Wmo-raden in beeld. Over de invloed van Wmo-raden. Auteur(s) Datum MOVISIE

Wmo-raden in beeld Over de invloed van Wmo-raden

Auteur(s)

Rianne Cromwijk Anne Lucassen Aletta Winsemius Marleen Alblas Karin Sok

Datum

Utrecht, 1 februari 2010

© MOVISIE

MOVISIE Kennis en advies voor maatschappelijke ontwikkeling MOVISIE is hét landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor maatschappelijke ontwikkeling. We bieden toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, zorg en sociale veiligheid. In ons werk staan vijf actuele thema's centraal: huiselijk & seksueel geweld, kwetsbare groepen, leefbaarheid, mantelzorg en vrijwillige inzet. We investeren in de kracht en de onderlinge verbinding van burgers. We doen dit door maatschappelijke organisaties, overheden, maatschappelijk betrokken bedrijven en burgerinitiatieven te ondersteunen, te adviseren én met hen samen te werken. Lokaal of landelijk, toegesneden op het vraagstuk en de organisatie. Zo kunnen deze organisaties en hun professionals hun werk voor de samenleving zo goed mogelijk doen. Kijk voor meer informatie op www.movisie.nl.

COLOFON Auteur(s): Rianne Cromwijk Anne Lucassen Aletta Winsemius Marleen Alblas Karin Sok Projectnummer: P8239 Datum: 1 februari 2010 © MOVISIE Bestellen: www.movisie.nl/publicaties

Inhoudsopgave 1

Inleiding ............................................................................................................................................. 4 1.1 Aanleiding .................................................................................................................................... 4 1.2 Doelstelling .................................................................................................................................. 4 1.3 Vraagstelling ................................................................................................................................ 4 1.4 Beleidsparticipatie en verwante begrippen.................................................................................. 5 1.5 Onderzoeksopzet ........................................................................................................................ 7 1.6 Leeswijzer.................................................................................................................................... 8 2 Eerder onderzoek naar Wmo-raden .................................................................................................. 9 2.1 Het functioneren van Wmo-raden ............................................................................................... 9 2.2 Invloed van Wmo-raden ............................................................................................................ 11 2.3 Conclusies uit de voorstudie ..................................................................................................... 13 3 Veldonderzoek: Wmo-raden in zes gemeenten .............................................................................. 15 3.1 Opzet van de Wmo-raden ......................................................................................................... 15 3.2 Rol en functie van de Wmo-raad............................................................................................... 16 3.3 Samenstelling en relatie met de achterban ............................................................................... 16 3.4 Samenwerking met de gemeente.............................................................................................. 17 3.5 Gevraagd en ongevraagd advies .............................................................................................. 19 3.6 Thema’s van advisering............................................................................................................. 19 3.7 Moment van advisering ............................................................................................................. 20 3.8 Informatie en communicatie ...................................................................................................... 23 3.9 Kwaliteit van advisering ............................................................................................................. 24 3.10 Tot slot ..................................................................................................................................... 25 4 Conclusies en aanbevelingen.......................................................................................................... 26 4.1 Formele invloed ......................................................................................................................... 26 4.2 Feitelijke invloed ........................................................................................................................ 27 4.3 Beleefde invloed ........................................................................................................................ 28 4.4 Adviesraad of participatieraad ................................................................................................... 28 4.5 Aanbevelingen ........................................................................................................................... 30 4.6 De succesvolle Wmo-raad......................................................................................................... 32 Literatuur ................................................................................................................................................. 34 Bijlage 1: Lijst van deelnemers ............................................................................................................... 36 Bijlage 2: Protocol groepsgesprekken..................................................................................................... 37 Bijlage 3: Artikel 11 en 12 van de Wmo .................................................................................................. 40

1 Inleiding

1.1 Aanleiding De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) verplicht gemeenten om burgers en in het bijzonder cliënten te betrekken bij hun beleid (artikel 11 en 12 van de Wmo, zie bijlage 3). Over hoe gemeenten dit moeten doen, zijn de wetstekst en de Memorie van Toelichting niet expliciet. Een groot aantal gemeenten heeft gekozen voor de installatie van een Wmo-raad. Deze vorm van beleidsparticipatie sluit aan bij de lokale cliëntenraden die al voor de invoering van de Wmo bestonden. De opdracht om burgers te betrekken bij beleid en de komst van Wmo-raden heeft de afgelopen jaren verschillende onderzoeken opgeleverd. Deze onderzoeken gingen onder andere over het perspectief van de gemeente op de rol van de Wmo-raad en de mening van Wmo-raden zelf over hun functioneren. Over de daadwerkelijke invloed en effectiviteit van Wmo-raden is nog weinig bekend. Om die reden heeft MOVISIE eind 2009 een verkennend onderzoek uitgevoerd naar dit thema.

1.2 Doelstelling Het doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de invloed van Wmo-raden. Het onderzoek moet leiden tot handvatten voor zowel gemeenten als Wmo-raden voor het optimaliseren van hun onderlinge relatie en uiteindelijk de invloed van de Wmo-raden.

1.3 Vraagstelling De centrale vraag van dit onderzoek luidt: Wat is de invloed van de Wmo-raden op het gemeentelijk beleid, waaruit blijkt dat en hoe kan de invloed van Wmo-raden worden geoptimaliseerd? Om antwoord te geven op deze onderzoeksvraag moet het begrip invloed verder uitgewerkt zijn. Immers, invloed is een veelzijdig begrip dat zich niet zomaar laat meten. We hebben invloed geoperationaliseerd aan de hand van de volgende driedeling. • Formele invloed: wat staat er in verordeningen over de status en bevoegdheden van Wmoraden? • Feitelijke invloed: is het beleid van de gemeente daadwerkelijk veranderd door toedoen van de Wmo-raad, zoals af te lezen is aan het aantal gegeven, en vervolgens wel of niet overgenomen adviezen? • Beleefde invloed: hoe ervaren de Wmo-raden hun invloed, voelen zij zich serieus genomen, hebben ze het gevoel dat ze ertoe doen? De centrale onderzoeksvraag wordt aan de hand van de bovenstaande indeling uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Hoe zijn de rol, taken en verantwoordelijkheden van Wmo-raden vastgelegd en wat betekent dat voor de formele invloed van Wmo-raden? 2. Welke invloed hebben Wmo-raden in de dagelijkse praktijk (feitelijke invloed)? 3. Hoe beleven de verschillende actoren de invloed van de Wmo-raden (beleefde invloed)?

Utrecht, 1 februari 2010 * Wmo-raden in beeld

4

Niet overal wordt de term Wmo-raad gebruikt om de formele beleidsparticipatie van cliënten en burgers mee aan te duiden. Andere bekende termen zijn Wmo-platform, (Wmo-)participatieraad, Wmoadviesraad en Wmo-forum. Omdat in de meeste Nederlandse gemeenten van een Wmo-raad wordt gesproken, gebruiken wij in dit rapport deze term. Dat betekent echter niet dat we uitgaan van een standaard opzet en werkwijze van Wmo-raden. Advisering door Wmo-raden is een vorm van beleidsparticipatie. Dit is één van de vormen van participatie waarop de Wmo zich richt. Omdat verschillende mensen verschillende beelden hebben bij (beleids)participatie, geven we in de volgende paragraaf een toelichting op een aantal begrippen. We pretenderen met dit onderzoek niet een definitieve uitspraak te doen over de invloed van Wmoraden. Daarvoor is het onderzoek te beperkt van opzet. Wel willen we een bijdrage leveren aan de discussie over de invloed en daarmee de effectiviteit van Wmo-raden.

1.4 Beleidsparticipatie en verwante begrippen Met de komst van de Wmo zijn in veel gemeenten Wmo-raden ingesteld. Met deze raden geven gemeenten invulling aan de opdrachten uit de artikelen 11 en 12 van de Wmo. Volgens Artikel 11 moeten gemeenten burgers betrekken bij de voorbereiding van beleid. Burgers mogen ook zelfstandig voorstellen doen over maatschappelijke ondersteuning. De gemeente moet er op letten dat ook kwetsbare groepen bij deze beleidsvoorbereiding worden betrokken. Artikel 12 verplicht gemeenten om over voorgenomen beleid advies te vragen aan gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties aan de vraagkant van de Wmo. Dit officiële advies gaat over ontwerpplannen van Wmobeleid. De twee wetsartikelen kunnen op verschillende wijzen ingevuld worden. In veel gemeenten geeft de aanstelling van een Wmo-raad een invulling van een of beide artikelen. Inspraak via Wmo-raden is een vorm van beleidsparticipatie. Hierbij worden partijen en burgers betrokken bij het beleidsproces, in dit geval van gemeenten. Deze betrokkenheid kan gericht zijn op het agenderen van onderwerpen van gemeentelijk beleid, bij de ontwikkeling van beleid, bij de monitoring en evaluatie van gevoerd beleid. Invulling van beleidsparticipatie hoeft echter niet per se via het instellen van Wmo-raden. Aan de hand van de termen burgerparticipatie en cliëntenparticipatie zullen we meer zicht geven op de mogelijkheden en vormen die er zijn om mensen mee te laten participeren. Burgerparticipatie Burgerparticipatie omvat alle activiteiten van overheden om burgers te betrekken bij de plannen en het beleid. Deze vorm van participatie geldt voor alle inwoners van een gemeente, regio of gebied. Burgerparticipatie heeft een lange geschiedenis op verschillende beleidsterreinen. Vooral bij ruimtelijkeconomische vraagstukken worden burgers al lange tijd betrokken bij de vorming van beleid. In de huidige tijd, waarin de overheid zich terugtrekt en meer verantwoordelijkheid legt bij burgers en hun verbanden, neemt het belang van burgerparticipatie toe. Doelen van burgerparticipatie kunnen zijn: inhoudelijke verrijking van het beleid door gebruik te maken van kennis en ervaring van burgers, het vergroten van draagvlak en het democratiseren van de besluitvorming. De participatieladder geeft een indeling van de mate van betrokkenheid en invloed van de burgers op het beleid. De verschillende treden van de participatieladder zijn: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren, meebeslissen (Edelenbos en Monnikhof, 1998).


5

In relatie tot de participatie van burgers worden ook wel de termen bewonersparticipatie en publieksparticipatie gebruikt. Bewonersparticipatie Bewonersparticipatie is een term die in relatie tot de Wmo (nog) niet overal voorkomt. Het gaat om de betrokkenheid van bewoners bij het beheer, het onderhoud en de ontwikkeling van hun woonomgeving. Dit kan betrekking hebben op fysieke ontwikkeling van de woonomgeving, maar ook de sociale ontwikkeling van een buurt kan hieronder verstaan worden. Vooral bij dit laatste valt een relatie te leggen naar burger- en cliëntenparticipatie in het kader van de Wmo. Een voorbeeld van bewonersparticipatie is het betrekken van burgers bij het opstellen van wijkactieplannen (Van Hulst e.a., 2008). Publieksparticipatie Publieksparticipatie wordt door het Centrum Publieksparticipatie gedefinieerd als: ‘alle georganiseerde vormen waarin het publiek zijn ideeën naar voren kan brengen bij een project van de overheid, waarbij de overheid met die ideeën zoveel mogelijk rekening houdt’. Publieksparticipatie is vooral van toepassing op participatie van burgers bij ruimtelijk-economische projecten. In 2006 heeft de Werkgroep Inspraak een nieuwe vorm van inspraak voorgesteld, namelijk Inspraak Nieuwe Stijl (INS). Deze vorm van inspraak heeft een impuls gegeven aan het denken over publieksparticipatie bij ruimtelijk-economische projecten. INS legt de nadruk op inspraak via consultatie, vooraf waarbij denkkracht van burgers benut wordt, en een formele toets achteraf (Tops, 2008). Cliëntenparticipatie Cliëntenparticipatie is een bijzondere vorm van burgerparticipatie. Het staat voor de beleidsparticipatie van een specifieke groep burgers, die met de term cliënten wordt aangeduid. Het zijn de gebruikers van de voorzieningen die de gemeente in het kader van maatschappelijke ondersteuning aan burgers aanbiedt. Als de Wmo breed wordt geïnterpreteerd, kunnen alle burgers als cliënt van de gemeente worden beschouwd. Bijvoorbeeld: burgers van een wijk waar de gemeente in het kader van het versterken van de leefbaarheid maatregelen neemt. In de praktijk wordt vaak gedoeld op de inspraak van burgers die minder zelfredzaam zijn en die vaak ondersteuning nodig hebben om zelfstandig te kunnen functioneren. Participatie betekent dan dat cliënten hun mening en ervaringen naar voren brengen en meedenken over het beleid of het beleidsproces. Voorbeelden van collectieve cliëntenparticipatie zijn Wmo- of cliëntenraden, panels en cliënttevredenheidsonderzoeken (Sok e.a., 2009). Cliëntenparticipatie kan gericht zijn op overheidsbeleid, maar ook op het beleid van de instellingen en organisaties waar cliënten veel mee te maken hebben. In dit onderzoek richten we ons op het eerste: de betrokkenheid van cliënten of hun vertegenwoordigers bij gemeentelijk beleid via de Wmo-raden. Belangenbehartiging Cliëntenparticipatie wordt nog wel eens verward met belangenbehartiging. Belangenbehartigers komen op voor de belangen van een specifieke achterban en zijn veelal verenigd in belangenorganisaties. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen individuele en collectieve belangenbehartiging. Bij het eerste gaat het om de behartiging van de belangen van een enkel persoon door een vertegenwoordiger van een belangenorganisatie, door een betrokkene (familie, vrijwilliger, vriend) of een professional. Collectieve belangenbehartiging gaat over het opkomen voor de belangen van een groep. Dit is nodig als een groep specifieke aandacht nodig heeft, onzichtbaar is of niet goed is georganiseerd (Sok e.a., 2009). Collectieve belangenbehartiging vindt plaats via cliëntenparticipatie op het moment dat op specifieke onderwerpen de belangen van cliënten vertegenwoordigd worden binnen een instelling of bij een overheid.


6

Overigens worden in de Wmo naast beleidsparticipatie ook sociale en maatschappelijke participatie beoogd. Sociale participatie kan worden opgevat als deelname aan (informele) sociale verbanden, bij maatschappelijke participatie gaat het om deelname aan meer formele verbanden, zoals vrijwilligersorganisatie, sport- of culturele verenigingen of cliëntenorganisaties. Sociale en maatschappelijke participatie nemen in de Wmo twee vormen aan: participatie door kwetsbare groepen (ofwel deelhebben aan de samenleving; maatschappelijk verkeer) en participatie ten behoeve van anderen of de samenleving (ofwel bijdragen aan de samenleving; maatschappelijke inzet) (zie ook Kwekkeboom en Jager-Vreugdenhil, 2009). Deze vormen van participatie blijven in dit onderzoek buiten beschouwing, omdat we in dit onderzoek inzoomen op de participatie bij beleidsvorming.

