1 Wat is sociaaljuridische hulp- en dienstverlening?

1

1.1

Wat is sociaaljuridische hulp- en dienstverlening?

Inleiding

In het maatschappelijk verkeer verrichten mensen voortdurend juridische en financiële handelingen. Veel mensen ondervinden hierbij problemen. Ouderen die hun pincode vergeten, kunnen geen geld pinnen bij een giromaat. Wie een bijstandsuitkering aanvraagt, moet formulieren kunnen invullen. Gehandicapten en ouderen hebben volgens de Wet voorzieningen gehandicapten recht op woningaanpassingen. Maar hoe en waar vraag je dat aan? Vragen over rechten, uitkeringen, goederen, voorzieningen en geld, worden verschillend benoemd. Het maatschappelijk werk spreekt van materiële vragen en problemen. Het aanbod op dit terrein wordt aangeduid als materiële hulp- en dienstverlening of als informatieve of concrete hulpverlening. Het wordt geassocieerd met de D in de naamgeving van het maatschappelijk werk: MWD. Het beroepsprofiel van het maatschappelijk werk omschrijft concrete hulpverlening als ‘het verlenen van diverse hand- en spandiensten, (als) materiële hulpverlening, gericht op het verbeteren van de bestaansvoorwaarden’ (Landelijke Vereniging van Maatschappelijk Werkers, 1990) en informatieve hulpverlening als ‘het verzamelen en verschaffen van informatie in het kader van het hulpverleningsproces aan of ten behoeve van cliënten’ (Landelij-

ke Vereniging van Maatschappelijk Werkers, 1990), met als belangrijkste inhoud de informatie op het gebied van weten regelgeving. Binnen het maatschappelijk werk staan materiële en immateriële hulpverlening als onderscheidende begrippen tegenover elkaar. De immateriële hulpverlening houdt zich bezig met vragen en problemen van psychosociale, opvoedkundige en relationele aard. De sociaaljuridische hulp- en dienstverlening plaatst dit type vragen en problemen in sociale en juridische contexten en spreekt daarom van sociaaljuridische vragen en problemen. Met deze aanduiding komt in beeld, dat bepaalde vragen of problemen zowel een sociale als juridische context kennen en dat er zowel materiële, rechtspositionele en immateriële oorzaken aan ten grondslag kunnen liggen. Om die reden verkiezen we de aanduiding sociaaljuridisch boven materieel, informatief of concreet. Sociaaljuridische vragen en problemen variëren qua duur en complexiteit. Meestal bepalen aard en urgentie van de problematiek de duur van de contacten. Bij kortdurende en eenmalige contacten vult een professional formulieren in, legt hij1 brieven uit of informeert hij naar de toedracht van beslissingen. Hij wijst zijn cliënten op mogelijke voorzieningen en maakt hen wegwijs in het labyrint van organisaties. Waar nodig introduceert hij hen bij deze organisaties.

1 Waar in dit boek de mannelijke schrijfvorm wordt gebruikt, wordt ook de vrouwelijke vorm bedoeld.

24

Methodisch werken in de sociaaljuridische hulp- en dienstverlening

Er zijn ook vragen en problemen die langer durende contacten vergen, zoals schuldhulpverlening, bemiddeling (‘mediation’) tussen bewoners bij burenoverlast, begeleiding bij reïntegratieactiviteiten, coaching van bewonerscommissies, ondernemingsraden, cliëntenraden en patiëntenverenigingen.

Jaap werkt als laborant in een klein ziekenhuis. Als gedreven sportman fietst hij dagelijks veertig kilometer heen en weer naar zijn werk. Voordat hij met zijn werk begint, gaat hij zich eerst douchen en omkleden. Zijn bezwete sportkleding hangt hij te drogen in de douche/toiletruimte, zijn dure racefiets stalt hij naast zijn bureau. Zijn enige – vrouwelijke – collega ergert zich enorm hieraan en doet daarover beklag bij haar leidinggevende. Die geeft eerst niet thuis en vindt later dat ze overdrijft. Omdat ze haar gelijk niet krijgt gaat ze in het offensief. Ze negeert Jaap op het werk, zegt niets meer tegen hem en start een roddelcampagne. Waar mogelijk maakt ze hem zwart bij haar leidinggevende. Jaap zou haar gemeen behandelen, fouten maken, het ervan nemen, zich te pas en te onpas ziek melden. Tegen roddel, pesten en negeren heeft Jaap geen verweer. De eerste verschijnselen zijn moeheid en gespannenheid, daarna krijgt hij steeds meer lichamelijke klachten. Het begint met nekklachten, waardoor het kijken door de microscoop hem steeds zwaarder valt. Later krijgt hij steeds meer pijn in zijn hoofd en rug. Werken wordt onmogelijk en Jaap meldt zich ziek. De arbo-arts keurt Jaap echter goed, wat leidt tot een spiraal van zieken betermelden. Uiteindelijk neemt hij een advocaat in de hand en belandt hij in de WAO. Zijn advocaat sleurt er een goede financiële regeling

en vergoeding van omscholingskosten voor hem uit.

In deze casus is zowel sprake van een sociaal als juridisch probleem. Het sociale is de werkomgeving, de collegiale omgangsvormen, de relatie van werknemer en werkgever. De problemen die zich in deze sociale omgeving voordoen, zijn met sociale strategieën op te lossen (bijv. bemiddelingsgesprek, andere of aangepaste werkplek). Het juridische van dit probleem zit in de relatie tussen werkgever en werknemer. Een werknemer is verantwoordelijk voor het leveren van arbeid, de werkgever voor loon en een goed arbeidsklimaat c.q. goede arbeidsomstandigheden. De werkgever is ook verantwoordelijk voor loondoorbetaling bij ziekte (Wet uitbetaling loon bij ziekte; WULBZ) en voor de reïntegratie van de werknemer in het eerste ziektejaar (Wet verbetering poortwachter). Had de werkgever dit conflict serieus genomen, dan had de escalatie en verharding van dit conflict voorkomen kunnen worden. Het UWV verwijt de werkgever dat Jaap instroomt in de WAO en legt het ziekenhuis een sanctie op van een jaar extra loondoorbetaling en vergoeding van omscholingskosten. Hulp en diensten worden in principe op basis van vrijwilligheid verleend. Cliënten worden geacht gemotiveerd te zijn voor hulp en daaraan hun bijdrage te leveren. Het komt echter ook voor, dat hulp en diensten voorwaardelijk of gedwongen verleend worden. Wie een uitkering aanvraagt, moet meewerken aan zijn reïntegratie op straffe van een sanctie. Ook op andere terreinen gelden voorwaarden.

Johan heeft een alcoholprobleem. Hij komt nogal eens dronken thuis en maakt dan een enorme herrie op de galerij van zijn flat. Omwonenden hebben meerdere malen bij de woningcorporatie geklaagd en eisen maatregelen. In het gesprek waarschuwt de sociaal beheerder dat de verhuurder een ontrui-

1

mingsprocedure gaat beginnen als Johan zijn gedrag niet verandert. Om af te zien van een ontruimingsprocedure eist hij dat Johan hulp zoekt bij het CAD om zijn drankprobleem onder controle te krijgen.

Een voorbeeld van gedwongen contacten zijn de taakstraffen. Jongeren die een delict gepleegd hebben, kunnen kiezen tussen gevangenisstraf of een taakstraf. 1.2

25


Werkvelden en organisaties

Organisaties die mensen behulpzaam zijn bij sociaaljuridische vragen en problemen worden gerekend tot de sociaaljuridische hulp- en dienstverlening. Het is een verzamelbegrip voor uiteenlopende werkvelden, die zich qua problematiek, invalshoeken en competenties onderscheiden van de immateriële hulpverlening. In meerdere werkvelden bieden organisaties onder eigen benamingen hun aanbod aan. Zo spreken woningcorporaties van ‘sociaal beheer’; gebruiken reïntegratiebedrijven, sociale diensten en UWV de termen ‘reïntegratie’ en ‘sociale activering’; en bureaus schuldhulpverlening de term ‘schuldsanering’. Om een indruk te geven waar sociaaljuridische professionals hun beroep uitoefenen, geven we onderstaande werkvelden en organisaties (Dirkx en Van Kooij, 2002). Organisaties die uitkeringen, goederen, voorzieningen verstrekken Deze organisaties beoordelen aan de hand van algemene (rechts)regels of burgers hierop recht hebben. De centrale waarden zijn rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. Het gaat om belastingdiensten, uitvoerende organisaties van de sociale zekerheid, (centrum werk en inkomen, sociale dienst, uitvoeringsinstelling werknemersverzekeringen, ziektekostenverzekeringen) en woningcorporaties.

Hulpverlenende organisaties De centrale waarden van hulpverlenende organisaties gaan uit van individualisering en het zelfbeschikkingsrecht van cliënten. In de sociaaljuridische hulpverlening gaat het om: – Bureau sociaal raadslieden. Geeft advies en informatie, bemiddelt bij instanties, vult formulieren in, helpt mensen bij het verkrijgen van inkomensaanvullende rechten en wijst mensen de weg naar voorzieningen en organisaties. – Instelling voor ouderenwerk. Biedt hulp bij vragen over de aanvraag en financiering van voorzieningen, bij schulden en inkomensaanvullende rechten. – Instelling voor verslavingszorg. Biedt hulp bij vragen die zowel de verslaving zelf betreffen als bij de vragen die hieraan gerelateerd zijn (bijv. aanvraag en financiering van voorzieningen, schulden, huisvesting, inkomensaanvullende rechten). – Instelling voor maatschappelijk werk. Biedt zowel hulp bij psychosociale vragen en problemen als bij problemen en vragen over schulden, voorzieningen, uitkeringen. – Zorginstelling. Sociaaljuridische hulp kan een ingebouwde functie zijn bij een zorginstelling. Soms zijn er aparte functionarissen voor aangesteld (bijv. MEE , voorheen sociaalpedagogische dienst). – Bureau schuldhulpverlening. Biedt hulp bij de sanering van problematische schulden. Daarnaast budgetvoorlichting en budgetteringscursussen. – Formulierenbrigade. Vult formulieren voor burgers in en geeft hen uitleg over ambtelijke brieven. – Mentorproject. Verschillende plaatsen in Nederland kennen mentorprojecten. Deze projecten richten zich veelal op ouderen, ex-psychiatriepatiënten, verstandelijk gehandicapten. Vrijwilligers en/of professionals helpen mensen in een-op-eencontacten bij de meest voorkomende administratieve werkzaamheden (huur- en energiebetaling, belastingen, verzekeringen). – Steunpunt studiefinanciering, bureau studentenzaken, decanaat.

26


– Instelling voor jeugdwelzijnswerk. Voorbeeld: Jongeren Informatie Punten. Organisaties op het gebied van belangenbehartiging – Vakbond. Biedt juridische hulp bij arbeidsconflicten, CAO-kwesties, vragen van ondernemingsraden en socialezekerheidskwesties. De meeste bonden helpen alleen leden. Daarnaast breiden de bonden hun aanbod steeds meer uit op het gebied van verzekeringen, hypotheken, leningen en consumentenzaken. – Huurdersvereniging, huurteam, woonbond. Helpt huurders bij vragen rond woningwaardering, woningtoewijzing, huurprijzen en renovatie. – Gehandicaptenorganisatie (zie zorginstelling en MEE). – Organisatie van uitkeringsgerechtigden. Dit is een zelforganisatie die lotgenoten van raad en daad voorzien (bijv. WAO-groepen, Vrouwen in de Bijstand). – Migrantenorganisatie. – Belangenorganisatie voor ouderen (bijv. ANBO/Cosbo). – Consumentenvereniging (bijv. Consumentenbond, Vereniging Eigen Huis). – Patiëntenvereniging. Zorgt voor contacten met lotgenoten, helpt bij rechtspositionele kwesties, informeert en adviseert over de financiering van voorzieningen, behandelingen, medicijnen, klachten. Ideële bewegingen Ideële bewegingen zijn veelal verenigingen of stichtingen. Vaak zijn het vrijwilligers en/of een beperkt aantal betaalde medewerkers die de werkzaamheden verrichten. Er is een hoge betrokkenheid bij de doelstellingen van de organisatie (bijv. rechtswinkel, antidiscriminatiebeweging). Commerciële bedrijven voor individuele dienstverlening Het gaat hierbij om een reïntegratiebedrijf, rechtsbijstandkantoor en advocatenkantoor.

Organisaties die op grote schaal diensten verlenen De werkzaamheden zijn van korte duur, weinig ingrijpend en sterk gestandaardiseerd. Rationalisering en commercialisering, doelmatigheid en rendement zijn de centrale waarden. Voorbeelden: – verzekeraar (ziektekosten, arbeidsrisico’s); – bureau burgerzaken van gemeenten. Organisaties die werken binnen een justitieel kader – bureau taakstraffen/bureau Halt; – IND (immigratie- en naturalisatiedienst); – bureau jeugdzorg. Organisaties met een hoge professionele dienstverlening Het gaat om de diensten van hoog opgeleide professionals. De centrale waarde is de professionele kwaliteit van de geleverde diensten. Voorbeelden: – stichting ombudsman/vrouw; – bureau rechtshulp/advocatuur; – bureaus voor mediation en arbitrage. De beroepen en functies die professionals in deze organisaties uitoefenen, worden aangeduid als: – consulent (bijstandsconsulent, reïntegratieconsulent, woonconsulent, budgetconsulent); – adviseur (ouderenadviseur, juridisch adviseur bij de vakbond); – medewerker (helpdesk-medewerker); – vertrouwenspersoon; – klachtenfunctionaris; – sociaal raadsman/-vrouw; – maatschappelijk werker; – bewindvoerder. 1.3

Type problemen

Sociaaljuridische vragen en problemen zijn verschillend te typeren. Wanneer iemand en/ of zijn omgeving niet weet of en op welke rechten hij aanspraak kan maken, hoe en waar deze aan te vragen, dan spreken we van een kennisprobleem. Bij deze problemen raad-

1

27


plegen burgers professionals in de verwachting ter zake advies of informatie te krijgen. Vaak verwoorden zij hun vragen als: – ‘Waar heb ik recht op?’ – ‘Hoe moet ik een kwestie aanpakken?’ – ‘Voor welke uitkering kom ik in aanmerking?’ – ‘Wat moet ik doen bij ontslag?’ – ‘Heb ik recht op een voorziening?’ – ‘Waar moet ik zijn voor ...?’ Kennisproblemen ontstaan door de hoeveelheid, complexiteit en ondoorzichtigheid van wetten, regelingen en uitvoerende organisaties. Niet alleen voor burgers maar ook voor professionals neemt de bureaucratie soms onneembare en Kafka-achtige dimensies aan. Het leidt ertoe dat mensen ertegen opzien een aanvraag te doen, zich ervoor schamen of zich laten afschepen, waardoor rechten en voorzieningen onderbenut en niet gebruikt worden. Kennisproblemen doen zich met name voor bij de laagste inkomensgroepen, bij mensen met de slechtste rechtsposities. Zij zijn afhankelijk van voorzieningen, uitkeringen en inkomensondersteunende regelingen. Bij kennisproblemen informeren en adviseren professionals over rechten en plichten, bemiddelen zij bij het verkrijgen van voorzieningen, tekenen zij bezwaar en beroep aan tegen beslissingen en verwijzen mensen naar de geëigende organisaties. Hoe lastig dit is blijkt uit de casus van Alexander van Wayenburg.

