7. Leidt zelfregulering tot milieuinnovaties?

7. Leidt zelfregulering tot milieuinnovaties? In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde in hoeverre onderhandelingen over emissiereductie tussen particuliere belanghebbenden milieuinnovaties kunnen uitlokken. Wij onderscheiden drie groepen van belanghebbenden: zij die de nadelen ondervinden van de emissies en zich inzetten voor het verder terugdringen daarvan, de emitterende bedrijven en de aanbieders van eventueel te ontwikkelen milieutechnologie. De overheid neemt niet direct deel aan het onderhandelingsproces maar ze kan een faciliterende rol spelen door passend milieuinstrumentarium in te zetten.

7.1 Inleiding Het gaat om onderhandelingen en afspraken tussen degenen die schade van de emissie ondervinden (benadeelden), de emissiebronnen en de aanbieders van milieuinnovaties. De aanname is dat benadeelden voordeel hebben van emissiereductie. Ze worden hier beschouwd als de vragers naar emissiereductie. Zolang ze alleen wensen formuleren kan die vraag door emitterende bedrijven genegeerd worden. Anders wordt het wanneer de particuliere vraag van benadeelden wordt ondersteund door geloofwaardige (dreiging met) schadeclaims, beïnvloeding van de publieke opinie over het bedrijf (schade aan imago) of door de bereidheid om aan emissiereductie een financiële bijdrage te leveren. De emissiebronnen zijn erop uit hun emissiereductiekosten zo laag mogelijk te houden. In de eerste plaats door zo weinig mogelijk tegemoet te komen aan de vraag, dus door het emissiereductiepercentage zo laag mogelijk te houden. Milieuinnovatie is welkom omdat dat de mogelijkheid biedt aan de vraag naar emissiereductie tegemoet te komen tegen lagere emissiereductiekosten. De achtergrond van deze analyse is dat in het Nederlands milieubeleid van het afgelopen decennium de nadruk kwam te liggen op emissiereductie door afspraken tussen belanghebbenden, waarbij de overheid alleen de voorwaarden voor de afspraken schept. Het kan gaan om regelingen voor aansprakelijkheidsstelling, het verplicht stellen van bedrijfsinterne milieuzorg met rapportages, kwaliteitscertificaten voor bedrijfsvoering en subsidies voor de bovenmatige inspanningen in 1

milieubeheer ( ). Dit beleid is dus gericht op het bevorderen van zelfregulering. Het motief is dat hiermee emissiereductie tegen lage kosten kan worden bereikt waarbij de overheidsvoorschriften een vangnet of scherper gezegd, een stok achter de deur zijn. De ervaringen met zelfregulering zijn tot nu toe beperkt gebleven tot convenanten die meestal minder effectief zijn dan de wettelijke voorschriften (dit is in paragraaf 6.2 beschreven). Bij convenanten gaat het evenwel om vrijwillige afspraken tussen bedrijven en overheden, terwijl hier wordt ingegaan op de onderhandelingen tussen bedrijven en 1. Zelfregulering is in Nederland door minister P. Winsemius medio jaren tachtig geïntroduceerd [Winsemius, 1986] waarna deze prioriteit in de opeenvolgende Nationaal Milieubeleidsplannen kreeg. Zo stelt het meest recente Nationaal Milieubeleidsplan 4 op pagina 70 dat de overheid vooral de juiste omstandigheden voor partijen (burgers, bedrijven en overheden) moet scheppen om de hun toebedachte rol te vervullen.

particuliere groepen waarbij aangenomen wordt dat de particulieren de mogelijkheid hebben om hun vraag af te dwingen. De opvatting dat milieubeleid langs de weg van zelfregulering kan worden gevoerd, wordt ondersteund door de resultaten van diverse enquêtes bij bedrijven. Die wijzen erop dat de wettelijke milieueisen niet de enige, soms zelfs niet eens de belangrijkste factoren zijn die emissiereductie beïnvloeden. Diverse factoren beïnvloeden beslissingen van bedrijven over emissiereductie. Daartoe behoren onder meer het milieu-imago van het bedrijf bij consumenten, de kwaliteitsbeoordeling door afnemers, de motivatie bij het personeel, de wettelijke aansprakelijkheid, evenals de eisen gericht op vermindering van milieurisico’s gesteld door financiers en verzekeraars [Bressers, 1995]. Maar in hoeverre deze meningen van emissiebronnen daadwerkelijk in het gedrag tot uiting komen is onbekend. De vraag is dus óf en onder welke condities de vraag vanuit groepen van particuliere benadeelden voldoende groot is en duidelijk om als stimulans voor milieuinnovaties te functioneren, want dan worden milieukosten beperkt waardoor emissiereductie beter haalbaar wordt. Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In paragraaf 7.2 wordt ingegaan op de mogelijkheden voor en de grenzen van zelfregulering. In paragraaf 7.3 wordt een voorbeeldstudie van onderhandelingen in de verpakkingsketen behandeld. In paragraaf 7.4 wordt een model van onderhandelingen besproken en simulatie van zelfregulering en innovatie gedaan. In paragraaf 7.5 wordt de conclusie getrokken.

7.2 Achtergrond van zelfregulering In theorie zou de toekenning van eigendomsrechten voor milieukwaliteiten aan particuliere belanghebbenden onderhandelingen kunnen uitlokken die tot afspraken leiden over de te bereiken emissiereductie. De afspraken zouden de optimale oplossing tot stand kunnen brengen, dat wil zeggen een emissiereductiepercentage waarbij de marginale baten van de vermindering van milieuschade voor de benadeelden gelijk zijn aan de marginale emissiereductiekosten van de emissiebronnen. Onder geïdealiseerde omstandigheden is de uitkomst van de onderhandeling -en daarmee het optimale welvaartsniveau- onafhankelijk van de wijze waarop de eigendomsrechten van milieukwaliteiten zijn verdeeld. Het doet er dus niet toe of de wetgever of rechter aan de emissiebronnen het recht om te emitteren toekent, dan wel aan de potentiële benadeelden het recht geeft op een schoon milieu en daarmee het recht om emissies te verbieden. De voorwaarden daarbij zijn dat de onderhandelaars hun rechten kunnen afdwingen en dat het onderhandelingsproces kosteloos is, oftewel dat er geen transactiekosten zijn. Bovendien moet de betrokken milieucomponent niet het karakter van collectief goed hebben [Coase, 1960]. De kern van de kritiek op het zogenoemde theorema van Coase is dat in werkelijkheid veelal 2

niet aan de beschreven ideale voorwaarden wordt voldaan ( ). Een kritiekpunt is dat toekenning van

2. Het overzicht van de discussie vanuit de neoklassieke theorie is te vinden in Pearce en Kerry Turner, 1990, p. 70-83. Het overzicht vanuit de speltheoretische benadering is te vinden in Weimann, 1990. De analyse bezien vanuit de politieke theorie geeft De Beus, 1991. Een korte toegankelijke discussie vanuit de institutionele invalshoek is te vinden in Opschoor, 1994, p.110-130. Het proces van

eigendomsrechten vaak niet mogelijk is omdat een goede milieukwaliteit voor de gemeenschap als geheel van belang is, met andere woorden het is een collectief goed. In dat geval doet zich het probleem van free riding voor, dat wil zeggen: private belang ten koste van gemeenschap wordt nagestreefd. Ook is gewezen op de ongelijke machts- en rechtspositie tussen de particuliere belanghebbenden in die gevallen waar het aantal betrokkenen beperkt is en de vervuiling dus als een particulier goed kan worden beschouwd. De benadeelden hebben meestal een zwakkere positie dan de emissiebronnen omdat hun schade pas achteraf, vaak vele jaren na het optreden van emissie, kan worden waargenomen en dan is de schade in veel gevallen irreversibel. Dit is dikwijls het geval met gezondheidschade. Daarnaast is erop gewezen dat de strijd om milieurechten doorgaans hoge transactiekosten met zich meebrengt, met andere woorden: er zijn vele onderzoeken en complexe onderhandelingen nodig om de schade te bewijzen en vervolgens om de kosten van de schadebeperking te verdelen. Dit is vooral lastig bij internationale vraagstukken, zoals bij verzuring. Op nationaal niveau is de realiteit doorgaans dat een emissiebron zich het recht heeft toegeëigend om te vervuilen en degenen die milieuschade lijden als benadeelden proberen zich het recht op een schoon milieu te verwerven via de rechter. Praktisch bezien is het probleem van zelfregulering via onderhandelingen dat de strijd om de vraag wie de milieurechten heeft, moet worden gevoerd via een rechtsgeding over de wettelijke aansprakelijkheid voor milieuschade en dat is kostbaar en tijdrovend. Pas als het rechtsgeding succes heeft, geeft de dreiging met een financiële schadeclaim de benadeelden een steun in de rug en moet de bron hen serieus nemen. De ervaringen met zelfregulering hebben tot nu toe wat betreft emissiereductie wisselende resultaten opgeleverd. De benadeelden blijken in sommige situaties een sterke druk op emissiebronnen te kunnen uitoefenen omdat ze goed georganiseerd zijn, zoals branches of maatschappelijke organisaties. Er zijn voorbeelden van afspraken, zoals tussen industriële bedrijven en veehouders over de beperking van watervervuiling om schade aan veeteelt te voorkomen, die mede onder invloed van dreiging met hoge schadeclaims door veehouders gemaakt zijn. Ook kwamen onder druk van de publieke opinie afspraken tot stand tussen consumentenorganisaties, handel en industrie over de beperking van milieuschadelijke stoffen in producten en werden aansprakelijkheidsclausules opgesteld zoals voor bodemverontreiniging bij de verkoop van onroerend goed. Sommige milieuorganisaties die grond bezitten of pachten maken afspraken met de aldaar gevestigde boeren over een milieukundig verantwoord grondbeheer. Sommige milieukwaliteiten worden geprivatiseerd, bijvoorbeeld met behulp van de belevings- en emissierechten die hoofdstuk 6 zijn besproken en beheersovereenkomsten over natuurgebieden. De transactiekosten van dergelijke overeenkomsten gaan omlaag als er goede informatie op tafel ligt. Milieuboekhouding en -rapportages, alsmede diverse kwaliteitscertificaten en labels om het publiek te informeren en producten met een kwaliteitsgarantie te leveren, dragen daaraan bij.

onderhandeling wordt besproken in Kip Viscusi, et al. 1995, p.711-719. Discussie in het licht van diverse milieuaspecten is te vinden in Ostman, et al., 1997.

