WHO S IN CHARGE? REGULATORY CAPTURE IN DE GRONDROERDERSREGELING (WION)

WHO‟S IN CHARGE? REGULATORY CAPTURE IN DE GRONDROERDERSREGELING (WION)

Marnix Groot Koerkamp (254975)

RSM Erasmus University, The Netherlands Augustus 2008, (Versie 1.0-N)

ABSTRACT This study is about the Economic Theory of Regulation, a theory also known as capture. Capture is defined as market parties influencing the regulatory process with the aim of obtaining regulations which act in their favour. The present study has a dual goal. Firstly, it contributes to the overall theories concerning regulatory capture. Secondly, it offers a systematic analysis of a case of capture as recently occurred with the enactment of a Dutch law pertaining to regulation of the information process for preventing damage to underground cable and pipelines systems. On the basis of this desk research, it will be posited that capture not only occurs on the level of regulatory authorities, but that independent institutes which advise these regulatory authorities must also be alert to capture by powerful corporate interests.

Supervised by: Dr. O. Marsili - Assistant Professor RSM Entrepreneurship & New Business Venturing, Erasmus University Dr. B. Wempe – Lecturer RSM Business-Society Mangement, Erasmus University

Entrepreneurship & New Business Venturing

Page 2 of 136

“In a world without foxes, a farmer will not guard the henhouse. And because deep capture occurs situationally – outside of view by, and with the induced consent of, the captured – any loss of eggs will either go unnoticed or will be perceived as natural and just.” Jon Hanson & David Yosifon


Page 3 of 136


Page 4 of 136

Relevantie Waarom moeten parlementsleden deze thesis lezen? Dit onderzoek is van belang voor de parlementsleden van de Eerste en Tweede kamer der Staten-Generaal omdat het laat zien hoe eenvoudig zij zich hebben laten manipuleren bij de behandeling van het wetsvoorstel van de Grondroerdersregeling (WION). In dit onderzoek wordt aangetoond dat alle cijfers die door de minister van Economische Zaken aan het parlement zijn verstrekt als argument om tot wetgeving over te gaan, zijn gebaseerd op valselijke onderbouwingen en boekhoudkundige fraude. Waarom moeten overheidsfunctionarissen deze thesis lezen? In dit onderzoek wordt voor het eerst in Nederland aangetoond hoe eenvoudig het voor externe adviseurs in de rechtsstaat Nederland is om via de wetgevende macht met vervalste motieven een bepaalde sector in de economie te knevelen en de nationalisatie van een private dienst te regelen. De gebruikte techniek is gebaseerd op vervalsen en frauderen van rapporten op grond waarvan het parlement tot wetgeving overgaat. Als het wordt ontdekt dan zal het parlement de verantwoordelijke minister naar huis sturen. Dat is terecht omdat zij verantwoordelijk is voor haar falende ambtenarenapparaat dat voor de inhoudelijke aspecten van de wet leentjebuur heeft gespeeld bij externe adviseurs, zonder over de deskundigheid te beschikken om de inhoud van de uitgebrachte adviezen te kunnen beoordelen, met als gevolg dat externe adviseurs gaan bepalen wat er in Nederland gebeurt. Waarom moeten onderzoeksbureaus deze thesis lezen? Dit onderzoek toont aan dat gerenommeerde instituten als het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) en EIM als adviseurs van de overheid bereid zijn hun rapportages te manipuleren, te vervalsen en te frauderen en belangrijke informatie voor hun opdrachtgevers achter te houden. Omdat ook de Nederlandse overheid honderden miljoenen EUR per jaar aan dergelijke adviezen uitgeeft, tast het resultaat van dit onderzoek de geloofwaardigheid van deze organisaties aan en daarmee de bestuurskracht van de Nederlandse Staat. Dit toont aan hoe noodzakelijk het is dat de adviesbureaus waarvan de Staat gebruik maakt, zich moeten onderwerpen aan kwaliteitssystemen en openbare tuchtraden zoals aanwezig in de accountancy, de advocatuur, de geneeskunde en de auditors in de automatisering. Wat is de relevantie van dit onderzoek voor Entrepreneurship & New Business Venturing? Entrepreneurship & New Business Venturing vormt de theoretische basis om complexe besluitvormingsprocessen te kunnen doorgronden en verschaft met name de sensoren voor onjuiste informatie in een rapportencultuur. De entrepreneur maakt veel gebruik van informatie van derden. Gezien de beperkte organisatie van de entrepreneur moet hij alert zijn op de relevantie, vervalsing en fraude in onze door rapporten gestuurde maatschappij.


Page 5 of 136


Page 6 of 136

Management samenvatting 1. Inleiding In Nederland liggen alle kabels en leidingen ondergronds. Als je tekeningen nodig hebt om te weten waar deze kabels en leidingen liggen, dan kun je die bij een centraal loket aanvragen en worden ze voor het opgegeven gebied binnen drie dagen toegezonden. Inmiddels kan dat ook via internet. Deze dienstverlening wordt aangeduid als het systeem KLIC. Dit uitwisselingssysteem is een voorbeeld van zelfregulering die de sector in 1987 heeft ingevoerd zonder bemoeienis van de overheid. In 2004 heeft de regering besloten dat de zelfregulering was mislukt en dat daarom wetgeving noodzakelijk was. Na een beleidsnotitie van de minister van EZ is de Grondroerdersregeling (WION) bij de Tweede Kamer der StatenGeneraal ingediend en op 1 juli 2008 ingevoerd. De wet zal per 1 januari 2010 volledig in werking zijn getreden. 2. Doel van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is vast te stellen of er rondom de Grondroerdersregeling sprake is geweest van ongewenste beïnvloeding door partijen die daarbij een belang hadden. Er is onderzocht wat het beleidskader van de minister van Economische Zaken is geweest om te besluiten een wetsvoorstel voor de Grondroerdersregeling bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen. Er is met name onderzocht op welke wijze de in het beleidskader genoemde argumenten om tot wetgeving over te gaan, zijn onderbouwd en er is getoetst of de minister van Economische Zaken de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist heeft geïnformeerd. 3. De motivatie van de minister van EZ om tot wetgeving over te gaan Uit de beleidsnota die de minister op 23 november 2004 naar de Tweede Kamer der Staten-Generaal stuurde, blijkt dat de grondroerders het systeem KLIC maar in de helft van de gevallen dat het nodig was gebruikten, met als gevolg dat er bij 20% van alle grondroeringen graafschade ontstond. Daarnaast stelde de minister dat de kans op graafschade twee keer zo groot was indien er geen tekeningen waren aangevraagd. Volgens de minister bedroegen de kosten van 40.000 graafschades € 175 miljoen per jaar en dreigden ze onbeheersbaar te worden. De minister stelde op basis van deze cijfers dat de zelfregulering was mislukt en dat wetgeving noodzakelijk was, hetgeen resulteerde in de nationalisatie van KLIC. De noodzakelijke investering van € 60 tot 90 miljoen kon volgens de minister in twee tot drie jaar worden terugverdiend. Met betrekking tot de netbeheerders stelde de minister dat KLIC er in zeer beperkte mate in was geslaagd de netbeheerders ertoe te bewegen hun netten te digitaliseren en de tekeningverstrekking te uniformeren, en dat daarom ook hier een wettelijke regeling noodzakelijk was. 4. Stand van zaken 4a. Stand van zaken in 2005 bij de grondroerders volgens EIM-onderzoek In een graafschadeonderzoek (EIM) [2] waarbij gebruik is gemaakt van graafschadegegevens van netbeheerders uit 2005, is vastgesteld dat de gratis dienstverlening van KLIC intensief werd gebruikt. EIM stelde vast dat in de telecomsector bij 97% van de graafschades tekeningen waren aangevraagd. Gemiddeld trad slechts in 3% van alle graafopdrachten schade op. Een graafmachine veroorzaakt gemiddeld 1 keer per 4½ maand graafschade. De kosten van 37.241 graafschades bedroegen € 27 miljoen per jaar. Op basis van deze cijfers kan men spreken van een fraai voorbeeld van zelfregulering. De sector heeft het zelf geregeld, zonder bemoeienis van de overheid.


Page 7 of 136

4b. Stand van zaken bij de netbeheerders In deze thesis is onderzocht hoe de ontwikkeling van papieren tekeningen naar digitale tekeningen is verlopen. Deze ontwikkeling is hiernaast in beeld gebracht. Uit de grafiek blijkt ook dat de variabele kosten van de tekeningverstrekking dalen tot € 0,00. De ontwikkelingen verlopen niet in alle bedrijven met dezelfde snelheid. KLIC rapporteerde in 2005 dat vele bedrijven de tekeningverstrekking hadden gerobotiseerd. De waterleidingbedrijven rapporteerden over 2005 dat hun hele sector de tekeningverstrekking bijna volledig geautomatiseerd had en dat daarom de terugverdientijd van de Grondroerdersregeling voor de sector 41 jaar is. Grafiek 1: schematische weergave van de kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking in relatie tot de vectorisatiegraad van de tekeningen van ondergrondse netten.

4c. Conclusie Het EIM-onderzoek is een nulmeting die in opdracht van de minister van EZ is uitgevoerd om 5 jaar na volledige invoering van de wet de effectiviteit ervan te kunnen meten. Het rapport is uitgebracht in oktober 2007, dus vóór de behandeling van het wetsvoorstel in Eerste Kamer der Staten-Generaal. Op basis van het EIM-onderzoek en het door mij uitgevoerde onderzoek stel ik vast dat: 1. de zelfregulering zelfs zó goed werkte en dat de graafschade ten gevolge van het niet doen van KLICmeldingen in 2005 al 25% onder de 10%-grens lag. Deze 10% was het break-even-punt waarbij de kosten van de tekeningverstrekking volgens de netbeheerders groter werden dan de voordelen van de schadereductie. 2. de netbeheerders in 2005 goed op koers lagen bij het digitaliseren van hun netten en dat tengevolge daarvan de variabele verstrekkingskosten van de tekeningen reeds vóór het tijdstip van de volledige inwerkingtreding van de wet (1 januari 2010) zijn gedaald tot € 0,00. 3. de door de minister gebruikte cijfers in haar beleidsnotitie om tot wetgeving over te gaan niet overeenstemmen met de werkelijkheid zoals door EIM is vastgesteld op basis van de door de netbeheerders verstrekte gegevens. i) het aantal graafschades was 7% te hoog; ii) de kosten van de directe graafschade, ingeschat door NEN waren 50% te hoog en die van Capgemini waren 288% te hoog; iii) de minister gaf een verkeerd beeld van het aantal grondroeringen met graafschade, de minister zat hierbij 675% boven de werkelijkheid; iv) het percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding was gemaakt, bedroeg in de telecomsector 3%, terwijl de minister uitgaat van 50%. Voor de telecom- en energiesector samen was dit percentage gemiddeld 7,8%, deze twee sectoren hebben 80% van alle graafschades. De minister zat er in haar beleidsnotitie 600% tot 1.600% naast ten nadele van de grondroerders. 5. Beoordeling van het besluit van de minister om tot wetgeving over te gaan De belangrijkste uitgangspunten van de minister om tot wetgeving over te gaan zijn op juistheid onderzocht. Ik heb vastgesteld dat ze allemaal onjuist zijn en dat de minister op basis daarvan de Tweede Kamer der StatenGeneraal onjuist heeft geïnformeerd. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat de netbeheerders hebben geweigerd hun gegevens ter beschikking te stellen aan het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) ten behoeve van een door de minister opgedragen onderzoek. In plaats van zijn opdracht aan de minister terug te geven, heeft NEN de cijfers die het nodig had, geschat en vervolgens gerapporteerd dat de cijfers, op grond van de toegepaste onderzoeksmethodiek, absoluut representatief zijn en dat de onderbouwing van de conclusies ook zonder nader onderzoek zeker toereikend is. Een korte samenvatting van de onderzoeksbevindingen In deel 2 van dit rapport heb ik vastgesteld dat NEN bij cruciale aspecten cijfers uit de lucht heeft gegrepen en deze valselijk onderbouwde door te stellen dat de cijfers overeenkwamen met bij naam genoemde literatuur. Ik heb


Page 8 of 136

aangetoond dat deze onderbouwingen in de literatuur niet bestaan. Deze onderzoeksfraude knelt des temeer gezien de hoge integriteit van de gerefereerde bronnen, zijnde het ministerie van EZ en KPN. Het directe gevolg van deze handelwijze was dat aan de minister cijfers werden verstrekt, die in meerdere gevallen honderden procenten buiten de werkelijkheid lagen, allemaal ten nadele van de grondroerders. Het bewijs hiervoor werd geleverd door EIM. Ook in de kostenmodellen schroomde NEN niet om door KLIC verstrekte cijfers valselijk te koppelen aan VS literatuur, welke verwijzing onjuist was. In dit onderzoek is aangetoond dat dit kostencijfer van KLIC er een factor 10 naast zat (1.000%). Vervolgens werden op basis van deze cijfers besparingen geschat, die in werkelijkheid niet bestonden. Daarna werden deze geschatte niet bestaande besparingen, die konden oplopen tot tientallen miljoenen EUR, door NEN boekhoudkundig valselijk geboekt als baten voor het OpenGis informatiehuis. Deze fraude liep in scenario 4 op tot € 100 miljoen. Op basis hiervan werd een terugverdientijd berekend van 4 tot 5 jaar. NEN adviseerde op drie plaatsen in zijn rapport dat het OpenGis-systeem voor 98% van de netbeheerders te duur was en dat deze netbeheerders op grond hiervan beter konden outsourcen. Aangezien de grote netbeheerders over eigen software beschikten en onoverkomelijke bezwaren tegen het OpenGis informatiehuis hadden geuit, hadden de onderzoekers moeten besluiten dat hiermee het OpenGis informatiehuis van tafel was en hadden ze de rapportage betreffende het informatiehuis, bestaande uit 40 pagina‟s tekst, moeten verwijderen. Dat is niet gebeurd. In plaats daarvan ging NEN tegen zijn eigen advies in en boekte een investering van € 45,5 miljoen voor het OpenGis informatiehuis. Hierdoor werden de netbeheerders opgezadeld met een stijging van de vaste kosten met € 17,5 miljoen per jaar. Hier tegenover stonden geen baten. Deze stijging van de vaste kosten is groter dan de vastgestelde „out of pocket‟ graafschade op basis van EIM-cijfers. Ex ante lasten Omdat de ex ante lasten met referte aan de NEN-cijfers zijn berekend, zijn deze te hoog. Bij de netbeheerders moeten de ex ante lasten verlaagd worden van € 25,4 miljoen naar € 0,1 miljoen en bij de grondroerders van € 6,7 miljoen naar € 1,5 miljoen. De foute cijfers waren voor de minister van EZ aanleiding om te besluiten dat de kosten van KLIC voortaan betaald moeten worden door de grondroerders, waar dit in het verleden een gratis dienst van de netbeheerders was. De graafschadecijfers van Capgemini De minister stelt in veel van haar publicaties, inbegrepen de Memorie van Toelichting, dat de totale graafschade per jaar volgens Capgemini (2004) € 175 miljoen bedraagt. Vastgesteld is dat Capgemini terzake geen onderzoek heeft uitgevoerd en dat het voorgestelde cijfer aantoonbaar onbetrouwbaar is. Dit bedrag is namelijk 10 keer hoger dan de berekende „out of pocket‟ kosten van de graafschade. Conclusie In dit onderzoek is vastgesteld dat nagenoeg alle cijfers en de daarop gebaseerde conclusies die de minister EZ heeft verstrekt aan de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn gebaseerd op niet onderbouwde schattingen, valselijke onderbouwingen en frauduleuze boekingen in de kosten-batenanalyse. In de rapportage is aangetoond dat de minister op nagenoeg alle punten de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd en misleid. De vastgestelde werkelijkheid is dat de netbeheerders hebben gedigitaliseerd, de grondroerders intensief gebruik maakten van KLIC en de zelfregulering goed werkte. Op grond van misleidingen en fraude wordt de sector opgezadeld met de nationalisatie van KLIC. 6. Het capture onderzoek In dit onderzoek is aangetoond dat in het wetgevingstraject van de WION sprake is geweest van een ongewenste beïnvloeding (capture) door partijen die daartoe een belang hadden, ten nadele van andere partijen.Tevens is aangetoond dat deze capture al plaatsvond in een vroeg stadium, namelijk op het niveau van de onafhankelijke


Page 9 of 136

onderzoekers die ingeschakeld werden teneinde de noodzaak tot wetgeving te onderzoeken. De capture heeft plaats kunnen vinden door het bestaan van een informatieasymmetrie tussen de overheid en de te reguleren partijen, en daarmee door ondeskundigheid in het ambtelijke apparaat en een te grote afhankelijkheid van externe adviseurs. Dit onderzoek toont aan dat het onderkennen van regulatory capture, zoals door Stigler aangeduid, en tevens van deep capture, zoals door Jon Hanson & David Yosifon aangeduid, van wezenlijk belang is voor het behoud van de rechtsstaat en de democratie. 7. De negatieve gevolgen van de wet De invoering van de Grondroerdersregeling (WION) heeft een aantal negatieve gevolgen, zijnde een verwachte toename van de graafschade, niet onderzochte en aanzienlijke side-effects en rechtsonzekerheid. Door de afschaffing van de onderzoeksplicht wanneer de initiële graaflocatie buiten de tolerantiecorridor van één meter ligt, zal het aantal graafschades toenemen en is een belangrijk deel van de jurisprudentie niet langer van toepassing. In ieder geval is er sprake van rechtsonzekerheid. Ook door het feit dat grondroerders voor KLIC moeten betalen, zal het aantal graafschades toenemen doordat niet verplichte meldingen ook niet meer zullen worden gedaan. Daarnaast zijn er side-effects, namelijk kosten die rechtstreeks voortvloeien uit de wet, die niet zijn onderzocht en waarvan de gevolgen aanzienlijk zijn. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat die neveneffecten e side-effects wel eens hoger zouden kunnen zijn dan de „out of pocket‟ kosten van de graafschade ten bedrage van € 17 miljoen. 8. Slotadvies Een democratie kan het zich niet veroorloven dat wetgeving tot stand komt doordat een falende minister delen van haar ministerie door externe adviseurs laat overnemen. Hierdoor zijn deze laatsten in staat de dienst uit te maken en op basis van nagenoeg totaal gefraudeerde rapporten te bepalen dat er een wettelijke regelgeving moet komen en wat de inhoud daarvan moet zijn. Dit onderzoek toont aan dat het ook in het Nederlandse parlement mogelijk is dat in een wetgevingstraject toonaangevende adviesbureaus de macht kunnen overnemen zonder dat de parlementariërs dat in de gaten hebben. Dit werd alleen voor mogelijk gehouden in landen die wij „bananenrepublieken‟ plegen te noemen. Op grond van de vastgestelde feiten adviseer ik, ter behoud van de rechtsstaat en de democratie, de wet onmiddellijk in te trekken, nu het nog kan.


Page 10 of 136

INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding ................................................................................................................................................................. 15 1.1 Wettelijke regeling ter voorkoming van graafschade ........................................................................................ 15 1.1.1 Belangrijke verplichtingen voor grondroerders en netbeheerders en het regime van bestuurlijke boetes .. 15 1.1.2 Belangrijke wijziging van de jurisprudentie............................................................................................... 16 1.2 Eerste aanzet tot wetgeving al genomen in 1985 .............................................................................................. 16 1.3 Voorkomen van graafschade in 2003 opnieuw op de politieke agenda ............................................................ 17 1.4 Misinterpretatie van NRC-artikel en aanleiding van onderzoek naar regulatory capture.................................. 17 1.5 Doel van het onderzoek ..................................................................................................................................... 18 Deel 1. Literatuur ...................................................................................................................................................... 19 2. Literatuur .............................................................................................................................................................. 21 2.1 Wat is Regulatory capture? ............................................................................................................................... 21 2.2 Interest Group theorieën .................................................................................................................................... 21 2.2.1 De Chicago School ..................................................................................................................................... 21 2.2.2 De Virginia School ..................................................................................................................................... 23 2.3 Tollbooth-theorieën ........................................................................................................................................... 24 2.4 De Toulouse school ........................................................................................................................................... 24 2.5 Betrokken partijen ............................................................................................................................................. 25 2.6 Mogelijkheden tot capture ................................................................................................................................. 25 2.6.1 Beïnvloeding tijdens de consultatiefase ..................................................................................................... 25 2.6.2 Lobbying .................................................................................................................................................... 25 2.6.3 Corruptie .................................................................................................................................................... 26 2.7 Het tijdstip van capture ..................................................................................................................................... 27 2.8 Overzicht van de capture theorieën ................................................................................................................... 27 2.9 Het capture onderzoek....................................................................................................................................... 28 Deel 2. De KLIC casus .............................................................................................................................................. 29 1. Inleiding ................................................................................................................................................................. 31 2. Onderzoeksaanpak en –uitvoering ...................................................................................................................... 32 3. De relatie tussen het aantal graafschades en het maken van een KLIC-melding ............................................ 34 3.1 Inleiding ............................................................................................................................................................ 34 3.2 Het NEN-onderzoek .......................................................................................................................................... 34 3.3 Een gevoeligheidsanalyse op het percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gedaan .............. 37 3.4 Conclusies ......................................................................................................................................................... 39 4. Het aantal graafschades ....................................................................................................................................... 41 4.1 Inleiding ............................................................................................................................................................ 41 4.2 Onderzoek NEN naar graafschade .................................................................................................................... 41 4.3 Het relativeren van graafschadecijfers .............................................................................................................. 42 4.4 Conclusies ......................................................................................................................................................... 43 5. De kosten van graafschade .................................................................................................................................. 44 5.1 Inleiding ............................................................................................................................................................ 44 5.2 NEN graafschadeonderzoek .............................................................................................................................. 44 5.3 Conclusies ......................................................................................................................................................... 46


Page 11 of 136

6. De vervolgschade volgens NEN ............................................................................................................................ 47 6.1 Inleiding ............................................................................................................................................................ 47 6.2 Californië-case geeft geen aanknopingspunt voor omvang vervolgschade....................................................... 47 6.3 NEN stelt: de vervolgschade is twee keer zo hoog als de directe graafschade.................................................. 48 6.4 Conclusies ......................................................................................................................................................... 48 7. Capgemini-graafschadeonderzoek; een onderzoek van 5 regels ....................................................................... 49 7.1 Inleiding ............................................................................................................................................................ 49 7.2 Capgemini-schatting directe graafschade .......................................................................................................... 49 7.3 Capgemini-schatting indirecte graafschade (vervolgschade) ............................................................................ 50 7.4 Het ministerie van EZ gebruikt de CapGemini schadecijfers ........................................................................... 50 7.5 Samenvatting ..................................................................................................................................................... 50 8. Kosten-batenanalyse ............................................................................................................................................. 52 8.1 Inleiding ............................................................................................................................................................ 52 8.2 De historische ontwikkeling van de digitalisering van de tekeningen .............................................................. 53 8.2.1 Tekeningfouten, een erfenis uit het verleden ............................................................................................. 53 8.2.2 Het ontwikkelingstraject van tekentafel tot vectortekeningen.................................................................... 53 8.2.3 Overzicht van de omvang en vectorisatie van netten voor verschillende categorieën................................ 55 8.2.3.1 Volgens de minister van EZ had KLIC geen macht over de netbeheerders. ....................................... 55 8.2.3.2 De vectorisatie-eis in het leidingregistratie wetsvoorstel van 1984 was irreëel .................................. 56 8.2.4 De invloed van de ontwikkeling van ICT op informatie-uitwisseling ....................................................... 56 8.2.5 De historische kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking bij de netbeheerders ............................. 58 8.2.5.1 De beschrijving van tabel 4 ................................................................................................................. 58 8.2.5.2 Analyse van de data............................................................................................................................. 61 8.3 De bedrijfseconomische onderbouwing van de NEN cijfers ............................................................................. 70 8.3.1 De invloed van economy-of-scale en outsourcing op de kosten van de tekeningverstrekking .................. 70 8.3.2 Baten OpenGis informatiehuis ................................................................................................................... 74 8.3.3 De investeringen OpenGis informatiehuis en Kadaster-online .................................................................. 76 8.3.4 De totale jaarlijkse kosten van de tekeningverstrekking op basis van outsourcing .................................... 77 8.3.5 Evaluatie van de toepassingsscenario‟s voor de tekeningverstrekking ...................................................... 77 9. Side-effects Grondroerdersregeling (WION) ..................................................................................................... 81 9.1. Inleiding ........................................................................................................................................................... 81 9.2 Schade voorkomen we samen ........................................................................................................................... 81 9.3 Twee dagen termijn ........................................................................................................................................... 82 9.4 Calamiteiten (AmvB artikel 7) .......................................................................................................................... 82 9.5 Weesleidingenprocedure, artikel 18 WION. ..................................................................................................... 82 10. Ex ante administratieve lastenraming (EIM) ................................................................................................... 84 10.1 Uitgangspunten van de EIM-berekening ......................................................................................................... 84 10.2 De beoordeling van de EIM-begroting voor administratieve lasten van de WION ....................................... 85 10.3 Overzicht administratieve lastenraming EIM: oud versus gecorrigeerd. (Tabel 6) ........................................ 87 10.4 Discussie ........................................................................................................................................................ 87 10.5 Samenvatting en conclusies ........................................................................................................................... 90 11. Netbeheerders en bedrijven kunnen graafschade beïnvloeden ....................................................................... 91 11.1 Inleiding .......................................................................................................................................................... 91 11.2 Schadebeperking door redundante netten ........................................................................................................ 91 11.3 Bescherming netten door middel van aanwijzers ............................................................................................ 92 11.4 Tekeningfouten en “geen tekening” hebben een grote invloed op graafschade .............................................. 92


Page 12 of 136

11.5 Andere invloeden van de netbeheerder op de graafschade .............................................................................. 94 11.6 Bedrijven beschermen zich tegen leveringsonderbreking (indirecte schade) .................................................. 94 Deel 3. Regulatory Capture ...................................................................................................................................... 95 12. Regulatory capture ............................................................................................................................................. 97 12.1 Inleiding .......................................................................................................................................................... 97 12.2 Representativiteit van het NEN-rapport; verantwoording van NEN‟s onderzoek.......................................... 97 12.3 De actoren in het wetgevingstraject van de WION ......................................................................................... 98 12.4 De belangen van de verschillende actoren in het wetgevingstraject van de WION ........................................ 99 12.5 Mogelijke capture door de netbeheerders ..................................................................................................... 100 12.6 Capture van de minister van EZ .................................................................................................................... 102 12.7 Capture van Geodan ...................................................................................................................................... 103 12.8 KLIC-case in relatie tot literatuur omtrent Regulatory Capture .................................................................... 103 12.9 Verder onderzoek .......................................................................................................................................... 105 13. Samenvatting ..................................................................................................................................................... 107 13.1 Beantwoording van de onderzoeksvragen ..................................................................................................... 107 13.2 Aanbevelingen .............................................................................................................................................. 121 Literatuur ................................................................................................................................................................ 123 Bijlage 1: Overzicht geraadpleegde personen in het rapport van NEN, EIM Ex ante lastenraming, en EIM Nulmeting. ............................................................................................................................................................ 127 Bijlage 2a: Citaten - Engels................................................................................................................................... 128 Bijlage 2b: Citaten – Nederlands (origineel) ......................................................................................................... 130 Bijlage 3: Vragenlijst Capgemini .......................................................................................................................... 132 Bijlage 5a Tabel 10: Overzicht totale kosten informatiehuis per belangengroep .................................................. 133 Bijlage 5b Tabel 11: Kosten en baten van de scenario‟s voor het realiseren van de oplossingen ......................... 134 Bijlage 5c Tabel 12: Overzicht terugverdientijden en effec tiviteit schadepreventie per scenario ........................ 135 TABELLEN/ GRAFIEK Tabel L1: Verschillen tussen lobby en corruptie............................................................................................. p. 27 Tabel L2: Overzicht van de capture theorieën............................................................................................. p. 28 Tabel 1: Gevoeligheidsanalyse op percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt Uitgangspunt NEN-rapport 40.000 graafschades per jaar................................................................ p. 37 Tabel 2: Graafschade-overzicht volgens EIM in 2005................................................................................... p. 42 Tabel 3: Overzicht van de omvang en vectorisatie van netten voor verschillende categorieën..................... p. 55 Tabel 4: De historische ontwikkeling van de kosten, bestede tijd en het aantal FTE‟s bij de netbeheerders voor het verstrekken van tekeningen.............................................................................. p. 59 Tabel A: Informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet volgens MvT ……............................... p. 65 Tabel B: Informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet volgens dit onderzoek.......................... p. 65 Tabel 5: De vaste kosten van de informatieverstrekkings-tool van het OpenGis informatiehuis en de vaste kosten van outsourcing ............................................................................................................ p. 73 Tabel 6: Een overzicht van de lastenraming van EIM en de uitgevoerde correctie in het kader van dit onderzoek .................................................................................................................................... p. 87 Grafiek 1: Schematische weergave van de ontwikkelingskosten van de tekening verstrekking in relatie tot de digitalisatiegraad van de tekeningen van ondergrondse netten..........................p. 54/59


Page 13 of 136


Page 14 of 136

1. Inleiding 1.1 Wettelijke regeling ter voorkoming van graafschade Op 1 juli 2008 is een wettelijke regeling ter voorkoming van graafschade in werking getreden. Het betreft de Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten. Deze wet wordt afgekort als WION en wordt ook wel de Grondroerdersregeling genoemd. De WION legt verplichtingen op aan onder meer grondroerders en netbeheerders, gekoppeld aan een regime van bestuurlijke boetes, en brengt een belangrijke wijziging van de jurisprudentie met zich mee.

1.1.1 Belangrijke verplichtingen voor grondroerders en netbeheerders en het regime van bestuurlijke boetes De primaire doelstelling van de WION is het voorkomen van schade aan ondergrondse netten. Kort samengevat regelt de wet voor de grondroerder een centraal loket waar voor een opgegeven graaflocatie alle tekeningen omtrent de ligging van ondergrondse netten van kabels en leidingen on-line kunnen worden aangevraagd en verstrekt. De WION legt aan de grondroerder een wettelijke verplichting op om gebruik te maken van dit centrale loket. Het centrale loket is ook toegankelijk voor partijen die de tekeningen nodig hebben voor de uitvoering van opgedragen taken, bijvoorbeeld gemeenten, provincies, waterschappen, planologen, brandweer, en calamiteitendiensten. De WION legt ook verplichtingen op aan de netbeheerders. Een netbeheerder heeft de plicht om correcte en uniforme tekeningen te verstrekken. Daarnaast worden netbeheerders verplicht om leidingen met een gevaarlijke inhoud op de graaflocatie aan te wijzen. Indien een netbeheerder een netdeel van grote waarde acht, dan kan hij een aanwijsrecht claimen ter bescherming van dit netdeel. Dit aanwijsrecht houdt in dat de netbeheerder de bevoegdheid heeft om de werkzaamheden op de graaflocatie stil te leggen. De grondroerder moet dan wachten tot de aanwijzer op de graaflocatie aanwezig is. Indien de grondroerder toch begint te graven voordat de aanwijzer aanwezig is, riskeert hij een boete van maximaal € 450.000. Ten slotte regelt de WION voor de netbeheerders dat zij ten aanzien van elkaars ondergrondse netten geen hinder mogen veroorzaken. Indien er sprake is van hinder en er een andere plek beschikbaar is voor het net, dan is een netbeheerder verplicht zijn net op eigen kosten te verplaatsen. Naast de verplichting voor de grondroerder om gebruik te maken van het centrale loket, is voor de grondroerder ook een wettelijke verplichting opgenomen om zorgvuldig te graven en om de door hem geconstateerde tekeningfouten (van de tekening afwijkende liggingen) te melden aan de netbeheerder. De grondroerder krijgt hiervoor geen vergoeding, maar bij het niet naleven van deze administratieve verplichting riskeert hij een bestuurlijke boete van maximaal € 100.000. Deze boete riskeert de grondroerder ook indien hij graafschade veroorzaakt en daarvan geen melding doet. De wet bepaalt niet wat precies moet worden verstaan onder ‟zorgvuldig graven„. Dit criterium is nader uitgewerkt 1

in de CROW-richtlijn, waarin de procedure omtrent zorgvuldig graven nauwkeurig is beschreven. De CROWrichtlijn is een convenant gesloten tussen partijen die betrokken zijn bij het graafproces. Het betreft derhalve geen ministeriële regeling, maar een vorm van zelfregulering binnen een wettelijke regeling. De wetgever heeft er op vertrouwd dat de handhaving (nakoming van de afspraken in de richtlijn) middels zelfregulering kan worden gerealiseerd. De minister heeft in de WION echter niet het risico genomen om blind te vertrouwen op zelfregulering. De verplichtingen in de WION zijn gekoppeld aan een streng bestuursrechtelijk sanctiemechanisme. Alle relevante processtappen (5 stuks) in de grondroering zijn in de WION voorzien van een bestuurlijke boete van maximaal € 450.000. Voor de netbeheerder is de boete nooit hoger dan € 100.000 en op het

1

CROW-richtlijn. Deze richtlijn is geen ministeriële regeling, maar een convenant gesloten door betrokkenen bij het graafproces.


Page 15 of 136

verstrekken van ondeugdelijke tekeningen staat geen boete. Voorts is in de WION uitdrukkelijk de gang naar de strafrechter mogelijk gemaakt. Tegenover deze boetes staat dat de kosten die de grondroerder moet maken voor het opzoeken van een net, gelegen op een locatie die meer dan 1 meter afwijkt van de op de tekening aangegeven locatie (de zogenaamde tolerantiegrens of tolerantiecorridor van 1 meter), voor rekening van de netbeheerder komen. Indien een grondroerder gaat graven in een gebied waar geen netten zijn getekend, zoals buiten de tolerantiegrens van 1 meter, dan is hij niet meer schadeplichtig indien er toch een net ligt. De onderzoeksplicht is in zoverre begrensd tot de tolerantiegrens van 1 meter.

1.1.2 Belangrijke wijziging van de jurisprudentie Indien een grondroerder gaat graven binnen een tolerantiegrens van 1 meter van een net, dan is hij verplicht het betreffende net op te zoeken, indien het niet binnen die grens ligt. De kosten daarvan komen voor rekening van de netbeheerder. Indien een grondroerder gaat graven buiten de tolerantiegrens van 1 meter van een net, dan is hij niet verplicht het net op te zoeken. Ook is een grondroerder bij beschadiging niet schadeplichtig. Dat is een belangrijke wijziging op de bestaande jurisprudentie. In de jurisprudentie van de afgelopen 40 jaar is een strenge zorgvuldigheidsnorm voor de grondroerder ontwikkeld. Vrijwel altijd werd een grondroerder aansprakelijk gehouden voor graafschade vanwege schending van zijn zorgvuldigheidsplicht. Naast het opvragen van tekeningen bij netbeheerders, dient een grondroerder proefsleuven te graven teneinde het net te lokaliseren. Ook als er geen tekeningen waren, maar de aanwezigheid van een net in de grond op de graaflocatie aannemelijk was – bijvoorbeeld omdat gegraven werd langs een weg die naar een industrieterrein loopt – dan kon een grondroerder bij het ontstaan van graafschade tóch aansprakelijk worden gesteld op grond van schending van de zorgvuldigheidsnorm. Nu de WION bepaalt dat buiten de tolerantiegrens van 1 meter geen schadeplichtigheid voor de grondroerder bestaat, zijn de netten die gelegen zijn buiten de tolerantiegrens niet langer beschermd door de aansprakelijkheidsjurisprudentie. Ook zijn netten die niet op de tekening staan, maar waarvan de aanwezigheid aannemelijk is, mogelijk niet langer beschermd door de jurisprudentie. Met de invoering van de WION wordt dan ook een effectief beschermingssysteem teniet gedaan. Er komt daarmee een einde aan de jurisprudentie die bescherming gaf aan de ‟erfenis uit het verleden„ dat de exacte locatie van leidingen niet altijd bekend is. Bepaalde leidingen zijn immers nog steeds niet ingetekend dan wel getekend zoals ze in het verleden getekend zijn. Ook is een netbeheerder met invoering van de WION aansprakelijk voor de extra kosten voor het lokaliseren van netten buiten de tolerantiegrens van 1 meter.

1.2 Eerste aanzet tot wetgeving al genomen in 1985 De wet kwam tot stand na een aanlooptraject van ruim 50 jaar. Ruim 20 jaar geleden, op 24 december 1986, is een vergelijkbaar wetsvoorstel (de Leidingenregistratiewet 2) in de 3

Tweede Kamer behandeld. De toenmalige minister Ed Nijpels heeft het wetsvoorstel na een volledige parlementaire behandeling ingetrokken. De motivatie was dat uit ontwikkelingen in de sector (oprichting van KLIC) was gebleken dat het mogelijk moest zijn de doelstellingen van het wetsvoorstel ook zonder wettelijke regelingen te bereiken. Het toenmalige wetgevingstraject heeft bijna 25 jaar in beslag genomen.

2 3

TK-18478, vergaderjaar 1986-1987, nr. 7, p. 1-2 Minister van VROM


Page 16 of 136

De netbeheerders zijn ter voorkoming van wetgeving in 1986 gestart met de oprichting van vier Kabels en Leidingen Informatie Centrum (afgekort KLIC). Deze centra hadden een centraal loket waar telefonisch voor een opgegeven gebied tekeningen konden worden aangevraagd. Deze tekeningen werden per post door de betreffende netbeheerder naar de aanvrager verzonden. Met betrekking tot de kwaliteit van de tekeningen bepaalde het wetsontwerp dat deze zo nauwkeurig mogelijk dienden te zijn als redelijkerwijs kon worden verlangd. Tevens diende de leidingbeheerder in te staan voor de juistheid en de volledigheid van de gegevens. In artikel 11 lid 2 was toegevoegd dat voorgaande kwaliteitseis in werking zou treden 5 jaar na het inwerkingtreden van de wet. Het wetsvoorstel liet dus geen ruimte om van de kwaliteitseisen af te wijken (art. 6 lid 3). Op grond van dit wetsvoorstel hadden alle netwerken in 1992 gedigitaliseerd moeten zijn. Het intrekken van het wetsvoorstel en daarmee het achterwege blijven van een wettelijke verplichting tot nauwkeurige registratie van ondergrondse netten (digitalisering) heeft ook een vertragende werking gehad op de ontwikkeling van de Grootschalige Basis Kaart van Nederland (GBKN). De noodzaak was verdwenen omdat vele bedrijven, waaronder de landelijk opererende KPN, de digitalisering in de ijskast hadden gezet.

1.3 Voorkomen van graafschade in 2003 opnieuw op de politieke agenda Op 19 april 2003 kwamen de onderzoeksjournalisten Tom-Jan Meeus en Rob Schoof met een openingsartikel op de voorpagina van het NRC Handelsblad met als titel: “Rapport bepleit een centrale registratie van kabels en leidingen, gevaar dreigt door chaos onder de grond”. 4

Centraal in dit artikel staat een rapport van Bouwend Nederland waaruit blijkt dat het slecht gesteld was met de kwaliteit van de tekeningen van ondergrondse netten. Daarnaast werd de kwaliteit van het systeem KLIC aan de 5

orde gesteld, mede op basis van een rapport van Essent . Dit rapport ging over de slechte kwaliteit van het Geodan automatiseringssysteem dat landelijk zou worden ingevoerd en op dat moment gebruikt werd door KLIC-West. Dit NRC-artikel heeft in het parlement (Tweede Kamer) geleid tot schriftelijke vragen aan de minister van Economische Zaken en Defensie. Naar aanleiding hiervan heeft de minister van EZ aan het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) een onderzoeksopdracht verstrekt. De NEN-rapportage [9] heeft uiteindelijk geleid tot de Wet Informatie uitwisseling Ondergrondse Netwerken (WION) waarvan de stapsgewijze invoering op 1 juli 2008 is gestart en op 1 januari 2010 zal zijn voltooid. De netbeheerder krijgt nog maximaal 8 jaar de tijd om de achterstallige digitalisering af te ronden.

1.4 Misinterpretatie van NRC-artikel en aanleiding van onderzoek naar regulatory capture 7

In haar voorlichtingsbrochure stipt de minister van EZ de noodzaak tot wetgeving aan omdat 50% van de grondroerders ingeval van graafschade geen tekeningen hadden aangevraagd bij KLIC en dat er bij 20% van alle grondroeringen graafschade ontstaat. Daarnaast werd verwezen naar de grote directe en indirecte schade van respectievelijk € 75 miljoen en € 175 miljoen. Deze informatie is opmerkelijk omdat in nagenoeg alle publicaties wordt verwezen naar het hiervoor genoemde NRC-artikel waarin juist de kwaliteit van de tekeningen en het slecht functioneren van KLIC centraal stonden, onderbouwd met rapporten van het Centrum voor Ondergronds Bouwen en Essent. Niet de grondroerders verzaakten hun onderzoeksplicht, maar de netbeheerders verzaakten hun informatieplicht.

4

Dit rapport is niet openbaar Onderzoek KLIC-meldingen. Kwaliteit en betrouwbaarheid. Essent Netwerk Zuid. Theo Penders, april 2003 7 Titel brochure: 5


Page 17 of 136

1.5 Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is vast te stellen of er rondom de Grondroerdersregeling, een wet die per 1 juli 2008 is ingevoerd, sprake is geweest van ongewenste beïnvloeding door partijen die daarbij een belang hadden. In het kader van dit onderzoek zal eerst worden onderzocht wat het beleidskader van de minister van Economische Zaken is geweest om te besluiten een wetsvoorstel voor de Grondroerdersregeling bij de Tweede Kamer der StatenGeneraal in te dienen. Er zal met name worden onderzocht op welke wijze de in het beleidskader genoemde argumenten door de minister zijn onderbouwd. Na dit onderzoek zal worden nagegaan of er sprake is geweest van een ongewenste beïnvloeding en, zo ja, wie hierdoor bevoordeeld en benadeeld is.

Leeswijzer Het rapport bestaat uit drie delen. Deel 1 is een literatuuroverzicht over de achtergronden van en de wijzen waarop Regulatory Capture zich kan voordoen. Deel 2 gaat over de casus. Hierbij wordt onderzocht of de argumenten op grond waarvan de minister heeft besloten tot wetgeving, goed zijn onderbouwd. Deel 3 is een onderzoek of er op basis van de bevindingen van de bestudeerde casus sprake is geweest van Regulatory Capture en, zo ja, welke partijen daarbij voordeel hebben gehad. Het rapport wordt afgesloten met mijn conclusies en aanbevelingen en advies voor aanvullend onderzoek.


Page 18 of 136

Deel 1. Literatuur


Page 19 of 136


Page 20 of 136

2. Literatuur This section reviews the literature related to regulatory capture. It describes the roots, history and literature underlying the concept of regulatory capture. It starts with defining the phenomenon of regulatory capture. The second part discusses regulatory capture in light of different sources of theories being Interest group theories, Tollbooth theories and theories coming from the Toulouse school. This section ends with reviewing different theories of influencing the process of law making.