Alexander van Wayenburg Alexander van Wayenburg (30) is gehandicapt. Hij kan zijn armen en benen niet of nauwelijks gebruiken. De afgelopen acht jaar verbleef hij in Amstelrade, een instelling voor mensen met een lichamelijke of meervoudige handicap. In de nieuwe woonwijk Park De Meer, het voormalige Ajax-terrein, wonen 26 mensen met een lichamelijke handicap. Ze delen de zorgvoorzieningen met 23 mensen met een verstandelijke beper-

king en met andere bewoners van de wijk. Vanuit het zorgsteunpunt kunnen de gehandicapte wijkbewoners zorg op afroep en persoonlijke begeleiding krijgen. Ook Alexander woont daar nu zelfstandig. Hij laat zien hoe hij zijn gordijnen elektrisch kan openen en sluiten. De deuren naar het balkon gaan met een druk op de knop open en dicht. Het interieur is aangepast zodat hij met zijn rolstoel overal kan komen. Het was en is echter een gevecht om dit alles voor elkaar te krijgen. Zo kan Alexander niet zelf de deuren van de flat en van zijn appartement openen. Met een afstandsbediening is dit een fluitje van een cent, maar de bureaucratie ligt dwars. Wil een gehandicapte een voorziening hebben om vanuit zijn rolstoel elektrisch en op afstand de deur te openen, dan krijgt hij te maken met tal van regels, bepalingen en organisaties. De Stedelijke Woningdienst (SWD) wijst een MIVA-woning (minder-validewoning) toe op basis van de indicatie van het Regionaal Indicatie Orgaan (RIO). Om een deur op afstand te openen moet de zorgverzekeraar een ‘omgevingsbesturingsunit’ toewijzen en moet de thuiszorg die aanschaffen. Een elektrisch motortje, dat onder de ‘aarden nagelvaste voorzieningen’ valt, wordt bekostigd uit de Wet voorzieningen gehandicapten na een indicatie van het Regionaal Indicatie Orgaan (RIO). Vervolgens wijst de Stedelijke Woningdienst het motortje toe. Na deze wegen bewandeld te hebben, kan de gehandicapte in het bezit zijn van de besturingsunit en het motortje. Dan kan de deur nog niet open, omdat daarvoor een bedieningsknopje op de rolstoel nodig is. Daar gaan vier organisaties over. Het knopje valt onder de vervoershulpmiddelen. Daarvoor indiceert het RIO na een advies bij de adviesdienst Argonaut/ZVN. De sociale dienst

28


betaalt dit knopje en Welzorg, een leverancier van hulpmiddelen voor ouderen en gehandicapten, levert het. (bewerkt naar: Kluis, 2002)

Een volgend type probleem ontstaat waar organisaties de burger overspoelen met folders, brochures en posters. Er is dan een teveel aan informatie, waardoor burgers voor het probleem staan hoe te bepalen welke informatie voor wie en op welk moment van belang is. We noemen dit een keuzeprobleem. Bij keuzeproblemen gaat het professionals erom eerst zicht te krijgen op de individuele omstandigheden, wensen en behoeften van de cliënt, om vervolgens die adviezen en die informatie te geven die daarop zijn toegesneden. Het gaat om vragen als: – Welke informatie is voor de cliënt belangrijk? – Welke informatie slaat op zijn situatie? Schieten sociale vaardigheden tekort om rechten, goederen en voorzieningen te verwerven en/of te behouden, dan spreken we van een vaardighedenprobleem. Wie nooit geleerd heeft met geld om te gaan, loopt eerder het risico problematische schulden te krijgen dan mensen die wel kunnen budgetteren. Diegenen die niet over bureaucratische vaardigheden beschikken, kunnen huizenhoog opzien tegen de 23 formulieren die zij bij het CWI in Amsterdam moeten invullen voor een uitkeringsaanvraag. Voor allochtonen, laagopgeleiden, analfabeten is dit een onneembare hindernis. Veel klachten komen niet bij een klachtencommissie terecht, omdat veel mensen niet weten hoe een klacht in te dienen of ertegen opzien voor een commissie te verschijnen. Sociaaljuridische professionals hebben de taak mensen ‘aan’ en ‘tot’ hun rechten te laten komen. – Aan zijn rechten komen houdt in, dat professionals burgers behulpzaam zijn bij het verkrijgen van hun rechten en/of voorzieningen. Het kan ook betekenen, dat zij hen

wijzen op (het nakomen van) hun verplichtingen, waardoor onnodige problemen voorkomen worden. – Tot zijn rechten komen betekent, dat professionals hun cliënten terzijde staan bij het zelfstandig verwerven van hun rechten en het zelfstandig nakomen van hun verplichtingen. Zij ondersteunen cliënten bij het vormen van een oordeel, het nemen van beslissingen en bij het leren van de daarvoor benodigde vaardigheden. Sociale vaardigheden zijn ook een kwestie van normen, waarden en houding. De afwezigheid ervan kan leiden tot maatschappelijk onaanvaardbaar gedrag, zoals onverantwoord bestedingsgedrag, gokken, te laat op het werk komen, storend woongedrag. Hulp bij sociaaljuridische problemen wordt pas zinvol op het moment dat iemand bereid is te werken aan gedragsverandering. Veel sociaaljuridische problemen zijn te herleiden tot de kwaliteit en kwantiteit van iemands sociale omgeving. We spreken dan van omgevingsproblemen . Iemands sociale omgeving kan qua kwaliteit tekortschieten (bijv. doordat niemand de benodigde kennis heeft). In kwantitatief opzicht kan iemands sociale omgeving te beperkt zijn. Dan heeft iemand weinig sociale contacten. Ook komt het voor dat iemand zijn omgeving niet wil belasten met zijn ‘vuile was’ of dat iemand – uit schaamte – schroomt zijn problemen bekend te maken. Problematische schulden worden soms de ‘privatisering van de armoede’ genoemd. Schuldenaren hebben vaak een klein sociaal netwerk en vallen noodgedwongen terug op familie en hulpverleners. De waarde van iemands sociale omgeving ligt niet zozeer in de aanwezige kennis, maar in de stimulans die ervan uit kan gaan. Het gaat dan om de aandacht én de vragen die iemand krijgt (bijv. ‘Heb je al huurtoeslag aangevraagd?’, ‘Wanneer ga je naar het CWI?’, ‘Hoe is je aanvraag afgelopen?’, ‘Heb je al gesolliciteerd?’). Bij mensen die een beperkte sociale

1

29


omgeving hebben, zal de sociaaljuridische hulp vaak gepaard moeten gaan met het vergroten en mobiliseren van sociale contacten. Ook professionals belemmeren de toegang tot rechten. Vaak kennen zij (delen van) weten regelgeving niet of passen deze verkeerd toe. Er is het gegeven van disfunctionerende bureaucratieën. De klachten van burgers en professionals betreffen de dienstverlening en de wijze waarop contacten verlopen. Het gaat over: – (telefonische) onbereikbaarheid van uitvoeringsinstellingen en helpdesks (bijv. ‘Er zijn ... wachtenden voor u’, ‘Toets eerst een 1’); – niet beantwoorden van brieven en faxen; – (telefonische) onbereikbaarheid van dienstverleners (bijv. ‘Ik ben er niet’, als de telefoon gaat op een afdeling); – niet teruggebeld worden; – omslachtigheid van procedures; – bureaucratische opstelling van uitvoeringsinstellingen (een afspraak voor de WAO op maandag en voor de WW op dinsdag in hetzelfde gebouw); – eigenmachtig en klantonvriendelijk optreden van dienstverleners. Er zijn ook mensen die door de bejegening van dienstverleners afzien van aanvragen of genoegen nemen met een voor hen nadelige beslissing. Bekend zijn de studies over de ‘street-level bureaucracy’, waarin het gedrag van professionals in de dienstverlening onder de loep is genomen. Daarin schetsen onderzoekers een negatief beeld van dienstverleners die de wet niet kennen of verkeerd toepassen, gedrag vertonen dat ongeïnteresseerd, intimiderend, onbeschoft, kleinerend, en autoritair is. Het gebrek aan kennis wordt verbloemd door bluf, onheuse behandelingen en overrulen. Hoewel deze typeringen de consciëntieuze professionals tekortdoen, is het ook in Nederland geen vanzelfsprekendheid dat beroepsbeoefenaren de wet te allen tijde correct toepassen. Verkeerde voorlichting, afschepen en verkeerde toepassing van rechten zijn ook hier mogelijk.

Al deze en andere redenen leiden ertoe dat mensen geen aanspraak maken op datgene waarvoor zij, op grond van omstandigheden en/of rechtspositie, wel in aanmerking komen. We spreken in deze situaties van onderbenutting of niet-gebruik. 1.4

Waarom sociaaljuridische hulp- en dienstverlening?

Er is een grote behoefte aan sociaaljuridische hulp en diensten. Deze behoefte hangt samen met een aantal maatschappelijke verschijnselen die bekend staan als: – juridisering; – sociale participatie; – burgerschap en grondrechten; – onderbenutting/niet-gebruik van rechten; – mondigheid. 1.4.1 juridisering Het begrip juridisering kent meerdere betekenissen. Als kwantitatief, getalsmatig begrip vestigt het de aandacht op de hoeveelheid wetten, regels en pseudowetgeving. Pseudowetgeving duidt op de hoeveelheid beleidsregels en niet wettelijk verankerde regels die burgers worden opgelegd. Tegenover juridisering staat deregulering. Dit staat voor de intentie de hoeveelheid weten regelgeving te verminderen, te vereenvoudigen of de mogelijkheden van bezwaar- en beroepsprocedures te beperken. Als kwantitatief begrip krijgt juridisering vaak een negatief oordeel, omdat het gelijkgesteld wordt met bureaucratisering, complexe weten regelgeving, grote aantallen beroepszaken en een dichtslibbend rechterlijk apparaat. In kwalitatieve zin duidt juridisering op de toenemende invloed van het recht op de verhouding tussen bestuur en burgers. Naarmate burgers afhankelijker worden van de overheid, neemt deze invloed toe. Een bijstandsgerechtigde is voor zijn inkomen, inkomensaanvullende rechten en voorzieningen aangewezen op de dienstverlening van de overheid.

30


Die eist dat de burger zijn plichten nakomt (bijv. informatieplicht, verplichte deelname aan reïntegratieprojecten, sollicitatieplicht). Ook op andere levensterreinen legt de overheid de burger verplichtingen op. Wie een kind krijgt moet dit bij de burgerlijke stand melden, wie een paspoort nodig heeft vraagt dit op het gemeentehuis aan. In kwalitatieve zin duidt juridisering ook op de veranderde functie van het recht. Rechtssociologen wijzen erop dat de overheid de wetgeving inzet om het maatschappelijk leven te beheersen en te reguleren (bijv. wetgeving die bedrijven voorschrijft hoe zich te houden aan milieuregels). Zij noemen dit een modificerende (d.w.z. veranderende of wijzigende) functie van het recht. Dit staat tegenover de codificerende functie die het recht van oudsher kent. Codificeren wil zeggen: regels, voorschriften of maatschappelijke regels in wetten vastleggen. Juridisering is ook een verzelfstandiging van het werkwoord juridiseren, wat ‘juridisch maken’ betekent. In die zin is het een methodisch begrip en duidt het op het omzetten van een vraag of probleem in een juridisch hanteerbare vraagstelling. De negatieve betekenis van juridiseren komt naar voren als het tegenover de dialoog wordt geplaatst. Een voorbeeld hiervan vormt de afhandeling van klachten. Die gaan meestal over bejegening. Veel organisaties kiezen er daarom voor om bij een klacht eerst contact op te nemen met de klager en hem uit te nodigen voor een gesprek om zijn klacht naar voren te brengen. Heeft de klager gelijk en erkent de organisatie dit, dan neemt hij veelal genoegen met een excuus, zijn gelijk, en mogelijk met maatregelen. Op het moment dat een klachtencommissie een klacht formeel behandelt, wordt het recht van de klager weliswaar erkend, maar zit hij tegelijkertijd in een – vaak langdurige – procedure. Waar een dialoog gevoerd had kunnen worden, zitten partijen nu als tegenstanders tegenover elkaar. Met name in situaties waarbij partijen nog vaak met elkaar te maken krijgen is een uitkomst met een verliezer en een winnaar

ongewenst. De methode mediation biedt beide partijen de mogelijkheid van een winwinuitkomst. Ten slotte duidt juridisering op de ontwikkeling, waarbij economische belangen, rechten en plichten juridisch verankerd worden. Wie een huis koopt krijgt een voorlopig en definitief koopcontract en een hypotheekakte, sluit verzekeringen en schrijft zich in bij het kadaster. Er is geen mens die erover peinst een dergelijke koop contant en handjeklap te sluiten. Mensen die gaan samenwonen, sluiten een samenlevingscontract om hun erfrecht, pensioenrechten en woonrecht te beschermen. De voogdij over kinderen is bij testament te regelen. Sociale en/of emotionele relaties tussen mensen zijn daardoor ook juridische relaties geworden. Juridisering als kwalitatief begrip krijgt vaak een positieve beoordeling. Het staat dan voor de rechtsbescherming, die burgers een sterke positie geeft ten opzichte van de overheid of voor de bescherming van belangen.

Jaap en Marjan hebben een vaste relatie en wonen samen. Hun vrienden, John en Joke, woonden ook samen totdat John een herseninfarct kreeg en aan de gevolgen ervan stierf. Zij hadden niets geregeld, waardoor Joke de woning moest verlaten en niets van de bezittingen erfde. Jaap en Marjan realiseren zich dat zij ook niets geregeld hebben en vragen zich af wat het beste bij hen past. Geregistreerd partnerschap komt het meest overeen met hun huidige situatie. Maar is dit gunstig voor kinderen? Hoe gunstig is het in gemeenschap van goederen te trouwen of op huwelijkse voorwaarden? Marjan vindt de huwelijkse voorwaarden maar niks, een uiting van calculerend gedrag. Als je trouwt, dan deel je alles. Jaap wijst haar op het waardevolle antiek dat zij ooit zal erven. Een deel daarvan – sieraden – heeft ook

1

31


een hoge emotionele waarde. Marjan vindt dit maar vreemd. Zo redeneer je niet als je gaat trouwen. Tien jaar later is de roze wolk van Jaap en Marjan uit elkaar gespat. Jaap is er met een vriendin vandoor en Marjan heeft zo de pest aan hem gekregen, dat ze het onderste uit de kan wil. Ze neemt een goede advocaat in de arm, die ze inzet voor een hoge alimentatie, de voogdij over hun twee kinderen en het behoud van haar erfenis. Jaap neemt ook een advocaat. Hij wil een bezoekregeling, een zo laag mogelijke alimentatie en om haar dwars te zitten eist hij een deel van het antiek. Ze zijn in gemeenschap van goederen getrouwd.

De ontbinding van een relatie is niet alleen een emotionele maar ook een juridische daad. Een scheiding is een emotioneel probleem van verwerking en een juridisch probleem (bijv. bezoekregeling, voogdij, alimentatie, verdeling van geld en goederen). 1.4.2 sociale participatie In de registratiecijfers van de sociaaljuridische hulp- en dienstverlening zijn de mensen met een minimuminkomen oververtegenwoordigd. Het gaat om mensen met een uitkering of een minimumloon. Vaak beschikken deze mensen over weinig ‘cultureel kapitaal’ (De Waal, 2001). Dat wil zeggen dat zij laag zijn opgeleid en vaak de omgangsvormen, het zelfvertrouwen en de netwerken missen die nodig zijn om zich in de maatschappij staande te houden of sociaal te klimmen. Zij worden soms openlijk en soms bedekt gediscrimineerd vanwege huidskleur, kleding, sekse of een combinatie ervan. Voor zichzelf beantwoorden zij niet aan de normen van wat als een behoorlijk leven wordt gezien. De beelden van een normale succesvolle identiteit is niet van toepassing, wat vaak tot een negatief zelfbeeld leidt.

