykibocsátások mind gazdasági, mind politikai kockázatokat hordoznak, ugyanis jellemző, hogy a kötvényeket 15–25 éves futamidőre és 3–5 éves törlesztési moratóriummal bocsátják ki. Ezáltal a hitelfelvevők még csak nem is a következő, hanem a későbbi ciklusok polgárainak pénzügyi mozgásterét szűkítik. Az önkormányzatok számára előírt többletfeladatok egy jelentős területe a szakmai minimumfeltételek bővítése, szigorítása, amelynek pénzügyi vonzata megfelelő felmérések hiányában nem számszerűsíthető. Az előírások szigorodása a közszolgáltatásokban a személyi és tárgyi feltételek teljesíthetősége szempontjából okozott nehézséget. (Pl. a kórházi osztályok jelentős része csupán ideiglenes működési engedéllyel rendelkezik, ellátási érdekből kaptak az egészségügyi hatóságtól működési engedélyt.) ■

56

■

Lóránt Zoltán

■

■


■

57

■


A szakmai követelmények teljesítését a költségvetési helyzettől függően külön féle központi támogatások, pályázati források, az EU-csatlakozást követően uniós források is segítették. (Ez utóbbiak azonban csak fejlesztési célokra használhatóak fel, a működtetés, az eszközök pótlásának fedezete, az amortizáció azonban nem biztosított a finanszírozás rendszerében.) Az elmúlt évtizedben gyakorlattá vált, hogy a közszféra kereseteinek növelését központi költségvetési támogatás csak részben vagy egyáltalán nem biztosította (pl. a köztisztviselői körben), azt helyi szervezési intézkedésekből (más szóval létszámcsökkentésből) kellett fedezni. Minden 1%-os nem fedezett béremelés az önkormányzatoknál tartósan évi 8-9 milliárd Ft többletkiadást okozott. Közben az állami hozzájárulás nem tartalmazott fedezetet (dologi automatizmust) az energiahordozók áremelkedésének, az általános forgalmi adókulcs emelésének ellensúlyozására. A feladatváltozások (feladatcsökkentés) hatásával (pl. pedagógusok óraszám emelésével, az egészségügyi hozzájárulás csökkentésével, a 13. havi illetmény 2009. évi felfüggesztésével összefüggésben) az önkormányzatok támogatását teljes összegben csökkentették, holott a finanszírozás vegyes rendszerében az állami támogatás csupán a kiadások 60–70%-át fedezi. A szakmai előírások korlátozzák a helyi önkormányzatok pénzügyi mozgásterét. Az önkormányzati rendszer nem tesz különbséget a települések feladatai között azok mérete vagy státusa szerint. Végső soron a jogalkotás a helyi közösségekre bízza annak eldöntését, hogy képesek-e, akarnak-e egyes feladatokat ellátni. Ez a szubszidiaritás elvének egyik legteljesebb megnyilvánulása. Nem lehet azonban figyelmen kívül hagyni azt sem, hogy e közösségek, tekintettel az önkormányzati finanszírozási rendszer sajátosságaira (a jelentős kormányzati támogatásból eredően), nem saját maguk, hanem egy szélesebb közösség költségére vállalják a fajlagosan nagyobb terheket; a helyi döntéshozók nem a helyi lakosság pénzével gazdálkodnak, így csak a központi finanszírozásba beépített ösztönzők segíthetik a hatékonyabb feladatellátás kialakulását. A folyamatos alulfinanszírozottság körülményei között az egyes intézmények (önkormányzatok) maguk is gyakran versengenek a lakosságért: pl. jobb, differenciáltabb szolgáltatást nyújtanak, speciális oktatási formákat biztosítanak az oktatási intézményekben. Az is tény, hogy a szükségszerűen fennmaradó, arányában akár a költségek felét is kitevő önkormányzati hozzájárulás meghaladhatja a kisebb önkormányzatok teherbíró képességét. Az alapfokú oktatásban a csökkenő gyermeklétszámok és a növekvő technikai szükségletek folytán nehéz kistelepülési keretek között ellátni a feladatot. Bár a helyi hatáskörök rendezése meglehetősen égető kérdés, a megoldás évek óta húzódik. A probléma elsősorban az, hogy egyszerre érvényesül például az éves költségvetések keretében biztosított támogatásokban a kistelepülési szolgáltatások fenntartásának és a hatékony feladatellátás érdekeinek képviselete, amelyek egymást kioltó, egymásnak ellentmondó szándékok.

■

■

A 2002. évtől már a nyilvánosság előtt folytatódott a közigazgatási és finanszírozási reform vitája. A 2003-ban megszületett reformtervezetek (amelyek a Belügyminisztérium IDEA munkacsoportja dolgozott ki) egyaránt javaslatot tettek a szolgáltatások javítására, hatékonyabbá tételére, valamint a (kötelező) önkormányzati integrációkon keresztüli ellátásukra. A nem támogatott, illetve nagy volumenű beruházások üzemeltetésére, fenntartására egy kisebb település képtelen, ha viszont ezt központi támogatásokból mégis megteszi (megteheti), valószínűleg a legtöbb esetben pazarlás történik. A jelenlegi rendszer ezért azt a megoldást pártolja, hogy a települések társulás keretében valósítsák meg a beruházásokat, és közösen nyújtsák a szolgáltatásokat. Az önkormányzati rendszerben nagyfokú a bizonytalanság a bevételek és a kiadások tervezésének tekintetében is. A bevételek tervezhetőségének hiányából eredő kockázatokat növelik a jelentősebb közszolgáltatást nyújtó önkormányzatoknál az előre nem látható feltételes kötelezettségvállalások a kiadási oldalon. Ez a kiszámíthatatlanság a szükséges szerkezeti változások helyett a konfliktusokat megkerülő, a költségeket a jövőbe áthárító magatartásra vagy esetenként nem kellően mérlegelt kockázatvállalásra ösztönzi a helyi döntéshozókat. A költségvetési szabályok sem segítik elő a kockázatok ésszerű, indokolt keretek között tartását (kölcsönforrások nemcsak fejlesztési célokra vehetők igénybe, az adósságállomány növelésének jelenleg inkább csak a bankok hitelkínálata szab határt stb.).


Az önkormányzatokkal kapcsolatos állami feladatok, a közigazgatás regionalizációja

A közigazgatás két nagy alrendszere (állami és önkormányzati igazgatás) területi szinten egymás mellett létezik, egymásrautaltságuk erős. Az állami előírások (intézkedések) a helyi önkormányzatok (helyhatóságok) útján érvényesülnek, a hatósági intézkedések elleni jogorvoslati kérelmeket az állami szervek bírálják el. A hatósági munka 70%-ban államigazgatási, 30%-ban önkormányzati feladatokat takar, miközben az államigazgatási ügyek döntő részét a jogszabályok első fokon az önkormányzati szervek (elsősorban a jegyző, a polgármesteri hivatal és köztisztviselői) hatáskörébe utalják. Az állampolgárok az ügyeik intézése, a közszolgáltatások igénybevétele során szerzett tapasztalataik alapján alkotnak véleményt a közigazgatásról. Az igazgatási (hatósági) szemléletű megközelítés mellett kisebb hangsúlyt kap a különféle elemzésekben a közigazgatás közszolgáltatások színvonalának oldaláról történő megközelítése, értékelése. A hatósági munkában a másodfokon eljáró közigazgatási (állami) szerv a jogorvoslati eljárások és a hatósági munka ellenőrzése kapcsán folyamatos kontrollt gyakorol, de a közszolgáltatások szakmai ellenőrzése (a közszolgáltatások területén a „fogyasztóvédelem”) kevésbé működik, többnyire megoldatlan. ■

58

■

Lóránt Zoltán

■

■


■

59

■


A kormányzat önkormányzatokkal kapcsolatos feladata, a törvényességi ellen őrzés, valamint az államigazgatási feladatok irányítása az elmúlt közel két évtizedben folyamatos „változás” alatt állt. Az Ötv. 1990-ben létrehozta a köztársasági megbízott intézményét, és az Országgyűlés meghatározta a működési területüket (régiókat). Ezt követően az államigazgatás egyes ágazataiban megindult a regionális illetékességű államigazgatási szervek kiépítése (pl. környezetvédelem, vízügyi igazgatóságok), amiben elsősorban speciális természetföldrajzi adottságok játszottak szerepet. A megyei tanácsok, a megyei szakigazgatás megszűnésével (átfogó koncepció nélkül) gyors ütemben szaporodtak a különböző ágazatokhoz tartozó, központi irányítás alatt működő államigazgatási szervek. A regionális rendszerben működő köztársasági megbízottak jogutódja az 1994es kormányváltást követően a megyei közigazgatási hivatalok lettek. Az 1998-as kormányprogram szerint vizsgálni kell a területi államigazgatás regionális alapokra helyezésének lehetőségét. A város környéki igazgatási modell irányába tett gyakorlati lépések a közigazgatás szakmai követelményeinek való megfelelést szolgálták. Egyes hatósági ügyek intézésében növekedett a nagyobb felkészültségű, apparátusi háttérrel rendelkező városi jegyzők feladata (pl. építéshatósági, gyámügyi feladatok területén, okmányirodák működésével). Az 1990-es évek végén 42 féle ún. dekoncentrált szerv látott el területi szinten közigazgatási feladatokat (24 közülük megyei szinten, 18 megyénél nagyobb területi illetékességgel működött). A területfejlesztési törvényben meghatározott hét tervezési-statisztikai régió területével csak 6 közigazgatási szerv illetékességi területe esett egybe. A koncepció hiánya tükröződött abban is, hogy az egyes állami szervek illetékességi területét eltérően alakították ki, és nem körvonalazódtak egységes régióhatárok. A 2002. évi kormányprogramban a közigazgatás rendszerének felépítésével, működésével kapcsolatosan (hivatkozással az EU-csatlakozás követelményeire is) több célkitűzés fogalmazódott meg. A korszerűsítés céljai tartalmazták az államigazgatás központi és helyi szintjének, az önkormányzati rendszer és a különféle közszolgáltatások (egészségügy, oktatás, szociális ellátások) modernizációját, de megvalósításuk kormányzati ciklusokon átívelő, politikai konszenzuson nyugvó programok elfogadását igényelte volna. A 2006-ban kezdődött kormányzati ciklusban a közszolgáltatások javuló minőségét kívánta biztosítani az Ötv. átfogó módosítására benyújtott törvényjavaslat, amelyet a szükséges 2/3-os támogatás hiányában nem fogadtak el. A kormány szervezetalakítási jogkörében 2007. január 1-jétől 192 megyei intézményt szervezett át regionális szinten; nagyobb részüket összevonták, kisebb részüket megszüntették. A különféle állami szervek központjául a régiók más-más városait jelölték ki, vagyis a hálószerű szervezés elvét érvényesítették. Az állami szervek koordinálására hivatott


■

■

közigazgatási hivatalok regionális átszervezésére hozott intézkedéseket azonban két alkalommal is megsemmisítette az Alkotmánybíróság. Kormányrendelet alapján 2009. január 1-jétől a jelenlegi közigazgatási hivatalok államigazgatási hivatalokként működnek. A regionális államigazgatási hivatalok ellátják majd mindazokat a hatósági feladatokat, amelyek a regionális közigazgatási hivatalok hatáskörébe tartoztak, így azoknak az ügyeknek az intézése folyamatos lesz. A helyi önkormányzatok saját akaratukból bármikor fordulhatnak szakmai tanácsért az államigazgatási hivatalokhoz, amelyek ebben az esetben minden szakmai segítséget megadnak az önkormányzatoknak, de nem láthatják el a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, ezért mulasztásos törvénysértő állapot áll fenn. A regionális államigazgatási hivatalok – a regionális közigazgatási hivataloktól eltérően – azért nem láthatják majd el a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, mert az e feladatot ellátó szerv jogállását az Országgyűlésnek kell kétharmados törvénnyel szabályoznia. Összegezésként kiemelhetem, hogy a kiútkeresést nem az önkormányzatok számának csökkentésében, hanem a feladatok és hatáskörök egyértelműbb és ésszerűbb telepítésében látom. A gazdaságosabb közös feladatellátás formái – az esetek többségében gazdasági kényszer miatt is – terjedőben vannak, de mindezt elsősorban az önkéntesség és a pénzügyi-számviteli tevékenység informatikai támogatottságának szélesebb körű jelenléte segítheti elő. Végül itt kell megemlítenem, hogy még várat magára a polgárbarát e-közigazgatás térhódítása, amely a polgárbarát „szolgáltató állam” jelenlétét biztosíthatná. Ez jelenleg még csak cél, mivel a szakmai elvárásként megfogalmazott „4. szinthez” képes az önkormányzatok a 2. szintnél tartanak.

■

60

■

Lóránt Zoltán

■

■

PULAY GYULA

főigazgató, ÁSZ Kutató Intézet

A közigazgatás feladatai a versenyképes tudásgazdaság kiépítésében

A

A tudásalapú gazdaság értelmezése és mérése A gazdasági fejlődés gyújtópontjában mindig az emberi szakértelem, a tudás áll. Az ezredfordulón mégis indokolt egy olyan új fejlődési szakaszról beszélni, amelyben a termelési tényezők közül egyre nagyobb jelentőségre tesz szert a munka egyik fajtája, a szellemi munka, illetve az a tudás, amellyel az ember és a társadalom rendelkezik. Az e fejlődési szakasz eredményeként kialakuló tudásalapú gazdaságnak a három meghatározó vonása: – a tudástermelés és -elosztás új szektorként történő megjelenése; – az információs és kommunikációs technológiák gyors fejlődése és elterjedése, ami lehetővé teszi a kodifikált tudás gyors és könnyű továbbítását, a hálózati tanuló gazdaság kialakulását; – a műszaki fejlődés, az innováció, a tudást hordozó munkaerő mind meghatározóbb faktora a gazdasági fejlődésnek, növekedésnek. Ennek eredményeként a tudás áthatja a gazdaság valamennyi szegmensét, a hagyományos ágazatokat is. A közigazgatás feladatai a versenyképes tudásgazdaság kiépítésében

■

61

■


z Állami Számvevőszék Kutató Intézetének jogelődje, az ÁSZ Fejlesztési és Módszertani Intézete a kutatás-fejlesztés egy-egy területével, metszetével foglalkozó kutatásainak (ÁSZ FEMI 2004, 2005, 2007) mintegy összegzéseként átfogó tanulmányt jelentetett meg a tudásalapú gazdaságról és társadalomról (ÁSZ FEMI 2008). A tanulmány azoknak a folyamatoknak, jelenségeknek az elemzéséből indul ki, amelyek a tudásalapú gazdaság és társadalom fejlődésének erőterében zajlanak. Fókuszában az állami szerepvállalás, a tudásalapú közigazgatás és kapcsolódó jogalkotás néhány fontos aspektusa, a tudásalapú gazdaság és társadalom mérése áll. A jelen írás e tanulmány alapján néhány ábra és táblázat segítségével felvillantja, hogy Magyarország az Európai Unió tagállamainak átlagához viszonyítva hol tart a tudásalapú gazdaság kiépítésében. Ezt követően arra a kérdésre keresi a választ, hogy a magyar közigazgatás miként tudna jobban hozzájárulni a tudásra alapozott gazdasági fejlődéshez.