1.5 Onderzoeksopzet Het onderzoek bestond uit twee delen: een inventarisatie van (uitkomsten van) bestaand onderzoek en een veldonderzoek onder zes gemeenten. Voorstudie Omdat de afgelopen jaren al divers onderzoek naar Wmo-raden is gedaan, hebben we dit eerst bestudeerd. Startpunt voor het vinden van relevante literatuur vormden twee afstudeeronderzoeken die in 2008 bij MOVISIE zijn uitgevoerd. Via internet en netwerkcontacten zijn we op zoek gegaan naar aanvullend materiaal. Tot slot hebben we onze blik uitgebreid naar onderzoeken naar de effectiviteit van beleidsparticipatie op andere beleidsterreinen. De resultaten van de voorstudie zijn te vinden in hoofdstuk 2. Veldonderzoek Omdat in eerder onderzoek nauwelijks aandacht bleek te zijn besteed aan de invloed van Wmo-raden, hebben we van november 2009 tot en met januari 2010 de praktijk opgezocht. In zes gemeenten zijn confronterende groepsgesprekken gevoerd. Aan deze gesprekken namen steeds een aantal leden van de Wmo-raad (inclusief voorzitter) deel en een betrokken ambtenaar. De gesprekken werden geleid door medewerkers van MOVISIE. Voorafgaand aan de gesprekken is deskresearch verricht om beschikbare informatie over de betrokken Wmo-raden te verzamelen. De gegevens uit de deskresearch vormden aanknopingspunten voor het gesprek. De groepsgesprekken zijn gevoerd aan de hand van een topiclijst. Deze lijst is samengesteld op basis van de drie vormen van invloed die wij onderscheiden. De topiclijst maakt deel uit van het gespreksprotocol dat is opgenomen in bijlage 2. Van elk gesprek is een verslag gemaakt dat ter goedkeuring is voorgelegd aan de betrokken Wmoraad en de gemeenteambtenaar. In een aantal gevallen zijn aanvullende vragen gesteld of wijzigingen doorgevoerd. De verslagen van de groepsgesprekken en de antwoorden op de aanvullende vragen vormen het empirische materiaal voor de analyse. Selectie Wmo-raden Voor het onderzoek zijn zes Wmo-raden geselecteerd. Vanzelfsprekend is dit geen representatieve vertegenwoordiging van alle Wmo-raden in Nederland. Daarvoor hadden we een veel grotere steekproef moeten nemen, wat niet mogelijk was gezien de beschikbare middelen voor dit onderzoek. Bij de selectie van de Wmo-raden is gelet op een aantal factoren. Allereerst is gekeken naar het moment van oprichting van de raad. Onze verwachting was dat naarmate Wmo-raden langer bestaan het beter mogelijk is iets te zeggen over hun invloed. De geselecteerde gemeenten hebben allen een Wmo-raad die al langere tijd actief is. Ten tweede is gekeken naar de bereidheid tot medewerking van Wmo-raden en gemeenten, omdat het onderzoek in een kort tijdsbestek moest worden uitgevoerd. Er


7

is niet gekeken naar de omvang en ligging van de gemeenten, maar uiteindelijk bleek onze selectie toch een redelijke spreiding te vertonen. In tabel 1.1 staat een overzicht van de gemeenten die hebben meegedaan aan het onderzoek. Tabel 1.1 Overzicht van de onderzochte Wmo-raden Gemeente Bunnik Wijk bij Duurstede Lochem De Ronde Venen Veenendaal Zoetermeer

Jaar van oprichting Wmo-raad Oktober 2007 Januari 2007 Juli 2008 2006 2007 2007

Inwoneraantal gemeente 14.407 23.252 33.313 34.528 62.008 120.881

Betekenis van de onderzoeksresultaten De omvang van dit onderzoek is beperkt en de selectie van Wmo-raden is niet representatief. De onderzoeksresultaten kunnen dan ook niet gegeneraliseerd worden naar het landelijke niveau. Het onderzoek is bedoeld als eerste verkenning van de invloed van Wmo-raden in Nederland. Het geeft zicht op enkele vraagstukken die spelen bij het onderzoeken en het beoordelen van de invloed van Wmo-raden. De onderzoeksresultaten geven een beeld van de aspecten die een rol spelen bij de invloed en effectiviteit van Wmo-raden. Op basis van de resultaten kunnen we enkele concrete handvatten aanreiken voor zowel gemeenten als Wmo-raden. Daarnaast dienen de resultaten als voeding voor verdere discussie over wat ‘gewenste invloed’ is vanuit het perspectief van Wmo-raden en gemeenten.

1.6 Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk twee vindt u het resultaat van de voorstudie. We geven een overzicht van onderzoeken naar Wmo-raden. De resultaten van het empirisch onderzoek worden in hoofdstuk drie gepresenteerd. In hoofdstuk vier worden conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.


8

2 Eerder onderzoek naar Wmo-raden

Sinds de komst van de Wmo in 2007 is er veel aandacht van onderzoekers voor de beleidsparticipatie van burgers en cliënten, die de wet aan gemeenten opdraagt. De eerste stap van ons onderzoek bestond uit het verzamelen van het bestaande onderzoeksmateriaal. Wat zeggen deze onderzoeken over de invloed van Wmo-raden? Het meeste onderzoek dat wij vonden, had betrekking op de aard en het functioneren van Wmo-raden. Niet veel onderzoeken gingen in op de opbrengsten of effecten van deze vorm van beleidsparticipatie. Hieronder zetten we de bevindingen van onze voorstudie op een rij. We gaan eerst in op het functioneren van Wmo-raden en destilleren vervolgens uit het bestaande onderzoek informatie over de drie vormen van invloed waarin wij in ons onderzoek de focus leggen; formele, feitelijke en beleefde invloed.

2.1 Het functioneren van Wmo-raden Voor ons onderzoek naar de precieze invloed van Wmo-raden is het belangrijk om de achtergrond te kennen en te weten hoe Wmo-raden functioneren. Naar dit functioneren is veel onderzoek gedaan. Hieronder presenteren wij in het kort de belangrijkste resultaten. We staan stil bij de bevoegdheden van Wmo-raden, de samenstelling van de raad, de deskundigheid van de raadsleden en bij de representativiteit. Bevoegdheden van Wmo-raden Gemeenten zijn vrij in het vormgeven van het betrekken van hun burgers bij het Wmo-beleid. Veel gemeenten kiezen voor een Wmo-raad als formele vorm van burgerparticipatie. Uit een evaluatieonderzoek uitgevoerd onder 122 Wmo-raden blijkt dat 55% van de raden formele bevoegdheden heeft, 43% een huishoudelijk reglement en 44% officieel door de gemeenteraad is ingesteld bij verordening (Nederland e.a., 2009). Penning (2009) geeft op basis van onderzoek onder vijf Wmo-raden aan dat in de meeste gevallen de rol, de positie, het doel en de samenstelling zijn vastgelegd in een juridisch geldige verordening. Wmo-raden zijn daarmee een veelvoorkomende, officiële vorm van burgerparticipatie met vaak officieel vastgelegde bevoegdheden. De taak van Wmo-raden bestaat uit het geven van advies aan de gemeente, meer specifiek aan ambtenaren en wethouders. Wmo-raden geven in bijna alle gevallen gevraagd en ongevraagd advies aan de gemeente (96%). Dit gaat in de meeste gevallen hiervan (89%) over alle prestatievelden (Nederland e.a., 2009). Als het gaat over de beleidsfase waarin de Wmo-raden adviseren, blijkt uit hetzelfde onderzoek dat dit vooral in de voorbereidende fase is, bijvoorbeeld in de brainstormfase of het beoordelen van een conceptnota. Veel minder vindt de advisering plaats in de aanloop op de uitvoering of ten aanzien van de beleidsuitvoering zelf. Penning (2009) geeft aan dat in de praktijk meer gevraagd dan ongevraagd advies plaatsvindt. Omdat er verschillen blijken te zijn tussen Wmo-raden, in bijvoorbeeld hun rol, bevoegdheden en ambitieniveau, wordt in diverse onderzoeken aanbevolen om als Wmo-raad een heldere strategie uit te zetten en te bezinnen op de rol van de Wmo-raad in het beleidsproces (Nederland & Gülşen, 2008; Penning, 2009). Wanneer de rol, de bevoegdheden en de positie ten opzichte van bijvoorbeeld de gemeenteraad en overige inspraakorganen duidelijk zijn, kan er beter gereflecteerd worden op het functioneren van een Wmo-raad.


9

Samenstelling van Wmo-raden De gemeentelijke beleidsvrijheid in de Wmo is terug te vinden in de samenstelling van lokale Wmoraden. In sommige gemeenten zijn vertegenwoordigers uit bestaande belangengroepen geworven, in andere gemeenten zijn sollicitatierondes gehouden (Van Leeuwen, 2009). Sommige leden zijn lid op persoonlijke titel, anderen vanuit ervaringsdeskundigheid, en weer anderen zijn vertegenwoordiger van cliëntenorganisaties of participeren namens een maatschappelijke organisatie. Oudenampsen (2008) benoemt de voordelen van een zekere variatie van deelnemende partijen. Deelname op persoonlijke titel heeft als voordeel dat de leden meer onafhankelijk zijn en geen verantwoording aan een organisatie af hoeven te leggen. Het voordeel van deelname vanuit vertegenwoordiging is dat de leden binding hebben met de doelgroepenorganisaties. De manier van werven en de achtergrond van Wmo-raadsleden hebben zowel invloed op de representativiteit als op de deskundigheid van de Wmo-raden. Representativiteit van Wmo-raden Representativiteit is belangrijk als het gaat over een eerlijke vertegenwoordiging van de verschillende doelgroepen. Op basis van de verschillende onderzoeken zijn Wmo-raden nog niet representatief te noemen. In de eerste tussenrapportage over gemeentelijk beleid in 2007 wordt geconcludeerd dat ouderen- en gehandicaptenorganisaties relatief vaak deelnemen aan het beleidsproces en daarnaast mantelzorg- en vrijwilligersorganisaties (Van Houten e.a., 2008). Doelgroepen die voor de invoering van de Wmo al betrokken waren bij het beleid (bijvoorbeeld gehandicaptenorganisaties in de Wet voorzieningen gehandicapten) en doelgroepen die georganiseerde verbanden kennen, hebben eerder aansluiting gevonden bij het Wmo-beleid. Resultaten van het Verwey-Jonker Instituut (Nederland & Gülşen, 2008) van eind 2007 en begin 2008 ondersteunen deze bevindingen. De sterkst vertegenwoordigde groepen zijn ouderen en mensen met een lichamelijke beperking, daarna zijn mantelzorgers, chronisch zieken en vrijwilligers het meest vertegenwoordigd. Meer dan driekwart van de onderzochte Wmo-raden geeft aan dat er doelgroepen gemist worden. Dit zijn voornamelijk jongeren en allochtonen, maar ook buurt- en wijkraden, mensen met een verstandelijke beperking, mensen met een psychische beperking, uitkeringsgerechtigden en verslaafden (Nederland & Gülşen, 2008). Het meest recente onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut bevestigt dit beeld opnieuw (Nederland e.a., 2009). Het SGBO (2008) signaleert ook over- en ondervertegenwoordiging, maar dan naar prestatieveld. Doelgroepen van prestatieveld 6 (mensen met een beperking) worden het meest betrokken bij het Wmo-beleid. Doelgroepen van prestatieveld 7, 8 en 9 (OGGZ) het minst, zo concludeert het SGBO. Van Leeuwen (2009) heeft in haar recente onderzoek naar representativiteit van Wmo-raden eveneens geconcludeerd dat Wmo-raden nog matig representatief zijn. De Wmo-raden vormen volgens haar nog geen goede afspiegeling van de doelgroepen van de Wmo. De leden van de Wmo-raden delen bepaalde kenmerken. “Zij zijn van oudere leeftijd (gemiddeld ongeveer 60 jaar), vaak actief voor een belangengroep en tevens actief in andere (vrijwilligers)functies” (Van Leeuwen, 2009: 65). De doelgroepen van de Wmo kennen echter veel meer diversiteit dan de Wmo-raden nu tonen. Als verklaring voor de matige representativiteit noemt Van Leeuwen dat de Wmo-raad een formele vorm van burgerparticipatie is, waar sommige groepen slecht aansluiting vinden. De RMO signaleert in dit verband dat vooral bestuurders, politici en wetenschappers invloed hebben op het Wmo-beleid en pleit in een advies aan VWS voor meer daadwerkelijke participatie van kwetsbare groepen in Wmo-raden (RMO, 2009).


10

Uit de verschillende onderzoeken en publicaties die variëren van het beginstadium van de Wmo (2007) tot zeer recente studies, ontstaat een overeenkomstig beeld. Georganiseerde verbanden die voor de invoering van de Wmo al beleidsmatig contact hadden met de gemeente, vinden sneller aansluiting bij Wmo-raden. Niet-georganiseerde verbanden of ongeorganiseerde burgers vinden minder makkelijk een plaats binnen de Wmo-raad. Sommige kwetsbare groepen vinden zelfs helemaal geen aansluiting. Deskundigheid van Wmo-raadsleden Van Wmo-raden wordt een brede deskundigheid gevraagd, zowel over de negen prestatievelden van de Wmo als over de uitvoeringspraktijk. Deskundigheid is te verdelen in twee soorten, namelijk ervaringsdeskundigheid en het beschikken over competenties die vereist zijn om te kunnen participeren in een Wmo-raad en advies te geven. Deze twee vormen van deskundigheid lijken niet altijd samen te gaan bij de individuele leden van de Wmo-raad (Van Leeuwen, 2009). Ervaringsdeskundigen uit kwetsbare groepen missen soms bepaalde competenties die nodig zijn om goed mee te denken en te praten in het beleidsproces. Beleidsdeskundigen missen vaak de aansluiting bij en kennis over de uitvoeringspraktijk. In de zelfevaluatie van Wmo-raden van het Verwey-Jonker Instituut uit 2008 worden duidelijke verbeterpunten aangegeven ten aanzien van kennis en kunde van de Wmo-raden. In 2009 lijkt hierin een verschuiving plaats gevonden te hebben. Zo hebben de 40 Wmo-raden die later zijn toegevoegd aan het onderzoek, aanmerkelijk minder ondersteuningsvragen dan de 82 Wmo-raden die vermeld zijn in 2008 (Nederland e.a., 2009: 28). Van Leeuwen (2009: 66) concludeert in haar onderzoek, in tegenstelling tot wat andere onderzoeken suggereren, dat de deskundigheid van Wmo-raadsleden voldoende tot ruim voldoende is. Haar verklaring daarvoor is dat Wmo-raden inmiddels ervaring hebben opgedaan en dat er geïnvesteerd is in deskundigheidsbevordering van de raadsleden. Penning (2009) geeft aan dat deskundigheidsbevordering aanbevelenswaardig is. De nadruk moet daarbij liggen op de werking van het gemeentelijk apparaat en hoe Wmo-raadsleden invloed kunnen uitoefenen.