Er is een verband tussen de hoogte van het inkomen en de mate waarin mensen deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. Bij deelname spreken we van sociale participatie en bij niet-deelname van sociale non-participatie. Beide begrippen hangen weer samen met verschijnselen als marginalisering, sociaal isolement en demoralisering (Andel, Den Heeten & Bommeljé, 1997). Het lijkt erop dat naarmate het inkomen lager wordt, de mogelijkheden om deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer aan kwantiteit en kwaliteit inboeten. Voorbeelden zijn kosten van familiebezoek (cadeaus, reisgeld), lidmaatschap van verenigingen, kinderpartijtjes (met cadeautjes), krantabonnement, lidmaatschap van vakbond, politieke partij of kerkgenootschap. Veel definities gaan eraan voorbij, dat sociale participatie alleen onder bepaalde materiële en immateriële voorwaarden mogelijk is. Volgens een van die definities is sociale participatie de ‘individuele of collectieve deelname aan en betrokkenheid bij activiteiten op het gebied van samenleven, werk, religie, politiek en cultuur’ (Lamme, Linneman, Deeg & Schuyt, 1998). Hoe de deelname aan het maatschappelijk verkeer het sociaal welzijn van mensen beïnvloedt, wordt in beeld gebracht aan de hand van de ‘participatiemonitor’ in figuur 1.1 (Edzes, 1997). Eindpunt in het schema in figuur 1.1 is iemands subjectieve welbevinden. Dit uit zich in tevredenheid over buurt, voorzieningen, sportfaciliteiten, vervoer, gemeente en het ontvangen van sociale waardering. De kwaliteit van iemands sociale en fysieke bestaan bepaalt iemands subjectieve welbevinden. Wie een goede gezondheid heeft, kan beter aan maatschappelijke activiteiten deelnemen dan iemand met fysieke en psychische klachten. Zo is de gezondheidstoestand van onbemiddelbare bijstandscliënten zorgwekkend. Van hen heeft 31 procent lichamelijke of psychische klachten en 28 procent is overspannen geweest; gevoelens van eenzaamheid komen bij hen meer dan gewoonlijk voor

32


(Edzes, 1997). Ook cognitieve factoren beïnvloeden het subjectief welbevinden. Wie inzicht heeft in zijn eigen mogelijkheden heeft meestal een positieve instelling en een optimistisch wereldbeeld. Randvoorwaarden (bijv. financiële middelen, gezondheid, voorzieningen, mobiliteit, huisvesting, persoonlijke kenmerken, sociaal netwerk van vrienden en familie) beïnvloeden direct en indirect iemands sociale en fysieke welzijn en de mogelijkheden tot sociale participatie. In de participatiemonitor kan sociale participatie bestaan uit betaald of onbetaald werk, deelname aan formele verbanden (kerken, politieke partijen, vakbond, welzijnswerkactiviteiten, educatie) en het behoren tot informele verbanden (familie, vrienden, buren). Dat de sociaaljuridische hulp- en dienstverlening zich moet richten op de verbetering van de randvoorwaarden voor sociale participatie, ofwel de materiële bestaansvoorwaarden van mensen (Edzes & Weggemans, 1997), is daarom een voor de hand liggende conclusie. Financiële tegemoetkomingen vullen niet alleen het gezinsinkomen aan, maar maken ook de deelname aan het sociaal verkeer financieel mogelijk. Lidmaatschappen van verenigingen komen binnen bereik, sociale contacten worden erdoor mogelijk. Goede vervoersfaciliteiten voor ouderen betekenen sociale contacten en vermindering van eenzaamheidsproblemen. 1.4.3

burgerschap en grondrechten Door sociale participatie te verbinden met de thema’s burgerschap en sociale grondrechten komen de randvoorwaarden voor sociale participatie in het perspectief van volwaardig burgerschap te staan. In alle visies op burgerschap is burgerzin het uitgangspunt. Burgerzin betekent dat burgers verantwoordelijkheid nemen voor zichzelf en voor de samenleving, zich gedragen volgens gangbare codes en onderlinge solidair zijn. Wil een samenleving als samenleving functioneren, dan is het essentieel dat burgers van burgerzin blijk geven. Betrokkenheid van

burgers bij de samenleving is daarom belangrijk. Niet betrokken burgers dreigen ervan te vervreemden en de waarden en normen te verliezen die tot de kern van de burgerzin gerekend worden. Om volwaardig te kunnen deelnemen aan het maatschappelijk verkeer moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. Het liberalisme legt hierbij de nadruk op klassieke grondrechten. In deze visie staan het respect voor individuele vrijheden en het respect voor democratische politieke rechten hoog in het vaandel (bijv. vrije verkiezingen, vrijheid van organisatie en meningsuiting, vrijheid van godsdienst). De ‘sociale’ visie op burgerschap benadrukt naast de klassieke ook de sociale grondrechten. Die rechten moeten mensen de middelen geven om te voorzien in hun sociaaleconomische en sociaal-culturele behoeften. Voeding, kleding, huisvesting, werk, inkomsten en onderwijs dienen daarom gegarandeerd te zijn. Het volledig gebruik van rechten en sociale participatie gaan in deze visie hand in hand. De sociale visie op burgerschap vindt de laagte van de uitkeringen een van de obstakels voor volwaardig burgerschap. Zo dekt een bijstandsuitkering hooguit de noodzakelijke kosten van bestaan, waardoor de overheid de uitkeringsgerechtigden vooral de sociale kant van het burgerschap onthoudt. Het is voor hen moeilijk een goede woning te vinden en toegang te krijgen tot onderwijs, gezondheidszorg en arbeidsmarkt. De zin van de sociaaljuridische hulp- en dienstverlening ligt dan ook in het kader van sociale participatie, burgerschap en burgerzin. In 1983 is de Nederlandse Grondwet met tal van sociale grondrechten uitgebreid (MeijVan Bruggen, 1989). De betekenis hiervan is verstrekkend. Ten eerste moet de overheid dusdanige bestaansvoorwaarden garanderen dat iedere burger in materieel opzicht gelijke kansen heeft op individuele ontplooiing. Het bestaan van inkomensvangende en inkomensaanvullende rechten past in dit kader en

1

33


Randvoorwaarden – financiële middelen – gezondheid – voorzieningen – mobiliteit – huisvesting – persoonlijke kwaliteiten – sociaal netwerk: familie, vrienden

Subjectief welbevinden – algemeen welbevinden – tevredenheid t.a.v. buurt, voorzieningen, sport, gemeente, vervoer, sociale waardering

Fysiek welzijn Sociaal welzijn Sociale participatie – betaald werk – vrijwilligerswerk – formele participatie – informele participatie

Eigen inschattingen Cognitieve factoren

Figuur 1.1 Participatiemonitor. moet de extremen in inkomensongelijkheid rechttrekken om een maatschappelijke tweedeling te voorkomen. Critici stellen dat de overheid deze verantwoordelijkheid verre van waarmaakt. Zij vinden dat de overheid onvoldoende maatregelen neemt om de ongewenste maatschappelijke tweedeling tegen te gaan. Uitbreiding van de sociale grondrechten betekent vervolgens, dat de overheid moet zorgen voor de voorzieningen die het gebruik van deze rechten mogelijk maakt en garandeert. Omdat de Grondwet uitgaat van de formele (rechts)gelijkheid van burgers, dienen deze voorzieningen voor iedere burger toegankelijk, bereikbaar en beschikbaar te zijn. De kritiek op dit punt komt tot uiting in de discussie over het ‘hebben’ en ‘krijgen’ van rechten. Critici wijzen op de vele discrepanties. Bijvoorbeeld tussen het recht op rechtsbijstand en de invoering van eigen bijdragen of tussen het recht op huisvesting en de onbetaalbaarheid van kwalitatief goede huurwoningen voor de laagste inkomensgroepen. Tot de taak van de sociaaljuridische hulp- en

dienstverlening behoort het signaleren van de werking van weten regelgeving en de tekortkomingen ervan. De betekenis van de sociale grondrechten ligt ten slotte in het principe van rechtsgelijkheid. De overheid moet ervoor zorgen, dat de toewijzingscriteria voor voorzieningen consistent, inzichtelijk en controleerbaar zijn. Ook hier is de kritiek, dat de ontoegankelijkheid van voorzieningen en rechten in de hand wordt gewerkt door moeilijk taalgebruik, de dichtheid en verfijning van regels, en de diversiteit van toekenningscriteria. Het is mogelijk dat sociale en klassieke grondrechten op gespannen voet met elkaar staan. Ter illustratie de Wet werk en bijstand. Om een uitkering te kunnen toekennen, vraagt de sociale dienst veel informatie van de aanvrager. De aard en hoeveelheid daarvan staan op gespannen voet met klassieke grondrechten (bijv. recht op privacybescherming, recht van bewijslast). Aanvragers van een uitkering worden niet alleen verplicht vergaand inzicht te geven in hun privéleven, maar worden ook geacht te bewijzen dat zij recht op deze uitkering hebben. Er was ook een tijd dat de sociale dienst moest bewijzen dat iemand geen recht op een uitkering had. 1.4.4

onderbenutting/nietgebruik van rechten Voor mensen die op of rond de armoedegrens leven, bestaan inkomensondersteunende voorzieningen. Diegenen die deze voorzieningen het hardst nodig hebben, blijken deze onvoldoende te benutten. We noemen dit ondersubsidiëring, onderbenutting of niet-gebruik van rechten. Het is ‘het niet, ten dele (partieel) of tijdelijk ontvangen van uitkeringen of voorzieningen waar men recht op heeft’ (Vrooman, 1996). Het niet-gebruik verslechtert de inkomenspositie van de laagste inkomensgroepen en leidt tot onnodig verlies van koopkracht. Niet-gebruik van rechten is omvangrijk. Zo maakt 23-27 procent van de rechthebbenden geen gebruik van individuele huurtoeslag, is de onderbenutting van de bijzondere bijstand

34


50-72 procent, en maakt 16-70 procent van de gerechtigden geen gebruik van de kwijtschelding van lokale lasten (Piepers & De Jong, 1997). De oorzaken voor het niet-gebruik van rechten liggen zowel bij vragers en cliënten als aanbieders, professionals en organisaties. De volgende redenen worden genoemd waarom burgers (de vragers) hun rechten niet benutten (Smolenaars & Van Oorschot, 1993). Onbekendheid met rechten Veel burgers zijn niet op de hoogte van hun rechten. Ze zoeken niet actief naar informatie, wachten vaak af, weten niets van veranderingen van regels en beseffen niet dat gewijzigde persoonlijke omstandigheden hen alsnog rechten kunnen geven. De moraliserende opvatting van de overheid, dat burgers zelf het initiatief moeten nemen om hun rechten aan te vragen, is niet alleen rampzalig voor diegenen die geen weet van rechten hebben maar het is ook in strijd van wat redelijkerwijs van burgers kan worden verwacht. Zo maakt de nota Armoedebestrijding: de financiële ondersteuning (Tweede Kamer, 2003) melding van maar liefst 79 regelingen. Leescultuur en taalvaardigheid Hoewel folders en brochures de meest gebruikte voorlichtingsmiddelen zijn, bereiken deze middelen vrijwel nooit de mensen die geen leescultuur hebben. Bij mensen die nooit lezen sluimert analfabetisme. De taalvaardigheid die mensen door lezen ontwikkelen, schiet bij hen tekort om zich de informatie uit brochures eigen te maken. Voor vreemdelingen is de Nederlandstalige geschreven informatie eveneens ontoegankelijk. Kinderen vertalen wel, maar ook hun leesvaardigheid is onvoldoende om het niveau van de informatie te kunnen begrijpen. Het juridisch jargon in brochures en folders maakt de informatie ontoegankelijk. Naast professionele organisaties doen mensen een beroep op informanten in hun informele circuit (bijv. familieleden, zelforganisaties, buren, moskeeën, belangenorganisaties, gebedshuizen, ontmoetingscentra). Aan deze goedbedoelde

hulp wil nog wel eens het een en ander schorten, waardoor het ook een bron van niet-gebruik wordt. Trots Er zijn ook mensen die bewust weigeren. Zij beroepen zich op het principe van individualiteit, wat inhoudt, dat het hen vrij staat van rechten geen gebruik te maken. Zo staan de voorzieningen die de sociale dienst verstrekt, in de belevingswereld van veel ouderen gelijk aan liefdadigheid en ‘je hand ophouden’. Dit druist fundamenteel in tegen hun gevoel van eigenwaarde. Zij vinden dit vernederend en niet in overeenstemming met hun vroegere status of zelfstandigheid. Niet zij maar anderen zijn de zwaksten in de samenleving. Ook bestaat het verschijnsel dat arme mensen zich niet arm voelen en niet als zodanig aangesproken willen worden. Volgens hen zijn dit de dak- en thuislozen, de illegalen en bepaalde bijstandsgerechtigden, maar zij niet. Perceptie van de overheid Voor vreemdelingen die niet bekend zijn met de verzorgingsstaat, is het onbekend dat de staat voor burgers financiële vangnetvoorzieningen heeft (Van de Wetering, 2003). Omstandigheden Een reden van niet-gebruik kan liggen in een combinatie van omstandigheden (Braam, 2004). Er is bijvoorbeeld een kloof tussen hetgeen de landelijke overheid bedenkt en de uitvoering van alledag. Dat leidt dan tot onkunde bij politici over de problemen van bijvoorbeeld chronisch zieken en minima.

Mevrouw De Bruin is 80 jaar en alleenstaand. Zij heeft een AOW en leeft door haar onkosten onder het minimum. Zij is gehandicapt en beweegt moeilijk. Haar gehoor is slecht en ze heeft wisselende gezondheidsklachten. Ze heeft daarom extra geld nodig. Om dat te krijgen moet zij:

1

35


– weten dat ze recht heeft op bijzondere bijstand; – zich niet schamen om het aan te vragen; – de weg weten naar sociale dienst; – als ze slecht ter been is, vervoer hebben en dat kunnen betalen; – geen bezwaar hebben tegen een inkomenstoets, waarbij zij haar hele financiële hebben en houden moet laten zien.

Economische factoren Er zijn bevolkingsgroepen met hechte familieverbanden. Voor hen is het gebruikelijk dat familieleden renteloos van elkaar lenen. Aflossingen lijken geen probleem te zijn. Familieleden verkiezen deze onderlinge hulp boven de hulp van de overheid (Van de Wetering, 2003). Zwart werken Uit angst ontdekt te worden geven uitkeringsgerechtigden er de voorkeur aan zo min mogelijk contact te hebben met overheidsorganisaties. Sociale omgeving In paragraaf 1.3 is gewezen op het belang van iemands sociale omgeving. De stimuli daarvan zijn te typeren als ‘iemand achter de broek zitten’. Een familielid of kennis kan vragen: ‘Ben je al bij de sociale dienst geweest? Heb je je al ingeschreven?’ In de hulpverlening is het bekend dat de meest geïsoleerde mensen vaak de ernstigste problemen hebben. Mensen met een klein sociaal netwerk komen te weinig in aanraking met de mond-totmondreclame. Het gaat met name om alleenstaanden, alleenstaande vrouwen met kinderen, allochtone oudere vrouwen die door hun man verlaten zijn, 50-plusvrouwen, vluchtelingen en asielzoekers. Ook mensen met verslavingsproblemen of psychische klachten kennen een kleine sociale omgeving. Anderen, bij wie het probleem van een tekortschie-

tende sociale omgeving speelt, zijn mensen met een verlieservaring (echtscheiding, overlijden) en dak- en thuislozen. Misverstanden over regelingen Er is veel foutieve kennis. Dat geldt voor minder bekende regelingen of voor die regelingen of instanties waarvoor mensen een zekere angst hebben, zoals de belastingen (‘Daar moet je niets mee te maken hebben’), waardoor kwijtscheldingen of belastingteruggaven buiten beeld blijven. Ook toewijzende organisaties of toekenningscriteria zijn vaak onbekend. Er kan de misvatting leven dat één organisatie alle regelingen verstrekt of dat voor elke regeling dezelfde criteria gelden. Dus: wie geen aanspraak kan maken op het een zal ook wel niet voor het ander in aanmerking komen. ‘Ik val toch overal buiten’, heet het dan. Eigen beoordeling Mensen die er financieel slecht voor staan, kunnen een beroep doen op een aanvullend inkomen. Maar het criterium ‘er slecht voor staan’ blijkt zowel een objectief als subjectief gegeven dat per huishouden verschilt. Er financieel slecht voor staan lijkt objectief te meten naar de hoogte van het inkomen, of de hoogte van de reserves. Toch is deze beoordeling tamelijk subjectief. Mensen blijken hun financiële pijngrens te kunnen verleggen of uit principe van onafhankelijkheid weigeren toe te geven dat ze arm zijn. Ook het ‘van horen zeggen’ vertroebelt beoordelingen. Een hardnekkige veronderstelling is bijvoorbeeld dat alleen bijstandsgerechtigden inkomensondersteunende rechten hebben. In het verleden afgewezen Als mensen in het verleden zijn afgewezen, trekken zij de conclusie dat ze nergens meer voor in aanmerking komen. Deze conclusie blijkt soms nog jaren na te werken. Wie negatieve ervaringen van anderen hoort kan van mening zijn, dat hij niet in aanmerking komt voor een regeling.