■

■


Ha a fejlődés iránya a tudásalapú gazdaság kiépítése, illetve a tudásnak, mint növekedési, versenyképességi tényezőnek a minél jobb kihasználása, akkor indokolt feltenni a kérdést, hogy az egyes országok hol tartanak e tekintetben. A tudásgazdaság kiépültségének mérése azonban nagyon összetett feladat; több tényező együttes vizsgálata alapján állapítható csak meg, hogy melyik ország milyen gyorsan halad ebben a fejlődési folyamatban. Ugyanakkor e kérdéskör megválaszolásával nemzetközi szervezetek (az OECD, a Világbank, az Európai Bizottság) már évek óta foglalkoznak, és a mérésre olyan komplex mutatószámrendszereket alakítottak ki, amelyek alapvetően a tudásalapú gazdaságba történő befektetések volumenét, illetve a tudásalapú gazdaság teljesítményét jellemzik. A befektetések volumene azonban csak az inputot mutatja, az erőforrások strukturális eloszlását nem, pedig ennek arányai nagyban meghatározzák az outputot, vagyis a tudásgazdaság teljesítményét, végső soron az adott gazdaság termelékenységi színvonalát, versenyképességét és növekedési képességét. Ezért a nemzetközi szervezetek olyan mutatószámrendszer kifejlesztésére törekedtek, amelyek input- és outputindikátorokat egyaránt tartalmaznak. A European Innovation Scoreboard (EIS) a 2005. évi módszertani jelentésében – amely a korábban már hosszabb ideig használt uniós indikátorrendszer újabb, a gyakorlati tapasztalatok alapján továbbfejlesztett változata – a tudásalapú gazdaság kiépítettségének mérésére a következő ráfordítási (input-) és eredmény- (output-) indikátorokat ajánlja alkalmazásra:1 Ráfordítási indikátorok: • Innovációs hajtóerők: a társadalom általános tudásszintjét bemutató indikátorok • Tudásalkotás: a kutatásra, fejlesztésre költött ráfordítások nagyságrendjét és szerkezetét bemutató jelzőszámok • Innováció és vállalkozások: e csoporton belül kiemelt jelentőségűek a kis- és középvállalkozások innovációs aktivitását és teljesítményeit jellemző mutatók Eredményindikátorok: • Alkalmazás: a magas műszaki színvonalú termelési, értékesítési és kapacitásmutatók • Szellemi erőforrások: a különféle inputok által létrehozott szellemi tőke, va1

Ez az indikátorrendszer, amely a tudásalapú gazdaság és társadalom mérésének alapjául szolgál, ma már az Eurostat honlapján rendszeresen elérhető.

■

62

■

Pulay Gyula

■

■

2

Mindazonáltal az Eurostat adatbázisában megjelenő adatok felhasználása nagy körültekintést igényel. Igen sok a becsült adat, az előrejelzés, gyakorta az azonos táblázatban megjelenő adatok eltérő évekre vonatkoznak stb., s az évek elteltével – már a tények ismeretében – változnak a számok, revideálódnak az adatok. A statisztikai számbavétel módja is változik, ezért különösen fontos a mutatók számítási módjának, hátterének ismerete, ami miatt gyakorta az adatok összehasonlíthatósága nehéz, korlátozott, illetve megkérdőjelezhető.


■

63

■


lamint az annak megtestesítését jelképező szabadalmak, védjegyek és márkázott termékek részaránymutatói. Az előzőekben bemutatott EIS-indikátorokon kívül az innovációs teljesítmények – országok, régiók szerinti, ezeken belüli – összehasonlítására az EU használja az úgynevezett kompozit (több tényezős, összesített, összevont) innovációs teljesítményindikátorokat is, amelyeket a részindikátorok (25) meghatározott részének, egy körének mutatószámaiból képeznek. Ezeknek leginkább két típusát használják, nevezetesen: • az összesített innovációs teljesítményindikátort (Summary Innovation Index – SII). Ez az indikátorfajta az innováció diffúziójára, elterjedtségére utal, végső soron azt mutatja meg, hogy az innováció mennyire hatja át a gazdaságot. A mutatót az EIS-indikátorok alapján állítják össze; becsült adatokat tartalmaz. • A teljes körű (összevont) innovációs teljesítményindikátort (Global Summary Innovation Index – GSII). Ez az indikátor az öt kompozit indikátor (nevezetesen: innovációs hajtóerők; tudásalkotás; innováció és vállalkozás; alkalmazás; szellemi vagyon) alapján készül, azaz a GSII-ben ezek összegződnek, összeadódnak. A nemzetközi gyakorlatban használt – korábban említett – tudásalapú gazdaság és társadalom fogalomkörét lefedő mutatószámok között az elnevezésekben megfigyelhető differenciák ellenére a hasonlóság, az egybeesés dominál. Ez lehetővé tette, hogy ezekre, ezen belül pedig alapvetően az EIS-indikátorokra építve a FEMI tanulmányában azokat a mutatószámokat használjuk, amelyek egyaránt alkalmasak lehetnek a magyar fejlődés nemzetközi környezetben való értékelésére és a hazai sajátosságok kellő érzékeltetésére. A tanulmány szerzői a tudásalapú gazdaság és társadalom hazai kiépülésének mérésére az EIS megközelítéséből, csoportosításából indultak ki, azt némileg bővítve és új értelmezéssel gazdagítva. Ezen indikátorrendszer összeállításakor alapvető szempont volt, hogy csak olyan jelzőszámokat vegyenek figyelembe, amelyeket a hazai és a nemzetközi statisztikai gyakorlatban már többé-kevésbé rendszeresen számítanak, megfigyelnek és publikálnak, azaz tartalmuk világos, egyértelmű.2 A tanulmány részletesen ismerteti az alkalmazott mérőszámokat és az ezek révén kapott országrangsorokat. Ebben a cikkben csak annak bemutatására vállalkozhatom, hogy néhány fontosabb tényezőt tekintve a magyar teljesítmények miként viszonyulnak az Európai Unió 25 tagállamának átlagához. (Bulgária és Románia adatait a rendszer a tanulmány elkészítésének időszakában még nem tartalmazta.)

■

■

A tudásgazdaság kiépítésének magyarországi jellemzői az Európai Unió adatainak tükrében A tudásgazdaság kiépítésében elért magyar eredmények érzékeltetését egy olyan ábrával kezdjük, amely az innovációs teljesítmények országok szerinti összehasonlítására használatos összesített innovációs teljesítményindikátor alapján számított grafikon segítségével mutatja be Magyarország helyzetét. (Lásd az 1. ábrát.) Az ábráról jól látszik, hogy Magyarország a gazdasági fejlettségének megfelelő helyezést ért el az innovációs teljesítmény szerinti rangsorban. Teljesítményünk közel áll régiós vetélytársainkéhoz, de jelentősen elmarad az európai átlagtól. Érdemes ezért külön is megvizsgálnunk, hogy az innovációs teljesítmények különböző indikátorai szerint hazánk teljesítményét hogyan értékelhetjük. 1. ábra


Magyarország innovációs teljesítménye nemzetközi összehasonlításban az összesített innovációs teljesítményindikátor alapján 2006-ban

Forrás: European Innovation Scoreboard 2007. PRO INNO Europe paper No. 6, February

A tudásalapú gazdaságban a legfontosabb innovációs erőforrás a tudást hordozó és újratermelő ember. Annak mérésére, hogy egy társadalom (ország) hol tart a tudásalapú gazdaság felé vezető úton, leginkább az emberi tényezőbe történő befektetést valamiképpen mérő, statisztikailag megragadó indikátorok alkalmasak. A ■

64

■

Pulay Gyula

■

■

hajtóerők mutatócsoportba azok az indikátorok tartoznak, amelyek jól mérik a társadalom általános képzettségét, illetve képességét, valamint az infokommunikációs eszközök elterjedtségét. Ezen indikátorok magyar értékeit és a 25 EU-tagállam átlagát az 1. táblázatban tüntettük fel. Az adatok azt mutatják, hogy az elmúlt évtizedben a magyar felsőoktatásban végrehajtott extenzív bővítés eredményeként a 20–24 éves korosztályban az európai átlagot meghaladó a legalább felső középfokú végzettséggel rendelkezők aránya. A mennyiségi fejlesztés szerkezeti összetétele azonban csak kevéssé szolgálta az innovációt, mivel a fiatalok között nagyon alacsony a reáltudományos és a műszaki diplomások aránya. 1. táblázat

Magyarország teljesítménye

az innovációs hajtóerők teljesítményindikátorai szerint 2006-ban Indikátorok EU-25 Magyaro. 17,7 A 25–64 éveseken belül a felsőfokú végzettségűek aránya százalékban 23,0 A 20–24 éveseken belül a legalább felső középfokú végzettségűek aránya százalékban 77,8 82,9 Széles sávú internet elterjedtsége (ilyen vonalak száma a lakosság százalékában) 14,8 7,5 Ezer 20–29 éves lakosra jutó új reáltudományos és műszaki diplomások száma 12,9 5,1 Egész életen át tanulók a 25–64 évesek százalékában 9,6 3,8 Forrás: European Innovation Scoreboard 2007. PRO INNO Europe paper No. 6, February


■

65

■


A tudásalapú gazdaság fő jellemzője a szinte folytonos technikai fejlődés és innováció. Az embereknek rendszeresen új elveket és fogásokat kell elsajátítaniuk, illetve egész életen át tanulniuk kell. Mindezért az egész életen át tanulók arányát kifejező mutató nagyon fontos szegmensét ragadja meg a tudásalapú gazdaság és társadalom kiépülésének. Sajnálatos, hogy e tekintetben Magyarország messze lemaradt az európai átlagtól. Az innováció humán hajtóerőinek tekintetében tehát egyáltalán nem állunk jól. Az adatok azt jelzik, hogy a magyar munkaerő-állomány képzettségi összetétele, alkalmazkodóképessége nem igazán segíti elő azt, hogy a magyar gazdasági fejlődést az olcsó munkaerő helyett a jól képzett humán erőforrásra alapozzuk. Az átlag felét éri el Magyarország az infrastruktúrát jellemző mutató, a széles sávú internet-hozzáférés elterjedtségének esetében. E mutatón összehangolt intéz kedésekkel néhány év alatt jelentősen javítani lehetne, képzési elmaradásainkat pótlása azonban új stratégia és annak érdemi megvalósítása nélkül nem lehetséges. Az emberek megfelelő képzettsége még csak lehetőséget teremt; fontos azt is megnézni, hogy foglalkoztatásuk milyen arányban valósul meg csúcstechnikát alkalmazó munkakörökben. Az ezt jellemző mutatókon kívül az innováció alkalmazását mérő

■

■

indikátorok a csúcstechnikával létrehozott, illetve az innovatív termékek részarányát mutatják meg a kereskedelmi, ezen belül a külkereskedelmi forgalomban. (Lásd a 2. táblázatot.) 2. táblázat

Magyarország teljesítménye az innovációk alkalmazásának teljesítményindikátorai szerint 2006-ban

Indikátorok Foglalkoztatás a csúcstechnikai szolgáltatásban (az összes munkaerő arányában) A felső-közepes és csúcstechnikai iparban foglalkoztatottak aránya (a teljes munkaerőállományhoz viszonyítva) Az összes exporton belül a csúcstechnika aránya Piaci újdonságnak számító termékeladás aránya a forgalomban Gyártói, de nem piaci újdonságnak számító termék eladási forgalma a forgalmon belül

százalék

EU-25 Magyaro. 3,26 3,37 6,63

8,41

16,7 7,30 6,20

20,2 4,2 2,5



Figyelemre méltó, hogy Magyarország az öt mutató közül három esetében is megelőzi az európai átlagot. Ez döntően a külföldi tőkének köszönhető, amely az elmúlt 15 évben végrehajtott beruházásai során csúcstechnológiát (is) telepített Magyarországra, különösen az exportra termelő gyárak esetében. A magas technikai szint mellett meglepő, hogy viszonylag alacsony a magyar termelésen belül a piaci, illetve gyártói újdonságnak számító termékek aránya. Emögött valószínűleg az húzódik meg, hogy a külföldi befektetők modern gépeket hoztak Magyarországra, de azért az igazán új (és ezért a legjövedelmezőbb) termékek gyártását meghagyták otthoni anyacégeiknél. A technológia és a termékek újszerűsége mellett azt is célszerű vizsgálni, hogy maguk a vállalkozások, különösen a kis- és középvállalatok mennyire innovatívak, illetve a gazdasági környezet (a tőke és az infokommunikációs infrastruktúra) men�nyire segíti ezt elő. Az ezt kifejező indikátorokat a 3. táblázat tartalmazza. Sajnálatos módon ezen indikátorok alapján Magyarország súlyos lemaradásban van. Ha ezt összevetjük a 2. táblázat viszonylag kedvező adataival, arra a következtetésre jutunk, hogy Magyarországon a tudásalapú gazdaság hordozói elsősorban a külföldi tulajdonban lévő nagyvállalatok, a hazai kis- és középvállalatok közül viszont nagyon kevesen integrálódtak be az innováció hálózatába. Ennek egyik oka lehet a kockázati tőkebefektetések alacsony intenzitása, amely az európai átlagnak csak az egytizedét éri el. A magyar mutató csak az infokommunikációs kiadások GDP-hez mért arányában haladja meg az európai átlagot. Ez elsősorban a mobiltelefonokkal kapcsolatos magas kiadások következménye. ■

66

■

Pulay Gyula

■

■

3. táblázat

Magyarország teljesítménye a vállalkozások innovációs teljesítményindikátorai szerint 2006-ban

százalék

Indikátorok Az innovációban aktív kis- és középvállalatok aránya Az innovációban együttműködő kis- és középvállalatok aránya

EU-25 Magyaro. 21,6 9,3 9,1 6,6 Innovációs kiadás a forgalom arányában 2,15 1,16 Korai kockázati tőkebefektetés a GDP-hez mérve 0,053 0,005 Infokommunikációs kiadások a GDP-hez mérve 6,4 8,1 A nem technikai jellegű innovációt végrehajtók aránya a kis- és középvállalatok körében 34,0 19,1 Forrás: European Innovation Scoreboard 2007. PRO INNO Europe paper No. 6, February

4. táblázat

Magyarország teljesítménye a szellemi vagyon kiaknázásának teljesítményindikátorai szerint 2006-ban

Indikátorok 1 millió lakosra jutó benyújtott európai (EPO) szabadalmak száma 1 millió lakosra jutó benyújtott amerikai (USPTO) szabadalmak száma 1 millió lakosra jutó „triád” szabadalomcsaládok száma 1 millió lakosra jutó új közösségi márkanevek száma 1 millió lakosra jutó új közösségi designregisztrációk száma

EU-25 128,0 49,2 19,6 108,2 109,4

Magyaro. 18,9 3,5 1,8 20,5 11,3



■

67

■


Az innovációs teljesítmény legközvetlenebbül szabadalmakban, illetve – nem technikai innovációk esetében – új márkák, designok létrejöttében tükröződik. A nemzetközi szabadalmazáshoz (egyéb elismeréshez) kötődő indikátorok értékeit a 4. táblázatban mutatjuk be. Az adatok sajnos arról tanúskodnak, hogy a magyar találékonyság önmagában kevés ahhoz, hogy a nemzetközileg is jegyzett szabadalmak, márkák, designok tekintetében felzárkózzunk az európai élmezőnyhöz. Lemaradásaink közvetlen magyarázatát keresve érdemes megvizsgálnunk, hogy európai összehasonlításban sokat vagy keveset költ-e Magyarország kutatásra és fejlesztésre. Az ezt bemutató 5. táblázat adatai szerint a kormányzati K+F-kiadások GDP-hez mért aránya tekintetében csak orrhosszal vagyunk lemaradva az európai átlagtól. A magyar üzleti szféra azonban a GDP arányában csak harmadannyit költ kutatás-fejlesztésre, mint európai vetélytársaik átlagosan. Emögött az húzódhat meg,

■

■

5. táblázat

Magyarország teljesítménye a tudásalkotás teljesítményindikátorai szerint 2006-ban

Indikátorok Kormányzati K+F-kiadás a GDP arányában Üzleti K+F-kiadás a GDP arányában A felső-közepes és csúcstechnikai K+F aránya az összes ipari K+F-kiadáson belül A vállalatokon belül innovációra közpénzből részesülők aránya

százalék

EU-25 0,65 1,17 85,20 9,00

Magyaro. 0,50 0,41 90,90 5,70



hogy a külföldi tulajdonú magyar cégek döntő többsége Magyarországon csak termelő, szolgáltató tevékenységet folytat, a kutatás-fejlesztést azonban a külföldi anyavállalatnál végzik. Az utóbbi években viszont több példa is volt arra, hogy nemzetközi cégek kutatási tevékenységet is hazánkba telepítettek. Fontos külön kiemelnünk a táblázat utolsó sorában található indikátort, amely a vállalaton belüli innovációra közpénzből részesülők arányát mutatja be. Magyarországon a cégeknek mindössze 5,7%-a részesül közpénzből K+F-tevékenységéhez támogatásban, szemben a 9%-os európai átlaggal. Ez arról árulkodik, hogy Magyarországon a kormányzati K+F-kiadások jelentős része nem az üzleti szektor felé áramlik, hanem közintézmények használják fel, tehát az európai átlagnál alacsonyabb arányú kormányzati K+F-kiadások az Európában szokásosnál kevésbé hasznosulnak az üzleti életben. Indokolt tehát feltennünk a kérdést: hogyan javítható az üzleti és a kormányzati szféra együttműködése a kutatás-fejlesztés területén? A továbbiakban a kérdés megválaszolásának csak egyetlen szeletével foglalkozunk: azzal, hogy a közigazgatás miként tudna jobban hozzájárulni a tudásalapú gazdaság kiépítéséhez.