Discussies over zelfregulering en milieuinnovaties Gezien de bovengenoemde moeilijkheden is scepsis over de effectiviteit van zelfregulering op zijn plaats. Als in de praktijk de particuliere vraag te zwak blijkt te zijn om emissiereductie bij bronnen te realiseren, is het al helemaal problematisch hoe die particuliere vraag positief zou kunnen doorwerken op de milieuinnovatie. Innovatie via zelfregulering en de waargenomen effecten (al dan niet met subsidie) leveren tegenstrijdige onderzoeksresultaten. De effecten van zelfregulering op milieuinnovatie zijn dan ook discutabel. Sommige onderzoekers menen dat milieubelangen nu al dermate sterk zijn dat de bedrijven die met lage emissiereductiekosten aan de milieueis van milieuorganisaties en consumenten kunnen voldoen, een concurrentievoordeel behalen omdat ze minder aansprakelijkheidsrisico lopen en ze bouwen aan een positief milieu-imago. Voorts is erop gewezen dat vele bedrijven milieubelangen in hun organisatie internaliseren (maatschappelijk verantwoord ondernemen). Daarbij valt overigens wel op dat de onderzoekers zich niet richten op situaties waarin emissiebronnen en benadeelden in een conflictsituatie verwikkeld zijn, maar zich concentreren op posities waar potentieel gemeenschappelijke belangen tussen diverse partijen bestaan en de eventuele belangentegenstellingen diffuus zijn. Het gaat bijvoorbeeld om bedrijven in een keten of contacten tussen producenten en consumenten over productkwaliteit. Op grond hiervan wordt door de onderzoekers aanbevolen om tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en particuliere belanghebbenden netwerken te scheppen waarin alle belanghebbenden ‘leren’ om beter aan de vraag naar emissiereductie te voldoen en zodoende concurrentievoordelen te behalen. Daarbij is er vaak op gewezen dat door samenwerking milieuinnovaties kunnen worden gerealiseerd die individuele ondernemingen niet kunnen behalen omdat hun milieukennis beperkt is. Ook wordt ervoor gepleit dat de overheid de voortrekkende rol vervult omdat anders de samenwerking niet van de grond komt [Tomer, 1992; Cramer en Schot, 1993; Schrama, 1997; Noci en Verganti, 1999; Vickers en Cirdney-Hayes, 1999]. Sommige onderzoekers bouwen op deze gedachtegang voort door te wijzen op het belang van netwerken tussen bedrijven en maatschappelijke organisaties als de milieubeweging. Deze netwerken vormen een gemeenschap (‘sociale niche’) om milieutechnologie te ontwikkelen en te beproeven. Het is immers sowieso noodzakelijk om milieuinnovaties via niches te realiseren omdat de barrières groot zijn. De barrières kunnen zijn: tegenstrijdige doelstellingen, ongeschikte bedrijfscultuur om milieuinnovaties aan te kopen, riskante productie, onderhoudsgevoelige infrastructuur en negatieve sociale en milieukundige neveneffecten van milieuinnovaties [Verheul en Vergragt, 1995; Kemp et al., 1998]. Dat bedrijven op de milieubelangen reageren zou ook blijken uit de waarneming dat onderzoeks- en ontwikkelingsafdelingen van vele bedrijven actief naar milieuinnovaties zoeken. De onderzoekers beargumenteren dat het voldoen aan de milieubelangen het innovatieproces complexer maakt want er worden meer eisen aan technologie ontwikkeling gesteld, waarvoor meer onderzoeksen ontwikkelingsinspanningen nodig zijn om aan de eisen te voldoen [Roome 1994, Clarke en Roome, 1995]. Sommige bedrijven die producten voor het finaal gebruik maken, zouden uit strategische overwegingen de mogelijkheden voor milieuinnovaties systematisch onderzoeken en selecteren. De

waarneming van een planmatige aanpak is gebaseerd op de situatie bij Philips Consumer Electronics [Cramer, 1997]. Het blijft de vraag waar wishful thinking eindigt en de werkelijkheid begint, want door diverse onderzoekers wordt betwijfeld of milieuaspecten een rol van betekenis spelen in de bedrijfsstrategie. Diverse studies benadrukken de beperkingen van zelfregulering voor onderzoek en ontwikkeling in bedrijven. Bij innovatiebeslissingen is het milieubelang meestal beperkt tot slechts enkele afdelingen in een onderneming. Zo laat een recente studie naar het selectieproces van innovaties van het Philipsconcern zien dat milieubelangen geen rol spelen en dat concurrentie en kerncompetenties van het bedrijf de belangrijkste selectiecriteria voor technologie ontwikkeling zijn [Chiesa et al., 1999]. Ook een studie naar de rol van het milieumanagement in grote chemische bedrijven toont aan dat milieumanagers wel een dominante rol vervullen als het gaat om onderhandelingen over het opstellen en het naleven van wettelijke milieueisen in vergunningen, maar dat hun rol in de besluitvorming over bedrijfsvoering en innovatie beperkt is. Ze vervullen geen coördinerende rol (nexusfuncties) in het innovatieproces als het gaat om nieuwe producten en processen, wel als het gaat om de keuze van milieutechnologie waarmee aan de milieueisen kan worden voldaan [Schot, 1991]. Bovendien is de milieukennis in de meeste bedrijven beperkt. Milieueffecten worden vaak door externe deskundigen beoordeeld, zoals installatiebedrijven en adviseurs. Zo wijst een studie naar de verkoop van hoogrendementsketels erop dat inkopers van de ketels, zoals woningbouwcorporaties, hun beslissing op advies van specialisten nemen en er meer milieukundig verbeterde producten verkocht worden naarmate het vertrouwen in de specialisten toeneemt [Brezet, 1994]. Aldus is de bijdrage van zelfregulering aan de versterking van milieutechnologie ontwikkeling bepaald niet vanzelfsprekend. Ook de samenwerkingsmogelijkheden tussen bedrijven, die door onderzoekers worden onderkend, staan op gespannen voet met de ervaring in uitvoeringsprojecten. Zo wijzen de resultaten van een Deens project gericht op de samenwerking tussen bedrijven om milieugerichte producten te ontwikkelen erop dat subsidies voor samenwerking en zelfs de aanwijsbare concurrentievoordelen nog niet voldoende zijn om de samenwerking te realiseren, omdat deze als een belemmering wordt ervaren. In aanvulling op de gangbare economische overwegingen (zoals hoge kosten en te beperkt geachte verkoopmogelijkheden) zijn er ook sociaal-economische factoren zoals de ongelijke posities tussen bedrijven onderling, waardoor één bedrijf een dominante positie kan opeisen, de perceptie dat de ‘trekkers’ in de projecten de ‘volgers’ moeten meedragen en ‘onwillende’ zakelijke relaties die de communicatie bemoeilijken. De onderzoekers pleiten voor meer subsidie maar het is de vraag of hiermee de barrières worden weggenomen [Georg et al., 1992]. Voorts is erop gewezen dat belangen van bedrijven in de productiekolom verschillen, waardoor samenwerking lastig blijft. De grote emittenten, die vooral in grondstoffenverwerking zoals raffinaderijen, basischemie en -metaal te vinden zijn, moeten hoge milieukosten maken met weinig imagovoordelen van goed milieubeheer, waardoor ze weinig belang bij emissiereductie hebben. De meeste bedrijven in de volgende fasen van de keten zijn kleinere emissiebronnen, zoals de industrie die de finale producten maakt, de handel en de dienstverlening. In deze bedrijven zijn de milieukosten

uitgelokt door wettelijke milieueisen weinig relevant, terwijl een goed milieubeheer voor hun imago bij de afnemers en de publieke opinie wel belangrijk is. Op grond hiervan wordt verwacht dat met name de bedrijven die dicht bij de finale gebruikers opereren, voordelen van goed milieubeheer kunnen behalen, mits de consumenten hieraan belang blijven hechten. Dit belang moet evenwel niet worden overschat, want consumenten hechten minder belang aan milieukwaliteit dan aan andere aspecten van het product. Bovendien hebben degenen die milieubelangen behartigen, de milieuorganisaties, doorgaans geen directe invloed op de verkoop van producten maar slechts een indirecte invloed via politiek en imagobeïnvloeding [Dutilh, 1995]. Dat er verschillende milieubelangen in een productiekolom zijn, wordt bevestigd door een studie in de Verenigde Staten naar de vrijwillige deelname van bedrijven aan een programma voor emissiereductie van toxische chemicaliën. Het gaat hierbij om het 33/50 Program dat in 1988 van start ging en beoogde een emissiereductie van 33% in 1992 en 50% in 1995 ten opzichte van de startdatum te bereiken. Vanwege de vrijwilligheid werd een ad random deelname van bedrijven verwacht. In werkelijkheid namen overwegend grote bedrijven, die veel toxische stoffen emitteren, en bedrijven die voor de consumentenmarkt produceren, hieraan deel. Het gaat dus om de bedrijven waarvoor het imago op het terrein van milieubeheer van direct belang is. Overigens waren de effectiviteit van het programma en de deelname eraan beperkt. Een deel van de emissiereductie in de periode tot 1993 werd al voor de start in 1988 gerealiseerd en de beoogde 50% reductie in een periode van acht jaar (1988-1995) betrof geen absolute reductie maar een vermindering van emissie in verhouding tot de productie. Het feitelijke emissieniveau bleef het emissieniveau uit 1988 [Arora en Cason, 1996]. De opvatting dat zelfregulering een forse stimulans zou kunnen geven aan milieuinnovaties is dus niet met stevige argumenten onderbouwd. Even sterk is de argumentatie dat samenwerking en onderzoek gericht op milieuinnovaties pas op gang komen als bedrijven met strenge eisen worden geconfronteerd want dan pas kunnen ze een concurrentievoordeel behalen. In vergelijking met de milieueisen van de overheid zijn er twee beperkingen van zelfregulering bij milieuinnovaties. Een eerste beperking is dat emissiereductie moeilijk juridisch afdwingbaar is en vrijwillig afkopen lastig te organiseren is. Een andere beperking is dat de vraag naar emissiereductie onzeker is omdat er diverse, soms tegengestelde belangen van benadeelden zijn. De onzekerheid hangt ook samen met het gebrek aan informatie over de wensen van benadeelden, maar dit kan door middel van meer overleg en informatie over de uitwisseling worden verholpen. Vraag naar emissiereductie Om tot afspraken over emissiereductie te kunnen komen moet er tegenover de emissiebronnen een groep of instantie staan die de belanghebbenden bij emissiereductie vertegenwoordigt en die bovendien in staat is aan die belangen financiële kracht bij te zetten door druk van de publieke opinie, schadeclaims of de bereidheid een financiële bijdrage te leveren aan de oplossing van de problemen. Dit wordt in het vervolg ‘vraag naar emissiereductie’ genoemd. Het betreft de vraag van omwonenden aan de emissiebronnen zelf, van de afnemers van producten en ten slotte de vraag naar goed