36


Rietje en Cor de Jonge wonen in een Amsterdamse negentiende-eeuwse wijk. Cor is ernstig hartpatiënt en is opgenomen in een verpleeghuis. Elk jaar deed Rietje een beroep op de belastingwinkel in haar buurt. Op hun aangifteformulier gaf de consulent hun medische kosten op als buitengewone lasten, waardoor zij elk jaar geld terugkregen. Nadat Cor was opgenomen in het verpleeghuis, werden de bijkomende kosten zoals gebruikelijk als buitengewone last opgegeven. Op een dag kreeg zij een brief van de Belastingdienst, waarin stond dat deze de kosten niet als buitengewone last accepteerde. Het bedrag van de aanslag werd daardoor nihil, dat wil zeggen, geen teruggave. Omdat de ziekte van Cor haar in die periode danig van slag bracht, kwam het niet bij haar op de consulent van de belastingwinkel advies te vragen. Ook in de daaropvolgende jaren kwam ze niet meer in de belastingwinkel. Toen de consulent haar een keer op straat tegenkwam en gekscherend zei dat hij haar miste, deed ze haar verhaal en kon de consulent haar vertellen dat de Belastingdienst een fout maakte. De laatste twee jaar van zijn leven kon ze alsnog de kosten van Cors verblijf in het verpleeghuis als buitengewone last opvoeren.

Regeling loont niet Bepaalde regelingen blijken nauwelijks te lonen. Om niet in de ambtelijke molens terecht te komen, zien mensen ervan af om een beroep op regelingen te doen.

Sociale vaardigheden Wie over genoeg sociale vaardigheden beschikt, lijkt aan zijn rechten te kunnen komen. Beleefde mensen lijken in de ene situatie meer gedaan te krijgen dan onbeleefde mensen en onbeleefde mensen weer in andere. Sociale vaardigheden zijn cruciaal in situaties waarbij de dienstverlening niet cliëntgericht en niet cliëntvriendelijk is. Cliënten moeten dan door een muur van onwil breken om hun rechten te realiseren.

Onbekendheid Dienstverleners kunnen door de vele en snelle wisselingen slecht geïnformeerd zijn over de regelingen die ze uitvoeren. De complexiteit van formele criteria kan professionals doen besluiten eigen beslissingsbevoegdheden te nemen. Socialedienstmedewerkers geven aan dat hun werkdruk ontstaat als gevolg van de voortdurend veranderende regelingen.

Bureaucratie Tal van regelingen kennen ingewikkelde aanvraagprocedures, stellen vele voorwaarden en kennen allerlei toetsingsvormen. Er zijn mensen die bewust weigeren om de bureaucratische procedures te ontlopen. Daarbij speelt een rol dat mensen er geen zin in hebben hun hele hebben en houden op tafel te leggen. Professionals en organisaties, de aanbieders, kunnen het gebruik van rechten op de volgende manieren belemmeren (Smolenaars & Van Oorschot, 1993). Ontmoediging Potentiële gebruikers krijgen geen of gebrekkige informatie of informatie wordt achtergehouden (Van der Werff, 1985). Bij stadsvernieuwingsoperaties zijn voorbeelden bekend van eenmalige en onvertaalde berichtgevingen (Rebattu, 1988). Bestaan van voorzieningen ontkennen Professionals kunnen bewust of onbewust ontkennen dat burgers rechten hebben op bepaalde voorzieningen: ‘De bijzondere bijstand geldt niet voor deze aanvraag’, ‘In uw situatie heeft u hier geen recht op’, ‘Deze voorziening is voor andere gevallen.’

1

37


Bejegening Een oorzaak van niet-gebruik ligt in de bejegening van cliënten. Dienstverleners weigeren cliënten goed te helpen, blaffen mensen af, bluffen hun onkunde weg. Arbeidsomstandigheden Andere factoren die hierbij een rol spelen zijn slecht geoutilleerde voorzieningen, incourante openingstijden, irritante en onoverzichtelijke regels en lange wachttijden. Gebrek aan voorlichting Van een actief voorlichtingsbeleid wordt een drastische vermindering van het niet-gebruik van rechten verwacht (Piepers & Van Putten, 2000). Een van de voorlichtingsmethoden is het huisbezoek. In tegenstelling tot onpersoonlijk voorlichtingsmateriaal (folders, kranten) is deze methode persoonsgericht. Voorlichters bezoeken de doelgroep (bijv. ouderen) thuis om uitleg te geven over bepaalde voorzieningen (bijv. over WVG-voorzieningen). Met deze methode zijn inmiddels positieve ervaringen opgedaan. De doelgroep kan in beeld komen door de bestanden van sociale dienst, woningcorporaties en Belastingdienst te koppelen. Er is uitgerekend dat slechts 50 procent van de rechthebbenden gebruikmaakt van het Amsterdamse woonlastenfonds (Van de Wetering, 2003). Automatische koppelingen kunnen het niet-gebruik drastisch terugdringen. Omdat de minima vaak recht hebben op meerdere voorzieningen, zou de voorlichting hierover uitgebreid kunnen worden tot meer regelingen (onroerendezaakbelasting, restitutie van schoolgeld, pasconcepten, reductiefondsen, individuele huurtoeslag, bijzondere bijstand). Ook blijkt het voorlichtingsmateriaal vaak verouderd en blijken de schappen bij tal van organisaties nooit uitgeruimd te worden. Beleidsruimte Gemeenten kennen een vrij grote ruimte om op tal van terreinen eigen beleid te maken. Dit geldt ook voor de bijzondere bijstand en de Wet voorzieningen gehandicapten. Zo

staat de ene gemeente toe dat uit de bijzondere bijstand een computer wordt toegekend aan een aanvrager, terwijl dit in de buurgemeente onmogelijk is. Elke gemeente moet burgers erop wijzen, dat het hun recht is een aanvraag te doen en dat bij een mogelijke negatieve beschikking het recht bestaat er beroep of bezwaar tegen aan te tekenen. Mensen kunnen op grond van hun omstandigheden motiveren waarom zij, al dan niet afwijkend van het gemeentelijk beleid, toch menen aanspraak te kunnen maken op regelingen. Krijgen zij deze informatie niet, dan lopen zij het risico geld mis te lopen. Informele selecties Er is sprake van selectieve optimalisering (Engbersen, 1990) als dienstverleners het formele beleid doorkruisen door informele selecties toe te passen. Het gaat om impliciet gehanteerde maatstaven die cliënten bevoorrechten en die geënt zijn op positief gewaardeerde sociale waarden. Een alleenstaande moeder met kinderen of een werkloze met een langdurig arbeidsverleden kan op meer inzet van professionals rekenen dan iemand die nog nooit gewerkt heeft. Er zijn ook categoriserende beoordelingen. Er zijn cliënten die ‘goed hun best doen’, ‘in een hopeloze toestand verkeren’, of ‘een schrijnend geval zijn’. Negatieve beoordelingen zijn de ‘hopeloos verslaafden’, de ‘categorie hopeloos’, en diegenen bij wie er ‘geen directe en wel een directe noodzaak’ tot handelen is. Professionals grijpen de houding van cliënten aan om een tweedeling tussen ‘deserving’ en ‘undeserving’ (Van der Veen, 1991) cliënten aan te brengen. Wie van enig verantwoordelijkheidsgevoel blijkt geeft, krijgt voorrang. ‘Eisende’, ‘zeurende’ en apathische cliënten komen daarna. Maatstaven als urgentie en noodzaak komen erdoor op het tweede plan te staan. Ter illustratie een GG&GD-arts over de toekenning van bijzondere bijstand (Zwart, 1990).

38


Als ik zie dat zo’n jongen zijn gebit altijd keurig verzorgt, vind ik het echt geen geld over de balk smijten om kronen te financieren. Maar bij mensen die nooit naar de tandarts zijn geweest en hun tanden nog niet eens gepoetst hebben als ze hier komen, heb ik mijn twijfels. En helemaal als zo’n man dan zegt dat hij op al zijn tanden en kiezen kronen wil hebben. Van goud, dat spreekt vanzelf. Dan weiger ik een positief advies te geven.

Selecties vallen meestal in het voordeel uit van de maatschappelijk sterkste (Engbersen, 1990). Onbenoemde variabelen als motivatie, zelfvertrouwen en aanwezige sociale vaardigheden blijken indicaties gunstig te beïnvloeden. Informele selecties werken in het nadeel van de maatschappelijk zwakste. 1.4.5

mondigheid en burgerschap Vanaf de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw is een nieuwe mentaliteit in gang gezet. Wat zich destijds aankondigde als antiautoritaire protestbeweging, breidde zich in de daaropvolgende decennia als een olievlek uit. Naast jongeren en studenten dienden zich steeds meer groepen aan die hun belangen op allerlei levensterreinen naar voren brachten. Zonder uitzondering was en is de inzet de uitbreiding van democratische rechten. Mensen willen betrokken en gehoord worden bij beslissingen die hun leven aangaan. Zij eisen inspraak en zeggenschap bij kwesties met betrekking tot wonen, werken, onderwijs, uitkeringen en medische behandelingen. Men is kritischer geworden. Waar mensen vroeger blindelings vertrouwden op het oordeel van een professional, vragen zij hem nu adviezen of besluiten toe te lichten en te verantwoorden. Patiënten vragen inzage in hun dossiers. Bij twijfel vragen zij een ‘second opinion’ aan. Wie een besluit van een overheidsorgaan be-

twist, onderzoekt nu de mogelijkheden van bezwaar en beroep. We spreken hier van de ‘mondigheid’ van de burger. In de afgelopen decennia leidde deze ontwikkeling tot de installatie van meerdere medezeggenschapsorganen en tot de erkenning van belangengroepen als gesprekspartner. In tal van instellingen voor onderwijs, zorg en sociale zekerheid functioneren nu medezeggenschapsraden. Mondigheid gaat gepaard met een toegenomen zelfbewustzijn. Criteria als menselijkheid, menswaardigheid en respect wil de burger terugzien in de kwaliteit van de hulp- en dienstverlening. Organisaties worden beoordeeld op bejegening, aanspreekbaarheid en cliëntvriendelijkheid. Wie ontevreden is, kan een klacht indienen. Vaak is dit bij wet geregeld (bijv. in de Wet klachtrecht cliënten zorgsector) en vaak hebben organisaties zelf interne (branche)commissies in het leven geroepen. Mondigheid komt ook tot uiting in de wijze waarop mensen hun belangen naar buiten brengen. Van oudsher zijn de vakbonden bekend. Nieuw zijn de patiëntenplatforms, de belangengroepen van migranten, de organisaties van uitkeringsgerechtigden, van ouders in het onderwijs. In het afdwingen van erkenning en het geaccepteerd worden als gesprekspartner kent iedere organisatie zijn eigen geschiedenis. Bij sommige is dit gevecht nog gaande. Wordt mondigheid in verband gebracht met begrippen als zelfwerkzaamheid en zelfredzaamheid, dan ligt een normatieve lading voor de hand. De overheid verwacht van burgers dat zij hun leven zelf kunnen en – vooral – moeten regelen. Zij moeten hun pensioenopbouw kunnen overzien, een ziektekostenverzekeraar kunnen kiezen, een verzekering nemen voor ziekte en arbeidsongeschiktheid. Of mensen in staat zijn deze keuzes te maken, is voor de overheid geen vraag. Studies over sociale (non-)participatie leggen een relatie tussen de kwantiteit en kwaliteit ervan en de hoogte van het inkomen. Hoe lager het inkomen, des te afhankelijker mensen worden van aanvullende inkomensvoor-

1

39


zieningen, van diensten van overheidsinstanties en des te belangrijker de vaardigheden worden om zich te handhaven. Diegenen die deze vaardigheden ontberen, dreigen gemarginaliseerd en in sociaal opzicht geïsoleerd te worden. Diegenen die deze vaardigheden wel hebben stuiten op de onwil gehoord en betrokken te worden bij het beleid dat de vormgeving van hun leven aangaat. Over uitkeringsgerechtigden en arbeidsongeschikten wordt beslist; een verschijnsel dat Oude Engberink aanduidt als een proces van ‘ontburgerlijking’. Belangengroepen van uitkeringsgerechtigden eisen al jarenlang, dat zij betrokken willen worden bij de beslissingen die hun bestaan aangaan. Zij stellen dat de cliëntenraden weliswaar als gesprekspartner erkend worden, maar dat deze nog onvoldoende zeggenschap hebben over de essenties van hun bestaan. Mondigheid geeft de sociaaljuridische professionals de taak burgers ‘tot’ hun rechten te doen komen. Uitgangspunt is dat burgers zelf verantwoordelijkheid willen nemen. Professionals krijgen daardoor een ondersteunende taak door informatie te geven, door als klankbord te fungeren voor groepen en individuen. Mondigheid vraagt ook een andere beroepshouding. Het is niet alleen aan de orde hoe mondigheid te stimuleren, maar ook hoe om te gaan met het gedrag van de mondige burger. Het stelt eisen aan de professional op het gebied van bejegening, aanspreekbaarheid, verantwoording en het omgaan met kritiek. Nieuwe uitgangspunten leiden ook tot andere dilemma’s. Wordt bijvoorbeeld iedere klacht of aanvraag in behandeling genomen? Hoe zwaar weegt de beoordeling van de professional ten aanzien van haalbaarheid en onhaalbaarheid? Zijn er grenzen bij het verschaffen van informatie? Hoe dienen criteria als cliëntvriendelijkheid en aanspreekbaarheid vormgegeven te worden? Leiden de verruimde klachtmogelijkheden niet tot een defensieve manier van werken?