2.1 Wat is Regulatory capture? Regulatory capture is de situatie waarin een regulerende overheidsinstantie niet langer het publieke belang dient, maar de belangen van de sector of industrie die zij dient te reguleren. Het gaat bij capture om het niet (meer) onafhankelijk kunnen opereren van de toezichthouder. (Normenkader, Algemene rekenkamer, 2006). Bij deze capture kan sprake zijn van een actief meewerkende regulerende instantie of van een instantie die passief meewerkt aan de capture. Bij een passieve capture heeft de regulerende instantie niet in de gaten dat zij ‟gekaapt„ of gecaptured is door de belangen vanuit de sector en niet langer het publieke belang dient.

2.2 Interest Group theorieën

2.2.1 De Chicago School Het concept ‟regulatory capture„ werd voor het eerst geïntroduceerd door George J. Stigler in zijn artikel “The theory of Economic Regulation”. De centrale gedachte van dit artikel kan worden samengevat aan de hand van volgend citaat: “... as rule, regulation is acquired by the industry and is designed and operated primarily for its benefits.” De hypothese van Stigler komt erop neer dat het kan voorkomen dat een sector gebruik – of eerder misbruik – maakt van de wetgevende macht van de Staat om wetgeving af te dwingen en te handhaven, in het voordeel van de sector. De aanleiding van het onderzoek van Stigler lag in de uitkomsten van een eerder onderzoek door Stigler en Friedland (1962) naar de invloed van regulerende instanties op de prijzen in de elektriciteitsmarkt in de Verenigde Staten in de periode van 1917 tot 1932. In dit onderzoek werden geen significante verschillen gevonden tussen gereguleerde en niet-gereguleerde publieke diensten. Dit heeft geleid tot de hypothese dat regulering niet tot doel heeft het publieke belang te behartigen, maar eerder de belangen van zij die gereguleerd dienen te worden. In het artikel “The theory of Economic Regulation” benadrukt Stigler dat traditionele manieren voor het verkrijgen van monopolistische winsten zoals productdifferentiatie, limietprijs strategieën, verticale integratie en andere manieren om toetredingsbarrières op te werpen, minder efficiënt zijn voor een bedrijf dan het verkrijgen van dezelfde resultaten door middel van regulering. Indien gecaptured biedt de regulering immers een wettelijke bescherming tegen concurrentiedruk. In strijd met het idee van het onderliggende publieke belang van regulering, betoogt Stigler dat regulering enkel dient ter bescherming van private belangen. Duidelijk in tegenspraak met de theorie van Stigler is het proces van deregulering. De theorie verklaart niet waarom de afgelopen jaren sprake is geweest van deregulering in de publieke sectoren. Waarom zou een industrie die verdient aan regulering druk uitoefenen om te komen tot deregulering van de sector? Deregulering is in deze context niet het juiste woord; daar waar regulering verdwijnt, komt dikwijls nieuwe regulering in de plaats. Nemen we de energiesector als voorbeeld. In deze sector heeft deregulering plaatsgevonden met als doel het vergroten van de concurrentie tussen de aanbieders van energie. Een deel van deze sector neemt, door zijn structuur, echter nog altijd


Page 21 of 136

een natuurlijke monopoliepositie in, namelijk het transportnetwerk. Voor dit deel is re-regulering nodig, zodat bijvoorbeeld nieuwe aanbieders toegang krijgen tot de bestaande netwerken. Met andere woorden, deregulering in publieke service sectoren vraagt kennelijk om een re-regulering. Veranderingen in de regelgeving kunnen voor een deel tot stand komen als gevolg van druk vanuit privéondernemingen. Het doel hierbij is bestaande regelgeving of barrières te verwijderen en nieuwe regelgeving en barrières in te stellen of hier tenminste invloed op uit te oefenen. In een studie van Duso (2005), waarin onderzoek werd gedaan naar de mobiele telefoniesector in de Verenigde Staten, werd bewijs gevonden voor de hypothese dat bedrijven dankzij lobbyactiviteiten hadden weten te voorkomen dat regelgeving werd ingevoerd, die een invloed zou hebben op de prijzen. De regelgeving die wel van kracht was geworden, had geen enkele invloed op de prijzen. Het lijkt erop dat bedrijven bepaalde regelgeving in markten voorkomen om winsten te behalen. Dat ondersteunt de gedachte dat regulering best het publieke belang kan dienen, maar alleen wanneer bedrijven niet bereid zijn te investeren in het voorkomen van de regulering. Naast bedrijven zijn er nog meer stakeholders die profiteren van de status-quo situatie van het ontbreken van regulering in een markt en die zich zullen verzetten tegen hervormingen. Bijvoorbeeld vakbonden en consumenten. Stiglers theorie focust zich alleen op de industrie als actieve partij bij de capture en neemt geen andere partijen in ogenschouw. De capture-theorie van Stigler is verder ontwikkeld door andere leden van de Chicago School, voornamelijk Sam Peltzman (1976), Richard Posner (1971, 1974, 1975) en Gary S. Becker (1983). Het grote verschil met Stiglers theorie is dat deze latere bijdrage aan de capture-theorie meerdere stakeholders in ogenschouw neemt. Figuur 1 geeft de mogelijke verschillende partijen weer met verschillende belangen volgens de theorieën van de Chicago School.

Ambtenaren

Bedrijven

Politici

Regulerende instantie

Overheid

Vakbonden

Consumenten

Figuur L1: De regulator en de verschillende belangen


Page 22 of 136

Deze latere theorieën kunnen ook ‟interest group„-theorieën worden genoemd omdat ze gebaseerd zijn op het zogenaamde principe van collectieve actie, ontwikkeld door Olson (1965). De te behartigen belangen vereisen een investering, bijvoorbeeld in lobbyactiviteiten. Groepen die een hoog rendement op deze investering kunnen verwachten, zullen actief worden. Bij het organiseren van een dergelijke collectieve actie treedt het free-rider probleem op. Hoe kleiner de groep, hoe groter het rendement per groepslid, en hoe groter de motivatie om de groep te handhaven en te financieren. Dergelijke groepen zijn in staat om overheidsbeslissingen te beïnvloeden in hun eigen voordeel, maar concurreren ook met andere groepen die op hun beurt invloed willen uitoefenen. Becker (1983) betoogt in zijn “theory of competition among pressure groups for political influence” dat de invloed en het uiteindelijke resultaat afhangen van de sterkte van de betreffende pressure groep. Wanneer meerdere groepen invloed uitoefenen, zal het resultaat van het proces ook een weerspiegeling zijn van de concessies die aan de eisen van deze verschillende groepen werden gedaan. Becker stelt dat de concurrentie tussen deze verschillende groepen voor het verkrijgen van politieke invloed afhankelijk is van het evenwicht tussen belastingen, subsidies en andere politieke gunsten. Dit politieke evenwicht is met name afhankelijk van de efficiëntie van de groep om politieke druk uit te oefenen en van het aantal leden van de groep. Die efficiëntie is op haar beurt weer afhankelijk van het vermogen van de groep om free-riders te bedwingen; hoe groter deze controle, hoe sterker de groep en hoe meer invloed uitgeoefend kan worden. In tegenstelling tot de theorie van Stigler kan volgens Becker één enkele groep niet dicteren wat er gebeurt, omdat er ook andere groepen zullen zijn met hun eigen wensen. In Beckers (1983) model met twee homogene groepen waar opbrengsten en kosten voor iedereen in de groep gelijk zijn, zullen de invloeden elkaar compenseren, wat zal leiden tot een nulresultaat . In het geval van regulering van publieke sectoren zijn de groepen die invloed willen uitoefenen erg heterogeen. Aan de ene kant worden publieke sectoren gekenmerkt door slechts een beperkt aantal spelers. Bedrijven hebben er dus groot belang bij om zich te organiseren en invloed uit te oefenen op de regels waaraan zij worden onderworpen. De bedrijven uit de sector hebben dus een gemeenschappelijk belang. Aan de andere kant is het voor consumenten vaak erg moeilijk om zich te verenigen in een groep. Dat is gedeeltelijk te wijten aan het feit dat consumenten geen homogene groep vormen omdat zij allen verschillende belangen hebben. Zo kunnen de belangen erg verschillen tussen rijk of arm, landelijk of stedelijk, commercieel of privaat gebruik van een dienst. Wat dit gebruik betreft, kan worden opgemerkt dat een commerciële partij veel beter in staat is zich te organiseren. Du Marais (2004) benadrukt in zijn onderzoek naar de liberalisering van de Europese energiemarkten dat een verschil kan worden waargenomen tussen hoge prijzen voor huishoudelijk gebruik en dalende prijzen voor commercieel gebruik. Een mogelijke verklaring hiervoor is dus het vermogen van homogene commerciële partijen om zich te verenigen.

2.2.2 De Virginia School Een andere “interest group”-theorie over regulering kan worden herleid tot de “Public Choice” stroming die met name bestond uit wetenschappers van de Virginia School. Die is nauw gerelateerd aan Austrian economists zoals von Hayek, Mises en Schumpeter. Deze stroming wordt ook wel “New Political Economy” genoemd. Kort gezegd analyseert Public Choice het falen van Staat en overheid. Alle overheidsactoren, politici en bureaucraten, hebben een eigen belang en de overheid is niet in staat om marktfalen te corrigeren, of althans niet in staat om deze te herstellen tegen lagere kosten dan de kosten veroorzaakt door het marktfalen. Deze theorieën zijn minder optimistisch over de uitkomsten van lobbyactiviteiten. De Virginia School neemt ook concurrentie tussen belangengroepen in ogenschouw, maar focust meer op de “social costs” die voortvloeien uit deze activiteiten. Volgens de “interest group”-theorieën over regulering van de Chicago School en de Virginia School wordt regulering niet gemaakt om het publieke belang te dienen, maar eerder om een situatie te creëren en in stand te houden, waarin monopolistische winsten kunnen worden gemaximaliseerd.


Page 23 of 136

2.3 Tollbooth-theorieën De ‟Tollbooth„-theorieën (Soto, 1989; Shleifer and Vishny, 1994, 1998) gaan een stap verder dan de “interest group”-theorieën. Zij benadrukken de voordelen die politici en bureaucraten ontlenen aan hun bijna monopolistische positie, waardoor zij in staat zijn inefficiënte regelgeving te creëren voor een industrie teneinde er zelf beter van te worden, bijvoorbeeld door omkoping of via partij- of campagnefinanciering. De publieke actoren, politici en bureaucraten zijn in deze theorieën dus meer actief dan de passieve actoren in de eerder besproken theorieën. Dergelijke regelgeving gericht op het maximaliseren van de winst voor de publieke actoren is zeer schadelijk en wordt door Leff (1964) uitvoerig beschreven. Omwille van de omvang van dit rapport wordt hier verder niet op ingegaan. Corruptie wordt overigens ook veel uitvoeriger beschreven in deze theorieën. Corruptie is de manier van de markt om inefficiënte regelgeving te omzeilen. In het licht van deze theorie wordt corruptie veelal gezien als de enige manier om het bedrijf gaande te houden indien het geconfronteerd wordt met oneerlijke of inefficiënte regelgeving. Dit verschijnsel is kenmerkend voor ontwikkelingslanden. Rose-Ackermann (1999) waarschuwt voor de beargumentering van bedrijven dat regelgeving oneerlijk of inefficiënt zou zijn. Veel multinationals die aan omkoping doen in ontwikkelingslanden gebruiken deze argumenten. RoseAckermann vraagt zich af of deze bedrijven zich alleen aan regels hoeven te houden wanneer zij dat “eerlijk” en “efficiënt” vinden.

2.4 De Toulouse school De theorieën over regulatory capture van de Chicago School en de Public Choice literatuur zijn later verder ontwikkeld door de Toulouse school, voornamelijk door Laffont en Tirole (1991, 1993). Hun analyse is gebaseerd op asymmetrische informatie en het principaal-agent probleem. Wanneer er geen sprake zou zijn van informatieasymmetrie zouden bedrijven niet in staat zijn winst te behalen uit deze situatie. Tevens zou een theorie over regulatory capture gebaseerd op rent-seeking dan niet opgaan. Net als bij de Tollbooth-theorieën worden de private belangen van publieke actoren (regelgevende instanties) in ogenschouw genomen. Het model van Laffont en Tirole is op de volgende aannames gebaseerd. De regelgevende instantie reguleert de winstgevendheid van een bedrijf. Het gereguleerde bedrijf, de agent, informeert de regelgevende instantie over zijn kostenmodel. Terwijl de regelgevende instantie beschikt over de tijd en middelen om deze informatie te controleren, beschikt de Tweede Kamer (de principaal) niet over deze mogelijkheden en zal zijn de verstrekte informatie dus voor juist moeten aannemen. De regelgevende instantie kan op deze manier informatie achterhouden voor de Tweede Kamer en winst behalen door samen te zweren met de bedrijven die gereguleerd dienen te worden. Dergelijk samenzweren zal optreden wanneer de te reguleren bedrijven hier zelf ook beter van worden. (Laffont en Tirole, 1993). Een andere verklaring voor regulatory capture is te vinden in de zogenaamde “life-cycle theory of regulatory agencies” van Martimort (1999). Net als een nieuw product in een markt ondergaat een nieuwe regelgevende instantie ook een life-cycle. Wanneer deze in het leven is geroepen tijdens een hervorming van de regelgeving, wordt de instantie nauw in de gaten gehouden door de overheid en zelfs door het publiek. Na verloop van tijd verslapt deze aandacht en wordt de instantie minder scherp in de gaten gehouden door het publiek en de overheid. De druk die wordt uitgeoefend door de gereguleerde bedrijven blijft echter constant. Het gevolg is dat, naarmate de tijd vordert, de kans op capture groter wordt. De belangrijkste bijdrage van de school van Toulouse en van auteurs als Pablo T. Spiller aan de capture-theorie is ongetwijfeld het blootleggen van de principaal-agent relatie die ten grondslag ligt aan alle typen van regulering. Gereguleerde bedrijven en regulerende instanties kunnen samenzweren om winsten te behalen van de principaal van de regulerende instantie, bijvoorbeeld de minister of de Tweede Kamer. Deze benadering van capture neemt echter geen “passieve capture” in ogenschouw, de situatie waarin de regulerende instantie niet in de gaten heeft dat zij wordt misbruikt en dat de bedrijven misbruik maken van hun informatievoordeel. Een bedrijf kan in een consultatieronde bijvoorbeeld moedwillig valselijke informatie verschaffen, informatie achterhouden, cijfers


Page 24 of 136

manipuleren etc. Een dergelijke situatie waarbij de regulerende instantie een passieve actor is bij de capture komt tot uiting in de case die in het volgende hoofdstuk wordt beschreven.

2.5 Betrokken partijen Estache en Mortimort (1993) benadrukken de complexiteit van de meervoudige principaal-agent relatie die zichtbaar is binnen de overheidsstructuur. “Regulators share the control of the firm. Political principals share the control of the regulatory policies at a given date, but they also share this control with their successors. Legislature are themselves divided into numerous Committees and Subcommittees with their own objectives, each of them trying to influence the bureaucracy. Moreover, the bureaucracy is not a unified body. Often agencies and bureaus compete with one another for resources, while at the same time bureaucrats compete for influence within a given industry.” In het reguleringsproces kunnen dus tenminste 4 actoren worden onderscheiden. Ten eerste de burgers of consumenten. Ten tweede de wetgevende macht: de politici als individuen, of het parlement als eenheid. Ten derde de uitvoerende macht: hier de regulerende instantie. En als laatste zij die gereguleerd worden: de bedrijven. Tussen de regulerende instantie en de consumenten bestaat geen formele relatie. Hoewel de regulerende instantie in haar afwegingen het belang van de consumenten zou moeten meenemen, wordt deze groep vaak niet betrokken bij het proces. Estache en Martimort (1992) merken op dat dit tot grote problemen kan leiden omdat een regulerende instantie niet direct aansprakelijk/verantwoordelijk is voor haar acties en beslissingen jegens de consumenten, maar wel jegens haar principalen, de minister en de Tweede Kamer.

2.6 Mogelijkheden tot capture Het beïnvloeden van regelgeving kan op verschillende manieren. Er kan sprake zijn van beïnvloeding tijdens een consultatiefase voorafgaand aan het reguleringsproces, van lobbyactiviteiten of van directe corruptie.

2.6.1 Beïnvloeding tijdens de consultatiefase Tijdens het consultatieproces bestaat de mogelijkheid tot het verkrijgen van gunstige regulering door beïnvloeding. Deze beïnvloeding kan bijvoorbeeld plaatsvinden door het overleggen van incorrecte cijfers of het achterhouden van cijfers. Dit is met name mogelijk wanneer de consulterende partij niet over de noodzakelijke kennis en middelen beschikt om deze informatie te controleren. Een andere strategie is het niet overleggen van cijfers uit “concurrentieoverwegingen” om vervolgens wel in de interviewgroepen van het onderzoek deel te nemen met als doel het dienen van de eigen belangen. Dit kan bijvoorbeeld zijn het hoger of lager laten uitkomen van de geschatte cijfers.

2.6.2 Lobbying Lobbying wordt gedefinieerd als activiteiten die tot doel hebben de formulering van regulering en besluitvormingsprocessen te beïnvloeden. Hieronder wordt het gehele traject van wetgeving en regulering verstaan, van de consultatiefase tot de invoering van een wet. Een lobbygroep is een groep waarvan de leden bepaalde doelen delen. Wetten die die doelen schaden, zal men trachten te voorkomen, te doen veranderen of te doen afschaffen. Lobbygroepen kunnen ontstaan uit groepen die al veel langer bestaan, bijvoorbeeld etnische minderheden, of ze ad hoc ontstaan, bijvoorbeeld een gemeenschap die lobbyactiviteiten voert om de bouw van een fabriek in de buurt tegen te houden.


Page 25 of 136

Lobbying kan worden onderverdeeld in twee soorten, direct lobbying en grass roots lobbying. Direct lobbying richt zich bijvoorbeeld tot een minister of een medewerker die belast is met de formulering van de wet of daaraan deelneemt. Grass roots lobbying is het proberen beïnvloeden van wetgeving door het volk te bewegen contact op te nemen met de regulerende instantie, teneinde bij haar zijn beklag te doen. Gezien het feit dat lobbyactiviteiten en het lobbyklimaat sterk kunnen verschillen per regio wordt een onderscheid gemaakt tussen lobbying in de Verenigde Staten en lobbying in de Europese Unie. Vanwege de vrees voor corruptie eisen vele Staten in de VS dat lobbyisten die in contact komen met overheidsfunctionarissen zich registreren. Sinds de invoering van de “Federal Lobbying Disclosure Act (2 U.S.C. § 1601-1602)” moet iedere persoon die betaald wordt om directe lobbying contacten te onderhouden met leden van het Congres en/of officials van de federale regeringen zich registreren en twee keer per jaar een rapport indienen. Lobbyisten die verzuimen dit te doen, zijn strafbaar. In de Europese Unie bestaan lobbyactiviteiten sinds 1970. Daarvoor bestond lobbying alleen uit een diplomatieke lobby waarbij slechts enkele partijen betrokken waren. Na de eerste rechtstreekse verkiezingen voor het Europese parlement in 1979 werd het parlement ingewikkelder voor buitenstaanders. Bedrijven hadden behoefte aan informatie. Vanuit deze behoefte zijn de lobbygroepen in de EU ontstaan. Vanuit deze informatievraag is de behoefte ontstaan om het proces te beïnvloeden. Na de invoering van de Europese Eenheidsakte in 1986 waardoor onder meer de invloed van het parlement werd vergroot, werd het werkterrein van de lobbygroepen ook steeds groter. Na de uitbreiding van de EU ging deze ontwikkeling nog een stap verder.

2.6.3 Corruptie Een definitie geven van corruptie is niet eenvoudig. Heidenheimer en Johnson (2002) delen de definities van corruptie op in drie klassen. De eerste klasse betreft definities die gebruik maken van het concept “public office”, waarbij de onderzoekers onderstrepen dat er bij corruptie altijd sprake is van het schenden van regels van dit “public office”. De tweede categorie verwijst naar het marktmechanisme waarbij de bureaucraat gebruik maakt van zijn “public office” om zijn eigen private voordelen te maximaliseren. De laatste categorie verwijst naar het concept van “public interest” die wordt geschaad door corruptie. Het probleem bij deze categorie definities is dat niet vaststaat wat in het publieke belang is. Gardiner (1993) geeft de volgende definitie van corruptie: “...if an act is harmful to the public interest, it is corrupt even if it is legal; if it is benificial to the public, it is not corrupt even if it violates the law.” Ook bij deze definitie blijft nog de vraag wat dan het publieke belang dient. Tot de meest recente definities van corruptie behoort: “misbruik van toevertrouwde macht voor eigen gewin.” Deze definitie behelst alle corruptie in de private sector zonder dat er sprake is van een “public office”. Misbruik omvat alle gedragingen die afwijken van formele en informele regels die algemeen gelden in de maatschappij. Eigen gewin betekent niet enkel geldelijke winst maar kan ook andere materiële of immateriële zaken omvatten, zoals status en macht. Een belangrijk onderscheid betreft het niveau waar corruptie optreedt in de publieke sector. “Legislative corruption” betreft hoge ambtenaren of politici; de opbrengst van de corruptie is meestal zeer hoog en eenmalig. “Bureaucratic corruption” daarentegen betreft ambtenaren op een lager niveau en daardoor dikwijls ook lagere opbrengsten. De frequentie ligt hier ook hoger en de praktijk kan zelfs degenereren tot een gewoonte. (Rose-Ackerman, 1978). Ook tussen de regulerende instantie en de minister, enerzijds, en het parlement anderzijds, is sprake van een informatieasymmetrie zoals beschreven door Laffont en Tirole (1993). De regulerende instantie (de principaal) heeft een informatievoordeel ten opzichte van de minister en het parlement (de agent). Dit informatievoordeel stelt de principaal in staat om informatie achter te houden of te vervalsen, hetgeen niet controleerbaar is door de agent. Op die manier is het dus mogelijk dat de regulerende instantie fraudeert teneinde bijvoorbeeld een hoger budget te verkrijgen. Vanwege deze informatieasymmetrie bestaat de mogelijkheid dat de regulerende instantie “afspraken” maakt met de bedrijven die zij dient te reguleren. Voorbeelden van vergoedingen kunnen zijn toekomstige carrièremogelijkheden (revolving doors) en het vergoeden van reizen naar congressen.


Page 26 of 136

Er kan ook sprake zijn van het verstrekken van valselijke informatie door de bedrijven aan de regulerende instantie. Dit is met name mogelijk als het gaat om grote hoeveelheden gegevens. Hierbij is het voor de regulerende instantie of anderen nagenoeg onmogelijk om de gegevens te controleren, vanwege financiële dan wel praktische redenen. Het voordeel van een dergelijke capture strategie is dat de pakkans zeer klein is en dat verdere corrupte handelingen niet nodig zijn. In het ergste geval ontdekt men in een veel later stadium alsnog dat er sprake is geweest van capture. Tabel L1 geeft een overzicht van de verschillen tussen corruptie en lobby als het over regulatory capture gaat. De anticorruptie strategieën laat ik als beperking van deze thesis buiten beschouwing (zie Boehm [1] bladzijde 23, 24) Tabel L1: Verschillen tussen lobby en corruptie Regulatory capture via:

Corruptie

Lobby

- illegaal

- legaal

- heimelijk en niet transparant

- relatief transparant

- vereist „savoir-faire‟ (weten hoe wat wanneer te doen)

- toegankelijk voor iedereen

- specifieke belangen (bijvoorbeeld één bedrijf)

- bredere belangen (bijvoorbeeld een gehele sector)

 Anti-corruptie strategieën vereist

 Regulering vereist

2.7 Het tijdstip van capture Een belangrijk onderscheid is het tijdstip van de capture. Er kan sprake zijn van ex-ante en ex-post capture . Ex-ante capture is de invloed uitgeoefend op het besluitvormingsproces voordat de regulering in werking treedt. Een dergelijke participatie in het ontwerp en de totstandkoming van regulering heeft als groot voordeel dat men de regulering kan respecteren na de inwerkingtreding en dat geen inspanningen meer geleverd hoeven te worden om de regulering te omzeilen. Ex-ante capture correspondeert met legislative corruptie en vindt plaats op het hoogste niveau. Ex-post capture, daarentegen, is gericht op het beïnvloeden van de uitvoering van de regulering met als doel deze te ontwijken en kan het best beschouwd worden als bureaucratische corruptie. Ex-post capture kan echter ook op het hoogste niveau optreden (legislative capture) maar betreft dan het heronderhandelen van bestaande regulering in het voordeel van de gereguleerde industrie.

2.8 Overzicht van de capture theorieën

Deze tabel geeft een overzicht van de besproken theorieën. Voor elke theorie is achtereenvolgens aangegeven welke partijen betrokken zijn, waar de focus van de theorieën ligt, en welke auteurs betrokken zijn.


Page 27 of 136

Tabel L2: Overzicht van de capture theorieën Welke partij captured Focus van de theorie regelgeving? Interest group theorieën Stigler Industrie Regelgevende instanties zijn passieve actoren Chicago Meerdere stakeholders Meerdere stakeholders die met School elkaar concurreren. Virginia Meerdere stakeholders Meerdere stakeholders die met School elkaar concurreren. Effectiviteit capture afhankelijk van samenstelling capture groep. TollboothCapture door Regelgevende actoren gericht theorieën regelgevende instantie op eigen winst; niet louter zelf. passieve actoren; corruptie School van Capture door Regelgevende actoren gericht Toulouse regelgevende instantie op eigen winst; niet louter zelf. passieve actoren. Informatieasymmetrie

Auteurs

Stigler Peltzman, Posner, Becker Hayek, Schumpeter, Mises

Soto, Shleifer, Vishny Laffont, Tirole

2.9 Het capture onderzoek De hiernavolgende casus gaat over de besluitvormingsprocessen rondom de ontwikkeling van wetgeving waarin een aantal gedragsregels voor partijen moesten worden vastgelegd, gericht op de bescherming van de ondergrondse infrastructuur tegen graafschade. In deze casus zal worden onderzocht op welke manier de cijfers tot stand zijn gekomen die de minister van Economische Zaken heeft doen besluiten een wettelijke regeling bij het parlement in te dienen. Het doel van dit onderzoek is om eventuele onregelmatigheden in de wetgevingsprocessen op te sporen en te toetsen of deze onregelmatigheden te wijten zijn aan ongewenste beïnvloeding door belanghebbende partijen gericht op het verkrijgen van voordelen uit de nieuwe wettelijke regelgeving. In hoofdstuk 12 zal worden getoetst of er sprake is geweest van ongewenste beïnvloeding (capture). Indien hier sprake van is, dan zal worden onderzocht op welke manier deze beïnvloeding heeft plaatsgevonden, welke partijen hierbij betrokken waren, en op welk tijdstip de capture heeft plaatsgevonden. Tevens zal worden onderzocht welke partijen voordeel danwel nadeel hebben ondervonden van de eventuele ongewenste beïnvloeding. Ook zal een koppeling tot stand worden gebracht tussen het uitgevoerde capture onderzoek en de literatuur. Dit onderzoek naar ongewenste beïnvloeding van het wetgevingsproces zal zich tevens richten op de vraag of de minister van EZ de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist heeft geïnformeerd.


Page 28 of 136

Deel 2. De KLIC casus


Page 29 of 136


Page 30 of 136

1. Inleiding Naar aanleiding van het artikel in het NRC op 19 april 2003 met als titel ”Gevaar dreigt door chaos onder de grond” zijn aan de minister van EZ (Brinkhorst) schriftelijk kamervragen gesteld. Dit was voor de minister uiteindelijk aanleiding om NEN opdracht te geven onderzoek te doen naar deze situatie, met als tweeledige doelstelling: -

het inventariseren en evalueren van de zwakke plekken in de huidige informatievoorziening, en het formuleren van concrete voorstellen voor de verbetering van de huidige praktijk.

Bij de aanvang van dit onderzoek werd NEN geconfronteerd met een complicerende factor bij de uitvoering van de door de Minster opgedragen onderzoeksopdracht. Een aantal netbeheerders weigerde om commerciële redenen informatie te verstrekken over graafschade in hun netten. Andere netbeheerders deelden NEN mee dat zij die data niet hadden. Hiermee werd de onderzoekers van NEN de mogelijkheid ontnomen om op basis van schaderegistraties een beeld te krijgen van de omvang en de aard van de graafschades. Als er zwakke plekken zijn in de informatievoorziening dan moet zich dat manifesteren in graafschades. Doordat de netbeheerders deze informatie niet beschikbaar stelden, was het voor NEN niet mogelijk om de zwakke plekken in de informatievoorziening nauwkeurig te inventariseren en te evalueren. Daarmee zouden dan de argumenten voor het formuleren van concrete voorstellen voor verbetering van de huidige praktijk niet kunnen worden vastgesteld (zie de hiervoor genoemde tweeledige doelstelling van het onderzoek). NEN heeft een oplossing voor dit probleem gevonden door partijen die hun data niet ter beschikking wensten te stellen, te benaderen via interviews en workshops. Daarnaast heeft NEN een literatuuronderzoek uitgevoerd. Op basis van voornoemde bronnen heeft NEN een schatting gemaakt van de kengetallen die de netbeheerders niet wensten te verstrekken. In de discussie van dit rapport zal op deze schattingsmethodiek nader worden ingegaan. Met name het interviewen van bedrijven die eerder hadden meegedeeld dat zij de graafschadegegevens om hun moverende redenen geheim wensten te houden.


Page 31 of 136

2. Onderzoeksaanpak en –uitvoering Het onderzoek start met het inventariseren van de argumenten die de minister heeft gebruikt in het beleidskader [38] om te besluiten een wetsvoorstel voor de Grondroerdersregeling bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen. Het beleidskader is hiervoor geanalyseerd en de relevante citaten zijn opgenomen in bijlage 2 van dit rapport. (Bijlage 3 betreft een Engelse vertaling van bijlage 2; ingeval van vertaalconflicten geldt als brontaal Nederlands.) Hiernavolgend wordt aangegeven welke punten uit bijlage 2 nader worden onderzocht op hun validiteit en in welke hoofdstukken van deel 2 van dit onderzoeksrapport het betreffende onderzoek zal worden beschreven. Bij dit onderzoek zal bij ieder item de vraag centraal staan of de minister de Eerste en Tweede Kamer der StatenGeneraal juist heeft geinformeerd. Hoofdstuk 3.

De relatie tussen het aantal graafschades en het maken van een KLIC-melding De volgende argumenten van de minister om tot wetgeving over te gaan zullen worden onderzocht: a) bij 50% van alle graafschades is geen KLIC-melding gemaakt b) bij 30% van de grondroeringen waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt ontstaat graafschade terwijl dat 15% is bij de grondroeringen waarvoor die melding wel is gedaan

Hoofdstuk 4.

Het aantal graafschades a) De minister stelt dat het aantal graafschades in Nederland 40.000 per jaar bedraagt. b) bij 20% van de grondroeringen in Nederland ontstaat graafschade

Hoofdstuk 5.

De directe kosten van graafschade De minister stelt dat deze kosten volgens NEN (september 2004) € 40.000 bedragen.

Hoofdstuk 6.

De vervolgschade volgens NEN NEN maakt geen schatting ten aanzien van de vervolgschade. De minister verwijst in haar schatting niet naar NEN. NEN begroot in zijn berekeningen de indirecte schade op 2x de omvang van de directe schade, zijnde € 80 miljoen. De herkomst en de invloed van dit geval zal daarom worden onderzocht.

Hoofdstuk 7.

Capgemini graafschadeonderzoek De minister gebruikt, op basis van het Capgemini-rapport (2004), voor de directe schade het cijfer van € 75 miljoen en voor de indirecte schade het cijfer van € 100 miljoen.

Hoofdstuk 8.

Kosten-batenanalyse uitgangspunten: a) De minister gaat uit van de inschatting van NEN, met name een totale initiële investering in de orde van grootte van € 67 tot 89 miljoen. b) De totale jaarlijkse kosten na implementatie van het beleid worden geschat op € 25 tot 30 miljoen. c) Op dit moment betalen de kabel- en leidingbeheerders jaarlijks € 40 tot 50 miljoen voor het faciliteren van KLIC en het verstrekken van tekeningen aan gravers. d) De geschatte baten van het beleid bedragen € 48 tot 61 miljoen. e) De minister stelt in haar beleidsnota het onvermogen van KLIC aan de orde om invloed uit te kunnen oefenen op de netbeheerders aangaande de noodzaak tot vectoriseren van hun netten, alsmede de noodzaak om de data in een uniform formaat te verstrekken. Dit onderwerp wordt in dit hoofdstuk behandeld omdat de uitspraak van de minister direct gerelateerd is aan de historische ontwikkeling van het vectoriseren van de ligging van netten.


Page 32 of 136

De argumentatie om – uit kostenoverwegingen van de netbeheerders – een beperkte meldplicht in te voeren waardoor de graafschade met 10% stijgt. Dit punt komt ook in andere hoofdstukken aan de orde. Side-effects Grondroerdersregeling (WION) De minister laat in de Memorie van Toelichting op de WION de side-effects van de Grondroerdersregeling buiten beschouwing. In dit hoofdstuk zal worden onderzocht wat de extra lasten voor partijen zijn tengevolge van de WION. f)

Hoofdstuk 9.

Hoofdstuk 10.

Ex-ante administratieve lastenraming van EIM De uitkomsten van deze raming worden door de minister gepresenteerd in de Memorie van Toelichting bij de wet. Deze cijfers zullen daarom ook onderzocht worden.

Hoofdstuk 11.

Netbeheerders en bedrijven kunnen graafschade beïnvloeden. In dit hoofdstuk wordt in beeld gebracht op welke manier de directe en indirecte graafschade kunnen worden beïnvloed door maatregelen van de netbeheerders. Tevens is het van belang te benadrukken dat bedrijven ook zelf invloed kunnen uitoefenen op met name de bescherming tegen indirecte graafschade. Tenslotte wordt in dit hoofdstuk besproken op welke wijze de tekening van de netten de graafschade kan beïnvloeden.

Kostentrends.

Omdat de minister ook uitspraken doet aangaande de trend van de kostenontwikkelingen zal dit in de hoofdstukken waar het relevant is in het onderzoek worden meegenomen.

Onderzoek KLIC tekeningverstrekkingsscenario‟s De door NEN ontwikkelde KLIC-verstrekkingsscenario‟s worden onderzocht omdat deze als basis gediend hebben voor de door de minister verstrekte cijfers. Slotvraag.

Ten slotte zal ter afsluiting van het onderzoek worden onderzocht of de opmerking van NEN op bladzijde 95 van haar rapport dat de onderbouwing van de conclusies naar de mening van de onderzoekers, ook zonder nader onderzoek zeker toereikend is, juist is.

Gebruikte bronnen voor dit onderzoek Het onderzoek is als een bureau-onderzoek uitgevoerd (desk research). De geraadpleegde bronnen zijn allemaal openbare stukken rondom het wetgevingstraject, zie literatuurlijst. Een aantal bronnen betreffende de wetgeving, waarvan de inhoud aan de onderzoeker bekend is, wordt voor de volledigheid vermeld zonder dat er in de tekst naar wordt verwezen. Deze bronnen worden vermeld om over een volledig onderzoeksdossier te kunnen beschikken. Centraal in het onderzoek staat het NEN rapport [9] en de rapporten van EIM [2,6]. Deel 3 gaat over regulatory capture alwaar de onderzoeksaanpak wordt beschreven.


Page 33 of 136

3. De relatie tussen het aantal graafschades en het maken van een KLIC-melding

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk zijn met betrekking tot de relatie tussen graafschade en het maken van een KLIC-melding twee onderzoeken uitgevoerd: -

ten eerste wordt onderzocht op welke wijze in het NEN-rapport wordt onderbouwd dat bij 50% van de opgetreden graafschades geen KLIC-melding is gemaakt;

-

ten tweede wordt onderzocht op welke manier de minister van EZ uit het NEN-onderzoek indicatief heeft kunnen afleiden dat in circa 30% van de grondroeringen waarbij geen KLIC-melding wordt gedaan er graafschade ontstaat, terwijl dit percentage circa 15% bedraagt bij grondroeringen waarvoor die melding wel is gedaan;

Dit onderzoek wordt afgesloten met een gevoeligheidsanalyse op het percentage graafschades waarvoor geen KLICmelding is gedaan. Het onderzoek naar de juistheid van deze percentages is van belang omdat de minister van EZ deze percentages heeft gebruikt om de wetgevende macht, de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te informeren en te overtuigen van de noodzaak tot wetgeving.

3.2 Het NEN-onderzoek Bij dit onderzoek stuitte NEN op de weigering van de netbeheerders om informatie over graafschade te verstrekken. NEN is daarom teruggevallen op het schatten van de noodzakelijke cijfers. Het NEN-rapport wijdt slechts twee zinnen aan de verklaring van de herkomst van het percentage graafschades waarvoor geen KLIC-meldingen zijn gedaan. Deze twee zinnen staan op pagina 18, in paragraaf 2.3.4 die gaat over grondroeren en graafschade. Citaat: “Uitgegaan wordt van het gegeven dat in 50% van de schadegevallen geen tekeningen op het werk zijn als gevolg van het nalaten van een Klic-aanvraag. Dit getal van 50% wordt overigens onderbouwd door binnen- en buitenlands onderzoek [15,16]”. Terzake dit citaat heb ik het volgende vastgesteld: 1. De gerefereerde literatuur onderbouwt de 50% niet. - Literatuurverwijzing [15] in het voorgaande citaat is een brief van de minister van EZ aan de Tweede Kamer. Deze brief bevat geen informatie over het gegeven dat in 50% van de schadegevallen geen tekeningen op het werk zijn als gevolg van het nalaten van een KLIC-aanvraag. -

Literatuurverwijzing [16] in het voorgaande citaat is een stagerapport bij KPN dat probeert de aanwijzers beter aan te sturen via een ranking van KLIC-meldingen op basis van risicoprofielen. Dit rapport bevat geen informatie over het aantal graafschades waarvoor geen KLIC-melding gemaakt zou zijn.

-

In de literatuurverwijzingen in het voorgaande citaat (15,16) is geen onderbouwing te vinden middels buitenlands onderzoek, zoals in het citaat wordt gesteld, van de bewering dat in Nederland in 50% van de schadegevallen geen tekeningen op het werk aanwezig zijn als gevolg van het nalaten van een KLIC-aanvraag.


Page 34 of 136

2. De helft van de KLIC-meldingen wordt niet gedaan: uitgangspunt is fout. Op grond van de bewering in het citaat dat in 50% van de schadegevallen geen tekeningen op het werk zijn als gevolg van het nalaten van een KLIC-aanvraag concludeert NEN dat de helft van de KLIC-meldingen niet wordt gedaan. Verder concludeert NEN op basis hiervan dat het aantal KLIC-meldingen in 2003, in plaats van 135.000, twee keer zo hoog zou moeten zijn. Dus 2 x 135.000 = 270.000. Dit cijfer wordt vervolgens met een niet onderbouwde aanname gecorrigeerd naar 200.000. NEN gebruikt dit geschatte aantal KLIC-meldingen als basis voor alle berekeningen in zijn rapport. Het ministerie hanteerde dit cijfer om het aantal graafschades te relativeren en berekent dat 20% van alle KLIC-meldingen tot graafschades leidt, uitgaande van 40.000 graafschades per jaar (zie de tweede onderzoeksvraag in dit hoofdstuk). Terzake merk ik op dat in de praktijk veel meldingen niet worden gedaan omdat de grondroerder zeker weet dat er geen leidingen liggen (zie Nulmeting EIM, bladzijde 43). Dit zou de conclusie rechtvaardigen dat hierdoor juist meer KLIC-meldingen gedaan zouden moeten worden dan de geprognosticeerde 270.000. Er is namelijk sprake van een afnemende effectiviteit van het meldingensysteem. NEN adviseerde op grond van deze afnemende effectiviteit (zie bijlage O) om af te zien van een brede meldingsplicht, omdat de kosten uiteindelijk groter worden dan de baten. 3. EIM-nulmeting toont aan dat bij telecombedrijven voor 3% van de graafschades geen KLIC-melding aanwezig is. In tegenstelling tot NEN kon EIM wel beschikken over enkele volledige schadeadministraties van een netbeheerderscategorie die de helft van het aantal graafschades bevatte. Deze categorie wordt beschreven in het EIM hoofdstuk 4.5 getiteld “Telecommunicatienetten” en omvat KPN, CAI, en overige providers. De overige providers zijn verenigd in “De Groep Graafrechten”. Tot deze groep behoren 14 telecomoperators uit Nederland alsmede leden van de brancheorganisatie van kabelbedrijven VECAI. Op bladzijde 30 van het EIM-rapport staat dat 70% van de netbeheerders met telecommunicatienetten beschikken over een betrouwbare graafschaderegistratie. In de tekst wordt expliciet gesteld dat er weinig schadegevallen voorkomen waarbij geen KLIC-melding is gedaan. Uit tabel 6 - Uitkomsten nulmeting Telecommunicatienetten - in het EIM-rapport blijkt dat in deze telecomcategorie het percentage graafincidenten zonder KLIC-melding in 2005 3% was en in 2006 4%. De categorie Telecommunicatienetten omvat 50% van alle graafschades in Nederland (zie tabel 2 van dit rapport). 4. De netbeheerders van energienetten schatten het aantal graafschades zonder KLIC-melding op 16% Voor de energienetten baseert EIM zich op de gegevens van EnergieNed. EnergieNed verzamelt en registreert integraal voor de energiebedrijven storingen en schades aan de netwerken met leveringsonderbrekingen. EIM heeft voor de aantallen graafschades gebruik gemaakt van de cijfers van EnergieNed, omdat deze betrekking hebben op alle energiebedrijven. EIM concludeert dat deze landelijke graafschadecijfers over 2005 een goede indicatie geven voor het uitvoeren van een nulmeting. Deze netbeheerders schatten dat in gemiddeld 16% van de door hen geregistreerde schadegevallen geen sprake is van een KLIC-melding, zie bladzijde 24 van het EIM rapport. Dit getal is een schatting en is dus niet gebaseerd op een registratie. Alle kengetallen van het EIM-onderzoek voor de energienetten zijn weergegeven in tabel 4, bladzijde 25 van het EIM-rapport (nulmeting). 5. Geen betrouwbare graafschaderegistratie voor riolen, water, en openbare verlichting beschikbaar Voor de riolen, water en openbare verlichting wordt onvoldoende betrouwbaar geregistreerd of er al dan niet een KLIC-melding is gedaan in geval van graafschade. Ook deze categorieën hebben de aan het EIM verstrekte schadecijfers dus geschat. Deze schatting is opgenomen in tabel 2 in het volgende hoofdstuk. De hoogte van de geschatte percentages van graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt, is opmerkelijk omdat de netten van deze netbeheerders altijd in de buurt van de telecomnetwerken liggen, waar een percentage van 3% beschikbaar is op basis van een betrouwbare registratie. 6. De cijfers van de telecomnetten betreffende het aantal graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt (3%) mogen worden toegepast op alle netten Gezien de liggingstructuur van de ondergrondse netten waarbij gas, water, elektra, CAI en telecom dicht bij elkaar liggen - zo dicht zelfs dat in de grondroerdersregeling (WION) wordt bepaald dat ze elkaar niet mogen hinderen (art.3)


Page 35 of 136

-, ligt de conclusie voor de hand dat, wanneer in een ondergrondse leidinggoot meerdere netten liggen, het vastgestelde cijfer van 3% van toepassing is op alle netten in deze leidinggoot. Deze 3% is gebaseerd op een volgens EIM betrouwbare registratie die 50% van alle schades omvat. Alle andere cijfers over het aantal graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gedaan – ook die van de energiebedrijven – zijn gebaseerd op schattingen, omdat de bedrijven geen registratie terzake bijhouden. In tabel 2 van dit rapport wordt een overzicht gegeven van de schadecijfers in andere sectoren. Daaruit is een gewogen gemiddelde berekend voor de energie- en telecomsector. Hieruit blijkt dat deze sector 80% van alle graafschades omvat, waarbij in 7,8 % van de graafschades geen KLIC-melding is gemaakt. Tenslotte merk ik op dat een graver bij het doen van een KLIC-melding in bijna alle gevallen een groter gebied aanvraagt dan een vierkant van 100x100 meter. Dit impliceert dat het voorgaande verhaal over de leidinggoot ruimer geïnterpreteerd kan worden. Dus ook leidingen die aan de andere kant van de straat liggen, staan op dezelfde KLIC-melding. Dit heeft tot gevolg dat het hiervoor vermelde percentage van 3% – omvattende de helft van alle graafschade – van toepassing kan worden verklaard op alle grondroeringen.