2.2 Invloed van Wmo-raden Na een paragraaf over het functioneren van Wmo-raden, wordt in deze paragraaf kort geschetst wat uit verschillende onderzoeken bekend is over de invloed van Wmo-raden. De resultaten presenteren we aan de hand van de drie vormen van invloed die wij onderscheiden als basis voor dit onderzoek: formele, feitelijke en beleefde invloed. Formele invloed Onder formele invloed verstaan we in dit rapport: de rol van Wmo-raden zoals die is vastgelegd in officiële beleidsstukken en verordeningen. Hierin zijn onder meer de bevoegdheden, status en ondersteuning weergegeven. Uit de literatuur blijkt dat veel Wmo-raden verordeningen kennen en hun taken zijn vastgelegd, of dat gemeenten hieraan werken (Penning, 2009; Nederland & Gülşen, 2008; Nederland e.a., 2009; Cromwijk, 2009). Daarmee is hun positie grotendeels formeel vastgelegd. Voor zover wij weten is er echter tot op heden geen onderzoek gedaan naar deze verordeningen zelf. Wat staat erin en hoe werken ze in de praktijk? Wat gebeurt er bijvoorbeeld als niet voldaan wordt aan de in de verordening geregelde verhoudingen tussen gemeente en Wmo-raad? Feitelijke invloed Feitelijke invloed kan omschreven worden als het resultaat van de inzet van de Wmo-raad. Worden adviezen serieus genomen en/of overgenomen? Veranderen beleidsstukken daadwerkelijk op basis


11

van de door de Wmo-raad uitgebrachte adviezen? Hoe wordt de inzet van de Wmo-raad zichtbaar in de praktijk? Deze feitelijke invloed is, zo blijkt uit de onderzoeken, niet zomaar gemakkelijk vast te stellen. Hier zijn een aantal redenen voor. Het beleidsproces duurt lang en bestaat uit verschillende fasen. Adviezen worden na een informeel advies vaak ambtelijk verwerkt in stukken, zodat de inbreng van de Wmoraad niet duidelijk traceerbaar is. Sommige beleidsvelden zijn in meer of mindere mate overgeheveld naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waarop de gemeentelijke Wmo-raad veel minder invloed heeft. Daarnaast hebben leden van Wmo-raden (informele) contacten met andere partijen binnen de gemeente, bijvoorbeeld de gemeenteraad. Penning (2009) geeft aan dat Wmo-raden willen dat gemeenten vaker terugkoppelen wat zij gedaan hebben met het advies van de Wmo-raad. In het onderzoek ‘Zelfevaluatie van Wmo-raden‘ geeft 40% aan dat hierover niet tijdig wordt teruggekoppeld door de gemeente (Nederland e.a., 2009). Ook de Wmo-raden zelf hebben dus slecht zicht op hun feitelijke invloed. Beleefde invloed Beleefde invloed is, anders dan de andere vormen van invloed, wel vaker onderzocht (Nederland & Gülşen, 2008; Nederland e.a., 2009; Penning, 2009; Cromwijk, 2009). Uit deze onderzoeken blijkt dat leden van Wmo-raden zich serieus genomen voelen door de gemeente. Penning (2009) noemt het woord ‘vertrouwen’ tussen Wmo-raadsleden en de gemeenten. Het Verwey-Jonker Instituut (2008) spreek van ‘opvallend goed’: uit de zelfevaluatie blijkt dat 58% van de raden tevreden is over wat er met adviezen gebeurt. Raden zijn vooral positief over de totstandkoming van het beleidsplan, de inhoud van de beleidsnota, individuele voorzieningen, individueel vervoer en het lokale loket. De raden zijn negatiever over cliëntgestuurde initiatieven, OGGZ/maatschappelijke opvang, herindicatie en hulp bij het huishouden en inkoop hulp bij het huishouden. Dit kan erop wijzen dat er onderwerpen zijn waarover de Wmo-raad meer te zeggen heeft dan over andere onderwerpen. Dit beeld wordt bevestigd uit de resultaten van de zelfevaluatie van het Verwey-Jonker Instituut uit 2009. Dat Wmo-raden zich serieus genomen voelen, betekent niet dat alle adviezen worden overgenomen. Ook lopen leden van Wmo-raden tegen barrières aan die de invloed beperken (Cromwijk, 2009). Dit kunnen politieke, financiële of ambtelijke barrières zijn. Wmo-raden gaan verschillend met deze barrières om. Zo zijn er Wmo-raden die via andere wegen invloed proberen uit te oefenen, door bijvoorbeeld het inschakelen van de pers en door contact te leggen met leden uit de gemeenteraad (Penning, 2009). Invloed op landelijk niveau Potting (2009) deed onderzoek naar de invloed van landelijke patiënten- en cliëntenorganisaties op de totstandkoming van de wetstekst van de Wmo. In haar conclusies gaat ze in op de betekenis van haar bevindingen voor lokale Wmo-raden. Een belangrijke voorwaarde voor de succesvolle landelijke lobby was de samenwerking tussen vijftien organisaties. Daardoor lukte het om een overtuigende groep te vormen waar Tweede Kamer en ministerie moeilijk omheen konden. Potting stelt dat een zekere professionele afstandelijkheid noodzakelijk is bij dergelijke samenwerking. Ze vraagt zich af of lokale vertegenwoordigers, die zitting hebben in Wmo-raden, in staat zijn tot dergelijke afstandelijkheid. Net zoals op lokaal niveau waren ook in de landelijke lobby de traditionele belangenbehartigers (ouderen, gehandicapten) dominant. Hierdoor ging er veel aandacht uit naar de zorgkant van de Wmo, terwijl deze wet toch vooral een participatiewet, en daarmee een welzijnswet is. Door die nadruk op de zorgkant verdween het welzijnsaspect buiten beeld. De welzijnssector bleek onvoldoende georganiseerd om een eigen geluid te laten horen. Potting vreest dat dit ook op lokaal niveau zal


12

gebeuren. Voor de welzijnssector is het van belang ‘het eigenaarschap van de Wmo’ terug te winnen (Potting, 2009: 165). Ook moet het lokale welzijnswerk lokale belangenbehartigingorganisaties ondersteunen, die niet tot de traditionele (ouderen, gehandicapten) behoren.

2.3 Conclusies uit de voorstudie Samenvattend kan gezegd worden dat op basis van de bestaande onderzoeksrapporten geen bevredigend beeld ontstaat over de invloed van Wmo-raden. De onderzoeken geven belangrijke informatie over bevoegdheden, representativiteit en deskundigheid van Wmo-raden, maar onderzoek naar invloed blijkt lastig. Wanneer invloed wordt uitgesplitst in verschillende vormen van invloed, komt ook naar voren waar de ‘gaten in kennis’ of de ‘problemen van onderzoek’ zitten. Onderzoek naar invloed gaat vaak over beleefde invloed. Gemeenteambtenaren maar vooral leden van Wmo-raden worden geënquêteerd of geïnterviewd. Daarbij wordt naar hun mening of ervaring gevraagd. De leden van Wmo-raden hebben weinig zicht op wat feitelijk hun invloed is. Conclusies van onderzoeken naar invloed komen tot nu toe niet veel verder dan: ‘Leden van Wmo-raden voelen zich serieus genomen’. Deze beleefde invloed is niet minder van belang dan de andere vormen, maar geeft geen compleet beeld van de invloed. Het belicht slechts één aspect van invloed. Formele en vooral feitelijke invloed zijn lastiger vast te stellen. Op grond van deze bevindingen, komen we voorlopig tot een aantal conclusies over hoe invloed van Wmoraden vastgesteld zou kunnen worden. Over beleefde invloed is bekend dat de nadruk vooral ligt op de beleving van de Wmo-raadsleden. Om een beter beeld te krijgen van deze vorm van invloed zal echter niet alleen naar de beleving van Wmoraadsleden gekeken moeten worden, maar ook naar de beleving van de andere betrokken actoren. Bijvoorbeeld gemeenteambtenaren, politici, vertegenwoordigde doelgroepen, maar ook nietvertegenwoordigde doelgroepen. Door de beleving van de verschillende actoren naast elkaar te leggen kan een meer geobjectiveerd, completer beeld ontstaan. Over formele invloed is geconcludeerd dat deze in veel gevallen is vastgelegd in verordeningen. Om een beter beeld te krijgen van formele invloed is het dus raadzaam om deze verordeningen zelf onder de loep te nemen. Vragen die daarbij centraal kunnen staan zijn: welke rol wordt toegedicht aan de Wmo-raad? Staat er iets in over terugkoppeling van adviezen? Worden adviezen openbaar gemaakt? In welke fase van het beleidsproces moet de advisering plaatsvinden?

Feitelijke invloed blijkt het moeilijkst vast te stellen. Veel factoren moeten daarbij in ogenschouw worden genomen. Ten eerste impliciete invloed, wat wil zeggen dat beleidsmakers anticiperen op het advies van de Wmo-raad. Ten tweede de invloed van adviezen. Deze kan gemeten worden door het naast elkaar leggen van beleidsstukken voor en na de advisering van de Wmo-raad. Ten derde is het mogelijk om te kijken hoeveel adviezen wel of gedeeltelijk worden overgenomen. De vraag is echter wat de betekenis is van de opbrengsten van dergelijk onderzoek. Is het de bedoeling dat zo veel mogelijk adviezen worden opgevolgd? Of gaat het er vooral om dat er serieus geluisterd wordt naar de Wmo-raad? Het staat het College vrij om op grond van eigen overwegingen te besluiten een advies niet of gedeeltelijk op te volgen. En het is uiteindelijk de gemeenteraad die beslist. Misschien moet onderzoek naar feitelijke invloed vooral gericht zijn op het belang dat aan adviezen gehecht wordt. Wat gebeurt er met de adviezen? En wie neemt de adviezen ter harte? Is dat alleen de contactambtenaar, of zijn dat bijvoorbeeld ook gemeenteraadsleden? Van één partij of van meerdere politieke partijen? Misschien moet de leidende vraag voor dit gedeelte van het onderzoek zijn: leden van Wmo-raden voelen zich serieus genomen, wórden ze ook serieus genomen?


13

De bevindingen uit deze voorstudie zijn leidend geweest voor de opzet en uitvoering van ons veldonderzoek. Vanwege het vaak eenzijdige beeld is in dit veldonderzoek gekozen om niet alleen met leden van de Wmo-raad te spreken, maar ook met de gemeenteambtenaar, die ook aanwezig was bij het gesprek. Daarnaast is naar aanleiding van de voorstudie gekozen om niet één vorm, maar de drie verschillende vormen van invloed onder de loep te nemen. Naast beleefde invloed hebben we ook formele en feitelijke invloed onderzocht. Door de drie vormen van invloed naast elkaar te leggen, kan een completer beeld gegeven worden van de totale invloed die Wmo-raden op dit moment hebben binnen hun eigen gemeente. In het volgende hoofdstuk worden de resultaten van deze veldstudie weergegeven.


14

3 Veldonderzoek: Wmo-raden in zes gemeenten

De voorstudie gaf een eerste inzicht in de aspecten die van belang zijn voor het vaststellen van de formele, feitelijke en beleefde invloed van Wmo-raden. De gesprekken met Wmo-raden en ambtenaren in zes gemeenten hebben dit inzicht verdiept en tegelijkertijd verbreed. De resultaten die hierna besproken worden, geven een beeld van vraagstukken die een rol spelen bij onderzoek naar de invloed van Wmo-raden. Tegelijk helpen de gesprekken en de hieronder weergegeven informatie om een stap verder te komen in het bepalen van welke factoren die invloed (mede)bepalen. Deze hierna uitgewerkte onderwerpen kwamen uit de groepsgesprekken naar voren als bepalend voor de invloed van Wmo-raden. In het volgende (vierde) hoofdstuk worden deze onderwerpen vervolgens in verband gebracht met de door ons onderscheiden drie vormen van invloed.

3.1 Opzet van de Wmo-raden Zoals de Wmo voortkomt uit verschillende wetten als de WvG, AWBZ en Welzijnswet, komen veel Wmo-raden voort uit bestaande adviesorganen voor de doelgroepen van ouderen en gehandicapten. De onderzochte Wmo-raden hebben gemeenschappelijk dat ze in een vroeg stadium van de Wmo zijn opgericht. In sommige gemeenten is al voordat de wet van kracht werd nagedacht over de gemeentelijke invulling van het beleid met hulp van de toen al bestaande (onafhankelijke) adviesorganen of belangenorganisaties. In de startfase van de Wmo-raad is in vijf van de zes onderzochte gemeenten een verordening opgesteld. In één gemeente door de gemeente en de Wmo-raad samen, in drie gemeenten door de gemeente en in één gemeente door de Wmo-raad zelf. In de gemeente Veenendaal heeft de Wmoraad in samenwerking met de gemeente een protocol opgesteld. Dit protocol is vergelijkbaar met de verordeningen in de andere gemeenten. Naast de verordeningen hebben twee Wmo-raden aanvullend een eigen huishoudelijk reglement. Eén gemeente heeft de wens een dergelijk huishoudelijk reglement op te stellen. Zo’n huishoudelijk reglement is een praktische uitwerking van de verordening en de werkwijze van (de leden van) de Wmo-raad. Eén Wmo-raad heeft zelf geen huishoudelijk reglement, maar een werkplan opgesteld naast de verordening die er al lag vanuit de gemeente. In de verordeningen liggen de afspraken vast over het samenstellen en functioneren van de Wmo-raad in grote lijnen. De afspraken gaan over: • de rol en taak die de Wmo-raad heeft in de gemeente; • de vorm van de Wmo-raad; • de werving en aanstelling van de Wmo-raadsleden; • de wijze van ondersteuning vanuit de gemeente; • de wijze en het moment van advisering van de Wmo-raad naar de gemeente. Wat er in de verordeningen staat, komt bij de volgende paragrafen aan de orde, waar deze thema’s de revue passeren. In de startfase van de Wmo-raden gaven de verordeningen een kader voor het functioneren. En nog steeds is dat het geval, maar uit de gesprekken blijkt ook dat de verordeningen in de praktijk niet strikt nageleefd worden. Sommige zaken blijken moeilijk haalbaar, zoals het krijgen van een representatieve vertegenwoordiging van alle doelgroepen van de Wmo. De praktische (on)haalbaarheid van sommige afspraken in de verordening, heeft er in de gemeenten Ronde Venen, Veenendaal, Zoetermeer en


15

Lochem toe geleid dat de verordening is bijgesteld. Of in andere gemeenten dat er in een ander document officieel afspraken zijn vastgelegd die beter aansluiten bij de praktijk.