1.5

Beroepsrollen en competenties

Een beroepsrol is een cluster van beroepstaken. Doordat het cluster beroepstaken in verschillende organisaties anders van samenstelling is, onderscheiden de beroepsrollen zich van elkaar. Denk aan de beroepsrol ‘juridisch beoordelaar’ van een professional die bij de sociale dienst werkt, en daar wetten en regelgeving toepast bij de toekenning van WWBuitkeringen. Die beroepstaak komt niet voor bij de sociaal raadslieden. Zij hebben als belangrijkste taken het informeren en adviseren van burgers. Het is ook mogelijk dat sociaaljuridische professionals verschillende beroepsrollen in één en dezelfde organisatie hebben. Een consulent bij een sociale dienst verstrekt niet alleen uitkeringen, maar kan ook als coach en adviseur optreden voor cliënten. Bij een sociaal raadsman komen de beroepsrollen informant, voorlichter en belangenbehartiger samen. Sociaaljuridische professionals treden op in verschillende beroepsrollen. Intermediair De professional treedt als intermediair op als hij als schakel fungeert tussen de aanvraag van de cliënt en de te vergeven diensten door de organisatie. Coach, consulent, adviseur De professional treedt op als adviseur als cliënten hem om raad vragen bij te nemen beslissingen; als coach, als hij groepen of individuen terzijde staat bij het bereiken van doelen; als consulent, als hij vraagbaak, raadgever is voor collega’s en andere organisaties. Juridisch informant en voorlichter In deze beroepsrol neemt de professional een onafhankelijke positie in. Het is zijn doel de cliënt zo goed mogelijk van informatie te voorzien om hem daarmee in staat te stellen beslissingen te nemen. Hij laat zich hierbij leiden door professionele standaarden, dat wil zeggen, de normen en waarden die gelden voor een zorgvuldige beroepsuitoefening. Zijn informatie betreft a de rechten op uitke-

40


ringen, voorzieningen, goederen, gelden en procedures, en b organisaties: waar rechten te verkrijgen, waar aanvragen te doen. Bemiddelaar bij conflicten De professional is een bemiddelaar bij conflicten op het moment dat hij op verzoek van een of beide belanghebbende partijen gevraagd wordt te bemiddelen in zijn of hun conflict. Hij kiest noch partij voor de cliënt noch voor de organisatie. Hij laat zich leiden door professionele standaarden, dat wil zeggen, de normen en waarden van een zorgvuldige beroepsuitoefening. De professional treedt op als onafhankelijk bemiddelaar tussen a burgers onderling (bij conflicten, burenoverlast, arbeidsconflict), en b tussen burgers en organisaties. De beroepsbeoefenaar toont aan in staat te zijn in de prejuridische fase te bemiddelen in conflicten tussen partijen, waarbij een oplossing totstandkomt die recht doet aan het belang van alle partijen. Juridisch belangenbehartiger/zaakwaarnemer De professional is een belangenbehartiger op het moment dat een of meer partijen hem vragen namens hem/hen hun belangen te behartigen. In deze beroepsrol treedt de professional op namens de cliënt. Het is primair zijn doel de belangen van de cliënt zo goed mogelijk te behartigen. In deze beroepsrol treedt hij op a bij conflicten (waarborgen van belangen van de cliënt), en b bij het verkrijgen van rechten/aanspraken (beroep, bezwaarprocedures). De professional toont aan in staat te zijn juridische of juridisch verwoorde vragen en problemen van cliënten te behandelen. Hij betrekt daarbij sociale, maatschappelijke, culturele en persoonlijke omstandigheden en hulpbronnen. Juridisch beoordelaar In deze rol treedt de professional op namens een organisatie als hij een aanvraag van een cliënt en/of een beschikking van een overheidsinstelling toetst aan de weten regelgeving. Hij heeft te maken met burgers en overheden. De professional toont aan dat hij in

staat is om zich op basis van kennis van relevante weten regelgeving een oordeel te vormen. Hij weet de discretionaire ruimte en bevoegdheden te benutten en kan een oplossing op maat realiseren. Om deze beroepsrollen te kunnen uitoefenen dienen professionals competent te zijn. De Van Dale (Groot Woordenboek der Nederlandse Taal) definieert het begrip competent als: ‘geschikt, tot handelen of oordelen bevoegd, gerechtigd’. Een competentie is de ‘bevoegdheid tot handelen, tot oordelen’. Een competentievraag wordt gedefinieerd als: ‘Wie is bevoegd van een zaak kennis te nemen? Bij welke rechter of college hoort een kwestie?’. Deze definities benadrukken de geschiktheid van de professional voor het beroep. Iemand wordt voor een beroep geschikt op grond van zijn deskundigheid of de kennis en vaardigheden die hem ter beschikking staan. In het HBO-onderwijs worden competenties gedefinieerd als ‘het geheel van kennis, inzicht, houding en vaardigheden, die de professional integraal toepast in situaties die voor het beroep kenmerkend zijn’. Die kennis komt uit de wetenschap, werkvelden en beroepsgroepen. 1.6

Kerntaken

In de beroepsrollen voeren professionals werkzaamheden uit die typerend zijn voor de sociaaljuridische hulp- en dienstverlening. We noemen deze werkzaamheden beroepstaken . Wanneer we deze beroepstaken vervolgens op gemeenschappelijke kenmerken clusteren, dan wordt het mogelijk ze te benoemen als kerntaken, ofwel: als de belangrijkste beroepstaken van een sociaaljuridische beroepspraktijk. Deze kerntaken zijn: 1 informatie en voorlichting; 2 bemiddeling naar voorzieningen en/of rechten; 3 bemiddeling bij conflicten (mediation); 4 indicatiestelling;

1

41


5 onderzoek; 6 rapportage; 7 signalering; 8 preventie; 9 belangenbehartiging; 10 begeleiding, coaching; 11 uitvoering beleid, weten regelgeving; 12 regievoering. 1.6.1

informatie en voorlichting De behoefte aan informatie en voorlichting is enorm. Burgers bestoken hulpverlenende organisaties jaarlijks met duizenden eenvoudige en moeilijke vragen. Het gaat om kortdurende praktische hulp (bijv. formulier invullen, schrijven van een brief, ‘vertalen’ van brieven van overheidsinstanties, woningbouwvereniging, deurwaarder, de weg wijzen in de bureaucratie, schrijven van verweer-, beroepen bezwaarschriften). Professionals bieden cliënten zowel kortdurende als langdurende hulp. Veel hulp is eenmalig en kortdurend. Hoewel dat op zich niet zo veel tijd vergt, zijn het de aantallen hulpvragers die de hulpverlening doen dichtslibben. Het gaat veelal om ‘vaste klanten’ die regelmatig komen, om mensen die angst voor formulieren hebben of onvoldoende leesvaardig of analfabeet zijn. Bij langer durende contacten gaat het om: – vragen over arbeid (bijv. ontslagzaken, loon, CAO); – socialezekerheidskwesties (bijv. vragen over uitkeringen en relevante regelingen); – woonvragen (bijv. huur, overlast); – financiële tegemoetkomingen (bijv. beurzen, tegemoetkoming studiekosten, huurtoeslag, kinderbijslag); – financiële problemen (bijv. schulden); – inkomensondersteunende regelingen; – opheldering van besluiten/beschikkingen van organisaties; – informatie over toekenningscriteria. Bij deze kerntaak is de overdracht van informatie gericht op het ‘vergroten van kennis en

het inzicht van cliënten’ (Holstvoogd, 1995), vergroten van keuzemogelijkheden en het kunnen verrichten van handelingen. Burgers moeten zowel ‘aan’ als ‘tot’ hun rechten kunnen komen. Bij deze kerntaak is de eerste vraag, welke informatie of welk advies een cliënt nodig heeft. Ieders persoonlijke omstandigheden vergen daarop toegesneden informatie. Hiermee onderscheidt advies en informatie zich van voorlichting, wat algemene informatie is. Naar aanleiding van de aantallen hulpvragers ontstond de discussie hoe het advies en informatiewerk te organiseren. Veel hulpvragen zijn eenvoudig van aard en hoeven niet per se door HBO-opgeleiden gedaan te worden. Er zijn meerdere voorbeelden waar vrijwilligers deze hulp verlenen en begeleid worden door professionals. Meerdere organisaties veranderden in de afgelopen jaren hun werkprocessen. Cliënten moeten zich daar aan het loket melden, waar professionals hen ter plekke helpen bij kortdurende of eenvoudige vragen. Bij kwesties die meer tijd en deskundigheid vergen, verwijzen zij cliënten intern of maken zij vervolgafspraken. Er zijn ook organisaties die voor cliënten die weinig zelfredzaam zijn, vaak met eenvoudige vragen langskomen en relatief veel tijd vragen, vrijwilligers aantrekken om hen in één-op-éénconstructies te koppelen aan deze cliënten (Witte, 2000). Deze vrijwilligers helpen deze cliënt met eenvoudige diensten. Ze nemen samen de post door, verzorgen betalingen en voorkomen dat mensen wegglijden in schulden of vereenzaming. Vervolgens doen zich bij deze kerntaak methodische problemen voor op het moment dat te veel informatie voorhanden is en de professional voor selectieproblemen staat. Dan moet hij bepalen welke informatie relevant en begrijpelijk is en welke waarden en normen voor de cliënt van belang zijn. Omdat iedere cliënt uniek is, is het een illusie te denken dat algemene informatie naadloos op die uniciteit past. De professional geeft in zijn advies aan wat de beste optie is voor de cliënt. Het is aan hem hoe hij hiervan gebruikmaakt.

42


Om een beeld te krijgen van de competenties die passen bij een consulent in het advies en informatiewerk, zie de personeelsadvertentie (Stichting Jeugdhulpverlening Delft, 2001) van een Jongeren Informatie Punt.

Personeelsadvertentie SJD Taken Informeren, adviseren en verwijzen van jongeren en intermediairen (bijv. ouders en beroepskrachten) op het gebied van onderwijs, wonen, werken, vrije tijd, gezondheid, seksualiteit, rechten hulpverlening. – Het leggen van contacten met relevante instellingen om informatiehoeken in te richten op plaatsen waar veel jongeren komen. – Een bijdrage leveren aan activiteiten op het gebied van voorlichting, preventie, signalering en belangenbehartiging. – Informeren over regelingen, wetten, voorzieningen. – Uitleg van rechten en plichten aan cliënten. – Wegwijsfunctie in regelingen, wetten, organisaties. – Adviseren over te nemen stappen/te volgen procedures. – Verzorgen van spreekuren over specifieke thema’s. Functie-eisen – Kennis van leefwereld van jongeren, weten regelgeving, sociale kaart. – Flexibel, cliëntvriendelijk, enthousiast, stressbestendig.

De vaardigheden waarover professionals in het informatiewerk moeten beschikken zijn op microniveau (d.w.z. de relatie tussen cliënt en hulpverlener): – mondelinge communicatieve vaardigheden: intakegesprekken, informatiegesprekken, adviesgesprek, voorlichting geven aan groepen;

– schriftelijke redactionele vaardigheden: informerende/voorlichtende brieven kunnen opstellen, bezwaar en beroep kunnen aantekenen; – kennis: weten regelgeving, beleid, doelgroepkennis (uitkeringsgerechtigden, migranten, minima, ouderen, risicogroepen); – verlenen juridische bijstand (verkeersslachtoffers, slachtoffers misdrijven); – regelen van voorzieningen, uitkeringen, goederen; – hulp bieden bij het opstellen en indienen van klachten; – voorlichting kunnen geven over wetten, regelingen, procedures. Op mesoniveau (d.w.z. organisatieniveau): – begeleiden van vrijwilligers, cliënten en medewerkers; – bieden van consult aan collega’s, aan andere organisaties; – opbouwen en onderhouden van netwerken; – opzetten en draaiend houden van spreekuren; – samenstellen van voorlichtingsmateriaal; – opzetten van telefonische spreekuren; – klachtregistratie, aanname klachten, uitleg procedures aan klagers; – signaleren van structurele leemten in voorzieningen; – indicaties beoordelen; – beoordeling sociaal-medische situatie. Communicatieplan opstellen Voorlichting is het verstrekken van algemene informatie aan grote aantallen mensen. Soms is het gericht op specifieke groepen en in andere gevallen is er geen onderscheid en richt het zich op iedere burger. Is het nodig burgers voor te lichten over bepaalde maatregelen, dan is hiervoor vaak een marktstrategie of campagne nodig. Er wordt dan een communicatieplan ontworpen. Een dergelijk plan richt zich op formele en informele hulpverleners (mantelzorg, vrijwilligers in de hulp- en dienstverlening) en het

1

43


houdt rekening met allerlei sociologische feiten, zoals de multiculturaliteit van de samenleving. Dat maakt het ten eerste noodzakelijk informatie te differentiëren naar formele en informele intermediairs. Ten tweede noodzaakt de diversiteit in doelgroepen te komen tot een diversiteit in voorlichtingsmiddelen. Voorlichters moeten rekening houden met factoren als leescultuur, taalvaardigheid, leeftijd, opleidingsniveau, organisatiegraad en inburgeringsniveau. Is er geen leescultuur, dan is de ervaring uit de reclamewereld met ongeschreven beelden, verhalen en ervaringen relevant. In een communicatieplan is het ook belangrijk de plaatsen aan te geven waar belanghebbenden zich bevinden. Veel belangenorganisaties willen graag voorlichtingsbijeenkomsten organiseren. Een communicatieplan (Groenendijk, Hazekamp & Mastenbroek, 2004) is opgebouwd uit een aantal onderdelen die in een bepaalde volgorde worden doorlopen. Grofweg bestaat dit plan uit de volgende onderdelen. – Terreinverkenning. Een terreinverkenning is een voorbereiding op de planning van de voorlichting. In deze oriënterende fase worden gegevens geïnventariseerd. Met deze informatie kan de huidige situatie aangegeven worden en de gewenste situatie. Wat voorlichters met de communicatie beogen moet overeenstemmen met de doelstellingen van de organisatie. Zij moeten deze doelstellingen op elkaar afstemmen. Vervolgens moeten zij de randvoorwaarden in kaart brengen die nodig zijn om het communicatieplan te doen slagen. – Doelstellingen. De doelstellingen geven aan wat de voorlichters willen bereiken, waarom ze dit willen bereiken en in hoeveel tijd. – Een van de methoden die hiervoor als ijkpunt wordt ingezet is de SMART-methode. Dat staat voor: z specifiek (bijv. type campagne, doelgroep, doel); z meetbaar: is er na afloop meer of minder sprake van niet-gebruik van rechten;

– –

–

– – – –

–

z aanvaardbaar: gaat het om een nuttig maatschappelijk doel; z realiseerbaar: zijn er adequate middelen; z tijd: binnen welk tijdspad moet iets gerealiseerd zijn. Doelgroepen. Dit onderdeel stelt de vraag op wie de voorlichting is gericht. Boodschap. Dit onderdeel staat voor het onderwerp, de boodschap, die de voorlichting wil overbrengen. Strategie. Met strategie wordt gedoeld op het ‘hoe’, met welke middelen en in welke vorm de communicatie wordt vormgegeven. Middelen. Welke middelen worden ingezet (buurtkranten, tv-spots, regionale tv). Activiteitenplanning. De planning geeft aan wanneer wat moet gebeuren. Budget. Hoeveel geld is er voor de campagne? Uitvoering. Ook de uitvoering moet worden gepland. Gebruikelijk is proefrondes, evaluaties, bijstellingen tot de definitieve voorlichting gegeven kan worden. Evaluatie.