A közigazgatás, mint a tudáshálózat része A tudásalapú gazdaságnak a vállalatok versenyképességére, működésére gyakorolt hatását a különféle tudományágak már alaposan elemezték. Általános következtetésük az, hogy a vállalatok működtetésében alapvető változtatásokra van szükség, mivel napjainkban a hatékonyan menedzselt tudás lett a legfontosabb versenyképességi tényező. A tudásszervezetként működő vállalat legfőbb jellemzői a következőképpen határozhatók meg (Kocsis Éva – Szabó Katalin, 2000): • a vállalat versenyképességének meghatározó erőforrása a tudástőke, • motivációs rendszere az önállóságra és az erős elkötelezettségre épít, ■

68

■

Pulay Gyula

■

■

A tudásközpontú vállalati és nemzeti stratégia Ma már szinte közhelynek tűnik, hogy a tudásalapú gazdaságban az államnak tudásközpontú stratégiát, a tudás felhalmozását és hasznosulását segítő politikát kell megvalósítania. Lényegében ezt az állítást fogalmazta meg a 2000. évi lisszaboni csúcson az Európai Tanács, amikor állásfoglalásában nyomatékosította, hogy „a közigazgatás és a szabályozás javítása meghatározó tényezője annak, hogy az Európai Unió a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudásalapú gazdasági egységévé váljék.”4 3

Kerékgyártó Gy. [2001], Borsi B. [2004], Rechnitzer J. [2004], Tamás P. [2004], Papanek G. – Perényi Á. [2006]. 4 Lásd a lisszaboni stratégia honlapját: http://europe.eu.int/comm/lisbon_strategy/index_ en.html.


■

69

■


• a szervezeti tanulás „dupla hurkú”, azaz nem egyszerűen minták átvételére, hanem új megoldások keresésére irányul, • a vállalati kultúra középpontjában olyan értékek állnak, mint a kreativitás, az önálló problémafeltárás és -megoldás, a permanens alkalmazkodás, • a tanulás magtevékenység, amely a vállalaton belül intézményesül. Korunkban az államnak már nem egyszerűen vállalatokat, hanem együttműködő rendszereket kell szabályoznia. Ráadásul az állam maga is része e hálózatoknak. Különösen így van ez az innováció esetében. A szakirodalom már az 1990-es évek eleje óta használja a nemzeti innovációs rendszer fogalmát, annak hangsúlyozására, hogy az innováció csak vállalatok, egyetemek és egyéb kutató-fejlesztő intézmények közötti akadálymentes tudásáramlás révén bontakozik ki. A kutató-fejlesztő intézmények és a vállalati szektor együttműködése talán a legfontosabb, de nem az egyetlen fontos kapocs az innovációs láncban. Az OECD széles körű nemzetközi tapasztalatokat átfogó elemzése (OECD, 1998) és számos külföldi publikáció mellett több magyar tanulmány3 is rámutatott arra, hogy az innovációs lánc állami szabályozásának, illetve a láncban részt vevő állami intézményeknek igen jelentős szerepük van az innovációs folyamat gyorsításában vagy blokkolásában. A vállalatok esetében tehát léteznek olyan tudományosan megalapozott elméletek, amelyek megállapítják, hogy a tudásalapú gazdaságban a hagyományos vállalati modelltől lényegesen eltérő, új modellre van szükség. A modellváltás alapja a vállalat tudáshoz való viszonyának alapvető megváltozása, a vállalat valódi tudásszervezetté fejlődése. Ezzel párhuzamosan a tudáshálózat részét képező közigazgatási szervezetek akkor képesek a tudásgazdaság létrehozásához eredményesen hozzájárulni, ha nekik is megváltozik a tudáshoz való viszonyuk, ha ők is valódi tudásszervezetként működnek.


■

■

A lisszaboni állásfoglalás pontosan fogalmaz, az állam szerepvállalását azonban sokan félreértik vagy félremagyarázzák. Az államtól azt várják, hogy tudás befektetőként, például a K+F támogatójaként, a felsőoktatás kiterjesztőjeként legyen a tudásalapú gazdaság szereplője. Ésszerű határok között az államnak ilyen szerepet is vállalnia kell, de ez csak másodlagos. Tudásalapú gazdaságban az állam elsősorban azáltal válik versenyképességi tényezővé, hogy olyan szabályokat alkot, olyan környezetet hoz létre, amelyek a tudásközpontú stratégiát folytató vállalatok versenyképességét növelik. Ennek belátása érdekében először megpróbáljuk definiálni a tudásközpontú vállalati stratégia fogalmát: Tudásközpontú stratégiát folytat az a vállalat (szervezet), amely versenyképességét elsősorban tudásbefektetések révén fokozza. Tudásbefektetésen olyan, a meglévő tudás megszerzése, megosztása, illetve új tudás teremtése érdekében végrehajtott ráfordítást értünk, amely az így előállított termék, szolgáltatás használati értékét növeli. A tudásbefektetések csak akkor térülnek meg, ha az adott ország szabályozó rendszere azt elősegíti. Például vállalatgazdasági nézőpontból teljesen értelmetlen a hulladékok újrahasznosításának megoldásait keresni, ha az adott országban, az adott termékcsoport esetében nincsenek ilyen követelmények, vagy a követelmények kevésbé igényes műszaki megoldásokkal is könnyen teljesíthetők. Ugyanígy említhetjük a márkavédelem szabályait vagy a jótállásra vonatkozó előírásokat. Ezekre is igaz, hogy a márkanév vagy a minőség javítása érdekében hozott tudásbefektetések megtérülése nagymértékben függ az adott országban alkalmazott jogszabályoktól (pl. márkavédelem, minőségi előírások). Következésképpen a tudásközpontú vállalati stratégiát tudásközpontú állami szabályozással kell elősegíteni, ami csak egy tudásközpontú nemzeti stratégia keretei között tud eredményesen megvalósulni. A tudásközpontú nemzeti stratégiának csak az egyik eleme az, hogy kedvező szabályokat teremt a tudásbefektetések megtérülése számára. A szabályozás ugyanis, még ha stabil és hosszú távú érdekeket szolgál is, alapvetően a jelen tartozéka. Egy vállalat a ráfordításai és a várható bevételei jelenértékének összevetésével, a jelenben ismert szabályozás alapján dönti el, hogy tudásbefektetései várhatóan megtérülnek-e. A tudásközpontú nemzeti stratégiának ezért túl kell mutatnia a jelen szabályozásán, és nagyon komolyan kell foglalkoznia a jövővel. Azzal, hogy a jelen gazdasági tevékenységei és befektetései hogyan változtatják meg a jövő gazdasági és életfeltételeit. Ezzel eljutottunk az ún. külső gazdasági hatások (externáliák) kérdésköréhez. Ezek vizsgálata tudásbefektetések esetében különösen fontos, hiszen azoknak éppen újszerűségüknél fogva számos olyan járulékos hatásuk lehet, amely túlmutat a piaci tranzakcióban közvetlenül részt vevők érdekein. Természetesen elemezni kell a jelenben tapasztalható externáliákat (például új környezetszennyező anyagok megjelenése), de különösen fontos azoknak a külső gazdasági hatásoknak a lehetséges ■

70

■

Pulay Gyula

■

■

felmérése, amelyek a jövőbeli költségekkel, illetve előnyökkel kapcsolatosak. Elég itt a biotechnológiára vagy a nukleáris energia hasznosítására gondolnunk. A tudásközpontú nemzeti stratégia egyik kulcsfeladata a tudásbefektetők rákényszerítése arra, hogy ezeket az externáliákat felmérjék, például komplex környezeti hatástanulmányt készítsenek. Ugyanakkor kormányzati feladat azoknak a független intézményeknek a létrehozása, amelyek e tanulmányok megállapításait objektíven tudják értékelni. Sőt az államnak ezen is túl kell lépnie, és bátorítani kell azoknak a (civil) szerveződéseknek a létrejöttét és megerősödését, amelyek a várható külső hatások érintettjeiként, azaz ügyfélként léphetnek be a döntéshozatali folyamatba. Végső soron a tudásközpontú nemzeti stratégiának ösztönöznie kell azokat a tudásbefektetéseket, amelyek védik, és korlátoznia azokat, amelyek előre láthatóan (vagy éppen előre nem láthatóan, és ezért ismeretlen kockázatot jelentve) károsítják a jövőt. Ebből következően a tudásközpontú nemzeti stratégia kulcsfontosságú jellemezője az, hogy a jelen és a jövő (köz-) javainak védelmére, gyarapítására ösztönzi a tudásbefektető szervezeteket.

Innovatív tudásteremtés

5

Leonard-Barton, D.: i. m. 63-64. oldal.


■

71

■


A valódi tudásszervezetek külső kapcsolatrendszerüket is igyekeznek új (innovatív) tudás létrehozására felhasználni. Ezért érdemes áttekinteni az új tudás létrehozásának folyamatát. Dorothy Leonard-Barton a japán vállalatok tudásteremtési gyakorlatát vizsgáló tanulmányában5 így összegzi tapasztalatait: „az innováció a gondolkodási sémák közötti határterületeken jön létre, nem pedig egyetlen tudás és szakértelem provinciális tartományán belül.” Nonaka és Takeuchi könyvükben (1995) leszögezik, hogy a tudásteremtés egyik szükséges feltétele az eltérő tudással és tapasztalattal rendelkező emberek összekapcsolása, azaz a gyakorlati tudásteremtésre is igaz a kibernetikából ismert „megkövetelt változatosság” törvénye. Az egyének közötti különbségek óvják meg a csoportot attól, hogy a problémákra rutinmegoldásokat adjon. A fenti idézetekből látszik, hogy új tudás létrehozásának akkor a legnagyobb a valószínűsége, ha • egymástól viszonylag különböző szakemberek, illetve szervezetek • szorosan együttműködnek egymással. Mind az innovációval, mind a tudásmenedzsmenttel kapcsolatos irodalom arra hívja fel a figyelmet, hogy az új tudás teremtésében meghatározó a szolgáltató és az ügyfél kapcsolata, vagyis azok a sikeres tudásszervezetek, amelyek innovációs tevékenységüket ügyfeleik konkrét igényeinek kielégítésére koncentrálják. Az utóbbi


■

■

megfogalmazás igaz a közigazgatási szervezetekre is, hiszen a tudásteremtés hálózatának része az állam is. A bonyolult problémák esetében azonban többről van szó, mint szabályozó és szabályozott alá-fölérendeltségi viszonyáról. E problémák megoldásának ugyanis maga az ügyfél is része. A közigazgatási szervezetek és az ügyfelek együttműködése egyáltalán nem azt jelenti, hogy „a tűzoltókra bízzák a tűzoltózenekarra vonatkozó szabályok megalkotását”. Éppen ellenkezőleg: a legnagyobb kihívás az, hogyan lehet olyan szabályokat kialakítani, amelyek a szabályozottak érdekeit is szolgálják, de nem sértik a tágabb környezet érdekeit, és nem jelentenek jövőbeli kockázatot. A közigazgatási szervezetek számára ezért mindenki ügyfél, akit egy adott döntés közvetlenül vagy közvetetten érint, ideértve a jövőbeli érintettséget is. Mi az a tudás, amit a közigazgatási szervezet kizárólagosan vagy elsősorban az ügyfeleitől (azok szakmai és érdekképviseleteitől) szerezhet meg? • a probléma pontos ismerete, • a bevezetett intézkedések eredményességére vonatkozó információk, • olyan speciális ismeret, amellyel csak az ügyfelek rendelkeznek. A közigazgatási szervezeteknek az ügyfeleikkel olyan kapcsolatot kell kiala kítaniuk, hogy az alkalmas legyen új tudás létrehozására. Ez az együttműködés a kulcstényezője annak, hogy egy ország közigazgatási szervezetei innovatívan hozzá tudnak-e járulni országuk versenyképesebbé tételéhez. A külső kapcsolatok és az együttműködés fontosságának felismerése vezetett el a közigazgatás-tudományban is egy új irányzathoz. Ez az irányzat azt vizsgálja, hogy a közigazgatási szervezetek miként vállalhatnak vezető szerepet a szervezet közi, ágazatközi problémák megoldásában, fejlesztési programok megvalósításában. Az eredmények témánk szempontjából is nagyon jelentősek. Ezek közül kettőt szeretnék kiemelni: • a szakpolitika-alkotás folyamatát is át kell alakítani, és annak minden szakaszába be kell vonni az érintetteket; • a közigazgatási szervezeteknek és dolgozóiknak új szerepeket kell elsajátítaniuk, és ehhez új képességekkel kell rendelkezniük.

Új kompetenciák szükségessége Az a közigazgatási szervezetek előtt álló kihívás, miszerint a változáshoz szükséges kompetenciákat meg kell szerezni, de a stabilitáshoz szükséges tudást is meg kell őrizni, nem példa nélküli, számos más szervezet is ebben a helyzetben van.6 Erre a kettős kihívásra hatékony választ adnak az ún. kompetenciamodellek, amelyek 6

A közigazgatásnak a tudásalapú gazdaság kiépítésével kapcsolatos humánerőforrás-gazdálkodási feladatait részletesen tárgyalja Pulay (2008).

■

72

■

Pulay Gyula

■

■

a szervezet különböző munkakörcsaládjainak sikeres betöltéséhez szükséges kompetenciákat állapítják meg. Témánk szempontjából gyümölcsözőnek látszik az a megközelítés, amely megkülönbözteti • a funkcionális, • az általános és • a kulcskompetenciákat. A 6. táblázatban7 azt bemutatjuk be, hogy a kompetenciák három típusa miképpen kapcsolódik a közigazgatási szervezetek eredményes működéséhez. Nyilvánvaló, hogy a jövőbeli eredményes működés szempontjából is rendkívül fontosak lesznek a funkcionális kompetenciák. Például az, hogy a közigazgatási szervezetek dolgozói saját szakterületüket jól ismerjék, megbízhatóan végezzék munkájukat, el tudjanak igazodni a közigazgatás útvesztőiben. E kompetenciák kal a közigazgatási szervezetekbe belépő dolgozóknak már többé-kevésbé rendel kezniük kell, tehát egy már meglévő (vagy hagyományos képzéssel megszerezhető) tudáshoz kötődnek. 6. táblázat

A kompetenciák és a szervezeti teljesítmény kapcsolata a közigazgatásban

A kompetenciák meghatározásának alapja

A kompetenciák típusa

Közös, gyakori követelmények Szakmai követelmények

Általános kompetenciák Funkcionális kompetenciák

A kompetencia és a szervezeti tudás viszonya Tudásteremtés Tudás megszerzése, megosztása Szervezeti tudás megőrzése

A funkcionális kompetenciák mellett (sőt azok megszerzése érdekében) azonban felértékelődnek az olyan általános kompetenciák, mint a tanulásra, a változásra való képesség, az együttműködési képesség, a nyitottság. (Általános jelleggel szükség lesz olyan ismeretekre is, mint a korszerű infokommunikációs technológia használata, idegen nyelvek tudása.) A jövőben e kompetenciák (ismeretek) nélkül a köztisztviselők nem tudnak majd hozzájárulni a közigazgatási szervezetek sikeres működéséhez. A felsorolásból látható, hogy ezek a kompetenciák az új tudás megszerzéséhez és a tudás megosztásához kötődnek. 7

Mohácsi G. (1999) könyvének 472. oldalán található ábráját magam adaptáltam a közigazgatási szervezetekre.