3.2 Rol en functie van de Wmo-raad In de verordeningen staat als belangrijkste taak van Wmo-raden het adviseren van het college van B&W over maatschappelijke ondersteuning. Wmo-raden zien dit zelf ook als een belangrijke rol. Een Wmo-raad kan deze rol goed oppakken, omdat (nog steeds volgens de verordeningen) het advies van de raad niet zomaar van een aantal burgers komt, maar van de doelgroepen van de Wmo. Direct of indirect moeten deze in de Wmo-raad vertegenwoordigd zijn. De achterbanvertegenwoordiging vraagt van de leden van de Wmo-raad dat zij een dubbele informatiefunctie vervullen. Enerzijds geven ze informatie over de doelgroepen door aan de gemeente, anderzijds koppelen ze informatie van de gemeente terug aan de achterban. Dit kan direct als afgevaardigde van een doelgroep of indirect via het eigen netwerk in het geval ze op individuele titel zitting nemen in de raad. Deze informatie- en signaleringsfunctie worden ook specifiek in de verordeningen benoemd als andere belangrijke taken van de Wmo-raad. Het adviseren van het college van B&W wordt concreet gemaakt door het gevraagd en ongevraagd adviseren van het college van B&W is in alle gevallen de hoofdtaak van de Wmo-raad. In sommige gemeenten houdt de Wmo-raad het hierbij, zoals in Bunnik en Lochem. In een aantal gemeenten bewandelen Wmo-raden daarnaast af en toe ook andere, minder formele wegen om hun opvattingen te verspreiden. Ze nemen bijvoorbeeld contact op met gemeenteraadsleden of ze informeren de raadsfracties. Dit doen ze dan als Wmo-raad. In De Ronde Venen hebben dergelijke acties wel degelijk geleid tot een grotere invloed op het beleid, menen de Wmo-raadsleden en de ambtenaar. Maar hoewel deze minder formele wegen weleens bewandeld worden, geven alle bevraagde Wmo-raden wel aan voorzichtig te willen zijn met deze werkwijze. De Wmo-raad is volgens hen geen actiegroep, maar een officieel adviesorgaan. Liever worden formele lijnen aangehouden. Informele lijnen worden in enkele gevallen als ‘noodmiddel’ gezien.

3.3 Samenstelling en relatie met de achterban De Wmo-raad vertegenwoordigt doelgroepen van de Wmo, maar de aard van de relatie van Wmoraadsleden met hun achterbannen verschilt per gemeente. In vijf van de zes gemeenten is gekozen voor onafhankelijke leden die op individuele titel zitting hebben in de Wmo-raad. De leden zijn in dit geval geen formele vertegenwoordigers en hoeven geen verantwoording aan hun achterban af te leggen. Er wordt van Wmo-raden verwacht dat de leden gezamenlijk de achterban van (kwetsbare) doelgroepen vertegenwoordigen. Bij de selectieronde van leden voor de lokale Wmo-raad is en wordt goed gekeken naar wie er zitting krijgen in de Wmo-raad. De specifieke doelgroepen die binnen de Wmo aandacht krijgen, zijn daarbij in het oog gehouden. Dit zijn onder andere ouderen, jongeren, mensen van allochtone afkomst, mensen met een fysieke of geestelijke beperking, mantelzorgers en vrijwilligers. Kijkend naar de samenstelling van de Wmo-raden in de zes onderzochte gemeenten, zijn de meeste doelgroepen wel vertegenwoordigd door een persoon. In de praktijk blijken de doelgroepen jongeren en allochtonen echter moeilijk te betrekken. Dit blijkt ook uit de zelfevaluatie van Wmo-raden van het Verwey-Jonker Instituut (Nederland e.a., 2009). Wmo-raadsleden geven aan dat het niet altijd


16

makkelijk is om gemotiveerde leden te vinden. Er wordt een zekere kennis, expertise en tijdsinvestering gevraagd van Wmo-raadsleden. Met name voor het vinden van een Wmo-raadslid vanuit de doelgroepen jongeren en allochtonen is dit een bepalende factor volgens de Wmoraadsleden. Opvallend is dat bij navraag naar vertegenwoordiging van doelgroepen Wmo-raden ook aangeven niet meer teveel te willen groeien. In verordeningen is de grootte van Wmo-raden vastgelegd, vaak rond zo’n 10-12 mensen. Het betrekken van nieuwe leden zou de groep erg groot maken, wat niet als wenselijk werd beschouwd door leden van de Wmo-raden. De vraag is of er om die reden neergelegd moet worden bij een ontbrekende schakel in vertegenwoordiging. De voorzitter vertegenwoordigt in geen van de zes gevallen een specifieke doelgroep. In deze zes gemeenten is gekozen voor een onafhankelijk voorzitter. Het verschil tussen Veenendaal en de andere bevraagde gemeenten is dat in Veenendaal de achterbanraadpleging formeel plaats vindt via organisaties en in de andere gemeenten, waar leden op individuele titel deelnemen, via het informele netwerk van de individuele Wmo-raadsleden. Elk lid van het Wmo-forum heeft officieel een organisatie achter zich. De leden van het Wmo-forum koppelen terug naar hun achterban via de platforms en organisaties, zoals weergegeven in kader 3.1. Op die manier staat er achter het Wmo-forum een breed scala aan organisaties die op hun beurt een groot deel van de achterban en dus de vragers van de Wmo bereiken. Tegelijk kunnen zij gemakkelijk signalen doorspelen naar het Wmo-forum, waarmee ook de signalerende functie goed tot uiting kan komen. Kader 3.1 Achterbanvertegenwoordiging binnen Wmo-forum Vertegenwoordigde organisaties in Wmo-forum te Veenendaal • Adviesraad diversiteitsbeleid • Cliëntenraad Werk en Inkomen • Seniorenplatform Veenendaal • Veense Jongerenraad • Veense Vrouwenraad • Servicepunt GGZ Veenendaal • Cliëntenraad Vitras/CMD • Lokaal Diaconaal Platform • Mantelzorgplatform • NPV, afdeling Veenendaal • Oudervereniging ‘Helpende Handen' • Oudervereniging ‘Op weg met de ander’ • Vertegenwoordiging chronisch zieken

3.4 Samenwerking met de gemeente Dat Wmo-raden en gemeenten met elkaar te maken hebben, zal duidelijk zijn. Maar uit dit onderzoek wordt ook duidelijk dat de Wmo-raden verschillende posities innemen ten opzichte van de gemeente. In sommige gemeenten wordt er bewust afstand bewaard tussen de Wmo-raad en de gemeente. In


17

andere gemeenten is er juist sprake van nauwe samenwerking. Deze mate van afstand tussen de gemeente en de Wmo-raad wordt bepaald door de interpretatie van onafhankelijkheid en heeft gevolgen voor het functioneren en de invloed van de Wmo-raad. Zo vat men in Lochem de onafhankelijkheid strikt op. De raad wil om de onafhankelijkheid te bewaken geen ambtelijke ondersteuning vanuit de gemeente. Deze Wmo-raad vergadert buiten het gemeentehuis en heeft een eigen website die geen deel uitmaakt van de website van de gemeente. Als reden voor deze strikte scheiding noemt de Wmo-raad dat ze vrij willen kunnen brainstormen en adviseren. De ambtenaar van de gemeente Lochem geeft aan deze vorm van onafhankelijkheid te waarderen. De vijf andere onderzochte Wmo-raden zijn weliswaar onafhankelijk maar zijn minder strikt in hun opvatting over deze onafhankelijkheid. Ze bewaren minder afstand tot de gemeente. Deze raden maken wel gebruik van de faciliteiten van de gemeente. Ze vergaderen in het gemeentehuis en ze ontvangen (graag) ambtelijk ondersteuning. De ambtelijke ondersteuning wordt verschillend ingevuld. In Wijk bij Duurstede zorgt de ambtelijk ondersteuner er specifiek voor dat de Wmo-raad in een vroeg stadium wordt betrokken, dat de raad de juiste informatie krijgt en dat de Wmo-raad een belangrijke rol heeft in het ontwikkelen van het beleid. In Zoetermeer heeft de ambtelijk ondersteuner een grotere rol, waarvoor vanuit de gemeente ook meer uren gefaciliteerd zijn. Deze ambtenaar vormt niet alleen de schakel naar de gemeente, maar schrijft ook de adviezen van de Wmo-raad die aan het college van B&W gericht zijn. Ambtelijke ondersteuning is voor een aantal Wmo-raden belangrijk, maar nog belangrijker is dat er een duidelijke schakel naar de gemeente is. Cruciaal is, zo geven ambtenaren en Wmo-raden uit de zes gemeenten aan, dat er één vast contactpersoon is vanuit de gemeente die een overview over het brede terrein van de Wmo heeft. Een wisseling van contactpersonen en ambtenaren lastig is. Eén vast aanspreekpunt binnen de gemeente schept duidelijkheid en korte lijnen. Het bevordert de onderlinge communicatie over advisering, signalering en terugkoppeling van uitgebrachte adviezen. Hier is in verordeningen een vaste termijn aangesteld, zo rond de drie werkweken. Wanneer een vast aanspreekpunt ontbreekt, is deze terugkoppeling niet altijd op tijd, zo laat de praktijk zien. Een vast aanspreekpunt komt de afstemming en samenwerking ten goede, wat volgens de raadsleden een positieve uitwerking heeft op de doorwerking van uitgebrachte adviezen. De manier waarop contact met de gemeente is georganiseerd, bepaalt mede de beleving van Wmoraadsleden. Als er een vast aanspreekpunt is voelt men zich verhoudingsgewijs serieuzer genomen. Dat blijkt onder andere uit het feit dat de raadsleden in Bunnik over de tijd dat er geen vaste contactpersoon was en men de relatie, samenwerking en invloed als niet voldoende beschouwt. Dit vaste gemeentelijk aanspreekpunt kan op verschillende manieren ingevuld worden. Soms loopt dit contact alleen via de ambtelijk ondersteuner, maar dat is voor de betreffende ondersteuner een lastige positie. Op andere plaatsen is, om de scheiding duidelijk te houden, een specifieke Wmo-verantwoordelijk ambtenaar het aanspreekpunt vanuit de gemeente. Soms verschijnen ambtenaren in de Wmo-raad om hun beleidsstukken toe te lichten en deze met elkaar te bespreken. Naast het contact met ambtenaren, hebben de onderzochte Wmo-raden ook contact met de verantwoordelijk wethouder. Deze is dan één of twee keer per jaar bij een vergadering aanwezig of de voorzitter heeft contact met de wethouder. Dit wordt door de Wmo-raadsleden gewaardeerd, juist omdat de adviezen uiteindelijk aan de wethouders (en burgemeester) gericht zijn.


18

Gekeken vanuit het gemeentelijk perspectief valt op dat de afstand tot de Wmo-raad soms bewust, soms onbewust groter is dan gewenst. De ambtenaren uit dit onderzoek geven aan dat lang niet alle, op sommige plekken zelfs veel collega-ambtenaren de Wmo-raad nog niet op het netvlies hebben. Volgens de ambtenaren moeten de collega’s zich meer bewust worden (gemaakt) van het bestaan van de Wmo-raad en hen betrekken bij beleid dat de Wmo raakt. Maar ambtenaren moeten wennen aan de Wmo-raad en vergeten in de dagelijkse drukte de Wmo-raad om advies te vragen. Er zijn ook ambtenaren die de Wmo-raad op dit moment nog meer als verplichting zien. Dat wordt als jammer en gemiste kans ervaren door zowel ambtenaren als raadsleden. Het is tijd voor een bewustwordingsproces en cultuurverandering waarbij men de Wmo-raad leert zien als waardevolle toevoeging die kan meehelpen aan het realiseren van inhoudelijk goed beleid en kan helpen bij het creëren van meer draagvlak van het beleid.

3.5 Gevraagd en ongevraagd advies De kern van het werk van Wmo-raden is het uitbrengen van adviezen. Dit kunnen gevraagde of ongevraagde adviezen zijn. In de onderzochte gemeenten zijn in de eerste jaren van de Wmo vooral gevraagde adviezen uitgebracht. Het aantal uitgebrachte adviezen verschilt sterk per gemeente. In Veenendaal zijn tientallen, voornamelijk gevraagde adviezen uitgegeven. In Lochem zijn er sinds de oprichting van de Wmo-raad (juli 2008) twaalf gevraagde en twee ongevraagde adviezen uitgebracht. De Wmo-raad van Wijk bij Duurstede heeft er zo’n 40 uitgebracht, waarvan geen enkel ongevraagd advies was. Dit heeft volgens raadsleden en ambtenaar vooral te maken met feit dat de gemeente en de Wmo-raad samen beleid maken. In de Ronde Venen heeft de Wmo-raad tot voor kort altijd alleen gevraagd advies gegeven, maar nu geeft men ook ongevraagde adviezen. In de gemeente Zoetermeer werd de Wmo-raad het eerste jaar vaak gevraagd om advies, maar later niet meer. De Wmo-raad is toen meer ongevraagde adviezen uit gaan brengen. Dat er in de eerste jaren vooral veel gevraagde adviezen uitgebracht zijn, is goed te verklaren. In de eerste jaren van de Wmo werd er veel beleid ontwikkeld en werden Wmo-raden gevraagd om al de plannen te reageren. Nu deze beleidsdrukte voorbij is, hebben de Wmo-raden tijd om na te denken over hoe men nu verder wil. Er is ook tijd om adviezen uit te brengen over thema’s waarop ze niet door de gemeente gevraagd zijn advies uit te brengen. Men ziet in dat het geven van ongevraagde adviezen kansen biedt. Wanneer een Wmo-raad alleen gevraagde adviezen geeft kan het zijn dat men beperkt blijft tot de thema’s die de gemeente op de agenda heeft. Met het geven van ongevraagde adviezen probeert de Wmo-raad thema’s die voor de gebruikers van de Wmo belangrijk zijn, op de gemeentelijke beleidsagenda te krijgen. In verschillende gemeenten is te zien dat Wmo-raden zich bezinnen op wat ze zelf belangrijk vinden en steeds meer een eigen agenda maken.