Discussie De EIM-onderzoekers gebruiken veel cijfers uit het NEN-rapport. Op grond daarvan stel ik vast dat EIM van de NEN-cijfers op de hoogte was. EIM vermeldt in de geraadpleegde literatuurlijst van haar rapport ook het NENrapport (EIM-nulmeting, bijlage 3, bladzijde 69) Op grond hiervan kan de vraag worden gesteld of EIM de minister van EZ heeft gewezen op de discrepantie tussen het door haar vastgestelde percentage van 3% graafschades waarvoor geen KLIC-melding was gemaakt en het door NEN vastgestelde percentage van 50%. Deze vraag is relevant, omdat het percentage van 50%, zoals door NEN vastgesteld, hét motief was om tot wetgeving over te gaan.


Page 36 of 136

3.3 Een gevoeligheidsanalyse op het percentage graafschades waarvoor geen KLICmelding is gedaan De minister van EZ bericht in haar informatiebrief aan de Tweede Kamer van de Staten-Generaal (4039274 TP/MO) van 23 november 2004 [38]: “Uit het NEN-onderzoek is indicatief af te leiden dat in ca. 30 procent van de grondroeringen waarvoor geen melding wordt gedaan er schade ontstaat, terwijl dat percentage ca. 15% bedraagt bij grondroeringen waarvoor die melding wel is gedaan.” De conclusie in dit citaat is fout. Deze fout wordt veroorzaakt door de hiernavolgende factoren: 1.

NEN stelt dat bij 50% van de graafschades geen KLIC-melding aanwezig was. EIM vermeldt op basis van informatie van de telecomnetbeheerders dat dit percentage 3% bedraagt (zie paragraaf 3.2). Deze telecomnetbeheerders worden getroffen door de helft van alle graafschades.

2.

NEN kwam tot de conclusie dat 65.000 KLIC-meldingen niet worden gedaan. Dit is opmerkelijk omdat elders in de NEN-rapportage in kosten-batenanalyses varianten worden doorberekend met zelfs een miljoen KLIC-meldingen per jaar (zie NEN-rapport, bijlage O, bladzijde 135-140). Dit zou betekenen dat thans 865.000 KLIC-meldingen niet gedaan zouden zijn (1 miljoen -/- 865.000 = 135.000). Wat de invloed hiervan is op de door de minister indicatief afgeleide percentages en conclusies kan worden afgeleid uit de gevoeligheidsanalyse in onderstaande tabel 1.

Tabel 1: Gevoeligheidsanalyse op percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt Uitgangspunt NEN-rapport 40.000 graafschades per jaar

Percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt 50% 40% 30% 20% 10% 7,8% 3% 0%

*

(NEN)

* (EIM)

135.000 gemaakte KLIC-meldingen

65.000 niet gemaakte KLIC-meldingen

Aantal graafschades met KLICmelding

Aantal graafschades zonder KLICmelding

20.000 24.000 28.000 32.000 36.000 36.880 38.800 40.000

Percentage KLICmeldingen met graafschade (percentage afgerond) 15% 18% 21% 24% 27% 27% 29% 30%

Percentage niet gemaakte KLICmeldingen met graafschade (percentage afgerond)

20.000 16.000 12.000 8.000 4.000 3.120 1.200 0

31% 25% 19% 12% 6% 5% 2% 0%

Dit cijfer is het gewogen gemiddelde van Telecom-, Gas- en Elektrabedrijven in tabel 1 van dit rapport. Deze bedrijven worden getroffen door 80% van alle graafschades aan ondergrondse netten.

Toelichting bij tabel 1: Gevoeligheidsanalyse op percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gedaan 1. In deze tabel wordt uitgegaan van de NEN-cijfers dat er 135.000 KLIC-meldingen zijn gemaakt in 2003 en dat NEN schat dat er 65.000 niet gemaakte KLIC-meldingen zijn (zie NEN-rapport bladzijde 18). 2. Er wordt uitgegaan van de NEN-schatting dat er 40.000 graafschades per jaar zijn. Bij de berekeningen in tabel 1 moet rekening worden gehouden met het aantal graafopdrachten in de gemaakte en niet gemaakte KLIC-meldingen. Deze cijfers zijn thans niet beschikbaar.


Page 37 of 136

3. Toelichting bij rij 1 van tabel 1 van de gevoeligheidsanalyse NEN stelt dat het percentage graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gedaan 50% bedraagt (zie NEN-rapport bladzijde 18). In de tabel verwijst dit percentage naar de bovenste rij. Op grond van dit percentage vallen 20.000 schades in de groep waar wel KLIC-meldingen zijn gemaakt en 20.000 schades in de groep waarvoor geen KLIC-meldingen zijn gemaakt. Omdat het aantal KLIC-meldingen in beide groepen niet gelijk is, is het percentage KLIC-meldingen met graafschade 15% in de categorie met de gemaakte KLIC-meldingen en 31% in de categorie met de niet gemaakte KLIC-meldingen. Deze percentages van rij 1 van deze tabel zijn door de minister van EZ aan de Tweede Kamer doorgegeven en worden door de minister van EZ in alle publicaties gebruikt. 4. De gevoeligheidsanalyse voor het percentage niet gemaakte KLIC-meldingen met graafschade Met betrekking tot het percentage niet gemaakte KLIC-meldingen met graafschade stel ik vast dat dit percentage afhankelijk is van de stelling van NEN dat er 65.000 niet gemaakte KLIC-meldingen zijn. Dit percentage wordt de helft kleiner indien er 130.000 niet gemaakte KLIC-meldingen zijn. En als er 260.000 niet gemaakte KLIC-meldingen zijn, dan wordt dit percentage zelfs een factor 4 kleiner. De minister van EZ had in haar berekening en presentatie de gevoeligheid van de schatting van het aantal niet gemaakte KLIC-meldingen moeten meenemen. 5.

Toelichting bij rij 7 van tabel 1 van de gevoeligheidsanalyse In tabel 1 wordt een gevoeligheidsanalyse gepresenteerd door de tabel door te rekenen bij verschillende percentages graafschades waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt. Deze analyse is van belang omdat uit EIM-onderzoek blijkt dat dit percentage 3% bedraagt in plaats van het door NEN gebruikte cijfer van 50%. Uit deze gevoeligheidsanalyse blijkt dat op basis van de EIM-cijfers het aantal graafschades zonder KLICmelding 1.200 bedraagt (zie rij 7 van de tabel). Op basis hiervan kan worden vastgesteld dat de graafschade als gevolg van niet gemaakt KLIC-meldingen slechts € 1,2 miljoen bedraagt, uitgaande van het NENuitgangspunt dat de gemiddelde graafschade € 1.000 bedraagt (zie NEN-rapport bladzijde 18). Rekenend met het gemiddelde EIM-schadebedrag per graafschade van € 725 wordt dit € 870.000 (€ 725 x 1.200 graafschades).

6. Voor de telecom-, gas- en elektrabedrijven is op basis van de gegevens in tabel 2 van dit rapport berekend dat deze bedrijven 80% van alle graafschades van de ondergrondse netten omvatten en dat het gewogen gemiddelde percentage graafschade waarvoor geen KLIC-melding is gedaan 7,8% bedraagt. Voor deze categorie netbeheerders is in tabel 1 een doorrekening gemaakt, zie rij 6 (7,8%). Daaruit blijkt dat het percentage niet gemaakte KLIC-meldingen met graafschade ruim 5 keer lager is dan het percentage KLICmeldingen met graafschade waarvoor wel een KLIC-melding is gemaakt. Dit cijfer wijkt sterk af van wat de minister van EZ aan de Tweede Kamer heeft medegedeeld. 7. Het aantal graafopdrachten in een KLIC-melding is ook van belang bij de beoordeling van de cijfers in tabel 1 Bij de beoordeling van de cijfers in tabel 1 moet rekening worden gehouden met het aantal graafopdrachten in een KLIC-melding. In paragraaf 4.3 is dit berekend op gemiddeld 6,75 graafopdrachten. Uit het EIM-rapport (nulmeting, bladzijde 43) blijkt dat de niet uitgevoerde KLIC-meldingen tot een van de volgende categorieën behoren: spoedgraafwerk; uit ervaring weten dat er geen leidingen liggen; kleine klussen.


Page 38 of 136

De tweede categorie (uit ervaring weten dat er geen leidingen liggen) beïnvloedt het aantal graafschades zonder KLIC-melding direct, indien voor deze categorie op grond van de wet een KLIC-melding gemaakt moet worden. De hiervoor genoemde categorieën indiceren allemaal dat het gaat om KLIC-meldingen die aanzienlijk minder graafopdrachten bevatten dan de KLIC-meldingen die wel gedaan zijn. Op grond hiervan kunnen uit de percentages in de gevoeligheidsanalysetabel niet onmiddellijk conclusies worden getrokken, omdat de hoeveelheid werk in de graafschades zonder KLIC-melding niet bekend is. 8. Uit de gevoeligheidsanalysetabel kan wel worden geconcludeerd dat het aantal graafschades zonder KLICmelding op basis van de EIM-cijfers met zekerheid onder de 10% zal liggen. Dit percentage is relevant omdat NEN in de vergelijking van de verschillende KLIC-meldingscenario‟s (zie NEN-rapport, bijlage O, bladzijde 135 tot en met 140) adviseert om 10% van de graafschade voor rekening van de netbeheerders te laten komen, omdat daardoor in het systeem van de tekeningverstrekking een kostenbesparing kan worden gerealiseerd van tientallen miljoenen euro.

3.4 Conclusies 1.

In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat de rapportage van NEN, dat in 50% van de graafschades geen KLIC-melding is gemaakt, niet is gebaseerd op een door NEN uitgevoerd onderzoek maar een door NEN uit de lucht gegrepen getal is dat door NEN vervolgens valselijk is onderbouwd door verwijzingen naar niet bestaand binnen- en buitenlands onderzoek. Deze fraude knelt des temeer gezien de hoge integriteit van de gerefereerde bronnen zijnde het Ministerie van EZ en KPN. Bij de analyse van de cijfers van de Nulmeting van EIM heb ik vastgesteld dat in 2005 bij slechts 3% van de graafschades in de telecomsector geen KLIC-melding was gemaakt. De telecomsector wordt getroffen door de helft van alle graafschades. EIM rapporteert dat in de energiesector dit percentage op 16% wordt geschat. De energie- en telecomsector vertegenwoordigen samen 80% van de ondergrondse infrastructuur en hebben gemiddeld bij 7,8% van de graafschades geen KLIC-melding. Dit cijfer ligt onder de 10% tolerantienorm die volgens NEN op bedrijfseconomische gronden niet overschreden mag worden omdat anders de preventiekosten hoger worden dan de schade die daardoor wordt voorkomen. Op grond van deze vaststelling vind ik het onbegrijpelijk dat EIM de minister van EZ, zijn opdrachtgever, niet terstond heeft geïnformeerd dat de belangrijkste reden om tot wetgeving over te gaan niet valide was, omdat op basis van de Nulmeting over 2005 de conclusie kon worden getrokken, dat vijf jaar vóór de invoering van de wet, de deelname van de grondroerders aan KLIC zelfs beter was dan de door NEN op economische gronden gestelde norm.

2.

De conclusie van de minister dat de kans op graafschade twee keer groter is indien er geen KLIC-melding wordt gemaakt, is fout omdat de minister uitgaat van het onjuiste, gefraudeerde NEN-cijfer dat in 50% van de graafschades geen KLIC-melding is gemaakt. Op grond van EIM-cijfers vermeld in de voorgaande conclusie is vastgesteld dat de kans op graafschade bij niet gemaakte KLIC-meldingen juist vijf keer kleiner is dan bij de gemaakte KLIC-melding (zie tabel 1).

3.

Op grond van de conclusies 1 en 2 stel ik vast dat de minister van EZ terzake de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal fout heeft geïnformeerd. Dit knelt temeer daar vaststaat dat NEN terzake geen onderzoek heeft uitgevoerd en onderzoeksfraude heeft gepleegd door valselijk te verwijzen naar niet bestaand binnen- en buitenlands onderzoek, ondersteund door bronnen met een hoge graad van integriteit, namelijk Ministerie van EZ en KPN.


Page 39 of 136


Page 40 of 136

4. Het aantal graafschades

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt onderzocht op welke wijze NEN het aantal graafschades heeft onderbouwd. Vervolgens zal worden onderzocht wat de impact is van de mededeling van de minister van EZ aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dat in Nederland jaarlijks circa 200.000 grondroeringen plaatsvinden, die naar schatting aanleiding geven tot 40.000 graafincidenten per jaar, waaruit de minister van EZ concludeert dat in 20% van de gevallen graafschade ontstaat. Het onderzoek naar de juistheid van deze cijfers en dit percentage is van belang omdat de minister van EZ deze cijfers en dit percentage heeft gebruikt om de wetgevende macht, de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te informeren en te overtuigen van de noodzaak tot wetgeving.

4.2 Onderzoek NEN naar graafschade Ook bij het vaststellen van het aantal graafschades stuitte NEN op de weigering van de netbeheerders om informatie over graafschade te verstrekken. NEN heeft als gevolg daarvan het aantal graafschades geschat op basis van (citaat, zie blz. 18): “(...) aan NEN geleverde cijfers van bedrijven en beschikbare cijfers van brancheorganisaties [7,16,17] en tabel 2, schatten de onderzoekers dat er gemiddeld per jaar minimaal 40.000 schades (onderbrekingen) aan ondergrondse kabels en leidingen door graafwerkzaamheden plaatsvinden. Het overgrote deel van de onderbrekingen (50-75%) kan worden toegerekend aan ondergrondse CAI-, OV-, telecom- en laagspanningselektriciteitskabels”. (onderstreping MGK) Terzake dit citaat heb ik het volgende vastgesteld: 1. De verwijzing naar tabel 2 is niet terecht - Tabel 2 in het voorgaande citaat vermeldt geen aantallen graafschades maar geeft slechts een kwalificatie van aantallen in termen van „zeer klein‟, „klein‟, „normaal‟, „groot‟, en „zeer groot‟. Met als toevoeging dat „zeer groot‟ betekent meer dan 10.000 schades per jaar, en „zeer klein‟ minder dan 50 schades per jaar. Op grond van bovengenoemde classificatie in tabel 2 zou Telecom (Groep), Telecom (KPN) en CAI reeds 30.000 graafschades moeten hebben. Terwijl de onderzoekers het totale aantal graafschades schatten op minimaal 40.000. Dit geeft aan met welke grote tolerantie er in tabel 2 wordt geschat. Tevens blijkt daaruit dat, wanneer we deze cijfers extrapoleren naar alle categorieën, het aantal graafschades zou moeten uitkomen op meer dan 70.000. 2. EIM kreeg wel de graafschadecijfers van de netbeheerders voor de nulmeting over de jaren 2005 en 2006 EIM kon in het kader van de uitgevoerde nulmeting wel beschikken over enkele volledige graafschaderegistraties van een aantal netbeheerders zoals reeds vermeld in het voorgaande hoofdstuk. Op basis van de door EIM gepresenteerde tabellen in paragraaf 4.2 tot en met paragraaf 4.8van zijn rapport is een overzicht gemaakt, waarin de voor dit rapport relevante gegevens staan vermeld (zie tabel 2 in dit hoofdstuk). -

-

Uit deze tabel blijkt dat het aantal schades voor Telecom (Groep), Telecom (KPN) en CAI (Radio/TV) 18.600 bedraagt. Terwijl NEN op basis van tabel 2 in zijn rapport indiceert dat het om meer dan 30.000 graafschades zou gaan. Uit de onderstaande tabel blijkt dat EIM het werkelijke aantal graafschades in 2005 heeft berekend op 37.241. De NEN-schatting in 2003 van 40.000 graafschades per jaar is 7,4% hoger dan de schatting van EIM in 2005.


Page 41 of 136

Reeds op deze plaats merk ik op dat dit aantoont dat de bewering van NEN in de samenvatting van zijn rapport (zie bladzijde 2) dat “de graafschade onbeheersbaar dreigt te worden” door deze cijfers – die van twee jaar later zijn – niet wordt ondersteund. Hiermee wordt nogmaals aangetoond hoe risicovol de door het NEN toegepaste schattingsmethode is geweest. Niet onvermeld mag blijven dat NEN in het voorgaande citaat het aantal graafschades schat op “minimaal 40.000 schades”. NEN presenteert nergens cijfers waaruit deze ondergrens (“minimaal”) blijkt. Tabel 2: graafschade-overzicht volgens EIM in 2005 Soort Leiding

Aantal Schades

Kosten per schadegeval (€)

Totale kosten (€)

% geen KLIC indien schade

Riolen Water Gas/Elektra Telecom(Groep), Telecom (KPN), CAI(Radio/TV)

916 3.358 10.940 18.600

1.000 567 750 700

916.000 1.904.000 8.205.000 13.950.000

18 36 16 3

OV Totaal

3.427 37.241

600

2.056.000 27.031.000

20

Bron: EIM – deze cijfers zijn overgenomen uit de EIM-tabellen uit de paragrafen 4.2 tot en met 4.8 van het EIM-Nulmetingrapport.

4.3 Het relativeren van graafschadecijfers De minister van EZ bericht in haar informatiebrief aan de Tweede Kamer van de Staten-Generaal (4039274 TP/MO) van 23 november 2004 [38], zie tevens Bijlage 2b: “Per jaar vinden in Nederland circa 200.000 grondroeringen plaats. Geschat wordt dat er in Nederland 40.000 graafincidenten per jaar plaatsvinden. Dit betekent dat in ongeveer 20% van de gevallen schade ontstaat.” (onderstreping MGK). Bij deze interpretatie miskent NEN dat de hoeveelheid graafwerk in een KLIC-melding niet constant is. Er zijn KLIC-meldingen waarvoor gedurende slechts enkele uren of korter graafwerkzaamheden worden verricht. Daartegenover staan KLIC-meldingen die een groot gebied omvatten, waar vele graafmachines meerdere weken aansluitend graafwerkzaamheden verrichten. Het spreekt voor zich dat de schadecijfers op grond van deze verschillen niet mogen worden weergegeven als een gemiddeld schadecijfer per KLIC-melding. Om in beeld te brengen of er sprake is van veel graafschade kunnen kengetallen worden berekend die graafschade relateren aan de hoeveelheid graafwerk dat wordt uitgevoerd. In de EIM-rapporten is het aantal graafopdrachten en het aantal graafmachines vastgesteld. EIM geeft bij de berekening van de administratieve lasten aan dat er 15.000 graafmachines zijn (zie blz. 15). In de nulmeting vermeldt EIM dat in 2005 volgens een enquête onder aannemers 1,35 miljoen graafopdrachten zijn verstrekt (zie blz. 42). Onder een graafopdracht wordt verstaan het verstrekken van een werkinstructie aan een machinist om een omschreven taak – eventueel als onderdeel van een groter project – uit te voeren.


Page 42 of 136

De volgende kengetallen kunnen worden berekend: -

Aantal graafschades per graafmachine per jaar: Percentage graafopdrachten waarbij graafschade ontstaat: Gemiddeld aantal graafopdrachten per KLIC-melding: Gemiddelde graafschade per graafmachine (€ 2,67 x € 725):

2,67 2,96 % 6,75 € 1.936

Uit deze cijfers blijkt dat een graafmachine één keer per 4,5 maand een graafschade veroorzaakt. Uit deze cijfers blijkt tevens dat NEN met zijn berekening dat bij 20% van alle grondroeringen schade ontstaat een factor 6,75 boven de werkelijkheid van 3% zit. Met andere woorden: een overschatting van 675%.

4.4 Conclusies 1.

Op basis van EIM-cijfers over 2005, afkomstig uit de administratie van netbeheerders is aangetoond dat NEN het aantal graafschades in 2003 7,4% te hoog heeft ingeschat. Tevens is aangetoond dat de opmerking in de samenvatting van het rapport van NEN, dat de graafschade onbeheersbaar dreigt te worden, twee jaar later op grond van de EIM-cijfers kan worden weerlegd. Hiermee staat vast dat de minister van EZ de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal fout heeft geïnformeerd door het verstrekken van te hoge graafschadecijfers met als toevoeging dat de graafschade onbeheersbaar dreigt te worden.

2.

De vaststelling van NEN dat bij 20% van alle KLIC-meldingen graafschade ontstaat, is een fout kengetal omdat het geen rekening houdt met de hoeveelheid werk in een KLIC-melding. Gemiddeld zitten er 6,75 graafopdrachten in één KLIC-melding. NEN maakt een fout van 575%. Hiermee staat vast dat de minister van EZ de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal fout heeft geïnformeerd met de mededeling dat bij 20% van alkle KLIC-meldingen graafschade ontstaat. Dit percentage was 575% hoger dan de werkelijkheid.

3. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat één graafmachine één keer per 4,5 maand één graafschade veroorzaakt en dat er minder dan 3 graafschades zijn per 100 graafopdrachten.


Page 43 of 136

5. De kosten van graafschade

5.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt onderzocht op welke wijze NEN de cijfers in verband met de directe graafschade heeft onderbouwd. Dit onderzoek naar de juistheid van deze cijfers en de trendmatige ontwikkeling ervan is van belang omdat de minister van EZ deze cijfers en de trendmatige ontwikkeling heeft gebruikt om de wetgevende macht, de Tweede Kamer der Staten-Generaal te informeren over de noodzaak tot wetgeving.

5.2 NEN graafschadeonderzoek Ook bij het vaststellen van de kosten van graafschade is NEN op de weigering gestuit van de netbeheerders om de gevraagde informatie over graafschade en kosten te verstrekken. NEN heeft als gevolg daarvan schattingen gemaakt. Het hiernavolgende citaat bevat de volledige tekst over de schatting van graafschade die in het NEN-rapport in paragraaf 2.3.4, bladzijde 18, wordt vermeld onder de titel “Grondroeren en graafschade”: “Over de primaire schade die daarbij ontstaat zijn in de loop der jaren verschillende schattingen gedaan. Onder het primair schadebedrag verstaan we het bedrag dat de kabel- en/of leidingbeheerder nodig heeft voor de reparatie. Zo werd door Ravi (1988) de schade geschat op 75 miljoen euro (exclusief gevolgschade). Op basis van in de markt bekende schadebedragen (zie ook tabel 2) schatten de onderzoekers het gemiddelde bedrag aan primaire schade op EUR 1000. De onderzoekers komen zo op basis van 40.000 onderbrekingen per jaar tot een bedrag aan primaire schade van circa EUR 40 miljoen per jaar. Van deze 40.000 schades zal een aanzienlijk deel bestaan uit schades van slechts een paar honderd euro, die daarmee vaak binnen het eigen risico vallen van de verzekering. Het eigen risico van de verzekering van het graafmaterieel bedraagt veelal EUR 250,- tot EUR 500,-.” Naar aanleiding van dit citaat, dat wederom gaat over schattingen, heb ik het volgende vastgesteld: 1.

RAVI-cijfers kloppen niet De onderzoekers van NEN gaan terug naar 1988 – dit jaartal ligt voor de oprichting van KLIC – waar een schadeschatting door de RAVI van € 75 miljoen wordt vermeld, exclusief de gevolgschade. Dit bedrag aan directe graafschade van € 75 miljoen (in het RAVI-document staat 175 miljoen gulden) wordt vaak in publicaties vermeld (RAVI “Kabel- en Leidinggegevens geleid”, p.9 RAVI “overheidsloket” en van Houtum, 1997, Geodesia). Dit schadebedrag betreft een schatting uit 1988 van de Voorlopige Raad voor de Vastgoed Informatie. Er is aanleiding om dit schadebedrag in twijfel te trekken. Een korte rekensom kan dit verduidelijken. De graafschade bedroeg volgens EIM in 2005 gemiddeld € 725,- (zie tabel 2 in hoofdstuk 3). Gecorrigeerd voor inflatie komt dit bedrag neer op € 500,- in 1988. Voor een bedrag van € 75 miljoen konden dan ongeveer 150.000 reparaties worden uitgevoerd (€ 75 miljoen / € 500). Dit is meer dan de 135.000 KLICmeldingen in 2003. Op grond van deze rekensom moet de RAVI-graafschadeschatting uit 1988 van € 75 miljoen als foutief worden aangemerkt. Bij de beoordeling van de kosten per graafschade dient rekening te worden gehouden met het feit dat er in 1988 in Nederland nog bijna geen glasvezel netwerken bestonden, terwijl voor dit type netwerken de graafschadebedragen hoger zijn. Dit heeft een geringe invloed op het gemiddeldegraafschade cijfer van € 725,-. Op grond van de voorgaande rekensom is aangetoond dat de 175 miljoen gulden uit 1988 een factor vier te hoog was (150.000 / 4 = 37.500).


Page 44 of 136

2.

NEN-tabel 2(NEN-rapport bladzijde 14) bevat geen graafschadecijfers NEN schat op basis van in de markt bekende graafschadebedragen en de gegevens in tabel 2 uit zijn rapport de gemiddelde directe graafschade in 2003 op € 1000,-. In tabel 2 van het NEN-rapport zijn evenwel geen schadebedragen opgenomen, maar slechts classificaties met “$”-tekens. Eén dollarteken betekent dat de directe schade kleiner is dan € 250,- en vijf dollartekens betekent een directe schade groter dan € 75.000,-. De gegevens in deze tabel maken geen nauwkeurige schatting van het gemiddelde bedrag voor graafschade mogelijk.

3.

NEN verantwoordt dataverzameling niet NEN geeft geen verantwoording voor de wijze waarop het de in de markt bekende graafschadebedragen heeft verzameld (zie voorgaande citaat). Het ligt voor de hand dat NEN deze gegevens niet via interviews van de netbeheerders heeft verkregen. NEN vermeldt immers expliciet dat de netbeheerders hun gegevens over graafschade niet ter beschikking wensten te stellen of daar niet over beschikten. In dit kader is het onbegrijpelijk dat NEN zijn bronnen niet vermeld heeft. Als het niet de netbeheerders waren, waar komen dan de “in de markt bekende schadebedragen” vandaan? Het niet vermelden van de databron knelt des temeer daar EIM wel over de gegevens van de netbeheerders kon beschikken en uitkomt op gemiddeld € 725,- per graafschade, waar NEN dit schat op €1000,- . NEN zit in het jaar 2003 38% boven het bedrag dat door EIM berekend is op basis van cijfers van de netbeheerders in het jaar 2005. Gecorrigeerd voor inflatie wordt dit verschil zelfs 44%.

4.

NEN schat de totale graafschade in het jaar 2003 ruim 50% hoger dan de werkelijkheid van EIM in het jaar 2005 Een overzicht van de door EIM vastgestelde kosten per graafschade is opgenomen in tabel 2 in de voorgaande paragraaf (4.2). Uit deze tabel kan de conclusie worden getrokken dat EIM de totale graafschade in de nulmeting van 2005 berekent op € 27 miljoen, terwijl NEN in 2003 deze graafschade op € 40 miljoen schatte. Dat is bijna 50% hoger dan EIM. Gecorrigeerd voor inflatie wordt dit verschil ongeveer 6% hoger.

5.

NEN onderbouwt de stelling van de “onbeheersbaarheid van graafschade in de toekomst” niet NEN concludeert op bladzijde 2 in de samenvatting van zijn onderzoeksrapport het volgende: “Daarnaast nemen de kosten gemoeid met grondroeren en graafschades toe en dreigen die onbeheersbaar te worden.” NEN heeft in zijn rapportage geen cijfers opgenomen waarmee het deze stelling uit de samenvatting onderbouwt. De cijfers van EIM, die wel onderbouwd zijn, onderbouwen deze stelling niet.

6.

De graafschadecijfers voor telecomnetten in het EIM-rapport zijn waarschijnlijk te hoog, vergeleken met de energienetten Bij de EIM-cijfers in tabel 2 in paragraaf 4.2 merk ik op dat de kosten per graafschade in de telecomsector aan de hoge kant zijn in vergelijking met de kosten in de energiesector. Om veiligheidsredenen worden de reparaties van graafschade aan gas- en elektranetten altijd uitgevoerd door een reparatieploeg van twee personen. In de telecomsector is deze veiligheidseis niet nodig waardoor de reparaties in veel gevallen € 100 tot € 200 goedkoper zijn. EIM heeft het aantal graafschades in de telecomsector vastgesteld op 18.600. Een prijsverschil zoals hiervoor aangeduid, heeft als effect dat de totale graafschade € 2 à 3 miljoen lager zal uitvallen.

7.

De ‟out of pocket‟ kosten van graafschade De ‟out of pocket‟ kosten van graafschade zijn ongeveer 1/3 lager dan de kosten die de bedrijven opvoeren omdat bij ‟out of pocket‟ alleen de variabele kosten worden berekend. De ‟out of pocket‟ kosten bedragen


Page 45 of 136

op basis van EIM-cijfers per jaar € 17 miljoen, rekening houdend met een correctie van € 2 à € 3 miljoen voor de telecomsector.

5.3 Conclusies In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat NEN niet over de graafschadecijfers van de netbeheerders kon beschikken en daarom de graafschade per jaar heeft geschat op € 40 miljoen, met de toevoeging in de samenvatting van zijn rapport dat de kosten van graafschade onbeheersbaar dreigen te worden. Voor het jaar 2005 kon EIM wel over de schadecijfers van de netbeheerders beschikken en berekende op basis daarvan de totale graafschade op € 27 miljoen per jaar. Voor inflatie gecorrigeerd bleek de schatting van NEN ruim 50% te hoog te liggen en bovendien bleek er geen sprake te zijn van een stijgende trend. Op basis van dit EIM-onderzoek stel ik vast dat de minister van EZ de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal fout heeft geïnformeerd door een graafschadecijfer op te geven dat ruim 50% hoger was dan de feitelijke vaststelling van EIM en door mede te delen dat er sprake is van een stijgende trend, hetgeen achteraf niet waar bleek te zijn. De ‟out of pocket‟ schade is vastgesteld op € 17 miljoen per jaar.


Page 46 of 136

6. De vervolgschade volgens NEN

6.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt onderzocht op welke wijze NEN de door hen zelf geschatte kosten voor vervolgschade heeft onderbouwd. Deze vervolgschadecijfers worden gebruikt in de kosten-batenanalyses om de door NEN ontwikkelde scenario‟s voor het systeem KLIC te vergelijken. Het in dit hoofdstuk uitgevoerde onderzoek naar de juistheid van deze cijfers is van belang omdat de minister van EZ deze cijfers heeft gebruikt om de wetgevende macht, de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te informeren over de noodzaak tot wetgeving.

6.2 Californië-case geeft geen aanknopingspunt voor omvang vervolgschade In het NEN-rapport wordt in paragraaf 2.3.4 “Grondroeren en graafschade” ingegaan op de vervolgschade. NEN besteedt er slechts drie zinnen aan. Op bladzijde 19 in de eerste alinea vermeld NEN het volgende: “De vervolgschade kan echter gigantisch oplopen. Om enig idee te krijgen volgens SEO [18] kan de vervolgschade in de Randstad door alleen al een stroomstoring oplopen naar een orde van grootte van € 72 miljoen per uur. Onder vervolgschade wordt verstaan de kosten die gepaard gaan met de gevolgen van de beschadiging van de kabels of leidingen (leveringsonderbreking).” (onderstreping MGK) Het SEO-onderzoek, waarnaar NEN verwijst, was gericht op het ontwikkelen van een model voor schadeberekening om inzicht te krijgen in wat er zou gebeuren indien zich in Nederland Californische situaties (stroomcrisis) zouden voordoen. De onderzoekers berekenden dat de kosten van een vergelijkbare stroomstoring in de randstad kunnen oplopen tot € 72 miljoen per uur. Het SEO-onderzoeksrapport wordt ten onrechte in verband gebracht met graafschade, zoals gedefinieerd in de grondroerdersregeling. Kort gezegd heeft het er niets mee te maken. Dit blijkt reeds bij de lezing van de inleiding van het SEO-rapport: “(...) de directe aanleiding hiervan was de stroomcrisis in Californië in 2001 en 2002. Door onvoldoende productie van elektriciteit moest de levering van elektriciteit tijdelijk in bepaalde gebieden worden onderbroken om te zorgen dat de rest van het net kon blijven functioneren. Dit ging gepaard met ernstige maatschappelijke gevolgen. Sinds de Californische stroomcrisis is de leveringszekerheid van elektriciteit ook in Nederland onderwerp van discussie (...).” In de Californië-case ging het om een ernstig tekort aan stroom en grote gebreken in de schakelbaarheid van de netten, waardoor uiteindelijk de gehele stroomvoorziening instortte. Deze casus heeft dus niets te maken met graafschade. Het onderzoek toonde het belang aan van de beschikbaarheid van kwalitatief hoogwaardige netten en voldoende capaciteit in de stroomopwekking. Beide zijn randvoorwaarden om Californische toestanden te voorkomen. In Nederland heeft de wetgever, mede teneinde Californische toestanden te voorkomen, de netbeheerders schadeplichtig gemaakt indien een stroomstoring langer duurt dan 4 uur. Hiermee wordt de aansprakelijk voor de kwaliteit van het net direct bij de netbeheerders gelegd. Dit is de stok achter de deur die er voor zorgt dat de netbeheerders hun zaken in een geprivatiseerde wereld goed organiseren. Zie tevens bijlage 3 waarin wordt uiteengezet hoe, door gebruik van redundante netten, de schade als gevolg van leveringsonderbreking veroorzaakt door beschadiging van kabels en leidingen, kan worden beperkt.


Page 47 of 136

In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat noch NEN, noch EIM rapporteren over onderzoek naar de omvang van vervolgschade en dat zij ook niet vermelden waarom ze dat niet hebben gedaan.

6.3 NEN stelt: de vervolgschade is twee keer zo hoog als de directe graafschade NEN heeft een raming voor de kosten van indirecte graafschade nodig om de door het instituut ontwikkelde scenario‟s voor het systeem KLIC te kunnen vergelijken. Hoewel NEN in zijn rapport, naast het SEO-onderzoek (de Californië-case), geen onderzoek heeft uitgevoerd naar de indirecte graafschade, maakt NEN een overzicht van terugverdientijden per KLIC-meldingsscenario (paragraaf 6.3.5 op bladzijde 84 in tabel 2). Aan deze tabel 2 is een kolom toegevoegd voor de “terugverdientijd inclusief vervolgschade”. Hoe het gebruikte vervolgschadecijfer (indirecte kosten) in het NEN-rapport tot stand is gekomen, blijkt uit het volgende citaat (zie NEN-rapport pagina 84): “Worden de indirecte kosten ook betrokken, dan kan indicatief op basis van de volgende uitgangspunten een kosten-/batenanalyse worden gemaakt. Stel dat de indirecte kosten tweemaal zo hoog zijn als de directe graafschade (EUR 40 mln), dan gaat het om in totaal om jaarlijks EUR 80 mln. Op die indirecte kosten zullen in dezelfde mate besparingen optreden als gevolg van de maatregelen (...).” (onderstreping MGK) Met betrekking tot dit citaat heb ik het volgende vastgesteld: 1. NEN heeft in zijn rapport geen onderzoek uitgevoerd naar de indirecte kosten van graafschade. NEN verwijst ook niet naar andere bronnen waarin deze kosten zijn vastgesteld. 2.

NEN onderbouwt niet waarom het stelt dat de indirecte kosten van graafschade tweemaal zo hoog zijn als de directe graafschade.

3.

NEN onderbouwt ook niet waarom het meent dat bij de indirecte kosten in dezelfde mate besparingen zullen optreden als gevolg van maatregelen.

Het hiernavolgende citaat toont aan dat NEN‟s gestelde indirecte kostencijfer directe invloed heeft op de besluitvorming. In de samenvatting van zijn rapport concludeert NEN op bladzijde 3 dat: “(...)De op zich grote investeringen in de grootteorde van 67 – 89 miljoen Euro, worden binnen 3 jaar terugverdiend bij een beperkte meldplicht. Indien de besparingen op de gevolgschade worden meegerekend is de terugverdientijd 2 ¼ jaar bij een beperkte meldplicht en 4 – 5 jaar bij een uitgebreide meldplicht”. (onderstreping MGK)

6.4 Conclusies 1.

Uit het NEN-rapport blijkt dat NEN geen onderzoek heeft verricht naar de indirecte graafkosten van € 80 miljoen per jaar. NEN stelt zonder nader onderzoek en zonder enige onderbouwing dat de indirecte graafschade tweemaal zo groot is als de directe graafschade (€ 40 miljoen).

2.

Een mogelijke verklaring voor het niet beschikbaar zijn van vervolgschadecijfers zou kunnen zijn dat de netbeheerders de vervolgschade ervaren als een aantasting van de kwaliteit van hun netwerk, waardoor imagoschade ontstaat. Daarnaast is het geheimhouden van uitbetaalde schadeclaims van belang om een claimcultuur te vermijden.

3. Per saldo kan worden geconcludeerd dat de netbeheerders de imagoschade en andere negatieve effecten groter achten dan de vervolgschade. Het ligt daarom voor de hand dat in een kosten-batenanalyse om bedrijfseconomische reden de vervolgschade op nul moet worden gesteld.


Page 48 of 136

7. Capgemini-graafschadeonderzoek; een onderzoek van 5 regels 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt onderzocht wat de onderbouwing is van het Capgemini-graafschadeonderzoek dat voor de directe en indirecte graafschade gewag maakt van respectievelijk € 75 miljoen en € 175 miljoen. Capgemini vermeldt daarbij dat beide schadecijfers in de toekomst sterk zullen stijgen. Het in dit hoofdstuk uitgevoerde onderzoek naar de juistheid van deze cijfers is van belang omdat de minister van EZ deze cijfers heeft gebruikt om de wetgevende macht, de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te informeren over de noodzaak tot wetgeving.

7.2 Capgemini-schatting directe graafschade De minister van EZ voert in haar brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 23 november 2004 (kernmerk: 4039274 TP/MO) en in alle stukken betreffende de wetgeving en de daaraan gerelateerde publicaties op, dat uit een Capgemini-onderzoek blijkt dat de directe graafschade per jaar geschat wordt op € 75 miljoen. De titel van het Capgemini-onderzoeksrapport is: “Haalbaarheidsonderzoek platform ondergrondse infrastructuur markt”. [30] Het onderzoek dat in opdracht van Bolegbo-vok (een koepelorganisatie van 150 grondroerders) is uitgevoerd, betreft een enquête met 15 vragen om de haalbaarheid te onderzoeken van de oprichting van een overkoepelend platform voor de ondergrondse infrastructuur markt, gericht op belangenbehartiging. De vragenlijst is uit het rapport geëxtraheerd en aan dit rapport toegevoegd als bijlage 3. De onderzoeksopdracht wordt beschreven in hoofdstuk 1 van het rapport. Er worden twee pagina‟s gewijd aan de vraagstelling, onderzoeksaanpak en werkzaamheden, uitgangspunten en randvoorwaarden en de rapportage. Er wordt niet vermeld of er onderzoek is uitgevoerd naar de omvang van de graafschade. De rapportage wijdt twee zinnen aan directe graafschade. Citaat (zie paragraaf 2.3 van het Capgemini-rapport): “Volgens opgave van de geïnterviewden wordt de directe graafschade geschat op ruim € 75 miljoen. Dit bedrag neemt jaarlijks met ca 10% toe vanwege de toenemende verdichting onder de grond”. Met betrekking tot dit citaat stel ik het volgende vast: 1. Zoals reeds eerder aangegeven, bevat de vragenlijst geen vraag die handelt over directe graafschade. Daarnaast wordt ook geen vraag gesteld over de jaarlijkse toename daarvan, noch over de oorzaak van deze toename (zie vragenlijst in bijlage 5). 2.

Het Capgemini-rapport geeft geen informatie op basis waarvan de nauwkeurigheid en validiteit van de geschatte kosten kunnen worden beoordeeld. Het aantal verzonden enquêtes, het responspercentage en de variantie van de antwoorden worden niet vermeld.

3.

De toename van de jaarlijkse groei vanwege de toenemende verdichting onder de grond is onwaarschijnlijk, omdat de jaarlijkse groei van de lengte van de ondergrondse netten slechts enkele tienden van procenten bedraagt. Ter illustratie: 0,3% van 1,75 miljoen kilometer (zie NEN-rapport, tabel 2, bladzijde 14) is 5.250 km.

4.

Wellicht ten overvloede merk ik op dat € 75 miljoen met een jaarlijkse groei van 10% in 2005 zou neerkomen op € 90,8 miljoen. Dat is 236 % meer dan hetgeen EIM heeft vastgesteld voor 2005 (zie overzichtstabel 1 van dit rapport).

5.

Deze Capgemini-onderzoeksresultaten stemmen niet overeen met de onderzoeksresultaten van EIM welke resultaten ook middels interviews zijn vastgesteld. De categorie boor-, kabelleg- of buizenlegbedrijven (verenigd in Bolegbo-vok) bestaat volgens EIM uit 150 bedrijven [2, blz 40]. Hiervan hebben er 36


Page 49 of 136

deelgenomen aan de enquête van EIM, oftewel 24% van deze categorie. De grondroerders schatten het aantal graafschades in 2005 en 2006 op 13.000, respectievelijk 17.000. Dat is een forse onderschatting ten opzichte van de door EIM in 2005 vastgestelde werkelijke (door de netbeheerders verstrekt) cijfers van 37.241 (zie tabel 1 van dit rapport). De geschatte € 75 miljoen graafschadekosten van Capgemini zijn bijna drie keer hoger dan de door EIM vastgestelde kosten voor 2005 (zie tabel 1 van dit rapport). Daarentegen gaven de grondroerders in het EIM-interview een schatting van het aantal graafschades die een factor 3 lager was dan de door EIM vastgestelde werkelijkheid (door de netbeheerders verstrekte cijfers). Dit geeft een verschil met een factor 6 met Capgemini. Ik stel vast dat hier sprake is van een statistische anomalie, een niet te verklaren onregelmatigheid. Op grond hiervan mag dit cijfer niet worden gebruikt. Ook op basis van het NEN-uitgangspunt van € 1.000 directe kosten per graafschade zou bij de Capgeminischatting sprake zijn van 75.000 graafschades per jaar (€ 75 miljoen / € 1.000). Op basis van het gemiddelde schadebedrag van EIM (nulmeting-rapport) bedraagt het aantal graafschades 103.000 per jaar (€ 75 miljoen / € 725).