1.6.2

bemiddeling naar voorzieningen en/of rechten Bij de kerntaak bemiddelen zijn twee betekenissen mogelijk. In de eerste betekenis houdt bemiddelen in dat professionals als tussenpersoon/intermediair optreden om rechten, voorzieningen, uitkeringen en diensten voor cliënten te verkrijgen. Wat zij aanvragen zijn woningaanpassingen, voorzieningen in het kader van de WVG, de financiering van diensten (crisisopvang); bijzondere bijstand of uitkeringen bij noodfondsen. Vaak gaat het om uitzonderingssituaties van cliënten, waardoor hen de hulp of diensten waarvoor ze redelijkerwijs in aanmerking zouden moeten komen, onthouden worden. Professionals onderzoeken de criteria voor toewijzing, trachten deze ten gunste van cliënten te interpreteren, zoeken jurisprudentie op of vragen expliciet om uitzonderingsmaatregelen. Be-

44


middelingsfuncties worden uitgeoefend bij: instituten voor sociaal raadslieden, ingebouwde functies voor maatschappelijke werk, ombudswerk, belangenorganisaties. 1.6.3

bemiddeling bij conflicten De tweede betekenis van bemiddeling houdt in, dat de professional bemiddelt bij conflicten of belangentegenstellingen tussen cliënten onderling of tussen cliënt(en) en instanties. Bemiddeling kent verschillende opties. Een professional kan zelf partijen horen en oplossingen zoeken, maar ook partijen uitnodigen met het oogmerk hen zelf oplossingen te laten vinden. Een recent voorbeeld van deze praktijk is mediation. Deze methode gaat uit van de betekenissen van beide partijen en geeft expliciet aandacht aan de belangen van alle betrokkenen. Het leidt tot gedeelde afspraken en het vermijden en/of versoepelen van gerechtelijke procedures. Lukt de bemiddeling niet, dan zijn juridische stappen nog altijd mogelijk (beroep, bezwaar, kort geding, klachtenprocedures). Het belang van deze kerntaak wordt geïllustreerd door de opkomst van het beroep mediator. Andere beroepen die raakvlakken hebben met conflictbemiddeling, zijn de vertrouwenspersonen en/of klachtenfunctionarissen in bedrijven, ziekenhuizen of gevangenissen. Uitgangspunt is dat de handelingen van de bemiddelaar altijd moeten aansluiten bij de wens van de hulpvrager. Bij een echtscheiding kan een juridisch gevecht in het voordeel van een partner beslist worden, maar in sociaal opzicht is het mogelijk dat na afloop alleen verliezers overblijven. Wordt alleen een sociale strategie gevolgd, dan kan dit ertoe leiden dat rechten uit het oog worden verloren. Kenmerkend voor de sociaaljuridische beroepspraktijk is het (prejuridische) stadium waarin mensen hun problemen voorleggen. In dit stadium liggen problemen (nog) open en zijn de verhoudingen (nog) niet verhard. Dat maakt interventies als bemiddeling en oplossingen die voor alle partijen bevredi-

gend zijn, nog mogelijk. Steeds meer wint de methode van mediation – de methode om geschillen buiten de rechter om op te lossen – aan terrein. Deze methode wordt met een handvol termen aangeduid. Naast mediation zijn termen als ‘alternative dispute resolution’ (ADR) of buitengerechtelijke geschillenbeslechting/-behandeling bekend. In Nederland liggen de perspectieven voor deze methode bij schaderegelingen; in de slachtofferhulpverlening bij de dader – slachtoffergesprekken; bij burenruzies; arbeidsconflicten; en bij het voorkomen van beroepszaken in de sociale zekerheid. De wettelijke mogelijkheden voor deze werkwijze worden onder meer door de Wet algemeen bestuursrecht geboden. 1.6.4 indicatiestelling Indiceren betekent aanwijzen. Het duidt aan, dat iemand in aanmerking komt voor een voorziening, dienst of uitkering, omdat hij voldoet aan de toewijzingscriteria. De bevestiging van de toewijzing noemen we de indicatie. Indiceren geeft professionals richtlijnen bij het bepalen van het recht op voorzieningen, diensten of uitkeringen. Het staat in het teken van rechtmatigheid (kan iemand er aanspraak op maken?) en kostenbeheersing (geen onnodige verstrekkingen). Er bestaan formele en informele indicatiecriteria . Het zijn regels die de voorwaarden, het type diensten en de te volgen procedures beschrijven. De procedures geven aan hoe aanvragen in te dienen, wie over de toekenning besluiten en op welke manier informatie over de cliënt wordt ingewonnen. Bij formele indicatiecriteria wordt eveneens vermeld hoe bezwaar en/of beroep aan te tekenen. Politieke organen of subsidiënten leggen de formele indicatiecriteria vast. Deze criteria kunnen een wettelijke grondslag hebben. Ze beogen objectief, algemeen geldend en inzichtelijk te zijn, en daarmee tegemoet te komen aan de principes van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. We spreken van informele indicatiecriteria als organisaties en professionals zelf de regels

1

45


voor toekenning en afwijzing opstellen. Informele indicatiecriteria gaan uit van het taxatievermogen en de zelfstandigheid van professionals, waardoor nog wel eens het verwijt ontstaat dat ze rekbaar, willekeurig, pragmatisch en subjectief zijn (Nationale Raad voor de Volksgezondheid, 1991). Informele indicatiecriteria kennen geen wettelijke of formele beroepsmogelijkheden. Wie wil protesteren tegen een beslissing, is afhankelijk van de bereidheid van besturen of directies om naar bezwaren te luisteren. Soms bestaan klachtenbureaus, vaak zonder wettelijke bevoegdheden. Informele indicatiesystemen kunnen ook dienen als beheersinstrumenten om cliëntenstromen in de hand te houden, wat betreft aantallen, doelgroepen, problematiek en tijdsinvestering. ‘Oneigenlijk’ gebruik van voorzieningen kan ermee voorkomen worden. Met informele systemen is het ook mogelijk cliënten te ‘sorteren’ en in te passen in methoden en aanbod, met criteria als motivatie, inzicht in eigen handelen en de capaciteit problemen en doelen onder woorden te brengen (bijv. ‘Wat wilt u van ons?’). Wie daaraan niet beantwoordt, wordt verwezen. Makkelijke cliënten scoren goed, de ene methode geeft meer aanzien, met bepaalde categorieën cliënten is het moeilijk of oninteressant werken (buitenlandse arbeiders, ouderen, zwerfjongeren of ex-psychiatrische patiënten). Hun complexe problematiek vergt veel tijd en is voor veel hulpverleners oninteressant. Formele en informele indicatiecriteria plaatsen professionals voor methodische problemen, die samenhangen met intenties en praktijk. Om vraag en aanbod goed te matchen (Van Ewijk, 2000) is het uit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid belangrijk dat een aantal processen zorgvuldig verloopt. Het gaat om de aanmelding, intake, probleemanalyse, indicatie, toewijzing en plaatsing. Een van de problemen is het referentiekader van waaruit professionals aanvragen beoordelen. Dit referentiekader bestaat uit een ooit

gevolgde opleiding, ervaring, beroepsbeeld, beleid van de organisatie, beschikbare capaciteit en aanbod. Zodoende kan een professional een aanvraag afwijzen vanwege onvoldoende capaciteit en zich niets gelegen laten liggen aan urgentie. Om de indicatiestelling zo zuiver mogelijk te doen verlopen, wordt het proces van indicering en de toewijzing van diensten ontkoppeld en bij organisaties die los van elkaar staan, ondergebracht. De indicerende organisatie kan daardoor onafhankelijk van capaciteitsproblemen of aanbod aanvragen beoordelen en toekennen. Zij kan aangeven waaruit het aanbod moet bestaan en wat de bijkomende (financiële) verplichtingen van de cliënt zijn. Een mogelijk conflict over een (zorg-/ hulp)contract wordt een conflict tussen cliënt en indicerende organisatie en niet tussen professional en cliënt. In deze lijn ligt ook de ontwikkeling van werkwijzen, waarbij alle vragen van de cliënt tegelijkertijd in kaart worden gebracht. Het voorkomt een gang langs meerdere organisaties, fragmentatie, en bovendien wordt de hulp- en dienstverlening effectiever, efficiënter en cliëntvriendelijker. Hét voorbeeld is de één-loketopzet, waar cliënten bij één loket met één intake meer voorzieningen tegelijkertijd kunnen aanvragen. We noemen dit geïntegreerde indicatiestellingen . Als voordelen van een één-loketopzet worden genoemd: – er is maar één loket waartoe de hulpvrager zich hoeft te wenden; – verschillende werksoorten zijn op dezelfde manier te bereiken; – verschillen in intakeprocedures worden teruggebracht, zodat uitvoerige afstemmingsprocedures teruggebracht kunnen worden; – er is één aanspreekpunt voor professionals. Een ander methodisch probleem is de maatschappelijke werkelijkheid, die breder en gevarieerder is dan het aantal omstandigheden waarin is voorzien. Een van de richtingen

46


waarin aanvankelijk de oplossing werd gezocht, is de verfijning en differentiëring van regelgeving (Van der Veen, 1991; Van Spijker & Jongejan, 1990). Het leidde tot gecompliceerde en onoverzichtelijke stelsels van regels, waardoor uitvoerende organisaties met onuitvoerbare controletaken werden opgezadeld. Naarmate de criteria specifieker werden, waren meer vragen nodig om aanvragen te beoordelen. De inbreuk op de privacy van cliënten was navenant. De ‘minimalisering van de verzorgingsstaat’ (Van der Veen, 1991) ofwel de liberalisering en deregulering van indicatiecriteria was hierop een tegenreactie. De verfijning van de regelgeving heeft ook geleid tot juridisering, tot een toename van advies- en informatievragen, tot meer verzoeken te arbitreren bij conflicten en op te treden bij privacyinbreuken. In de praktijk lopen toekenning en toewijzing van voorzieningen niet altijd synchroon, wat cliënten psychisch zwaar kan belasten tijdens de wachttijd (Stichting Bejaardenwerk Bergen op Zoom, 1980). Wie een indicatie heeft, verkeert in de veronderstelling dat hij de toegekende voorziening snel krijgt (bijv. indicatie voor woning bij sociale of medische urgentie). Niet de aanvraagprocedures veroorzaken de psychische druk, maar de zorg voor de partner of het gevoel van uitzichtloosheid. Indicatiecommissies verliezen aan vertrouwen en geloofwaardigheid naarmate de tijd tussen indicering en verstrekking toeneemt. Om te kunnen indiceren moeten professionals zich binnen korte tijd een beeld vormen van een vraag of probleem. Hun deskundigheid ligt op de volgende niveaus. – Kennis. Professionals moeten de relevante wetten, voorzieningen, en financieringsvormen kennen. – Analyse. Aanvragen zijn mogelijk complexer en moeten uiteengerafeld worden op onderdelen. – Gesprekstechnische vaardigheden. Indicaties zijn onmogelijk zonder informatie van de cliënt. De gesprekstechnische vaardigheid van professionals bestaat eruit deze informatie tijdens de intake te verkrijgen. In een

één-loketorganisatie vraagt dit het vermogen een intake zorgvuldig uit te voeren. Het is de basis voor een reeks voorzieningen. – Beoordelingsvermogen. Complexe vragen kennen minder gestandaardiseerde oplossingsprocedures en vragen een meer onorthodoxe aanpak. 1.6.5 onderzoek In de dagelijkse beroepspraktijk hebben professionals voortdurend gegevens nodig. Om deze te verkrijgen, verrichten zij onderzoek. Om onderzoek te kunnen doen, moeten professionals elementaire onderzoeksvaardigheden beheersen. Deze vaardigheden onderscheiden zich van de vaardigheden die voor wetenschappelijk onderzoek nodig zijn. Beroepsbeoefenaren verrichten onderzoek ten behoeve van hun cliënten of ten behoeve van de beroepspraktijk (zie voorbeelden over uitkering, voorziening en dienst). Informatie over uitkeringen, voorzieningen, diensten

Joop de Jong is bouwvakker. Hij heeft regelmatig rugklachten en is voor 35 procent afgekeurd. Hij wil weten wat zijn WIA-rechten zijn, of de uitkering van de uitvoeringsinstelling klopt en welke de mogelijkheden zijn voor reïntegratie in het arbeidsproces. De vraag van Joop, de onderzoeksvraag, is de start van het onderzoek. Daarna volgt de dataverzameling. Om te kunnen bepalen of Joop aanspraak kan maken op een WIA-uitkering, vraagt de professional hem informatie over zijn eerder verdiende loon en de beschikking van het UWV. De volgende stap is de uitwerking van de onderzoeksvraag. De informatie die Joop heeft verstrekt wordt vergeleken met de criteria die in de wet vermeld staan.

1

47


De laatste stap is de conclusie. De professional geeft Joop de informatie waar hij om gevraagd heeft.

Recht op uitkering, dienst of voorziening bepalen: controle en verificatie

Tine de Bruin is vorige maand van haar man gescheiden. Zij zorgt voor hun twee kinderen, die respectievelijk vier en twee jaar oud zijn. Omdat ze geen werk heeft, vraagt ze een bijstandsuitkering aan. Om te bepalen of zij recht heeft op een bijstandsuitkering, vraagt de intakeconsulent haar informatie over loon, spaargelden, vermogen, alimentatie en gezinsgrootte. Deze informatie wordt getoetst aan de criteria van de WWB. In dit geval is het onderzoek erop gericht de benodigde gegevens te verkrijgen en deze te verifiëren: materiaal in de vorm van loonstroken, bank- en giroafschriften, het vonnis van de rechtbank, identiteitsbewijzen en dergelijke. Gegevens zijn controleerbaar als ze toegankelijk zijn voor anderen en aan de hand van gelijke criteria beoordeeld kunnen worden. Bij de sociale diensten worden controles uitgevoerd in de vorm van heronderzoeken en fraudeonderzoek. Dit type onderzoek is bij de meeste organisaties een standaardprocedure. Uitkeringen, huurtoeslag, bijzondere bijstand, het wordt niet verstrekt zonder eerst deze procedure doorlopen te hebben. In andere werkvelden kunnen professionals de hulpverlening niet starten zonder eerst hun informatie grondig geverifieerd en gecontroleerd te hebben. Voor een onderhandelingsgesprek met schuldeisers moet de professional een betrouwbaar overzicht van de cijfers hebben voordat hij een saneringsplan kan presenteren. Willen de crediteuren meewerken, dan zal de professional zijn plan goed moeten voorbereiden.

Praktijkonderzoek

De rechtswinkel in Bommeldam telt acht vrijwilligers. Allen zijn juridisch goed geschoold, maar ieder van hen stuit op het probleem, hoe je begrijpelijk met cliënten kunt communiceren. Veel informatie komt niet goed over, waardoor cliënten hun termijnen van beroep en bezwaar laten verlopen. Op een teamvergadering formuleert het team de volgende onderzoeksopdracht: ontwikkel gesprekstechnieken waarmee de communicatie met cliënten verbetert.

Signalering Onderzoek naar de werking van weten regelgeving, het functioneren van voorzieningen, naar hiaten in hulp- en dienstverlening, is een voorbeeld van signalering. Dit type onderzoek heeft tot doel behoeften zichtbaar te maken en/of ongewenste verschijnselen te verbeteren. (Voor uitwerking van het signaleringsonderzoek zie paragraaf 1.6.7.) Belangenbehartiging Om de belangen van cliënten te kunnen behartigen, dient de professional onderzoek te doen naar feiten die de zaak van de cliënt onderbouwen. Hij kan die feiten vinden als hij onderzoek doet naar jurisprudentie, medische bronnen, iemands geschiedenis, huidige situatie, omstandigheden of (rechts)positie. Beleidsvoorbereiding/verantwoording

Cliënten overstelpen het bureau sociaal raadslieden in Bommeldam met vragen. Veel cliënten zijn allochtoon, eerste generatie, man en rond de zestig jaar. Hun vragen zijn tamelijk eenvoudig. Het gaat om brieven die niet begrepen

48


worden, formulieren die moeten worden ingevuld. Het bureau maatschappelijk werk en de ouderenadviseur hebben identieke cliënten met identieke problemen. Om aan deze hulpbehoefte tegemoet te komen, vatten de drie organisaties het plan op om de hulpverlening anders te organiseren. De wethouder heeft hier wel oor naar, maar wil cijfers hebben om de verandering te kunnen verantwoorden. Hij vraagt naar aantallen cliënten, leeftijden, type vragen, tijdsinvesteringen. De gemeente Zwabberdam wil het bureau sociaal raadslieden afschaffen. Volgens de wethouder vullen de raadslieden formulieren in (belastingen, CWI, sociale dienst). Dit is een taak die bij de verstrekkende organisaties zelf thuishoort. Voor andere juridische kwesties kunnen de cliënten naar een bureau rechtshulp, vakbond of advocaat. De raadslieden zijn het met de wethouder oneens en willen de eerder verzamelde gegevens benutten om de wethouder van zijn ongelijk te overtuigen.