3.6 Thema’s van advisering Bij navraag over de invloed van Wmo-raden, kwam tijdens de groepsgesprekken ook naar voren dat de thematiek van advisering meespeelt. De invloed die de Wmo-raad heeft is niet op ieder thema altijd even groot. Over de thema’s van advisering vallen een aantal dingen te zeggen. Zoals in de vorige paragraaf al naar voren kwam, hebben de Wmo-raden in de beginjaren vooral veel gevraagde adviezen gegeven. Ze reageerden voornamelijk op vragen van de gemeente. Bekend is ook dat gemeenten over het algemeen de eerste jaren van de Wmo gefocust waren op het regelen van


19

individuele voorzieningen en andere voorzieningen voor kwetsbare burgers. Onder andere de prestatievelden 4, 5 en 6 kregen veel gemeentelijke aandacht. Omdat de Wmo-raden vooral gevraagd advies gaven, waren zij ook gefocust op beleid rond deze thema’s. Andere deelthema’s van de Wmo zijn door Wmo-raden niet altijd uitgebreid voorzien van advies. De invloed is daarmee niet op alle beleidsthema’s even groot. Uit de gesprekken in dit onderzoek blijkt wel dat er nu, na enkele jaren gefunctioneerd te hebben als Wmo-raad in samenwerking met de gemeente, meer ruimte komt voor nieuwe thema’s. Bij zowel de Wmo-raden als bij de gemeente zelf. Wmo-raden zijn (soms aangespoord door het groepsgesprek) aan het nadenken over thema’s die zij willen agenderen of waarop zij ongevraagd advies willen uitbrengen. Zo willen leden van de Wmo-raad in Bunnik meer aandacht voor openbare gezondheidszorg. En ook ambtenaren zien ook kansen voor meer inspraak of invloed van de Wmo-raad op andere thema’s. Als de blik van de gemeente verruimt en/of als de Wmoraad meer op het netvlies van ambtenaren komt, zullen Wmo-raden op meer thema’s gevraagd worden mee te denken. Een ander signaal dat in dit onderzoek naar voren kwam, is dat het voor Wmo-raden lastig is om op prestatievelden 7, 8 en 9 actief advies te geven. Dit zijn thema’s die regionaal opgepakt worden en waarop de centrumgemeente een belangrijke rol speelt. En aangezien niet alle gemeenten centrumgemeente zijn, geven een aantal Wmo-raden van deze gemeenten heel duidelijk aan dat zij het lastig vinden te bepalen wat zij met deze prestatievelden moeten. Wat is hun rol bij regionaal beleid? Het is de vraag wat hun inspraak en invloed is op dergelijke regionale plannen.

3.7 Moment van advisering Een aspect dat medebepalend is voor de invloed van de Wmo-raad, is het moment van advisering. Wanneer een gemeente de Wmo-raad in een vroegtijdig stadium van beleidsontwikkeling betrekt, kan de Wmo-raad meer inhoudelijk bijdragen aan een beleidsstuk. De raad wordt daarmee coproducent van beleid. Wanneer de Wmo-raad in een later stadium wordt ingeschakeld, kan de raad adviseren over bijvoorbeeld een conceptversie van een beleidsnotitie. Als de Wmo-raad net voor de besluitvorming wordt ingeschakeld, dan blijft de beleidsparticipatie beperkt tot informeren. In kader 3.2 wordt de participatie aan de hand van de uitgewerkte participatieladder inzichtelijk gemaakt. Kader 3.2 Participatieladder Participatieladder Informeren

Omschrijving Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden betrokkenen hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om betrokkenen een inbreng te geven in de beleidsontwikkeling


Rol participant Toehoorder

Geïnstitutionaliseerd Informatieavonden, wijkkranten

Nietgeïnstitutionaliseerd Conferenties, debat, excursie, tentoonstellingen, campagnes, portiekgesprekken.

20

Raadplegen

Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien betrokkenen als gesprekspartner bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich echter niet aan de resultaten die uit de gesprekken voortkomen.

Geconsulteerde

Inspraak, hoorzitting, klankbordgroepen, referendum, denktank.

Adviseren

Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar geven betrokkenen gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich tin principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken. Politiek en bestuur en betrokkenen komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van de besluitvorming over het beleid over aan de betrokkenen, waarbij het ambtelijk apparaat een adviserende rol vervult. De politiek neemt de resultaten over, na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden.

Adviseur

Adviesraden, wijkplatforms, dorpsraden, Expertmeeting Planteams.

Samenwerkingspartner

Overleggroep, projectgroep.

Werkateliers, werkgroepen, Participatieovereenkomsten.

Medebeslisser

Medezeggenschapsraden, Stuurgroep.

Agendarecht, recht van initiatief.

Coproduceren

(Mee)beslissen

Schouw, enquête onderzoek, panels, focusgroepen, allerlei debatvormen, ronde tafelgesprekken, elektronische peilingen, foto wedstrijden, prijsvragen, allerlei vormen van bijeenkomsten, draagvlakonderzoek. Ronde tafel

Bron: Edelenbos en Monnikhof (1998), met aanvulling van Vis en Van Arum (2003). Over het moment van advisering kunnen op basis van dit onderzoek verschillende constateringen gedaan worden. Ten eerste kan gesteld worden dat het moment van adviseren per gemeente anders is, zo laten we hieronder zien aan de hand van praktijkvoorbeelden. In de Ronde Venen wordt de Wmo-raad door de jaren heen steeds iets eerder bij het beleidsproces betrokken. De raad was niet tevreden over het moment waarop ze de stukken toegestuurd kregen. Er was niet voldoende tijd om te lezen, te vergaderen en met een goed advies te kunnen reageren. De laatste maanden gaat het volgens de raadsleden beter en heeft de Wmo-raad meer tijd om aan goede informatie te komen en eventuele werkgroepen in te stellen. Het laat betrekken van de Wmo-raad wordt als niet prettig ervaren en komt ook niet ten goede aan de adviezen. Men heeft te weinig tijd voor het produceren van een weldoordacht en kwalitatief goed geschreven en onderbouwd advies.


21

In Bunnik kreeg de Wmo-raad de conceptnota’s voorgelegd voor advies. De Wmo-raad kreeg de tijd om te reageren en er werd teruggekoppeld door de ambtenaar naar de Wmo-raad. Op enig moment viel de ondersteuning vanuit de gemeente weg en werd dit proces verstoord. De voorzitter van de Wmo-raad heeft het gevoel dat het advies van de Wmo-raad daarna alleen nog maar een opvolging van de participatieplicht was en meer niet. ‘De advisering is voornamelijk cosmetisch’ en ‘de inhoudelijke discussie is al gevoerd’ zo zegt de voorzitter. Er was te weinig tijd om goed en inhoudelijk te reageren. Op dit moment is er nog geen vaste ambtelijk ondersteuner, maar worden de banden met de gemeente wel weer aangehaald. In Lochem is men een andere mening toegedaan over het tijdstip van advisering. De Wmo-raad wil advies geven over definitieve stukken en niet over stukken die nog in de ontwerpfase zitten. De Wmoraad hecht sterk aan de onafhankelijke adviesfunctie. Dezelfde mening heeft de voorzitter van het Wmo-forum in Veenendaal. Hij geeft aan dat het Wmo -forum één keer advies wil uitbrengen, en wel voordat het beleidsstuk wordt vastgesteld. De gemeente wil echter het Wmo-forum al in een vroeger stadium betrekken. Dan kan het Wmo-forum meer inhoudelijk meedenken en zijn informatie- en signaleringsfunctie vervullen. De voorzitter is van mening dat je ‘een onafhankelijk advies moet geven en dat kan niet als je in een eerder stadium al betrokken bent’. Sommige leden van het Wmo-forum denken wel mee in eerdere stadia van het beleid, maar dat is dan op persoonlijke titel of namens de achterbanorganisaties. In Wijk bij Duurstede werken de Wmo-raad en de gemeente nauw samen. De Wmo-raad wordt al vroeg bij het beleid betrokken, vaak al bij de ontwikkelfase of het eerste concept. Doordat de Wmoraad het beleid mede vormgeeft zijn alle adviezen tot nu toe overgenomen. In Zoetermeer werd de Wmo-raad altijd in een vroeg stadium betrokken bij het beleid. Dit paste bij de titel van de Wmo-raad als participatieraad. Er was sprake van coproductie tussen de Wmo-raad en de gemeente. Later heeft de gemeente besloten de Wmo-raad minder te betrekken bij de uitvoeringsvraagstukken van de Wmo. Tegenwoordig vraagt de gemeente bijna geen advies meer aan de Wmo-raad en geeft de Wmo-raad ongevraagde adviezen. De leden van de Wmo-raad in Zoetermeer geven aan dat het geen probleem is om eerst mee te denken in het beleid en er vervolgens een advies over te geven. Deze zaken moeten los gezien kunnen worden. Het moment van advisering in de onderzochte gemeenten kan als volgt samengevat worden. Kader 3.3 De praktijk van moment van advisering Gemeente De Ronde Venen, Bunnik Wijk bij Duurstede Lochem, Veenendaal Zoetermeer

Werkwijze uitbrengen advies Adviseren over conceptnota’s, willen graag betrokken worden. Vroeg meedenken, coproduceren. Adviseren over conceptnota’s. Breuk in procedures. Eerst vroeg betrokken, nu minder betrokken.

Uit het voorgaande blijkt dat iedere Wmo-raad en iedere gemeente een eigen samenwerkingsvorm en dynamiek heeft. Deze worden ook op verschillende manieren beargumenteerd en gewaardeerd. Voor beide vormen zijn voor- en nadelen benoemd door de respondenten. Advisering in een vroegtijdig stadium geeft Wmo-raad veel invloed. Er wordt inhoudelijk meegedacht; er is sprake van coproductie. Eventuele meningsverschillen worden besproken voordat de beleidsvoornemens worden geformuleerd.


22

De gemeente kan anticiperen op eventuele weerstand bij de doelgroepen. Nadeel van deze werkwijze is, dat moeilijk valt te herleiden wat precies de input van de Wmo-raad was. Het voordeel van het uitbrengen van een advies over een definitief beleidsstuk is dat de adviesvraag en het advies helder en traceerbaar zijn. Ook is beter zichtbaar wat de toegevoegde waarde is van het advies. Namelijk: is het stuk veranderd onder invloed van het advies van de Wmo-raad. Een nadeel is dat de Wmo-raad eigenlijk alleen maar kan reageren, niet veel meer kan toevoegen en het stuk niet meer inhoudelijk kan veranderen. De discussie is in sommige gevallen al gevoerd. Wat betreft de timing van het uitbrengen van adviezen kunnen nog twee dingen geconstateerd worden. Ten eerste geldt dat het voor Wmo-raden moeilijk in te schatten is wat een geschikt moment van advies uitbrengen is. Wmo-raden geven aan niet altijd goed zicht op de thema’s waar gemeenten aan werken. Soms gebeurt het dat de Wmo-raad een ongevraagd advies uitbrengt over een thema waar de gemeente al aan werkt maar wat nog niet publiekelijk bekend is. Een dergelijk ongevraagd advies kan de plannen van de gemeente dan doorkruisen, zo melden ambtenaren. Dit heeft tot gevolg dat er anders gereageerd wordt op het ongevraagde advies dan de Wmo-raad had verwacht. Ten tweede kan geconstateerd worden dat het moment van adviseren soms ook bepaald wordt door het thema of de betreffende verantwoordelijke ambtenaar of afdeling. De één betrekt de Wmo-raad er eerder bij dan de ander. Een van de ambtenaren uit Bunnik geeft aan het meedenken van de Wmoraad in een vroeg stadium nuttig te vinden, omdat de Wmo-raad dan inhoudelijk mee kan denken. Dat dat nog niet altijd gebeurt, is een aandachtspunt.

3.8 Informatie en communicatie Een andere factor die uit dit onderzoek naar voren kwam bij de bepaling van de invloed van de Wmoraad vormt de informatiestroom, ofwel de communicatielijn tussen gemeente en Wmo-raad. Hier spelen twee aspecten: behoefte aan achtergrondinformatie en terugkoppeling over uitgebrachte adviezen. Om kwalitatief goede adviezen uit te kunnen brengen heeft de Wmo-raad niet alleen voldoende tijd, maar ook voldoende (achtergrond)informatie nodig. Drie Wmo-raden geven aan dat de gemeente hen naar hun mening onvoldoende voorziet van informatie. Ze willen meer en vaker beschikking over achtergrondstukken of bijvoorbeeld inzicht in hoe zaken op elkaar afgestemd zijn binnen de gemeente. In Veenendaal is hier een oplossing voor gevonden. De gemeente heeft nu per jaar ‘tussenstations’ benoemd bij Wmo-plannen. Deze tussenstappen vormen de Wmo-agenda voor de ambtenaren. De leden van het Wmo-forum beschikken ook over deze agenda. Per kwartaal wordt deze agenda bijgewerkt door de gemeente. Op deze manier is het forum naar eigen zeggen voldoende voorbereid op de stukken die voorgelegd worden voor advies en thema’s die leven. Ook is er behoefte aan heldere communicatie over de uitgebrachte adviezen. In verordeningen zijn afspraken vastgelegd over deze terugkoppeling. Deze afspraken gaan echter vooral over de termijn waarbinnen gereageerd wordt, en minder over de inhoud van de reactie. Er blijkt met regelmaat gebrek aan voldoende terugkoppeling vanuit de gemeente over dat wat er met de adviezen van de Wmo-raad gedaan wordt. De raadsleden hebben met zorg advies gegeven en verwachten dan ook een serieuze reactie van de gemeente. In de praktijk is die er lang niet altijd. In een enkel geval komt er helemaal geen reactie vanuit de gemeente. Dat is echter een uitzondering of een ‘foutje’. Ook komt het voor dat


23

de reactie niet binnen de gestelde termijn komt. Een enkele keer wordt door de Wmo-raden niet erg gevonden, maar als het met regelmaat gebeurt, krijgt men een minder positief gevoel. Naast de termijn van reactie, valt ook zeker wat over de inhoud van de terugkoppeling vanuit de gemeente te zeggen, zo melden Wmo-raadsleden. Regelmatig komt het echter voor dat er wel een gemeentelijke reactie komt, maar erg summier is. Het is in die gevallen niet meer dan een ontvangstbevestiging. Om het gevoel te krijgen dat ze serieus genomen worden en ze er als Wmo-raad ook echt toe doen én om te weten te komen in hoeverre hun advies ook bijdraagt aan beleidsvorming, zouden de raadsleden graag meer inzicht krijgen over hoe adviezen ontvangen zijn en op welke wijze ze (deels) overgenomen worden. Juist van deze meer inhoudelijke terugkoppeling zouden Wmo-raden ook kunnen leren.