7.3 Capgemini-schatting indirecte graafschade (vervolgschade) De minister van EZ vermeldt de vervolgschadecijfers van Capgemini in nagenoeg al haar schriftelijke stukken inzake de wet verzonden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, terwijl Gapgemini terzake geen onderzoek heeft uitgevoerd (zie voorgaande paragraaf). Op blz. 7 van het rapport van Capgemini wordt vermeld dat: “de gevolgschade wordt in enkele gevallen ook berekend. De totale gevolgschade wordt door de geïnterviewde partijen geschat op € 100 miljoen per jaar”. In de conclusie op blz. 14 wordt dit aangevuld met “(...) volgens schattingen kan de gevolgschade in de nabije toekomst zelfs oplopen tot enkele honderden miljoen per jaar”. De twee voornoemde citaten omvatten alle tekst over gevolgschade die in het Capgemini-rapport te vinden is.

7.4 Het ministerie van EZ gebruikt de CapGemini schadecijfers Deze cijfers staan in: 1. De Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel [44], pagina 23 “totaal schadebedrag € 175 miljoen per jaar.” 2.

Kabels en Leidingen: Beleidskader “Verplichte informatie-uitwisseling”. Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, kenmerk 4039274 TP/MO, 23 november 2004 [38]. Bijlagen bij deze brief: 1: Nadere toelichting, 2: Rapportage NEN.

3.

Directeur-Generaal Energie en Telecom, Mark Frequin [19] “Financiële schade circa € 175 miljoen.”

4.

Ministerie van EZ, Elzen, van den D. [19]

7.5 Samenvatting 1.

In dit onderzoek is vastgesteld dat Capgemini in haar rapport slechts 5 regels besteedt aan de geschatte graafschadecijfers, zonder deze verifieerbaar te onderbouwen.


Page 50 of 136

2.

Op basis van de cijfers van de EIM-nulmeting kan worden vastgesteld dat bij het directe graafschadecijfer van Capgemini sprake is van een statistische anomalie, een niet te verklaren onregelmatigheid. Op grond hiervan mag dit cijfer niet worden gebruikt.

3.

Op grond van de punten 1 en 2 kan de vraag gesteld worden waarom de minister van EZ deze niet onderbouwde en aantoonbaar onjuiste cijfers (statistische anomalie) zo prominent in al haar informatiestukken aan de Tweede Kamer heeft opgenomen ter onderbouwing van haar stelling dat wetgeving noodzakelijk was ter beheersing van graafschade.

4.

Op grond van deze samenvatting stel ik vast dat de minister van EZ terzake de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal fout heeft geïnformeerd. In dit kader is het van belang op te merken dat de minister zich niet heeft gebaseerd op onderzoekgegevens van NEN maar op een onderzoeksrapport van Capgemini (2004), dat zelfs niet over graafschade handelt en slechts vijf regels aan dit onderwerp wijdt.


Page 51 of 136

8. Kosten-batenanalyse 8.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt de financiële onderbouwing van de rekenmodellen van NEN getoetst, die gebruikt zijn bij de besluitvorming over de nationalisatie van de tekeningverstrekking van de ondergrondse infrastructuur. De kostenbatenanalyse in het NEN-rapport raakt één van de fundamenten van de Nederlandse economie. Kan de Staat het beter dan de markt? Met andere woorden: Is overheidsingrijpen in de markt middels regulering noodzakelijk? Het onderzoek zal in drie delen worden uitgevoerd: 1.

De historische ontwikkeling van de digitalisering en de kosten van het verstrekken van tekeningen Dit onderzoek is vooral van belang omdat: - het verleden het referentiekader vormt voor de beoordeling van het gevoerde beleid inzake de tekeningverstrekking aan aanvragers; - de juistheid van de door NEN gebruikte historiecijfers in de kosten-batenanalyse moet worden vastgesteld. Dit onderzoek zal ook voor EIM [2] worden uitgevoerd.

2.

De bedrijfseconomische onderbouwing van de NEN-cijfers Dit onderzoek is vooral van belang omdat: - de conclusie van NEN is dat de Staat het beter doet dan de markt; - NEN uit kostenoverwegingen een beperkte meldplicht adviseert; - NEN enerzijds aan de netbeheerders adviseert om tientallen miljoenen EUR te besparen bij de tekeningverstrekking en, anderzijds adviseert te accepteren dat door deze kostenbesparing € 4 miljoen graafschade (10%) niet kan worden voorkomen; - vastgesteld moet worden of de door NEN gehanteerde bedragen voor investeringen, jaarlijkse kosten en baten en terugverdientijden adequaat zijn onderbouwd.

3.

De neveneffecten van de Grondroerdersregeling (WION) De neveneffecten van de wettelijke regelgeving (WION) worden door NEN niet meegenomen in de kostenbatenanalyse. Het betreft maatschappelijke lasten die causaal verbonden zijn met de betrouwbaarheid, de aard, de inhoud en de wijze van de informatieverstrekking. Gelet op dit causale verband, moeten de lasten die hieraan verbonden zijn voor rekening komen van hen die ze veroorzaken of kunnen beïnvloeden. Bedrijfseconomisch zijn deze lasten een onderdeel van de waarde van het net. In hoofdstuk 9 zullen de lasten van de neveneffecten worden berekend.

In het onderzoek naar de bedrijfseconomische onderbouwing van de NEN-cijfers staan met name de economische schaalvoordelen, het boeken van “kruisbaten”, het activeren van investeringen en de invloed van de automatisering in de toekomst centraal. Deze toekomst wordt bepaald als de eerste tien jaren van de nieuwe KLIC-applicatie. Dat is de periode van 2010 tot 2020. De EIM-rapporten [2,6] zullen waar nodig bij de kosten-batenanalyse worden betrokken.


Page 52 of 136

8.2 De historische ontwikkeling van de digitalisering van de tekeningen 8.2.1 Tekeningfouten, een erfenis uit het verleden Aan het begin van deze paragraaf stel ik centraal dat volgens KLO de belangrijkste oorzaak van graafschade het ontbreken is van correcte tekeningen in nieuwbouwgebieden. Het KLO stelt in zijn nieuwsbrief December 2007 dat 2 op de 3 graafschades daaraan te wijten zijn. In de CROW-richtlijn [31], wordt de gebrekkige tekening als een erfenis uit het verleden aangemerkt, te wijten aan een gebrekkige registratie bij het aanleggen. EIM [6] schat het aantal meldingen wegens onjuiste tekeningen, die vallen onder de WION-meldplicht (artikel 17 en 18), op 40.800. Dat is 10% meer dan het aantal graafschades dat door EIM [2] voor het jaar 2005 op basis van cijfers van netbeheerders is vastgesteld (zie tevens Tabel 2 in dit rapport). In deze paragraaf schets ik een beeld van de historische ontwikkeling van het voor de computer toegankelijk maken van de op papier getekende netten. De lezer moet zich goed realiseren dat het digitaliseren van tekeningen een reproductieproces is dat geen verbeterende invloed heeft op fout getekende netten en/of de niet getekende netdelen. Daarom attendeer ik de lezer erop dat de rechtsonzekerheid die door deze foutieve tekeningen is ontstaan, is opgelost via de rechtspraak van de laatste 40 jaar. Dit heeft een uitgebreide jurisprudentie opgeleverd. De foutieve tekening is een voldongen feit en vormt een probleem dat de grondroerder middels een op hem rustende onderzoeksplicht moet oplossen. De informatieplicht van de netbeheerder is beperkt tot het verstrekken van tekeningen die niet hoeven te deugen. De netbeheerders claimen indirect hun recht om ondeugdelijke tekeningen te leveren door in een begeleidende brief de grondroerder erop te attenderen dat de verstrekte tekeningen ondeugdelijk zijn en dat zij een onderzoeksplicht hebben om de juiste ligging vast te stellen. Voor meer informatie verwijs ik naar de inleiding, paragraaf 1.1.2 “Belangrijke wijziging in de jurisprudentie” en paragraaf 11.4 “Tekeningfouten en het ontbreken van tekeningen hebben een grote invloed op graafschade.” Samengevat De foutieve tekeningen die in de papierenfase aanwezig zijn, gaan mee naar de digitale wereld. Een verbeteringsproces is niet realiseerbaar omdat de netten onzichtbaar ondergronds liggen.

8.2.2 Het ontwikkelingstraject van tekentafel tot vectortekeningen Het doel van deze paragraaf is een beeld te schetsen van het ontwikkelingstraject dat is doorlopen om de papieren tekeningen bij de netbeheerders het computertijdperk binnen te loodsen. Dit beeld is van belang omdat het inzicht verschaft in de kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking ten gevolge van automatisering. Deze paragraaf geeft een kort overzicht van de gefaseerde ontwikkeling van het digitaliseren van tekeningen van ondergrondse netten, van papier tot vector. Paragraaf 8.2.3 borduurt hierop voort met een overzicht van de sector van de ondergrondse netten. Fase 1. De tekentafelfase Deze wordt gekenmerkt door tekenkamers waar op tekentafels de netwerken getekend werden op ondergronden die in veel gevallen van overheidsorganisaties afkomstig waren. Begin jaren negentig was de ondergrondse infrastructuur hoofdzakelijk op papier getekend. Dat gebeurde decentraal op de regiokantoren van de nutsbedrijven, van waaruit ook alle operationele bedrijfsactiviteiten werden aangestuurd. Wanneer voor een project een tekening werd gevraagd, werd deze aangeleverd in de vorm van een fotokopie. Een arbeidsintensief proces. Fase 2. De opstart van de digitaliseringsfase Deze fase startte al in de jaren tachtig, maar ondervond veel problemen door het ontbreken van digitale ondergronden zoals de GBKN. Energiebedrijven zagen zich genoodzaakt dan maar eerst zelf de GBKN te


Page 53 of 136

tekenen. Dit gebeurde o.a. bij het Provinciale Elektriciteitsbedrijf in Noord-Brabant (PNEM). Een echte doorbraak ontstond pas aan het begin van het nieuwe millennium doordat geavanceerde softwarepakketten op de markt kwamen, waarmee op een gerasterde ondergrond van bestaande tekeningen kon worden gevectoriseerd. Fase 3. De raster tussenfase Vanaf 1995 werden technieken beschikbaar waarmee via een scanproces tekeningen konden worden gedigitaliseerd. Foto-rastertechnieken maakten goedkope massaproductie mogelijk waardoor rond de eeuwwisseling de data bij de grotere bedrijven digitaal in rasterformaat beschikbaar was. Met deze tussenstap werd veel tijd gewonnen voor de geautomatiseerde tekeningverstrekking. De kostenvoordelen waren groot omdat de gevraagde tekeningen op een A3-printer konden worden afgedrukt, waardoor de dure afdruktechniek op A0-plotters overbodig werd. Fase 4. De massa vectorisatiefase De bedrijven hadden voor vele bedrijfsprocessen netlogica systemen nodig. Die konden alleen maar werken met gevectoriseerde bestanden. De beschikbaarheid van rasterkaarten in digitale vorm maakte het mogelijk het tekenproces uit te besteden aan lagelonenlanden, zoals Roemenië en India. Aan het begin van dit millennium liepen in alle sectoren (energie, telecom, water) projecten om omstreeks eind 2006 de netten volledig in vectorformaat beschikbaar te hebben. Tengevolge van problemen in de productie zijn er bij enkele bedrijven stagnaties opgetreden. Maar de behoefte aan gevectoriseerde data voor het sturen van de eigen bedrijfsprocessen, en met name de netlogica, was zo groot dat de realisatie van het einddoel niet in gevaar kwam.

Grafiek 1: schematische weergave van de kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking in relatie tot de vectorisatiegraad van de tekeningen van ondergrondse netten.


Page 54 of 136

8.2.3 Overzicht van de omvang en vectorisatie van netten voor verschillende categorieën Het doel van deze tabel is aan te tonen dat men voor de inschatting van het belang van de ondergrondse infrastructuur niet zozeer rekening moet houden met de meer dan 1.000 netbeheerders die geregistreerd staan bij KLIC, maar men zich veeleer moet concentreren op de 20 bedrijven die 95% van de totale netwerklengte vertegenwoordigen. De verwachte stand van de digitalisering van de ondergrondse netten in Nederland per 31/12/2008 is geschetst in Tabel 3. In deze tabel is het aandeel in de ondergrondse netten van iedere categorie weergegeven, alsook het percentage dat gevectoriseerd is, en het belang van de categorie in de totale ondergrondse infrastructuur. Tabel 3. Overzicht van de omvang en vectorisatie van netten voor verschillende categorieën Rij nr.

Categorie

Geschat percentage gevectoriseerd per 31/12/2008

1

Gas, elektra, KPN, CAI, water

99%

95%

< 20

2%

2

Leden van Velin en Groep Graafrechten

100%

4,5%

50

5%

3

Kleine bedrijven1)

Onbekend

0,3%

450

44%

4

Overheden

500

49%

95%

Aandeel in ondergrondse netten, exclusief overheid

Aantal bedrijven (of clusters)

Worden niet tot bedrijven gerekend

Aandeel van het aantal netbeheerders in %

1) De lengte van deze netten is niet vastgesteld in het NEN-rapport, zie bladzijde 14, tabel 2.

8.2.3.1 Volgens de minister van EZ had KLIC geen macht over de netbeheerders. De minister van Economische Zaken vermeldt in haar beleidskader “verplichte informatie-uitwisseling” in een brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, kenmerk 4039274 TP/MO, van 23 november 2004 [38], dat het KLIC geen invloed kan uitoefenen op de netbeheerders om hun liggingsgegevens te laten digitaliseren en in een gestandaardiseerd formaat via internet te verstrekken. De minister gebruikt dit mede als motief om tot wetgeving te besluiten. Citaat: “(...) Daarnaast heeft het KLIC weinig invloed op de wijze van informatieverstrekking. Het lukt KLIC daarom momenteel (ondanks het gestarte experiment van KLIC-online) slechts in zeer beperkte mate om kabel- en leidingbeheerders ertoe te bewegen hun liggingsgegevens te laten digitaliseren laat staan om deze in een gestandaardiseerd format via internet te laten uitwisselen.” Met deze mededeling miskent de minister het feit dat de digitalisering van de netten een project is dat bijna 15 jaar heeft geduurd. Dit project is onderhevig aan de normale ontwikkelingscurves met een eigen karakteristiek waar je niet met een toverstokje kunt ingrijpen (zie grafiek 1). De minister miskent tevens het feit dat netbeheerders hun netten digitaliseren en vectoriseren ten behoeve van hun eigen bedrijfsprocessen, zoals aanleg- en onderhoudswerkzaamheden, storingsdiensten en, ten slotte, de netlogica. KLIC-online is een voor de hand liggende gebruikersfunctie die hieraan kan worden toegevoegd.


Page 55 of 136

De minister miskent ook het feit dat een geüniformeerde levering van tekeningen in vectorformaat alleen zinvol is indien de grote netbeheerders (energie, telecom, water, Velin-leden en de Groep Graafrechten) volledig digitaal zijn. Dat punt is thans ongeveer bereikt. De uniforme levering betreft slechts een stylesheet en layer-specificatie zoals geformuleerd in IMKL. Samengevat De minister had kunnen weten dat de netbeheerders deden wat van hen verwacht mocht worden, namelijk met een maximale inspanning werken aan de vectorisering van hun netten.

8.2.3.2 De vectorisatie-eis in het leidingregistratie wetsvoorstel van 1984 was irreëel Op grond van de thans beschikbare ervaring met het digitaliseren van ondergrondse netten en de beschikbaarheid van de technologiecurve, kan achteraf worden gesteld dat de digitaliseringseis in voornoemd ingetrokken wetsvoorstel uit 1984, in artikel 11 lid 2 en artikel 6 lid 3, met een realisatietermijn van 5 jaar, volstrekt irreëel was.

8.2.4 De invloed van de ontwikkeling van ICT op informatie-uitwisseling De ontwikkeling van de informatietechnologie heeft een grote invloed op het conceptuele model voor de informatieuitwisseling tussen de netbeheerders die over tekeningen beschikken en de aanvragers die deze tekeningen nodig hebben voor hun werkzaamheden. Met deze gedachte in het achterhoofd benadruk ik in deze paragraaf een drietal punten: - de invloed van de massa navigatiesystemen en Google Maps; - de variabele kosten van de tekeningverstrekking; - de rol van service providers in de tekeningverstrekking. De bedrijfseconomische aspecten van bovenstaande punten worden behandeld in paragraaf 8.3. 1. Mobiele computers met on-line navigatie kunnen ook ingezet worden als kaartviewer voor KLIC 9 De wereld van de automatisering kent een spectaculaire ontwikkeling. Thans zien we mobiele telefoons die op echte computers gaan lijken. Telefoneren, radio beluisteren, tv kijken, surfen op het net, e-mailen, navigeren en Google Maps raadplegen, het kan allemaal en het kost bijna niets meer. Nav4All, AmazeGPS, en anderen zijn voorbeelden van systemen die wereldwijd gratis navigatie aanbieden. Het maakt niet uit waar je bent, New York, San Francisco, Rio de Janeiro, Moskou, Melbourne of Sjanghai, de plattegronden zijn op straatniveau, meestal met huisnummers beschikbaar. Meer dan 4 miljard mensen zijn on-line over de weg bereikbaar met een responstijd van 2 tot 5 seconden. Deze systemen werken met geografische technieken die meer dan 10.000 keer sneller zijn dan de conventionele GIS-systemen bij de netbeheerders. Nav4all verstrekt 2 miljoen tekeningen per dag, dit is meer dan de jaarproductie via het KLIC-systeem. Nav4All heeft vanaf 2006 de ondergrondse infrastructuur geïntegreerd in haar navigatiesysteem. Hierdoor kunnen de Nav4All-gebruikers de ondergrondse infrastructuur met dezelfde eenvoud op hun beeldscherm raadplegen als een plattegrond van Amsterdam, Moskou, Rome of New Delhi enz. met een responstijd van 2 tot 5 seconden. Het totale ondergrondse netwerk van Nederland vertegenwoordigt minder dan 0,03% van de data-omvang die Nav4All beheert in haar wereldwijde geografische database, die up-to-date wordt gehouden door Navteq. Sinds begin 2007 wordt de toepasbaarheid van de Nav4All CableGuard als informatiesysteem voor grondroerders getest door Essent (project MOL) op de mobiele telefoons van BlackBerry, Nokia, Sony Ericsson, Motorola en alle Windows Mobile-systemen, uiteraard met GPS-ondersteuning. 9

Het opvragen van leidinginformatie op een navigatiesysteem gebeurt op dezelfde manier als het opvragen van de plattegrond. De basis kan zijn: een adres, een aangewezen punt, opgegeven coördinaten, of de GPS-positie. De tekeningverstrekking is geautomatiseerd. De toegang tot het systeem is geautoriseerd.


Page 56 of 136

Op grond van de ervaringen in het project MOL [28] kan iedere monteur, grondroerder of wie dan ook die daartoe geautoriseerd is, met een responstijd van 2 tot 5 seconden op de mobiele telefoon een overzichtskaart van de ondergrondse infrastructuur raadplegen. Voor de netbeheerders is het mogelijk om op het beeldscherm aan te geven dat er niet gegraven mag worden totdat hun aanwijzer op de graaflocatie aanwezig is. Hiermee kunnen de netbeheerders hun netten met grote waarde actiever beschermen. Men schat dat 1 tot 3% van alle tekeningraadplegingen deze mededeling bevat. 2. De variabele kosten van de tekeningverstrekking De netbeheerders die volledig gevectoriseerd zijn, kunnen op snelle computerservers de tekeningen voor een KLICmelding in 50 milliseconden produceren10. Bij deze productie kunnen zij volledig geautomatiseerd, met behulp van netlogica, het risico gekoppeld aan graafactiviteiten automatisch vaststellen en op basis daarvan hun aanwijsrecht claimen en eventuele noodzakelijke maatregelen aansturen. Door deze volledige automatisering worden de variabele kosten van de tekeningverstrekking nihil. 3. De rol van service providers in de tekeningverstrekking De informatie over de ligging van ondergrondse netten moet 24 uur per dag, zeven dagen per week kunnen worden opgevraagd met een responstijd bij de aanvrager van 2 tot 5 seconden en een uptime van 100% (behoudens onvoorzienbare calamiteiten). Kleine en middelgrote netbeheerders, gemeenten, waterschappen en andere overheidsdiensten kunnen de geëiste beschikbaarheid niet garanderen. Uit prijsaanbiedingen blijkt dat het uitbesteden van de tekeningverstrekking aanzienlijke financiële voordelen oplevert. Deze diensten worden aangeboden door Fugro, Geodan, KPN (Geohotel) en Nav4All (CableGuard). Indien alle netbeheerders de tekeningverstrekking uitbesteden aan een service provider dan zijn de kosten daarvan € 2,5 miljoen per jaar11. Omdat de variabele kosten van de tekeningverstrekking nihil zijn, heeft het aantal KLICmeldingen geen invloed op het voorgaande bedrag.

10

Voor een grote netbeheerder met gemiddeld 800 KLIC-meldingen per dag is de benodigde computercapaciteit 40 seconden per dag. Dit is ongeveer 2 tot 3 seconden per uur. 11 zie specificatie in Tabel 5, rij A1


Page 57 of 136

8.2.5 De historische kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking bij de netbeheerders Inleiding Het hoofddoel van deze paragraaf is te onderzoeken op welke wijze de historische cijfers met betrekking tot de kosten van de tekeningverstrekking bij de netbeheerders, die gebruikt zijn in de NEN- en EIM-rapporten, tot stand zijn gekomen. Het belang van dit onderzoek is dat het de nodige informatie verschaft om te kunnen toetsen of de aan de historie gekoppelde baten, die geboekt worden als baten van Kadaster-Online, correct zijn vastgesteld. Deze paragraaf is opgesplitst in drie delen. Het onderzoek start met het verzamelen van de data, opgenomen in Tabel 4. In 8.2.5.1 wordt een uitgebreide verantwoording gegeven van de indeling van de tabel. Vervolgens wordt in 8.2.5.2 de data in de tabel nader geanalyseerd. In 8.2.5.3 wordt deze paragraaf afgesloten met een samenvatting en conclusies.

8.2.5.1 De beschrijving van tabel 4 1.

Motivatie tabelopzet voor de kolommen: Kosten, Bestede tijd, en FTE’s Om de vele miljoenen euro‟s te kunnen koppelen aan de realiteit van het proces van tekeningverstrekking worden de bedragen omgerekend naar de bestede tijd in minuten per KLIC-melding per netbeheerder. Voor de gezamenlijke netbeheerders kunnen de euro‟s tot “leven” worden gebracht door ze om te rekenen naar het landelijke aantal FTE‟s. Op bedrijfsniveau is er voor gekozen om het aantal FTE‟s voor een beheerder met één landelijk dekkend net te berekenen. Hierdoor ontstaat een herkenbaar referentiekader dat bij wijze van spreken middels een telefoongesprek kan worden getoetst. Jammer genoeg is er in Nederland slechts één netbeheerder die aan deze eis van landelijke dekking voldoet, namelijk KPN.

2.

De NEN-cijfers in tabel 4, rijen 1, 2 en 3 De gegevens afkomstig uit het NEN-rapport zijn in Tabel 4 opgenomen in de rijen 1, 2, en 3. De omschrijving begint telkens met het woord NEN. In de tabel wordt in de kolomomschrijving de herkomst van de cijfers vermeld.

3.

De EIM-cijfers in Tabel 4, rijen 4 en 5 EIM heeft in zijn rapport over de ex ante raming van administratieve lasten de lasten voor de beheerder op 20 minuten geraamd. Om een beeld te geven van de potentiële besparingen heeft EIM de uitgangssituatie op 45 tot 60 minuten geraamd. De EIM-cijfers zijn weergegeven in Tabel 5 in de rijen 4 en 5.

4.

De cijfers voor de digitale uitwisselingsfase in 2010 in Tabel 4, rij 6 In dit onderzoek wordt er van uitgegaan dat op 1 januari 2010 de informatie-uitwisseling bij de netbeheerder volledig automatisch zal verlopen, zonder menselijke tussenkomst, met inbegrip van het verstrekken van huisaansluitschetsen, het claimen van aanwijsrechten (middels het plaatsen van een tekst op de verstrekte tekeningen) en het aansturen van de veldinspecteurs. Dit gebeurt op basis van: a) de netlogica die gekoppeld is aan de gevectoriseerde netten; b) de risicotabellen met risicofactoren gekoppeld aan de aard van de graafwerkzaamheden; c) de risicofactoren per aannemer die de graafwerkzaamheden uitvoert.


Page 58 of 136

Tabel 4. De historische ontwikkeling van de kosten, bestede tijd en het aantal FTE‟s bij de netbeheerders voor het verstrekken van tekeningen. Deze tabel betreft uitsluitend de kosten van de factor arbeid. (1 FTE = 1.400 arbeidsuren) KOSTEN

Rij nr.

Omschrijving

NEN: “Volgens becijfering KLIC enige jaren geleden” (volgens berekening met CBS-indexcijfers is dit 2001) (zie NEN-rapport, blz. 21) NEN-rapport 2004 huidige situatie conservatieve schatting 25-30% van € 175 miljoen (zie NEN-rapport, blz. 21) NEN: On-line informatiehuis besparing 50% van € 40 - € 50 miljoen /jaar (zie NEN-rapport, blz..78) Elektronische uitwisselingsfase per 1 januari 2010

1

2

3

4

EIM-schatting benodigde tijd voor tekeningverstrekking op rapportagedatum 19 april 2005 (zie EIM-rapport, voetnoot 2, blz. 16) EIM ex ante administratieve lasten berekend in deze tabel voor 135.000 KLIC-meldingen i.p.v. 200.000 EIM. Ex ante lasten per 1 januari 2010 (zie blz16, EIM)

5

6

Dit onderzoeksrapport Elektronische uitwisselingsfase per 1 januari 2010

FTE‟S

BESTEDE TIJD

Kosten tekeningverstrekking per jaar in miljoenen EUR

Kosten tekeningverstrekking per KLIC-melding in EUR

Bestede tijd in minuten per KLICmelding per netbeheerder

Gemiddeld bestede tijd in minuten per KLIC- melding per netbeheerder

Landelijk aantal FTE‟s

KPN FTE‟s

175

1296

263

263

3125

422

40 - 50

296 – 370

60 – 75

68

714 - 893

96 - 120

20 - 25

148 – 185

30 – 38

34

357 - 447

48 – 60

30 – 45

222 – 333

45 – 60

53

535 - 714

72 – 96

13,3

99

20

20

237

32

0

0

0

0

0

0

Noot: Volgens het NEN-rapport, blz. 21: uurtarief € 40; 135.000 KLIC meldingen; 1 miljoen tekeningverstrekkingen; 7,4074 netbeheerders per KLIC-melding13.

5.

Grafiek 1 is vanwege de relatie met tabel 4 ook op deze bladzijde weergegeven.

Grafiek 1: schematische weergave van de kostenontwikkeling van de tekeningverstrekking in relatie tot de vectorisatiegraad van de tekeningen van ondergrondse netten.

13

Het aantal netbeheerders per KLIC-melding is afgeleid van de gegevens die NEN gebruikt op bladzijde 21 van haar rapport. NEN gaat uit van 135.000 KLIC-meldingen en naar de netbeheerders verzonden die hiervoor 1.000.000 tekeningverstrekkingen doen. Dit zijn 7,4074 netbeheerders per KLIC-melding. Dit getal is met deze nauwkeurigheid berekend om de cijfers die er van afgeleid zijn, vergelijkbaar te houden. Opmerking: EIM [6 ] rondt in haar rapport op bladzijde 19 dit getal af op 7. Hierdoor stijgen de kosten per KLIC-melding van € 45 naar € 48. Dit is dus een stijging van 6,7% tengevolge van een afrondingsfout. Dit onjuiste cijfer wordt door de Minister gebruikt in de Memorie van Toelichting op bladzijde 19, paragraaf 5.3.2 „Situatie voor inwerkingtreding‟.


Page 59 of 136


Page 60 of 136

8.2.5.2 Analyse van de data Inleiding Deze inleiding geeft een overzicht van de onderwerpen die in deze paragraaf aan de orde komen. 1. De herkomst van het bedrag van € 175 per tekeningverstrekking 2. De beoordeling van het bedrag van € 175 miljoen voor de tekeningverstrekking in Tabel 4 (rij 1) 3. De stand van de automatisering van het KLIC-proces was in 2005 in Nederland breed bekend a) Stand van zaken volgens KLIC b) Stand van zaken volgens VEWIN onderzoek 4. De onderbouwing door NEN dat op de tekeningverstrekking 50% wordt bespaard door de invoering van Kadaster-Online a) Stand van zaken volgens KLIC b) Stand van zaken volgens VEWIN onderzoek 5. De onderbouwing door EIM van de door de netbeheerders bestede tijd aan de tekeningverstrekking a) De EIM-cijfers b) Wat wist EIM van de automatiseringsplannen van de netbeheerders? c) Bedrijfseconomische fout van NEN en EIM d) De hiernavolgende citaten geven aan hoezeer het EIM de bal missloeg e) Onderzoek naar de EIM-enquête bij de netbeheerders f) EIM manipuleert NEN-cijfers naar „eigen cijfers‟ 6. Memorie van Toelichting geeft de informatiekosten voor en na inwerkingtreding van de wet a) Overzichtstabellen informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet b) Informatiekosten van de grondroerder oud c) Informatiekosten van de grondroerder nieuw 7.De kosten van KLIC 8.De variabele kosten van de tekeningverstrekking zijn nihil.

1.

De herkomst van het bedrag van € 175 per tekeningverstrekking Belangrijk in Tabel 4 is rij 1 waarin de kosten van de tekeningverstrekking door de netbeheerders in 2002 wordt voorgesteld. De kosten per tekeningverstrekking per netbeheerder bedragen € 175. Uit het NENrapport blijkt dat dit cijfer niet gebaseerd is op onderzoek van NEN maar is “becijferd” door KLIC. Terzake wordt in het NEN-rapport geen onderliggende informatie verstrekt. In het onderzoek heb ik vastgesteld dat het hierna volgende citaat alle tekst omvat die NEN in zijn rapport aan dit onderwerk heeft besteed. Citaat NEN-rapport, blz. 21: 1. “KLIC heeft becijferd dat de afhandeling van elke KLIC-aanvraag bij KLIC nu EUR 18 kost en bij de kabel- en leidingeigenaren enige jaren geleden tussen de EUR 159 en EUR 454 kostte (voetnoot 9,10). Voetnoot 10: “Deze getallen komen overeen met die uit Amerikaans onderzoek, zie 2.5.3.1.” 2.

Dit laatste bedrag hangt af van de wijze van informeren: tekeningen opsturen of ter plekke uitzetten.

3.

Uitgaande van alleen het versturen van tekeningen zal op basis van het huidige prijspeil het gemiddelde voor afhandeling van een aanvraag op zo‟n EUR 175 uitkomen voor de kabel- en leidingeigenaren.

4.

Voor 135.000 KLIC-aanvragen en 1.000.000 meldingsafhandelingen bij de kabel- en leidingeigenaren kost dit voor geheel Nederland op dit moment dus al zo‟n EUR 175 miljoen per jaar!” (De lay-out van dit citaat en het plaatsen van de volgnummers is voor de referentie en leesbaarheid aangebracht door MGK)

Opmerking 1: NEN verwijst naar een niet-bestaande paragraaf


Page 61 of 136

NEN verwijst in voetnoot 10 bij punt 1 van voorgaand citaat naar een niet-bestaande paragraaf 2.5.3.1. Opmerking 2: Valselijke verwijzing naar VS-cijfers door NEN NEN stelt in voetnoot 10 bij punt 1 van het voorgaande citaat ten onrechte dat de door KLIC becijferde kosten van € 175 voor de afhandeling van de KLIC-aanvraag goed overeenstemt met getallen uit een Amerikaans onderzoek. Zie tevens de punten 2 en 3 van het voorgaande citaat. Hoewel NEN in zijn rapport verwijst naar een niet-bestaande paragraaf, heb ik de “Buitenland”-rapportage in bijlage H van het NEN-rapport, bladzijde 118-121, bestudeerd. Daarbij heb ik vastgesteld dat in Bijlage H3 geen cijfers over de kosten van de afhandeling van KLIC-aanvragen bij netbeheerders in de Verenigde Staten (VS) worden vermeld. Verder heb ik vastgesteld dat het NEN-rapport terzake nergens enige onderzoekscijfers vermeldt. Op grond van deze waarneming concludeer ik dat er sprake is van een valselijke verwijzing naar buitenlands onderzoek, ter ondersteuning van het door KLIC becijferde bedrag van € 175. Waarom NEN dit heeft gedaan is niet nader onderzocht. Opmerking 3: Berekening ontbrekend jaartal via CBS-indexcijfers Onder punt 1 van het citaat wordt aangegeven dat KLIC enige jaren geleden heeft becijferd dat de kosten voor tekeningverstrekking € 159 bedroegen. Hier staat geen jaartal bij. Uit punt 3 van het citaat blijkt dat dit bedrag geïndexeerd is op € 175. Op basis van de datum van het NEN-rapport (september 2004) wordt op basis van CBS-indexcijfers14 berekend dat die € 159 betrekking heeft op 1 januari 2001. Het door KLIC “becijferde bedrag” moet dus beoordeeld worden op basis van de stand van de automatisering van de tekeningverstrekking in het jaar 2001. 2.

De beoordeling van het bedrag van € 175 miljoen voor de tekeningverstrekking in Tabel 4 (rij 1) In de inleiding van deze paragraaf heb ik vermeld dat voor deze beoordeling een omrekening naar tastbare getallen noodzakelijk is. Iemand met praktijkervaring ziet dan onmiddellijk dat het besteden van 263 minuten aan het verstrekken van tekeningen volstrekt irreëel is. Het zou betekenen dat men op het eind van de dag zelfs moet overwerken om de tekeningenverstrekking van twee KLIC-aanvragen uit te voeren. Landelijk zou dat betekenen dat er 3.125 fulltime employé‟s uitsluitend bezig zouden zijn met de tekeningverstrekking. Met name de laatste kolom van Tabel 4, rij 1 waarin het aantal FTE‟s voor de enige landelijke netbeheerder zijn opgenomen (422), had het signaal moeten zijn dat de cijfers niet juist waren. NEN had eenvoudig dit door KLIC verstrekte getal kunnen verifiëren middels een kort telefoontje met KPN dat, volgens bijlage 1 van dit rapport, zowel in de begeleidingsgroep, als in de lijst van geïnterviewden en in de workshop met meerdere personen vertegenwoordigd was. Het werkelijke aantal FTE‟s lag ongeveer een factor 10 lager. Ten slotte merk ik op dat de totale kosten per KLIC-melding volgens KLIC in 2001 € 1.296 zouden bedragen15. Ook hier rijst de vraag waarom NEN op basis van dit cijfer niet heeft geconcludeerd dat deze KLICinformatie niet correct kon zijn omdat NEN in zijn rapport het gemiddelde graafschadebedrag op € 1.000 had gesteld16. Indien dit cijfer correct was, had men op economische gronden beter met de tekeningverstrekking kunnen stoppen.

14

CBS, Centraal Bureau voor de Statistiek, inflatiecorrectie, basis: index CAO-lonen per uur, inclusief bijzondere beloningen particuliere bedrijven. (1 januari 2001 = 88,96; 1 september 2004 = 98,00. Berekening: 98,00 : 88,96 x € 159 = € 175,16) 15 Volgens KLIC zitten er 7,407 netbeheerders in een KLIC-melding. De som van de kosten van alle netbeheerders voor de tekeningverstrekking van een KLIC-melding bedraagt dan 7,407 x € 175 = € 1.296. 16 Zie NEN-rapport, bladzijde 18 en dit rapport hoofdstuk 4 “De kosten van graafschade”.


Page 62 of 136

Het niet reageren van NEN op de totale kosten van de tekeningverstrekking ten bedrage van € 1.296 is des te opmerkelijker daar NEN, bij het doorrekenen van de toekomstige tekeningverstrekkingsscenario‟s 17, adviseert te stoppen met het ontvangen van KLIC-meldingen op het moment dat de kosten hoger zijn dan de baten. Bij de door KLIC aan NEN verstrekte gegevens, zie Tabel 4 rij 1, waren al de kosten van de tekeningverstrekking een factor 4,4 hoger dan de totale graafschade in 2004 zoals door NEN berekend was.

3.

De stand van de automatisering van het KLIC-proces was in 2005 in Nederland breed bekend a. Stand van zaken volgens KLIC In 2005 was het breed in Nederland bekend dat een groot aantal netbeheerders in de sector water, energie en telecom (KPN, CAI) een aanzienlijk deel van de processen voor het verstrekken van tekeningen had geautomatiseerd. Dit wordt ook ondersteund door het volgende citaat, dat afkomstig is uit het jaarverslag 2005 van de Stichting KLIC, bladzijde 10: “Veel beheerders gebruiken voor de verwerking van via e-mail verstuurde Klic-berichten zogenaamde Klic-robots. Dit zijn programma‟s die de Klic-berichten min of meer geautomatiseerd afhandelen.” (Onderstreping toegevoegd door MGK.)

b. Stand van zaken volgens VEWIN onderzoek VEWIN heeft in maart 2006 onderzocht wat de gevolgen voor de drinkwatersector zijn van de invoering van de wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten18. Een belangrijke conclusie van het onderzoek van de waterleidingbedrijven is dat de initiële investeringen die nodig zijn voor de uitvoering van het wetsvoorstel niet kunnen worden terugverdiend door de te verwachten baten. De minimale terugverdientijd bedraagt 41 jaar. De onderzoekers concluderen dat de waterbedrijven hun KLIC-proces reeds vergaand hebben geautomatiseerd. Daarnaast concluderen zij dat in 2005 de gemiddelde kosten € 12 per KLIC-melding waren. Dit bedrag wordt gespendeerd aan twee processen die nog niet geautomatiseerd zijn. Dit zijn de beoordeling van de KLIC-melding en het verzenden van de informatie naar de aanvrager. Het aantal FTE‟s ingezet voor de KLIC-processen was in 2005 0,11 FTE per 1.000. Voor de 1 miljoen KLIC-meldingen in Tabel 4 zou dit neerkomen op 111 landelijke FTE‟s. Als we dit aantal vergelijken met de schattingen van NEN en EIM voor het jaar 2004, zie Tabel 4, rij 2 dan schat de NEN een factor 7 tot 8 hoger dan VEWIN. Dit VEWIN-onderzoek toont de onjuistheid aan van de door NEN becijferde besparingen. Ze bestaan gewoon niet. In het vervolg van deze paragraaf wordt dit verder onderbouwd. 4.

De onderbouwing door NEN dat op de tekeningverstrekking 50% wordt bespaard door de invoering van Kadaster-Online NEN geeft bij de kosten-batenanalyse in zijn rapport op bladzijde 78 aan dat door de invoering van het OpenGis informatiehuis bij de netbeheerders 50% kan worden bespaard, uitgaande van een bedrag van € 40 tot € 50 miljoen. Het hierna volgende citaat (NEN-rapport, bladzijde 78) is de reden om de onderbouwing van deze bedragen te onderzoeken.Citaat: “De besparing bij een on-line informatiehuis voor de afhandeling van de informatieverzoeken zal daarom waarschijnlijk in de orde van 50% liggen en dus diverse miljoenen per jaar kunnen opleveren (EUR 20 mln – EUR 25 mln). Zijnde 50% van de jaarlijkse beheerskosten KLB-ers à EUR 40 mln-50 mln.” Voor het onderzoek moeten we terug naar het NEN-rapport bladzijde 21, waar de herkomst van de hiervoor geciteerde € 40 tot € 50 miljoen te vinden is. Citaat:

17

Zie NEN-rapport Hoofdstuk 6 en Bijlage O, bladzijde 135 t/m 140.

18

Boomen, Martine, v.d., Invoering wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten. Onderzoek naar de gevolgen voor de drinkwatersector. VEWIN, Sir Winston Churchilllaan 273, 2288 EA Rijswijk, maart 2006, VEWIN nummer 2006/61/6271.


Page 63 of 136

“De onderzoekers gaan er van uit dat er deels al verdere automatisering heeft plaatsgevonden van de KLIC-afhandeling, maar nog niet volledig: de tekeningen worden immers nog steeds handmatig verstuurd. Een – wellicht conservatieve schatting – van de kosten voor de KLB-ers gemoeid met de huidige KLIC-afhandeling komt dan uit op enkele tientallen miljoenen per jaar (EUR 40 mln – EUR 50 mln), overeenkomend met ruwweg 25% tot 30% van de oorspronkelijke kosten van EUR 175 miljoen.” In Tabel 4 zijn de cijfers (rij 2 en 3) en afgeleiden van deze citaten opgenomen. Opmerkelijk is dat door NEN niet wordt aangegeven hoe het aan de percentages komt die het gebruikt zoals vermeld in rij 2 en 3. De twee bovenstaande citaten zijn het enige wat NEN hierover vermeldt. Zowel de mededelingen van KLIC in haar jaarverslag van 2005 als het VEWIN-onderzoek 2006 over data van 2005 toont aan dat de werkelijkheid totaal anders is dan de ongefundeerde schattingen van NEN zoals blijkt uit de hiervoorgaande citaten en is weergegeven in rij 1, 2 en 3 van Tabel 4. De aangewezen besparingen bestaan niet. Deze constatering is van belang omdat NEN deze besparingen in hoofdstuk 6 en bijlage O van haar onderzoek bedrijfseconomisch als besparing per KLIC-melding boekt als baten van de tekeningverstrekking voor het genationaliseerde KLIC-systeem (het informatiehuis). Door deze wijze van werken slaagde NEN er in het informatiehuis met een niet bestaande besparing rendabel te maken. 5.