milieumanagement. Enkele voorbeelden worden hieronder uiteengezet. Het gaat dus om de vraag naar emissiereductie waar geen dwangmiddelen van de overheid achter staan, zoals van bewoners in de bedrijfsomgeving, maatschappelijke organisaties en in toenemende mate ook financieringsinstellingen, zoals banken en verzekeringsmaatschappijen. Een reden om emissiereductie te eisen is de aantasting van de leefomgeving, en de negatieve gevolgen voor de gezondheid en het welzijn van bijvoorbeeld lawaai en stank. Milieuaantasting is voor een deel uit te drukken in monetaire termen; denk aan waardedaling van woningbezit of verlies van productieve mogelijkheden in recreatie. Ook kunnen de veroorzakers van schade aangesproken worden op milieuschade bijvoorbeeld in geval van vervuiling van bodem of zee. Ze lopen het risico van aansprakelijkheid. Bedrijven kunnen zich tegen het risico van milieuaansprakelijkheid verzekeren. De uitgaven aan milieuaansprakelijkheidsverzekeringen bedroegen in 1992 bijna 3 miljoen gulden. Hiervan nam het middelgroot- en kleinbedrijf veruit het grootste aandeel op zich, namelijk bijna 1,5 miljoen gulden, gevolgd door de agrarische sector met ruim 1 miljoen gulden per jaar [Veering, 1993]. De kosten van milieuverzekeringen zijn dus laag ten opzichte van de totale jaarlijkse bedrijfskosten van de eigen milieumaatregelen (in lopende prijzen circa 3 miljard per jaar), maar niet alle schade door milieu-incidenten valt te verzekeren, vooral niet als het incident de veroorzaker een negatief imago bezorgt. Enkele grote incidenten hebben bijgedragen tot de perceptie dat milieuschade grote bedrijfsrisico’s met zich meebrengt, zoals olielozingen door de ramp met Exxon Valdez op zee of de consumentenboycot van Shell in Duitsland en Nederland naar aanleiding van de beoogde dumping van een olieplatform in zee. Een andere reden om goed milieubeheer te voeren is de vraag naar milieukundig verbeterde producten, dat wil zeggen producten die in hun levensloop minder milieuschade met zich meebrengen. De kostenvoordelen van milieukundig verbeterde producten zijn soms direct zichtbaar voor de afnemer, zoals de voordelen van huishoudelijke apparaten die weinig elektriciteit verbruiken. In vele gevallen zijn de voordelen echter pas op termijn waarneembaar, zoals bij apparaten die weinig reparaties vragen. Soms zijn de voordelen voor de individuele private gebruikers onzichtbaar, bijvoorbeeld als het gaat om minder schadelijke stoffen in apparaten. Er kan dus onderscheid worden gemaakt tussen de voordelen waarbij vooral de emotionaliteit bij de klanten een rol speelt, dus zonder direct tastbare voordelen en de voordelen die vooral te maken hebben met verbeteringen in de functionaliteit van producten om kosten in de levenscyclus te beperken. Soms gaan deze twee voordelen samen, maar vaak zijn er ook spanningen tussen de emotionele en de functionele milieuvoordelen voor de afnemer. Functionele voordelen van milieukundig verbeterde producten zijn bijvoorbeeld minder veiligheids- en gezondheidsrisico’s in het gebruik voor werknemers en consumenten en verbeteringen in de producteigenschappen zoals minder gewicht van producten, minder slijtage en een lager energieverbruik. De mogelijke kostenbesparing door verbeteringen in de functionaliteit van producten is in het kader van ketenbeheer in paragraaf 5.6 al besproken. Voor zover mij bekend zijn er geen schattingen van de kostenbesparing door de toename in het gebruik van milieukundig verbeterde producten.

Ook is er vraag naar producten met een emotionele waarde, zoals ‘milieuvriendelijkheid’, ‘natuurlijke’ materialen of ‘diervriendelijke’ producten. De totale verkoop hiervan is tot nu toe beperkt gebleven tot 1% tot 2% van de totale consumptieve bestedingen, maar de detailhandel biedt dergelijke producten in toenemende mate aan en de belangstelling van consumenten is potentieel veel groter, want circa 16% tot 20% van de consumenten zegt regelmatig milieuvriendelijke producten te kopen en een nog hoger percentage wenst dergelijke producten [Hoevenagel et al., 1996]. De lage verkoop gezien de belangstelling, hangt samen met de hogere prijs van deze producten en met de onzekerheden over de kwaliteitsvoordelen, want tegenover het voordeel van milieuvriendelijkheid staat dat de producten qua uiterlijk en gemak vaak laag worden gewaardeerd. Wel wordt een toename van de inkopen van producten met hoge emotionele waarde verwacht op grond van de veranderingen in consumentenpercepties, de inkooptrends tot nu toe en de mogelijkheden voor verbeteringen in de kwaliteit, waarbij milieuvriendelijkheid een voordeel zou zijn [Edelkoort, 1995]. Enkele bedrijfstakken hebben nu al te maken met een toename van de consumentenvraag naar milieuvriendelijke producten. De betekenis hiervan voor het bedrijfsresultaat in de nijverheid is groot. Ter illustratie: indien de inkopen van de milieuvriendelijke producten toenemen van 1% tot 2% van de totale particuliere consumptie dan betekent dat een additionele omzet van de milieuvriendelijke producten van circa 3,5 miljard gulden per jaar. Dezelfde percentuele toename zou voor de voedingsmiddelenindustrie betekenen dat de bedrijven die ‘reguliere’ producten leveren omzet derven. De omzetderving is groter dan de huidige totale milieukosten die de voedingsmiddelenindustrie maakt om aan alle overheidseisen te voldoen [Krozer en Doelman, 1996]. Om de inkoop van de milieukundig verbeterde en van milieuvriendelijke producten te ondersteunen worden diverse milieukeuren aan producten afgegeven, zoals Milieukeur, EKO-keur en het Energielabel. Het verwerven van een milieukeur door een bedrijf is kostbaar. De toetsing alleen al kost meer dan 0,3 miljoen gulden per product in aanvulling op de kosten van productontwikkeling en de promotie om deze producten onderscheidend van andere te maken. Nog een reden voor bedrijven om hun milieubeheer goed op orde te hebben is om economische risico’s te vermijden. Goed milieubeheer wordt waargenomen door organisaties die gebaat zijn bij lage risico’s zoals afnemers van producten en diensten, banken en verzekeringsmaatschappijen. Die zien de bedrijfsinterne milieukennis en -beheer als een indicatie van goede bedrijfsvoering wat voordelen bij markttransacties oplevert vooral als het gaat om het afsluiten van langdurige contracten met afnemers en financiers. Behalve als indicatie dat het bedrijf goed geleid wordt, achten vele financiers een goed milieubeheer ook van belang om de financiële risico’s van milieuschade te beperken. Bovendien is milieuschade een signaal aan de financieringsinstellingen dat het management onvoldoende is en dat er dus financieringsrisico’s kunnen worden verwacht. Een van de effecten van dit signaal is een tijdelijke daling van de aandelenkoers van de bedrijven die milieuschade hebben veroorzaakt [Konar en Cohen, 1997]. Risicomijding van goed milieubeheer blijkt ook uit interne onderzoeken van enkele banken die erop wijzen dat de fondsen waarin bedrijven met overwegend goed milieubeheer zijn opgenomen, een lager dan gemiddelde rentabiliteit behalen

maar minder gevoelig zijn voor conjuncturele fluctuaties [Skillius en Wennberg, 1998]. Ook investeerders hebben voordeel bij goed milieubeheer, zoals bij overnames. Om de risico’s van milieuschade te beperken, worden bedrijven doorgelicht (auditing) bij overnames en grote investeringen. Als het milieubeheer onvoldoende blijkt te zijn dan wordt rekening gehouden met extra kosten. Dit drukt de prijs van de overname en de rentabiliteit van de investeringen. Daarnaast verschaffen bedrijven informatie over hun milieubeheer teneinde een goede beeldvorming op te bouwen omdat dat betere vestigingsvoorwaarden oplevert, waaronder een snelle afhandeling van vergunningen [Kaarrer-Rueedi, 1996]. Om de kwaliteit van bedrijfsvoering zichtbaar te maken worden milieucertificaten voor goed milieubeheer afgegeven, zoals ISO 14000. Deze hebben een brede acceptatie gekregen want het bezit ervan draagt bij tot een positief bedrijfsimago waardoor de kans op opdrachten van klanten toeneemt. De kosten voor een bedrijf om een milieucertificaat te verwerven zijn hoog en kunnen tot 0,5% van de jaaromzet oplopen. Daarnaast zijn er de kosten van de periodieke toetsen om het certificaat te behouden. Ondanks de hoge kosten neemt het aantal gecertificeerde bedrijven toe. Er worden blijkbaar grote bedrijfsvoordelen behaald door het goede imago bij de klanten, naast de efficiëntieverbeteringen in de processen. Kosten van milieucoördinatie Er is dus wel een algemene vraag naar emissiereductie maar in de praktijk moet deze uitkristalliseren in de onderhandelingen tussen de vele belanghebbende partijen die tot een overeenkomst moeten komen. Een theoretische studie naar de transactiekosten in de Deense groente- en fruitindustrie wijst erop dat er aan het op de markt brengen van kwalitatief betere producten toenemende marginale transactiekosten zijn verbonden omdat de afnemers van groente en fruit de kwaliteitsverschillen tussen afzonderlijke producten in beperkte mate percipiëren [Foss, 1996]. Deze stelling is plausibel ofschoon empirisch niet getoetst. De onderhandelingen tussen belanghebbenden brengen dus kosten met zich mee, maar mij zijn geen studies bekend naar de werkelijke transactiekosten in het milieubeheer. Als synoniem voor ‘transactiekosten in het milieubeheer’ van bedrijven gebruiken wij verder de term ‘kosten van milieucoördinatie’ omdat deze term ook in de statistieken van milieukosten van bedrijven wordt gebruikt. De inspanningen van bedrijven om rekening te houden met en tegemoet komen aan de milieueisen van de benadeelden en te zorgen voor de uitvoering daarvan worden veelal ‘milieucoördinatie’ genoemd, tegenwoordig worden ook termen als ‘milieumanagement’ of ‘milieuzorg’ gebruikt. De milieucoördinatie is bedoeld om de bedrijfsleiding over het milieubeleid te adviseren en ervoor te zorgen dat het bedrijf zijn milieubeleid uitvoert. Onder milieucoördinatie vallen werkzaamheden als: overleg met diverse belanghebbenden, het verzamelen van informatie over milieueisen en over de geschiktheid van bepaalde milieutechnologie waarmee het bedrijf aan de gestelde eisen kan voldoen. Al deze activiteiten brengen kosten van milieucoördinatie met zich mee die statistisch worden waargenomen. In Tabel 7.1 staan voor de jaren 1980-1997: de statistisch waargenomen netto lasten

van bedrijven in de nijverheid (netto lasten zijn heffingen plus de kosten van eigen activiteiten minus subsidies), de kosten van milieuonderzoek en ontwikkeling (O&S-milieukosten) en de kosten van milieucoördinatie (de gegevens zijn gebaseerd op CBS-statistieken van milieukosten in bedrijven). De kosten zijn in constante prijzen van 1980. In de tabel is onderscheid gemaakt tussen kosten van eigen activiteiten en van uitbesteding aan derden. In de periode 1980-1997 zijn de netto milieulasten met de factor 2,2 toegenomen, de O&S-milieukosten 3,5 keer terwijl de kosten van milieucoördinatie 3,8 keer zijn toegenomen. De statistische gegevens laten zien dat de transactiekosten van bedrijven vanaf eind jaren tachtig sterk toenamen. Ze namen sterker toe dan de kosten van milieuonderzoek en ontwikkeling in bedrijven. Sindsdien is de uitbesteding van O&S aan universiteiten en onderzoeksinstellingen en van de milieucoördinatie aan advies-, accountancy- en ingenieursbureaus drastisch beperkt. De bedrijven waarderen blijkbaar in afnemende mate het meer fundamentele milieuonderzoek van de universiteiten en onderzoeksinstellingen en ze kunnen blijkbaar steeds beter de eisen van de omgeving zelf beoordelen. Al met al zijn er in de jaren negentig twee trends waarneembaar: een trend waarbij milieuinnovatie-uitgaven afnemen ten gunste van de milieucoördinatie en een trend waarbij steeds meer activiteiten in eigen beheer worden gedaan.