1.6.6 rapportage In elke beroepspraktijk rapporteren professionals over hun cliënten. Rapportages verschillen qua vorm, inhoud en karakter. Deze verschillen hangen samen met het doel waarvoor ze zijn geschreven of het type organisatie voor welke ze zijn bestemd. Een rapport over schuldsanering bevat andere gegevens dan een voorlichtingsrapportage aan Justitie. Rapportage heeft verschillende functies. Het is ten eerste een middel om cliënten in- en extern over te dragen. De verwijzer geeft informatie aan de professional die een cliënt overneemt. De tweede functie betreft controle. Rapportage biedt de mogelijkheid van professionele toetsing van handelingen en besluiten. Zijn handelingen volgens het proto-

col uitgevoerd? Vervolgens dient rapportage voor het voorbereiden van besluiten. Beroepskrachten rapporteren dan onderzoeksgegevens en stellen de lezer in staat tot een besluit te komen. Bijvoorbeeld over de toekenning van hulp of diensten, de op te leggen strafmaat of de te nemen maatregelen in de kinderbescherming. Een vierde functie is informatie. Rapportage heeft dan tot doel een zo volledig mogelijk beeld van iemand te geven. Voorlichtingsrapporten van de reclassering of van de Raad voor de Kinderbescherming zijn hier voorbeelden van. De vijfde functie is documentatie en rechtsbescherming. Rapportages vormen documenten waarin handelingen worden vastgelegd. Bij klachten of beroepszaken bewijst een goede rapportage zijn waarde, omdat aan de hand van de daarin beschreven handelingen opgemaakt kan worden of een professional of organisatie correct of volledig gehandeld heeft. De laatste functie is legitimering of verantwoording. Een professional of organisatie maakt dan extern inzichtelijk hoe gehandeld is en waarom. Rapportage veronderstelt dat professionals schriftelijk vaardig zijn. Het vereist de kennis en vaardigheden om die stijl te kiezen die past bij probleem, onderwerp en adressant. Een beroepschrift vraagt een andere stijl dan een verantwoording van het gebruik van noodfondsen. Ten slotte veronderstelt rapportage dat professionals zorgvuldig omgaan met de privacy van cliënten. Zowel cliënten als buitenstaanders lezen wat de professional over hen geschreven heeft. De professional moet de cliënt waar mogelijk kennen in hetgeen hij over hem rapporteert. 1.6.7

signalering

Het Jongeren Informatie Punt (JIP) in Bommeldam heeft in de afgelopen twee maanden acht jongeren op het spreekuur gehad, die zich beklaagden over de arbeidsvoorwaarden bij een Amerikaan-

1

49


se junkfoodgigant. Het tempo is moordend, het loon het minimumjeugdloon en na afloop van de officiële werktijd volgt nog een uur schoonmaken. Daarna mogen zij naar huis. Kan het JIP hier een rol in spelen? Naast directe voorlichting aan jongeren over hun CAO-rechten en -verplichtingen, kan het JIP de klacht, de frequentie ervan en de duur registreren. Zou het JIP een gesprek met de directie overwegen, dan kan zij deze gegevens inbrengen. Contacten met andere JIP’s en met de vakbonden kan mogelijk leiden tot een verzwaarde delegatie of tot de publicatie van deze gegevens in een zwartboek of persbericht. Deze activiteit heet signalering. Het is het systematisch verzamelen en rubriceren van gegevens van cliënten over allerlei onderwerpen, waardoor: – leemtes in regelingen of voorzieningen in beeld komen; – consequenties van wetten en regelingen en voorzieningen zichtbaar worden; – behoeften expliciet worden; – niet goed functionerende organisaties en/ of hun werknemers in beeld komen. Dit alles met de intentie tot verbeteringen te komen (Vos, 1991). Wij kiezen voor deze betekenis omdat signalering in de sociaaljuridische (rechts)hulp in de regel geassocieerd wordt met activiteiten op het niveau van organisatie en politiek. Daardoor onderscheidt het zich van de betekenis waarbij signalering wordt opgevat als het opmerken van onderliggende of bijkomende vragen van de cliënt. Signalering is mogelijk op basis van gegevens, zoals aantallen cliënten, type en frequentie van problemen of vragen, personalia (bijv. geslacht, gezinssituatie, nationaliteit). Door deze informatie ontdekken professionals patronen en verbanden. Bijvoorbeeld de toename van onderhoudsklachten in het woningbezit van een bepaalde eigenaar, de wer-

king van de Wet poortwachter, of gevolgen van de bezuinigingen voor de minima. Signalering veronderstelt een actieve en gestandaardiseerde registratie van gegevens. In principe zou iedere hulp- en dienstverlenende organisatie moeten signaleren. Van cliënten komt dagelijks een schat aan informatie, die op beleidsniveaus vaak onvermoed is. Desondanks is deze taak bij veel organisaties een ondergeschoven kind. Meestal is de werkdruk hier debet aan. 1.6.8 preventie Het begrip preventie duidt op activiteiten die worden aangewend om ongewenste situaties of problemen te voorkomen. Deze activiteiten kunnen voortkomen uit onderzoek en/of signalering. De sociaaljuridische beroepspraktijk kent meerdere voorbeelden van preventieprojecten. Zo zijn er initiatieven van woningcorporaties die proberen te voorkomen dat huurders problematische huurachterstanden oplopen, er zijn preventieprojecten op het gebied van jeugdcriminaliteit. Uit politiek oogpunt scoren preventieve activiteiten hoog. Desondanks zijn de budgetten die ervoor worden uitgetrokken relatief laag, en de effecten ervan moeilijk te meten. 1.6.9 belangenbehartiging Belangenbehartiging duidt op het actief verwoorden en onder de aandacht brengen van individuele en/of collectieve belangen. Het doel is ongewenste situaties te veranderen of rechten te verwerven. In de sociaaljuridische beroepspraktijk kunnen professionals de belangen van hun cliënten op verschillende manieren behartigen. Ten eerste kunnen zij optreden als vertegenwoordiger of woordvoerder van een groep of individu, bijvoorbeeld bij gerechtelijke procedures als beroep, bezwaar en verweer, of tijdens hoorzittingen. Ten tweede kunnen zij: – belangengroepen van informatie voorzien; – leden van belangengroepen scholing geven;

50


– belanghebbenden in belangengroepen organiseren; – belangengroepen helpen door hun eisen en belangen te formuleren en ervoor op te komen; – belangengroepen ondersteunen door onderzoek te doen (onderzoek kan een belangengroep van feiten en argumenten voorzien). Ten slotte kunnen belangengroepen professionals vragen om als bemiddelaar op te treden. Zaakwaarneming Een variant op belangenbehartiging is zaakwaarneming. Een zaakwaarnemer is iemand die voor een ander zaken regelt of zich beschikbaar stelt om partijen voor het kantongerecht te vertegenwoordigen (Koenen, 1996). Vertegenwoordigen betekent: ‘Voor een of meer personen tegenwoordig zijn, in de plaats treden van, handelen in naam van’ (Koenen, 1996). Voorbeelden van zaakwaarneming zijn te vinden in de gezondheidszorg, waar vrienden of familieleden handelingen ten behoeve van een patiënt verrichten.

Meneer John verblijft sinds een half jaar in een verpleeghuis. Hij is door een hersenbloeding aan een zijde van zijn lichaam verlamd, maar krabbelt beetje bij beetje op. De prognose is dat hij over enige maanden weer naar huis kan en met de hulp van de thuiszorg weer zelfstandig kan wonen. Zijn broer treedt als zaakwaarnemer voor hem op. Hij zorgt ervoor dat de vaste lasten worden betaald, het huis onderhouden wordt. Daarnaast heeft hij voor zijn broer een andere gelijkvloerse woning aangevraagd bij de woningcorporatie en aanvragen gedaan voor thuiszorg en maaltijdvoorzieningen.

Klachtenbehandeling Een belangrijk deel van de sociaaljuridische praktijk bestaat uit het behandelen van klachten. Klachten zijn een uiting van ontevredenheid. Burgers zijn ontevreden over de kwaliteit van een dienst of beklagen zich over de bejegening van professionals. Een klacht is ook een mededeling, zoals de vraag aan de servicedesk van de woningcorporatie om een overlastsituatie op te lossen. Burgers met klachten kunnen klachtrechten hebben die wettelijk en niet wettelijk zijn vastgelegd. Gaat het om wettelijk vastgelegde klachtrechten, dan hebben burgers het recht hun klacht of geschil aan het oordeel van een onpartijdige instantie te onderwerpen (Koenen, 1996). Zo kennen organisaties in de gezondheidszorg klachtencommissies die zijn ingesteld krachtens de Wet klachtrecht cliënten zorgsector. Waar geen wettelijk vastgelegde rechten bestaan, gaan organisaties er veelal zelf toe over klachtencommissies in te stellen. De meeste klachten gaan over bejegening. Om de klacht niet te juridiseren kan een organisatie de cliënt voor een gesprek uitnodigen. Een excuus of genoegdoening is voor veel cliënten voldoende. Op het gebied van klachtenbehandeling verrichten professionals de volgende werkzaamheden: – de ontvankelijkheid toetsen van de klacht op criteria als bevoegdheid, aard, tijdstip van de klacht, persoon van de klager; – toedracht van de klacht onderzoeken; – over de toedracht rapporteren; – afdoening regelen; – bejegeningklachten behandelen; – burgers helpen bij het formuleren van klachten; – burgers helpen bij het indienen van klachten; – klachtprocedures ontwerpen, klachtencommissies samenstellen, klachtreglementen ontwerpen.

1

51


1.6.10 coaching en begeleiding Coaching wordt gedefinieerd als ‘een doelen resultaatgerichte vorm van begeleiding van teams en individuen gericht op het zelfstandig functioneren binnen een bepaalde organisatiecontext’ (Van den Boomen, Hoonhout & Merkies, 2001). In het bedrijfsleven ligt het accent van coaching op de competenties die de organisatie nodig heeft. De relevantie en actualiteit van deze methode hangt in de sociaaljuridische beroepspraktijk samen met de toegenomen mondigheid van burgers. Coaching is een middel om burgers, individueel en collectief, te ondersteunen op het gebied van inspraak, medezeggenschap en belangenbehartiging (bijv. ondernemingsraad, medezeggenschapsraad, patiëntenvereniging, huurdersvereniging, raad van cliënten, bewonerscommissie). Coaching is ook aan de orde waar organisaties vrijwilligers inzetten (bijv. organisatie voor vluchtelingenwerk, socialeraadsliedenwerk, belangenorganisatie, slachtofferhulp). Het vraagt het vermogen vrijwilligers werkbegeleiding te geven, hen van consult te voorzien, voortgangs- en functioneringsgesprekken met hen te voeren. Coaches begeleiden, ondersteunen, scholen en geven consult bij de dagelijkse problemen waar deze raden/verenigingen voor staan. Vaak ontbreekt de deskundigheid en vaardigheid, bijvoorbeeld om informatie op relevantie te selecteren. Coaches geven cursussen, trainingen en scholingen en spelen in op het niveau van kennis en vaardigheden van mensen. Coaching onderscheidt zich van supervisie, doordat er doelbewust en expliciet wordt toegewerkt naar resultaten. Een raad moet uiteindelijk zelfstandig kunnen functioneren, zelf weten hoe met de bergen informatie om te gaan. Begeleiding Begeleiden betekent: vergezellen, adviseren, helpen, steunen, als deskundige meewerken aan een bezigheid of er richting aan geven (Koenen, 1996). Begeleiding is de deskundige, beroepshalve verstrekte hulp (Koenen, 1996). In de sociaaljuridische beroepspraktijk is begeleiding aan de orde bij cliënten die

problemen hebben die een langdurige tijdsinvestering vragen (bijv. schuldsanering, trajectbegeleiding bij arbeid of de onzekerheid tijdens gerechtelijke procedures). Basis voor de begeleiding is een vooraf uitgestippeld (hulp)plan of beleid. De contacten tussen cliënt en professional staan in het teken van ‘vinger aan de pols houden’, motivatie en professionele betrokkenheid om vooraf gestelde doelen te behalen. De professional zit ‘dicht op de cliënt’ en behoudt daardoor het overzicht over het hulpplan. 1.6.11 dienstverlening Professionals in de dienstverlening voeren primair wetten, regels en beleid uit. In grote lijnen betekent dit, dat zij de volgende beroepshandelingen uitvoeren. – Aanvraag innemen. In elke werksoort nemen professionals de aanvragen van cliënten tijdens de intake in. Om de hulp en diensten te verstrekken waarop cliënten aanspraak kunnen maken, vereist de organisatie dat cliënten inzicht geven in hun situatie en daarvoor de noodzakelijke gegevens aanleveren. Van professionals wordt verlangd, dat zij (als beroepshandeling) de geldende procedures en protocollen kennen en kunnen uitvoeren. Voorbeelden vormen de intakeprocedures van de CWI, GSD, UWV of de woningtoewijzing door gemeentelijke diensten. Wordt gewerkt vanuit de één-loketgedachte, dan kunnen cliënten voor al hun vragen bij één organisatie terecht. Beroepskrachten moeten dan in staat zijn zich binnen korte tijd een adequaat beeld van een vraag of probleem te vormen. Een zorgvuldig uitgevoerde intake is de basis voor toekenning of afwijzing van aanvragen. – Aanvraag behandelen. Na de inname van de aanvraag begint de professional de gegevens te verifiëren en te controleren. Wie een WVG-voorziening aanvraagt, zal de noodzaak van deze voorziening moeten aantonen (bijv. met doktersverklaringen). Om aanvragen te kunnen beoordelen en te behandelen wordt van de professional de

52


vaardigheid gevraagd zijn kennis over de betreffende kwestie operationeel te maken. Het houdt in, dat hij: z (juridische) bronnen kan vinden en hanteren voor de toetsing van de aanvraag; z de procedures in gang kan zetten die zorgdragen voor de verdere behandeling van de aanvraag; z analytisch kan denken. – Aanvraag toetsen aan indicatiecriteria. Om in aanmerking te komen voor hulp of diensten moet een cliënt beantwoorden aan de (bij wet, beleid) gegeven indicatiecriteria. De professional toetst de gegevens van de cliënt aan deze criteria en komt op grond van zijn onderzoek tot een positief of negatief advies. – Over de toekenning van hulp of dienst beslissen. Na de toetsing kan de professional een advies uitbrengen of beslissen of de aanvraag van de cliënt toegekend kan worden. Hij maakt hiervan een rapport en, afhankelijk van zijn positie of bevoegdheden, een beschikking. Om aanvragen te kunnen honoreren dient de professional deze zorgvuldig getoetst te hebben aan de geldende toewijzingscriteria. Gaat het om complexe aanvragen, dan wordt van de professional verwacht, dat hij: z bekend is met de regelingen op grond waarvan een aanvraag toegekend kan worden; z de kennis en vaardigheid heeft het proces in gang te zetten die de aanvraag kunnen uitvoeren; z de situatie van de cliënt vanuit meerdere invalshoeken kan beoordelen (sociaalmedisch, psychisch); z adequaat kan verwijzen indien de aanvraag de grenzen van de eigen organisatie overschrijdt. – Aanvraag afwikkelen. Een aanvraag waarover positief is beslist, wordt voor afhandeling naar de daarvoor bestemde afdeling gestuurd. De cliënt krijgt een schriftelijke bevestiging (beschikking) en de voorziening/uitkering wordt toegekend.

–

–

–

–

–

Bij een negatieve beslissing krijgt de cliënt ook een beschikking, ofwel een schriftelijk stuk waarin de afwijzing met redenen staat vermeld. Een dergelijke beschikking heet een voor beroep vatbare beschikking. Daarmee wordt aangegeven, dat de cliënt, indien hij het met de beschikking oneens is, bij zijn beroep of bezwaar kan ingaan op de argumenten van de organisatie. Ook kan het voorkomen dat cliënten een mondelinge uitleg vragen. Sanctioneren. Blijkt een cliënt onjuiste informatie te leveren, te frauderen, of zijn verplichtingen niet na te komen, dan kunnen professionals hun cliënten een sanctie opleggen. Dat kan betekenen: geen uitkering, geen voorziening, een korting op de uitkering, een verwijzing naar de sociale recherche. Adviseren en informeren. Het is mogelijk dat cliënten op basis van hun situatie aanvullende informatie behoeven. (Iemand kan bijvoorbeeld een WAO-uitkering genieten die onder de bijstandsnorm ligt.) Professionals dienen in deze gevallen informatie en advies te geven over aanvullende inkomensmogelijkheden. Cliënten kunnen ook behoefte hebben aan een motivatie voor de toekenning of afwijzing van hun aanvragen. Het vraagt van professionals de capaciteit deze zowel schriftelijk als mondeling toe te lichten. Verwijzen. Bij complexe aanvragen kan de professional zijn cliënt verwijzen naar andere organisaties. De casus over Alexander is hiervan een voorbeeld. Bezwaar en beroep behandelen. Sociaaljuridische dienstverleners moeten bezwaar- en beroepschriften kunnen behandelen. Zij worden geacht de argumenten en logica van de cliënt opnieuw te kunnen toetsen aan de richtlijnen en geest van de wet. Voorlichting geven. Professionals in uitvoerende organisaties moeten voorlichting kunnen geven: over rechten, procedures, reglementen of over de consequenties van nieuwe wetgeving.