De onderbouwing door EIM van de door de netbeheerders bestede tijd aan de tekeningverstrekking a) De EIM-cijfers EIM [6] schetst in zijn rapportage ook de historische evolutie van de tijd die de netbeheerders in het verleden en in de toekomst besteden aan het verstrekken van tekeningen. Uit de hiernavolgende citaten onder punt c blijkt dat EIM ervan uitgaat dat, op het moment van rapportage (19 april 2005), de netbeheerders 45-60 minuten per KLIC-melding besteedden aan het verstrekken van tekeningen. EIM verwacht dat dit bij het nieuwe systeem, waarvoor het de administratieve lasten van de geautomatiseerde tekeningverstrekking moest berekenen, 20 minuten zal zijn. Deze cijfers zijn opgenomen in Tabel 4, rij 4 en 5. b) Wat wist EIM van de automatiseringsplannen van de netbeheerders? EIM miskent bij de schatting van de benodigde tijden voor de tekeningverstrekking zoals vermeld onder punt a dat alle netbeheerders binnen enkele jaren klaar zullen zijn met de vectorisering van hun netten en dan zullen overstappen op een volledig geautomatiseerde tekeningverstrekking, met inbegrip van het claimen van aanwijsrechten en het aansturen van de veldinspecteurs op basis van risicoanalyses. In die situatie is de bestede arbeid per KLIC-melding nul en zijn de ex ante administratieve lasten op basis van de Actalrichtlijnen gelijk aan € 0,00. Opvallend is dat EIM in zijn rapportage voor de tekeningverstrekking een werkproces beschrijft, dat niet overeenkomt met de reeds aanwezige plannen van de netbeheerders om de tekeningverstrekking volledig te automatiseren. KLIC was als organisatie van de netbeheerders uiteraard van deze toekomstplannen van de netbeheerders op de hoogte. Dit blijkt ook uit het jaarverslag 2005 van KLIC. Aangezien de publicatiedatum van het EIM-rapport 19 april 2005 is, is het aannemelijk dat EIM van de automatiseringsplannen van de netbeheerders op de hoogte was. Dit wordt ook ondersteund door het volgende citaat, dat afkomstig is uit het jaarverslag 2005 van de stichting KLIC, bladzijde 10: “Veel beheerders gebruiken voor de verwerking van via e-mail verstuurde Klic-berichten zogenaamde Klic-robots. Dit zijn programma‟s die de Klic-berichten min of meer geautomatiseerd afhandelen.” (Onderstreping toegevoegd door MGK)

Aangezien de directeur van KLIC op de lijst van de geïnterviewden van EIM stond (zie bijlage 1), zoals ook KPN als bestuurslid van KLIC, rijst de vraag hoe het mogelijk is dat EIM niet op de hoogte was van de plannen van de netbeheerders om de tekeningverstrekking volledig te automatiseren. De administratieve lasten voor de netbeheerders zouden door de uitvoering van deze automatiseringsplannen binnen enkele jaren dalen tot € 0,00.


Page 64 of 136

c) Bedrijfseconomische fout van NEN en EIM Zowel NEN19 als EIM20 maken de grote fout in hun bedrijfseconomische calculaties en conclusies, door de baten die de netbeheerders realiseren door het vectoriseren van hun netten en de automatisering van de tekeningverstrekking - waarmee ze meer dan 10 tot 20 jaar geleden waren gestart - toe te rekenen aan het OpenGis informatiehuis, een toekomstig project dat hier volkomen los van staat. Een grote fout omdat zonder deze fout het OpenGis informatiehuis niet rendabel was en daarom niet zou zijn gerealiseerd. d) De hiernavolgende citaten geven aan hoezeer het EIM de bal missloeg EIM [6], bladzijde 16. Citaat: “(...) Per betrokken bedrijf komen de totale jaarlijkse administratieve lasten voor de aannemers gemiddeld uit op € 2.940 per jaar. De lasten voor de kabel-en leidingbeheerders liggen met € 37.470 per jaar gemiddeld een stuk hoger. De relatief hoge gemiddelde lasten per bedrijf voor de kabel- en leidingbeheerders worden vrijwel geheel veroorzaakt door het in ontvangst nemen van meldingen van voorgenomen graafwerkzaamheden en het daaropvolgend verstrekken van informatie over op de graaflocatie aanwezige netten. Het gaat jaarlijks om 1,4 miljoen meldingen. De administratieve lasten en de opvolging daarvan (informatie en kaartmateriaal verstrekken) bedragen € 15 gemiddeld per melding.” (onderstreping door MGK) EIM [6] vermeldt in voetnoot 2 op bladzijde 16 van zijn rapport, gebaseerd op interviews: “In de huidige situatie variëren de door de respondenten genoemde tijden nogal. Gemiddeld zou nu uitgegaan kunnen worden van ongeveer 45 tot 60 minuten werk. Dit werk bestaat uit het ontvangen van de aanvraag, de beoordeling of deze correct, volledig en duidelijk is, het beoordelen in hoeverre de beoogde werkzaamheden een risico kunnen zijn voor het netwerk, het verzamelen van de benodigde kaarten en overige informatie, printen, plotten en verzenden van de informatie.” (onderstreping door MGK) Uit deze citaten kan worden afgeleid dat de netbeheerders, door foutieve aannames van EIM, een administratieve last kregen toegerekend van € 21 miljoen per jaar21. EIM concludeert in deze citaten dat de administratieve lasten voor de kabel- en leidingbeheerders ten bedrage van gemiddeld € 37.470 een stuk hoger liggen dan die voor de aannemers ten bedrage van € 2.940. Deze conclusie van EIM is gebaseerd op een foutieve aanname over de stand van de automatisering in de nabije toekomst, waardoor de administratieve lasten van de netbeheerders binnen enkele jaren zullen dalen tot € 0,00. De conclusie wordt dan het tegenovergestelde, namelijk dat de lasten van de netbeheerders veel lager zijn dan die van de aannemers. Deze conclusie is vooral relevant omdat, in het kader van het streven naar een evenwichtige lastenverdeling tussen de netbeheerders en grondroerders, dit het motief is geweest om de aannemers in de toekomst te laten betalen voor de tekeningverstrekking waar in het oude systeem KLIC de netbeheerders deze kosten voor hun rekening namen. 19

NEN berekent in zijn kosten-batenanalyses, 50% besparing op de kosten van de tekeningverstrekking bij de netbeheerders, als baten van het OpenGis informatiehuis, zie NEN-rapport, bladzijde 78. Zie tevens Tabel 4 in deze paragraaf. 20 EIM [6] hoofdstuk 5 “Voordelen door invoering van nieuwe wet”, bladzijde 19. In dit hoofdstuk schrijft EIM de voordelen bij de tekeningverstrekking toe aan het “online informatiehuis”, een werkwijze die door de nieuwe wet wordt voorgeschreven. Citaat: “(...) In elk geval mogen wij voor de kabel- en leidingbeheerders concluderen dat de werkwijze zoals de nieuwe wet voorschrijft, een groot kostenvoordeel oplevert.” (Onderstreping toegevoegd door MGK)

EIM berekent een kostendaling van 67%. In hoofdstuk 5 maakt EIM gebruik van de NEN-cijfers die zijn opgenomen in Tabel 4 van deze paragraaf. 21 EIM gaat uit van 20 minuten arbeid per KLIC-melding tegen een uurtarief van € 45. De administratieve lasten per KLIC-melding per netbeheerder bedragen dan € 15. Uitgaande van 1,4 miljoen jaarlijkse tekeningverstrekkingen bij de netbeheerders bedragen de jaarlijkse lasten voor de netbeheerders: 1,4 miljoen x € 15 = € 21 miljoen. Opmerking: in hoofdstuk 11 worden deze administratieve lasten van EIM berekend op € 21,8 miljoen. Het verschil is te wijten aan een afronding door EIM.


Page 65 of 136

e) Onderzoek naar de EIM-enquête bij de netbeheerders EIM verstrekt in zijn rapport niet de informatie die onderzoekers nodig hebben om de statistische relevantie van de uitkomsten van de enquête te kunnen beoordelen. Er zijn geen vragenlijsten gepubliceerd, geen cijfers over het aantal geënquêteerden, geen statistische spreiding van de antwoorden, geen informatie over antwoorden gerelateerd aan de grootte van de netbeheerder. Welke cijfers heeft KPN verstrekt? Welke cijfers heeft KLIC verstrekt? Wie heeft wat gezegd? EIM rapporteert terzake niets. f) EIM manipuleert NEN-cijfers naar ‘eigen cijfers’ In Tabel 4, rij 2 staan de cijfers van de schatting door NEN van de kosten bij de netbeheerders voor het verstrekken van tekeningen voor 135.000 KLIC-meldingen in het jaar 2004. NEN vermeldt hier een bedrag van € 40 tot € 50 miljoen. Gezien in het calculatiemodel van NEN sprake is van 1 miljoen tekeningverstrekkingen bedragen de kosten per netbeheerder, per KLIC-melding € 40 tot € 50. EIM gaat met dezelfde cijfers rekenen maar maakt een conversiefout door het aantal netbeheerders per KLICmelding, zijnde 7,4074, af te ronden naar 7. Het gevolg hiervan is dat de gemiddelde kost per netbeheerder per KLIC-melding niet € 45 is maar € 48. Vervolgens constateert EIM dat: “De geraamde € 48 per KLIC-melding sluit goed aan op de door NEN uitgesproken conservatieve schatting van de kostendaling tot 25 à 30% van een eerder geraamd bedrag van € 175 per afhandeling.” Ik stel vast dat EIM zelf geen raming heeft uitgevoerd maar de cijfers van NEN heeft overgenomen, en dat dit cijfer door een rekenfout 6,7% hoger ligt dan het door NEN vastgestelde cijfer. Daarnaast stel ik vast dat EIM het ondeugdelijke cijfer van NEN klakkeloos heeft overgenomen, inclusief de niet onderbouwde besparingspercentages. Ik stel vast dat de minister van EZ deze € 48 gebruikt in de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel voor de Grondroerdersregeling (WION), (zie bladzijde 19 MvT, paragraaf 5.3.2 „Situatie vóór inwerkingtreding‟. Vervolgens worden de „Informatiekosten oud‟ geschat op 960.000 tekeningverstrekkingen à € 48 = € 46,1 miljoen. 6.

Memorie van Toelichting geeft de informatiekosten voor en na inwerkingtreding van de wet De minister van EZ geeft in de MvT aan wat de besparingen zijn op de factor arbeid dankzij de invoering van de wet22. Dit doet de minister voor zowel de kabel- en leidingbeheerders als de grondroerders. In deze paragraaf heb ik onderbouwd dat de netbeheerders uit efficiency overwegingen overgaan tot een volledig geautomatiseerde KLIC-verwerking. In dit kader rapporteerde KLIC reeds in 1995 in zijn jaarverslag over het gebruik van KLIC-robots bij tal van netbeheerders. Op grond hiervan ligt het in de lijn der verwachting dat de volledige robotisering van de massaverstrekking op 1 januari 2010 zal zijn afgerond. Deze situatie in 2010 komt niet zomaar uit de lucht vallen maar is het eindpunt van een ontwikkelingstraject dat bijna 20 jaar heeft geduurd en erop gericht is de papieren tekeningen voor de computer toegankelijk te maken. Met het voortschrijden van het digitaliseringsproces neemt het aandeel van de robotisering in de tekeningverstrekking toe van 0% tot 100% op 1 januari 2010. Bij deze volledig geautomatiseerde tekeningverstrekking maakt de computer gebruik van netlogica en risicofactoren voor type graafwerkzaamheden en type aannemers om de buitendienstorganisaties aan te sturen, die adviserend optreden bij grondroerders. Daarnaast kan de computer grondroerders verzoeken te wachten met graven omdat de netbeheerder zelf op de graaflocatie aanwezig wil zijn om een actieve bijdrage te leveren aan de bescherming van zijn net tijdens het graven.

22

Zie Memorie van Toelichting, paragraaf 5.3.2 „Situatie vóór inwerkingtreding‟, bladzijde 19 en 20.


Page 66 of 136

Voorgaand heb ik gemotiveerd dat een logisch gevolg van de digitalisering van de netten en de robotisering van de tekeningverstrekking het feit is dat de factor arbeid voor de tekeningverstrekking zal dalen tot € 0,00. Op grond van deze ontwikkeling stel ik vast dat alle baten van deze automatiseringsprocessen bij de netbeheerder toevallen aan de netbeheerder. NEN, EIM en de minister maken een grote bedrijfseconomische fout door deze baten toe te rekenen aan de nationalisatie van KLIC. In hoofstuk10 is de berekening van de ex ante administratieve lasten door EIM onderzocht en vastgesteld dat ten onrechte nog 20 minuten per netbeheerder is toegerekend voor de tekeningverstrekking. De grondslag van deze EIM-fout is uitgebreid besproken in dit hoofdstuk. Deze fout is gecorrigeerd. Daarnaast zijn in de EIMberekening van de administratieve lasten de tijdnormen aangepast op basis van praktijkonderzoek in het project MOL. Door deze correcties dalen de ex ante administratieve lasten, zoals door EIM berekend, van € 32,1 miljoen tot € 1,6 miljoen, waarvan € 0,1 miljoen ten laste van de netbeheerders komt en € 1,5 miljoen ten laste van de grondroerders (zie paragraaf 10.3, Tabel 6). De minister vermeldt in de MvT op bladzijde 19 de bedragen die door EIM zijn berekend. Terwille van het overzicht geef ik in Tabel B de cijfers weer die de minister van EZ aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft verstrekt op basis van de berekeningen van EIM. In Tabel B geef ik de cijfers die zijn gecorrigeerd op basis van de feitelijke situatie in de sector van de ondergrondse infrastructuur en marktgegevens. Nu het punt van 100% robotisering van de tekeningverstrekking bij met name de grote netbeheerders, de Velin-leden en de Groep Graafrechten is bereikt, maken NEN, EIM en de minister van EZ de fout alsnog in het verleden gerealiseerde baten ten bedrage van € 46,1 miljoen te koppelen aan de nationalisatie van KLIC (zie Tabel A). Dit is fout omdat, zoals reeds eerder aangegeven, deze kosten aflopen naar € 0,00 en volledig los staan van de nationalisatie van KLIC. Ze worden dus ook gerealiseerd als deze nationalisatie niet doorgaat. In Tabel B zijn de informatiekosten (oud) daarom op nihil gezet (€ 0,1 miljoen). Wellicht ten overvloede wijs ik erop dat ik in deze paragraaf heb vastgesteld dat de NEN- en EIM-cijfers uit het verleden ondeugdelijk zijn omdat deze cijfers volledig berusten op aannames en dus op geen enkele manier door NEN en EIM middels bij de netbeheerders uitgevoerd onderzoek zijn onderbouwd. NEN en EIM gebruiken bedragen die als het ware uit de lucht komen vallen en door NEN valselijk worden gekoppeld aan onbestaande Amerikaanse cijfers die dit zouden ondersteunen.


Page 67 of 136

a) Overzichtstabellen informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet Op pagina 19 van de MvT is een tabel opgenomen waarin de minister de informatiekosten v óór en na inwerkingtreding van de wet weergeeft. Die tabel is in dit rapport overgenomen als Tabel A. In Tabel B zijn de cijfers opgenomen zoals vastgesteld in dit onderzoek. Tabel A. Informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet volgens de MvT Informatiekosten oud (geschat) mln €

Informatiekosten nieuw (meting administratieve lasten) mln €

Reductie (geschat)

Reductiepercentag e (geschat)

mln €

%

Kabel- en leidingbeheerders

46,1

25,4

20,7

45%

Grondroerders

12,8

6,7

6,1

48%

Totaal

58,9

32,1

26,8

45%

Bron: Memorie van Toelichting op de Grondroerdersregeling (WION) [44]

Tabel B. Informatiekosten vóór en na inwerkingtreding van de wet volgens dit onderzoek Informatiekosten oud (geschat) mln €

Informatiekosten nieuw (meting administratieve lasten) mln €

Reductie (geschat)

Reductiepercentage (geschat)

mln €

%

Kabel- en leidingbeheerders

0,1

0,1

0

0

Grondroerders

0,16

1,5

-1,4

?

Totaal

0,26

1,6

-1,4

?

Opmerking: de cijfers in tabel 6 in hoofdstuk 10 wijken af van de cijfers in tabel A omdat voor de indiening van de Memorie van Toelichting nog mutaties zijn toegevoegd. b) Informatiekosten van de grondroerder oud NEN stelt in zijn kosten-batenanalyse23 dat de grondroerder 2 uur à € 40 = € 80 besteedt aan de bestudering en integratie van tekeningen. In paragraaf 8.2.4 van dit rapport „De invloed van de ontwikkeling van ICT op de informatie-uitwisseling‟ wordt vermeld dat, indien de tekeningen in een uniform formaat (IMKL) als PDFbestand worden verzonden naar de grondroerder, deze tekeningen met een op de markt beschikbare viewer, die € 50 per jaar kost, binnen enkele seconden bij de grondroerder kunnen worden geïntegreerd. Dit is een volledig geautomatiseerd proces. Daarna zijn deze geïntegreerde tekeningen op mobiele computers zoals BlackBerry, Nokia en andere mobiele telefoons op de werkplek van de grondroerder beschikbaar. Die werkplek kan ook de cabine van de graafmachine zijn. Op grond van de beschikbaarheid van dit type viewers op de markt kan worden vastgesteld dat de door NEN opgevoerde kostenpost ten bedrage van € 80 per KLIC-melding veel te hoog is en daarom moet worden verlaagd tot ongeveer € 1 per KLIC-melding.

23

Zie NEN-rapport bladzijde 79


Page 68 of 136

Een dergelijke viewer kan immers nog veel meer, zoals de netbeheerder online informeren over afwijkende liggingen, weesleidingen en schade. Daarnaast kan de grondroerder met enkele toetsaanslagen aanvullende tekeningen opvragen. Dit opvraagproces is identiek aan het maken van een KLIC-melding. Op grond van deze vaststelling wordt in Tabel B het bedrag voor de informatiekosten oud verlaagd tot € 0,16 miljoen. Dit is € 1 per KLIC-melding. Hierbij dient opgemerkt te worden dat deze besparingen onafhankelijk zijn van KLIC. c) Informatiekosten van de grondroerder nieuw In Hoofdstuk 10 zijn ook de ex ante administratieve lasten van de grondroerders, zoals berekend door EIM, aangepast op basis van de in het project MOL vastgestelde tijdnormen. Hierdoor dalen de administratieve lasten voor de grondroerder van € 6,7 miljoen tot € 1,6 miljoen. Dat bedrag is opgenomen in Tabel B. Uit praktijktesten blijkt dat het online aanvragen van tekeningen eerder een zaak is van seconden dan van minuten. Daarom vind ik het hiervoor genoemde bedrag van € 1,6 miljoen aan de hoge kant. 7.

De kosten van KLIC Voor de volledigheid behandel ik op deze plaats ook enkele aspecten van de kosten van KLIC. Het oude KLIC kan via internet zonder menselijke tussenkomst tekeningaanvragen verwerken via de door KLIC ondersteunde intoetsschermen of via op andere computers aangemaakte tekeningaanvragen die vervolgens in XML-formaat naar KLIC kunnen worden gestuurd. Deze tekeningaanvragen kunnen door KLIC volledig automatisch worden verwerkt. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat op 1 januari 2010 het geen probleem meer zal zijn om met het „oude KLIC‟ de tekeningverstrekking volledig geautomatiseerd, dus zonder menselijke tussenkomst te laten verlopen. Volgens NEN zullen de kosten van het huidige KLIC hierdoor kunnen dalen tot € 1,75 miljoen per jaar (50%). Wellicht ten overvloede attendeer ik erop dat het samenvoegen van tekeningen geen taak van KLIC hoeft te zijn, zoals in het genationaliseerde KLIC wordt ontwikkeld. Zoals hiervoor aangegeven kan de grondroerder dit zelf doen met op de markt beschikbare software die slechts € 50,- per jaar kost. Een pakketje dat, zoals beschreven onder voorgaand punt b, voor de grondroerder bovendien veel meer doet dan het samenvoegen van tekeningen.

8.

De variabele kosten van de tekeningverstrekking zijn nihil. De voordelen: Zoals hierboven beschreven, kan de tekeningverstrekking aan de aanvrager volledig geautomatiseerd verlopen, zonder menselijke tussenkomst. Dit geldt voor KLIC, voor de netbeheerder en voor de grondroerder. De directe gevolgen van deze hoge mate van automatisering zijn: 1. gezien de variabele kosten voor de drie deelnemende partijen aan de uitwisselingsprocessen (aanvragers, KLIC, netbeheerders) nihil zijn, is het niet meer nodig om een beperkte meldplicht in te voeren zoals NEN adviseerde. NEN adviseerde dit omdat volgens NEN de kosten van de tekeningverstrekking zonder deze beperking hoger zouden oplopen dan de graafschade. 2.

de netbeheerders krijgen door de opheffing van deze beperkte meldplicht een direct voordeel doordat de laatste 10% graafschade die NEN uit kostenoverwegingen adviseerde te accepteren, nu ook kan worden voorkomen. De oorzaak is dat NEN zijn advies had gebaseerd op foute aannames.

3.

het volledig online functioneren, elimineert de side effectkosten die direct gekoppeld zijn aan de meldplicht en de wachttijd van twee dagen voor de tekeningen (zie hoofdstuk 9).

4.

de massale online informatieverstrekking aan de grondroerders op de graaflocatie, met een responstijd van enkele seconden, zal een positief effect hebben op de omvang van de graafschade.


Page 69 of 136

8.3 De bedrijfseconomische onderbouwing van de NEN cijfers Inleiding In dit hoofdstuk wordt in het kader van de kosten-batenberekening in paragraaf 8.3.1 de invloed van de grootte van de netbeheerder op de vaste kosten van de tekeningverstrekking onderzocht. Nauw hiermee verbonden is het volledig outsourcen van de tekeningverstrekking door kleine netbeheerders zoals door NEN in zijn rapportage wordt aanbevolen. In paragraaf 8.3.2 worden de baten van het OpenGis informatiehuis benoemd en de door NEN uitgevoerde boekhoudkundige verwerking in de kosten-batenanalyse beoordeeld. In paragraaf 8.3.3 worden de investeringen voor de tekeningverstrekking via het OpenGis informatiehuis behandeld. In paragraaf 8.3.4 worden de vaste kosten per jaar van de tekeningverstrekking op basis van outsourcing berekend. In paragraaf 8.3.5 worden de NEN toepassingsscenario‟s voor de tekeningverstrekking geëvalueerd.

8.3.1 De invloed van economy-of-scale en outsourcing op de kosten van de tekeningverstrekking In Nederland is 95% van de ondergrondse infrastructuur in eigendom van de voormalige nutsbedrijven, zijnde ongeveer 20 bedrijven. Deze 20 bedrijven voorzien nagenoeg alle gebouwen van elektriciteit, gas, water en een aansluiting op de telecomnetwerken (KPN en CAI). In Tabel 3 van dit rapport wordt een overzicht gegeven van de omvang en vectorisatie van de netten voor de verschillende categorieën. Het meest opvallende in die tabel is dat deze nutsbedrijven gezamenlijk slechts 2% van het totale aantal bedrijven uitmaken. Voor de ontwikkeling van automatiseringsprojecten kunnen deze 20 bedrijven (2%) natuurlijk niet op dezelfde manier worden behandeld als de 450 bedrijven die slechts 0,3% van de ondergrondse infrastructuur vertegenwoordigen. Deze 450 bedrijven zijn bedrijven die een korte kabel of pijpleiding hebben aangelegd om hun bedrijfsgebouwen met elkaar te verbinden. In totaal beheren zij een netlengte van ruim 5.000 km. Deze bedrijven verstrekken gemiddeld 10 tekeningen per jaar, dus minder dan één tekening per maand. NEN signaleert in zijn rapport dan ook terecht dat deze kleine netbeheerders relatief hoge kosten moeten maken voor de automatisering van de tekeningverstrekking en adviseert daarom dat deze bedrijven gebruik zouden kunnen maken van standaard in de markt beschikbare tools of servicecentra waaraan ze hun tekeningenopslag en online informatieverstrekking volledig kunnen uitbesteden. De hiernavolgende drie citaten zijn een letterlijke weergave van het NEN-advies. Citaat 1: zie NEN-rapport [9], paragraaf 6.2.1 “Kritische risico- en succes factoren”, blz. 76-77 “• Succesvolle implementatie Veel kleine beheerders moeten relatief hoge kosten maken. Dit kan worden opgevangen door de markt te vragen „shared service centra‟ in te richten die vervolgens de informatieverstrekking van deze kleinere beheerders aan het informatiehuis kunnen verzorgen;” (onderstreping toegevoegd door MGK) Citaat 2: zie NEN-rapport [9], paragraaf 6.2.2 “Consequentie van het informatiehuis (kosten), bladzijde 7778, voetnoot 1 in Tabel 10 a) “De vele kleinere KLB-ers of KLB-ers met relatief eenvoudige netwerken (gemeenten, waterschappen, kleinere buisleidingbeheerders) zullen met een standaard op de markt beschikbare tool prima de melding on-line kunnen afhandelen. b) Sommige zullen wellicht een shared service centrum oprichten en/of inhuren om deze activiteit te laten verzorgen. c) Slechts de ± 20 grotere netbeheerders in Nederland zullen meer kosten moeten maken omdat zij vaak ook complexere (maatwerk) netregistratiesystemen in gebruik hebben met maatwerk melding afhandelingstoepassingen (soms ook verdeeld over meerdere vestigingen).” (de alfabetische nummering en onderstreping binnen het citaat is voor de duidelijkheid aangebracht door MGK)


Page 70 of 136

Citaat 3: zie NEN-rapport [9], paragraaf 8.2 “Aanbevelingen voor implementatie van het informatiehuis”, bladzijde 93 “Voor een succesvolle implementatie van het informatiehuis in de praktijk is het aan te raden: dat ter beperking van de kosten gebruik wordt gemaakt van shared service centra, door kabel- en leidingeigenaren en -beheerders die dat wensen;” (onderstreping toegevoegd door MGK)

De invloed van economy of scale en outsourcing op de keuzes van NEN NEN geeft in Tabel 10 (bladzijde 78) van zijn rapport een overzicht van de totale kosten van het informatiehuis per belangengroep. Opmerkelijk is dat NEN bij de berekening van het totale investeringsbedrag voor de netbeheerders geen rekening heeft gehouden met zijn eigen advies. NEN betoogde namelijk dat de hoge kosten voor de tekeningverstrekking voor kleine bedrijven kunnen worden opgevangen door een volledige uitbesteding aan derden (de markt). NEN‟s bedrijfseconomische becijfering voor het informatieverstrekkings-tool twee omissies: 1. Er is ten onrechte geen economy of scale analyse uitgevoerd. 2. De mogelijkheden van outsourcing zijn niet onderzocht, terwijl NEN deze optie voor 98% van de bedrijven adviseerde. Ad1. In dit onderzoek is alsnog een economy of scale uitgevoerd. Om de economy of scale te onderzoeken zijn voor de vier te onderscheiden netcategorieën24, zoals weergegeven in Tabel 3, de vaste kosten van het OpenGis informatieverstrekkings-tool per KLIC-melding berekend. Hierbij wordt uitgegaan van de volgende gegevens: - de door NEN gebruikte prijslijst25 voor de aanschaf van het informatieverstrekkings-tool; - een afschrijvingstermijn van 5 jaar met restwaarde 0; - kapitaalkosten: 6%; - onderhoudskosten volgens opgave: NEN 20%. De resultaten van deze berekening zijn weergegeven in Tabel 5. Ad2. De kosten van outsourcing In het NEN-rapport wordt met geen woord gerept over de kosten van de door NEN geadviseerde outsourcing. NEN houdt dus de mogelijkheid tot uitbesteding buiten zijn bedrijfseconomische calculaties. NEN verantwoordt ook nergens in zijn rapport waarom het eigen advies tot outsourcing en het inzetten van andere in de markt beschikbare tools voor de online informatieverstrekking, buiten de door NEN uitgevoerde bedrijfseconomische calculaties werd gehouden. In paragraaf 8.2.4 heb ik als aspect van de invloed van ICT op de informatie-uitwisseling, onder punt 3 vermeld dat er inmiddels vier bedrijven in Nederland zijn die zich met de outsourcing van de tekeningverstrekking bezighouden. Om de kosten van outsourcing te onderzoeken, zijn voor de vier te onderscheiden netcategorieën, zoals weergegeven in Tabel 5, de totale vaste kosten van de tekeningverstrekking van alle netbeheerders per netcategorie per jaar berekend. Bij deze berekening is gebruik gemaakt van de prijslijst van Nav4All CableGuard. De resultaten zijn weergegeven in rij A1 van Tabel 5. In rij A2 van Tabel 5 zijn de gemiddelde kosten per tekeningverstrekking weergegeven. In rij A3 van Tabel 5 is weergegeven hoeveel keer het OpenGis-systeem dat door NEN in zijn begroting is opgenomen, duurder is dan outsourcing.

24 25

In Tabel 5 is het woord „groep‟ synoniem voor het woord netcategorie. De aanschaffingsprijzen zijn vermeld in het NEN-rapport, Tabel 10, blz. 78.


Page 71 of 136

Nadere toelichting bij de cijfers in Tabel 5 1. Economy of scale Voor het OpenGis informatieverstrekkings-tool zijn de gemiddelde vaste kosten per tekeningverstrekking weergegeven in Tabel 5, rij 11. Daaruit blijkt dat deze vaste kosten van de kleine netbeheerders een factor 20 tot 500 hoger zijn dan de vaste kosten van de 20 grote bedrijven. Wat vooral opvalt in rij 18 is dat 54% van de jaarlijkse kosten ten bedrage van afgerond € 20 miljoen voor rekening van de overheden komt en 24% voor rekening van de kleine bedrijven die slechts 0,3% van de totale netlengte beheren (zie rij 12). Deze kleine bedrijven zijn met outsourcing van de tekeningverstrekking een factor 108 goedkoper uit (zie rij A3). Ook valt in rij 18 en rij 12 op dat de kleine bedrijven die slechts 0,3% van de totale netlengte beheren, ruim dubbel zoveel jaarlijkse vaste kosten hebben voor hun tekeningverstrekkings-tool dan de 20 netbeheerders die 95% van de totale netlengte in eigendom hebben. 2.

Outsourcing Voor de outsourcing van de tekeningverstrekking zijn de totale vaste kosten per jaar een factor 8 lager (87,5%) dan de vaste kosten van de OpenGis-tool. Ze dalen immers van € 20 miljoen per jaar tot € 2,5 miljoen per jaar. Voor de verschillende categorieën is onderzocht hoeveel keer het OpenGis-systeem duurder is dan outsourcing. Hieruit blijkt dat, met name voor de categorie kleine bedrijven, OpenGis 108 keer duurder is dan outsourcing. Voor leden van de Velin is dit 17,2 keer duurder en voor de overheden 8,6 keer. Maar ook de grote netbeheerders zijn een factor 2,2 te duur uit.

Conclusies 1. De invloed van economy of scale NEN was er van op de hoogte dat kleinere netbeheerders relatief hogere kosten moesten maken voor de automatisering van de tekenverstrekking. NEN heeft verzuimd deze economy of scale invloeden gedetailleerd te onderzoeken. Door dit onderzoek achterwege te laten werden 98% van alle netbeheerders in Nederland belast met een OpenGis-automatiseringssysteem waarvan de jaarlijkse kosten nooit kunnen worden terugverdiend. 2. De invloed van outsourcing NEN adviseerde outsourcing van de tekeningverstrekking voor kleine bedrijven, maar verzuimde de jaarlijkse kosten op te nemen in zijn tekeningverstrekkingsscenario‟s. Kennelijk wilde NEN niet in beeld hebben dat de kosten van outsourcing per jaar 87,5% lager waren dan het door het instituut gepropageerde OpenGis-systeem. In geld uitgedrukt bedraagt dit voordeel € 17,5 miljoen per jaar. Dit bedrag is gelijk aan de „out of pocket‟ kosten ten bedrage van € 17 miljoen. Opmerking: De grote netbeheerders stoppen in 2006 met het OpenGis informatiehuis De grote netbeheerders hebben in 2006 besloten het OpenGis informatiehuis niet in te voeren. De hoofdreden was dat het verstrekken van geïntegreerde uniforme tekeningen op een goedkopere manier mogelijk is.


Page 72 of 136

Tabel 5. De vaste kosten van het informatieverstrekkings-tool van het OpenGis informatiehuis en de vaste kosten van outsourcing. Volgnr

1

Omschrijving

Aantal bedrijven28 a) uitgangspunt in dit onderzoek (zie tevens Tabel 3) b) uitgangspunt in het NEN-rapport (zie Tabel 10, blz. 78)

Gas, elektra, KPN, CAI, water 1

Leden van Velin en Groep Graafrechten27 2

Kleine

Overheden

< 20 20

50 80

450 300

500 700

bedrijven2 4

3

2

Aanschafprijs van het informatieverstrekkings-tool per bedrijf (zie NEN-rapport, Tabel 10, blz. 78)

€ 250.000

€ 100.000

€ 25.000

€ 50.000

3

Afschrijvingstermijn in jaren

5 jaar

5 jaar

5 jaar

5 jaar

4

Bedrijfseconomische calculatie rente

6%

6%

6%

6%

5

Afschrijving per jaar

€ 50.000

€ 20.000

€ 5.000

€ 10.000

6

Rentekosten per jaar, 6% over de gemiddelde investering

€ 7.500

€ 3.000

€ 750

€ 1.500

7

Onderhoudskosten van het informatieverstrekkings-tool per jaar (20%) (opgave NEN 20-25%)

€ 50.000

€ 20.000

€ 5.000

€ 10.000

8

Totale vaste kosten per netbeheerder per jaar (de som van de rijen 5, 6, 7)

€ 107.500

€ 43.000

€ 10.750

€ 21.500

9

Aantal tekeningaanvragen per jaar uitgaande van 200.000 KLIC-meldingen per jaar (rijtotaal: 1.299.500)

1.000.000

45.000

4500

250.000

10

Gemiddeld aantal tekeningverstrekkingen per bedrijf, per jaar (rij 9 : rij 1a)

50.000

900

10

500

11

Gemiddelde vaste kosten per tekeningverstrekking (rij 8 : rij 10) (rijgemiddelde: € 15,31)

€ 2,15

€ 47,80

€ 1075,00

€ 43,00

12

Aandeel in ondergrondse netten, exclusief overheid, op basis van netlengte

95%

4,5%

0,3%

Overheid

13

Geschat percentage gevectoriseerde netten per 31/12/2008

> 99%

100%

onbekend

> 95%

14

Totale aanschafprijs van het informatieverstrekkings-tool (rij 1a x rij 2) (rijtotaal: € 46,25 miljoen)

€ 5 miljoen

€ 5 miljoen

€ 11,25 miljoen

€ 25 miljoen

15

Variabele computerkosten voor het informatieverstrekkingstool29 Variabele kosten van de tekeningverstrekking indien aantal tekeningaanvragen met factor 10 stijgt30 (variabele kosten = marginale kosten = nul)

nihil

nihil

nihil

nihil

0

0

0

0

Bestede arbeid in verband met de tekeningverstrekking, in minuten, inbegrepen aansturing van aanwijsdiensten31 Totale vaste kosten van het informatieverstrekkings-tool van alle netbeheerders, per groep, per jaar. (rij 1a x rij 8) (rijtotaal: € 19,89 miljoen)

0

0

0

0

€ 2,15 miljoen 11%

€ 2,15 miljoen 11%

€ 4,84 miljoen 24%

€ 10,75 miljoen 54%

A1

Outsourcing tekeningverstrekking via service provider32 totale vaste kosten van de tekeningverstrekking van alle netbeheerders, per groep, per jaar. (rijtotaal: € 2,42 miljoen )

€ 1 miljoen

€ 0,125 miljoen

€ 0,045 miljoen

€ 1,250 miljoen

A2

Gemiddelde vaste kosten per tekeningverstrekking (rij A1 : rij 9) (rijgemiddelde:

€ 1,00

€ 2,78

€ 10,00

€ 5,00

2,2

17,2

108

8,6

16

17

18

A3

€ 1,86)

Besparing via outsourcing. Het aantal keren dat OpenGis (NEN) duurder is dan outsourcing (rijgemiddelde: 8,2)

27

Het aantal KLIC-meldingen voor de tekeningaanvraag is voor deze categorie gedaald omdat KLIC-online en thans ook het Kadaster-online alleen tekeningaanvragen zenden naar de netbeheerders indien de graaflocatie in de tolerantiezone van 2 meter rondom het net ligt. 28 NEN-aantallen wijken enigszins af van rij 1 en 2 in de tabel. Dit heeft geen invloed op de conclusies. Citaat NEN-rapport blz. 78: “De totale kosten voor alle KLB-ers tesamen van EUR 45,5 mln variëren per KLB-er tussen de EUR 25.000 voor de meeste KLB-ers tot EUR 250.000 voor naar schatting een twintigtal KLB-ers: 700*25.000 = 17,5 mln + 300*50.000 = 15 mln + 80*100.000 = 8 mln + 20*250.000 = 5 mln”. 29 De extra computertijd voor de informatieverstrekking is vastgesteld in een testrun met 10.000 KLIC-meldingen. De gemeten tijd per KLIC-melding bedroeg 0,05 seconden. Deze tijd is op alle computers ruim beschikbaar en is zo laag dat het amper in geld is uit te drukken. 30 Op basis van opmerking 11 zijn de marginale kosten van de tekeningverstrekking op “nul”gesteld. 31 Er wordt uitgegaan van 100% gevectoriseerde netten met netlogica. Met behulp hiervan kunnen volledig geautomatiseerd aanwijsdiensten op de graaflocatie worden aangeboden via een boodschap op de tekening. Door deze dienstverlening aan de grondroerder kunnen netten van grote waarde extra tegen graafschade worden beschermd. 32 Basis prijslijst Nav4All CableGuard. Kolom 1: 1 miljoen tekeningverstrekkingen à € 1 = € 1 miljoen per jaar; Kolom 2: 50 bedrijven à € 2500 per jaar = € 0,125 miljoen; Kolom 3: 450 bedrijven eenmalig € 500 = € 0,225 miljoen. Dit is gemiddeld per jaar € 0,045 miljoen (afschrijving in 5 jaar); Kolom 4: 500 bedrijven à € 2500 per jaar = € 1,250 miljoen. Totaal: € 2,42 miljoen.


Page 73 of 136

8.3.2 Baten OpenGis informatiehuis

Batenberekening NEN “kruisbaten zijn niet toestaan” Bij een bedrijfseconomische vergelijking van systemen mogen geen “kruisbaten” worden geboekt. Dit zijn baten die ook ontstaan als het systeem dat doorgerekend wordt, niet wordt ingevoerd. KLIC boekt in vier gevallen baten voor het informatiehuis die onder de bedrijfseconomische definitie van “kruisbaten” vallen. 1. baten bij de netbeheeders 2. baten bij de grondroerders 3. baten bij KLIC-online 4. baten tengevolge van meer KLIC-meldingen ad1. Baten bij de netbeheerders Deze baten staan los van het systeem dat de tekeningaanvraag faciliteert. De efficiency voordelen tengevolge van het vectoriseren van netten zijn voor de netbeheerder. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat NEN een bedrijfseconomische fout maakt door deze baten te boeken als baten die te danken zijn aan het OpenGis informatiehuis34. Dit is fout omdat de netbeheerder deze baten ook realiseert als het OpenGis informatiehuis niet wordt ingevoerd. ad2. Baten bij de grondroerders De netten zijn per 31 december 2008 voor 99,5% gevectoriseerd (exclusief overheden). Voor de overheden is dit 95%. Met dit niveau van vectorisatie begint voor de grondroerder het tijdperk van uniforme dataleverantie via email in pdf-formaat. De grondroerders kunnen met vectordata een gelaagde kaart maken waarop naast de projecttekeningen - waarop de uit te voeren werkzaamheden staan - ook de ondergrondse netten zijn getekend. In de markt is software beschikbaar die tekeningen automatisch samenvoegt. Deze samengevoegde tekeningen kunnen via internet gebruikt worden door de machinist op de graafmachine. Deze software regelt tevens de feedback boodschappen aan de netbeheerder. Deze software kost € 50 per gebruiker per jaar, uitgaande van 20.000 jaarlijkse gebruikers. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat NEN de bedrijfseconomische fout maakt de baten tengevolge van het samenvoegen van tekeningen te boeken op het OpenGis informatiehuis. Dit is onterecht omdat de grondroerder voor het realiseren van deze baten niet afhankelijk is van het OpenGis informatiehuis. ad3. Baten bij KLIC-online KLIC-Nederland maakt het sinds 2005 mogelijk dat grondroerders via internet KLIC-meldingen kunnen maken. Ook is het mogelijk een KLIC-melding te maken via het opsturen van een XML-bestand. KLIC was hiermee goed op de toekomst voorbereid. Van de KLIC-meldingen via internet werd verwacht dat de kosten van de telefonische meldingen zouden dalen. NEN rapporteert voor KLIC een kostendaling van 50% van €3,50 miljoen tot €1,75 miljoen. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat NEN een bedrijfseconomische fout maakt door de baten van de internetapplicaties te boeken op het OpenGis informatiehuis. Dit is onterecht omdat deze baten voor de grondroerders ook gerealiseerd worden als het OpenGis informatiehuis niet wordt ingevoerd.

34

(zie NEN-rapport, hoofdstuk 5 en 6, blz. 59 - 87 en Bijlage O, Scenario‟s implementatie oplossingen, blz. 135 – 140)


Page 74 of 136

ad4. Baten tengevolge van meer KLIC-meldingen en bundeling van tekeningen Bij ad2 – Baten bij de grondroerders – is aangegeven wat de voordelen zijn van de vectordata waarmee de grondroerder zijn projecttekeningen kan combineren met de tekeningen van de netten. Dit zal leiden tot betere informatie op de werkplek met als gevolg minder schade. Daarnaast zal er ook minder schade zijn indien er meer KLIC-meldingen worden gemaakt. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat NEN een bedrijfseconomische fout maakt door de baten – minder graafschade tengevolge van de combinatie van tekeningen en meer KLIC-meldingen – te boeken op het OpenGis informatiehuis. Dit is fout omdat deze baten tengevolge van minder graafschade ook gerealiseerd worden als het OpenGis informatiehuis niet wordt ingevoerd. Samenvatting en conclusie In de kosten-batenanalyse maakt NEN fatale bedrijfseconomische fouten door de baten die elders in de informatieketen worden gerealiseerd, te boeken als baten van het OpenGis informatiehuis. Deze wijze van boekhouden kan, in het kader van de doelstellingen van het NEN-onderzoek, worden gekwalificeerd als frauduleus. Een direct gevolg van deze fraude was dat de terugverdientijden van de investering veranderden van “nooit” naar 2 tot 3 jaar. Zonder deze fraude was het oude systeem KLIC als het meest voordelige uit de bus gekomen. De omvang van de fraude, een voorbeeld In het NEN-rapport bedraagt deze fraude voor het onderzoeksscenario 4 35 – informatiehuis + meldplicht met een prognose van 500.000 KLIC-meldingen – ongeveer € 100 miljoen per jaar. Deze bedragen moeten nog worden verhoogd met € 10 tot € 16 miljoen omdat de door NEN geprognosticeerde schadevoordelen niet mogen worden geboekt op het OpenGis informatiehuis omdat deze besparingen ook met het oude systeem KLIC, zonder dat daarvoor aanpassingen nodig zijn, kunnen worden gerealiseerd. Overigens merk ik op dat deze besparingen volgens de uitgevoerde gevoeligheidsanalyse (zie deel 2, paragraaf 3.3, tabel 1) niet groter kan zijn dan € 3 miljoen.