3.9 Kwaliteit van advisering Tot slot willen we nog even stil staan bij de kwaliteit van advisering door Wmo-raden. Een kwalitatief goed advies kan meer invloed uitoefenen dan een zwak geformuleerd advies. Dat is wat Wmo-raden aangeven. Juist om die reden streven Wmo-raden ernaar kwalitatief sterke adviezen in te dienen. De vraag is echter wat precies wordt verstaan onder een kwalitatief goed advies. De meningen hierover verschillen, maar er zijn wel een aantal aspecten te noemen die steeds naar voren gebracht werden. Een goed advies komt tot stand als er voldoende tijd is om de beleidsstukken te lezen, over bepaalde achtergrondinformatie te beschikken, en er voldoende tijd is om er met elkaar over te spreken. In het geval personen deelnemen in de Wmo-raad namens een platform, moet er ook ruimte zijn voor inbreng op de beleidsstukken vanuit die achterban. Vervolgens wordt een advies opgesteld dat een heldere analyse van de situatie geeft, een duidelijk voorstel bevat van de aanpassingen, een goede onderbouwing van de voorgestelde aanpassingen bevat en (mogelijke) gevolgen van deze aanpassingen of het onaangepast laten van plannen in beeld brengen. Om serieus genomen te worden, moeten kwalitatief goede adviezen uitgebracht worden, zo luidt dus de mening van Wmo-raden. Maar het opstellen van een dergelijk kwalitatief advies vraagt om voldoende deskundigheid van de Wmo-raad. Zoals al eerder vermeld in dit rapport, is er bepaalde ervaringsdeskundigheid binnen de Wmo-raad nodig, op basis waarvan goede inhoudelijke voorstellen voor bijstelling van het beleid kunnen worden aangedragen. Maar binnen de Wmo-raad is er zeker ook deskundigheid nodig in het bundelen van alle reacties en het formuleren in een helder, overzichtelijk document. In een enkel geval schrijft de ambtelijk ondersteuner het advies, maar uit dit onderzoek blijkt dat veel adviezen door leden van de Wmo-raad zelf geschreven worden. Dit betekent dat bij de samenstelling van de Wmo-raad of in deze fase, het aanvullen van de Wmo-raad, zeker ook gelet moet worden op voldoende kwaliteit en deskundigheid. Hiermee loopt men gelijk tegen het feit aan dat hiermee bepaalde belangrijke doelgroepen minder makkelijk vertegenwoordigd kunnen worden. Naast een tijdsinvestering, vraag lidmaatschap van de Wmo-raad nu ook bepaalde deskundigheid. Voor Wmo-raden speelt ook mee dat de Wmo-raad vaak al groot genoeg is om nog effectief te kunnen vergaderen. Uitbreiding is dan niet echt gewenst. Tegelijk moet daarbij wel geconstateerd worden dat de gemeente de Wmo-raad nog meer als serieuze partij gaat zien wanneer alle doelgroepen ook vertegenwoordigd zijn, zo melden enkele ambtenaren tijdens de groepsgesprekken.


24

3.10 Tot slot In dit hoofdstuk zijn verschillende aspecten aan bod gekomen die meespelen bij de bepaling van de invloed van Wmo-raden. Er is een analyse gegeven van hoe deze aspecten door Wmo-raden en ambtenaren in verband gebracht worden met invloed. In het volgende hoofdstuk zullen we de koppeling maken naar de samenhang van deze punten met de drie vormen van invloed: formele, feitelijke en beleefde.


25

4 Conclusies en aanbevelingen

Centraal in dit onderzoek en rapport stond de volgende vraag: Wat is de invloed van Wmo-raden op gemeentelijk beleid, waaruit blijkt die invloed en hoe kan die invloed worden geoptimaliseerd? Aan de hand van drie deelvragen is het onderzoek uitgevoerd: 1. Hoe zijn de rol, taken en verantwoordelijkheden van Wmo-raden vastgelegd en wat betekent dat voor de formele invloed van Wmo-raden? 2. Welke invloed hebben Wmo-raden in de dagelijkse praktijk (feitelijke invloed)? 3. Hoe beleven de verschillende actoren de invloed van de Wmo-raden (beleefde invloed)? Met de beantwoording van deze vragen willen we een bijdrage leveren aan het vergroten van het inzicht in het functioneren van Wmo-raden. Ook willen we Wmo-raden en gemeenten adviseren bij het optimaliseren van de effectiviteit van beleidsparticipatie. In dit hoofdstuk geven we eerst een antwoord op de drie deelvragen. Dit doen we aan de hand van de drie vormen van invloed die we in dit onderzoek hebben onderscheiden: formele, feitelijke en beleefde invloed. Vervolgens gaan we in op twee werkvormen van Wmo-raden die uit het onderzoek naar voren komen: de participatieraad en de adviesraad. We zetten de kansen en risico’s van beide vormen op een rij. Daarna geven we een aantal algemene aanbevelingen die de invloed en effectiviteit van Wmoraden kunnen helpen vergroten. We besluiten het hoofdstuk en het rapport met een aantal reflecties op de effectiviteit van Wmo-raden.

4.1 Formele invloed Formeel is vastgelegd dat Wmo-raden onafhankelijke adviesorganen van gemeenten zijn. Er wordt belang gehecht aan een onafhankelijke voorzitter. De overige leden van de Wmo-raad kunnen ofwel op persoonlijke titel ofwel namens een achterban aan organisaties worden aangesteld. De meeste gemeenten in dit onderzoek hebben gekozen voor het aanstellen op persoonlijke titel. Daarbij is achterbanraadpleging niet formeel vastgelegd en moet dit gebeuren via informele contacten en incidentele bijeenkomsten met doelgroepen. In de verordeningen en reglementen wordt aan de Wmoraad het mandaat gegeven om gevraagd en ongevraagd advies te geven. De gemeente moet daar binnen een vastgestelde tijd op reageren en verantwoorden wat er met de adviezen gebeurt. Kijkend naar de formele afspraken zijn er twee conclusies. Ten eerste zijn de formele afspraken niet altijd duidelijk en laten ze veel ruimte voor interpretatie. Door de vaak voorkomende zin ‘de Wmo-raad geeft gevraagd en ongevraagd advies uit over zaken aangaande de Wmo aan het college van B&W’ wordt niet duidelijk of een Wmo-raad een coproducerende rol heeft of vooral een adviserende. De precieze invulling van de rol, de taak en de positie van de Wmo-raad is niet altijd uitgewerkt in de formele afspraken, wat in de praktijk kan leiden tot verschil in verwachtingen over de relatie, samenwerking en de uiteindelijke effecten die de Wmo-raad met haar inzet bereikt. Meer formeel vastgelegde afspraken over de rol, functie en werkwijze van de Wmo-raad kan voor zowel gemeenten als Wmo-raden meer duidelijkheid geven.


26

Ten tweede blijkt dat formele afspraken meestal niet strikt nageleefd worden. In de praktijk blijkt een andere werkwijze soms toch beter werkbaar, wenselijk of noodzakelijk. Bijstelling van de formele afspraken op basis van de praktijk is een optie, maar ook kan gekozen worden de afspraken nog een keer helder te bespreken en te proberen ze in het vervolg wel na te leven. Het risico van het niet naleven van formele afspraken of onduidelijkheid hierover is dat het vertrouwen tussen gemeente en Wmo-raad kan worden geschaad. In de praktijk van de onderzochte gemeenten is dat soms ook gebeurd.

4.2 Feitelijke invloed In de voorstudie is al geconcludeerd dat Wmo-raden zelf slecht zicht hebben op hun feitelijke invloed. Verklaringen hiervoor zijn: het beleidsproces duurt lang en bestaat uit verschillende fasen; adviezen worden vaak ambtelijk verwerkt in stukken, zodat de inbreng van de Wmo-raad niet meer traceerbaar is; er wordt te weinig inhoudelijk teruggekoppeld naar Wmo-raden; sommige beleidsvelden zijn overgeheveld naar intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waarop de lokale Wmo-raad minder invloed heeft. Uit het veldonderzoek is een aantal zaken naar voren gekomen waarvan we verwachten dat ze een rol spelen bij feitelijke invloed. Allereerst blijkt dat een goede vertegenwoordiging van de achterban legitimiteit geeft aan een Wmoraad. Als een gemeente ervan doordrongen is dat de Wmo-raad daadwerkelijk de vragers van de Wmo vertegenwoordigd, zal ze eerder geneigd zijn adviezen over te nemen. Ook de kwaliteit van de adviezen bepaalt of een gemeente de Wmo-raad serieus neemt en adviezen overneemt. Representativiteit en deskundigheid van de leden van een Wmo-raad beïnvloeden het beeld wat de gemeente van hen heeft en daarmee ook de feitelijke invloed van een Wmo-raad. Om feitelijke invloed te hebben moet een Wmo-raad zich zo presenteren dat de gemeente niet om de raad en zijn adviezen heen kan. Niet alleen de Wmo-raad heeft invloed op de kwaliteit van de adviezen, maar ook de gemeente zelf. Door de Wmo-raad tijdig te informeren en beleidsstukken tijdig door te sturen, kan de Wmo-raad beter anticiperen op het beleid van de gemeente en kwalitatief betere adviezen opstellen. Voor het hebben van daadwerkelijke invloed blijkt een goede relatie met de gemeente essentieel te zijn. Wmo-raden hebben sterk behoefte aan een vast aanspreekpunt binnen de gemeente en inzicht in de plannen van de gemeente. In de praktijk blijken contactpersonen vaak te wisselen, men heeft vaak te maken met verschillende ambtenaren en wethouders die er een verschillende werkwijze op na houden, er wordt onvoldoende teruggekoppeld en er is niet een persoon met een overview over de Wmo binnen een gemeente. De relatie die Wmo-raden hebben met gemeenten variëren van een sterk onafhankelijke positie tot een sterk samenwerkende relatie. Gemeenten zijn verplicht om adviezen van de Wmo-raad serieus te nemen en te motiveren waarom adviezen wel of niet overgenomen zijn. Wanneer een Wmo-raad vooral gevraagde adviezen geeft, blijft de raad bij de thema’s waar de gemeente mee bezig is. Als een Wmo-raad de ruimte vindt en haar signaleringsfunctie oppakt kan het zijn dat de Wmo-raad meer ongevraagde adviezen geeft en zo nieuwe of andere thema’s onder de aandacht bij de gemeente kan brengen. Bij gevraagd advies heeft de Wmo-raad invloed op het beleidsstuk en eventueel op het te nemen besluit. Bij ongevraagd advies kan de invloed ook verder reiken, namelijk dat de Wmo-raad thema’s op de gemeentelijke agenda zet. Van deze laatste vorm van invloed worden Wmo-raden zich meer bewust. Ze gebruiken het steeds meer. In een aantal gemeenten maakt de Wmo-raad haar eigen plannen ten aanzien van adviezen, los


27

van de thema’s die de gemeente aandraagt. Via deze weg reikt de invloed van de Wmo-raad verder dan adviseren.

4.3 Beleefde invloed Als het gaat over de beleefde invloed, dan geven alle Wmo-raden aan in het algemeen wel tevreden te zijn. De gemeente is van goede wil en de relatie is goed. In een aantal gevallen is de relatie tijdelijk verstoord door incidenten en communicatieproblemen. Daardoor is het wederzijdse vertrouwen onder druk komen te staat wat de samenwerking niet ten goede komt. De Wmo-raadsleden voelen zich serieus genomen, maar hebben wel behoefte aan meer duidelijkheid over hun rol en bijdrage. Slechte communicatie met de gemeente leidt tot demotivatie. Bijvoorbeeld als er slecht of weinig teruggekoppeld wordt. Volgens de respondenten is het wel nodig dat er binnen gemeenten een cultuuromslag plaatsvindt om echt optimaal gebruik van de Wmo-raad mogelijk te maken. Nog niet in alle gemeenten en zeker niet bij alle relevante ambtenaren wordt de Wmo-raad gezien als een orgaan dat een positieve bijdrage kan leveren aan het gemeentelijke beleidsproces. Sommige ambtenaren zien het raadplegen van de Wmo-raad eerder als een last dan als iets met meerwaarde. Het zijn niet alleen de Wmo-raden die dit vinden, ook gemeenteambtenaren zelf doen dit type uitspraken over hun collega’s.

4.4 Adviesraad of participatieraad Uit het onderzoek komt een onderscheid naar voren tussen adviserende en meedenkende Wmoraden. Allereerst zijn er Wmo-raden die vooral advies geven en dat voornamelijk doen op het moment dat de gemeente een concept beleidsnotitie voorlegt. In termen van Zorgbelang Groningen (2008) is dit een reactieve Wmo-raad, omdat deze reageert op thema’s en onderwerpen die de gemeente aandraagt. Wij noemen dit een adviesraad, gericht op het reactief geven van advies. We onderscheiden daarnaast een tweede variant: de participatieraad. Dit is een Wmo-raad die al in een vroeg stadium meedenkt met de beleidsambtenaar over het te voeren beleid. De opvattingen van de Wmo-raad worden al in een vroegtijdig stadium meegenomen in de beleidsontwikkeling. Dit lijkt op de proactieve Wmo-raad die Zorgbelang Groningen beschrijft. Dit is een raad die zelf thema’s aandraagt bij de gemeente en zelf standpunten formuleert voordat de gemeente een beleidsplan klaar heeft. Op basis van ons onderzoek kunnen we verschillende kansen en risico’s benoemen van deze twee verschijningsvormen van Wmo-raden, zie kader 4.1. Hiermee maken we inzichtelijk dat de werkwijze wel degelijk gevolgen heeft op de invloed van de Wmo-raad. Het onderscheid tussen adviesraad en participatieraad is gemaakt op basis van de samenwerkingsvorm met de gemeente die we bij de zes onderzochte Wmo-raden tegen kwamen. Wellicht niet toevallig kan een relatie worden gelegd met de twee artikelen in de wetstekst van de Wmo die betrekking hebben op beleidsparticipatie. In de geest van artikel 11 denken de leden van de Wmoraad mee over de inhoud van het beleid. Dit vindt plaats in een vroeg stadium van het beleid. Burgers, en dus ook leden van de Wmo-raad kunnen ook zelfstandig voorstellen doen (ongevraagd advies). De participatieraad lijkt dus goed aan te sluiten bij artikel 11. De adviesraad past meer bij artikel 12. Daarin staat immers dat “het college van burgemeester en wethouders over het ontwerpplan advies (vragen) aan de gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties van de kant van vragers op het gebied van maatschappelijke ondersteuning”.