Tabel 7.1 Netto lasten, O&S milieukosten en kosten van milieucoördinatie in nijverheid, alle kosten in miljoen gulden in constante prijzen van 1980 Netto lasten O&S milieukosten Kosten van milieucoördinatie Jaar Kosten Index Totaal waarvan Index O&S Totaal waarvan Index kosten uitbesteed coördinatie uitbesteed 1980 1323 100 44 100 41 100 1981 1394 105 59 135 41 100 1982 1265 96 60 137 42 103 1983 1202 91 66 149 43 106 1984 1195 90 51 116 28 70 1985 1277 96 65 148 30 73 1986 1291 98 62 140 33 81 1987 1396 106 75 16% 172 47 25% 116 1988 1540 116 85 20% 192 62 27% 152 1989 1746 132 107 24% 243 86 30% 211 1990 1944 147 120 27% 273 105 31% 258 1991 2127 161 136 33% 309 133 34% 328 1992 2266 171 136 30% 309 137 29% 337 1993 2408 182 133 23% 303 147 20% 362 1994 2677 202 143 22% 325 155 19% 382 1995 2704 204 152 24% 345 163 21% 401 1996 2737 207 142 20% 324 152 18% 375 1997 2868 216 156 19% 355 156 19% 385

7.3 Milieuinnovatie in verpakkingen; baten en belemmeringen Een voorbeeldstudie naar milieuinnovaties in verpakkingen toont aan dat er forse kostenvoordelen door milieuinnovatie in de verpakkingsketen kunnen worden behaald maar dat de verschillen in perceptie tussen de aanbieders en de afnemers over de gewenste oplossingen groot zijn. De studie bevestigt dat het allerminst vast staat dat overleg en onderhandelingen tot overeenstemming over prioriteiten in milieuinnovaties leiden. De verschillen in perceptie leiden ertoe dat weinig milieuinnovaties worden uitgelokt, al worden de beschikbare verpakkingen dikwijls wel verbeterd. De aanleiding voor de studie is het Convenant Verpakkingen uit het jaar 1992 [Doelman en Krozer, 1994; Krozer et al., 1995]. Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en het bedrijfsleven in de verpakkingsketen (producenten en handel) spraken daarin af dat tussen 1990 en 2000 er 10% minder verpakkingen (preventie) en 60% hergebruik van verpakkingen zouden worden gerealiseerd. Het Nederlandse Convenant Verpakkingen staat niet op zichzelf want in meerdere Europese landen en in de Verenigde Staten zijn milieueisen aan verpakkingen aangescherpt om de sterke groei van verpakkingsafval een halt toe te roepen. Intussen is in de Europese Unie wetgeving met betrekking tot verpakkingsafval ingevoerd en zijn de richtlijnen in het Convenant Verpakkingen daaraan aangepast.

Milieuinnovaties in de verpakkingsketen De waarde van verpakkingen is in Nederland tussen 9 en 11,5 miljard gulden per jaar afhankelijk van de definitie van een verpakking. Producenten van verpakkingen en bedrijven die verpakte producten in omloop brengen zijn aanbieders van verpakkingen. De kosten van het verpakkingsmateriaal, dus exclusief andere kosten zoals van ruimtebeslag, variëren van 4% tot 7% van de productprijs. De kosten van de verpakkingsmaterialen worden door de verpakkers van de producten betaald, zoals de voedingsmiddelenindustrie. In de voedingsmiddelenindustrie lopen de kosten van verpakkingen op tot gemiddeld 10% van de prijs van het product. Als de kosten van logistiek worden meegenomen dan lopen de gemiddelde kosten van verpakkingen op tot ruim 15% van de productprijs; vooral door de kosten van behandeling en ruimtebeslag in winkels. Verpakkingen zijn dus kostbaar. De verpakkingen worden tezamen met de producten verkocht omdat ze verschillende functies vervullen, zoals bescherming ten opzichte van de omgeving, vormgeving en informatie aan de gebruikers. Ze worden door handel en consumenten na gebruik afgedankt. De afnemers van verpakkingen zijn dus tevens de belangrijkste bronnen van afval. De kosten van logistiek betaalt de handel en uiteindelijk de consument. De kosten van het afvoeren en verwerken van verpakkingsafval zijn betrekkelijk laag en worden hoofdzakelijk door de consumenten via de reinigingsheffing betaald. De kosten van verpakkingen zijn dermate hoog dat handel en consumenten vragen om het volume en gewicht van verpakkingen te reduceren waarmee kosten worden bespaard. Naast de afspraken in het convenant is er dus een ‘autonome’ vraag op de verpakkingsmarkt om de hoeveelheid verpakkingen te beperken. Vooral handel en consumenten hebben belang bij kostenbesparende milieuinnovaties in verpakkingen, uiteraard voor zover de verkopen en het gebruik van producten daar niet onder lijden. Dit is één van de drijfveren voor de handel om de functies van verpakkingen periodiek door te lichten en met de leveranciers te onderhandelen over aanpassingen van de verpakte producten. Een deel van de verpakkingskosten is onvermijdbaar omdat anders de kwaliteit van het product achteruitgaat; maar een ander deel is wel te vermijden, zoals een deel van transportverpakking. Milieuinnovaties in verpakkingen kunnen dus bedrijfsbaten opleveren als de vermijdbare kosten worden beperkt. Kort na het afsluiten van het Convenant in 1992 zijn de sociaal-economische en milieukundige effecten geraamd door middel van scenario’s voor de kosten in de keten, de werkgelegenheid en de potentiële afvalreductie tussen het jaar 1991 en 2000. Op de werkgelegenheidseffecten wordt hier verder niet ingegaan omdat ze in dit kader niet van belang zijn. De scenario’s zijn opgesteld voor meerdere typen verpakkingen uitgaande van de basismaterialen papier, karton en plastic, die samen ruim 75% van de totale markt van verpakkingen voor hun rekening nemen. Daarbinnen zijn de belangrijkste productgroepen van verpakkingen geselecteerd: •

binnen papier en karton zijn dat golfkarton, massief karton, vouwkarton, papieren zakken en melkpakken (ongeveer 70% van de markt),

•

binnen plastic zijn dat kratten en kisten, flessen en flacons, zakken en tassen, tubes (ongeveer 38% van de markt).

Voor al deze productgroepen zijn de belangrijkste milieuinnovaties geïnventariseerd. Het gaat om diverse nieuwe verpakkingen en verpakkingsmethoden die in de jaren tachtig en negentig beschikbaar kwamen. De milieuinnovaties zijn omschreven als nieuwe verpakkingsproducten en processen die gericht zijn op materiaal- of afvalbesparing. Ze worden al op de markt aangeboden maar ze zijn nog niet of in slechts beperkte mate verspreid. Er worden vier typen van milieuinnovaties onderscheiden: •

Substitutie van verpakkingsmaterialen, zoals vervanging van een golfkartonnen doos door een plastic krat waardoor het verpakkingsgewicht daalt. Een ander voorbeeld is het vervangen van papieren zakken door kunststoffolie met het gevolg gewichtsreductie;

•

Reductie van de hoeveelheid materiaal per verpakking, bijvoorbeeld lichtere plastic boodschappentassen waarvan een deel statiegeldtassen of lichtere kuipjes en flesjes voor voedingsmiddelen;

•

Reductie van verpakkingen per product, zoals het achterwege laten van karton om tandpastatubes, vermindering van het gebruik van blisters (karton aan de achterkant van het product en met een doorzichtig plastic folie aan de voorkant);

•

Meer materialen- en productenhergebruik, bijvoorbeeld vervanging van melkpakken door flessen met een terugnamesysteem.

Deze vier typen milieuinnovaties zijn gebruikt om de effecten van milieueisen van de overheid en van de onderhandelingen tussen particuliere belanghebbenden op de kosten en het afvalvolume, te ramen. De kosten van verpakking zijn per stap in de keten geraamd: productie van verpakkingsmaterialen, productie van verpakkingen, het afwerken van verpakkingen (zoals het bedrukken), het verpakken van producten, het vervoer naar groot- en detailhandel, het consumeren van verpakkingen, het inzamelen en verwerken (verbranden) en het hergebruik van verpakkingen. De kosten zijn per stap in de keten berekend omdat de kosten en de milieueffecten in de keten ongelijk verdeeld zijn. Bijvoorbeeld, minder verpakkingsmateriaal leidt tot geringere verkoop en omzet bij de producenten van verpakkingen, maar er wordt ook minder ruimte in winkels ingenomen en er is minder verpakkingsafval. In totaal gaan de kosten in de keten omlaag. De retoursystemen voor verpakkingen leiden tot extra kosten bij de gebruikers, onder meer voor retourlogistiek en het schoonmaken van verpakkingen. Het voordeel voor de gebruikers zijn de lagere kosten van afvoer en verwerking van verpakkingsafval en uiteraard ook de kleinere hoeveelheid verpakkingsafval. Baten van onderhandeling In Tabel 7.2 staan de scenario’s van de kosten en het verpakkingsafval in Nederland. Alleen de gesommeerde resultaten voor de gehele keten zijn weergegeven. Het basisjaar is 1990. Er zijn vier scenario’s voor de periode 1991-2000 opgesteld. In de scenario’s zijn geraamd: de jaarlijkse kosten van verpakkingen voor de consumenten, de werkgelegenheid in de verpakkingsketen en de hoeveelheid verpakkingsafval. De volgende scenario’s zijn weergegeven. Het referentiescenario dat ontstaat door extrapolatie van de trends uit het verleden tot het jaar 2000 met een gemiddelde groei van verpakkingen van circa 3% per jaar. De afspraken in het

convenant worden niet gehaald. In dit scenario zijn de effecten getoond van een aanpak die vooral voor aanbieders van verpakkingen gunstig is. De hoeveelheid verpakkingen is door het aanbod gestuurd. In dit scenario wordt vooral tegemoet gekomen aan de belangen van omzetvergroting bij de aanbieders van verpakkingen. In het terugnamescenario wordt tegemoet gekomen aan de milieueisen ten aanzien van terugname en hergebruik. Het is een ontwikkeling die voornamelijk door milieueisen van de overheid wordt gestuurd. In dit scenario zijn de kosten van bedrijven en de omvang van verpakkingsafval geraamd als terugname en hergebruik van transport- en productverpakkingen op grote schaal zouden worden ingevoerd. Milieubeleid dwingt de retour- en hergebruiksystemen voor verpakkingen, ook al worden hoge kosten gemaakt. Het marktscenario is gebaseerd op een brede invoering van de eerder genoemde vier typen milieuinnovaties: materiaalsubstitutie, materiaalreductie, verpakkingsreductie en hergebruik. In dit scenario wordt verondersteld dat aan de belangen van de afnemers van verpakkingen tegemoet wordt gekomen. Er is aangenomen dat handel en consumenten fors inzetten op maatregelen die het verpakkingsafval en de verwerkingskosten waarmee de consument te maken heeft, verminderen. Voorts is schaalvergroting in de distributie verondersteld waardoor er minder transportverpakkingen en minder kartonnen verpakking om de producten nodig zijn. Het milieubeleid speelt in dit scenario geen rol. In deze aanpak is verondersteld dat handel en consumenten de hoeveelheid verpakkingen bepalen. De hoeveelheid verpakkingen wordt dus door de vraag gestuurd. Het innovaties scenario is gebaseerd op het scenario van marktontwikkeling, maar in aanvulling op de bovengenoemde vier typen milieuinnovaties is aangenomen dat de aanbieders een iets hogere prijs kunnen bedingen voor enkele typen verpakkingen die kwalitatief beter zijn, bijvoorbeeld verpakkingen waarin producten langer kunnen worden bewaard. Een jaarlijkse reële prijsverhoging van 3% voor enkele typen verpakkingen is verondersteld. Hierdoor wordt het aantrekkelijk om een kleine hoeveelheid verpakking tegen een hogere prijs te verkopen. Ook hier speelt milieubeleid van de overheid geen rol, maar komt men via onderhandelingen in de keten tot optimale oplossingen wat betreft de kosten voor de consument en de hoeveelheid afval. De kosten van onderhandelingen zijn niet meegenomen in het innovatiescenario.