35

Zie NEN-rapport Appendix 5b, Tabel 11, bladzijde 80 en Appendix 5c, Tabel 12 bladzijde 81. Ten behoeve van de lezer van dit rapport zijn deze tabellen als bijlagen in onderhavig rapport opgenomen.


Page 75 of 136

8.3.3 De investeringen OpenGis informatiehuis en Kadaster-online g) De Minister gaat uit van de inschatting van NEN, met name een totale initiële investering in de orde van grootte van € 67 tot 89 miljoen. Het door de minister genoemde investeringsbedrag staat in het beleidskader “Verplichte informatieuitwisseling” dat de minister aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal zond op 23 November 2004 [38]. Daarnaast staat dit vermeld in bijlage 2b. Hierna volgt een korte samenvatting van de detailonderzoeken die ik terzake heb uitgevoerd: 1.

NEN voert een investering op van € 45,5 miljoen in de OpenGis-informatieverstrekkings-tool voor haar gepropageerde informatiehuis. Deze investering is in strijd met het NEN-advies, dat 98% van alle netbeheerders raakt, om uit kostenoverwegingen deze investering niet uit te voeren en te kiezen voor outsourcing van de tekeningverstrekking. Voor deze groep kleine bedrijven zijn voornoemde investeringen geanalyseerd en is vastgesteld dat ze nooit kunnen worden terugverdiend (zie tabel 5). NEN heeft deze conclusie zelf ook getrokken (zie de citaten 1, 2 en 3 in paragraaf 8.3.1) maar voert desondanks toch de investering uit met vaste jaarlijkse kosten ten bedrage van € 20 miljoen (zie tabel 5, rij 18). Deze handelwijze is onaanvaardbaar gezien de conclusie in paragraaf 8.3.1 dat de jaarlijkse vaste kosten door outsourcing van de tekeningverstrekking ten bedrage van € 2,5 miljoen (zie tabel 5, rij A1) 87,5% lager zijn. De extra vaste kosten van het OpenGis informatiehuis zijn € 17,5 miljoen (€ 20 miljoen - € 2,5 miljoen). Dit bedrag is hoger dan de € 17 miljoen „out of pocket‟ kosten van de graafschade. Het middel is hier dus erger dan de kwaal. Daarnaast is vastgesteld dat de 20 grote bedrijven, die 95% van de netten beheren, reeds in 2006 hebben besloten de OpenGis informatieverstrekkings-tool niet aan te schaffen en de tekeningverstrekking te realiseren via de software van de reeds aanwezige “KLIC-robots”.

2.

NEN voert een investering op van € 15 tot € 30 miljoen voor het digitaliseren van kaarten. Vastgesteld is dat NEN deze investering niet heeft gespecificeerd. Daarnaast is vastgesteld dat met uitzondering van de groep kleine netbeheerders Nederland volledig gevectoriseerd is als gevolg van een 20 jaar durend project dat begon bij 0% en inmiddels bijna de 100% nadert (zie grafiek 1 en tabel 3). Om bovengenoemde redenen, is het onjuist deze niet onderbouwde investering ten laste van de KLIC systemen te brengen.

3.

Voor de grondroerders wordt een investering van € 5 tot € 10 miljoen opgevoerd. Op basis van systeemonderzoek (project MOL) is vastgesteld dat deze investeringen overbodig zijn gezien de reeds aanwezige equipment bij de grondroerders.

4.

Voor KLIC wordt een investering van € 1,75 tot € 1,85 miljoen opgevoerd. Deze investering is merkwaardig omdat het nieuwe KLIC voor de primaire functie, zijnde een centraal loket voor het aanvragen van tekeningen bij de netbeheerders, niet verschilt met het oude KLIC, welke volgens de persberichten en de jaarverslagen van KLIC de volledig geautomatiseerde KLIC verwerking aankan en recentelijk door Geodan van een aantal geavanceerde functies is voorzien.

Samenvatting NEN boekt een investering van € 45,5 miljoen waarvoor in paragraaf 8.3.1 is berekend dat de vaste kosten per jaar hoger zijn dan de „out of pocket‟ kosten van de graafschade per jaar. Deze investering is ook in strijd met het door NEN gegeven advies dat impliceerde dat outsourcing voor 98% van de bedrijven voordeliger is.


Page 76 of 136

De door NEN geboekte investering voor het digitaliseren en vectoriseren van de tekeningen is overbodig omdat de meeste bedrijven hun digitalisatieprojecten aan het afronden zijn (zie grafiek 1). De investeringen bij de grondroerders is overbodig omdat zij reeds over de noodzakelijke equipment beschikken. Tenslotte merk ik op dat het onbegrijpelijk is waarom de minister de investeringsbedragen van NEN niet kritisch heeft beoordeeld. Dit knelt destemeer daar reeds in 2006 ook de grote netbeheerders hebben besloten het OpenGissysteem niet in te voeren. Waarom heeft de minister de Tweede Kamer hierover niet geïnformeerd? Deze vraag is relevant omdat de projectambtenaar van het ministerie van EZ voor de Grondroerdersregeling hiervan op de hoogte was.

8.3.4 De totale jaarlijkse kosten van de tekeningverstrekking op basis van outsourcing Reeds eerder in dit rapport is uitgebreid beschreven op welke manier door de ontwikkeling van ICT de informatieuitwisseling tussen netbeheerders en grondroerders beïnvloed wordt (zie paragraaf 8.2.4). In paragraaf 8.2.5.2 is onder punt 8 een overzicht gegeven van een aantal voordelen van de hoge mate van automatisering. NEN stelt in haar rapport op bladzijde 79 dat door de vergaande automatisering de kosten bij KLIC 50% zullen dalen van € 2,430 miljoen naar € 1,215 miljoen. In tabel 5 zijn in rij A1 de kosten van de outsourcing per netwerkcategorie berekend. De daarbij gehanteerde uitgangspunten zijn opgenomen in een voetnoot. De kosten voor de grondroerders bedragen € 1 miljoen per jaar. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat 20.000 grondroerders een softwarepakket aanschaffen voor € 50 per jaar dat werkt op een low cost telefoontoestel. Op basis van de voorgaande informatie kan de volgende berekening worden gemaakt. De jaarlijkse kosten voor deze geautomatiseerde fase worden begroot op: - voor KLIC (oude systeem, kostenreductie volgens NEN 50%) - voor de grondroerders - voor de kleine netbeheerders op basis van outsourcing voor de 20 grote netbeheerders op basis van outsourcing Totale jaarlijkse kosten

€ 1,5 miljoen € 1 miljoen € 1,5 miljoen € 1 miljoen ----------------- + € 5 miljoen

De grote netbeheerders beschikken reeds over geautomatiseerde tekeningverstrekkingssystemen op grond waarvan zij met outsourcing geen voordelen kunnen realiseren.

8.3.5 Evaluatie van de toepassingsscenario’s voor de tekeningverstrekking Bij deze evaluatie zullen de volgende punten worden beoordeeld: -

het systeemconcept de investeringen de jaarlijkse kosten en baten

1) het systeemconcept Het systeemconcept is dat de uitwisseling volledig geautomatiseerd gaat verlopen. Dat impliceert dat menselijke tussenkomst niet meer nodig is. Dit is niets nieuws omdat KLIC al in haar jaarverslag van 2005 berichtte dat veel netbeheerders reeds in 2005 de tekeningen gerobotiseerd verstrekten. De waterleidingsbedrijven hebben in een onderzoek hetzelfde geconcludeerd voor hun sector. Zij stelden zelfs in dat onderzoek vast dat de terugverdientijd van de nieuwe plannen van KLIC 41 jaar was. De


Page 77 of 136

onderzoekers stelden vast dat de oorzaak hiervan is dat de waterleidingbedrijven de tekeningen in het merendeel der gevallen volledig geautomatiseerd verstrekken (8.2.5.2, punt 3). In Tabel 5 heb ik aangegeven dat de variabele kosten van de tekeningverstrekking nihil zijn. Aangezien de grondroerder zijn KLIC-meldingen via internet kan maken, zijn ook voor hem de kosten nihil, temeer daar hij de clustering van de tekeningen zelf kan regelen met in de markt beschikbare software. Dat hoeft het Kadaster of KLIC dus niet voor de grondroerder te doen (zie paragraaf 8.2.4). De verwerking van de tekeningen kan bij de grondroerder dus volledig geautomatiseerd verlopen, inclusief het beschikbaarstellen van de tekeningen op de mobiele computer van de machinist op de graafmachine. Deze mobiele computers zijn low-cost mobiele telefoons. Systeemconcept van NEN is „prehistorisch‟ NEN gaat in de vergelijking van de scenario‟s uit van grote menselijke tussenkomst. NEN miskent dat de netbeheerders al sinds 1998 bezig zijn met het invoeren van geautomatiseerde systemen voor de tekeningverstrekking en dat veel netbeheerders in 2005 de tekeningverstrekking volledig hadden geautomatiseerd. Uit grafiek 1 blijkt wat de stand van zaken is. De grondroerders kunnen inmiddels ook over volledig geautomatiseerde systemen beschikken. KLIC faciliteert de volledig geautomatiseerde KLICmelding. Op grond van de hiervoor genoemde feiten acht ik het onjuist dat NEN handmatige systemen gaat doorrekenen, waardoor bij sommige scenario‟s de kosten oplopen tot € 400 miljoen per jaar, waar de variabele kosten voor de thans beschikbare geautomatiseerde tekeningverstrekking nihil zijn en het daarom niet uitmaakt of je 200.000 KLIC-meldingen verwerkt of 1 miljoen. 2) de investeringen NEN boekt in zijn calculatiemodellen een investering van € 67 tot € 89 miljoen. In de voorgaande paragraaf heb ik aangegeven dat deze investeringen overbodig zijn. Zelfs het oude KLIC-systeem kan de verwerking van KLIC-meldingen goed aan. Dit is gebaseerd op persberichten en jaarverslagen van KLIC. 3) de jaarlijkse kosten Gezien het uitgangspunt dat de processen voor de tekeningverstrekking volledig geautomatiseerd verlopen, zijn de jaarlijkse kosten gering. In paragraaf 8.3.4 zijn de jaarlijkse kosten berekend op € 5 miljoen. Daarbij maakt het niet uit of je 200.000 KLIC-meldingen verwerkt of 1 miljoen, de variabele kosten zijn immers nihil. de jaarlijkse kosten en baten volgens NEN Omdat NEN uitgaat van niet volledig geautomatiseerd verwerken van tekeningen, worden er bij netbeheerders en grondroerders grote lasten en baten opgevoerd. Het grootste probleem daarbij is dat een en ander boekhoudkundig niet correct verloopt waarbij de baten van de automatisering bij de netbeheerders en de grondroerders worden geboekt op het nieuwe project KLIC. In paragraaf 8.3.2 is uitgelegd welke fouten hierbij gemaakt worden. Discussie In voorgaande paragraaf is aangetoond hoe eenvoudig een volledig geautomatiseerd model voor de tekeningverstrekking systeemtechnisch en kostentechnisch in elkaar zit. Dat model gaat van de ideaalsituatie uit zoals de situatie van 2010 tot 2020 en die waarschijnlijk nog veel langer in stand zal blijven. Deze ideaalsituatie kan ook door het oude KLIC worden gesupport. Het nieuwe KLIC heeft geen toegevoegde waarde. Het clusteren van tekeningen kan thans reeds via in de markt beschikbare systemen bij de grondroerder worden uitgevoerd. Uiteraard is uniformering volgens IMKL36 gewenst, maar dat is in termen van automatisering geen enkel probleem. 36

IMKL - Informatie Model Kabels en Leidingen. Dit is de beschrijving van een protocol om tot een uniforme uitwisseling van tekeningen van kabels en leidingen te komen.


Page 78 of 136

De indruk bestaat dat NEN niet beschikte over het procesinzicht dat je nodig hebt bij het beoordelen van de mogelijkheden van de automatisering van de tekeningverstrekking en de ontwikkelingen daarvan zoals beschreven in paragraaf 8.2. Hierdoor waren ze kennelijk niet in staat om grip op de materie te krijgen waardoor zij geen beeld meer hadden bij de cijfers die ze presenteerden. Dit blijkt uit Tabel 4, rij 1 waarin cijfers staan die gekwalificeerd kunnen worden als klinklare onzin (zie toelichting paragraaf 8.2.5.2, punt 2). Het is een getal dat ongeveer 10 keer te hoog is. NEN had moeten weten dat het irreëel is dat men in 2001 op basis van de NEN-cijfers zelfs moest overwerken om per werknemer voor twee KLIC-meldingen de tekeningverstrekking af te handelen. Dit toont aan dat NEN niet in staat was om de cijfers die zij van derden kreeg te kunnen beoordelen. Dit wordt onderstreept door het rapport van de waterleidingsbedrijven over het jaar 2005 (dit is één jaar later dan het NEN-rapport is uitgebracht) waarin staat dat bij de waterleidingsbedrijven de tekeningverstrekking nagenoeg volledig geautomatiseerd verloopt en op grond daarvan de terugverdientijd van het nieuwe KLIC-systeem op 41 jaar wordt geschat, zie paragraaf 8.2.5.3. Dezelfde verhalen konden worden opgetekend bij bedrijven in de telecomsector en de energiesector. NEN toont in zijn rapport aan dat ze van het bestaan van het ontwikkelingsmodel zoals weergegeven in grafiek 1 volstrekt niet op de hoogte was. Directe gevolgen van de onkunde van NEN: 1. NEN ging met het OpenGis informatiehuis tegen haar eigen advies in (zie 3 citaten paragraaf 8.3.1) Alhoewel NEN adviseerde om bij kleine bedrijven de tekeningverstrekking te outsourcen en niet te kiezen voor het OpenGis informatiehuis, is het onbegrijpelijk waarom zij toch het volle bedrag van € 45,5 miljoen op de investeringenlijst heeft gezet. En aldus de sector opzadelde met een stijging van de vaste lasten met € 17,5 miljoen. Dit bedrag is groter dan de „out of pocket‟ kosten van de graafschade. Een mogelijke verklaring Indien NEN zijn eigen advies had opgevolgd om de kleine netbeheerders voor wat betreft het verstrekken van tekeningen te laten outsourcen dan was dat van toepassing op 98% van alle netbeheerders. Met het oog op de weerzin van de 20 grote netbeheerders (2%) tegen het OpenGis informatiehuis zou hiermee het OpenGis-systeem van tafel zijn. Deze weerzin was gebaseerd op de vrees van de netbeheerders dat zij hun systemen niet toereikend konden afschermen in een OpenGis netwerk. Kortom: voor de kleine netbeheerders economisch niet verantwoord, en de grote beheerders wilden het niet. Op dat moment zou ruim 1/3 deel van de NEN-rapportage, inbegrepen de kosten-batenanalyses voor de vier toepassingsscenario‟s die gekoppeld waren aan het OpenGis informatiehuis, komen te vervallen.

37

2.

NEN declasseerde het „oude KLIC-systeem‟ Volgens de recente persberichten van KLIC is het maken van KLIC-meldingen via internet en xml37 met het oude systeem mogelijk. Op grond hiervan kan dat systeem nog 10 jaar mee, temeer daar de ontwikkeling recentelijk is afgerond door Geodan (zie persberichten). In dit kader komt het vreemd over dat NEN het oude KLIC-systeem in zijn scenario onderzoeken kwalificeerde met “niet doen” en “zeker niet doen” (zie bijlage 5b van dit rapport).

3.

NEN miskende dat het samenvoegen van tekeningen niet persé door KLIC hoefde te gebeuren. Er zijn low-cost standaard pakketten in de markt beschikbaar (€ 50) die dit volledig geautomatiseerd doen (zie 8.2.4, punt 3).

4.

NEN adviseerde uit kostenoverwegingen een beperkte meldplicht. Omdat NEN uitging van „prehistorische‟ normen bij de vergelijking van de verschillende scenario‟s voor de tekeningverstrekking kon zij in haar model niet profiteren van de voordelen van de automatisering. Dit leidde tot het advies dat de netbeheerders tientallen miljoenen EUR op de tekeningverstrekking zouden kunnen besparen door een beperkte meldplicht in te voeren en voor lief te nemen dat 10% van de graafschade, dit is € 4 miljoen, niet wordt voorkomen.

XML is een veelgebruikt protocol voor data uitwisseling op het Internet.


Page 79 of 136

Het is onvoorstelbaar dat de netbeheerders dit hebben geaccepteerd uit het oogpunt van veiligheid. Veiligheid zou in deze context geen prijs mogen hebben! In dit kader verwijs ik naar het leerstuk van de organisatiecriminaliteit waar de Ford Pinto casus38 een goed voorbeeld is van wat er kan gebeuren indien uit kostenoverwegingen bespaard wordt op veiligheid. Het is onbegrijpelijk waarom het Ministerie deze kapitale adviesblunder, die volledig te wijten is aan het gebruik van de „prehistorische normen‟ door NEN, niet heeft ontdekt. 5.

Bij de berekening van de ex ante lasten heeft EIM gebruik gemaakt van het NEN-rapport en nam de fouten van NEN over. Omdat NEN kennelijk niet op de hoogte was van een modeltechnische ontwikkeling: i) zoals weergegeven in grafiek 1 en ii) in 2005 ondersteund wordt door het jaarverslag van KLIC (zie paragraaf 8.2.5.2, punt a) en iii) in 2005 ondersteund wordt door het rapport van de waterleidingsbedrijven (zie paragraaf 8.2.5.2, punt b). EIM gebruikte de cijfers van NEN zonder de validiteit hiervan te onderzoeken. Aldus expandeerden de NEN fouten in de berekeningsmodellen van EIM. EIM berekende € 21,8 miljoen aan extra administratieve lasten voor de netbeheerders waar dat € 0,00 had moeten zijn (zie paragraaf 8.2.5.2, punt 5). Deze fout heeft ertoe geleidt dat in het kader van de evenwichtige lastenverdeling tussen de netbeheerders en de grondroerders de minister heeft beloten dat de grondroerders in de nieuwe wet moeten betalen voor de tekeningen. Na correctie van bovengenoemde fout, tijdnormfouten en enkele andere foutjes van EIM blijft er slechts € 1,6 miljoen aan ex ante administratieve lasten over (zie tabel 6). De verdeling is € 1,5 miljoen lasten voor de grondroerders en € 0,1 miljoen voor de netbeheerders. Bij deze verdeling is het gerechtvaardigd dat de in de vorige paragraaf geprognosticeerde kosten van KLIC ten bedrage van € 1,5 miljoen per jaar ten laste van de netbeheerders blijft. Dit sluit aan bij de wens van de Tweede Kamer om de lasten evenwichtig te verdelen.

38

THE FORD PINTO CASE: THE VALUATION OF LIFE AS IT APPLIES TO THE NEGLIGENCE-EFFICIENCY ARGUMENT Law & Valuation Professor Palmiter Spring, 1999


Page 80 of 136

9. Side-effects Grondroerdersregeling (WION) Het ministerie van EZ heeft wel de ex ante administratieve lasten van de wet voor de netbeheerders en grondroerders berekend, maar heeft verzuimd de lasten voor andere partijen in de maatschappij te kwantificeren. In dit hoofdstuk wordt onderzocht of er side-effects optreden bij de Grondroerdersregeling (WION). In paragraaf 9.1 wordt een niet-limitatieve opsomming gegeven van de plaatsen waar side-effects kunnen optreden. Ter begrenzing van het onderzoek is voor een aantal plaatsen waar side-effects optreden een indicatieve kostenschatting gemaakt.

9.1. Inleiding De side-effects van de Grondroerdersregeling (WION) De side-effects van de wettelijke regelgeving (WION) worden door NEN niet financieel gekwantificeerd. De punten in de hiernavolgende lijst veroorzaken zogenaamde zijdelingse effecten, side-effects. Dit zijn kosten die direct voortkomen uit de grondroerdersregeling. Bij de berekening van de effectiviteit van de wet heeft EIM een zogenaamde nulmeting uitgevoerd. Daarbij zijn de side-effects buiten beschouwing gelaten. a) de twee dagen dat de aanvrager moet wachten op zijn tekeningen (artikel 11); b) het melden van afwijkende liggingen (artikel 17); c) de lasten van niet getekende leidingen (weesleidingen) (artikel 18); d) de wachttijd van tien werkdagen op antwoord van de netbeheerders op de vraag of zij de eigenaar zijn van de weesleiding (artikel 18 lid 4); e) calamiteitregeling (artikel 7 AMvB); f) de extra lasten voortvloeiend uit de „procedure zorgvuldig graven‟ indien het net buiten de wettelijke tolerantiecorridor van één meter ligt; g) het verdwijnen van de onderzoeksplicht indien de initiële graaflocatie buiten de tolerantiecorridor van één meter ligt; h) de structurele rechtsongelijkheid waarbij huisaansluitingen en weesleidingen geen registratieplicht hebben, terwijl kleine netbeheerders, zoals deze veel voorkomen in de landbouwsector en het midden- en kleinbedrijf, een bestuurlijke boete van maximaal € 100.000 krijgen, terwijl hun netwerk niet langer is dan de huisaansluiting of niet geregistreerde weesleiding i) de maatschappelijke lasten van onjuiste tekeningen.

9.2 Schade voorkomen we samen De netbeheerders zitten met een erfenis uit het verleden waardoor zij niet kunnen instaan voor de kwaliteit van de verstrekte tekeningen. Dit is een voldongen feit waar men verder niets aan kan veranderen. Middels een begeleidend schrijven bij iedere tekeningverstrekking attenderen de netbeheerders op de slechte kwaliteit van de tekeningen. De grondroerder moet de netten tijdens het graven zelf opzoeken. De verstrekte tekeningen geven een indicatie van de ligging. In de gevoerde rechtszaken van de afgelopen 40 jaar heeft de rechter de verantwoordelijkheid van de grondroerder vastgelegd. Hoever strekt de onderzoeksplicht? Kort gezegd is het antwoord dat, indien er een vermoeden is dat er leidingen aanwezig zijn, die leidingen moeten worden opgezocht. Afhankelijk van de situatie kan de afwijkende ligging zelfs 5 tot 10 meter zijn. Worden de leidingen niet gevonden, dan dient men in overleg te treden met de beheerder. Indien de leidingen niet getekend zijn, beveelt de jurisprudentie dat er toch naar gezocht moet worden indien er een vermoeden bestaat dat er ergens een leiding moet liggen. De WION, de nieuwe wet, heeft per ongeluk deze in 40 jaar opgebouwde jurisprudentiële bescherming ten aanzien van niet- of niet goed getekende netten van tafel geveegd. De WION heeft rondom de leiding een corridor van één meter ingesteld, waar de onderzoeksplicht geldt. Voor graafopdrachten buiten deze corridor geldt geen


Page 81 of 136

onderzoeksplicht meer en mag de grondroerder zonder risico op schadeclaims de daar aanwezige niet-getekende netten beschadigen. Als onderzoeker zie ik dit als een onaanvaardbare blunder van de wetgever. Dit zal leiden tot meer schade en veel rechtszaken om de ontstane rechtsonzekerheid te herstellen. Daarom is dit het motief om bij de minister de stopzetting van de invoering van deze wet te bepleiten.

9.3 Twee dagen termijn Niet graven zonder tekeningen. Boetedwang van € 450.000. Twee dagen wachten ‟op een psychologisch effect„. Daarom zullen graafopdrachten moeten worden uitgesteld, wat zal leiden tot leegloopkosten. Dit tast de flexibiliteit aan van het midden- en kleinbedrijf en van de landbouwsector. Gelet op het zware boeteregime zal men overschakelen op handmatig graven, wat dan weer tot een toename van de graafkosten zal leiden. De motivatie uit het NEN-rapport is: Citaat: “De wijze van vastleggen geeft ook nog eens een psychologisch effect. Gaat het beeld ontstaan dat altijd direct kan worden begonnen, tenzij er gevaarlijke kabels en leidingen liggen, of gaat het beeld ontstaan dat er in principe 2 (of 3) dagen van tevoren nagedacht moet worden wat er in de ondergond ligt en mag als de kust veilig is toevallig al eerder worden begonnen? Vanuit veiligheidsoogpunt is deze bewustwording in de branche nastrevenswaardig.” Geschat wordt dat 40.000 KLIC-meldingen (20%) belemmeringen kunnen opleveren. Indien de extra uitvoeringskosten op € 100 per KLIC-melding wordt geschat, dan lopen de extra kosten op tot € 4 miljoen. Deze kosten kunnen worden voorkomen door van de netbeheerders te eisen dat zij binnen 2-5 minuten de tekeningen verstrekken. Waarom de netbeheerder niet aanpakken wegens trage levering? Bijvoorbeeld: € 10 vertragingsschade per minuut.

9.4 Calamiteiten (AmvB artikel 7) De minister schat het aantal calamiteiten voor de procedure uit artikel 7 in de AmvB op 5.000, zie citaat 11 in bijlage 2b. Deze regeling zou slechts zeer beperkt gebruikt worden indien KLIC een responstijd zou hebben van 2-5 minuten. Nu dat niet het geval is, moet men terugvallen op een in de AmvB beschreven uitzonderingsprocedure. Indien er 5.000 calamiteiten zijn, zoals de minister schat, dan zijn daar ongeveer 35.000 netbeheerders bij betrokken. De extra kosten zullen ongeveer 30 minuten bedragen, in een speciale procedure waarvoor een verhoogd tarief zal moeten worden berekend van € 30. De totale kosten per jaar zijn dan ruim één miljoen euro.

9.5 Weesleidingenprocedure, artikel 18 WION. Het aantal weesleidingen bedraagt volgens EIM [2] 12.000 per jaar. Deze moeten gemeld worden bij het Kadaster, waarna het werk moet worden stilgelegd totdat een netbeheerder zich meldt. Dat kan maximaal 10 werkdagen duren. De kosten als gevolg van deze vertraging kunnen gemiddeld worden begroot op € 500 per aangetroffen weesleiding. Voor 12.000 weesleidingen is het totale schadebedrag dan 12.000 x € 500 = € 6 miljoen. Opmerkelijk is dat de wetgever de netbeheerder geen boete van maximaal € 450.000 heeft opgelegd indien hij zich niet meldt. Dit is opmerkelijk omdat de grondroerder bij het niet nakomen van regels in het graafproces, voor de vijf te onderscheiden processtappen, per processtap het risico loopt op een bestuurlijke boete van maximaal € 450.000. Een aansprakelijkheidsregeling voor de schade had voor de hand gelegen. Nu gaat de netbeheerder achterover leunen met de gedachte: zoek het zelf maar uit, immers als ik me inspan kost dat meer geld.


Page 82 of 136

Samengevat: extra kosten door wettelijke maatregelen 1. 2 dagen termijn schade € 4 miljoen 2. Calamiteiten € 1 miljoen 3. Weesleidingen € 6 miljoen Raster in plaats van vector PM* ---------------+ Totaal te voorkomen kosten € 11 miljoen *) dit remt de automatisering bij grondroerders en andere gebruikers. Ik schat deze schade voorlopig op € 5 miljoen tot € 10 miljoen. Nader onderzoek is noodzakelijk. Discussie De side-effect kosten hadden door een betere regelgeving kunnen worden voorkomen. De wetgever had zich moeten realiseren dat de totale graafschade per jaar volgens EIM-onderzoek [2] € 27 miljoen per jaar was. In dat geval is het ongepast wettelijke maatregelen te nemen die bij andere partijen een bedrijfseconomische schade aanricht die alleen al voor deze drie punten op € 11 miljoen wordt geschat. Hierdoor wordt het mogelijke effect van de wetgeving volledig teniet gedaan.


Page 83 of 136

10. Ex ante administratieve lastenraming (EIM) Het onderzoeksbureau EIM Onderzoek voor Bedrijf & Beleid (EIM) heeft onderzoek verricht naar de toename van de administratieve lasten voor de betrokkenen na invoering van de WION (“de Grondroerdersregeling”).

39

De overheid heeft naar aanleiding van het EIM-rapport de conclusie getrokken dat de informatievoorziening over de ligging van hun netten (door middel van tekeningenverstrekking) door de netbeheerders niet langer gratis kan geschieden en dat de grondroerders (lees: aannemers) de kosten van KLIC voor hun rekening moeten nemen. Uit de administratieve lastenraming van EIM bleek een grote wanverhouding tussen de lasten voor de netbeheerders en de lasten voor de grondroerder. Op basis van het door EIM verrichte onderzoek is daarom van overheidswege besloten dat na invoering van de wet € 24 per informatieaanvraag (voorheen: KLIC-melding) moet worden betaald. Vóór invoering van de wet was de informatieverstrekking voor de grondroerders kosteloos. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 10.1 zullen de uitgangspunten van het onderzoek van EIM worden uiteengezet. Vervolgens wordt in paragraaf 10.2 ingegaan op de gevolgen van de uitgangspunten en de berekening van administratieve lasten door EIM. Daarbij wordt tevens nagegaan welke negatieve gevolgen de EIMberekening van de administratieve lasten met zich meebrengt voor grondroerders en netbeheerders. In paragraaf 10.3 wordt een totaaloverzicht gegeven van de werkelijke (gecorrigeerde) administratieve lasten. Deze werkelijke administratieve lasten zijn berekend aan de hand van correcties op de berekeningswijze van EIM, evenals aan de hand van gegevens verzameld uit andere rapporten en uit de praktijk. Paragraaf 10.4 is de discussie. Tot slot zijn in paragraaf 10.5 de conclusies van het onderzoek naar de administratieve lasten opgenomen.

10.1 Uitgangspunten van de EIM-berekening EIM hanteert voor de berekening van de administratieve lasten voor de betrokkenen bij de WION de volgende drie uitgangspunten: -

een 24/7 operationeel digitaal informatie uitwisselingssysteem; afschrijvingen op investeringskosten worden niet in de berekening meegenomen; de tijdnormen om aan de verplichtingen van de wet te voldoen zijn gebaseerd op interviews van 40

organisaties en personen . Het door EIM gehanteerde uitgangspunt betreffende het uitwisselingsysteem betreft een systeembeschrijving zoals bedoeld in het wetsontwerp. Een werkend digitaal informatie uitwisselingssysteem heeft als voordeel dat de informatie 24 uur per dag, 7 dagen per week digitaal beschikbaar is en dat de netbeheerders verplicht zijn aangesloten.

41

EIM neemt in zijn berekeningswijze de investeringskosten niet mee. EIM meent dat het te ver zou gaan om de totale afschrijvingen van investeringskosten tot de administratieve lasten te rekenen. Volgens EIM betreffen de investeringen, kosten die bedrijven doen ter verbetering van de bedrijfsvoering met als doel efficiency verhoging en kostenreductie. Het dankzij deze investeringen verkrijgen van instrumenten om te voldoen aan de wettelijke informatieverplichtingen is volgens EIM een secundair doel. Opmerkelijk is dat deze afschrijvingen in de Memorie 42

van Toelichting bij de WION wel aan de tabel met administratieve lasten zijn toegevoegd .

39

Bron: Rapport wet op de informatie-uitwisseling betreffende netten ex ante raming van administratieve lasten, EIM onderzoek voor Bedrijf & Beleid, april 2005. 40 Zie EIM-rapport blz. 23 en tabel 2. Deze gegevens zijn overgenomen in Bijlage 1 van dit rapport. 41 Het EIM-rapport, bladzijde 11. 42 Zie Memorie van Toelichting blz. 18.


Page 84 of 136

10.2 De beoordeling van de EIM-begroting voor administratieve lasten van de WION EIM heeft in zijn rapport in tabel 1 een overzicht opgenomen van de wettelijke informatieverplichtingen, waarbij per artikel is aangegeven welke betrokkene welke verplichtingen heeft, met daaraan de geraamde administratieve lasten per informatieverplichting gekoppeld. De administratieve lasten zijn geraamd met behulp van een standaard kostenmodel in Excel. De details van deze raming zijn opgenomen en verantwoord in een bij het rapport geleverd Excel-bestand “Sheet AL Info-uitwisseling netten”. Deze infosheet vertoont een groot aantal afwijkingen ten aanzien van de uitgangspunten zoals geformuleerd door EIM, namelijk een werkend systeem KLIC in geoptimaliseerde vorm na inwerkingtreding medio 2009. Opmerkingen bij de Excel-sheet: 1.

Dubbele kosten berekend Bij 12.1 en 13.2 worden kosten in rekening gebracht voor de verzending van e-mails. Daarbij zijn kosten berekend per verzending van dezelfde e-mail aan de betrokkenen, zonder dat daarbij rekening is gehouden met de “cc”-optie van e-mails in applicaties. Voor e-mails die via een “cc” kunnen worden verzonden, zouden geen kosten mogen worden berekend. Deze kosten worden namelijk niet gemaakt. Het verzenden van een “cc”- e-mail is een automatisme dat in de software is geïmplementeerd, ook in de software van de grondroerders (de zogenaamde graverapplicatie). Voor zover in de software van de grondroerders die tool niet aanwezig is, kan het Kadaster in zijn e-mail ontvangstsysteem de betreffende e-mails automatisch doorsturen. Indien deze dubbele kostenberekening wordt gecorrigeerd, wordt het lastenbedrag van de netbeheerders ten aanzien van 12.1 verminderd met € 324.000 en ten aanzien van 13.2 verminderd met € 135.000.

2.

Kosten voor niet-verplichte handelingen Bij (artikel 12.2 WION) wordt een administratieve last opgevoerd voor een niet wettelijk verplichte activiteit van de aannemer. Na correctie van deze fout vermindert het lastenbedrag van de aannemers met € 108.000.

3.

Verkeerde normtijden a)

Ontvangstmelding voorgenomen werkzaamheden (artikel 7 WION) Dit betreft de elektronische ontvangst van de KLIC-melding door de netbeheerders. Hiervoor wordt per KLIC-melding 10 minuten in rekening gebracht. In de voorgaande paragraaf 8.2.4 is de procedure voor het ontvangen en het verzamelen van de informatie beschreven. Daaruit blijkt dat het een volledig geautomatiseerd proces betreft waarvoor geen menselijke handelingen noodzakelijk zijn. Het rekenen van een normtijd van 10 minuten dient dan ook gecorrigeerd te worden naar 0 minuten. Correctie van deze fout levert een vermindering van het lastenbedrag voor de netbeheerders op van € 10.800.000.

b)

Verstrekking van gegevens over op de graaflocatie aanwezige netten (artikel 8 WION). Dit betreft de tekeningproductie voor het in de KLIC-melding gedefinieerde gebied. Ook hiervoor geldt dat dit een volledig geautomatiseerd proces betreft, waarvoor geen menselijke handelingen nodig zijn (zie voorgaande paragraaf 8.2.4). Correctie van deze fout levert een vermindering het lastenbedrag van de netbeheerders op van € 10.800.000.

c)

Ontvangstgegevens ondergrondse infrastructuur op de graaflocatie (artikel 9 WION). Dit betreft volgens EIM ontvangstgegevens plus een oppervlakkige controle op volledigheid (zie voorgaande paragraaf 8.2.4). EIM schat de interne lasten voor de aannemer op 10 minuten. Eén minuut is, gezien de geautomatiseerde procedures, toereikend. Correctie van deze fout levert een vermindering van het lastenbedrag van de grondroerder op van € 1.1620.000.


Page 85 of 136

d)

Aangeven op verstrekte gegevens dat de beheerder voorzorgsmaatregelen wil treffen in verband met gevaarlijke inhoud of waarde van het net (artikel 13 WION). Er moet een melding gemaakt worden op de verstrekte informatie. Uit de beschrijving in de voorgaande paragraaf 8.2.4 blijkt dat het een volledig geautomatiseerd proces betreft waarvoor geen menselijke handelingen nodig zijn. Er zijn dan ook geen interne lasten. Op grond hiervan dalen de administratieve lasten bij de netbeheerder voor dit punt met € 36.000.

e)

Afspraken maken over het treffen van voorzorgsmaatregelen (artikel 10.4 WION). Het EIM gaat, zowel voor aannemer als voor graver uit van 30 minuten. Uitgevoerde tests in het project MOL wijzen echter uit dat de benodigde tijd minimaal 2 minuten en maximaal 5 minuten bedraagt. Na correctie van deze fout dalen de administratieve lasten bij zowel de aannemer als de netbeheerder voor dit punt met € 180.000.

f)

Interne lasten betreffende het maken van meldingen vanaf de graaflocatie (artikel 12.1 WION). Onderzoek in het project MOL heeft uitgewezen dat de te besteden tijd per te verzenden boodschap minimaal twee minuten en maximaal vijf minuten bedraagt.

g)

Melding maken van door graafwerkzaamheden veroorzaakte schade aan een net (artikel 16 WION). Uitgaande van een te besteden tijd per te verzenden boodschap van minimaal twee en maximaal vijf minuten, verminderen de administratieve lasten van de aannemer voor dit punt met € 240.000.

h)

Melding maken van afwijkende ligging van (delen van een net) ten opzichte van eerder verkregen gegevens (artikel 12.1 WION). Uitgaande van een te besteden tijd per te verzenden boodschap van minimaal twee en maximaal vijf minuten, verminderen de administratieve lasten van de aannemer voor dit punt met € 716.000.

i)

Melding van bij graafwerkzaamheden aangetroffen kabels en leidingen die niet op eerder verkregen informatie voorkwamen (weesleidingen) (Art. 13.1). Uitgaande van een te besteden tijd per te verzenden boodschap van minimaal twee en maximaal vijf minuten, verminderen de administratieve lasten bij de aannemer voor dit punt met € 90.000.

j)

Eigenaar van weesleiding meldt zich bij de Dienst. Uitgaande van een te besteden tijd per te verzenden boodschap van minimaal twee en maximaal vijf minuten, verminderen de administratieve lasten van de beheerder voor dit punt met € 90.000.

k)

Aannemer ontvangt van de Dienst de naam van de beheerder (artikel 13.4 WION). Het EIM heeft dit aspect niet meegenomen in de berekening. Dit is een interne last voor de aannemer. Hierdoor stijgen de totale administratieve lasten van de aannemer met € 45.000.


Page 86 of 136

10.3 Overzicht administratieve lastenraming EIM: oud versus gecorrigeerd. (Tabel 6) In onderstaande tabel 6 wordt een overzicht gegeven van de lastenraming van EIM met daaronder de uitgevoerde correctie in het kader van dit onderzoek. Aannemer (€)

Beheerder (€)

Totaal (€)

Lastenberekening EIM

6.903.000

(22,9%)

23.229.675

(77,1%)

30.132.675

Gecorrigeerde lastenberekening

1.524.000

(93,9%)

99.000

(6,1%)

1.623.000

Tabel 6: een overzicht van de lastenraming van EIM en de uitgevoerde correctie in het kader van dit onderzoek. In tabel B in hoofdstuk 8 wijken de cijfers enigzins af van tabel 6 omdat er voor de indiening van de Memorie van Toelichting nog mutaties zijn uitgevoerd.

10.4 Discussie 1.

Conclusie uit de EIM-cijfers: aannemers betalen voortaan de kosten van KLIC Het EIM-rapport is mede gebruikt om de lasten van het nieuwe KLIC-systeem, zoals dat door het Kadaster zal worden beheerd , evenwichtig over de partijen te verdelen. Uit het EIM-rapport kan de conclusie worden getrokken dat de netbeheerders een ruim drie keer zwaardere last hebben dan de aannemers. Op grond hiervan heeft de minister van EZ besloten dat de aannemers de kosten van het KLIC bij het Kadaster voor hun rekening moeten nemen. In het verleden werd deze last gedragen door de netbeheerders. KLIC was een gratis dienst.

2.

43

De EIM-cijfers zijn gebaseerd op interviews EIM vermeldt in bijlage 1 dat interviews werden afgenomen ten behoeve van de formulering van uitgangspunten voor de berekening van de administratieve lasten zoals opgenomen in tabel 2 (de Excelsheet). EIM vermeldt dat de meeste respondenten via e-mail gereageerd hebben op de toegezonden vragen en dat de respondenten vervolgens telefonisch zijn geïnterviewd door EIM. De grootste reductie van administratieve lasten in de voorgaande tabel 6 wordt veroorzaakt door de volledige automatisering van de verwerking van de KLIC-meldingen bij de netbeheerders. Een van de geïnterviewden was een landelijk opererende netbeheerder (KPN), die landelijk alle KLIC-meldingen ontvangt. KPN stelt zich tot doel de KLIC-melding, de tekeningverstrekking en de overige wettelijke bevoegdheden en verplichtingen volledig automatisch te laten verlopen, inclusief het aanwijsrecht in KLIC-meldingen indien zich daar netten van grote waarde bevinden. KPN is er dus van op de hoogte dat de administratieve lastenberekening voor de netbeheerders ten bedrage van € 21,6 miljoen niet reëel was. Middels de interviews kunnen netbeheerders de besluitvorming over de lastenverdeling in een door hen gewenste richting sturen. In dit kader stelt zich de vraag waarom KPN, gelet op haar betrokkenheid en kennis, niet een aantekening heeft laten maken bij de onjuiste cijfers in het EIM-rapport.

43

De ligging van een net is immers een aspect van netwerkkwaliteit. KLIC is een initiatief van de netbeheerders en is opgericht in 1985 ter voorkoming van wetgeving.


Page 87 of 136

Dit geldt des te meer, nu ook grote netbeheerders in de energie- en watersector overgaan op volledig geautomatiseerde KLIC-meldingen. Evenals overigens de kleinere netbeheerders. Kleinere netbeheerders zullen hun KLIC-verwerking uitbesteden aan service providers, omdat ze zelf te klein zijn om de 24-uur, zeven dagen per week eis van de wet te realiseren. 3.

Geen “gevoel” bij de cijfers EIM heeft geen gevoel gehad bij de cijfers die hen werden verstrekt. EIM had eenvoudig kunnen vaststellen dat, op basis van deze cijfers, KPN bij 250.000 KLIC-meldingen met een bestede tijd van 20 minuten per KLIC-melding 83.333 uur zou besteden aan de geautomatiseerde productie van de tekeningen. Dit zijn ongeveer 60 FTE‟s (1.400 uur per werknemer per jaar). Opmerkelijk, daar in de markt breed bekend is dat KPN nagenoeg klaar is om de tekeningverstrekking volledig automatisch te laten verlopen. 44

EIM merkt bij de bespreking van de uitkomsten van het administratieve lastenonderzoek het volgende op : “EIM gaat er bij de raming vanuit dat de verstrekking van informatie en kaartmateriaal nog niet volledig geautomatiseerd is, waardoor elke graafmelding de kabel- en leidingbeheerder circa 20 minuten werk kost. Volledige automatisering, zonder menselijke tussenkomst, lijkt de respondenten niet in alle gevallen mogelijk te zijn. In de huidige situatie variëren de door de respondenten genoemde tijden nogal. Gemiddeld zou nu uitgegaan kunnen worden van ongeveer 45 tot 60 minuten werk. Dit werk bestaat uit het ontvangen van de aanvraag, de beoordeling of deze correct, volledig en duidelijk is, het beoordelen in hoeverre de beoogde werkzaamheden een risico kunnen zijn voor het netwerk, het verzamelen van de benodigde kaarten en overige informatie, printen, plotten en verzenden van de informatie.” Dit citaat toont aan dat EIM onvoldoende inzicht had in de stand van zaken rondom het gevectoriseerd beschikbaar zijn van netten op het moment van invoering van de wet. Alle grote netbeheerders, ongeveer 20 grote bedrijven en de VELIN-leden, zijn op het moment waarop EIM zijn studie uitvoert al volledig gevectoriseerd. Deze 20 grote bedrijven en de VELIN-leden vertegenwoordigen 97,5% van de ondergrondse infrastructuur in Nederland (exclusief gemeenten). De gemeenten worden niet meegenomen in de ex ante raming van de administratieve lasten voor bedrijven. Daarnaast is het van belang op te merken dat in het NEN-rapport de verwachting wordt uitgesproken dat veel bedrijven hun KLIC-verwerking zullen uitbesteden aan service providers. Deze service providers kunnen dit alleen doen in een volledig geautomatiseerde omgeving, waarbij de tekeningen over de ligging van ondergrondse netten gevectoriseerd beschikbaar zijn. Op dit moment zijn er vier service providers in de markt: KPN, Geodan, B3 en HLA. 4.