■

73

■


Stratégiai célok, értékek Kulcskompetenciák

A kompetenciák hozzájárulása a szervezet sikeréhez Vezető szerep, együttműködő, nyitott szervezet Változásra kész, tanuló, tudásmegosztó szervezet Megbízható szakmai teljesítmény

■

■

A közigazgatási szervezetek, mint valódi tudásszervezetek számára a tudás teremtéséhez kötődő kompetenciák jelentik majd a kulcskompetenciákat. Mint azt korábban kifejtettük, az új tudás létrehozásának akkor a legnagyobb a valószínűsége, ha egymástól viszonylag különböző szakemberek, illetve szervezetek szorosan együttműködnek egymással. Ezért az új tudás létrehozásához nyilvánvalóan az újra való fogékonyságra, kreativitásra, átlátó képességre van szükség. Emellett azonban említenünk kell a vezetői képességhez tartozó kompetenciákat is, hiszen – mint azt korábban hangsúlyoztuk – az ügyfelekkel és más külső szervezetekkel való igazi együttműködés megkívánja, hogy a kapcsolat különböző szakaszaiban a közigazgatási szervezetek dolgozói vezető (kezdeményező) szerepet töltsenek be. Végül, de nem utolsósorban a kulcskompetenciák között kell említenünk azokat, amelyek lehetővé teszik, hogy a dolgozó otthonosan mozogjon több területen is. Olyan köztisztviselők lesznek képesek innovatív szabályozásokat (komplex megoldásokat) kidolgozni egy-egy bonyolult problémára, akik rendelkeznek hivatalnoki és kutatói, vagy hivatalnoki és vállalkozói, vagy hivatalnoki és politikusi stb. kompetenciákkal.

A tudás hasznosítását akadályozó


szervezeti tényezők

A közigazgatási szervezetekben a tudás nem kézzel fogható termékbe, fizikailag érzékelhető szolgáltatásba épül be, hanem vezetői döntéseken keresztül hasznosul. A közigazgatási szervezetek alkalmazottai azon dolgoznak, hogy a hierarchia csúcsán lévők minél jobb döntéseket hozzanak. A közigazgatási szervezetekben a döntéselőkészítés kúpszerű eljárási rendje alakult ki, és a tipikus döntés-előkészítési folyamat – minden látszat ellenére – alulról felfelé halad. Például a kormányprogramban címszószerűen beígért jogszabály előkészítését az ügyben illetékes közigazgatási szervezet valamelyik beosztottja kezdi el. Tipikus esetben az előkészítésbe a döntésben érintett, a hierarchia alsóbb szintjén lévő valamennyi szervezet, szervezeti egység, vezető, szakértő bekapcsolódik. E résztvevők saját szaktudásuk, tapasztalataik, illetve az általuk képviselt érdekek és értékek alapján egészítik ki vagy véleményezik a jogszabályok tervezetét. A döntés-előkészítés különböző szűrőkön megy keresztül, amelyeknek célja a szakmai pontosítás és az eltérő érdekek, olykor értékek egyeztetése. Ezek a szűrők is a hierarchia egyes szintjeihez rendeltek, és implicit módon döntési fórumként működnek, feloldanak (vagy éppen szőnyeg alá söpörnek) szakmai vitákat, kompromisszumokat kötnek az érdekvitákban, behatárolják a következő hierarchikus szinten eldöntendő kérdések körét. A döntés-előkészítésnek ez a módja szinte lehe■

74

■

Pulay Gyula

■

■

Jövőkép kialakítása, stratégiai szemlélet, értékalapú koordináció

A versenyszféra széles körében elfogadott, hogy sikeres vállalat hosszú távon nem létezhet stratégiai gondolkodás és stratégiai menedzsment nélkül. Különösen igaz ez a tudásszervezetekre, hiszen a kutatás-fejlesztés és az erre épülő termék-, technológia- és piacfejlesztés szinte elképzelhetetlen stratégia nélkül. A közigazgatás esetében ez nem ilyen egyértelmű. Robert Kaplan a „balanced scorecard” módszer közszférában való alkalmazásáról írt cikkében ennek okát abban látja, hogy a közA közigazgatás feladatai a versenyképes tudásgazdaság kiépítésében

■

75

■


tetlenné teszi a legfőbb döntéshozó számára az érdemi, megalapozott döntéshozatalt a nagy horderejű, innovatív megközelítést igénylő, súlyos társadalmi-gazdasági hatásokkal járó kérdésekben. A kúpszerű döntés-előkészítés további problémája, hogy a mozgósított tudás nagy része nem „kreatív tudásként”, hanem „ellenőrző tudásként” hasznosul, azaz a szakmai egyeztetésben részt vevők a döntési javaslatot elsősorban abból a szempontból vizsgálják, hogy az nem ellentétes-e szakmai ismereteikkel, de kevés energiát szentelnek a döntési javaslat gazdagítására, árnyaltabbá tételére. A felvázolt helyzet javítására több eszköz kínálkozik. Ezeket három csoportba sorolhatjuk: • Az első csoportba tartozó eszközök a közigazgatási szervezetek struktúrájának, működési módjának alapvető megváltoztatása nélkül, technikai, technológiai változtatásokkal próbálnak meg eredményt elérni. Ide sorolható a decentralizálás, a tudástárak, tudáshálózatok létrehozása, tudásgondozó közösségek kialakítása. • A második csoportba tartozó eszközök a menedzsment javítására irányulnak, és a klasszikus bürokratikus eljárások helyett az üzleti szférában széles körben elterjedt és hatékonynak bizonyult menedzsmentmódszereket próbálják meg a közigazgatásba átültetni. Ezt a törekvést összefoglaló néven New Public Managementnek, „magyarul” új közintézményi menedzsmentnek nevezi a szakirodalom. Ennek számos eszköze (például a projekt-, a minőség-, a kompetenciamenedzsment) segítheti a tudás jobb hasznosítását is. • Megítélésünk szerint létezik az eszközöknek egy harmadik csoportja is. Ez nem egyszerűen technikák átvételét tűzi ki célul, hanem stratégiai szemlélettel, jövőkép megfogalmazásával és értékek kinyilvánításával próbálja meg kimozdítani a közigazgatási döntéshozatalt a megszokott kerekvágásból. Az eszközök három csoportja nem zárja ki egymást, sőt inkább egymásra épülnek. E tanulmány keretei között azonban csak a harmadik eszközcsoporttal foglalkozunk bővebben, mivel az első két eszközcsoportot a szakirodalom már kimerítően bemutatta.


■

■

szféra szervezeteit semmi sem ösztönzi arra, hogy víziót alakítsanak ki saját jövőbeli szerepükről. Kísértést éreznek arra, hogy mindenkinek mindent adjanak, aztán a végén nem sokat nyújtanak (Kaplan, R. S., 2000). A stratégiai döntéshozatal és stratégiai gondolkodás szükségessége az 1990-es években került újból előtérbe a kormányzati munkában. Ekkorra nyilvánvalóvá vált, hogy az emberiség nagy kérdéseit nem lehet rövid távú szemlélettel megoldani.8 A stratégiai gondolkodás elterjedésében fontos szerepet játszott az Európai Unió, amely kezdetben a támogatáspolitikában (a strukturális alapok felhasználásában), később a foglalkoztatás-, a gazdaság- és a szociálpolitikai koordinációban kötelezte a tagállamokat különféle stratégiák megalkotására. Az élenjáró európai országok modelljét követve készült a magyar minisztériumok számára is egy módszertani útmutató a stratégiák kialakításáról. Az útmutató első fejezete megkülönbözteti a jövőképvezérelt és az evolutív stratégiát, majd így folytatja: „Az evolutív stratégia lényege a bázisalapú tervezés. Jellemzői az inkrementális haladás, a kockázatkerülés, valamint a hagyományos tervezési szemlélet érvényesítése. A visszafogott ambíciók hatására a tervezés horizontja nem lép be az ún. innovatív szférába. … A jövőképvezérelt stratégia esetében egy részletes és jól kidolgozott jövőképnek kell rendelkezésre állnia, amely kiindulási alapként szolgál a komoly innovációval meghatározott jövőbeli állapot eléréséhez úgy, hogy a jelenlegi helyzetben meglévő lehetőségeket csupán másodsorban vesszük figyelembe” (Miniszterelnöki Hivatal, 2004, 5-6. old.). A közigazgatási szervezetek tudásszervezetté válásának egy kulcseleméhez érkeztünk. Ha nincs egy világos és kellőképpen részletes, ugyanakkor mozgósító erejű jövőkép, akkor nincs innováció sem. Sőt nincs valódi megoldáskeresés sem. Sőt nincs szükség a partnerségre sem: miért menjünk együtt, ha nem tudjuk, hová szeretnénk eljutni? Ennek a mentalitásnak a jellemzője a szabályok apró, de – a lázas tevékenység látszatát keltő – gyakori módosítása, az igazi megoldások keresése helyett. A fentiek alapján levonható a következtetés: tudásalapú gazdaságban a köz igazgatási szervezetek csúcsán ülőknek az egyik legfontosabb feladata jövőképet adni. Magának a jövőképnek is a tudásalapú társadalom termékének kell lennie, amely együttműködésben, partnerségben készült. Koherensnek kell lennie, és nem vágyak gyűjteményének. Ebből kiindulva a már említett módszertani útmutató stratégiák összefüggő rendszerének kidolgozására tesz javaslatot, ahol a különböző szintű (országos, ágazati, területi) stratégiák egymást erősítik. A jövőkép felvázolása, a stratégiák rendszerének papírra vetése önmagában kevés; elengedhetetlen a jövőkép mozgósító ereje is. Ezzel elérkeztünk az érdekek és az 8

Lásd például Meadows, Do. – Randers, J. – Meadows, De. (2005) világhírű művét, amelyben a fenntartható fejlődéshez vezető út első lépésének egy reális jövőkép megrajzolását tartják.

■

76

■

Pulay Gyula

■

■


■

77

■


értékek kérdéséhez. Mozgósító erejük ugyanis ezeknek van. Olyan jövőképre van tehát szükség, amilyen jövőben jó élni (érdekek), és amit szeretni lehet (értékek). Az érdekek figyelembevételének és egyeztetésének a szükségessége nyilvánvaló. A tudásalapú gazdaságban azonban az értékeknek is nagy jelentőségük van. A töménytelen információ összevetése ugyanis öncélú cselekvés, ha nincs egy közös nevező, amelynek segítségével az értékelést is el lehet végezni, ha nincs egy olyan közös mértékegység, amelyben az eredményt ki lehet fejezni. Biztos értékrend nélkül nincsen használható értékelés, anélkül pedig nincs megalapozott döntés. A tudásmenedzsment szakirodalma is a tudásvagyon részének tekinti az értékeket. Davenport és Prusak (2001) amellett érvel, hogy a szervezeti tudás fontos elemeit képezik azok az értékek és hitek, amelyek a dolgozók tetteit irányítják. Sveiby (2001) a dolgozói kompetenciák egyik elemeként említi az értékítéleteket (mit tart a dolgozó helyesnek). Az emberek ugyanis többek között – értékrendszerük szűrőjén átengedve – alakítják az információkat tudássá. A tudásalapú gazdaságban a jogi és a szakmai koordináció nem elég hatékony ahhoz, hogy a közigazgatási szervezetek optimális döntéseket hozzanak, azaz szükség van az értékalapú koordinációra is. Értékalapú koordináción azt értjük, hogy a szervezet (annak vezetősége) kinyilvánítja azokat az értékeket, amelyeket az egyes döntéseknél a szervezet minden dolgozójának figyelembe kell vennie. Nem véletlen ezért, hogy a nemzetközi szervezetek sorra dolgozzák ki az ún. jó kormányzás elveit. Ezek az elvek nem egyszerű, pragmatikus szabályok, hanem komoly értéktartalommal is bírnak. Témánk szempontjából a legtanulságosabbak az Európai Unió tagállamainak a közigazgatását átfogó – ma még inkább csak fikciónak tekinthető – Európai Közigazgatási Tér működési alapelvei, amelyek a következők: • megbízhatóság és kiszámíthatóság, • nyitottság és átláthatóság, • felelősség, • hatékonyság és eredményesség. Az alapelvek érdekessége, hogy egyszerre foglalják magukban a bürokratikus közigazgatás (1. alapelv), a tudásalapú gazdaság (2. alapelv), valamint az új közigazgatási menedzsment (4. alapelv) követelményeit. A 3. alapelv a minden korban kötelező közigazgatási éthoszra utal. Következésképpen az Európai Közigazgatási Tér működési alapelvei az ertékalapú koordináció elsődlegességét mutatják azáltal, hogy mind a bürokratikus, mind az eredményességi követelményeket értékként fogalmazzák meg. A fenti alapelvek követése ahhoz is szükséges, hogy a közigazgatás képes legyen érdemi párbeszédre a tudásalapú gazdaság többi szereplőjével. Ennek eredménye-

■

■

ként közösen határozhatják meg a tudásalapú gazdaság kiépítésének stratégiáját és azokat a konkrét, valódi megoldásokat, amelyek segítségével ez a stratégia a gyakorlatban meg is valósulhat majd.


Felhasznált irodalom ÁSZ FEMI [2004]: A felsőoktatás átalakulása, a finanszírozás korszerűsítése. ÁSZ FEMI [2005]: Kutatástól az innovációig – a K+F-tevékenység helyzete, néhány hatékonysági, finanszírozási összefüggése Magyarországon. ÁSZ FEMI [2007]: A közszféra és a gazdaság versenyképessége. ÁSZ FEMI [2008]: A tudásalapú gazdaság és társadalom. Borsi Balázs [2004]: A versenyképesség, illetve a technológia- és tudásáramlás közötti összefüggések a magyar feldolgozóiparban. Európai Tükör Műhely tanulmányok, 94. kötet. MEH STRATEK. Davenport, Thomas H. – Prusak, Laurance [2001]: Tudásmenedzsment, Kossuth Kiadó, Budapest. Kaplan, Robert S. [1999]: The Balanced Scorecard for Public-Sector Organizations. Balanced Scorecard Report. Kaplan, Robert S. [2000]: Overcoming the Barriers to Balanced Scorecard Use in the Public-Sector. Balanced Scorecard Report. Kerékgyártó György [2001]: A műegyetemi K+F-tevékenység felmérésének néhány tapasztalata. In: Innovatív társadalomgazdaság és jövőtudat. MEH STRATEK. Kocsis Éva – Szabó Katalin [2000]: A posztmodern vállalat (Tanulás és hálózatosodás az új gazdaságban). Oktatási Minisztérium, Budapest. Leonard-Barton, Dorothy [1995]: Wellsprings of Knowledge. Harvard Business School Press, Boston. Meadows, Donella – Randers, Jorgen – Meadows, Dennis [2005]: A növekedés határai – harminc év múltán. Kossuth Kiadó, Budapest. Miniszterelnöki Hivatal [2004]: Módszertani útmutató a kormányzati stratégiai tervezéshez. Budapest. Mohácsi Gabriella [1999]: Kompetencia alapú emberi erőforrás menedzsment In: Poór József – Karoliny Mártonné (szerk.): Személyzeti/emberi erőforrás menedzsment kézikönyv. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest. Nonaka, Ikujiro – Takeuchi, Hirotaka [1995]: The Knowledge Creating Company Oxford University Press, New York. OECD [1998]: Technology, productivity and job creation. Best policy practices. Párizs. ■

78

■

Pulay Gyula

■

■

OECD [2000]: Trust in Government Ethics measures in OECD countries. Párizs. Papanek Gábor – Perényi Áron [2006]: Spin-offok a fejlett világban és Magyar országon. Európai Tükör, január. Pulay Gyula [2008]: A tudásközpontú humánerőforrás-gazdálkodás lehetőségei a közigazgatásban. Munkaügyi Szemle, 1. szám. Rechnitzer János [2004]: A tudás- és technológiatranszfer lehetőségeinek jobb kihasználása a regionális különbségek csökkentésére. In: Tudomány, innováció, versenyképesség. II. kötet. MTA, Budapest. Sveiby, Karl E. [2001]: A szervezetek új gazdagsága: a menedzselt tudás. KJK– KERSZÖV, Budapest. Tamás Pál [2004]: Clusterek és régiók a tudásgazdaságban. In: Tudomány, innováció, versenyképesség. II. kötet. MTA, Budapest. Tomka János [2009]: A megosztott tudás hatalom. Harmat Kiadó, Budapest.