28

Kader 4.1 Werkvormen van Wmo-raad met kansen en risico’s in beeld

Kansen

Risico’s

Vorm Wmo-raad Participatieraad Adviesraad • Inhoudelijk meedenken met het beleid • Puur onafhankelijk advies aan het • Proactieve rol college van B&W • Zelf thema’s aandragen/ • Onafhankelijke positie agendavormend • Advies wordt formeel behandeld, • Coproducent van gemeente gemeente kan er niet omheen • Vroegtijdig signaleren • Invloed kan getraceerd worden • Grote beleefde invloed, gevoel echt • Wmo-raad is adviseur van gemeente invloed te hebben • Snelle informatievoorziening van/naar gemeente • Goed op de hoogte van wat er binnen de gemeente speelt • Risico van verlies van • De inhoudelijke discussie is al onafhankelijkheid gevoerd op het moment dat de Wmo• Het is lastig om later nog advies te raad de adviesvraag krijgt geven als je in een eerder stadium al • Wegens tijdsdruk is er te weinig tijd meegedacht hebt voor opstellen van goed inhoudelijk • Risico dat de raad niet meer als advies adviesraad wordt gezien, maar als • De goed bedoelde inbreng wordt niet ‘werknemer’ van de gemeente volledig overgenomen, waarmee • Precieze invloed van raad is niet zo doelgroep niet geholpen is makkelijk inzichtelijk te krijgen • De Wmo-raad kan eigen ambitie en focus verliezen door teveel mee te gaan in focus die gemeente aanbrengt waarin je meegroeit

Valt er nog iets over de invloed van beide invullingen van een Wmo-raad te zeggen? Aangezien het onderscheid een resultaat is van ons onderzoek kunnen we geen uitspraken doen op basis van onze eigen gegevens. Echter, op grond van de veel gehanteerde participatieladder, zou geredeneerd kunnen worden dat meer invloed uitgeoefend naarmate een hogere trede van de ladder betreden wordt. Coproductie staat hoger dan advies en dus zou geconcludeerd kunnen worden dat een participatieraad meer invloed heeft dan een adviesraad en zodoende meer bereikt voor de doelgroepen. Dit is ook de redenering Zorgbelang en Helder Advies (2008). Deze benadering suggereert dat een participatieraad te prefereren is boven een adviesraad. Hier zijn echter wel enkele kanttekeningen te plaatsen. Om te beginnen sluit een participatieraad weliswaar goed aan bij artikel 11, maar heeft een gemeente daarmee afdoende voldaan aan de opdracht die dit artikel stelt? Het gaat in dit artikel om informatiewinning en consultatie van belanghebbenden in de voorbereiding van het beleid (zie ook bijlage 3). Er zijn gemeenten die zich hierbij niet (alleen) verlaten op de Wmo-raad. Deze gemeenten vinden dat ze hierin een eigen verantwoordelijkheid hebben. Ze proberen ook op andere manieren dan via de Wmo-raad informatie in te winnen over de behoeften en


29

1

wensen van de doelgroepen van beleid, om zo een volledig mogelijk beeld te krijgen. Andere gemeenten zien de Wmo-raad juist als een vertegenwoordiger van of woordvoerder namens die doelgroepen. Aanvullende inspanningen van de gemeenten zelf lijken dan niet nodig. De rollen van vertegenwoordiger of woordvoerder is natuurlijk moeilijker te vervullen op het moment dat de leden van een Wmo-raad op persoonlijke titel zijn aangesteld of als een Wmo-raad nauwelijks ondersteuning of budget krijgt. Ook een Wmo-raad die functioneert als een participatieraad, roept dus vragen op. Voldoet een gemeente met een Wmo-participatieraad nog wel aan de opdracht van artikel 12? Kan een participatieraad tevens adviesraad zijn en onafhankelijk advies uitbrengen? En als dat eigenlijk heel lastig wordt, gezien de verwarring in taken en verantwoordelijkheden, waar blijft dan die verplichte beleidsadvisering door vertegenwoordigers van vragers? Het onderscheid tussen adviesraad en participatieraad hebben wij gemaakt op grond van de bevindingen in het veldonderzoek. Er is erg veel dat wij niet weten met betrekking tot dit onderscheid. Bijvoorbeeld, hoe vaak komen beide vormen in het land voor? Wat zijn de gevolgen van de ene of de andere vorm voor gemeenten? Op welke manier voldoen deze vormen aan de opdrachten die de Wmo stelt als het gaat om beleidsparticipatie? En in het licht van dit onderzoek de belangrijkste vraag: wat betekenen deze vormen voor de invloed en effectiviteit van Wmo-raden? Heeft de ene vorm meer effect dan de andere? En waaruit bestaat dat effect? Deze vragen zullen in ander onderzoek beantwoord moeten worden. Wel geeft dit onderscheid met daarbij de risico’s en kansen stof tot nadenken voor zowel Wmo-raden als gemeenten: wat willen we met de Wmo-raad nu echt nastreven? En welke keuze willen we op basis daarvan met elkaar maken?

4.5 Aanbevelingen Hoewel dit onderzoek geen duidelijke keuze geeft in welke van beide vormen van Wmo-raad nu het beste is, kunnen we zeker wel op basis van dit onderzoek een aantal aanbevelingen doen om de invloed van Wmo-raden te optimaliseren. Legitimiteit en draagvlak Een goede achterbanvertegenwoordiging zorgt voor legitimiteit en draagvlak. Wanneer een gemeente ervan doordrongen is dat de Wmo-raad de vraagkant van de Wmo echt vertegenwoordigt, dan vergroot dat het gewicht dat aan adviezen van de raad wordt gegeven. Een representatieve Wmo-raad vergemakkelijkt voor de gemeente ook de raadpleging van de vragers van de Wmo. Indien gekozen wordt voor een Wmo-raad met leden op persoonlijke titel, dan zal de raadpleging van de doelgroepen van Wmo-beleid op een andere manier geregeld moeten worden. Daarin kan de Wmo-raad een taak krijgen, maar dat hoeft niet. In alle gevallen is het van belang dat de gemeente alert is op het bereiken van kleine of specifieke doelgroepen. Het organiseren van een aantal (kleinschalige) bijeenkomst, georganiseerd door Wmo-raad of gemeente, biedt kansen om zo laagdrempelig informatie van de betreffende doelgroep te verkrijgen. Adviezen van kwaliteit Wanneer de kwaliteit van uitgebrachte adviezen goed is, worden ze eerder serieus genomen het college van B&W. Dat betekent dat een advies voorzien moet zijn van een heldere opbouw, voldoende

1

Dit bleek bijvoorbeeld tijdens een aantal groepsgesprekken met leden van Wmo-raden en gemeenteambtenaren, die MOVISIE in de zomer van 2009 deed in opdracht van het Sociaal en Cultureel Planbureau in het kader van de evaluatie van de Wmo. Deze evaluatie verschijnt in maart 2010.


30

argumentatie en onderbouwing, en concrete voorstellen voor verbetering aanreikt. Ook helpt het om de (verwachte) gevolgen van beleidsvoornemens goed in beeld te brengen, liefst zo concreet mogelijk. Alleen een mening geven is uiteraard niet genoeg. De kwaliteit van adviezen is afhankelijk van de (beleids)deskundigheid van de Wmo-raad en de ondersteuning vanuit de gemeente. Goede relaties Naast representativiteit en deskundigheid blijken onderlinge relaties erg belangrijk te zijn. Allereerst is er de relatie tussen de Wmo-raad en de contactambtena(a)r(en). Wanneer de lijntjes kort zijn, kunnen ambtenaren de Wmo-raad eerder van de benodigde informatie voorzien, kan voorgenomen beleid in een vroeg stadium besproken worden en gaat terugkoppeling gemakkelijker. Omdat de Wmo een breed palet aan beleidsterreinen beslaat, heeft de Wmo-raad met meerdere ambtenaren te maken. Het is van belang dat de meerwaarde van de Wmo-raad door alle ambtenaren wordt ingezien. Pas dan worden Wmo-raden ook betrokken bij de ontwikkeling en vaststelling van verschillende beleidsmaatregelen. Dan is er nog de relatie tussen de Wmo-raad en de wethouder(s) waaraan het advies gericht is. Wmoraden waarderen betrokkenheid van wethouders bij de Wmo-raad. Regelmatig persoonlijk contact en duidelijke terugkoppeling over wat er met de adviezen is gebeurd, zijn belangrijke aspecten die de relatie kunnen versterken. Afspraken maken en nakomen Omdat onder ambtenaren nogal wat personele wisselingen zijn en ook de politiek aan verandering onderhevig is, zijn goede afspraken tussen de verschillende betrokken partijen belangrijk. Denk aan de termijn waarbinnen gereageerd moet worden op beleidsstukken of adviezen. Wanneer deze afspraken er al zijn, is het zaak deze ook na te leven. Wanneer dat niet gebeurt, kan dat de onderlinge relatie verstoren. Wmo-raden, maar ook gemeenteambtenaren geven aan, dat het de voorkeur verdient om te werken met één gemeentelijke contactpersoon die de volle breedte overziet van de beleidsterreinen waarop maatschappelijke ondersteuning binnen die gemeenten vorm krijgt. Deze persoon kan een vast aanspreekpunt zijn voor ambtenaren en voor de Wmo-raad en is verantwoordelijk voor het goede verloop van procedures en het nakomen van afspraken. Eigen agenda’s en afstemming Wmo-raden hoeven zich niet te beperken tot de gemeentelijke agenda en dus de onderwerpen die de gemeente aandraagt. Ze kunnen ook een eigen agenda maken. De onderwerpen van deze agenda kunnen door de achterbannen van de leden van de Wmo-raad worden aangedragen, maar kunnen ook via raadplegingen van de doelgroepen worden verkregen. Een eigen agenda vergroot de daadkracht van de Wmo-raad. Het is wel van belang dat zowel de gemeente als de Wmo-raad op de hoogte zijn van elkaars planning en agenda. De Wmo-raad kan zich dan tijdig verdiepen in de thema’s die op de agenda van de gemeente staan. En de gemeente weet waar de Wmo-raad mee bezig is en kan signalen van de raad oppakken. Algemeen belang De houding van individuele Wmo-raadsleden is belangrijk. Het kan zijn dat individuen sterk vanuit eigenbelang denken en minder vanuit het belang van hun achterban en de doelgroepen waarvoor zij goed beleid tot stand willen laten komen. Dat maakt een Wmo-raad niet sterk. Gemeenten zullen geluiden uit de Wmo-raad in dat geval minder serieus nemen. Deze houding van leden van de Wmoraad kan voortkomen uit een tekort aan (beleids)deskundigheid.


31

Zicht op eigen rol Wmo-raden en gemeenten moeten van elkaar weten wat er verwacht kan worden. Als er gezamenlijk afgesproken is dat de Wmo-raad een adviserende rol heeft, dan moet de raad ook op die rol worden aangesproken. Als de Wmo-raad meer de rol van een participatieraad heeft moet daar ook rekening mee gehouden worden binnen de gemeente. Het is een risico voor het functioneren van Wmo-raden als gemeente en Wmo-raad een verschillende visie hebben op de rol en taken van de Wmo-raad. Andere verwachtingen kunnen in de praktijk leiden tot ontevredenheid, een verstoorde relatie en daarmee minder effectieve inspraak van Wmo-raden. Bewust van de inhoudelijke verrijking Voor het goed functioneren van een Wmo-raad is het nodig dat ambtenaren doordrongen zijn van de inhoudelijke verrijking die een Wmo-raad kan bieden op het beleid. Als ambtenaren de Wmo-raad zien als het zoveelste orgaan dat ook nog betrokken moet worden binnen de toch al krappe tijd, zal dat geen goed doen aan de gevraagde adviezen en aan de relatie met de Wmo-raad. Omdat er vaak meerdere ambtenaren betrokken zijn bij de Wmo, is het belangrijk dat niet alleen de ambtenaar die wel eens in de Wmo-raad komt ervan doordrongen is, maar dat alle ambtenaren weten wat de Wmo-raad doet.

4.6 De succesvolle Wmo-raad Sinds januari 2007 kennen we in Nederland het fenomeen Wmo-raden. Maar natuurlijk is de betrokkenheid van burgers bij ontwikkeling van overheidsbeleid niet nieuw. In sociaal beleid bestond het al in de vorm van ouderen- en gehandicaptenraden. Over de fysieke en sociale inrichting van wijken denken bewoners mee in wijkraden. Bij grote infrastructurele ingrepen hebben burgers inspraak. Toch heeft de komst van Wmo-raden geleid tot een hausse aan aandacht voor deze vorm van beleidsparticipatie. Tot in de Tweede Kamer worden vragen gesteld over het functioneren van Wmoraden: over de samenstelling, de representativiteit, de deskundigheid en onafhankelijkheid van de leden, over de ondersteuning en over de effectiviteit. Hebben Wmo-raden eigenlijk wel invloed of worden ze alleen maar voor de (formele) vorm geraadpleegd? Het is nadrukkelijk de bedoeling van de Wmo dat gemeenten écht luisteren naar de doelgroepen van beleid. Gebeurt dat nu ook? En wat levert dat dan op? Sluit het beleid ook beter aan bij de wensen, behoeften én de mogelijkheden van de gemeentelijke inwoners? Met dit onderzoek hebben we geprobeerd een tipje van de sluier op te lichten; de sluier die ligt over de invloed en effectiviteit van Wmo-raden. We hebben laten zien welke factoren de invloed van Wmoraden in positieve zin kunnen beïnvloeden. Het onderzoek was te gering van omvang om meer te zijn dan een verkenning. Toch denken we een bijdrage te hebben geleverd aan het inzicht in de invloed en daarmee de effectiviteit van Wmo-raden. Effectiviteit van beleidsparticipatie is niet eenvoudig vast te stellen. In de eerste plaats omdat effectiviteit van beïnvloeding in ieder geval moeilijk valt te bepalen. Hoe weet je zeker dat een besluit het gevolg is van beleidsbeïnvloeding en niet door heel andere factoren is veroorzaakt? In de tweede plaats omdat het maar de vraag is wat het resultaat van beleidsbeïnvloeding moet zijn. Is een Wmoraad succesvol als alle adviezen worden overgenomen? Ja natuurlijk, denken we dan. Maar is dat een wenselijke situatie? Het is de taak van de politiek om verschillende belangen af te wegen. Als alle adviezen van een adviesorgaan direct worden overgenomen, dan is er geen sprake meer van afweging


32

van verschillende belangen. Wat zou dat zeggen over het democratisch gehalte van de besluitvorming? Welke rol is er dan nog voor de politiek? Belangrijkste is dat Wmo-raden zelf vinden dat ze serieus genomen worden, dat er naar hen geluisterd wordt. Van belang is ook dat de randvoorwaarden aanwezig zijn die de Wmo-raad in staat stellen de eigen taak en het werk zo goed mogelijk te doen. En daar zit nog wel ruimte voor verbetering. Het werk van Wmo-raden is het informeren van gemeenten over de behoeften van verschillende doelgroepen van Wmo-beleid. En de mogelijke gevolgen van voorgenomen beleid voor deze doelgroepen onder de aandacht brengen. Vervolgens is het aan het college van B&W en uiteindelijk aan de gemeenteraad om de verschillende belangen af te wegen en keuzen te maken. Vooral ons veldonderzoek heeft ons – wederom – in contact gebracht met gedreven leden van Wmoraden en met bereidwillige gemeenteambtenaren. Als het aan hen ligt, gaat het wel lukken met die beleidsparticipatie onder de Wmo. We hebben ook gezien dat het lastig is om nieuwe vormen van beleidsparticipatie te creëren. Vormen die ook moeilijk bereikbare doelgroepen bereiken, zoals allochtonen, jongeren en mensen met een psychiatrische achtergrond. Vormen die inspireren en tot nieuwe benaderingen en gedachten leiden. Vormen die tot een werkelijke uitwisseling leiden. Dat is ook moeilijk. Want het vraagt een open, niet bureaucratische en niet procedure gerichte houding van de ambtenaren. En het vereist van de leden van de Wmo-raad afstand nemen van gevestigde belangen en het doorbreken van door de jaren gegroeide verhoudingen. Maar het is nodig om te komen tot de interactieve beleidsvorming waar de Wmo om vraagt en die onze samenleving nodig heeft. Het is de enige manier om beleid echt aan te laten sluiten bij de wensen, behoeften en mogelijkheden van burgers. En wie weet helpt dat om de kloof tussen burger en politiek een beetje te dichten.