Tabel 7.2 Scenario’s van kosten en hoeveelheid verpakkingen bij het afsluiten van het Convenant Verpakking voor karton, papier en plastic in het jaar 2000. Scenario’s tot het jaar 2000, per

Kosten voor de consument in

jaar

miljoen gulden per jaar

Basisjaar 1990

Afval x 1000 ton per jaar

9321

1463

Extrapolatie (aanbodgestuurd)

11466

1870

Terugname (milieubeleidgestuurd)

10293

1326

Markt (vraaggestuurd)

8700

1299

Innovaties (meer kwaliteit)

9359

1265

Ten opzichte van het basisjaar 1990 veroorzaakt de extrapolatie van de ontwikkeling tot het jaar 2000 meer kosten en afval. Als er helemaal geen vraag naar reductie van verpakkingsafval is dan blijft het aanbod van verpakkingen toenemen. De kosten voor de consumenten nemen in het jaar 2000 met maar liefst 2,1 miljard gulden toe ten opzichte van het jaar 1990. De oorzaak daarvan is de toename van de kosten in de logistiek en de toename van de hoeveelheid afval met circa 22% waarmee hogere kosten van afvoer en verwerking verbonden zijn. Milieueisen die terugname van verpakkingen verplichten om preventie en hergebruik van afval te bevorderen, veroorzaken kosten die 1,2 miljard gulden lager zijn dan bij de extrapolatie. In dit scenario wordt het hergebruikdoel gerealiseerd, maar preventie is moeilijk te behalen omdat hergebruik op gespannen voet staat met materiaalbesparing. In het marktscenario waarin de vraag naar reductie van verpakkingsafval bepalend is, zijn de kosten van verpakkingen lager en is er ook minder verpakkingsafval. Ten opzichte van het extrapolatiescenario wordt bijna 2,8 miljard gulden minder uitgegeven en ten opzichte van het terugnamescenario is er een voordeel van bijna 1,6 miljard gulden. Er is ook circa 11% minder afval waardoor het preventiedoel wordt behaald, maar het behalen van het hergebruikdoel is minder zeker. Er kunnen dus forse baten door vermindering van verpakkingen worden behaald indien handel en consumenten een vergaande vermindering in de aangeboden verpakkingen kunnen afdwingen. In het innovatiescenario, waarin de nadruk ligt op de kwaliteit in plaats van op de hoeveelheid verpakkingen, treedt ten opzichte van het marktscenario een bescheiden stijging van de kosten in het jaar 2000 op. Er is wel een forse kostendaling ten opzichte van het extrapolatiescenario (2,1 miljard gulden) en ten opzichte van het terugnamescenario (0,9 miljard gulden). Er is een zeer forse afvalreductie mogelijk van bijna 14% in het jaar 2000 ten opzichte van 1990. Het hergebruikdoel wordt ook behaald. Door meer innovaties in verpakkingen kunnen afspraken worden nageleefd met positieve effecten op de kosten voor consumenten. De maximale kostenvoordelen en veel minder verpakkingsafval ten opzichte van extrapolatie zijn in het marktscenario en in het innovatiescenario. De vraag in hoeverre het laatste scenario kan worden gerealiseerd, komt hieronder aan de orde.

Belemmeringen bij de invoering van milieuinnovaties in verpakkingen Gedurende de uitvoering van het convenant zijn vele onderzoeken gedaan naar de milieueffecten van verpakkingen. In het Convenant Verpakkingen is afgesproken dat het bedrijfsleven voor een aantal productgroepen milieuanalyses van de eenmalige en meermalige retoursystemen zal uitvoeren. Het bedrijfsleven heeft hieraan de markteconomische haalbaarheid toegevoegd. De retoursystemen zijn per productgroep geanalyseerd zoals de verpakkingen van wasmiddelen, melkproducten, broodbeleg en sauzen. De analyses zijn gedaan in werkgroepen per productgroep die samengesteld waren uit vertegenwoordigers van zowel producenten en gebruikers van verpakkingen als handel en consumentenorganisaties. Er waren geen vertegenwoordigers van de overheid in opgenomen. Een taak van de werkgroepen was om consensus over de methode en de resultaten van de analyses te bereiken en tevens aan te geven op welke wijze de afspraken kunnen worden nageleefd, bijvoorbeeld welke nieuwe verpakkingstechnologie of verpakkingsproducten kunnen worden gebruikt. Het overleg in deze werkgroepen is een duidelijk voorbeeld van hoe onderhandelingen tussen belanghebbenden vermindering van milieuvervuiling (emissiereductie) kunnen opleveren, maar het is allerminst vanzelfsprekend dat dergelijke onderhandelingen tot een positief resultaat leiden. De analyses hebben tot vele discussies geleid over de criteria voor beoordeling, de betrouwbaarheid van de analyses en over de milieukundige voordelen ten opzichte van de markteconomische haalbaarheid. Hierdoor is een forse vertraging in de uitvoering ontstaan. De doorlooptijd van de analyses was bijna vijf jaar ten opzichte van de geplande twee jaar. De meermalige retoursystemen bleken in bijna alle productgroepen weinig effectief en efficiënt te zijn. Alleen bij melkproducten blijkt het retoursysteem voldoende effectief te zijn maar in de werkgroep zijn twijfels gerezen over efficiëntie van het terugnamesysteem omdat de totale kosten daarvan hoog zijn. Door de druk van maatschappelijke organisaties en de komst van een sterke aanbieder van een geschikt alternatief voor melkpakken, de polycarbonaat fles, is een retoursysteem geïntroduceerd. De introductie van de polycarbonaat fles met statiegeld is een milieuinnovatie die mede door onderhandelingen is bereikt. Er was druk van consumentenorganisaties, de toezichthoudende commissie en de producent van de polycarbonaat flessen nodig om deze innovatie te introduceren. Voor de afnemer van deze verpakking, de zuivelbranche, was deze innovatie geen aantrekkelijk alternatief. De analyses en de onderhandelingen hebben niet geleid tot het invoeren van andere nieuwe typen verpakking. Ze hebben wel bijgedragen aan een beter inzicht in de belangrijkste milieueffecten van verpakkingen. Dit inzicht heeft op zijn beurt bijgedragen aan de invoering van verbeteringen in bestaande verpakkingen, zoals dunnere kuipen, lichtere glazen flessen en lichtere kartonnen dozen. Milieuverbeteringen zijn dus mogelijk gebleken, ofschoon niet duidelijk is óf en in hoeverre de onderhandelingen daarvoor nodig waren. Een positieve impuls hiervan mag wel worden verondersteld aangezien enkele milieuverbeteringen gedurende en kort na de onderhandelingen zijn ingevoerd. De milieuverbeteringen in verpakkingen hebben ertoe geleid dat de stijgende trend in de hoeveelheid afval na 1992 in een dalende trend is omgebogen.

De oplossingen die door de werkgroepen zijn voorgesteld, zijn door meerdere bedrijven en door de overheid als te beperkt beoordeeld en de milieuverbeteringen werden niet voldoende geacht om aan de afspraken in het convenant te voldoen. Daarnaast bestond bij de overheid en bij diverse bedrijven de indruk dat veel innovatievoorstellen niet voldoende op de markt werden gebracht vanwege belemmeringen als restricties in de Warenwet om hergebruikte materialen toe te passen, te veel nadruk op retoursystemen, te lage acceptatie van nieuwe verpakkingstypen bij consumenten, en dergelijke. Om de mogelijkheden voor milieuinnovaties beter te onderbouwen is een strategische conferentie voorbereid. De voorbereiding omvatte een studie naar innovaties, gevolgd door gesprekken met deskundigen van bedrijven en een workshop met een dertigtal deskundigen van de belangrijkste belanghebbenden in de verpakkingsketen. Op de studieresultaten en gesprekken wordt hier verder niet ingegaan omdat ze in dit kader weinig relevant zijn. Uit de resultaten van de onderhandelingen over milieuinnovaties blijkt dat er forse verschillen in perceptie bestaan tussen vragers en aanbieders. Bij de voorbereiding van de strategische conferentie werd al verwacht dat er verschillen tussen de aanbieders (producenten van verpakkingen en bedrijven die producten verpakken) en de afnemers (handel en consumenten) zouden zijn. De aanbieders zouden zoveel mogelijk verpakkingen en verpakte producten willen verkopen. De afnemers - de handel en consumenten - moeten kosten maken om de verpakte producten op te kunnen slaan, op schap te presenteren en om verpakkingsafval af te voeren. Ze zullen de verpakkingen vanuit dat gezichtspunt beoordelen en selecteren. Deze verwachting werd bevestigd. De deelnemers aan de workshop werden in twee groepen verdeeld: (a) de aanbieders van verpakkingen (producenten en onderzoekers), (b) de afnemers van verpakkingen (detailhandel en consumenten- en milieuorganisaties). Na de inventariserende rondes in twee aparte groepen om ideeën voor innovaties te genereren is door beide groepen een consensus bereikt over twaalf clusters van ‘doorbraakinnovaties’ in het verpakken van producten. Deze clusters zijn: 1. Nieuwe verpakkingsmachines: het machinepark moet flexibeler worden (modulair); 2. Beter ontwerp van de verpakkingen met voorbeelden als ballonverpakking, bij de consument vacuüm verpakken, enzovoorts; 3. Betere kwaliteit van producten met voorbeelden als minder bederfelijke voeding, minder fragiel; 4. Normalisatie van de vorm of het volume van de (verpakte) producten zoals een vergelijkbaar vorm of dezelfde afmetingen; 5. Standaardisatie van verpakkingsmateriaal, dat wil zeggen vergelijkbare materialen; 6. Het optimaliseren van de houdbaarheid, dat wil zeggen een betere balans tussen de marktvraag en de kwaliteit van de product-verpakking combinatie; 7. Diverse toepassingen van telecommunicatie in de distributie zoals het elektronisch selecteren van producten op de schap; 8. Vermindering van het aantal functies van verpakking door bijvoorbeeld het scheiden van de promotie- en de transportfunctie van verpakkingen;

9. Productie dichter bij de consumenten brengen waaronder zelf vloeibaar maken, maaltijd samenstellen, toevoegingen erbij doen; 10. Aanpassingen in de verpakkingsmaterialen zoals afbreekbare, vernieuwbare grondstoffen; 11. Aanpassingen in de presentatie van producten zoals billboards, andere schapindeling; 12. Het optimaliseren van de afvoer en de verwerking (cascade) van verpakkingsafval. Vervolgens zijn de mogelijkheden voor innovatie alsmede de belemmeringen, in de groepen beoordeeld. De beoordeling geschiedde per cluster aan de hand van vier criteria voor de mate van aantrekkelijkheid en moeilijkheidsgraad. De mate van aantrekkelijkheid is beoordeeld aan de hand van vier criteria: (a) milieurelevantie, (b) bijdrage aan economie / werkgelegenheid, (c) bijdrage aan milieumotivatie / gedrag van consumenten, (d) bijdrage aan milieuhouding van producenten. De moeilijkheidsgraad is beoordeeld aan de hand van vier criteria: (a) politiek-maatschappelijke hindernissen, (b) technische / organisatorische hindernissen, (c) weerstanden van gevestigde belangen, (d) consumenten weerstand. Dit is door de groepen apart met 0, 1 en 2 genoteerd. De beoordeling is in kwadranten ingevuld. Vervolgens zijn de innovatieclusters op basis van de totaalscore in kwadranten ingedeeld: het totaal per kwadrant is tot en met zes punten of zeven punten en meer. Het resultaat van de beoordeling door vragers en aanbieders staat in Figuur 7.1. Verticaal is de mate van aantrekkelijkheid weergegeven, horizontaal de moeilijkheidsgraad. De beoordelingen van de aanbieders en afnemers van verpakkingen zijn in de figuur weergegeven. De prioriteit van de overheid hoort te liggen bij het kwadrant van de meest aantrekkelijke, tevens de moeilijk haalbare voorstellen voor innovaties. De keuze voor de meest aantrekkelijke clusters spreekt vanzelf. De keuze voor de moeilijk haalbare innovaties is gemaakt omdat deze niet, zoals goed haalbare innovaties spontaan kunnen worden gerealiseerd, maar additionele instrumenten nodig hebben.