■

79

■



■

■

VADÁSZ JÁNOS társadalomkutató

A modern állam emberi erőforrásai – közszolgálati humánpolitika – szabályozás


Kiindulópontok, elvi alapvetések A rendszerváltozás megkezdése óta pártok közötti hitviták, politikai, gazdasági döntésháborúk jellemzik a modern állam feladatainak, ezen belül különösen emberierőforrás-gazdálkodásának megítélését. A közszolgálati humánpolitika immár 20 éve a „drága” vagy „olcsó” állam legyen-e, a „sok” vagy „kevés” a közszolgálatokban dolgozók létszáma típusú, a lényegről a figyelmet elterelő látszatviták fogja. Kiváltképp igaz ez most, amikor egy kibontakozó – de valódi okait, virtualitáson túli pénzügyi-gazdasági megalapozottságát máig elrejtő – globális válság hazai túlreagálása miatt sokkal nagyobb tényleges veszteség érheti a gazdaságot és a társadalmat az elkerülhetetlennél. Ilyen időszakban tudományosan végiggondoltan modern államról és közszolgálati humánpolitikáról beszélni – tények, számok, társadalmi összefüggések, gazdasági trendek, nemzetközi összehasonlítások, modernizációs összegzések alapján – eretnekségnek tűnik. Pedig nem az. Ellenkezőleg: a válság leküzdéséhez mozgósítani szükséges az államot és annak humán erőforrásait is. Ehhez azonban szembe kell néznünk az állam és a közszolgálat reformjának valódi tétjeivel, elutasítva a reformblablát: – amely az állam közigazgatási, közszolgáltatási, közüzemi feladatainak ésszerű szervezésű ellátását piacgazdasági és/vagy „öngondoskodási” érdekekkel állítja szembe akkor is, amikor a liberális, a „kicsi, olcsó” államról szóló elmélet és gyakorlat a szemünk láttára bukik meg az erős államért kiáltó válságban, – amely az öngondoskodást priorizálja úgy, hogy ellentétesnek állítja be azt az állami kötelezettségből eredő közszolgálatokkal, holott tudomásul kell vennünk, hogy társadalmunkban a többség olyan adó- és járulékfizetőkből áll, akik a pénzükért cserében jogosultak a közellátásokra, s hogy az öngondoskodás mindezt nem váltja ki, csak kiegészíti, – amely a megszorításokat – mindig a forráshiányra hivatkozva – úgy állítja be, mintha azok reformok lennének, megcsúfolva a reform haladással, fejlődéssel ■

80

■

Vadász János

■

■

történetileg összeforrt jelentését. Nem reform ugyanis a bontás és a rombolás, az ésszerűtlen, kontrollálatlan pazarlás, az államnak egy részvénytársasággal, a közszolgálatoknak a piaccal való felcserélése. Állítom és bizonyítom, hogy forráshiány se állna a fejlesztő állam- és közszolgálati reform útjába, ha a közpénzből gyarapodó gazdasági elitet a hatalom nem juttatná mindig új és új közpénzekhez – elvonva azokat a közszolgálattól –, s ha a múltból örökölt, máig fenntartott ésszerűtlen közpénzelköltési gyakorlattal lenne bátorsága szakítani. Szembe kell néznünk tehát a valódi a reformtétekkel, mert a fő kérdés nem az, hogy mennyi pénzt tudunk megtakarítani a közkiadásokból, hanem, hogy a modern állam teljes körű, jó színvonalú közigazgatása, közszolgálata, közüzemei mennyi gazdasági és társadalmi hasznot termelnek. A reform szó ugyanis ma is – ahogyan történelmünkben mindenkor – a haza és haladás együttes érdekeinek érvényesítését, ésszerű és a közjót szolgáló modernizációját jelenti.

Néhány tény és összefüggés – a közszolgálat helyzete

Létszám és foglalkoztatás Hazánkban 2008 októberében a KSH adatai szerint mintegy 720 ezer közszolgálati dolgozót foglalkoztattak. Ez európai összehasonlításban nem magas létszám. A modern állam emberi erőforrásai – közszolgálati humánpolitika – szabályozás

■

81

■


Lássuk a valóság tényeit! 1. Elvi kiindulópontunk az, hogy a modern állam humán erőforrása maga a széles értelemben vett közszolgálat. Ide értve többek között a közigazgatást, az oktatást, az egészségügyet, a szociális ellátást, a kultúrát, a közrendet és a védelmet, az igazságés jogszolgáltatást, sőt az út, a víz, a csatorna, az energiaellátás, a tömegközlekedés biztosítását is. 2. Ugyancsak elvi kiindulópont, hogy ezt az erőforrást a köz alkalmazottainak kell működtetniük – akiknek a közjó, a közérdek érvényesítőinek kell lenniük a gyakran azzal ellenérdekelt tőke- és magánfogyasztói érdekekkel szemben. Reformot, amely gazdasági-társadalmi erőforrásokat fejlesztő, a rendszer felépítését módosító változás, ellenükre nem, csak velük együtt lehet megvalósítani. 1989 és 2009 között azonban – rövid ideig tartó pozitív kitérőktől eltekintve – az állam és a közszolgálat változásai ezekkel az elvekkel ellentétes irányba mutattak. Hamis tényekből kiinduló, rossz következtetésekre alapozott, ezért végül is hibás döntések állnak a valódi, elkerülhetetlen közszolgálati humánpolitikai reform és a megoldást jelentő új szabályozás útjában. Lássuk a közszolgálat tényeit: a létszámot, a keresetet, a költségvetési forrásokat és forráshiányokat, a jelenlegi szabályozást is!

■

■

A közszolgálatban dolgozók aránya az összes foglalkoztatotthoz képest, valamint a teljes népességre vetítve az EU 25 tagországában 2004-ben százalék


Közigazgatás, Oktatás Egészségügyi Egyéb közöshonvédelem, és szociális ségi, személyi kötelező ellátás szolgáltatás társadalombiztosítás

Közszolgálatban dolgozók a lakosság arányában

Ausztria

6,7

5,8

8,6

5,2

26,3

13,7

Belgium

10,4

9,2

12,1

3,9

35,6

14,3

Ciprus

7,1

6,4

4,4

5,0

22,9

11,7

Csehország

6,6

6,0

6,7

3,9

23,2

11,0

Dánia

5,8

7,9

17,9

5,0

36,6

18,8

Észtország

7,1

8,1

5,7

4,7

25,6

11,2

Finnország

4,9

7,0

15,1

5,7

32,7

14,8

Franciaország

9,2

7,2

11,8

4,2

32,4

13,8

Görögország

8,2

7,3

5,1

3,6

24,2

9,8

Hollandia

7,2

7,1

15,4

4,8

34,5

17,5

Írország

4,9

6,4

9,6

5,1

26,0

12,0

Lettország

6,8

8,3

5,2

5,7

26,0

11,3

Lengyelország

6,6

7,8

5,8

3,1

23,3

8,5

Litvánia

5,0

9,7

7,4

3,6

25,7

10,8

12,4

6,4

8,6

3,5

30,9

20,8

Málta

9,2

8,4

7,1

3,6

28,3

10,5

Nagy-Britannia

6,9

9,2

12,0

5,6

33,7

16,4

Németország

7,9

5,7

11,3

5,3

30,2

14,4

Olaszország

6,5

7,4

6,6

4,6

25,1

10,7

Portugália

6,4

6,1

6,0

3,0

21,5

10,3

Spanyolország

6,2

5,7

5,7

4,0

21,6

9,3

Svédország

5,9

11,2

16,0

5,2

38,3

18,4

Szlovákia

7,2

7,4

7,1

3,7

25,4

10,3

Szlovénia

6,0

7,0

5,2

4,3

22,5

10,6

Magyarország

7,5

8,6

7,0

4,3

27,4

10,7

Európai Unió

7,2

7,2

9,7

4,6

28,7

12,7

Luxemburg

■

Közszolgálatban dolgozók a foglalkoztatottak arányában

82

■

Vadász János

■

■

A közszolgálatban dolgozók a foglalkoztatottak arányában 2004-ben

A közszolgálatban dolgozók a lakosság arányában 2004-ben


■

83

■


Forrás: Employment in Europe 2005. 45. old.

■

■

Állításomat az alábbi összehasonlító adatokkal bizonyítom. Ezek – módszertanilag összehasonlíthatóan, az EU-statisztikákban legfrissebbként – 2004-re vonatkoznak. Arra az évre, amikor Magyarországon még 17 százalékkal többen dolgoztak a közszférában, mint ma (Lásd táblázat a 82. oldalon). A 2009 januárjában kevesebb mint 700 ezer (2004-ben még 839 ezer) magyar közszolgálati dolgozóhoz képest a velünk közel azonos népességű portugálok 2004ben 951 ezer, a belgák 905 ezer, a nálunk kisebb népességű dánok 931 ezer közszolgálati dolgozót foglalkoztattak. A felsorolt országokban az azóta eltelt években nem volt számottevő közszolgálati létszámcsökkentés. Nyilvánvaló tehát, hogy európai összehasonlításban közszolgálati túlfoglalkoz tatásról, általánosságban magas létszámokról hazánkban – a valóság tényeiből kiindulva – nem lehetne beszélni, sőt Magyarország a közszolgálati foglalkoz tatás mértékében a 2006–2008-as közszolgálati létszámcsökkentések után minden bizonnyal a listák aljára került. (Azért fogalmazom ezt így, mert 2007-re vagy 2008-ra vonatkozóan még nem áll rendelkezésre a fentihez hasonló, azonos módszertannal készült, friss adatsor Európából, az EUROSTAT elemzése alapján.)


A közszolgálati keresetek tényei – „hamis tudat” a közvéleményben

A teljes munkaidőben foglalkoztatottak havi bruttó átlagkeresetének alakulása 2008 októberében, valamint az alkalmazásban állók átlaglétszáma a 2008. január-október közötti időszakban Fizikai foglalkozásúak Gazdasági ág, ágazat Versenyszféra összesen Költségvetési intézmények összesen A költségvetési intézményekben foglalkoztatottak lemaradása

Kereset Ft/fő/hó

Létszám, fő

Szellemi foglalkozásúak Kereset Ft/fő/ hó

Létszám, fő

Fizikai-szellemi együtt Kereset Ft/fő/hó

Létszám, fő

133 140 1 243 900 87% 289 261 696 100 57% 190 098 1 940 000 100% 128 366 187 400 13% 248 205 535 800 43% 218 853 723 200 100% -4%

-14%

4 774 Ft

41 056 Ft

Forrás: KSH ■

84

■

Vadász János

■

■

Az adatok bizonyítják, hogy nem felel meg a valóságnak a közszféra kereseti előnyeiről, sőt „dominanciájáról” megfogalmazott állítások egyike sem. A versenyszféra munkavállalói – akiknek a valóságban nem is ismert az összes keresete – így is, a KSH adatai szerint is magasabb keresettel rendelkeznek a pontosan, fillérre kimutatottan elszámoltatott közszolgálati dolgozókénál. A versenyszféra látszat szerint alacsonyabb összevont átlaga a szellemi foglalkozásúak szignifikánsan kisebb arányából következik. Ezért lenne fontos, hogy „az almát az almával, a körtét a körtével” hasonlítsuk össze a tények korrekt megismeréséhez, az ezekből fakadó helyes következtetések levonásához, a felelős döntések előkészítéséhez. Azt is figyelembe kell venni, hogy a versenyszférában magas az adóelkerülés, ami a közszférában lehetetlen. Ennek következtében a különbség a táblázatban kimutatottnál 20–30 százalékponttal is magasabb lehet – a közszféra kárára. A kormányzati döntések az érintetteket megfosztották a reálbér-növekedés esélyétől, elvették a 13. havi bért – a közszolgálati bérrendszer szerves részét, amely a fenti statisztikai összegekben is benne van, s az egyébként elhibázott rendszerű, dilettáns módon, de mégis beígért teljesítményértékelési pénzt is megfaragták. Költségvetési források és „forráshiányok” – valóban hiányzik a pénz a közszolgálatot fejlesztő reformhoz?


■

85

■


A 10.055.000 lakost számláló Magyarország 25.419,2 milliárd Ft-os összterméket (GDP) hozott létre 2007-ben. Az állami költségvetés ebből (önkormányzati normatív támogatásokkal és a TB-alapokkal együtt) 12.996.951,4 milliárd Ft-os kiadást, 11.635.519,2 milliárd Ft-os költségvetési bevételt teljesített; a hiány 1.361.432,2 milliárd Ft-ot tett ki. A kiadás szerkezetét vizsgálva – a klasszikus közszolgálati kiadások (oktatás, egészségügy, kultúra, igazgatás, közrend, biztonság, védelem, szociális ellátás, tudomány és kutatás stb.) szempontjából – azt látjuk, hogy a költségvetés: a) állami működési funkciókra (általános közösségi szolgáltatások, védelem, rendvédelem és közbiztonság) a GDP 7,5%-át, 1.893 milliárd Ft-ot, b) jóléti funkciókra a GDP mindösszesen 30,9%-át (7.862. milliárd Ft), ebből oktatásra a 6,1%-át, egészségügyre 4,6%-át, társadalombiztosítási és jóléti szolgáltatásokra 16,8%-át, lakásügyre, települési és közösségi szolgáltatásokra a 2,0%-át, kultúrára, szórakoztatásra és vallási tevékenységekre együtt a GDP 1,4%-át juttatja, c) az úgynevezett gazdasági funkciókra a GDP 7,7%-át, az államadósság kezelésére a 4,0%-át, és a funkciókba nem sorolható tételekre az 1,1%-át költi el az állami költségvetés, mindösszesen 3.240 milliárd Ft-os mértékben. A számok bizonyítják: a közpénzkiadások nemcsak a közfeladatok funkcionális, a közérdek szerinti ellátását szolgálják, hanem olyan gazdaságfinanszírozási s egyéb –

■

■


átláthatatlan, ellenőrizhetetlen – feladatok pénzügyi támogatását is, mintegy 3.241 milliárd Ft-os nagyságrendben, amelyek egy része törölhető, de legalábbis felülvizsgálható, csökkenthető lenne a valódi, ésszerű, feladatalapú költségvetési politikát is megvalósító reformmal. A közkiadások visszafogásának tartalékai tehát elsődlegesen itt, a gazdasági szféra közvetett és közvetlen támogatásai között találhatók meg! Ezért sem (s az egyszerű költségvetés-kiadási elemzés alapján felmutatott számok bizonyító ereje miatt sem) fogadható el – a rendszerfejlesztő hatással járó, valódi államreformmal, benne a közszolgálati humánpolitikai reformmal s az azt megvalósító, megoldást jelentő új szabályozással szemben – a „forráshiányra” való hivatkozás. Az a korábban már többször hangsúlyozott, nemzetközi szinten egyre inkább magától értetődő, de itthon még mindig „eretnek” állításom, amely szerint a modern állam közszolgálata gazdasági és társadalmi hasznot termelő erő, megkerülhetetlen. Elavult ugyanis immár a modern világot „termelő” és „nem termelő” szférákra felosztani, illetve fenntartani azt a hamis tudatot, amely szerint e tankönyv ízű, doktriner nézet ma is helytálló lenne. Szakítanunk kell ezekkel a gazdasági és társadalmi károkat egyaránt okozó tanokkal, és hozzá kell látnunk a fejlesztő reformhoz! Tudomásul véve hazánkban is, hogy az a jó közszolgálat, amely mentes a túlszabályozottság béklyóitól, amely nem engedi a „hivatalnak packázásait” (Shakespeare), azaz az apparátusok (és nem a bürokrácia!) túlhatalmát virulni. Ez a közszféra pedig kifejezetten a legális (s nem az állami közpénzforrásokat szivattyúzó!) üzleti világ, a versenyszféra fejlesztésének ösztönző szövetségese. S az a közszolgálatban dolgozó, aki munkáját pártatlanul, szakszerűen és az emberekhez méltányosan végezheti – de jól meghatározott feladatrendben, átlátható és elfogadott, nyílt teljesítménykontroll mellett, ezért cserébe életpálya-építést lehetővé tevő, anyagi és erkölcsi megbecsülést élvezve dolgozhat stabil munkahelyén –, a gazdaság, a versenyszféra természetes partnere! Igaz, csak annak a versenyszférának a szövetségese és partnere, amely a szakszerű közigazgatási-közszolgálati együttműködés és kontroll, benne a korrekt adózás révén társadalmi tekintélyt élvez. Az ésszerű szabályozás, az átlátható és kiszámítható, egyszerű rendszer ugyanis szerves része a modern gazdaságnak. Annak a gazdaságnak, amely részese a társadalom fejlesztésének. Tehát a magyarországi köz- és versenyszféra között húsz éve folyó meddő háború helyett – amely főképp abban mutatkozik meg, hogy a versenyszféra nagyhatalmú, a politikai pártokat is finanszírozó hazai „nagyvállalkozói” (akik nemzetközi szinten ez első tízezerbe se férnek be vagyonaikkal) szüntelenül a közszféra több ■