33

Literatuur

Berg-Le Clerq, T., De Bruin, N., Van Lonkhuijzen, A., Salomé, L. (2008). Jaarpublicatie Benchmark Wmo 2007, meer kansen om mee(r) te doen. Den Haag: SGBO. Cromwijk, R. (2009). Tussen beleid en praktijk. Onderzoek naar burgerparticipatie in het licht van de Wmo. Utrecht: Universiteit van Utrecht. Edelenbos, J., Monnikhof, R. (1998). Spanning en interactie, Een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Kwekkeboom, R. en M. Jager-Vreugdehil (red.) (2009). De praktijk van de WMO, Onderzoeksresultaten lectoraten social work. Amsterdam: SWP. Leeuwen, J. (2009). Burgerparticipatie in de Wet maatschappelijke ondersteuning. Representativiteit en deskundigheid van Wmo-raden onderzocht en verklaard. Utrecht: Universiteit Utrecht. Mootz, M. en S. Verhagen (2007) Voorkom onjuiste beeldvorming. In: WMO Magazine 7, september, 12-14. Nederland, T., Gülşen, D. (2008). Zelfevaluatie Wmo-raden, tussenoverzicht november 2007-april 2008. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Nederland, T., Bulsink, D., Lammerts, R. (2009). Zelfevaluatie Wmo-raden. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Oudenampsen, D., Lammerts, R., Nederland, T., Gülşen, D. (2008). Ondersteuning cliëntenparticipatie Wmo: tussenevaluatie van twee programma’s. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Penning, L. (2009). Invloed van Wmo-raden. Machtsfactor of excuusorgaan? Utrecht: MOVISIE. Potting, M. (2009). Burgerparticipatie in de Wmo: de invloed van maatschappelijke organisaties op de politieke besluitvorming over de Wmo. In: R. Kwekkeboom en M. Jager-Vreugenhil (red.). De praktijk van de WMO, Onderzoeksresultaten lectoraten social work. Amsterdam: SWP. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2009). Briefadvies aan de staatsecretaris van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Betreft: visie op huidige stand van zaken in de Wmo. Den Haag. Sok, K., Kok, E., Royers, Panhuyzen, B. (2009). Cliëntenparticipatie in beeld. Inventarisatie praktijkvoorbeelden van cliëntenparticipatie. Utrecht: MOVISIE en Vilans. Tops, P. (2008). Passende publieksparticipatie leidt tot betere besluitvorming: eindrapport Inspraak Nieuwe stijl. Den Haag: Werkgroep Inspraak. Van Houten, G., Tuynman, M., Gilsing, R. (2008). De invoering van de Wmo: gemeentelijk beleid in 2007. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.


34

Van Hulst, M.J., Van de Wijdenven, T.M.F., Karsten, N., Hendriks, F. (2008). Aandacht voor bewonersparticipatie. Een onderzoek naar de bevordering van bewonersbetrokkenheid bij de totstandkoming van wijkactieplannen voor aandachtswijken. Tilburg: Universiteit van Tilburg. Vis, R., Arum, S. van. (2003). Ze hebben jou nodig: Zonder bewoners geen stedelijke vernieuwing. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Zorgbelang Groningen, Helder Advies. (2008) Weet waar je staat. De rol en positie van de adviesraad Wmo. Groningen: Zorgbelang Groningen.


35

Bijlage 1: Lijst van deelnemers

Lochem Wmo-ambtenaar Voorzitter Wmo-raad Penningmeester Wmo-raad Lid

Koos Huizenga Erma Prins Gerrit Azink Ella Boere

De Ronde Venen Wmo-ambtenaar Voorzitter Wmo-raad Secretaris Wmo-raad Lid Lid

Koos van Dijk Hans Niehe Jan Leeman Pieter Schoegje Pieter Koopmans

Bunnik Wmo-ambtenaar Voorzitter Wmo-raad Zes leden van de Wmo-raad

Frans Groot Ali Dekker

Wijk bij Duurstede Wmo-ambtenaar Voorzitter Wmo-raad Lid Lid

Suzanne van der Gein Maria der Weduwe Rhea Reintjes Pieter van Eden

Veenendaal Wmo-ambtenaar Voorzitter Wmo-raad Lid

Marjolijn Agterberg Dhr. Van Hal Dhr. Bosselaar

Zoetermeer Wmo-ambtenaar Ambtelijk secretaris Voorzitter Wmo-raad Lid Lid

Clazien Copinga Wouter Reitsma Ton van Huut Jose Ebben Aad van der Helm


36

Bijlage 2: Protocol groepsgesprekken

Blok 1 (10 min): Introductie, doel, kennismaking Aanleiding onderzoek Toelichting: de Tweede kamer heeft een vraag aan het ministerie van VWS gesteld over de invloed van Wmo-raden. In dat kader heeft MOVISIE geïnventariseerd wat er al aan onderzoek ik over Wmo-raden. Uit de voorstudie is gebleken dat invloed een lastig te meten begrip is. Onderzoeken komen vooral uit op beleefde invloed (wij voelen ons wel/niet serieus genomen). MOVISIE is naast de beleefde invloed ook geïnteresseerd in formele invloed (wat is vastgelegd?) en feitelijke invloed (wat gebeurt er echt?) Dit groepsgesprek is ingedeeld in drie blokken op basis van de drie vormen van invloed die MOVISIE onderscheidt: formele, feitelijke en beleefde invloed. Het doel van de bijeenkomst is het verzamelen van informatie, niet om een plaatje te maken waar iedereen het over eens is. Natuurlijk hebben de aanwezigen verschillende belangen (ambtenaar, politici, leden Wmo-raad). We hopen dat we desondanks een open gesprek kunnen voeren. Er bestaan vast en zeker verschillen in opvattingen. Dat is niet erg. De gesprekken zijn niet bedoeld om te debatteren, maar soms zal dat nodig zijn om iets duidelijk te krijgen. Wij hopen dat de deelnemers bereid zijn open te zijn, vrijuit te spreken. Opzet gesprek per blok Ieder inhoudelijk blok wordt gestart met een korte introductie. Vervolgens wordt nagegaan of deze schets volledig is. En of jullie je erin herkennen. Daarna wordt van gedachten gewisseld over deze situatie: gaat het goed? Kan het beter? Wat kan er beter? Dit gedeelte wordt soms ingeleid door een stelling. De gespreksleider gebruikt de stelling om het gesprek over dat onderwerp te openen. Van het gesprek wordt een schriftelijk verslag gemaakt worden. De deelnemers aan de gesprekken ontvangen dit verslag. Ook zullen we u op basis van het gesprek achteraf een aantal adviezen meegeven om de relatie tussen Wmo-raad en gemeente nog beter vorm te geven. Vragen? Voorstelrondje: wie is wie? Welke functie?

Blok 2 (20 min): Formele invloed Informatie uit vooronderzoek: Schets van de betreffende gemeente. Hoe lang bestaat de Wmo-raad? Doorloper van ander overleg na komst van de Wmo? Verordeningen? Andere vastgelegde informatie over functioneren van Wmo-raad en relatie met de gemeente? Samenstelling Wmo-raad? Strekking van dit blok: In dit blok is het belangrijk dat de verhalen van de leden van de Wmo-raad naast de verzamelde informatie gelegd wordt. Zijn er verordeningen/vastgelegde afspraken? En zijn die ook bekend bij de leden van de Wmo-raad? Presentatie van gevonden informatie over verordeningen/vastgelegde afspraken (door projectmedewerker)


37

Aanvulling vanuit de groep op deze ‘presentatie’ Is iedereen op de hoogte van de inhoud van de verordening/officiële afspraken? Welke afspraken zijn gemaakt over advisering door de Wmo-raad? Gevraagd en/of ongevraagd advies? Moment van advies (vooraf aan plannen, na eerste beleidvorming?) Welke afspraken zijn er gemaakt over samenwerking met verschillende actoren (gemeenteraad, college, ambtenaren)? Zijn er afspraken over terugkoppeling op gegeven adviezen gemaakt? Evt. Wat is er met de komst van de Wmo veranderd in het functioneren van de adviesraad? Evt. Stellingen: De gemaakte afspraken geven een helder beeld van de taken en bevoegdheden van de Wmo-raad. De leden van de Wmo-raad hebben kunnen meebeslissen over de officiële rol en taken van de Wmoraad.

Blok 3 (20 min): Feitelijke invloed Informatie uit vooronderzoek: Is er iets bekend over uitgebrachte adviezen van de Wmo-raad? Wat is er bekend over overname van adviezen door gemeente(raad)? Strekking van dit blok: de theorie (formele invloed) wordt hier naast de praktijk gelegd. Presentatie van eerste resultaten deskresearch Reactie op deze presentatie door aanwezigen Worden gemaakte officiële afspraken nagekomen in de praktijk? Kunnen jullie een indicatie van het aantal adviezen van de Wmo-raad afgelopen jaar? Hoeveel zijn er overgenomen door de gemeente? Is er sprake van terugkoppeling over wat er gedaan is met informatie/adviezen? Op welk moment adviseert de Wmo-raad? (fase in beleidsvorming) Aan wie geeft de Wmo-raad in de praktijk adviezen? (politici, ambtenaren, college?) Is de advisering vaak gevraagd of ook ongevraagd? Op welke thema’s adviseert de Wmo-raad het meest? Zijn bepaalde thema’s meer in ‘trek’ bij de Wmoraad? Zijn bepaalde thema’s onderbelicht? Evt. Stellingen: Onze Wmo-raad heeft veel invloed op het Wmo-beleid. De gemeente maakt goed gebruik van de adviezen van de Wmo-raad. De Wmo-raad geeft vooral gevraagd advies, ongevraagd advies geven we weinig. De Wmo-raad voegt in de praktijk veel toe aan het lokale beleid.

Blok 4 (20 min): Beleefde invloed Strekking: Nagaan van beleving van Wmo-raadsleden over hun invloed en rol. Met daarop reactie van ambtenaar.


38

Hebben jullie het gevoel dat de Wmo-raad serieus genomen wordt? Doen de adviezen van de Wmo-raad er toe? Hoe is de relatie tussen de verschillende actoren? (Wmo-raadsleden, gemeenteambtenaar, gemeenteraad, college van B&W) Zijn er nog punten waaraan jullie als Wmo-raad willen werken/dingen veranderd willen zien? Welk rapportcijfer zou de Wmo-raad aan de gemeente geven? Welk rapportcijfer zou de gemeente aan de Wmo-raad geven? Stelling: Wij worden, als Wmo-raad, serieus genomen door de gemeente De gemeente staat open voor onze adviezen.

Eventueel bij voldoende tijd: Blok 5 (20 min): Invloed meten Strekking: Navraag aan aanwezigen over wat nu volgens hen het belangrijkst is bij invloed. Wat is nu het belangrijkste aan invloed: Formele invloed Feitelijke invloed Beleefde/gevoelsmatige invloed Heeft u aandachtspunten voor vervolgonderzoek naar de invloed van Wmo-raden? Evt. ten aanzien van de drie vormen van invloed. Voor de verschillende actoren Gemeenten Wmo-raad Centrale overheid

Blok 6 (10 min): Afsluiting Afsluitende opmerkingen/vragen van de aanwezigen Eventuele vragen van de gespreksleider. Vervolgafspraken (notulen, advies, rapport eind jan/begin febr. 2010 opgestuurd per mail) Lijstje met mailadressen laten rondgaan (voor versturen advies en eindrapport) Bedanken; bedankje geven


39

Bijlage 3: Artikel 11 en 12 van de Wmo

Art. 11. [Betrekking ingezetenen en belanghebbenden bij beleidsvoorbereiding] [Geschiedenis: MvT; versie 29 juni 2006]

-1. Het college van burgemeester en wethouders betrekt de ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van het beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning, op de wijze voorzien in de krachtens artikel 150 van de Gemeentewet vastgestelde verordening. -2. Het college van burgemeester en wethouders stelt ingezetenen van de gemeente en in de gemeente belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen vroegtijdig in de gelegenheid zelfstandig voorstellen voor het beleid inzake maatschappelijke ondersteuning te doen. -3. Het college van burgemeester en wethouders verschaft informatie die nodig is ter uitvoering van het bepaalde in het eerste en tweede lid. -4. Onverminderd het eerste lid vergewist het college van burgemeester en wethouders zich bij de voorbereiding van het beleid tevens van de belangen en behoeften van ingezetenen die hun belangen en behoeften niet goed kenbaar kunnen maken. Art. 12. [Verplichte beleidsadvisering door vertegenwoordigers van vragers] [Geschiedenis: MvT; versie 29 juni 2006; Stb. 2009, 229]

-1. Alvorens een voordracht tot vaststelling door de gemeenteraad te doen, vraagt het college van burgemeester en wethouders over het ontwerpplan advies aan de gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties van de kant van vragers op het gebied van maatschappelijke ondersteuning. -2. Het college van burgemeester en wethouders voegt bij de voordracht tot vaststelling door de gemeenteraad tevens een motivering hoe het de belangen en behoeften van personen als bedoeld in artikel 11, vierde lid, heeft gewogen.


40

Wmo-raden in beeld. Over de invloed van Wmo-raden. Auteur(s) Datum MOVISIE

Recommend Documents