Figuur 7.1 Beoordeling van innovatieclusters in verpakkingen door producenten en gebruikers, overeenkomstige beoordeling vet aangegeven Matig tot moeilijk haalbaar,

Moeilijk haalbaar

tot 6 punten

7 t/m 12 punten

Aanbieders Weinig aantrekkelijk

Afnemers

Aanbieders

7

tot 6 punten

Afnemers 5

4

9

7

Aantrekkelijk

1

3

2

1

7 t/m 12 punten

8

12

3

2

4

5

6

6

7

8

9

10

10

11

11

Met uitzondering van het innovatiecluster ‘toepassingen van telecommunicatie’ (cluster 7) dat door de aanbieders en vragers weinig aantrekkelijk is bevonden, zijn alle clusters van innovaties volgens de aanbieders of volgens de vragers aantrekkelijk maar moeilijk haalbaar bevonden (kwadrant 4). Over de aantrekkelijkheid van de innovatieclusters bestaat een redelijke overeenstemming tussen de aanbieders en de vragers ofschoon er enige verschillen in perceptie zijn. De normalisatie van de vormgeving (nr. 4) vinden de aanbieders aantrekkelijk maar deze wordt door de vragers uiterst onaantrekkelijk gevonden. Het omgekeerde geldt voor de standaardisatie van de verpakkingsmaterialen (nr. 5) die door de vragers zeer aantrekkelijk en door de aanbieders zeer onaantrekkelijk is bevonden. Ook over de aantrekkelijkheid van het dichter bij elkaar brengen van productie en consumptie (nr. 9) bestaan kleine verschillen van mening. De beoordeling van de moeilijkheidsgraad verschilt extreem. De grens in de beoordeling is getrokken bij zes punten en meer waardoor een eensluidend oordeel van de vragers en aanbieders over drie clusters kan worden bereikt: het ontwerp van verpakkingen (nr. 2), het optimaliseren van de houdbaarheid (nr. 6) en het aanpassen van verpakkingsmaterialen (nr.10). De beoordeling van vragers en aanbieders van verpakkingen verschilt wezenlijk van elkaar, vooral ten aanzien van de moeilijkheden bij innovaties wordt de haalbaarheid van oplossingen door de aanbieders en afnemers totaal uiteenlopend ingeschat. De verschillen in de beoordeling zijn terug te voeren op de verschillende inschatting in hoeverre een oplossing op grote schaal zal worden verkocht. De strategische conferentie werd niet voortgezet omdat er te weinig animo bij bedrijven was en er bovendien weinig overeenstemming over de innovaties zou worden bereikt.

Betekenis van het voorbeeld In dit voorbeeld is de situatie beschreven waarin de particuliere belanghebbenden over reductie van een milieuprobleem onderhandelen, overigens wel in het kader van raamovereenkomst (Convenant Verpakkingen) tussen overheid en bedrijven. De onderhandelingen hebben in zoverre resultaat opgeleverd dat er onderzoeken naar milieu- en kostenaspecten van verpakkingen zijn gedaan die tot milieuverbeteringen in verpakkingen hebben geleid. Hiermee is een hoeveelheid verpakkingsafval gereduceerd ten opzichte van de trend uit het verleden. De gerealiseerde reductie is evenwel onvoldoende om de afspraken van het convenant na te komen. Innovaties in de zin van nieuwe producten en nieuwe technologie zijn niet bereikt, met uitzondering van polycarbonaat fles. In de werkgroepen voor milieuanalyse en bij de voorbereiding van de strategische conferentie is gebleken dat diverse bedrijven terughoudend zijn om risico’s te nemen als er geen dwang is of geen eenduidige en krachtige vraag van de afnemers. Er is geen overeenstemming bereikt tussen de diverse bedrijven in de keten over mogelijke oplossingen, vooral wegens verschillen in de gepercipieerde risico’s van innovaties, die voortkomen uit de uiteenlopende inzichten en diverse percepties van het eigenbelang in de verpakkingsketen. Sommige oplossingen zijn door de afnemers van de verpakte producten als onwenselijk afgewezen zoals statiegeld door de detailhandel omdat daarmee hogere administratie- en logistieke kosten gemoeid zijn. Andere oplossingen zijn door de producenten van verpakkingen afgewezen, zoals hergebruik van kunststoffen omdat hierdoor hoge verwerkingskosten ontstaan. De bezwaren van deelbelangen werpen belemmeringen op tegen invoering van oplossingen die over de gehele keten bezien, baten kunnen opleveren en de naleving van gemaakte afspraken beter mogelijk maken. Hiermee wordt de opvatting bevestigd dat milieutechnologie ontwikkeling pas op gang komt als er een sterke impuls van buiten is, zoals afdwingbare milieueisen, kansrijke schadeclaims of een consumentenboycot. Het voorbeeld toont verder aan dat er bij onderhandelingen in de verpakkingsketen minder kosten worden gemaakt dan bij overheidsregulering, die vooral hergebruik ten doel stelt, en dat de kosten lager zijn dan wanneer de belangen van de aanbieders van verpakkingen domineren. Er is getoond dat er amper innovaties zijn uitgelokt, maar wel milieuverbeteringen zijn ingevoerd die als minder riskant werden gepercipieerd. De potentiële baten die in enkele scenario’s zijn geraamd, zijn niet gerealiseerd. Al met al is er wat betreft milieuinnovaties wisselend succes bereikt, waarbij vooral milieuverbetering zijn behaald. Hierbij moet worden bedacht dat er in dit voorbeeld een redelijk eenduidige vraag naar minder verpakkingsafval bij diverse belanghebbenden bestaat en dat er druk van de overheid is om afspraken die tussen overheden en bedrijven in het kader van het Convenant Verpakkingen zijn gemaakt, na te komen. Overigens moeten de mogelijkheden van de overheid niet worden overdreven want ze heeft tot nu toe weinig instrumenten kunnen inzetten om het verpakkingsafval te beperken (alleen een terugnameverplichting en een verbod op enkele uitzonderlijk schadelijke producten). In situaties waarbij de vraag naar emissiereductie minder eenduidig is, bijvoorbeeld omdat de relatie tussen emissie en schade qua ruimte of tijd lastig te bepalen is, of

overheidsdruk afwezig is, zullen de onderhandelingen over nieuwe oplossingen nog moeizamer verlopen met nog minder zicht op een positief resultaat.

7.4 Model voor zelfregulering en milieuinnovatie In deze paragraaf wordt een onderhandelingsmodel tussen belanghebbenden gepresenteerd om na te gaan onder welke condities milieuinnovatie door onderhandelingen kunnen worden bevorderd. De groep die belang heeft bij een schoner milieu wordt beschouwd als de vrager naar emissiereductie. De vraag komt tot uitdrukking in de bereidheid om emissiereductie af te dwingen. Voor emissiebronnen die met deze vraag worden geconfronteerd, betekent dat toenemende emissiereductiekosten. Het perspectief van hogere emissiereductiekosten opent voor de aanbieders van milieutechnologie de mogelijkheid om op de potentiële markt met kostenverlagende milieuinnovaties in te spelen. Ze moeten eerst investeren in onderzoek, ontwikkeling en demonstratie van nieuwe milieutechnologie voordat ze deze kunnen verkopen. Nagegaan wordt met welke instrumenten de bronnen en de aanbieders de grootste baten genereren waardoor het ontwikkelen van milieutechnologie aantrekkelijk wordt. Daarbij wordt overheidsregulering met onderhandeling vergeleken. Onderhandeling over emissiereductie De onderhandeling over emissiereductie wordt hieronder toegelicht en de realiteitswaarde hiervan 3

gestaafd aan de hand van de situatie rond een vliegveld ( ). Het betreft geluidshinder door vliegtuigen. Er zijn drie typen belangen. De onderhandelingen worden gevoerd tussen omwonenden (benadeelden), luchtvaartmaatschappijen of eventueel een luchthavenautoriteit die de luchtvaartmaatschappijen in deze onderhandeling vertegenwoordigt (emissiebronnen) en vliegtuigbouwers (aanbieders van technologie). De omwonenden dringen aan op lawaaireductie omdat ze gezondheids- en welzijnschade en waardedaling van hun woningen ondervinden. Echter, de vraag is weinig eenduidig. De belangen van de omwonenden verschillen omdat de afstand tussen de woningen en de lawaaibronnen en daarmee de overlast verschilt. Bovendien zijn sommige benadeelden werknemers van de luchtvaartmaatschappijen waardoor ze ook belang bij de vluchten hebben. Het is dus niet eenduidig vast te stellen welke milieueisen de omwonenden nu precies stellen en in hoeverre ze erin zullen slagen om het vliegtuiglawaai te beperken door wettelijke eisen af te dwingen of te betalen voor lawaaireductie. Bovendien moet worden verwacht dat de druk van de omwonenden afneemt als de meest luidruchtige vliegtuigen worden geweerd of de omwonenden voor de kosten van lawaaibeperking direct of indirect meebetalen. De vraag is dus onzeker.

3. De beschrijving is gebaseerd op een interne discussie over milieustrategie bij Fokker medio jaren negentig naar aanleiding van geluidszonering rond vliegveld Schiphol en de verkoop van de 'stille' Fokker vliegtuigen aan Tirol Airways. Achteraf bezien zijn Fokker vliegtuigen te vroeg gekomen want toen lag de nadruk in de politiek op de beperking van het aantal vliegbewegingen in plaats van op het uitlokken van het gebruik van stille vliegtuigen. De vraag van benadeelden naar 'stille' vliegtuigen is enkele jaren later gekomen, zie enkele interviews in het Polytechnisch Weekblad [Van der Heijden, 1999; Persson, 1999; Tolsma, 1999]. Nog later heeft politiek onderkend dat het milieuprobleem niet zozeer het aantal vliegbewegingen betreft, maar de emissie die een vliegtuig uitstoot.