86

■

Vadász János

■

■

százezres létszámcsökkentéséért küzdenek – a két szférának értelmesen összefogva és együttműködve korszerű, ésszerű, deregulált közigazgatás létrehozásán kell dolgoznia. Tehát hibás gondolkodás és cselekvés az, amelyik lerontja az államot és a közszolgálatot. Az állam közfeladat-ellátása ugyanis nem a piaci szférával folytatott „szabad” verseny logikájára épül. Nem a piaci törvények alkalmazása, nem a profitorientáció átvétele az állam leckéje, hanem a közérdek hatékony szolgálatából fakadó gazdasági és társadalmi érték és érdek érvényesítése, amely ugyanekkor a versenyszféra hosszú távú érdekeit is figyelembe veszi. Csak egy kiegyensúlyozott, konszenzusra törekvő, az érdekek valódi egyeztetésén alapuló rendszert lehet modern, hatékony, demokratikus közigazgatásnak, közszolgálatnak nevezni. Amelynek megalkotása egyszerre nemzetgazdasági és társadalmi érdek, sőt korparancs. Látható a számokból, hogy lenne költségvetési forrás az államreformra, benne a közszolgálati humán erőforrás fejlesztésére akkor, ha elérhetnénk a nemzetgazdasági és társadalmi értelemben egyaránt kártékony, ám – korántsem szokatlan módon – a gazdasági-politikai lobbyérdekek által máig fenntartott hibás szemlélet és ebből következő közpénzköltési gyakorlat módosítását. A közszolgálati emberierőforrás-szabályozás helyzete


■

87

■


A közszolgálati dolgozók foglalkoztatását ma Magyarországon 5 törvény, több mint 110 végrehajtási rendelet, közel 40.000 szakaszos jogszabálytenger „regulálja”, átláthatatlanul. 2006–2008-ban csupán e törvényekhez – reformértékű változtatás nélkül – 19 alkalommal nyúltak hozzá, további mintegy 700 szakaszt illesztve azokhoz. A törvénymódosítások csak rontottak a közszolgálati dolgozók helyzetén. A törvények módosításával ugyanis a kormány totálisan átpolitizálta a közszolgálatokat, amikor úgy döntött, hogy megszünteti a szakmai igazgatási szűrő szerepet addig betöltő közigazgatási államtitkári szintet, s helyette politikai bizalom alapján kinevezett államtitkárokat alkalmaz. A politikai és közigazgatási kormányzás korábbi együttműködése helyett a kormány 2006 második felétől a politikai kormányzás kizárólagos uralmát alakította ki. Ez súlyos hibának bizonyult. E filozófiaváltás miatt a törvények, amelyek korábban úgy-ahogy, de védték a közigazgatási államtitkári szint alatti köztisztviselői kart a közvetlen politikai beavatkozásoktól, s közvetve a közalkalmazottakat is, teljesen felszámoltatott. A módosítások miatt ma mindenki, a minisztertől a minisztériumi takarítóig, közintézményi főigazgatótól a portásig – ha ki nem szervezték már őket is – politikai kinevezett. A döntés negatív következményeit pedig érvényesítik a kormánnyal többségében ellentétes politikai összetételű önkormányzatok igazgatásukban, intézményrendszerükben.


■

■

Ezt a döntést látva mondtak le, váltak ki a hazai közigazgatásból 2006 második felében a legnevesebb közigazgatási államtitkárok, helyettes államtitkárok, szak emberek. S ezért olvashatók szinte naponta hírek – alacsonyabb szinteken – jegyzők, iskolaigazgatók, könyvtárvezetők, egészségügyi főigazgatók vagy rendőri vezetők leváltásáról és újak, sokszor a szakmák tiltakozása ellenére való, politikai alapú kinevezéséről. Nagy a kiszolgáltatottság, a közszolgálati dolgozókra nehezedő politikai nyomás. A fentiekben jellemzett szakmátlanítás miatt, az állandó fenyegetettség közepette a közszolgálati munkavállalás elvesztette társadalmi tekintélyét és vonzását. A rossz közszolgálati politika a rendszer nyilvánvaló működési zavaraiban, szakmailag indokolatlan, gazdaságilag s az embereknek is kárt okozó átalakításokban, privatizációkban, dilettáns generalisták korlátozatlan és titokképzési mechanizmusokkal terhelt uralmában testesül meg. E „forgatókönyv” szerint a politikai hatalom birtokosai hibás döntéseikkel előbb működésképtelenné tesznek közintézményeket, hogy aztán ugyanők mint rosszul működő, ezért bezárandó, összevonandó, privatizálandó „jószágokra” mutathassanak rájuk. Az ebből eredő „haszon” hiányára az ÁSZ jelentése éppen a közeli hetekben irányította rá a közfigyelmet. A hatalom közelharcot vív (lásd: egészségügy, köz- és felsőoktatás, kultúra, szociális ellátások, társadalombiztosítás, közrend, védelem) a társadalommal a széles értelemben vett közszolgálatok szűkítéséért. S harcol a közszolgálati dolgozókkal is, a velük való együttműködés helyett. Az érintettek félnek. Ezért meg se fordulhat a fejükben például, hogy tudassák félművelt vagy műveletlen politikai vezetőikkel, hogy amikor azok harcot hirdetnek a „bürokrácia” ellen, akkor valójában a szakértelem kiirtását ösztönzik. Max Weber óta ugyanis a bürokrácia fogalma a szakértelem számára foglalt. Holott vélhetően e „harcos” politikusok is az apparátusok kontroll nélküli uralmát – ami mindenütt a korrupció, a hivatali hatalmaskodás melegágya – akarják korlátozni, megszüntetni. Csak nem tudják, hogy az kizárólag szakmai alapú reformmal történhet meg. Ezért – ennek felismeréséig és ebből a helyes következtetések levonásáig – nem is érhetnek el eredményt. A kialakult helyzetnek végül is három vesztese van: 1. A polgár, aki a társadalmi esélyegyenlőtlenség növekedése s a válság miatt mind többször, egyre nagyobb mértékben követeli a közszolgálatot – hiába. 2. Az állam és az önkormányzat, amely egyre kevésbé képes és alkalmas közszolgálati feladatainak ellátására, ezért iránta a közbizalom folyamatosan csökken. 3. S vesztes a köz érdekében dolgozó ember, akinek feladata lenne, hogy a társadalom egészének, közösségeinek, tagjainak rendelkezésére álljon: tudásával, elhivatottságával, napi cselekvésével, ám erre függése, kiszolgáltatottsága miatt képtelen. ■

88

■

Vadász János

■

■

Reformjavaslatok a jobbításra, az új szabályozásra


■

89

■


A helyzet – nem nehéz belátni – tarthatatlan. Vannak-e azonban olyan megoldások a változtatásra, amelyek a valódi reformmal a modern állam közfeladatainak tartalmát, felelősségét – társadalomkutatásokkal is megalapozottan – listázzák, nyilvánossá, átláthatóvá teszik? Vannak-e olyan megoldások, amelyek abból indulnak ki, hogy a) az állami, önkormányzati közfeladatot elsődlegesen közintézményekben, b) közszolgálati dolgozók munkájával kell ellátni, s ehhez c) közfinanszírozást, továbbá új, d) átfogó közszolgálati humánpolitikai szabályozást illesztenek? Csak részben adható pozitív válasz a feltett kérdésekre. Tény, hogy az átfogó, a modern állam feladatait a társadalom, a gazdaság helyzetéből és trendjeiből levezető komplex társadalomkutatások hiányoznak. Tény, hogy az elkészült közfeladati listák, amelyeket vagy piaci szereplők megrendelésére (államtalanító érveik alátámasztására), vagy kormányzati felkérésre, de csak a versenyszférában jártas, feltételezhetően nem mindig objektív tanácsadó cégek készítettek, nem legitimek. Tény, hogy tehát nincs konszenzus a tartalom, a közszolgálati feladatok meghatározásában. S ugyanez mondható el a finanszírozási forrás vagy „forráshiány” megítéléséről is. Ezért elsődleges jelentőségű, hogy elkészüljenek azok a társadalmi valóságra, tényekre és összefüggésekre összpontosító, reprezentatív társadalomkutatásokra alapozott listák, amelyek legitim módon rögzítik a modern állam feladatait. Ugyanilyen fontos, hogy a közfeladatokra épülő (tehát feladatalapú), stabilitást és rugalmasságot együttesen hozó új finanszírozási-kötelezettségvállalási rendszert alkosson meg a törvényhozás, méghozzá az igen közeli jövőben. A reformfolyamat negyedik elemére, a közszolgálati humánpolitika szabályozására azonban van kidolgozott, törvényszövegig eljutott – és a szereplők döntő többsége által jól fogadott – konszenzusképes javaslat. Ennek kiindulópontja, hogy a jó közszolgálat érték mindannyiunk számára – akkor, ha annak gyakorlatában három alapelv érvényesül. Ezek: a pártatlanság, a szakszerűség és az emberekhez való méltányosság. Az új közszolgálati törvénynek – amelyet egyetértés esetén a többi feltétel teljesülésétől függetlenül is érvényesíteni lehet – a főbb jellemzői a következők: 1. Áttekinthető, rövid szabályozás, amely egységes fogalomrendszert használ, általános és különös (differenciáló) részből áll, s együttesen mindössze kb. 400 szakaszt tartalmaz, a szükséges garanciákkal és szankciókkal a politikáktól védett szabályozást jelent, amely egyúttal megsemmisíti a ma hatályos törvénydzsungelt. 2. A közszolgálati alkalmazottak közül – első lépésben – mintegy 600 ezer főt érint, felváltva a mai köztisztviselők és közalkalmazottak munkaügyi szabályozásait (és a


■

■

Munka Törvénykönyvének alkalmazását), majd – a második lépcsőben – kiterjeszthető a fegyveres és védelmi területekre, sőt a bírósági és ügyészségi dolgozókra is. 3. Elsődleges munkáltatóként az államot és az önkormányzatokat jelöli meg, így az érdekegyeztetésben a reprezentatív szakszervezeteknek a kormányzati, ágazati, önkormányzati tárgyalásokban ők a partnerei. 4. Rögzíti a felek jogait, kötelességeit meghatározó magatartási szabályokat és a jogviszony-létesítés általános feltételeit (képzettség, végzettség, állampolgárság, vagyonnyilatkozati kötelezettség, összeférhetetlenség, próbaidő, gyakornoki idő, nyelvi követelmények stb.), a pályáztatásra vonatkozó – csak az érdemi feladatokat ellátókra vonatkozó – előírásokat. 5. Az alapvető jogintézményeket (rendeltetésszerű joggyakorlás, jogszerző határidők számítása, jognyilatkozatok alakszerűsége, érvénytelenség jogkövetkezményei, elévülés, illetményrendszer, a felek kölcsönös tájékoztatási kötelezettsége, képzés és továbbképzés, érdekegyeztetés stb.) igazságosan, kiegyensúlyozottan és érvényesíthetően biztosítja. 6. Érdemi feladatellátásra főszabályként kinevezéssel létrejövő, határozatlan idejű jogviszonyt, a gazdasági, műszaki, adminisztratív, fizikai munkavégzésre közszolgálati szerződéses jogviszonyt vezet be. 7. A közszféra egészére érvényes, az európai uniós jogszabályokkal összhangban álló munkaidő-szabályozást alkalmaz, a kapcsolódó jogintézményeket is kialakítva, működtetésüket biztosítva. 8. Új bérrendszert vezet be, amely négy elemet tartalmaz: bértáblát, szakmai pótlékot, teljesítményértékelésen alapuló keresetet, illetménykiegészítést – elismerve a képzettségeket, a munkában eltöltött időt, a munkavégzés körülményeit és felelősségét, a mért és elfogadott, a közszolgálatokat használók által is jónak minősített teljesítményt, és fokozatos, 6-8 éves építkezéssel valósulhat meg. A javaslat költségvetési forrásként: a) a párhuzamosságok, pazarlások megszüntetéséből, valamint a központi (feladat alapú) finanszírozás bevezetéséből származó jelentős megtakarításokat veszi figyelembe, b) a költségvetés szerkezeti átrendezéséből – a forráshiány látszatának felszámolásából – számít a szükséges mértékű finanszírozási forrásbővülésre, c) az EU-támogatásokkal kiváltott kötelezettségvállalások átcsoportosítására összpontosít. Meggyőződésem, hogy e reformjavaslat nyertesei a gazdaság és a társadalom egésze lennének. Vesztesei pedig „csupán” azok a gazdasági oligarchák és politikai pártfogóik, akik ma is – mint a rendszerváltozás előtt, csak akkor kisebb mértékben – a közpénzszivattyút működtetik. Javarészt a gazdaság és a társadalom kárára, s leginkább saját vagyonuk gyarapítására. Korlát nélküli túlhatalom birtokában. A valódi bátorság ahhoz kellene, hogy a hatalom e rossz, korrupt, versenyképességünket és nemzeti tekintélyünket egyaránt romboló, de működő „rendszerrel”, mindennapi gyakorlattal szembeforduljon. ■

90

■

Vadász János

■

■

Megoldva egyrészt a fenti feladatokat, másrészt – visszatérve a 2002 és 2006 között kidolgozott, de megfelelő reformszemlélet és a saját klientúrával való szembeforduláshoz szükséges bátorság hiányában az Országgyűléshez be sem nyújtott, ma is aktuális közszolgálati humánpolitikai reform- és törvényjavaslathoz – olyan fejlesztésekhez hozzálátva, amelyek nyertesei munkájukkal a társadalmi és a gazdasági feszültségek csökkentését, a fejlesztő reformgondolat érvényre jutását segíthetik elő.