1

53


1.6.12 regie Naast de sociaaljuridische hulp- en dienstverlening zijn tal van andere organisaties betrokken bij maatschappelijke vraagstukken als leefbaarheid, veiligheid en armoede (bijv. woningcorporaties, gemeenten, welzijnsorganisaties, politie en bedrijfsleven). De complexiteit van deze vraagstukken vereist, dat al deze organisaties en verbanden samenwerken. Deze samenwerkingsverbanden variëren qua intensiteit in kwaliteit, aantal betrokkenen, onderlinge afhankelijkheid en bijdragen. Waar een organisatie een leidinggevende of coördinerende functie heeft, wordt gesproken van regie. Op politiek en bestuurlijk niveau nemen gemeenten vaak het voortouw, op uitvoeringsniveau zijn het de welzijnsorganisaties, die de afstemming en samenhang regelen. De regievoering kent twee hoofdtaken. Een regisseur kan de taak hebben te registreren. Hij is dan verantwoordelijk voor de kwaliteitscontrole en het beheer. Hij kan ook de taak hebben te programmeren, wat neerkomt op verbeteren, vernieuwen of initiëren. Hij moet daartoe samenwerkingsverbanden van korte of lange duur kunnen opzetten. Professionals moeten netwerken van personen en organisaties kunnen opbouwen en instandhouden. Beleid maken Het is tevens belangrijk dat een regisseur beleid kan maken met andere organisaties/disciplines. Om de regie te kunnen voeren, moet de professional kunnen samenwerken in (team)verbanden. Dat vereist contactuele eigenschappen in de breedste zin. Meer dan het beheersen van gespreksvaardigheden als vergader- en discussietechnieken, onderhandelen en presenteren (van plannen, standpunten), vraagt het vooral een beroepsattitude die getuigt van aanspreekbaarheid, ontvankelijkheid voor kritiek, flexibiliteit in het omgaan met formaliteit en informaliteit. Vervolgens is het belangrijk dat een professional netwerkmethoden kent en kan toepassen. Hij moet kunnen bepalen met wie en met welke orga-

nisaties contacten nodig zijn, met welke organisaties samengewerkt moet worden, wat het committment kan bepalen. Projectmatig werken De professional moet projectmatig kunnen werken. Deze methode onderscheidt zich qua doelen, tijdspanne, inspanningsverplichtingen en resultaatgerichtheid. Inzicht in organisatieprocessen Een professional moet inzicht hebben in organisatieprocessen en over organisatorische vaardigheden beschikken. 1.7

Hulpverlening en dienstverlening

In dit boek spreken we van hulpverlening en dienstverlening. Wie de exacte betekenis van deze begrippen wil weten, zal tevergeefs een beroep op de Van Dale doen. Die omschrijft hulpverlening als het ‘verlenen van hulp’ en dienstverlening als het ‘verlenen van diensten’. Het onderscheid tussen deze begrippen is dus arbitrair. De definities van diensten en dienstverleningsprocessen noemen een aantal kenmerken. Ten eerste spreken ze van immateriële of ontastbare prestaties (Heuvel, 1999). Zo kan een professional tijdens een adviesgesprek een cliënt telefonisch introduceren om hem te verwijzen of een bezwaarschrift schrijven. In dit gesprek komt de omvang en de aard van de dienst tot stand. Ten tweede noemen de definities de ‘meeproductie’ van de cliënt bij de totstandkoming van de dienst. Ten derde wordt gesproken van prestaties die tegen vergoeding aan de andere partij geleverd worden. Wij zien echter dat organisaties in de non-profitsector hun hulp en diensten voornamelijk gratis aanbieden. Weliswaar betaalt iedereen er indirect voor via verzekeringspremies of ingehouden belastingen, maar dan nog zijn eigen bijdragen (bij juridische loketten, advocatuur, zorginstellingen, contributies thuiszorg) anders dan de commerciële tarieven.

54


Diensten onderscheiden zich van producten. In hulp- en dienstverlenende organisaties maken producten diensten mogelijk. Zo kan een organisatie een bedrijf de opdracht geven een ICT-programma of een brochure te ontwerpen ter ondersteuning van de voorlichting. Diensten zijn vergankelijk. Een dienst is van waarde voor de vraag of kwestie die op een bepaald moment speelt. Diensten zijn persoonsgebonden, omdat ze zijn toegespitst op de vraag of behoefte van de cliënt. Hoewel deze definities een sluitende omschrijving beogen, kunnen we nog steeds stellen dat deze kenmerken ook op de hulpverlening van toepassing zijn. Waarom onderscheiden we de hulpverlening van de dienstverlening? In de eerste plaats om te laten zien, dat het hulp- en dienstverlenende organisaties taken en beroepshandelingen van de professional verschillend vorm geven (Witte, 1993). Dienstverlenende organisaties hebben de taak weten regelgeving uit te voeren. Dat zijn de uitvoeringsorganisaties voor de sociale zekerheid, de immigratie- en naturalisatiedienst (IND), gemeentelijke diensten en woningcorporaties. De beroepshandelingen van professionals worden door de wettelijke taken bepaald. De rechtmatigheid van uitkeringen wordt getoetst aan formele indicatiecriteria, er zijn sancties mogelijk en data dienen geverifieerd te worden. Hulpverlenende organisaties kennen een relatieve onafhankelijkheid: van dienstverlenende organisaties en van wetten en regels. Door die positie kunnen professionals burgers voorzien van vrijblijvend advies en informatie, voor hen optreden als onafhankelijke deskundigen en hun belangen onbevooroordeeld wegen. Vaak fungeren zij als vertrouwenspersoon. Ten slotte bepaalt het type inspanningsverplichtingen de relatie tussen cliënt en organisatie. De inspanningsverplichtingen die dienstverlenende organisaties hun cliënten opleggen, zijn wettelijk voorgeschreven. Dat geeft ook een andere machtsrelatie tussen cliënt en organisatie.

Aan de hand van de volgende criteria werken we het onderscheid tussen hulp- en dienstverlenende organisaties verder uit. Het betreft: – posities; – beroepshandelingen; – gedragsverandering; – reikwijdte; – inspanningsverplichtingen; – tijd en standaardisering; – formele en informele indicatiecriteria. 1.7.1 beroepshandelingen Zowel de hulp- als dienstverlening is erop gericht dat mensen ‘aan’ hun rechten komen. Alleen de wijze waarop verschilt. Hulpverlenende organisaties zijn niet gebonden aan dienstverlenende organisaties en hebben niet primair de taak wetten, regels en beleid uit te voeren. Dit geeft professionals een wezenlijk andere positie. Zij kunnen burgers op een andere manier terzijde staan bij het verkrijgen van hun rechten. De relatie tussen burger en dienstverlenende organisatie kenmerkt zich door machtsongelijkheid en afhankelijkheid. Wie een uitkering aanvraagt, moet informatie overleggen, verschijnen op heronderzoeken, meewerken aan trajectbegeleiding. Wie deze voorwaarden niet naleeft, riskeert een sanctie. De beroepshandelingen van hulpverleners nivelleren deze verhouding enigszins. Die zijn erop gericht de cliënt ‘aan’ zijn rechten te doen komen. Dat impliceert, dat de hulpverlener zijn cliënt informeert, adviseert; de correcte toepassing van weten regelgeving onderzoekt; indien nodig verwijst; juridische procedures (bezwaar, beroep) start als cliënten rechten onthouden worden. Door deze handelingen voorkomt een professional dat burgers rechten verspelen door onbenullige redenen als inaccuraat taalgebruik, termijnoverschrijdingen, verkeerd adresseren, niet weten hoe een brief te schrijven. Anders dan in de dienstverlening hebben hulpverleners niet de bevoegdheid de hulp of diensten van een dienstverlenende organisatie toe te kennen. Ook wikkelen zij geen aanvragen af.

1

55


De positie van hulpverleners impliceert eveneens, dat zij niet de sancties kunnen opleggen die een dienstverlenende organisatie mag opleggen. Geeft een cliënt onjuiste informatie, fraudeert hij of komt hij zijn verplichtingen niet na, dan kan een hulpverlener hem hooguit wijzen op de consequenties ervan of zijn hulp aan de cliënt weigeren. 1.7.2 gedragsveranderingen Gedragsverandering kan zowel in de hulpverlening als in de dienstverlening beoogd worden en is daarom geen onderscheidend criterium. In de dienstverlening staan agogische interventies niet voorop, maar is het wel mogelijk dat er eisen aan het gedrag worden gesteld. De slogan ‘werk boven inkomen’ veronderstelt van uitkeringsgerechtigden, dat zij zich richten op werk of op socialeactiveringstrajecten. Een woningcorporatie eist van bewoners dat zij zich als goede huurders gedragen en elkaars woongenot niet met extra decibellen bederven. In reïntegratietrajecten leren deelnemers sociale vaardigheden met het doel werk te verkrijgen en te behouden. In de schuldhulpverlening leren cliënten weer met elkaar overleggen en verantwoordelijkheden opnemen. inspanningsverplichtingen In zowel de hulp- als dienstverlening gaan cliënten en organisaties inspanningsverplichtingen aan op basis van wederkerigheid. Of deze contacten vrijwillig, voorwaardelijk of gedwongen zijn, is in dit geval niet van belang. De inspanningsverplichtingen van cliënten kunnen eruit bestaan, dat zij waar mogelijk moeten meewerken, informatie moeten overleggen, verplicht zijn aan een plan mee te werken. Een huurder heeft zijn verplichtingen van het huurcontract na te komen (bijv. maandelijks betalen van huur, geen onderverhuur) en de verhuurder heeft te zorgen voor het woongenot. Dienstverlenende organisaties zijn verplicht aanvragen van cliënten in behandeling te nemen en te toetsen aan wettelijke toewij-

zingscriteria. Hulpverlenende organisaties gaan met cliënten contacten aan op basis van hulpverleningscontracten (bijv. in de schuldhulpverlening) of mondelinge overeenkomsten. Inspanningsverplichtingen zijn in de dienstverlening bij wet voorgeschreven. Iemand die een socialezekerheidsuitkering aanvraagt moet verifieerbare gegevens aanleveren. Dat zijn gegevens waarmee iemand de bewijzen levert die nodig zijn om voor een dienst in aanmerking te komen. Gebruikelijk zijn loonstroken, afschriften van bank en giro, uittreksel uit het bevolkingsregister en identiteitsbewijs. Komt de organisatie zijn verplichtingen niet na, dan kan de cliënt bezwaar en beroep aantekenen en kan de organisatie op haar beurt de cliënt sancties opleggen. De vrijwillige hulpverlening kent geen bij wet voorgeschreven inspanningsverplichtingen. Doordat cliënten op vrijwillige basis verplichtingen met hulpverlenende organisaties aangaan, kunnen zowel cliënt als organisatie op ieder moment hun relatie beëindigen op het moment dat een van de partijen zijn verplichtingen niet nakomt. De justitiële hulpverlening (reclassering, kinderbescherming, psychiatrie) kent wel sancties die uit de wet voortvloeien.

1.7.3

1.7.4 reikwijdte Reikwijdte is geen criterium om het verschil tussen hulp- en dienstverlening te benoemen. Onder reikwijdte wordt verstaan: de mate waarin een organisatie gegevens van de cliënt betrekt bij de omvang en aard van het aanbod. Om te komen tot een adequaat aanbod kan het in beide gevallen noodzakelijk zijn een analyse te maken van alle materiële en immateriële feiten. Of deze brede analyse nodig is, hangt af van de taakopdracht van de organisatie of van het type vraag. Een dienstverlenende organisatie die een aanvraag kwijtschelding onroerendezaakbelasting inneemt, beperkt zich tot de inname van financiële gegevens en rekent het niet tot haar taak zich te verdiepen in mogelijke psychoso-

56


ciale problemen. Hetzelfde geldt voor bij wet of beleid omschreven taken op het gebied van uitkeringen. Komt een werknemer die arbeidsongeschikt is bij een arbeidskundige van het UWV, dan verzamelt die niet alleen informatie met het doel de hoogte van de WIA vast te stellen, maar ook informatie waarmee hij kan inschatten of en tot welk werk zijn cliënt in staat is. Om tot een beeld te komen heeft hij gegevens nodig over iemands lichamelijke en psychische gesteldheid, werkwensen, opleiding en ervaring. In de hulpverlening kan de reikwijdte beperkt worden door de vraag. Wie zijn huurverhoging wil weigeren, kan met beperkte informatie goed geholpen zijn. Tegelijkertijd kent de hulpverlening tal van voorbeelden (schuldhulpverlening, sociale activering) waarbij uitgebreide informatie nodig is. 1.7.5

formele en informele indicatiecriteria Hulp- en dienstverlenende organisaties verlenen hulp en diensten op basis van formeel en informeel vastgestelde toewijzings- of indicatiecriteria. Wie hieraan niet voldoet, komt hiervoor niet in aanmerking. De dienstverlening hanteert formele criteria, die bij wet, politieke besluitvorming of anderszins zijn vastgelegd. Ze beogen objectief, controleerbaar en inzichtelijk te zijn en daardoor willekeur uit te sluiten. Burgers horen van tevoren te kunnen weten of en waarop ze recht hebben, hoe en op basis waarvan hun aanvraag getoetst wordt en of de beslissing erover correct genomen is. Dat formele criteria in de praktijk verschillend gehanteerd kunnen worden, wordt duidelijk bij de bevoegdheden die naar de gemeenten zijn gedecentraliseerd. Dit geeft grote ontevredenheid. Zo wordt de ene WVGvoorziening in de ene gemeente wel en in de andere niet toegekend en worden aanvragen voor bijzondere bijstand per gemeente anders beoordeeld. Hoewel de gemeenten deze ruim-

te hebben, ervaren burgers de verschillen als onrechtvaardig, als willekeur en als rechtsongelijkheid. De hulpverlening hanteert informele – niet bij wet vastgestelde – (indicatie)criteria. Organisaties hebben deze veelal zelf opgesteld. Keuren subsidiënten deze criteria goed, dan ontstaat enige formalisering. Wel scherpen subsidiënten hun eisen steeds meer aan, wat hulpverlenende organisaties dwingt hun beleid te verantwoorden. De kritiek op de informele criteria betreft de mogelijke willekeur. Factoren als personele bezetting, doelgroepkeuze of werkwijze kunnen daardoor bepalend zijn voor het al dan niet verlenen van hulp. Wie het oneens is met een beslissing, heeft bij formele criteria de mogelijkheid van bezwaar en beroep. Bij informele criteria staat de burger juridisch zwakker. Hij kan protesteren bij een bestuur, bij een subsidieverstrekker en moet maar afwachten of die bereid is zijn klacht in behandeling te nemen. Wat aan kwaliteit gegarandeerd wordt, wordt door organisaties zelf geïnitieerd en komt tot uiting in beroepscode, beroepsprofiel, beroepsverenigingen en zelf ingestelde klachtencommissies. 1.7.6 tijd en standaardisering Tijd en standaardisering zeggen iets over de duur van contacten en de wijze waarop (aan)vragen behandeld worden. Op dit punt kunnen hulp- en dienstverlening zich van elkaar onderscheiden. In de hulpverlening wordt de duur en de hoeveelheid contacten waar mogelijk bepaald door de aard en de urgentie van een probleem. Het gebruik van protocollen en gestandaardiseerde werkwijzen neemt overigens in de hulpverlening sterk toe. (Professionals mogen bijvoorbeeld een bepaald aantal gesprekken bij een bepaald probleem voeren of zijn aan tijd gebonden. Denk ook aan de gereglementeerde gesprekken in de rechtshulpverlening.)

1

57


In de dienstverlening worden bij veel contacten gestandaardiseerde procedures en/of protocollen gehanteerd. Deze zijn voor iedereen gelijk en vergemakkelijken de uitwisseling en controle van gegevens tussen organisaties.

Een uitkeringsaanvraag wordt afgehandeld volgens een procedure die voor iedereen gelijk is qua volgorde, de te nemen stappen en tijdslimiet.

1 Wat is sociaaljuridische hulp- en dienstverlening?

Recommend Documents