De luchtvaartmaatschappijen kunnen lawaaireductie bereiken door de vluchten van de meest luidruchtige vliegtuigen te beperken waardoor de kosten van de luchtvloot sterk oplopen (dit is gebruik maken van de al beschikbare technologie). Een andere mogelijkheid is dat de luchtvaartmaatschappijen met de vliegtuigbouwers over de inkoop van nieuwe ‘stille’ vliegtuigen (milieuinnovatie) onderhandelen. De consequentie daarvan is dat de luchtvaartmaatschappijen eerst moeten investeren in geluidsarme toestellen maar ze maken dan op den duur wellicht minder kosten dan wanneer ze het aantal vluchten zouden inperken. De vliegtuigbouwers zullen investeren in onderzoek, ontwerp, ontwikkeling en realisatie van ‘stille’ vliegtuigen als ze winst uit de verkoop van dat type vliegtuig verwachten. De investering is uiteraard afhankelijk van de bereidheid van de luchtvaartmaatschappijen om het nieuwe type vliegtuig te kopen, wat op zijn beurt wordt beïnvloed door de vraag van de omwonenden, maar ook door de groeivooruitzichten van de maatschappijen en de kostenvoordelen van ‘stille’ vliegtuigen ten opzichte van minder vluchten. De verwachte marge van vliegtuigbouwers uit verkoop, gedefinieerd als verkoopopbrengsten, minus de lopende productiekosten van de toestellen nadat ze zijn ontwikkeld, moeten dus hoger zijn dan de investering. De voorwaarden voor een onderhandeling zijn dat (a) de benadeelden voldoende druk uitoefenen om veel lawaaireductie te bereiken, (b) de luchtvaartmaatschappijen een kostenvoordeel kunnen behalen door het gebruik van ‘stille’ vliegtuigen ten opzichte van minder vluchten en (c) de vliegtuigbouwers winst kunnen maken door de verkoop van geluidsarme vliegtuigen. De voordelen voor de benadeelden zijn minder vervuiling en overlast. De te verwachten financiële baten door de inkoop en het gebruik van de innovaties alsmede winst na verkoop is een innovatierente. In dit voorbeeld zijn dat respectievelijk het potentiële kostenvoordeel voor de luchtvaartmaatschappijen en de potentiële winst uit verkoop voor de vliegtuigbouwers. De innovatieprikkel is groter naarmate de potentiële innovatierente toeneemt, die uiteraard samen met de vraag naar emissiereductie toeneemt. Daarnaast is voor de innovatieprikkel van belang aan wie de innovatierente zal toevallen want de aanbieders van milieuinnovaties moeten zicht hebben op voldoende marge uit de verkoop om hun investering in milieutechnologie ontwikkeling te dekken. In het vervolg gaan wij alleen in op de voorwaarden waaronder innovatierente kan worden behaald. De baten van omwonenden blijven in het vervolg buiten beschouwing. Ook de wijze waarop de innovatierente wordt verdeeld, wordt niet verder geanalyseerd. Evenmin is de spin off van de eenmaal ingevoerde milieuinnovatie aan de orde, ofschoon dit effect wel een belangrijk argument ten gunste van de onderhandelingen is. In het bovengenoemde voorbeeld zullen de benadeelden rond andere vliegvelden de druk op de luchtvaartmaatschappijen opvoeren om hun lawaai te reduceren met een beroep op de beschikbaarheid van ‘stille’ vliegtuigen waarna de innovatoren een concurrentievoordeel behalen omdat de luchtvaartmaatschappijen die onder druk staan, de innovaties zullen inkopen. Onzekerheden in de onderhandeling

In andere vergelijkbare gevallen zijn twee typen onderhandelingen te onderscheiden. Het eerste type onderhandeling is die tussen de benadeelden (vragers naar emissiereductie) en de emissiebronnen over de hoeveelheid emissiereductie die de benadeelden bereid zijn om af te dwingen, dan wel te betalen. Daarbij nemen de wensen van de benadeelden af naarmate het probleem beter wordt opgelost en de emissiebronnen met hogere kosten worden geconfronteerd die ze aan de benadeelden zouden kunnen doorberekenen. Het tweede type onderhandeling is die tussen de emissiebronnen en de aanbieders van milieutechnologie over de realisatie van milieuinnovaties en de verdeling van de innovatierente waarmee de bronnen kostenvoordelen en de aanbieders winst kunnen behalen. Hier zijn dus drie belangengroepen in het geding die ieder een zo groot mogelijk deel van de innovatierente naar zich toe proberen te halen: de vragers proberen zo weinig mogelijk te betalen voor verbetering van de milieukwaliteit, de emissiebronnen behalen een groter deel van de innovatierente als ze de inkoopprijs van technologie kunnen verlagen en de aanbieders van milieuinnovaties vergroten hun aandeel van de innovatierente door hun nieuwe milieutechnologie tegen een zo hoog mogelijke prijs te verkopen. Het gaat daarbij uiteraard om de verwachtingen over de toekomstige innovatierente in geval van een geslaagde onderhandeling want de werkelijke resultaten zijn pas bekend nadat de milieuinnovaties zijn gerealiseerd en verkocht. Het is weliswaar aannemelijk dat hoe groter het bedrag aan innovatierente dat potentieel kan worden behaald is tevens de kans groter dat het opweegt tegen de uitgaven die met de realisatie van een nieuwe milieutechnologie zijn gemoeid, maar er zijn twee typen onzekerheden van belang. De eerste betreft de onzekerheid over de vraag naar emissiereductie, de tweede de verkoop van milieuinnovaties. De vraag naar emissiereductie zal wel afnemen naarmate de prijs van emissiereductie hoger ligt maar het blijft onzeker welke andere factoren daarnaast van invloed zijn en hoe sterk die afname zal zijn. De vraag naar emissiereductie is onzeker ook al is de schade goed onderbouwd. De bronnen moeten wel aan de vraag voldoen maar ze zijn erop uit de onzekerheden over de vraag te beperken. Hiermee kunnen ze voorkomen dat ze een te lage emissiereductie behalen en aansprakelijk worden gesteld of juist te hoge kosten maken ten opzichte van de vraag. Om de onzekerheden te beperken maken ze kosten van milieucoördinatie. De milieucoördinatie zorgt ervoor dat bekend wordt welke factoren de vraag beïnvloeden: wie de belanghebbende vragers zijn, welke vraag er werkelijk toe doet en welke van weinig belang kan worden geacht, bijvoorbeeld door te overleggen met de omwonenden over een garantie dat deze zullen meebetalen aan de bestrijding van geluidsoverlast of dat ze een hoeveelheid geluidsemissierechten van de luchtvaartmaatschappijen zullen kopen. Als de bronnen weten wat de vraag is dan kunnen ze de al beschikbare milieutechnologie gebruiken om aan de vraag te voldoen of ze kunnen met de aanbieders over de kostenbesparende milieuinnovaties onderhandelen. In het laatste geval zullen de bronnen proberen geen garantie af te geven dat ze milieuinnovaties na de realisatie zullen kopen want dan lopen ze het risico dat de inkoop achteraf onnodig blijkt te zijn omdat de vraag te beperkt is (evenmin hebben de bronnen belang bij het bekend maken van de mogelijke toekomstige inkoopprijs van milieuinnovaties). Desondanks blijft meestal onzeker hoeveel

emissiereductie per se nodig is en hoe sterk de benadeelden zich hiervoor zullen maken. Er bestaat dan een forse marge tussen de verwachte onder- en bovengrens van de vraag. De aanbieders van milieutechnologie hebben eveneens te maken met onzekere vraag. Ze gaan pas milieutechnologie ontwikkelen als ze voldoende vraag verwachten; de omvang van de vraag beïnvloedt immers de verkoop. De aanbieders kunnen de vraag te hoog inschatten waardoor ze een milieutechnologie ontwikkelen en produceren die ze vervolgens als onverkoopbaar moeten afschrijven. Daarnaast hebben de aanbieders te maken met de onzekerheid in hoeverre de emissiebronnen de milieuinnovaties werkelijk kopen of de al beschikbare milieutechnologie toepassen. Als de bronnen vragen om milieutechnologie te ontwikkelen, zonder de garantie dat ze die later zullen kopen, dan zijn de aanbieders onzeker over verkoop in de toekomst. De aanbieders hebben een beperkt inzicht in de kostenafweging van de bronnen en ze weten niet in hoeverre hun milieuinnovatie lagere kosten oplevert. Deze onzekerheid is niet weg te nemen want de werkelijke kosten worden pas bekend nadat de nieuwe technologie in gebruik is genomen. Voorts is ook het tempo van de verkoop onzeker want zelfs als de emissiebronnen besluiten om milieuinnovaties te kopen, bijvoorbeeld omdat ze dan goedkoper uit zijn dan met de al geïnstalleerde technologie, dan nog zullen ze niet in een keer alle milieutechnologie vervangen maar geleidelijk inkopen om te voorkomen dat ze te veel betalen. De aanbieders zullen bij grotere onzekerheid een hogere discontovoet hanteren. De contante waarde van hun verwachte verkoopopbrengsten wordt daardoor lager. Onderhandelingsmodel voor milieuinnovatie Het eerste type onderhandeling, die tussen emissiebronnen en benadeelden, is door Dosi en Moretto (1997) gemodelleerd. Dit is gedaan om na te gaan in hoeverre de onderhandelingen bij zelfregulering in sterkere mate kostenbesparende milieuinnovaties uitlokken dan in geval de overheid wettelijk afdwingbare doelvoorschriften invoert. In dit model is aangenomen dat de bronnen zelf innoveren, dat zelfregulering lagere emissiereductiekosten met zich meebrengt en dat er een theoretisch welvaartsoptimum door onderhandelingen kan worden bereikt (zoals in paragraaf 7.2 is toegelicht). Echter, een nadeel van zelfregulering voor milieuinnovaties is dat de vraag naar emissiereductie niet afdwingbaar is terwijl het doelvoorschrift dat wel is. Derhalve is de milieueis bij zelfregulering minder zeker. De bronnen hanteren een risicotoeslag in de berekening van de contante waarde van hun milieuinnovatie-uitgaven. Dit houdt in dat ze een hogere discontovoet in de calculaties van de milieuinnovatie-uitgaven hanteren: de discontovoet is hoger naarmate de vraag minder zeker is. Daarom is de milieuinnovatie duurder bij zelfregulering dan bij wettelijke milieueisen en worden de uitgaven uitgesteld. De conclusie van de onderzoekers is dat de voordelen van zelfregulering voor milieuinnovaties niet zeker zijn. Ze pleiten voor een subsidie om milieutechnologie ontwikkeling te stimuleren. De subsidie zou gelijk moeten zijn aan de contante waarde van het kostennadeel dat een milieuinnovator bij zelfregulering ten opzichte van de wettelijke milieueisen ondervindt (4). 4. De effectiviteit van deze aanbeveling valt te betwijfelen want het niet voldoen aan milieueisen van de overheid wordt dan beloond; de negatieve effecten van subsidies zijn in paragraaf 6.3 besproken.