■

91

■



■

■

Stumpf István

hab. egyetemi docens, a Századvég Alapítvány elnöke

Szakmai alapú közigazgatás – A neoweberiánus állam 1. Az állam újrafelfedezése


1.1. A válság és az állam A globális pénzpiaci válság különös élességgel vetette fel az állam szerepét a piaci hibák kiküszöbölésében és az ennek következtében fellépő társadalmi krízisek kezelésében. A Bush-adminisztráció 85 milliárd dollárnyi közpénzből gyakorlatilag államosította az AIG biztosító társaságot, azt követően, hogy több, az amerikai gazdaság szimbolikus bástyájának számító pénzintézet ment tönkre, vagy került a csőd szélére. Miután a kormány egy 700 milliárd dolláros mentőakciót is előkészített a pénzügyi szektor megmentésére, a Bush-kormányzatot többen a kapitalizmus megcsúfolásával vádolták meg. A gazdaságpolitikai paradigmaváltást jelző polémia szinte azonnal átgyűrűzött az öreg kontinensre. Az Európai Központi Bank, a brit, a francia, a holland, a német, a belga és a luxemburgi kormányok eurótízmilliárdokért szereztek részesedést a legnagyobb európai pénzintézetekben (pl. Bradford&Bingley, Dexia, Fortis, Hypo), azok megerősítése és a gazdasági egyensúly megteremtése érdekében. Ezek a mentőakciók azt bizonyítják, hogy az 1970-es és az 1980-as évek reagani és thatcheri érájában kiteljesített, a smith-i elveket a végletekig továbbvivő politikai gondolkodás napjainkban csak korlátozott módon tartható érvényben – ha még egyáltalán érvényben tartható. A zéró összegű játszmákkal modellezhető, a természetes társadalmi közösségeket gyakran idegenkedve figyelő, lassez-faire típusú szabadpiaci agenda működőképességét ugyanis a nemzetközi gazdasági krízis alapjaiban rengette meg. Kétségek persze már korábban is voltak, a változásnak szép számmal akadtak jelei. A piaci működés tisztaságát firtató vállalati skandalumok (pl. az Enron, a Siemens vagy a Deutsche Telekom botrányai), a piacgazdaság előnyeit nyíltan a protekcionizmussal vegyítő nyugat-európai politikai felfogás térnyerése (pl. Sarkozy-izmus) már korábban felvetették, hogy a piac sajátos gondolkodásmódja, önszerveződésének mechanizmusai a társadalomszervezés és ■

92

■

Stumpf István

■

■

társadalmi reprodukció government típusú állami feladatainak teljesen nem feleltethetők meg. A piac változásai plasztikusan írják le, hogy a kormányzás művészete valójában nem választható le a nemzetállami keretekről, az állami és a privát szféra közötti neokorporatív stratégiák alkalmazására nemcsak a társadalmi jólét, de végső soron az ökonómiai egyensúly megteremtése érdekében is nagy szükség van. 1.2. Rivális paradigmák: good government vs. good governance

1. táblázat

A good governance és a good government paradigmája

A good governance paradigma • a formális és informális elemek egyformán jelentősek; vagyis az intézmények (a hardware) mellett legalább olyan fontos a magatartás, a normák változása, az újszerű működési mód; • a társadalmi önszabályozás, az aktorok kooperációja lép a korábban domináns pozícióban lévő állam helyére; • az állam feladata maximum csak a jó kormányzás feltételeinek a megteremtésére irányulhat; de az állam megszűnik kizárólagos (meghatározó) aktor lenni; Szakmai alapú közigazgatás – A neoweberiánus állam

A good government paradigma • a kormányzás problémamegoldás, aktora a demokratikus kormány; • a problémamegoldás eszköze a demokratikus reform (aktuálisan: új társadalmi szerződés, nyugdíjreform, workfare, family policy, a demokratikus integráció politikája); • a jó kormány szenzitív és innovatív, intelligenciája révén képes kezelni a felmerülő új problémákat; • az állam nemcsak a jó kormányzás feltételeinek megteremtésében vállal ■

93

■


Mi már hosszú ideje a neoliberális, a piac dominanciáját hirdető good governance paradigmájával szemben az államközpontú, felelősség- és elszámoltathatóság-elvű good government paradigma előfeltevései mellett köteleztük el magunkat (G. Fodor Gábor – Stumpf István, 2007), a következők miatt: • A piac önmagában nem tudja mindenki számára biztosítani a jólétet, a szolidaritást és a méltányosságot. • Aktív, intelligens és erős államra van szükség, amely megteremti az egyensúlyt piac és társadalom között. • Az államnak kell kiigazítania a piac mechanizmusait – a közösségek és a piac érdekében. • Az állam szerepének megerősítéséhez szükség van a közszolgálati köz intézményrendszer ésszerű, feladatalapú stabilizálására úgy, ahogyan arra az Államreform, közigazgatás, háttérintézmények című monográfia (Rozgonyi Tamás, 2008) javaslatot tesz.


■

■

• a közügyek és a magánszféra közötti érintkezés megteremtése a feladat; • ennek csak horizontális, nem pedig vertikális struktúrák kiépítésével lehet eleget tenni; • éppen ezért ki kell iktatni a végső döntéshozót, vagyis le kell értékelni az államot, így a „döntés” funkcionális helyét átveszi a tárgyalás geometriája és a konszenzuskeresés mechanizmusa; a következmény: a döntéshozatal folyamata potenciálisan végteleníthető lesz; • teret kell nyitni a magánszervezetek társadalmi koordinációs funkciójának (a kritikusok egyértelműbben fogalmaznak, szerintük a modell a vállalatok, a nagy hatalmú gazdasági szereplők érdekérvényesítésének nyit teret, ezáltal a governance-koncepció a demokrácia képviseleti funkcióját is lerontja); • rögzített eljárások helyett a kormányzást a vita, a tárgyalás, a megegyezés működteti; • létezik egy olyan, a végső kontroll szerepét betölteni hivatott társadalmi nyilvánosság, amely képes mérlegre tenni a különböző érvek ésszerűségét és normatív igazságtartalmát; így a koncepció saját filozófiai igazolását – és így gyengeségeit is – a deliberatív demokráciaelméletben és diskurzusetikában találja meg.

szerepet, de a jó kormányzás feladatait is magára kell, hogy vállalja; • feladata tehát a gazdasági, szociális erőforrások kezelése, a közügyek megkülönböztetés nélküli és látható gazdálkodásának fenntartása; a jólét, a szolidaritás, a méltányosság és a kooperáció biztosítása; • vagyis a kormányzás értelme a közjó elősegítésében áll; • a közjó eszménye a jó demokrácia normatív tartalmával válik azonossá; • a „jó kormányzás” gondolata azonban elképzelhetetlen egy aktív, intelligens és erős állam nélkül.

Forrás: G. Fodor Gábor – Stumpf István (2007): A „jó kormányzás” két értelme. Avagy a demokratikus kormányzás programja és feltételei. Nemzeti Érdek, 3. sz. alapján.

1.3. Rivális paradigmák: NPM vs. NWS – az NPM előfeltevései Ha a kérdés megválaszolása során a New Public Management elveit követnénk, akkor a good governance logikájából indulnánk ki, az NPM előfeltevései ugyanis a következők: ■

94

■

Stumpf István

■

■

Szakmai alapú közigazgatás – A neoweberiánus állam

■

95

■


• az állammal szemben a piaci mechanizmusokra és technikákra helyezi a hangsúlyt: az államból szolgáltató, az állampolgárból „fogyasztási garanciákat” igénylő fogyasztó válik; • a neoliberális indíttatású public choice-elméletek előfeltevéseire épít; • ennek megfelelően a vállalati menedzsment eszközeit felhasználva a piac szerepének növelését irányozza elő a közszektorban, kulcsszava: a reform és a verseny; • a költségek csökkentését ígéri a szolgáltatás színvonalának fenntartásával az „eredményvezérelt kormányzás” jegyében (openness, consultation, choice, value for money, remedies); • logikája: a magán- és közintézmények közötti verseny, a költségek összehasonlítása; • lényegi eszközei: – a közszféra átstrukturálása döntően a privatizáció különböző formái (tőzsdére vitel, munkavállalói privatizáció stb.), menedzsment-szerződések, valamint kiszervezések (outsourcing, contracting out) segítségével, amelyek szándékaik szerint bevonják a piaci és civil szervezeteket a feladatok ellátásába; – a közszolgáltatások átstrukturálása az entrepreneurial model of government jegyében; – a közigazgatás hatékonyabbá tétele: ami egyfelől az államigazgatás marginális szerepbe kényszerítését jelenti a „központ kiüresítése” (Dunleavy-Hood, 1994) jegyében, másrészt költséghatékonyságot feltételez; – szabályozó állam: két megszorítással, egyrészt a dereguláció elsőbbséget élvez a reguláció fölött, másrészt a reguláció új formáinak szükségességét hirdeti, eszerint az állam feladata a hatékonyság biztosítása, a szolgáltatások minősége feletti felügyelet, pénzügyi auditálás stb. • normája: az eredményorientáltság követelménye, arról azonban, hogy mi is tekinthető eredményesnek, s melyek az elérését szolgáló technikák (MBO, MBR, TQM), nem alakult ki megegyezés. Amiben viszont konszenzus van, az a „hagyományos értékek leértékelése” (Gray – Jenkins, 1995): az eredményorientáltság követelménye leértékeli a hagyományos (weberi) bürokrácia alapértékeit: a neutralitást, a közszolgálati ethoszt, a felelősség elvét, az elszámoltathatóság követelményét, illetve a bürokratikus logikát. De vajon melyek is a piaci alapokra helyezett kormányzás következményei? • A központ kiüresítése. Vajon ki lehet-e szervezni az államigazgatást, vagy éppen azért „találták fel”, mert pótolhatatlan funkciója és feladata van? A kritikák azt állítják, hogy az NPM a kiszervezési gyakorlatával egyrészt marginális szerepre kényszeríti az államigazgatást; másrészt túlzottan fragmentálja a közszektort anélkül, hogy az újonnan létesült hálózatokat koordinálni vagy ellenőrizni volna képes. • Az elszámoltathatóság és a politikai felelősség követelményének megsértése. A piaci logika hatékonysági kényszere felülírja az elszámoltathatóság követelményét, ezáltal

■

■


fokozódik a korrupciós kockázat, elvész a kormányzás alapelvének tekinthető politikai felelősség, ennek köszönhetően pedig gyengül az államba és a kormányokba vetett bizalom. • Az egyenlő bánásmód sérelme. A piaci logika hatékonysági kényszere nemcsak az elszámoltathatóság követelményét írja felül, de az egyenlő bánásmód elvét is, így nemcsak a demokratikus képviselet és kormányzás elvét, hanem a liberális krédó konstitutív magját, a morális egalitarizmus tézisét is megsérti. • A központi intézmények legitimitásának gyengítése. Az új közmenedzsment csökkentheti a közintézmények legitimitását, mert az állampolgárok véleménye szerint a gazdasági racionalitást követő gondolkodás hiányosságokat idéz elő egyfelől az értékorientációban és az erkölcsi alapok érvényesülésében, másfelől a hatékonyságban is. A közszektort ugyanis csak reziduális funkciók betöltésére korlátozzák: az állam kevesebb közjószágot szolgáltat, ez viszont nyilvánvalóan befolyásolja a közigazgatás rendszerét és a közszolgáltatások minőségét. „A közszolgáltatások minőségével kapcsolatos társadalmi elégedetlenség a piacgazdaságra üt vissza, és ez közvetlen elégedetlenséget vált ki a politikai vezetéssel szemben is, mert a politikusok felelősek a piaci túlzások és externáliák szabályozásáért” (Jenei, 2007).1 • Az állam leépítése. Az új közmenedzsment a good governance jegyében kiüresíti és leépíti az államot. Így pedig megint csak a hiányzó aktor problémájával kerülünk szembe. Mi a magunk részéről a következményeket vállalhatatlannak gondoljuk. Létezik azonban alternatíva: a neoweberi állam. 1.4. Rivális paradigmák: NPM vs. NWS – a Neo Weberian State előfeltevései Nézzük, mi alkotja a neoweberiánus megközelítés lényegi elemeit! A neoweberiánus állam az új közmenedzsment torzulásaira adott válasz, annak tudatában, hogy a megváltozott körülmények között nem lehetséges a klasszikus weberiánus államhoz való visszatérés. Az NPM felismeréseinek, helyzetértékelésének, illetve jó oldalainak átvétele és egyesítése a weberi megfontolásokkal: az „érdem ötvözése a rugalmassággal” („Merit with Flexibility”) (Drechsler, 2005. 102. old.), ahol az érdem weberiánus elv, míg a rugalmasság az új közmenedzsment karakterisztikus jegye lenne. Ötvözésről van szó tehát, de oly módon, hogy az egyesítés nem a két rendszer keverékét jelenti, hanem azoknak az új közmenedzsmentre jellemző jegyeknek a beépítését, amelyek alkalmasak arra, hogy weberiánus keretek között működjenek. 1

Jenei György az általa követett tipológiában kettéválasztja ugyan a „minimalizálási” és a „piacosítási” pálya szemléletét, de maga is leszögezi, hogy egyes országok közintézményi motivációs gyakorlatában e két szemléletet és módszert kombinálva alkalmazzák. Mi a magunk részéről szoros és szerves rokonságot vélünk felfedezni a „piacosítási” és a „minimalizálási” szemlélet logikája között.

■

96

■

Stumpf István

■

■

Amitől tehát ez az állam weberiánus: – az állam szerepének megerősítése (az állam az egyetlen olyan intézmény, amely a legitim erőszak monopóliumával rendelkezik); – a képviseleti demokrácia különböző szintjeinek (központi, regionális, lokális) megerősítése, a végrehajtó hatalom egységének hangsúlyozása mellett; – a jogszerűség és a normativitás erősítése, a közjog – amelynek a közigazgatási jog is része – továbbra is fő eszköz marad a jogállam funkcionálásában és az állampolgár–állam-viszonyban; – a közszolgálat eszményének a megőrzése, a közszolgálati alkalmazotti ethosz fenntartásával, megkülönböztetett státusszal, kultúrával és feltételekkel. Amitől „neo”: – elmozdulás a bürokratikus logikától a polgárbarát és szolgáltatásorientált jelleg felé, ezért a semlegesség és a jogszerűség iránti elkötelezettség kiegészül a közpolitikai programok céljaival történő azonosulással és az eredményorientációval, ami olyan szakmai kultúrát teremt, amelynek a minőség és a szolgáltatás is szerves része; – a képviseleti demokrácia kiegészítése (s nem felváltása) civil konzultációkkal és a polgárok közvetlen képviseletével; – nagyobb hatékonyság a kormányzati erőforrásokkal való gazdálkodásban, elmozdulás az ex ante kontrolltól az ex post felé; – a közszolgálat professzionalizációja. A neoweberiánus paradigma tehát a bürokratikus kompetencia, az állam stabilitásának és ellenőrzésének a bázisául szolgál (Randma-Liiv, 2008. 12. old.).


■

97

■


Mi az „értelme” tehát a neoweberiánus megközelítésnek? • Az állam szerepének újragondolása az állam megerősítésének értelmében. Mint ahogy jeleztük, a neoweberiánus állam koncepciója nem más, mint az új közmenedzsment torzulásaira adott válasz. Szemben az NPM nézőpontjával, a neoweberiánusok azt állítják, hogy az állam se nem halott, se nem cselekvésképtelen, és talán még nagyobb szükség van rá ma, mint korábban. Reinert például annak kimondásáig is eljut, hogy az állam az egyedül cselekvőképes aktor, és éppen napjaink fő gazdasági témái (fenntarthatóság, dinamikus piacok, innováció és technológia) követelik meg az állam szerepének megerősítését, méghozzá a gazdasági növekedés biztosítása érdekében (Reinert, 1999) vagy az állam integritásának visszaszerzése érdekében (Drechsler, 2005. 104. old.). • A bürokrácia újrafelfedezése. A bürokráciát egyfelől lehet úgy is szemlélni, mint a választott vezetők utasításainak végrehajtására szolgáló racionális eszközt, és lehet úgy is, mint bizonyos kulturális értékek foglalatát, a kormányzás sajátos formáját, amely saját belső értékékkel rendelkezik (Olsen, 2004. 2. old.). Az államigazgatásban megtestesülő normativitás, jogszerűség és racionalitás, valamint a közszolgálatiság ethosza, mint az alkotmányos elvek védelme, a szakmai és jogi


■

■

standardok tiszteletben tartása nélkül elképzelhetetlen jó kormányzás. Vagyis a bürokrácia „akadékoskodása” nem a kormányzás és a kormányzók útjában álló leépítendő vagy „kiszervezendő” akadály, hanem a normakövető kormányzás feltétele. A jó közszolgálat megteremtésének alapfeltétele, hogy a közszolgálati dolgozó pártatlanul, szakszerűen, az emberekhez (az ügyfelekhez) méltányosan végezhesse újból a munkáját, s mivel a bürokráciafogalom Weber óta a pártatlan szakszerűség, a szakértelem számára foglalt (Vadász, 2006. 17. old.), értelmetlen dolog volt „harcot hirdetni” a bürokrácia ellen, annak revitalizálása helyett. • A normativitás helyreállítása. Elszámoltathatóság és politikai felelősség a kormányzás ultima ratiója. A neoweberiánus elképzelés lényegi vonása, hogy felismeri: a kormányzati cselekvésnek az alkotmányosságon és a jogrenden kell alapulnia, vagyis a normák betartatását az államnak és az államot megszemélyesítő politikai osztálynak önmagán kell kezdenie. • A korrupció visszaszorítása. A neoweberiánus közigazgatás meritokratikus elvű működése pozitív korrelációban áll a korrupció csökkenésével (Drechsler, 2005. 97. old.). A kiszámítható, megfelelően díjazott, hosszú távú karrierpálya növeli a kompetenciaszintet, és csökkenti annak veszélyét, hogy a közszolgák engedjenek a korrupció csábításának (Henderson – Hulme – Jalilian – Phillips, 2003. 9. old.). • A gazdasági növekedés fokozása. Az empirikus tanulmányok azt mutatják, hogy egyértelmű kapcsolat van a hatékonyan működő bürokratikus intézmények és a gazdasági fejlődés között. Például Evans és Rauch azóta klasszikussá vált, 35 fejlődő országot vizsgáló empirikus munkája megállapítja, hogy a közigazgatás weberiánus karaktere szignifikánsan járul hozzá a gazdasági növekedés lehetőségéhez (Evans – Rauch, 1999. 748. old.). • A szegénység csökkentése. Henderson és társai 29 fejlődő, illetve közepes jövedelmű országot vizsgáló empirikus munkájukban amellett érvelnek, hogy erős kapcsolat van a weberiánus közintézmények hatékony működése és az állam szegénységet mérséklő képessége között (Henderson – Hulme – Jalilian – Philips, 2003). • A demokrácia kiszélesítése. Azáltal, hogy a civil szférát bevonja a közpolitikai döntések kidolgozásának folyamatába, a részvételi demokrácia intézményrendszerét a közvetlen, konzultatív demokrácia eszköztárával egészíti ki. Ennek következtében hozzájárul a civil szféra önmagára találásához, a civil érdekek politikai-társadalmi artikulációjához.2 • A partikularitások iránt megmutatkozó empátia. Míg az új közmenedzsment ideológiája alapelveinél fogva univerzális jellegű kíván lenni, addig a neoweberiánus megközelítés megértőbb a földrajzi, kulturális, politikai különbségekkel szemben. 2

Fontosnak tartjuk leszögezni, hogy az aktív civil társadalom nem szükségképpen az előfeltétele, hanem a következménye a neoweberiánus logikának, azaz nem adottnak tekinti, hanem elősegíti a civil kurázsi kiépülését.