De raming van het aantal graafschades en het aantal KLIC-meldingen EIM baseert zich op de cijfers van het NEN-rapport. Daarbij wordt een opmerkelijke aanname gemaakt: men voorziet na inwerkingtreding van de WION een groei van het aantal KLIC-meldingen. Het doen van een KLIC-melding wordt in de wet voorts gestimuleerd doordat het niet doen van een KLIC-melding gesanctioneerd wordt met een boete. Het niet doen van een KLIC-melding wordt voor alle grondroerders op alle graafoperaties waarbij machinaal wordt gegraven gesanctioneerd met een forse boete van € 450.000. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat er in dat geval meer KLIC-meldingen worden gemaakt, omdat de vroegere niet-melders nu wel zullen gaan melden. Deze categorie zal daardoor minder schade veroorzaken. Daardoor zal het totale aantal schades dalen. Het is dan ook onbegrijpelijk dat het EIM de verwachting heeft gerapporteerd dat het aantal schades met 20% zal stijgen tot 48.000. Vervolgens wordt met cijfers die niet gebaseerd zijn op enig onderzoek aangenomen dat door de wet het aantal schades zal dalen tot 32.000. Dit is een schadevermindering van 33% ten opzichte van 48.000. EIM

44

EIM-rapport, bladzijde 16


Page 88 of 136

stelde in zijn rapport over de Nulmeting, gebaseerd op de echte cijfers van de netbeheerders, vast dat het werkelijke aantal schades in 2005 37.240 was. De daling tot 32.000 komt dan neer op een vermindering met 14%, en dus niet 33% zoals EIM berekende. Van belang is dat de WION een beperkte meldplicht invoert, zoals geadviseerd door NEN. De EIMschattingen van de administratieve lasten gelden voor deze beperkte meldplicht die 250.000 KLICmeldingen oplevert. NEN heeft deze beperkte meldplicht geadviseerd uit kostenoverwegingen. Bij dit advies vermeldt NEN dat hierdoor voor maximaal € 4 miljoen meer graafschade zal ontstaan ten opzichte van een situatie met volledige meldplicht. Maar daar tegenover staat volgens NEN een besparing van vele tientallen miljoenen euro ten opzichte van een onbegrensde meldplicht. EIM berekende in zijn onderzoek betreffende de Nulmeting dat in 2005 de graafschade € 27,2 miljoen bedroeg. De schadestijging met € 4 miljoen ten gevolge van de beperkte meldplicht is procentueel 14,7%. Dit percentage is groter dan de besparing van 14% die door EIM is berekend. Aan voorgaande rekensom kan de wrange conclusie worden gekoppeld dat de voordelen van de invoering van de wet (14% minder schade) teniet worden gedaan door het advies van NEN om voor een beperkte meldplicht te kiezen omdat dat per saldo meer zou opleveren. 5.

Afwijkende ligging Uit de Excel-sheet van EIM blijkt dat afwijkende ligging van netten voorkomt bij 12% van alle 45

graafwerkzaamheden. Op jaarbasis vinden 28.800 meldingen plaats. Insiders plaatsen bij dit cijfer grote vraagtekens, temeer daar het moet gaan over waargenomen afwijkende ligging. In het graafproces wordt in veel gevallen slechts een smalle sleuf gegraven. De leidingen die men daar aantreft zijn meestal moeilijk identificeerbaar vanwege de aanklevende grond. Wat zich buiten de sleuf bevindt, wordt niet waargenomen. Wat men wel ziet is moeilijk nauwkeurig te identificeren en te plaatsen, mede gelet op de tolerantie van de GBKN waar de referentieobjecten op staan. NEN geeft in zijn rapport aan dat volgens kabel- en leidingbeheerders voor meer dan 90% van de kabels en 46

leidingen de nauwkeurigheid in het horizontale vlak (xy-coördinaten) 0,20 tot 0,50 meter bedraagt. Dit cijfer is in strijd met de gegevens van EIM dat namelijk vermeldt dat 12% van de kabels en leidingen buiten de afwijking van 1,0 meter vallen. Volgens de netbeheerders zouden dit slechts enkele procenten kunnen zijn. Hierdoor zouden de administratieve lasten voor de aannemer met € 70.000 dalen. Dit geldt ook voor de netbeheerder. De bewering van EIM dat door KLIC een grote schadereductie kan worden verwacht dankzij de verbetering van het kaartmateriaal is niet reëel gezien het geringe percentage leidingen van het totale netwerk dat in zicht komt tijdens het graven. De invloed na 10 jaar zal minder dan 1% bedragen.

45 46

zie Excel-sheet, cel O27, comment: EIM NEN-rapport, bladzijde 35


Page 89 of 136

10.5 Samenvatting en conclusies EIM heeft in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) voor de WION de ex ante administratieve lasten voor bedrijven berekend. Deze berekening betreft de digitale uitwisselingsfase die volgens het Ministerie één jaar na de ingang van de WION van kracht zal worden, derhalve per 1 juli 2009. Op het moment van afronden van dit rapport is deze datum verschoven naar 1 Oktober 2010. 1.

Uit het onderzoek blijkt dat de ex ante lastenraming van EIM verlaagd moet worden van ruim € 30 miljoen naar € 1,6 miljoen. Hiervan kan € 0,1 miljoen aangemerkt worden als administratieve lasten van de netbeheerders en € 1,5 miljoen als administratieve lasten van de aannemers.

2.

Op grond van de ex ante administratieve lastenraming van EIM is door de minister van Economische Zaken besloten dat het op grond van een billijke lastenverdeling gerechtvaardigd is de kosten van KLIC ten laste te leggen van de gebruikers van KLIC. De beheerders droegen immers al een last van € 23 miljoen, terwijl voor de aannemers een last van „slechts‟ € 7 miljoen was berekend.

3.

Op grond van dit onderzoek is het in rekening brengen van een tarief voor het doen van de KLIC-melding een foute beslissing van de minister van Economische Zaken (EZ) geweest. Deze was namelijk gebaseerd op ondeugdelijke EIM-cijfers. Een gratis dienst is vervangen door een systeem waarvoor € 24 per KLICmelding moet worden betaald. Het besluit van de minister van EZ conflicteert tevens met de aandacht die tijdens het debat in de Tweede Kamer voor dit onderwerp is gevraagd.

47

47

4.

Het is onbegrijpelijk dat KPN, die heeft deelgenomen aan de EIM-interviews, EIM niet heeft geïnformeerd over de onjuiste uitgangspunten. Waarom worden voor KPN de kosten van 83.333 arbeidsuren à € 45/uur als administratieve lasten in rekening gebracht voor de tekeningproductie, indien deze productie volledig geautomatiseerd zonder menselijke tussenkomst verloopt?

5.

De vraag blijft ook open hoe het mogelijk is geweest dat een gerenommeerd instituut als EIM geen enkel gevoel had ten aanzien van de waarheidsgetrouwheid van de cijfers in zijn rapportage. Hoe konden zij in interviews met belangengroepen zo op het verkeerde been worden gezet?

Kamerverslag


Page 90 of 136

11. Netbeheerders en bedrijven kunnen graafschade beïnvloeden 11.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een aantal aan graafschade gerelateerde aspecten belicht. Deze aspecten betreffen de wijze waarop netbeheerders en bedrijven de omvang van graafschade kunnen beïnvloeden. Een netbeheerder kan vier soorten maatregelen nemen ter beperking van indirecte schade: - schadebeperking door redundante netten; - bescherming netten via aanwijzers; - voorkomen van tekeningfouten en afwezigheid van tekeningen; - tolerantiecorridor van 1 meter. In de volgende paragrafen worden deze soorten maatregelen ter beïnvloeding van de omvang van graafschade achtereenvolgens toegelicht. Overigens kunnen ook bedrijven zelf maatregelen nemen tegen leveringsonderbreking (beperking van indirecte schade of vervolgschade). In paragraaf 6 zullen de mogelijkheden daartoe worden uiteengezet.

11.2 Schadebeperking door redundante netten Afnemers van netbeheerders verwachten dat netbeheerders hun netten zodanig inrichten en organiseren dat binnen vier uur na de graafschade of na de onderbreking van de levering, om welke redenen dan ook, de levering wordt hervat. In telecom-, water-, gas- en elektriciteitsnetten kan aan deze verwachting worden voldaan door de netverbinding van twee kanten te laten komen, zogenaamde cirkelnetten. Middels een geautomatiseerde en/of handmatige omschakeling kan een storing in het geval van cirkelnetten snel en eenvoudig worden verholpen. Daarnaast dient de netbeheerder te beschikken over een slagvaardige storingsdienst. DTE gaat zelfs zover dat zij de netbeheerders schadeplichtig houdt jegens de afnemers vanaf het moment dat de levering van stroom langer dan 4 uur onderbroken is geweest, ongeacht de oorzaak. De energieleveranciers dienen deze schadebedragen automatisch te betalen. Dit is voor de energiebedrijven geregeld in de Elektriciteitswet en de NetCode. Uit artikel 31 van de Elektriciteitswet 1998 in samenhang met art. 6.3.1 en 6.3.2 van de NetCode vloeit een verplichting voort voor de netbeheerder zijn netten zodanig te onderhouden en adequaat te organiseren dat 48

stroomstoringen binnen 4 uur kunnen worden opgelost . Kortom: in de Elektriciteitswet en de NetCode is de leveringsbetrouwbaarheid tot een aspect van de netkwaliteit en de kwaliteit van de organisatie gemaakt. Hierdoor wordt de vervolgschade tengevolge van graafincidenten moeilijk claimbaar. De wetgever heeft ter vermijding van misverstanden ook voor de energiebedrijven duidelijke regels gesteld. Zie de twee hiernavolgende casussen:

48 49

49

-

De Rechtbank heeft inzake de “urentermijn” een schadeclaim van Continuon van € 140.836,19, te vermeerderen met de wettelijke rente en de buitengerechtelijke kosten, op grond hiervan verworpen.

-

Een tweede voorbeeld is een recent incident in de Bommelerwaard op 12 december 2007, waar een helikopter van het Nederlandse leger enkele hoogspanningskabels heeft beschadigd. Continuon heeft een voorlopige schadeclaim ingediend van € 18 miljoen. Ook in dit geval loopt Continuon het risico dat de claim grotendeels zal worden afgewezen, omdat Continuon niet over een calamiteitenplan beschikte voor kabelbreuk van hoogspanningsleidingen, door welke oorzaak dan ook. Op de eerste plaats bleek de back-up

Zie NJF 2008, 29 Rechtbank, Arnhem (Meervoudige Handelskamer 10 oktober 2007, nr. 145904). Zie voetnoot 6


Page 91 of 136

leiding waarop zou moeten worden overgeschakeld ingeval van schade, aan dezelfde mast te hangen. Was dat niet het geval geweest, dan waren er nagenoeg geen problemen met de stroomvoorziening geweest. Vervolgens bleek Continuon niet over een reserve grondkabel te beschikken, die als noodoplossing in de rivier had kunnen worden afgezonken ter overbrugging van de afstand tussen twee hoogspanningsmasten. Indien deze maatregelen wel waren getroffen, was de stroomstoring binnen 24 uur verholpen. Tenslotte was er een probleem met de beschikbaarheid van reparatiespecialisten. Continuon heeft kennelijk een ingecalculeerd risico genomen en zal waarschijnlijk grotendeels aansprakelijk worden gesteld voor de kosten van dit ingecalculeerde risico. In de lijn van de Elektriciteitswet en de NetCode is het niet vanzelfsprekend dat de veroorzaker van de schade niet aansprakelijk is voor de vervolgschade indien procedurefouten zijn gemaakt tijdens de reparatie en/of strategische keuzes zijn gemaakt op het vlak de kwaliteitsniveaus van de organisatie en het kwaliteitsniveau van de redundantie.

11.3 Bescherming netten door middel van aanwijzers De netbeheerders hebben ook een eigen verantwoordelijkheid voor de bescherming van netten van grote waarde. Zij kunnen het recht claimen om op de graaflocatie tijdens het graven aanwezig te zijn om hun netten aan te wijzen. Indien een netbeheerder zijn aanwijsrecht claimt, mag er niet gegraven worden in afwezigheid van diens aanwijzer. Indien de grondroerder toch gaat graven voordat de aanwijzer ter plaatse is, loopt hij het risico op een bestuurlijke boete van maximaal € 450.000. De Velin-leden claimen doorgaans standaard hun aanwijsrecht. Daarnaast voeren zij rondom hun buisleidingen met gevaarlijke inhoud of van grote waarde, met helikopters en inspecteurs te velde controles uit om voortdurend op de hoogte te zijn van activiteiten rond hun netten. De netbeheerders van energiebedrijven (gas, elektra) en telecombedrijven (KNP) beschikken ook over veldinspecteurs die KLIC-meldingen met een vergroot risico analyseren en begeleiden. Deze aanwijsactiviteiten zijn in de WION wettelijk geregeld. Zo regelt de WION een aanwijsplicht voor buisleidingen met een gevaarlijke inhoud (art. 13 lid 1). Netbeheerders met netten van grote waarde kunnen een aanwijsrecht claimen (art.13. lid 2). Op grond van de wet mag dan niet gegraven worden alvorens de aanwijzer ter plekke is, op straffe van een boete van maximaal € 450.000 (art.13 lid 3). Anderzijds krijgt de aanwijzer een boete van maximaal € 100.000 indien hij te laat is en is dan aansprakelijk voor alle extra kosten die uit het stagneren van de werkzaamheden voortkomen. Het aanwijsrecht heeft een grote invloed op de vervolgschade en de aansprakelijkheid omdat de netbeheerder bij dit type graafwerkzaamheden als aanwijzer aanwezig is. Het niet claimen van een aanwijsrecht voor netten van grote waarde zal zeker gevolgen hebben voor het claimen van gevolgschade door de netbeheerder. Een schuldeiser heeft immers een schadebeperkingsplicht. Door gebruik te maken van het aanwijsrecht had schade voorkomen kunnen worden.

11.4 Tekeningfouten en “geen tekening” hebben een grote invloed op graafschade Dat de tekeningen niet kloppen is een historische erfenis waarmee we moeten leren leven volgens de CROW richtlijn. Thans blijkt uit cijfers van KLO dat 2 op de 3 graafschades te wijten zijn aan gebrekkige tekeningen in nieuwbouwgebieden en dat netbeheerders bepaalde tekeningen niet willen maken, omdat de baten niet opwegen tegen de kosten. Uit kostenoverwegingen neemt de wetgever in de WION zelfs een beperkte meldplicht op voor het aanvragen van tekeningen, wetende dat 10% schade niet wordt voorkomen. Voorts schuift de wetgever met de invoering van de WION de in 40 jaar tijd opgebouwde jurisprudentie aan de kant, waardoor er geen enkele bescherming meer is voor de netten die niet of niet goed getekend zijn (de erfenis uit het verleden). Ten slotte bepaalt de WION dat de responstijd op de on-line tekeningverstrekking twee dagen wordt in plaats van 2 tot 5


Page 92 of 136

minuten. NEN motiveert deze twee dagen als een noodzakelijke psychologische bezinningstijd om de grondroerder bewust te laten worden van zijn verantwoordelijkheid50. In de volgende paragrafen worden de feiten kort beschreven. 1) 2 op de 3 graafschades te wijten aan het ontbreken van correcte tekeningen in nieuwbouwgebieden In een KLO-nieuwsbrief van december 2007 staat dat bij 2 van de 3 graafschades de oorzaak ligt in het ontbreken van correcte tekeningen in nieuwbouwgebieden. 2) EIM gaat uit van de schatting van NEN van 40.000 tekeningfouten op 240.000 KLIC-meldingen. EIM gaat bij de berekening van de administratieve lasten uit van 28.800 afwijkende liggingen en 12.000 weesleidingen (zie Excel sheet bij tabel EIM [6]). Dit zijn in totaal 40.800 foute tekeningen die ontdekt worden tijdens de uitvoering van werkzaamheden waarvoor KLIC-meldingen zijn gemaakt. De grondroerders komen dus tijdens het graafproces tot de vaststelling dat de netten buiten de in de wet vastgelegde tolerantiecorridor van + of – 1 meter liggen. Indien zij graafwerkzaamheden buiten deze tolerantiezone uitvoeren, leidt dat onherroepelijk tot de beschadiging van leidingen omdat de onderzoeksplicht is komen te vervallen buiten de tolerantiezones. Het valt op dat het aantal afwijkende liggingen in het EIM-rekenmodel groter is dan het aantal graafschades. 3) CROW-richtlijn. “Hiermee is ondubbelzinnig vastgelegd dat er veel hapert aan de kwaliteit van de tekeningen”. In de inleiding van de CROW-richtlijn 250 [31], bladzijde 13, staat dat graafschade vele oorzaken kent en dat gebrekkige informatie over de ligging van netten en onzorgvuldig uitvoeren van het graafwerk tot de belangrijkste behoren. Onbetrouwbare informatie is volgens de CROW-richtlijn meestal het gevolg van gebrekkige registratie bij het aanleggen. Vervolgens wordt opgemerkt dat het zaak is om met de “erfenis” uit het verleden de graafschade te beperken. Hiermee is ondubbelzinnig vastgelegd dat er veel hapert aan de kwaliteit van de tekeningen. 4) Tekeningen worden niet op tijd verstrekt Uit de Nulmeting van EIM op blz. 43 wordt op grond van een enquête gemeld dat, indien de grondroerders een KLIC-melding hebben gedaan, zij in meer dan 70% van de gevallen tijdig, binnen drie werkdagen, de liggingsgegevens van de betrokken netbeheerders hebben verkregen. Dat impliceert dat bij ongeveer één op de drie KLIC-meldingen niet tijdig over de gevraagde informatie kon worden beschikt. 5) Netbeheerders:” afweging maken tussen tekenen en graafschadekosten” In een brief aan de Tweede kamer 51 hebben de netbeheerders, als argument tegen het alsnog vectoriseren van de niet getekende huisaansluitingen, aangevoerd dat in dat geval de leidingen via graafwerk opgezocht moeten worden, wat aanleiding geeft tot een groot graafschaderisico. 6) Kosten-batenanalyse van de tekeningverstrekking: € 4 miljoen (10%) schade is voordeliger NEN heeft op basis van een kosten-batenanalyse aangetoond dat een kostenbesparing van tientallen miljoenen euro kan worden gerealiseerd door een beperkte meldplicht in te voeren. Tegenover deze besparing staat een acceptatie door de netbeheerders van maximaal € 4 miljoen (10%) graafschadekosten (zie NEN-rapport, bijlage O [9]). De wetgever heeft het resultaat van deze analyse overgenomen. Deze beslissing van de wetgever is demotiverend voor het graafschadebeleid. Hierdoor wordt de “ethos” van het kwaliteitssysteem aangetast: “schade kun je voorkomen en zorgvuldig graven kent geen compromis”. In dit kader is een bestuursdwang en een bestuurlijke boete van maximaal € 450.000 op het 50 51

NEN rapport bladzijde 76 Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Commissie EZ (31-03-2006), kenmerk 2006-2788


Page 93 of 136

maken van KLIC-meldingen onbegrijpelijk. De netbeheerders hoeven zich kennelijk niet zo te gedragen, zoals zij wel eisen van grondroerders rond hun netten.

11.5 Andere invloeden van de netbeheerder op de graafschade De tolerantiecorridor De tekening moet een liggingnauwkeurigheid hebben van 1 meter. De opdrachtgever kan het voordeligst graven door de werkzaamheden buiten deze corridor te plannen, aangezien hij ervan uit mag gaan dat daar geen netten liggen. Indien daar wel netten liggen, dan vallen ze in de categorie weesleidingen. Die komen pas aan het licht wanneer delen ervan in de graafbak van de graafmachine terechtkomen. Ze hoeven niet actief te worden opgespoord. Grote gevolgen voor jurisprudentie Voor de netbeheerders is het wegvallen van de bescherming tegen graafschade buiten de tolerantiecorridor een grote achteruitgang omdat “het vermoeden van ligging van netten” niet in de wet is opgenomen terwijl dit de kern van de jurisprudentie inzake graafschade rechtszaken was. Door de creatie van een tolerantiecorridor rondom de getekende leiding, buiten dewelke geen onderzoek naar de ligging van netten hoeft te worden uitgevoerd, wordt 40 jaar jurisprudentie overboord gegooid en de juridische zekerheid inzake de bescherming van netten waarvan we niet precies weten waar ze liggen, teniet gedaan.

11.6 Bedrijven beschermen zich tegen leveringsonderbreking (indirecte schade) Bij de keuze van vestigingsplaats van een bedrijf speelt de verbinding met het wegennetwerk en openbaar vervoer een belangrijke rol. Daarnaast is het van belang dat de vestigingsplaats is aangesloten op betrouwbare voorzieningen voor de levering van energie, telecom en water. Bij dit onderzoek kan aan de betreffende netbeheerders worden gevraagd wat de specificaties van hun netten zijn en of deze beveiligd zijn tegen leveringsonderbrekingen, bijvoorbeeld middels een cirkelnet-structuur. Er zijn in de markt veel gevallen bekend, waarin bedrijven op eigen kosten hun aansluiting op nutsvoorzieningen hebben laten verbeteren. Het uitvallen van de stroomvoorziening en telecomverbindingen door netstoring of graafschade wordt hierdoor nagenoeg uitgesloten. Indien er toch nog een stroomstoring optreedt (restrisico), dan vallen kleine bedrijven terug op een batterij back-up die hen enkele minuten de tijd geeft om kritieke systemen af te sluiten, zodat schade aan de systemen kan worden beperkt. Ziekenhuizen, computercentra en andere vitale bedrijven beschikken over een eigen stroomaggregaat die de stroomvoorziening volledig kan overnemen indien de energievoorziening via het openbare net wordt verbroken. De mogelijkheid en het feit dat bedrijven hun eigen verantwoordelijkheid opnemen zal in de toekomst een belangrijke rol gaan spelen bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van een claim inzake vervolgschade. Door te verzuimen het nodige onderzoek te verrichten en de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen, accepteren bedrijven een berekenbaar risico dat verbonden is met het kwaliteitsniveau van de netten. De veel gehoorde klacht dat een industrieterrein door graafwerkzaamheden wordt lamgelegd, wijst op een berekend risico van de bedrijven op het industrieterrein, die kennelijk de noodzaak van een redundante energieleverantie te laag hebben ingeschat. Zij hadden dit met de netbeheerder moeten regelen. Als tweede voorbeeld geldt een klein bedrijf dat is gevestigd in een woonwijk waar sowieso de redundantie op huisnummerniveau niet is gegarandeerd. Deze bedrijven moeten hun eigen noodvoorzieningen treffen of het bedrijf verplaatsen naar een omgeving waar redundante netten liggen. Immers, de beheerder van een elektriciteitsnetwerk is op grond van de wet pas na vier uur storing aansprakelijk voor vervolgschade (zie paragraaf 2 van deze bijlage).


Page 94 of 136

Deel 3. Regulatory Capture


Page 95 of 136


Page 96 of 136

12. Regulatory capture

12.1 Inleiding Het doel van het onderzoek is vast te stellen of bij het wetgevingstraject van de WION (rondom de totstandkoming van de Grondroerdersregeling), een wet die per 1 juli 2008 is ingevoerd, sprake is geweest van ongewenste beïnvloeding door partijen die daartoe een belang hadden en, zo ja, wie hierdoor bevoordeeld en benadeeld zijn. In de voorgaande paragrafen worden de argumenten beoordeeld die door de minister zijn gebruikt om de noodzaak tot wetgeving bij de Tweede Kamer aan te kaarten: Voor het onderzoeksverslag en de bevindingen verwijs ik naar Deel 2 van deze thesis en de daarin opgenomen samenvatting en conclusies. Op basis hiervan zal in het hiernavolgende worden onderzocht of er sprake is geweest van Regulatory Capture en waar deze mogelijke Regulatory Capture is in te passen in de bestaande literatuur. De WION wordt algemeen gezien als een mooi voorbeeld van wetgeving waarbij, door consultatie, aan de belangen van alle betrokken partijen is tegemoetgekomen.(Dré van den Elzen (EZ), Nyenrode rapport Maart 2007, voorwoord, bladzijde 5). Het wetgevingstraject van de WION kenmerkt zich door consultatie. De noodzaak tot consultatie bestond vanwege de informatie-asymmetrie. Tijdens consultatie bestaat de mogelijkheid om een gunstige regulering af te dwingen door beïnvloeding. Deze beïnvloeding kan plaatsvinden door: i.) het achterhouden van cijfers of het overleggen van incorrecte cijfers; ii.) deelname aan interviewgroepen en workshops; iii.) zwijgen indien cijfers niet tot nadeel leiden. Het risico van beïnvloeding bestaat met name wanneer de consulterende partij niet over de noodzakelijke kennis en middelen beschikt om de verstrekte informatie te controleren. Dit risico is des te groter indien de consulterende partij de voorgelegde cijfers niet kritisch beschouwt, bijvoorbeeld aan de hand van een gevoeligheidsanalyse. Alvorens te kunnen vaststellen of er sprake is geweest van capture, volgt in paragraaf 11.2 allereerst een korte verantwoording door NEN van zijn eigen onderzoek. Daarna wordt in paragraaf 11.3 een overzicht gegeven van de betrokken actoren in het wetgevingstraject en wordt in paragraaf 11.4 uiteengezet waaruit de belangen van deze actoren bestaan. De paragrafen 11.5 tot en met 11.8 handelen exclusief over capture. In die paragrafen wordt onderzocht of sprake is van capture door achtereenvolgens: - een ongewenst verschijnsel te belichten; - te bekijken of dit verschijnsel zich bewust of onbewust heeft voorgedaan en of er sprake is van capture; - na te gaan welk doel met een mogelijke capture is bereikt; - na te gaan hoe deze mogelijke capture had kunnen worden voorkomen.

12.2 Representativiteit van het NEN-rapport; verantwoording van NEN‟s onderzoek NEN heeft in zijn onderzoek grote problemen ondervonden bij de cijfermatige onderbouwing van de meningen van de partijen. Deze cijfers ontbraken, ofwel waren de netbeheerders niet bereid deze cijfers beschikbaar te stellen. Om die reden is NEN in zijn onderzoek noodgedwongen overgegaan tot het maken van schattingen. NEN rapporteert (NEN-rapport bladzijde 9, hoofdstuk “Onderbouwing”) dat zijn rapport absoluut representatief is en dat deze representativiteit wordt ontleend aan (citaat): “- het grote aantal interviews; - de relatief grote diepgang ervan; - de brede samenstelling van de geïnterviewden qua belangenpartijen en achtergrond; - de consistentie met en onderbouwing vanuit de literatuur;


Page 97 of 136

- het consistente en herkenbare beeld van de probleemschets dat zo is ontstaan; - de gedeeltelijke cijfermatige onderbouwing.” De netbeheerders weigerden gegevens uit hun graafschaderegistratie ter beschikking te stellen uit concurrentieoverwegingen of omdat zij niet over deze gegevens beschikten. Om deze redenen moest NEN terugvallen op schattingen. In de samenvatting op bladzijde 46 rapporteert NEN hierover het volgende: “Het verkrijgen van een zeer betrouwbare cijfermatige onderbouwing van de problematiek zal praktisch zeer moeilijk blijken te zijn. Dit komt omdat de netbeheerders uit concurrentie-overwegingen vertrouwelijkheid ten aanzien van deze informatie wensen te bewaren.” (onderstreping MGK) Ten aanzien van de representativiteit van zijn rapport en zijn verantwoording van de inhoud maakt NEN op bladzijde 95 van zijn rapport de volgende afsluitende opmerking: “de onderbouwing van de conclusies in dit onderzoek is naar de mening van de onderzoekers ook zonder nader onderzoek zeker toereikend.” Kortom: Hoewel NEN geen onderzoek heeft kunnen doen op basis van de daadwerkelijk cijfers en derhalve is overgegaan tot schattingen, is NEN van mening dat zijn onderzoek representatief is en de onderbouwing van zijn conclusies ook zonder nader onderzoek zeker toereikend is. In deel 2 van dit rapport heb ik vastgesteld dat NEN bij cruciale cijfers geen enkele onderbouwing heeft gegeven en zelfs valselijk stelde dat de cijfers overeenkwamen met name genoemde literatuur. Ik heb aangetoond dat deze onderbouwingen in de literatuur niet bestonden. De situatie van informatie-asymmetrie en de daaruit voortvloeiende noodzaak tot consultatie én het feit dat daadwerkelijke cijfers niet verstrekt worden en dat de wel verstrekte cijfers aan de hand van interviews niet zijn te controleren, levert een goede voedingsbodem op voor capture. In ieder geval is extra oplettendheid aangewezen en het is dan ook opmerkelijk dat NEN kan concluderen dat het rapport zeker toereikend is zonder nader onderzoek. Ook ontbreekt bijvoorbeeld een gevoeligheidsanalyse die de onzekerheid over de cijfers inzichtelijk maakt.

12.3 De actoren in het wetgevingstraject van de WION In het wetgevingstraject van de WION hebben de volgende actoren een rol gespeeld: 1. de minister van Economische Zaken 2. Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) - het bedrijf dat in opdracht van het ministerie van EZ een onderzoeksopdracht aangaande de informatie uitwisseling van de ondergrondse netten uitvoerde. 3. de grondroerders - 2.200 grondroerders; - vertegenwoordigd door 2 koepelorganisaties. 4. de netbeheerders - 4 grote sectoren: Energie, KPN, CAI en Water. Het gaat hier om minder dan 20 bedrijven die gezamenlijk 95% van de netlengte van alle ondergrondse netten vertegenwoordigen. Tevens vinden 99,5% van alle schades plaats in deze 4 sectoren. Deze 4 sectoren hebben de informatie over de ligging van hun ondergrondse netten voor bijna 100% in vectorformaat beschikbaar.


Page 98 of 136

- 2 koepelorganisaties: Velin (Pijpleidingen) en de Groep Graafrechten (glasvezel), zij vertegenwoordigen gezamenlijk circa 4,5% van de netwerklengte van alle ondergrondse netten. De Velin-leden hebben totaal 5 schades per jaar. - circa 500 kleine bedrijven, die gezamenlijk circa 0,3% van de netlengte van alle ondergrondse netten vertegenwoordigen (lengte niet geteld in NEN-rapport: Tabel 2, blz. 14). - de 480 gemeenten en andere overheden 5. Geodan Geodan is de automatiseerder van KLIC. Geodan is tevens co-auteur/onderzoeker van/in het NEN-rapport en een specialist inzake OpenGIS. 6.

EIM Het bedrijf dat in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken “ex ante lastenberekeningen” tengevolge van de wet en de nulmeting heeft uitgevoerd.

7.

CapGemini Het bedrijf dat door de minister van EZ wordt geciteerd aangaande de omvang van de directe en indirecte graafschade.

8. KLIC Het centrale loket voor het aanvragen van tekeningen in het oude bestel tot 1 oktober 2008. De functie van KLIC wordt daarna overgenomen door het Kadaster. KLIC was voorbereid op Internet (KLIC-online) en werd betaald door de netbeheerders. Het gebruik van KLIC door de aanvragers van tekeningen was gratis. 9. Landbouwbedrijven en MKB 10. Consumenten 11. Andere gebruiksgerechtigden (artikel 7 sub b WION) overheidsorganen (VNG) en dergelijke

12.4 De belangen van de verschillende actoren in het wetgevingstraject van de WION De in paragraaf 11.3 vermelde actoren in het wetgevingstraject van de WION hebben de volgende belangen en posities: 1. Minister van Economische Zaken - politiek verantwoordelijk - laat mij het regelen, ik creëer een probleem, en maak een wet 2. Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) - leverancier van het NEN-rapport, in nauwe samenwerking met Geodan, de automatiseerder van KLIC 3. Grondroerders - snelle, uniforme en correcte tekeningen. - digitaal verstrekt in de cabine - gratis (bovenaan rekenschema, maakt niet veel uit) - economische afhankelijkheid van netbeheerders. De Grondroerders hadden maar één belang: waar is de volgende graafopdracht. De grondroerders konden vanwege hun afhankelijkheid van de netbeheerders weinig zeggen. De netbeheerders zijn hun opdrachtgevers. Bovendien zeiden ze: “vertel maar wat we


Page 99 of 136

moeten, en we zien wel hoe het gaat”. Onze vergoeding wordt toch bepaald op basis van vraag en aanbod en als de wet ons gaat hinderen, dan wordt de totaalprijs duurder. De grondroerders waren dus heel sterk afhankelijk. 4. Netbeheerders - bescherming tegen graafschade (CROW-richtlijn) en KLIC - ordening (nethinder) - kostenbeheersing: de netbeheerders namen de kosten van KLIC voor hun rekening en zagen een mogelijkheid tot kostenreductie door tekeningen via het Internet aan te vragen. In het NEN-rapport staat dat de kosten dankzij het Internet zouden dalen van 3 miljoen naar 1,5 miljoen. - bescherming integriteit (imagoschade/niet aan iedereen verstrekken/ raster-vector) 5. Geodan - financieel: leverancier van OpenGIS - automatiseerder KLIC online - automatiseerder Kadaster online - adviseur van KLIC/Kadaster/NEN - auteur van NEN-rapport 6. EIM - uitvoerder van ex ante kostenberekeningen - uitvoerder van de nulmeting 7. CapGemini - geciteerd door de minister van EZ voor directe en indirecte graafschade - automatiserings dienstverlener aan Kadaster aangaande de automatisering van KLIC voor Kadaster-online 8. KLIC - gratis dienst - bedreigde partij - voorbereid op Internet, naar Kadaster - werd betaald door netbeheerders 9/10/11 De landbouwbedrijven en MKB, de consumenten en andere gebruiksgerechtigden Deze partijen waren niet vertegenwoordigd en zijn derhalve niet betrokken geweest bij het reguleringstraject. De regulerende instantie zal in haar afwegingen de belangen van deze partijen moeten meenemen. Omdat er geen formele relatie bestaat tussen de regulerende instantie en deze partijen, kan dit tot grote problemen leiden. Een regulerende instantie is namelijk niet direct aansprakelijk/verantwoordelijk voor haar acties en beslissingen jegens de consumenten. Wel valt het niet juist behartigen van belangen van partijen die niet betrokken waren bij het reguleringstraject onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

12.5 Mogelijke capture door de netbeheerders De netbeheerders hebben ervoor gekozen de daadwerkelijke cijfers niet aan NEN te overhandigen. Zij lieten NEN het zelf uitzoeken, maar participeerden daarbij wel in interviews en workshops en namen deel aan alle besprekingen. Indien daarin cijfers werden genoemd die in hun voordeel waren, hebben zij nagelaten deze te corrigeren naar de werkelijke cijfers uit hun eigen administratie. De netbeheerders hadden ten aanzien van de volgende punten moeten ingrijpen:


Page 100 of 136

- In 50% van de schadegevallen is geen KLIC-melding gedaan. KPN heeft aan EIM de werkelijke cijfers verstrekt waaruit bleek dat in slechts 3% van de schadegevallen geen KLIC-melding is gedaan. - 1 op de 5 grondroeringen levert schade op. Echter, uit EIM-cijfers is af te leiden dat een graafmachine gemiddeld slechts 1 keer per 4½ maand schade veroorzaakt. - De directe graafschade van Capgemini blijkt 280% hoger dan vastgesteld door EIM. - De directe schade van NEN blijkt 50% hoger dan vastgesteld door EIM. - Ex ante administratieve lasten met een beheerdersaandeel van 21,6 miljoen. Op basis van de EIM-cijfers kon worden berekend dat de KPN 60 werknemers (83.333 uur op jaarbasis) nodig zou hebben voor de tekeningverstrekking. In werkelijkheid verloopt dit proces volledig automatisch zonder tussenkomst van werknemers. - Graafschadekosten lopen uit de hand. De grondroerders schrokken van de cijfers die naar voren werden gebracht, maar konden deze niet weerleggen omdat ze als groep niet over de landelijke gegevens konden beschikken. - De invoering van het OpenGis informatiehuis tegen het drievoudige advies van NEN in. Hierdoor zouden de vaste kosten van de tekeningverstrekking met € 17,5 miljoen stijgen zonder dat daar baten tegenover stonden. - Het invoeren van een beperkte meldplicht onder acceptatie dat 10% van de graafschade niet voorkomen wordt. - De netbeheerders hebben een goed werkende zelfregulering kennelijk niet verdedigd.

De netbeheerders hebben belang bij de door NEN vastgestelde cijfers en percentages. Hieruit zijn namelijk twee belangrijke conclusies te trekken. Ten eerste dat de grondroerders moeten worden gedwongen de wettelijke verplichtingen na te komen, met als stok de mogelijkheid om hoge bestuurlijke boetes op te leggen. Ten tweede dat de netbeheerders teveel betalen en dat KLIC daarom een betaalde dienst dient te worden. De volgende omstandigheden creëerden een milieu waarin capturing kon ontstaan: 1. Uit bijlage 1 van dit rapport blijkt dat NEN kennelijk niet in de gaten had dat het opgezette poldermodel met interviews en consultaties, met de structuur van de geconsulteerden in de drie groepen (begeleidingscommissie, participanten workshop, de lijst met geïnterviewden personen, een grote overlap had in personen en koepelorganisaties. 2. Opvallend is dat bij de beide EIM-onderzoeken in dezelfde vijver is gevist, waarbij EIM uitgebreid gebruik maakte van de cijfers van NEN. (zie bijlage 1) 3. NEN had zich moeten realiseren wat de diepere achtergronden waren van de weigering van de netbeheerders om hun graafschadecijfers ter beschikking te stellen. NEN had zich moeten realiseren dat er een probleem zou ontstaan indien NEN bij de verificatie van de schattingen gebruik zou maken van gespreksgroepen waaraan de netbeheerders deelnamen, die hun informatie om hun moverende redenen geheim wensten te houden. 4. Opmerkelijk is dat NEN zelfs cijfers uit 1988 gebruikte (van de Ravi) die in de oude KLIC publicaties voorkwamen. Ik heb vastgesteld dat NEN niet over de kennis beschikte om de kwaliteit van deze databron te beoordelen (Deel 2, paragraaf 5.2).


Page 101 of 136

5. Bij NEN kunnen we concluderen dat er sprake was van bedrijfsblindheid; dit impliceert dat zij geen feeling hadden met de cijfers die zij produceerden. Een gevoeligheidsanalyse – zoals is uitgevoerd in dit rapport – had hun tot dit inzicht kunnen leiden (Deel 2, paragraaf 3.3). 6. Financiele baten indien indien de kosten van KLIC voor rekening van de grondroerders komen De netbeheerders zijn er kennelijk op een uiterst professionele wijze in geslaagd om tijdens het wetgevingstraject onder tafel te houden dat 2/3 deel van de graafschade te wijten was aan foute tekeningen in de nieuwbouwgebieden, zie deel 2 paragraaf 11.4 punt 1, en dat door EIM het aantal tekeningfouten op de verstrekte tekeningen inzake de KLIC-meldingen groter was dan het aantal graafschades (deel 2, paragraaf 11.4). Uit de genoemde paragraaf blijkt dat de netbeheerders zelf de grote aanleiding zijn van graafschades. In dit geval doet het gênant aan dat de netbeheerders kennelijk hebben weten te bewerkstelligen dat de grondroerders, onder dreiging van hoge administratieve boetes, al hun processtappen zorgvuldig moeten uitvoeren, terwijl er geen boete staat op het bij herhaling verstrekken van foutieve tekeningen. Opmerkelijk, gelet op bovenstaande feiten, is dat voor de opgevraagde tekeningen na invoering van de wet ook nog betaald moet worden, terwijl de verstrekking van tekeningen voorheen gratis was. De netbeheerders waren er in geslaagd de zwarte piet volledig naar de grondroerders door te schuiven. Zij gebruikten als argument dat de helft van de grondroerders geen gebruik zou maken van het systeem, met als gevolg dat de graafschade onbeheersbaar werd. Dit was toereikend voor de politiek om deze boosdoeners te knevelen met een draconisch boetesysteem. Hoe onterecht dit was, blijkt uit dit onderzoek (deel 2, paragraaf 3.2), en de EIM graafschadecijfers (zie deel 2, paragraaf 5.3).

12.6 Capture van de minister van EZ De capture van de minister van EZ blijkt uit het aandikken van cijfers. NEN had 40 miljoen directe schade en geen gevolgschade vastgesteld. De minister baseerde zich echter op de veel hogere schadecijfers uit een rapport van Capgemini. Hij verantwoordde niet – zich waarschijnlijk baserend op de merknaam Capgemini – waarom hij deze hogere schadecijfers gebruikte, die op geen enkele manier in het rapport worden onderbouwd. De minister heeft op twee punten de aan de Tweede Kamer verstrekte informatie aangedikt. Ten eerste vond de minister kennelijk dat de door NEN becijferde schadecijfers te laag waren en ging hij vervolgens met het Capgemini-rapport aan de haal - een vertrouwen inboezemende naam - welk rapport echter slechts 4 regels besteedde aan directe en indirect schade en deze twee keer zo hoog inschatte als de cijfers die NEN hanteerde. Hiermee was de strop voor de grondroerders onontkoombaar geworden. Ten tweede voegde de minister toe dat de kans op graafschade zonder KLIC-meldingen twee keer zo groot was als met KLIC-melding. Bij deze uitspraak werden de NEN-cijfers niet correct geïnterpreteerd (zie deel 2, paragraaf 3.3). Tenslotte is het relevant dat de minister het blazoen van KLIC oppoetste door op 23-10-2003 met een brief [35] aan de tweede Kamer de rapporten van Koppen de Neve [23,24] onderuit te halen. De motivering van de minister was onjuist omdat deze rapporten waren gebaseerd op tellingen van de totale populatie. In dat geval is weerlegging middels steekproeven niet mogelijk. De minister was kennelijk onder de indruk van zijn succes bij het opsporen en knevelen van de grote boosdoener en vond het klaarblijkelijk gepast, in het kader van een zeker evenwicht van maatregelen tussen grondroerders en beheerders, om ook de nauwkeurigheid van de tekeningen te regelen. De pijnlijke bijkomstigheid hiervan was wel dat het beschermingsharnas dat door de jurisprudentie was gecreëerd inzake de erfenis van niet getekende leidingen (jurisprudentie) werd weggevaagd. Door deze maatregel bestaat er rechtsonzekerheid, of zal deze althans ontstaan, en ligt een toename van graafschade in het verschiet. Hoe had dit kunnen worden voorkomen:


Page 102 of 136

-

Onafhankelijk onderzoek; (niet inkwartieren bij 1 partij en niet 1 partij – Geodan, de automatiseerder van KLIC – laten toetreden tot het onderzoekteam). Samenstelling van het onderzoeksteam (nauwe verwevenheid met KLIC). Het inrichten van een systeem voor het ontdekken van onderzoeksfraude en boekhoudkundige fraude (anticorruptiebeleid) Een deskundig ambtenarenapparaat dat in staat is de uitgebrachte adviezen te beoordelen.