We brengen een nuancering aan op het model van Dosi en Moretto door onderscheid te maken in onderhandelingen tussen vragers en emissiebronnen en tussen de bronnen en de aanbieders van milieutechnologie. Er wordt een situatie gesimuleerd waarin een milieutechnologie wordt ontwikkeld terwijl de bronnen onzeker zijn over de vraag van benadeelden en de aanbieders onzeker zijn over de geschiktheid van deze milieutechnologie. De benadeelden, de bronnen en de aanbieders kennen elkaars gegevens niet en maken hun eigen schattingen. In Schema 7.1 wordt aangegeven wat de variabelen en de achterliggende factoren zijn die de innovatierente bepalen. De innovatierente wordt bepaald door het kostenvoordeel van milieuinnovaties ten opzichte van de al beschikbare milieutechnologie en door de winst van de aanbieders. Het kostenvoordeel wordt beïnvloed door de vraag van benadeelden. De bronnen kunnen hieraan voldoen met behulp van de al beschikbare of nieuwe milieutechnologie, waarvan de laatste lagere kosten met zich meebrengt. Om de vraag te schatten en de kosten te beoordelen maken de bronnen de kosten van milieucoördinatie. Na aftrek hiervan kan het gebruik van een milieuinnovatie een kostenvoordeel opleveren dat contant wordt gemaakt met een discontovoet waarin de onzekerheid over de vraag van benadeelden is meegenomen. De aanbieders hopen de milieuinnovaties te zijnertijd te kunnen verlopen, maar ze weten niet wat de vraag van benadeelden is en in hoeverre de emissiebronnen dus uiteindelijk de milieuinnovaties kopen (5 )

. Na aftrek van de productiekosten behalen de aanbieders marge die ze contant maken tegen een

discontovoet waarin de onzekerheid over de vraag verwerkt is. Na aftrek van de investeringsuitgaven in milieutechnologie ontwikkeling behalen ze al dan niet winst. Het belangrijkste verschil tussen zelfregulering en overheidsregulering is de onzekere vraag naar emissiereductie bij zelfregulering.

5. De concurrentie tussen de aanbieders blijft buiten beschouwing. Bij concurrentie zijn ook relevant: de slaagkans van een aanbieder ten opzichte van de concurrentie (in de tijd) en de slaagkans van milieuinnovaties ten opzichte van de al beschikbare milieutechnologie. De onderhandelingen met slechts één emissiebron (monopolie) zijn niet meegenomen omdat de bron dan geen belang bij onderhandeling heeft, noch de onderhandeling met één aanbieder omdat deze vergelijkbaar is met de groep aanbieders waarbij het hele kostenvoordeel voor de aanbieder is.

Schema 7.1 Variabelen en achterliggende factoren die de innovatierente bepalen Te behalen kostenvoordeel door het gebruik van

De vraag naar emissiereductie

milieuinnovatie bij de emissiebronnen

De prijs van innovatieve milieutechnologie Kosten van milieucoördinatie Onzekerheid over de vraag (discontovoet)

Winst door verkoop van milieuinnovatie bij de

Opbrengsten door verkoop

aanbieders van milieuinnovaties

Lopende productiekosten Onzekerheid over verkoop (discontovoet) Uitgaven aan milieutechnologie ontwikkeling

Wij nemen als vertrekpunt de simulatie van hoofdstuk 4. Daarin werd berekend dat de maximale inzet van milieuverbeteringen en -innovaties 108,6 miljard gulden bedraagt; dit geldt voor een pakket aan milieuinvesteringen met alle al beschikbare milieutechnologie opties. Inzet hiervan bij zelfregulering zou alleen van de grond komen indien bedrijven een financiele claim van die omvang boven het hoofd hangt. In hoofdstuk 4 is uiteengezet dat door het doen van O&S uitgaven er milieuinnovaties tot stand komen waarmee potentieel 31.6 miljard gulden innovatierente kan worden behaald, waarvan de contante waarde op 19,5 miljard is berekend, uitgaande van 10 procent discontovoet en een wachttijd van nul jaren. Ofschoon de raming onvoldoende recht doet aan de diversiteit en complexiteit van milieuvraagstukken, biedt het ons de mogelijkheid om knelpunten bij realisatie van milieuinnovaties in beeld te brengen. Er is in het voorafgaande deel van dit hoofdstuk vastgesteld dat zelfregulering in vergelijking met overheidsregulering de onzekerheid over de precieze omvang en timing van de vraag naar emissiereductie het meest opvallende verschilpunt is. In de simulatie is die onzekerheid vertaald in een discontovoet hoger dan 10% namelijk 15% en 20% bij een wachttijd van nul respectievelijk 4 jaren. Enkele jaren wachttijd bij zelfregulering is een realistische aanname omdat onderhandelingen enige tijd in beslag nemen. De uitkomsten staan samengevat in het onderstaande schema. Wachttijd 0 jaren

Wachttijd 4 jaren

Totaal innovatie-

Innovatierente per

Totaal innovatie-

Innovatierente per

rente in miljard

jaar in miljard

rente in miljard

jaar in miljard

discontovoet

gulden

gulden

gulden

gulden

10%

19,2

1,28

13

0,87

15%

11,1

0,74

6,4

0,42

20%

7,0

0,47

3,2

0,21

Afgezet tegen de jaarlijkse milieuinnovatie-uitgaven van 0,5 miljard gulden (niveau begin jaren tachtig) is het beeld weinig florisant. In vergelijking met de overheidsregulering is de wachttijd weliswaar korter -in het meest gunstige geval 0 jaren- maar daar staat grotere onzekerheid en dus een

hogere discontovoet tegenover. Bij een discontovoet van 20 procent en 0 jaren wachttijd is de innovatierente lager dan bij 8 jaren wachttijd en 10 procent discontovoet. De innovatiestimulansen zijn bij geen van beide varianten goed. Er kunnen echter flankerende instrumenten worden ingezet om de innovatiestimulans te versterken. Een eerste groep van instrumenten richt zich op het beperken van de onzekerheid over de vraag naar emissiereductie bij bronnen. Dit kan met wetgeving voor aansprakelijkheidsstelling, de mogelijkheid om rechten op te kopen, de mogelijkheid van teruggave van afgedankte producten door consumenten, en dergelijke. Dit vermindert de onzekerheid voor de bronnen wat doorwerkt in het aanbod van milieutechnologie. Een instrument in deze groep richt zich op het beperken van de onzekerheid over de verkoop van milieuinnovaties bij aanbieders door inkoop- en prijsgaranties, kwaliteitsgarantie, schadevergoeding bij het niet nakomen van contract, en dergelijke. De overheid springt hier dus in met steunmaatregelen indien de emissiebronnen het qua vraag naar innovatieve milieutechnologie af laten weten of zorgt voor kwaliteitsgaranties met keurmerken en dergelijke. Een tweede groep van instrumenten zijn de subsidies. In hoofdstuk 6 zijn enkele typen onderscheiden, waaronder subsidies voor milieuinvesteringen bij de emissiebronnen (subsidie voor milieucoördinatie bij de bronnen, zoals voor milieumanagement en milieudoorlichting is een variant hierop) en subsidies voor de productie van nieuwe milieutechnologie. Deze subsidies vergroten de toekomstige (potentiële) innovatierente met een gedisconteerde bedrag. Ter illustratie, bij 10 procent subsidie voor de toekomstige milieuinvesteringen van 108,6 miljard is het subsidiebedrag van 10,9 miljard (ongedisconteerd), bij een wachttijd van 0 jaren bedraagt de contante waarde 2,6 miljard gulden bij een discontovoet van 10 procent en 0,7 miljard bij 20 procent discontovoet; een extra wachttijd van 4 jaren drukt deze bedragen met nog eens 32 percent. De subsidie voor de milieuinnovatie-uitgaven verhoogt de innovatierente met het subsidiebedrag. Een nadere vergelijking tussen de subsidies is binnen ons eenvoudig model niet mogelijk.

7.5 Zelfregulering voor milieuinnovaties De vraag van dit hoofdstuk was in hoeverre onderhandelingen tussen particuliere belanghebbenden milieuinnovaties uitlokken, ervan uitgaande dat de groepen die de nadelen van emissies ondervinden de mogelijkheid hebben om emissiereductie af te dwingen of af te kopen. Deze vraagstelling is van belang omdat door zelfregulering de lange voorbereidings- en invoeringstijd verbonden aan overheidsregulering wordt voorkomen. Er is onderscheid gemaakt tussen drie typen onderhandelaars: de benadeelden, de emissiebronnen en de aanbieders van milieuinnovaties. De onderhandeling die milieuinnovaties uitlokt kan innovatierente opleveren namelijk: minder schade bij de benadeelden, een kostenvoordeel voor de emissiebronnen door het gebruik van milieuinnovatie ten opzichte van de al beschikbare milieutechnologie en winst door de verkoop van milieuinnovaties voor de aanbieders. De voorwaarde om de innovatierente te behalen is dat er een afdwingbare vraag naar emissiereductie bestaat want anders is er geen reden om emissiereductiekosten te maken. De vraag moet ook voldoende zeker zijn want anders hebben de bronnen te weinig belang bij de inkoop van

milieuinnovaties omdat ze geen onnodige kosten willen maken. De milieuinnovatie stagneert als de aanbieders van milieutechnologie te hoge risico’s van milieutechnologie ontwikkeling moeten dragen. Daarin zit een belangrijk knelpunt. De onderhandelingen kunnen weliswaar potentieel innovatierente opleveren maar in de praktijk verlopen ze zeer moeizaam door de verschillen tussen belanghebbenden, zoals verschillende percepties, kennisniveaus en belangen. In de huidige situatie zullen de onderhandelingen daarom slechts beperkte milieuverbeteringen uitlokken die weinig investering in milieutechnologie ontwikkeling vergen maar tevens weinig kostenvoordelen bij de bronnen opleveren. De beste mogelijkheden liggen daar waar er directe dreiging is van schadeclaims, bijvoorbeeld bij milieu-ongevallen. Dit stimuleert investeringen in milieuveiligheid, zelfs zonder onderhandelingen vooraf. Verder hebben bedrijven er belang bij om de producten af te stemmen op de milieuwensen van de klant en proberen ze een negatief milieu-imago te vermijden. Bovengenoemde aspecten werken door in de eisen die verzekeringen, banken en andere financiers stellen aan bedrijven en versterken zo de druk om ook bij het uitblijven van overheidsregulering toch te investeren in emissiereductie. Bij de keuze tussen overheidsregulering en zelfregulering door onderhandeling tussen belanghebbenden gaat het om een afweging tussen enerzijds de bekorting van de wachttijd die gemoeid is met het feitelijk invoeren van het overheidsbeleid en anderzijds de grotere onzekerheid over hoe vergaand de emissiereductie moet zijn. Grotere onzekerheid valt te simuleren door een hogere discontovoet te hanteren. In de simulatie aan de hand van empirische data is gebleken dat bij een discontovoet van 20 procent (in plaats van 10 procent) en een wachttijd van nul jaren de innovatierente niet toereikend is om de milieuinnovatie-uitgaven te dekken. Dat is minder dan bij overheidsregulering met 8 jaar wachttijd en 10 procent discontovoet. Zelfregulering zou moeten worden aangevuld met de instrumenten die de vraag naar emissiereductie ondersteunen of anderszins de innovatierente opkrikken. De onderhandelingen leveren betere resultaten voor alledrie partijen als de overheid instrumenten aanreikt die de vraag naar emissiereductie steunen. Enkele instrumenten zijn het zekerder stellen van de vraag naar emissiereductie (zoals met behulp van aansprakelijkheid), het zekerder stellen van inkopen door garanties (zoals het garanderen van productkwaliteiten), subsidie voor het gebruik van milieuinnovaties door de bronnen (bijvoorbeeld vervroegde afschrijving van milieuinvesteringen), subsidie voor milieucoördinatie bij emissiebronnen (bijvoorbeeld voor milieudoorlichtingen), subsidie voor de productiekosten van milieuinnovaties (zoals steun aan bedrijfshuisvesting) en subsidie voor de ontwikkelingskosten van de aanbieders (zoals voor milieutechnologie ontwikkeling).