■

98

■

Stumpf István

■

■

1.5. A paradigmák haszna Hasonlítsuk össze az új közmenedzsment és a neoweberiánus állam lényegi vonásait! 2. táblázat

Az új közmenedzsment és a neoweberiánus állam főbb elemei

NPM Az állammal szemben a piaci mechanizmusokra és technikákra helyezi a hangsúlyt: az államból szolgáltató, az állampolgárból „fogyasztási garanciákat” igénylő fogyasztó válik Nem működik, ha hiányoznak a stabil peremfeltételek (kiszámítható források biztosítása, a közszolgálat ethosza vagy a hiteles szakpolitika-alkotás) Elhibázott előfeltevéseken nyugszik: nem lehetséges mindent a piac abszolutizált logikája alapján megoldani, és ebben az értelemben nem lehetséges az állam és a közszféra piaci szemlélete sem Értelme: a piac működési elveire állítani az államot

NWS A közmenedzsment torzulásaira adott válasz az állam megerősítése jegyében: „Merit with Flexibility” A jóléti állam válságára adott válasz hatékony és intelligens állami szerepvállalással – országonként is eltérő sajátosságokkal A piac hatékony működéséhez, a gazdasági növekedés beindításához és fenntartásához az állam kezdeményező szerepére van szükség

Látjuk, hogy a két paradigma közötti választás kérdése az állam szerepének „értelmén” („mi az állam szerepe?”, „milyen legyen az állam?”, „melyek a feladatai?”) és az erre adott válasz következményein fordul meg. Meggyőződésünk szerint egy erős, aktív és intelligens államra van szükség. Hogyan lehet ezt elérni? Széles társadalmi-gazdasági megállapodásrendszer létrehozásával. Szakmai alapú közigazgatás – A neoweberiánus állam

■

99

■


Értelme: az állam szerepének újragondolása az állam megerősítésének értelmében Következménye: Következménye: – a központ kiüresítése; – a bürokrácia újrafelfedezése; – az elszámoltathatóság és a politikai felelősség – a normativitás helyreállítása; követelményeinek megsértése; – a korrupció visszaszorítása; – az egyenlő bánásmód sérelme; – a szegénység csökkentése; – a központi intézmények legitimitásának – a demokrácia kiszélesítése; gyengítése; – a partikularitások iránt megmutatkozó empátia. – az állam leépítése.

■

■

2. A társadalmi kiegyezés feltételei


2.1. Mi a helyzet? Az utóbbi idők belpolitikai eseményei jelzik, hogy a magyar politikai elit bizonyos értelemben átlépte a Rubicont. Persze nem egészen világos, hogy mi történik, kinek áll az érdekében, ami történik, s hogy vajon autonóm szereplők motivációit kell-e a politikai elemzés vizsgálati tárgyául tekintenünk, az azonban egészen bizonyosnak látszik: úgy, ahogy eddig volt, nem mehet tovább. A politikai erőtér frontvonalai és az azt szervező logika (a bunkermentalitás logikája) változatlan. A régi politikai stratégiák kimerültek, a politikai küzdelemben megjelenő „innováció” – a titkosszolgálati eszközök politikai célú alkalmazása – viszont csak tovább erodálja a politikai osztályba vetett bizalmat (nem beszélve arról, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatba vetett bizalmat is kikezdi), még inkább elidegenítve ezáltal a polgárokat a politikától, gyengítve a politikai megoldásba vetett hit reményét. Ha azonban a politikai aktorok nem vonják le a szükséges tanulságokat, akkor könnyen az osztrák vagy az olasz példa magyarázóereje lehet érvényes a hazai viszonyokra is. Tehát kormányzás hiányában, és a politikai elit problémamegoldó képességének erőtlensége következtében nem zárható ki a szélsőséges politikai mozgalmak megerősödése (Ausztria példája); és a magunk részéről azt sem tartjuk elképzelhetetlennek, hogy a politikai elit önmagát züllesztve le, saját magának okozza majd a vesztét (a kilencvenes évek Olaszországának példája). Úgy tűnik, a generációváltás mint lehetséges út egyelőre nem működik, s nincs olyan harmadik erő sem (vagy ha létezik is ilyen erő, nincs megszervezve, intézményesülve, tehát nincsen pártja sem), amely nyomást gyakorolva a jelenlegi establishmentre, valóban innovatív és termékeny politikai megoldásokat kényszeríthetne ki. Nem marad tehát más hátra, mint hogy a politikai elit józanságára, tanulékonyságára és felelősségérzetére apellálunk, bízva abban, hogy a politikai válság egyik lehetséges feloldásaként elképzelhető egy, az állam megerősítését eredményező sikeres társadalmi-gazdasági megegyezés kihordása. 2.2. A társadalmi kiegyezések európai tapasztalatai Miről is szólnak a gazdasági-társadalmi megállapodások európai példái?3 Miért jöttek/jönnek létre társadalmi kiegyezések? – Valamilyen (konkrét) külső és belső kihívás teszi indokolttá a konszenzusteremtés intézményesítését. 3

Itt egyfelől a Nemzeti Érdek társadalmi kiegyezésekről szóló tematikus számára támaszkodunk (Nemzeti Érdek, 2008. 7. sz.), másfelől különösen G. Fodor Gábor és Kern Tamás (2008) írásának következtetéseit hangsúlyozzuk.

■

100

■

Stumpf István

■

■

– A kihívás lehet politikai természetű (mint például a diktatúrából való békés átmenet biztosítása – Spanyolország; a nemzeti erőforrások koncentrálása, a nemzetépítés intenzitása, mint belső, az idegen nagyhatalmi befolyás, mint külső kihívás – Finnország; a politikai elit széthúzása, a para-állami szféra túlterjedtsége, társadalmi elégedetlenség – Olaszország, a rendszerváltás utáni átmenet kezelése – Szlovénia); – és lehet gazdasági indíttatású (gazdasági válságok kezelése, gazdasági növekedés és stabilitás biztosítása, a gazdasági szerkezet átalakítása, a maastrichti kritériumok teljesítése stb.).

2.3. Milyen megállapodásra van tehát szükség? Vannak dolgok, amelyek egészen egyértelműnek tűnnek: – A kiegyezés nem lehet diktátum, a működőképességnek vannak feltételei: erkölcsi integritás, hitelesség, párbeszédképesség, kiszámíthatóság, a végrehajtás képessége, garanciák a végrehajtást illetően, felelősség stb. Szakmai alapú közigazgatás – A neoweberiánus állam

■

101

■


Milyen feltételei vannak a sikeres társadalmi kiegyezésnek? Természetesen vannak olyan feltételek, amelyek megkönnyítik az eredményes egyeztetési mechanizmusokat (mint például kedvező társadalmi-gazdasági körülmények, mérsékelten differenciált társadalmi struktúra, a politikai törésvonalak relatív gyengesége, társadalmi igény a korporativista gyakorlatra és a konszenzusos politikára, társadalmi támogatottsággal és erős érdekérvényesítési képességgel rendelkező szakszervezeti mozgalom stb.). Mindazonáltal úgy gondoljuk, hogy a kiegyezések sikeressége nem elsősorban a kedvező körülményekben, hanem a kedvezőtlen körülményekre és a felmerülő problémákra adott megfelelő politikai válaszban keresendő. Ez magában foglalja, foglalhatja a politikai elit józanságát (lásd Moncloa-paktum), az egymással szemben álló politikai táborok nagy kérdések tekintetében mutatkozó politikai kompromis�szumkészségét (Szlovénia); valamint az állam tudatos szerepvállalását (Finnország): az erős, aktív és intelligens állam kezdeményez, közvetít, békéltet, miközben önkorlátozást is tanúsít. A sikeres társadalmi kiegyezés feltétele a problémák lokalizálása. Mint láttuk, az igazán sikeres paktumok azok voltak, amelyek a problémák lokalizálása révén csak két-három gazdasági-szociális témát karoltak fel, és tettek a megállapodás céljává. A problémák lokalizálása és a kezdeményezés terén pedig az állam és a kormányzat járt az élen. A problémákat azonban még „kiegyezés” útján sem lehet egy csapásra megoldani. A Magyarország elé gyakran példaként állított spanyol, ír és finn „modell” is azt mutatja, hogy a kiegyezés, a megállapodás nem egy egyszeri aktus, hanem folyamatos újratárgyalása az érdekeknek és a kialkudott feltételeknek.

■

■

– Nem lehet a társadalmi kiegyezés nyugati modelljeit átvenni; szolgai követés és mindenre gyógyírt kínáló receptek helyett a helyi viszonyok, adottságok és sajátosságok (a „mi a helyzet?” kérdésének világos megválaszolása, a politikai kultúra, a társadalmi igények) egyértelmű számba vételére van szükség. – Az állam rendbetétele nélkül nincs továbblépés. – Az állam rendbetételéhez nélkülözhetetlen a széles értelemben vett közszolgálat (köztisztviselők, közalkalmazottak, szolgálati és egyéb jogviszonyosok, valamint a helytelenül kiszervezettek) dolgozóival való kiegyezés, a korábban kidolgozott új közszolgálati törvényjavaslat megoldásai szerint. – A változtatások mélysége új (választói) felhatalmazását igényel. – A kiegyezés újraírása nem történhet ideologikus módon, hanem szigorúan pragmatikusnak kell lennie, ahol is az állam az aktív, a kezdeményező fél.


Vannak dolgok, amelyekben lehetséges és szükséges is a vita: – Mire terjedjen ki a szerződés? – Ki kösse? Azaz, ki köti, kivel, mire, milyen garanciális feltételek mellett? – „Megérett-e a helyzet?” Azaz, adottak-e a feltételek és körülmények egy társadalmi kiegyezés megkötéséhez? Az azonban bizonyosnak tűnik, hogy a jó kormányzás feltételeinek meg teremtéséhez az állam megerősítésére van szükség, mert egy gyenge állam nem lehet képes sikeres társadalmi-gazdasági megállapodások kihordására. Vagyis meggyőződésünk szerint a két súlyos gócpont együttes kezelésére (az állam megerősítése és ennek érdekében/következményeként átfogó gazdasági-társadalmi megállapodás) van szükség.

Felhasznált irodalom Barzelay, Michael (2001): The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue. University of California Press. Blumenthal, Julia von (2005): Governance – eine kritische Zwischenbilanz. Zeitschrift für Politikwissenschaft. Heft 4. Debicki, Marek (2003): Public Service in a Corporate World – The Dangers of Managerialism as a Tool for Public Administration. In Jane Finlay und Marek Debicki (eds): Delivering Public Services in CEE Countries: Trends and Developments. Bratislava. ■

102

■

Stumpf István

■

■


■

103

■


Drechsler, Wolfgang (2005): The Reemergence of “Weberian” Public Administration after the Fall of New Public Management: The Central and Eastern European Perspective. Dunleavy, Patrick – Hood, Christopher (1994): From Old Public Administation to New Public Management. Public Money & Management, No. 14. Evans, Peter – Rauch, James E. (1999): Bureaucracy and Growth. A Cross-National Analysis of the Effects of Weberian State Structures on Economie Growth. American Sociological Review, 64. G. Fodor Gábor – Stumpf István (2007): A „jó kormányzás” két értelme. Avagy a demokratikus kormányzás programja és feltételei. Nemzeti Érdek, 3. sz. G. Fodor Gábor – Stumpf István (2008): Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek, 7. sz. G. Fodor Gábor – Kern Tamás (2008): Vázlat(pontok) egy sikeres társadalmi kiegyezéshez –Magyarországon. Nemzeti Érdek, 7. sz. Gray, Andrew – Jenkins, William I. (1995): From old public administration to new public management. Public Administration, Spring. Henderson, Jeffrey – Hulme, David – Jalilian, Hossein – Phillips, Richard (2003): Bureaucratic Effects: ’Weberian’ State Structures and Poverty Reduction. CPRC Working Paper 31. Jenei György (2007): Adalékok a public policy szemlélet értelmezéséhez. Nemzeti Érdek, 1. sz. Jenei György (2008): Refoms in Public Administration and the transition to democratic Rechtstaat. Paper presented to the First NISPAcee_EGPA Trans-European Dialogue. Tallin. Mayntz, Renate (2005): Governance-Theory als fortentwickelte Steurungs theorie. In: Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.): Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien. Baden-Baden. Minogue, Martin – Polidano, Charles – Hulme, David (eds.) (2000): Beyond the New Public Management. Changing Ideas and Practices in Governance. Edward Elgar, Cheltenham, UK / Northampton, MA, USA. Minogue, Martin (2000): Changing the state: concepts and practice in the reform of the public sector. In Minogue – Polidano – Hulme (2000). MTA VKI (2007): Globális környezet gazdaságon kívüli tényezőinek középtávú előrejelzése. Az állam változó szerepe: társadalmi újraelosztás és növekedés generáló fejlesztési beruházások. Kézirat. Olsen, Johan P. (2003): Towards a European administrative space? Journal of European Public Policy, No. 10. Olsen, Johan P. (2004): Maybe it is time to rediscover bureaucracy. unpan1.un.org/ intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0049620.pdf

társadalmi párbeszéd

■

■

Pierre, Jon (2000): Debating Governance. Authority, Steering, and Democracy. Oxford University Press. Pierre, Jon – Peters, B. Guy (2000): Governance, Politics and the State. Palgrave MacMillan, New York. Pollit, Christopher – Bouckaert, Geert (2000): Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford University Press. Pollit, Christopher – Bouckaert, Geert (2004): Public Management Reform. A Comparative Analysis. (2nd edition) Oxford University Press. Pollit, Christopher (2008): Synthesis comments on propositions. Paper presented to the First NISPAcee-EGPA Trans-European Dialogue, Tallin. Potuček, Martin (1999): Not only the market. The role of the market, government, and civic sector in the development of postcommunist societies. CEU Press, Budapest. Potuček, Martin (ed.)(2004): The Capacity to Govern in Central and Eastern Europe. NISPACee, Bratislava. Potuček, Martin (2008): The concept of Neo-Weberian State confronted by the multi-dimensional concept of governance. Draft of the presentation at the First NISPAcee-EGPA Trans-European Dialogue, Tallin. Randma-Liiv, Tiina (2008): New Public Management versus Neo-Weberian State in central and eastern Europe. Paper presented to the First NISPAceeEGPA Trans-European Dialogue, Tallin. Reinert, Erik S. (1999): The Role of the State in Economic Growth. Journal of Economic Studies, Vol. 26, No. 4/5. Rozgonyi Tamás (szerk.) (2008): Államreform, közigazgatás, háttérintézmények. Gondolat, Budapest. Vadász János (2006): Közszolgálati reform – A közszolgálat emberi erőforrásainak megújítása. Kossuth Könyvkiadó, Budapest.

■

104

■

Stumpf István

A modern állam feladatai

Recommend Documents