12.7 Capture van Geodan Daar waar een deskundige52 wordt ingeschakeld door een onafhankelijk onderzoeksbureau, welke deskundige een monopoliepositie heeft in de huidige markt vanwege het feit dat geen aanbesteding plaatsvindt, en de monopoliepositie wordt behouden na inwerkingtreding van de wet, behoeft het risico op capture geen nadere uitleg. NEN heeft op drie plaatsen gerapporteerd dat het OpenGis Informatie Huis – een product geleverd door Geodan – alleen voor de 20 grote netbeheerders (2%) rendabel was en dat de applicatie voor de overige 1.000 netbeheerders (98%) zeer nadelig zou zijn (zie deel 2 hoofdstuk 8, tabel 5). Op basis van de cijfers in deze tabel had NEN moeten rapporteren dat verder onderzoek voor de 1.000 netbeheerders niet reëel was. NEN zette echter het onderzoek voort en activeerde een investering van € 45,5 miljoen (zie bijlage 5a). De rentabiliteitcijfers werden kunstmatig opgedreven door alle netbeheerders als een gezamenlijke groep te beoordelen. Door deze investering stegen de jaarlijkse vaste lasten met € 17,5 miljoen (€ 20 miljoen voor het OpenGis informatiehuis - € 2,5 miljoen voor het alternatief ). Deze stijging was groter dan de „out of pocket‟ kosten van de graafschade. Vanwege de hoge kosten van de tekeningverstrekking, die daarvan een direct gevolg was, adviseerde NEN een beperkte meldplicht in te voeren en te accepteren dat 10% van de graafschades ten bedrage van € 4 miljoen bewust niet wordt voorkomen. De wetgever heeft dit aldus geregeld. Deze beslissing is in strijd met het veiligheidsbeleid van de netbeheerders. De vraag rijst waarom NEN en Geodan op grond van hun eigen adviezen (zie de drie citaten in paragraaf 8.3.1) het hele OpenGis project niet van tafel hebben gehaald, en alle tekst terzake als niet meer relevant uit hun rapport hadden verwijderd (40 pagina‟s). Wat was het motief om de sector op te zadelen met € 17,5 miljoen extra vaste kosten en € 4 miljoen te voorkomen graafschade? Al met al veel hoger dan de „out of pocket‟ kosten van de graafschade. NEN adviseerde het OpenGis Informatie Huis in te voeren. Aldus kregen de onderzoekers een mooi voorbeeld van deep capture.

12.8 KLIC-case in relatie tot literatuur omtrent Regulatory Capture Deze case betreft een geval van passieve capture. Onder passieve capture wordt een vorm van capture verstaan, waarbij de regulerende instantie niet in de gaten heeft dat zij gecaptured is door de belangen vanuit de sector en niet langer het publieke belang dient. De primaire capture bestaat er uit dat netbeheerders tijdens de consultatieronde uit concurentie-overwegingen geen informatie hebben verschaft, die essentieel was voor de vaststelling van de noodzaak tot wetgeving, en vervolgens niet hebben ingegrepen toen NEN zijn schattingen in het rapport opnam. Dit terwijl zij nauw bij het rapport betrokken waren en belang hadden bij een uitkomst van de schatting die in hun

52

drs. ing. P. van de Crommert (Geodan)


Page 103 of 136

voordeel was. Deze case betreft tevens een ex post capture. Onder ex post capture wordt een capture verstaan als gevolg van invloed die is uitgeoefend op het besluitvormingsproces voordat de regulering tot stand komt. Stigler heeft als eerste getracht te verklaren wat de overheid eigenlijk doet, door te onderzoeken wat de krachten zijn die bepalen welk beleid uiteindelijk door de overheid wordt overgenomen. Stigler begon allereerst met het onderzoek van het effect van economische regelgeving. Stigler ging er van uit dat hij, door het effect van regulering vast te stellen, iets zou kunnen concluderen over de krachten die tot regulering hebben geleid. Het feit dat de gereguleerden invloed zullen uitoefenen op de regulerende instanties en zullen trachten deze te kapen teneinde de regels in hun voordeel te laten uitkomen, is door Stigler aangeduid als regulatory capture. De gevallen van capture die in de voorgaande paragraaf zijn beschreven, betreffen gevallen van deep capture (Jon Hanson & David Yosifon, 2003). Deep capture gaat uit van de theorie van Stigler, maar breidt deze verder uit. John Hansen en zijn coauteurs zijn van mening dat regulerende instanties kunnen worden gecaptured door “powerful corporate interest”, maar daarop voortbouwend stellen zij dat in feite alle instituten, van de media over de academische wereld tot de populaire cultuur, kunnen worden gekaapt door “powerful corporate interest”. Dit fenomeen duiden zij aan als “deep capture”. Als regulerende instanties al kwetsbaar zijn voor krachten als capture door bepaalde belangen, dat lijkt de waarschijnlijkheid van een diepere capture onweerlegbaar. Deze casus is een heel mooi voorbeeld van hoe deep capture, in dit geval de capture van een onafhankelijk onderzoeksbureau, kan worden bewerkstelligd door verschillende actoren/belangengroepen. Daarbij hebben de volgende 4 factoren een grote rol gespeeld: Informatie-asymmetrie; - (on)afhankelijkheid (Geodan); - machtsposities; - onoplettendheid (te weinig kritische blik en geen gevoel voor cijfers) van onderzoekers en minister. Wanneer deze 4 factoren in het spel zijn, is extra oplettendheid ten aanzien van capture op zijn plaats en zal capture zich vaak al voordoen op het niveau van de onafhankelijke onderzoekers die ingeschakeld zijn teneinde de noodzaak tot wetgeving te onderzoeken. Het reguleringsproces kenmerkt zich door asymmetrische informatie, dit blijkt alleen al uit de uitgebreide consultatie die door NEN is georganiseerd. De vice-voorzitter van de Raad van State (Tjeenk Willink) heeft recentelijk zijn verontrusting uitgesproken over het gevaar van ondeskundigheid in het ambtelijk apparaat en een te grote afhankelijkheid van externe managers en adviseurs. Hieronder volgt een citaat uit een artikel in de krant de Telegraaf van zondag 23 april 2008 met als kop “Democratie loopt gevaar”: “(…) Gevaarlijk is dat de directe belangstelling, ook van politici, verdwijnt voor degenen die als professionele uitvoerder het echte werk doen. Dat maakt politici afhankelijk van anderen die natuurlijk hun eigen invalshoek hebben. (…) ik vind dat professionals verantwoording moeten afleggen. Niet alleen voor het geld dat ze uitgeven, maar ook wat betreft de professionaliteit.(…) maar een complexe samenleving als de onze heeft een zekere mate van management nodig. Ik ben alleen wel tegen managers die om de paar jaar van de ene naar de andere functie gaan en net doen alsof het overal hetzelfde is. (…) om goed te kunnen managen, moet je iets van de inhoud weten en als je alleen maar richt op het procesmanagement en voor de inhoud leentjebuur moet gaan spelen bij externe adviseurs, dan vraag je om moeilijkheden. Dat is mijn kernpunt. In die zin maak ik mij ernstig zorgen over de inhoudelijke deskundigheid binnen de departementen. (…) wat ik wel vind is dat de kamer erg verbonden is geraakt met en zich afhankelijk heeft gemaakt van het bestuur. (…) wat je had kunnen doen is een sector er uit pikken en kijken wat er feitelijk gebeurt in de hele keten van uitvoerders tot aan de politiek verantwoordelijke minister. Kijk vervolgens hoe de tussenlaag in die sector is gegroeid en kijk dan of dat naar het oordeel van de politici en naar het oordeel van de uitvoerders goed heeft uitgepakt en neem de tussenlaag in de tang (…) ambtenaren, rekenministers, deskundigen, toezichthouders, adviseurs en managers.”


Page 104 of 136

Discussie Deze case toont aan dat, wat er gebeurd is bij de totstandkoming van de grondroerdersregeling precies datgene is waar Tjeenk Willink voor waarschuwde. De minister kan er kennelijk niet meer op rekenen dat de voor hem betaalde adviseurs zoals EIM hem informeren als zij in een onderzoek constateren dat hij fout is geïnformeerd. Men kan zich afvragen waar de loyaliteit van de EIM lag: was dat bij de onderzoekers van NEN en KLIC of bij de minister, die zij had moeten informeren over de bevinding van NEN, dat de grondroerders in de helft van de gevallen van graafschade geen KLIC-melding hadden gemaakt, er naast zat? Dit laatste bleek uit de echte cijfers waarover de EIM beschikte. EIM had vastgesteld dat de graafschade slechts € 27 miljoen was, waar de minister in de Memorie van Toelichting € 175 miljoen noemt. Dit is 650% te veel. Waarom heeft EIM de minister niet geinformeerd dat het getal in de Memorie van Toelichting niet strookte met de werkelijkheid. EIM rapporteert dat tijdens het onderzoek intensief overleg met de opdrachtgever is gevoerd. Is dit tijdens deze contacten dan niet ter sprake gekomen? De eindconclusie van dit rapport is dat het onderkennen van regulatory capture, zoals door Stigler aangeduid, en tevens van deep capture, zoals door Jon Hanson & David Yosifon aangeduid, van wezenlijk belang is. In dit rapport is een voorbeeld gegeven van deep capture en de mogelijke gevolgen ervan. Zoals Jon Hanson & David Yosifon al zeiden: “In a world without foxes, a farmer will not guard the hen-house. And because deep capture occurs situationally – outside of view by, and with the induced consent of, the captured – any loss of eggs will either go unnoticed or will be perceived as natural and just.”

12.9 Verder onderzoek De capture van Geodan is geheel in te passen in de theorie van Stigler, waarbij een onderneming (monopolist) gebruik (of eerder misbruik) maakt van de wetgevende macht van de overheid om een voor haar voordelige wetgeving te laten stemmen en te handhaven. De capture van de netbeheerders is in te passen in het leerstuk van de sociale responsiviteit van ondernemingen (leerstuk van de organisatiecriminaliteit). Mocht van hen een ingrijpen worden verwacht op het moment dat NEN op basis van zijn schatting uitkwam op cijfers die niet overeenstemden met hun eigen schaderegistratie? Het handelen van de minister is in te passen in het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid (zelf rapporten erbij halen die er niet toe doen, zelf argumenten zoeken ter onderbouwing van haar stelling, niet alert zijn bij grote verschillen tussen twee rapporten (van EIM en van NEN) die onderzoek verrichten ten aanzien van dezelfde punten, niet zien dat Geodan als onafhankelijk expert zelf grote belanghebbende was etc., verkeerd voorlichten van de Tweede Kamer en Eerste Kamer). Het wanpresteren van NEN is in te passen in het leerstuk van wanprestatie. Heeft NEN de zorgvuldigheid aan de dag gelegd die van een onafhankelijk onderzoeksbureau van dit kaliber mag worden verwacht? Waarom heeft NEN het bedrijf Geodan, dat de software ontwikkelde voor KLIC, laten meeschrijven (auteur aan zijn rapport)? De twee voorbeelden van onderzoeksfraude en de gepleegde boekhoudkundige fraude in de kosten-baten analyse zoals beschreven in deze thesis passen in het leerstuk van de corruptie (zie deel 1 paragraaf 2.6.3).


Page 105 of 136


Page 106 of 136

13. Samenvatting

13.1 Beantwoording van de onderzoeksvragen Het onderzoek werd aangevat met de inventarisatie van de argumenten die de minister heeft gebruikt in het beleidskader [38] om te besluiten een wetsvoorstel voor de Grondroerdersregeling bij de Tweede Kamer der StatenGeneraal in te dienen. Hiertoe werd het beleidskader geanalyseerd en de relevante citaten zijn opgenomen in bijlage 2 van dit rapport. (Bijlage 3 betreft een Engelse vertaling van bijlage 2; ingeval van tegenstrijdigheden tussen beide versies geldt de Nederlandstalige tekst.) In de beschrijving van de onderzoeksaanpak en uitvoering in deel 2, hoofdstuk 2 staat welke relevante citaten, vermeld in het genoemde beleidskader [38], in het uitgevoerde onderzoek op juistheid zijn onderzocht. In dit hoofdstuk wordt het resultaat van deze toets vermeld. Daarnaast wordt voor ieder citaat de vraag beantwoord of de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist heeft geïnformeerd. Hoofdstuk 3.

De relatie tussen het aantal graafschades en het maken van een KLIC-melding De volgende argumenten van de minister om tot wetgeving over te gaan werden onderzocht: a)

bij 50% van alle graafschades is geen KLIC-melding gemaakt Onderzoeksresultaat In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat de rapportage van NEN, dat in 50% van de graafschades geen KLIC-melding is gemaakt, is gebaseerd op een door NEN uit de lucht gegrepen getal dat door NEN valselijk is onderbouwd door verwijzing naar niet bestaand binnen- en buitenlands onderzoek. Deze fraude knelt des temeer daar de integriteit van gerefereerde bronnen, het Ministerie van EZ en KPN, hoog is. Uit EIM onderzoek gebaseerd op cijfers van netbeheerders blijkt dat in de telecomsector, welke de helft van alle graafschades betreft, in 3% van alle graafschades geen KLICmelding is gemaakt. De telecom- en energiesector samen krijgen 80% van alle graafschades. In dat geval wordt in 7,8% van alle graafschades geen KLIC-melding gemaakt. Conclusie Op grond van de mededeling van de minister van EZ dat in 50% van alle graafschades geen KLIC-melding is gemaakt, stel ik vast dat dit percentage 640% boven het werkelijke percentage (7,8%) van de telecom- en energiesector ligt. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat en de conclusie stel ik vast dat de minister van EZ terzake de relatie tussen het aantal graafschades en het maken van een KLIC-melding ten onrechte stelt dat in 50% van alle graafschades geen KLIC-melding is gemaakt en dus de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd omdat het door de minister verstrekte percentage van het aantal graafschades waarvoor geen KLICmelding is gemaakt 640% boven het werkelijke percentage (7,8%) van de telecom- en energiesector ligt. Dit knelt des temeer daar vaststaat dat NEN terzake geen onderzoek heeft uitgevoerd en onderzoeksfraude heeft gepleegd door valselijk te verwijzen naar niet bestaand binnen- en


Page 107 of 136

buitenlands onderzoek, ondersteund door bronnen met een hoge graad van integriteit, namelijk het Ministerie van EZ en KPN. Overige bevindingen Op grond van de vaststelling van EIM dat in de telecomsector in slechts 3% van alle graafschades geen KLIC-melding werd gemaakt is het onbegrijpelijk dat EIM de minister van EZ, zijn opdrachtgever, niet terstond heeft geïnformeerd over het feit dat de belangrijkste reden om tot wetgeving over te gaan niet valide was. Op basis van de Nulmeting over 2005 kon immers de conclusie worden getrokken dat, vijf jaar vóór de invoering van de wet, de deelname van de grondroerders aan KLIC zelfs beter was dan de door NEN op economische gronden gestelde norm. b) bij 30% van de grondroeringen waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt, ontstaat graafschade terwijl dat 15% is bij de grondroeringen waarvoor die melding wel is gedaan Onderzoeksresultaat De conclusie van de minister dat de kans op graafschade twee keer groter is indien er geen KLIC-melding wordt gemaakt, is fout omdat de minister uitgaat van het onjuiste, gefraudeerde NEN-cijfer dat in 50% van de graafschades geen KLIC-melding is gemaakt (zie a hierboven). Op grond van EIM-cijfers (7,8%) vermeld in de voorgaande conclusie is af te lezen uit Tabel 1 dat de kans op graafschade bij niet gemaakte KLIC-meldingen juist vijf keer kleiner is dan bij de gemaakte KLIC-meldingen. Conclusie Uit Tabel 1 is af te lezen dat de kans op graafschade bij niet gemaakte KLIC-meldingen juist vijf keer kleiner is in plaats van twee keer groter. Dit verschilt een factor 10 ofwel 1.000%. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat stel ik vast dat de minister van EZ, terzake haar mededeling dat bij 30% van de grondroeringen waarvoor geen KLIC-melding is gemaakt graafschade ontstaat en dat dat 15% is bij de grondroeringen waarvoor die melding wel is gedaan, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd omdat de minister is uitgegaan van het onjuiste en gefraudeerde NEN-cijfer dat in 50% van de graafschades geen KLIC-melding is gemaakt. De kans op graafschade bij niet gemaakte KLIC-meldingen is juist vijf keer kleiner in plaats van twee keer groter. Dit verschilt een factor 10 ofwel 1.000%.

Hoofdstuk 4.

Het aantal graafschades De minister stelt dat: a)

het aantal graafschades in Nederland 40.000 per jaar bedraagt. Onderzoeksresultaat Omdat de netbeheerders hun gegevens over graafschade niet aan NEN ter beschikking wensten te stellen, heeft NEN op basis van andere bronnen het aantal graafschades in 2003 geschat op minimaal 40.000. In de samenvatting van zijn rapport schrijft NEN dat dit aantal onbeheersbaar wordt.


Page 108 of 136

Twee jaar later stelt EIM, op basis van registratie van netbeheerders, vast dat het werkelijke aantal graafschades in 2005 37.241 was. Hieruit blijkt dat de schatting van NEN 7,5% te hoog was en dat de trend dalend is in plaats van stijgend. Conclusie Op grond van de mededeling van de minister dat het aantal graafschades 40.000 per jaar bedraagt, stel ik vast dat het cijfer van de minister 7,5% te hoog was. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat en de conclusie stel ik vast dat de minister van EZ, terzake de mededeling dat het aantal graafschades in Nederland 40.000 per jaar bedraagt, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd omdat het aantal door de minister genoemde aantal graafschades 7,5% hoger lag dan het werkelijke aantal en dat de trend dalend was in plaats van stijgend. b) bij 20% van de grondroeringen in Nederland ontstaat graafschade Onderzoeksresultaat Het cijfer dat bij 20% van de grondroeringen in Nederland graafschade ontstaat is nietszeggend omdat het geen rekening houdt met de hoeveelheid werk in een KLICmelding. De hiernavolgende cijfers doen dat wel. - Aantal graafschades per graafmachine per jaar: 2,67 - Percentage graafopdrachten waarbij graafschade ontstaat: 2,96 % - Gemiddeld aantal graafopdrachten per KLIC-melding: 6,75 - Gemiddelde graafschade per graafmachine (€ 2,67 x € 725): € 1.936 Uit deze cijfers blijkt dat een graafmachine één keer per 4,5 maand een graafschade veroorzaakt. Uit deze cijfers blijkt tevens dat NEN met zijn berekening dat bij 20% van alle grondroeringen schade ontstaat een factor 6,75 boven de werkelijkheid van 3% zit. Met andere woorden: een overschatting van 675%. Conclusie Op basis van het uitgevoerde onderzoek trek ik twee conclusies: 1. Het aantal graafschades gerelateerd aan het aantal graafopdrachten en het aantal graafmachines is laag. 2. Het door de minister gepresenteerde getal dat bij 20% van de grondroeringen in Nederland graafschade ontstaat, geeft een fout beeld omdat dit getal geen rekening houdt met het aantal opdrachten in een KLIC-melding. Het werkelijke resultaat van de grondroerder is een factor 6,75 beter (minder graafschade). Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat en de conclusie stel ik vast dat de minister van EZ, terzake de mededeling dat bij 20% van de grondroeringen in Nederland graafschade ontstaat, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd omdat de minister bij haar informatie geen rekening heeft gehouden met het gegeven dat er gemiddeld 6,75 graafopdrachten in een KLIC-melding aanwezig zijn. Hierdoor ligt het door de minister verstrekte percentage 675% hoger dan de werkelijkheid.


Page 109 of 136

Hoofdstuk 5.

De directe kosten van graafschade De minister stelt dat deze kosten volgens NEN (september 2004) € 40.000 bedragen. Onderzoeksresultaat Omdat de netbeheerders hun gegevens over de graafschade niet aan NEN ter beschikking wensten te stellen, heeft NEN de kosten van de graafschade geschat. NEN heeft verzuimd zijn schattingen adequaat te onderbouwen, zodat controle op de schattingen onmogelijk is. NEN stelt dat de kosten stijgen en onbeheersbaar dreigen te worden. EIM beschikte in het kader van de Nulmeting wel over de graafschaderegistraties van de netbeheerders van 2005. Op basis daarvan berekende het de totale schade op € 27 miljoen (zie Tabel 2). Conclusie Op basis van het uitgevoerde onderzoek trek ik vier conclusies: 1. De totale graafschade bedraagt € 27 miljoen in plaats van € 40 miljoen zoals NEN stelt. 2. NEN schatte de graafschade ruim 50% te hoog in (gecorrigeerd voor inflatie). 3. De stelling van NEN, dat de graafschades toenemen en onbeheersbaar dreigen te worden, is door NEN niet onderbouwd. Uit vergelijking met EIM blijkt het tegenovergestelde. 4. De „out of pocket‟ graafschade wordt geschat op € 17 miljoen (zie deel 2 , paragraaf 5.2, punt 7) Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat en de conclusie stel ik vast dat de minister van EZ, terzake haar stelling dat de directe kosten van graafschade volgens NEN € 40.000 bedragen, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd door een graafschadecijfer te verstrekken dat 50% hoger ligt dan de feitelijke vaststelling van EIM en door mede te delen dat er sprake was van een stijgende trend terwijl de cijfers aantonen dat de trend dalend was.

Hoofdstuk 6.

De vervolgschade volgens NEN NEN maakt geen schatting ten aanzien van de vervolgschade. De minister verwijst in haar schatting niet naar NEN. NEN begroot in zijn berekeningen de indirecte schade op 2x de omvang van de directe schade, zijnde € 80 miljoen. De herkomst en de invloed van dit cijfer zal daarom worden onderzocht. Onderzoeksresultaat 1. Uit het NEN-rapport blijkt dat NEN geen onderzoek heeft verricht naar de indirecte graafkosten van € 80 miljoen per jaar. NEN stelt zonder nader onderzoek en zonder enige onderbouwing dat de indirecte graafschade tweemaal zo groot is als de directe graafschade ten bedrage van € 40 miljoen. 2.

Een mogelijke verklaring voor het niet beschikbaar zijn van vervolgschadecijfers zou kunnen zijn dat de netbeheerders de vervolgschade ervaren als een aantasting van de kwaliteit van hun netwerk, waardoor imagoschade ontstaat. Daarnaast is het geheimhouden van uitbetaalde schadeclaims van belang om een claimcultuur te vermijden.


Page 110 of 136

Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? De minister heeft kennelijk vastgesteld dat NEN terzake geen onderzoek heeft uitgevoerd, en kon daarom geen NEN-cijfers gebruiken. Daarom is bovenstaande vraag op dit punt niet relevant. Hoofdstuk 7.

Capgemini graafschadeonderzoek De minister hanteert, op basis van het Capgemini-rapport (2004), voor de directe schade het cijfer van € 75 miljoen en voor de indirecte schade het cijfer van € 100 miljoen. Onderzoeksresultaat Ik heb vastgesteld dat het door de minister van EZ gerefereerde Capgemini-onderzoek niet over graafschade gaat. Capgemini wijdt in haar onderzoek slechts twee zinnen aan de directe en indirecte schade, met als toevoeging dat de bedragen in de toekomst zullen toenemen met ca 10% per jaar. Ik heb vastgesteld dat het Capgemini-onderzoek gericht was op het bepalen van de haalbaarheid van de oprichting van een platform voor belangenbehartiging van een bepaalde groep grondroerders. Op basis van de cijfers van de EIM-nulmeting kan worden vastgesteld dat bij het directe graafschadecijfer van Capgemini sprake is van een statistische anomalie, een niet te verklaren onregelmatigheid. Op grond hiervan mag dit cijfer niet worden gebruikt (zie deel 2, paragraaf 7.2, punt 5). Conclusie Op grond van de bestudering van het Capgemini-rapport stel ik vast dat de twee zinnen tekst waarin de directe en indirecte schadebedragen worden genoemd, met de toevoeging dat deze met zekerheid met 10% per jaar zullen stijgen, gezien de afwezigheid van iedere onderbouwing door de minister niet mogen worden gebruikt als motief om de noodzaak van wetgeving aan te tonen. Hierbij speelt de aangetoonde onregelmatigheid ook een rol. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat en de conclusie stel ik vast dat de minister van EZ op basis van het Capgemini-rapport (2004), terzake het gebruik van het cijfer van € 75 miljoen voor de directe schade en het cijfer van € 100 miljoen voor de indirecte schade, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd omdat de CapGemini graafschadecijfers niet zijn gebaseerd op onderzoek. De minister vertrouwt kennelijk op de naam van CapGemini en hanteert zodoende graafschadecijfers die op geen enkele manier onderbouwd zijn (een onderzoek van 5 regels). Dit knelt des temeer omdat vaststaat dat de directe graafschade op grond van EIM-cijfers als onbetrouwbaar moet worden aangemerkt en daarom niet mag worden gebruikt. Overige bevindingen Graafschade is € 175 miljoen. Dit CapGemini graafschadecijfer, waarvan ik heb aangetoond dat het onjuist en niet onderbouwd is, wordt door het ministerie zonder nadere toevoeging als „de waarheid‟ gebruikt: - In de Memorie van Toelichting wordt op bladzijde 23 gesteld dat het totale schadebedrag door CapGemini (juni 2004) op € 175 miljoen wordt geraamd. - De Directeur-Generaal Energie en Telecom, Mark Frequin [19] stelt “financiële schade circa € 175 miljoen”. Dit bedrag is 10 keer groter dan de „out of pocket‟-schade (zie deel 2, paragraaf 7.2, punt 5).


Page 111 of 136

Hoofdstuk 8. 1)

Uitgangspunten van de kosten-batenanalyse: De minister gaat uit van de inschatting van NEN, met name een totale initiële investering in de orde van grootte van € 67 tot 89 miljoen. De door de minister genoemde investeringsbedragen bestaan uit 4 componenten die ik hierna achtereenvolgens zal behandelen. 1.

Onderzoeksresultaat investering € 45,4 miljoen in het OpenGis informatiehuis In dit onderzoek is vastgesteld dat NEN in zijn rapport op 3 plaatsen terecht heeft geconcludeerd dat voor 98% van de netbeheerders het OpenGis informatiehuis uit kostenoverwegingen niet geschikt zou zijn voor de tekeningverstrekking (zie citaten in paragraaf 8.3.1). Aangezien de netbeheerders reeds beschikten over eigen „datarobots‟ voor de tekeningverstrekking (zie paragraaf 8.2.5.2, punt 3) – en om die reden het door NEN gepropageerde systeem niet nodig hadden – had NEN moeten concluderen dat het OpenGis informatiehuis waaraan het 1/3 deel van zijn rapport wijdt, ongeschikt was voor de tekeningverstrekking. NEN negeert echter zijn eigen adviezen en adviseert dat een investering van € 45,4 miljoen in 2-3 jaar kan worden terugverdiend. In paragraaf 8.3.2 geef ik aan dat deze korte terugverdientijd mede tot stand is gekomen door boekhoudkundige fraude, waarbij NEN de baten van netbeheerders en grondroerders ten onrechte boekt op het in te voeren nieuwe systeem. Uit de uitgevoerde analyses (zie paragraaf 8.3.1) blijkt dat de investeringen nooit kunnen worden terugverdiend. Ik heb vastgesteld dat de extra vaste kosten € 17,5 miljoen per jaar bedragen (€ 20 miljoen - € 2,5 miljoen) en dat dit bedrag zelfs hoger is dan de € 17 miljoen „out of pocket‟-kosten van de graafschade. Het remedie is hier dus erger dan de kwaal. Conclusie De minister had zich moeten afvragen waarom NEN de kleine netbeheerders – tegen zijn eigen adviezen voor outsourcing in – toch opzadelde met het OpenGis informatiehuis, wetende dat tegenover de extra vaste kosten van € 17,5 miljoen per jaar geen baten stonden en wetende dat dit bedrag hoger was dan de € 17 miljoen „out of pocket‟-kosten van de graafschade.

2.

NEN voert een investering op van € 15 tot € 30 miljoen voor het digitaliseren van kaarten. Vastgesteld is dat NEN deze investering ten bedrage van € 15 tot € 30 miljoen voor het digitaliseren van kaarten niet heeft gespecificeerd. Daarnaast is vastgesteld dat, met uitzondering van de groep kleine netbeheerders, Nederland volledig gevectoriseerd is als gevolg van een 20 jaar durend project dat begon in 1987 bij 0% en anno 2008 de 100% nadert (zie Grafiek 1 en Tabel 3). Op grond van deze twee onderzoeksbevindingen is het onjuist deze investering ten bedrage van € 15 tot € 30 miljoen uit te voeren.

3.

Voor de grondroerders wordt een investering van € 5 tot € 10 miljoen opgevoerd. Op basis van systeemonderzoek (project MOL) is vastgesteld dat deze investeringen overbodig zijn gezien de reeds aanwezige uitrusting bij de grondroerders.

4.

Voor KLIC wordt een investering van € 1,75 tot € 1,85 miljoen opgevoerd. Deze investering is merkwaardig omdat het nieuwe KLIC, wat zijn primaire functie betreft, namelijk een centraal loket zijn voor het aanvragen van tekeningen bij de


Page 112 of 136

netbeheerders, niet verschilt van het oude KLIC. Volgens de persberichten en de jaarverslagen van KLIC kan dat oude systeem de volledig geautomatiseerde KLICverwerking aan en werd het recentelijk door Geodan van een aantal geavanceerde functies voorzien. Overige bevindingen De foute investeringsbeslissing ten voordele van het OpenGis informatiehuis heeft grote gevolgen voor het doorrekenen van de toepassingsscenario‟s voor de tekeningverstrekking zoals die door NEN zijn uitgevoerd. Hierop wordt ingegaan in de discussie in paragraaf 8.3.5. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van de onderzoeksresultaten stel ik vast dat de minister van EZ, terzake de initiële investering voor het nieuwe KLIC systeem ten bedrage van € 67 miljoen tot € 89 miljoen, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd. Ik heb vastgesteld dat de minister had kunnen weten dat de investeringen in het OpenGis informatiehuis in strijd zijn met het drievoudige advies van NEN om deze investeringen niet te doen omdat outsourcen volgens NEN veel voordeliger is. De minister had zich moeten afvragen waarom NEN deze investering tegen zijn eigen advies in toch doorzette, met als gevolg dat de netbeheerders opgezadeld worden met een stijging van de vaste kosten ten bedrage van € 17,5 miljoen per jaar waar tegenover geen baten staan. De minister had kunnen weten dat de door NEN gepresenteerde korte terugverdientijd van 23 jaar gebaseerd is op boekhoudkundige fraude, waarbij de baten van de netbeheerders onterecht geboekt zijn op het nieuwe KLIC-systeem. De minister had ook kunnen weten dat de investeringen ten bedrage van € 15 miljoen tot € 30 miljoen voor het digitaliseren van kaarten onjuist waren. Dit geldt ook voor de opgevoerde investeringen bij de grondroerders ten bedrage van € 5 miljoen tot € 10 miljoen. 2) De totale jaarlijkse kosten na implementatie van het beleid worden geschat op € 25 tot 30 miljoen. Onderzoeksresultaat Ik heb vastgesteld dat de tekeningverstrekking aan de aanvrager reeds nu volledig geautomatiseerd kan verlopen zonder menselijke tussenkomst. Dit geldt voor het oude KLIC, de netbeheerder en de grondroerder. Deze automatisering leidt er toe dat het aantal verstrekte tekeningen geen invloed meer heeft op de kosten. De jaarlijkse kosten voor deze geautomatiseerde fase worden begroot op: - voor KLIC (oude systeem, kostenreductie volgens NEN 50%) € 1,5 miljoen - voor de grondroerders € 1 miljoen - voor de kleine netbeheerders op basis van outsourcing € 1,5 miljoen - voor de 20 grote netbeheerders op basis van outsourcing € 1 miljoen ----------------- + Totale jaarlijkse kosten € 5 miljoen Conclusie Ik heb vastgesteld dat de tekeningverstrekking reeds nu voor ongeveer € 5 miljoen per jaar kan worden uitgevoerd met het huidige KLIC-systeem. Deze kosten liggen 5 tot 6 keer lager dan de voorgestelde informatieverstrekkings-tool via OpenGis. De schatting van de minister ten aanzien van de jaarlijkse kosten is 500% tot 600% te hoog.


Page 113 of 136

Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van de onderzoeksresultaten stel ik vast dat de minister van EZ, terzake haar schatting van de totale jaarlijkse kosten na implementatie van het beleid voor het nieuwe KLIC-systeem ten bedrage van € 25 miljoen tot € 30 miljoen, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd. In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat deze kosten € 5 miljoen bedragen. De minister schat de jaarlijkse kosten 500% tot 600% te hoog. 3) Op dit moment betalen de kabel- en leidingbeheerders jaarlijks € 40 tot 50 miljoen voor het faciliteren van KLIC en het verstrekken van tekeningen aan gravers. Onderzoeksresultaat In mijn onderzoek heb ik vastgesteld dat, met het voortschrijden van het digitaliseringsproces, het aandeel van de robotisering in de tekeningverstrekking toeneemt van 0% omstreeks 1995 tot 100% op 1 januari 2010. Op dat moment zullen de kosten per verstrekte tekening nihil zijn (zie Grafiek 1 en Tabel 3 en Tabel 4). KLIC rapporteerde in zijn jaarverslag van 2005 dat reeds vele bedrijven de tekeningverstrekking gerobotiseerd hadden. Dit stemt overeen met een onderzoek van de waterleidingmaatschappijen over 2005 waarin gerapporteerd wordt dat dankzij de verregaande automatisering de kosten van de tekeningverstrekking nog maar € 12 per KLIC-melding bedragen. Tevens rapporteerden zij dat op grond daarvan de terugverdientijd van de investeringen in het nieuwe KLIC 41 jaar zal zijn. De kosten van de waterleidingmaatschappijen zijn een factor 4 lager dan het cijfer dat de minister noemt (paragraaf 8.2.5.2, punt 3). Conclusie NEN was kennelijk niet op de hoogte van de processen die zich afspelen rondom de tekeningverstrekking bij de netbeheerders, waardoor NEN niet in staat was de door haar zelf geproduceerde cijfers te beoordelen. Gevolg was dat NEN zelfs niet in de gaten had dat zijn cijfers ondeugdelijk waren. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat stel ik vast dat de minister van EZ, terzake de jaarlijkse kosten die door de kabel- en leidingbeheerders betaald worden voor het faciliteren van KLIC en het verstrekken van tekeningen aan gravers ten bedrage van € 40 miljoen tot € 50 miljoen, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd omdat uit onderzoek blijkt dat de netbeheerders ongeveer een factor 4 lager zaten met deze kosten. Overige bevindingen In dit onderzoek heb ik vastgesteld dat NEN bij zijn berekeningen van de kosten van de tekeningverstrekking is uitgegaan van door KLIC verstrekte cijfers ten bedrage van € 175 per jaar in 2001. NEN kwalificeert dat cijfer valselijk als „overeenkomend‟ met Amerikaans onderzoek. Ik heb vastgesteld dat de KLIC-cijfers ongeveer een factor 10 te hoog zijn (zie paragraaf 8.2.5.1 en paragraaf 8.2.5.2, punten 1, 2, en 4). Deze NENfraude raakt niet alleen de door NEN berekende kosten van de tekeningverstrekking door de netbeheerders, maar ook de door NEN berekende realiseerbare besparingen op deze kosten.


Page 114 of 136

4) De geschatte baten van het beleid bedragen € 48 tot 61 miljoen. Onderzoeksresultaat Dit bedrag wordt gerealiseerd door bedrijfseconomische fraude, gepleegd door NEN, omdat het baten van netheerders (€ 24,8 tot € 31 miljoen) en grondroerders (€ 16 miljoen) boekt als baten tengevolge van de invoering van het nieuwe KLICsysteem. Deze baten kunnen ook worden gerealiseerd zonder de invoering van het nieuwe KLIC-systeem (zie paragraaf 8.3.2). De opgevoerde reductie van graafschade (€ 6 tot € 12 miljoen) kan ook worden gerealiseerd zonder de invoering van het nieuwe KLIC-systeem. De opgevoerde meerkosten van KLIC zijn niet terecht omdat de netbeheerders de aanvraag van tekeningen online, zonder tussenkomst van KLIC, kunnen aanbieden. Daarom zijn de marginale kosten van de online aanvraag van tekeningen bij KLIC nihil. Conclusie Bij een volledig geautomatiseerde KLIC verstrekking zijn de variabele kosten bij de netbeheerders, grondroerders en KLIC nihil. Deze volledig geautomatiseerde verstrekking is ook met het oude KLIC-systeem reeds mogelijk. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat en de conclusie stel ik vast dat de minister van EZ, terzake de geschatte baten van het beleid ten bedrage van € 48 miljoen tot € 61 miljoen, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd omdat deze geschatte baten tot stand zijn gekomen via boekhoudkundige fraude. Hierbij zijn de baten van netbeheerders en grondroerders geboekt op het nieuwe KLIC terwijl deze baten ook bij het oude KLIC kunnen worden gerealiseerd. Ik stel daarom ook vast dat deze baten niet voortkomen uit het beleid van de minister. Overige bevindingen De waargenomen boekhoudkundige fraude is zo eenvoudig vast te stellen, dat de vraag rijst hoe het mogelijk is dat de minister dit niet heeft waargenomen.

5) De minister stelt in haar beleidsnota het onvermogen van KLIC aan de orde om invloed uit te kunnen oefenen op de netbeheerders aangaande de noodzaak tot vectoriseren van hun netten, alsmede de noodzaak om de data in een uniform formaat te verstrekken. Onderzoeksresultaat Met deze mededeling miskent de minister het feit dat de digitalisering van de netten een project is dat bijna 20 jaar heeft geduurd. Dit project is onderhevig aan de normale ontwikkelingscurves met een eigen karakteristiek waar je niet met een toverstokje kunt ingrijpen (zie Grafiek 1 en Tabel 3). De minister miskent tevens het feit dat netbeheerders hun netten digitaliseren en vectoriseren ten behoeve van hun eigen bedrijfsprocessen, zoals aanleg- en onderhoudswerkzaamheden, storingsdiensten en, ten slotte, de netlogica. KLIC-online is een voor de hand liggende gebruikersfunctie die hieraan kan worden toegevoegd. De minister miskent ook het feit dat een geüniformeerde levering van tekeningen in vectorformaat alleen zinvol is indien de grote netbeheerders (energie, telecom, water, Velin-leden en de Groep Graafrechten) volledig digitaal zijn. Dat punt is thans ongeveer


Page 115 of 136

bereikt. De uniforme levering betreft slechts een stylesheet en layer-specificatie zoals geformuleerd in IMKL. Samengevat De minister had kunnen weten dat de netbeheerders deden wat van hen verwacht mocht worden, namelijk met een maximale inspanning werken aan de vectorisering van hun netten. Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat stel ik vast dat de minister van EZ, terzake de stelling dat KLIC geen invloed kon uitoefenen op de netbeheerders aangaande de noodzaak tot het vectoriseren van hun netten, alsmede de noodzaak om de data in een uniform formaat te verstrekken, de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd, omdat uit het uitgevoerde onderzoek blijkt dat de netbeheerders deden wat van hen verwacht mocht worden, namelijk met een maximale inspanning werken aan de vectorisering van hun netten. Uit Grafiek 1 en Tabel 3 blijkt dat de netbeheerders daarmee op koers lagen in een 20-jarig project. De minister voert hier een onterecht argument aan om tot wetgeving over te gaan. Dit geldt ook voor het uniformeren van tekeningen. 6) De argumentatie om – uit kostenoverwegingen van de netbeheerders – een beperkte meldplicht in te voeren waardoor de graafschade met 10% stijgt. Dit punt komt ook in andere hoofdstukken aan de orde. Onderzoeksresultaat Vastgesteld is dat NEN kennelijk niet op de hoogte was van de technologische ontwikkeling , of er althans geen rekening mee heeft gehouden. Daar moet de oorzaak gezocht worden van het feit dat NEN een viertal scenario‟s voor de tekeningverstrekking doorrekent waarbij de kosten oplopen tot € 400 miljoen, terwijl in de gerobotiseerde wereld de variabele kosten nihil zijn. Op grond daarvan is het doorrekenen van de vier scenario‟s van NEN niet nodig, gezien de kosten van de tekeningverstrekking nagenoeg niet veranderen. Het maakt kostentechnisch niet uit of er 200.000 of 1.000.000 tekeningen per jaar worden verstrekt. Omdat NEN uitging van „prehistorische‟ normen bij de vergelijking van de verschillende scenario‟s voor de tekeningverstrekking kon het in zijn model niet profiteren van de voordelen van de automatisering. Dit leidde tot het advies dat de netbeheerders tientallen miljoenen EUR op de tekeningverstrekking zouden kunnen besparen door een beperkte meldplicht in te voeren en voor lief te nemen dat 10% van de graafschade – dit is € 4 miljoen – niet kan worden voorkomen. Op grond van dit advies heeft de minister een beperkte meldplicht ingevoerd (zie NEN-rapport, bijlage O). Louter vanuit het oogpunt van veiligheid is het onvoorstelbaar dat de netbeheerders dit hebben geaccepteerd. Veiligheid zou in deze context geen prijs mogen hebben! In dit kader verwijs ik naar het leerstuk van de organisatiecriminaliteit waar de Ford Pinto casus53 een goed voorbeeld is van wat er kan gebeuren indien uit kostenoverwegingen bespaard wordt op veiligheid. Conclusie 53

THE FORD PINTO CASE: THE VALUATION OF LIFE AS IT APPLIES TO THE NEGLIGENCE-EFFICIENCY ARGUMENT

Law & Valuation Professor Palmiter Spring, 1999


Page 116 of 136

Op grond van het voorgaande onderzoeksresultaat concludeer ik dat het vastleggen van de beperkte meldplicht in de WION is te wijten aan ondeskundigheid van de NENonderzoekers die niet op de hoogte waren van de stand van de techniek, die de robotisering van de tekeningverstrekking mogelijk maakt met als gevolg dat de variabele kosten van de tekeningverstrekking nihil zijn. De beslissing van de wetgever om een beperkte meldplicht in te voeren is demotiverend voor het graafschadebeleid. Hierdoor wordt het „ethos‟ van het kwaliteitssysteem aangetast: “schade kun je voorkomen en zorgvuldig graven kent geen compromis”. In dit kader is een bestuursdwang met een bestuurlijke boete van maximaal € 450.000 op het maken van KLIC-meldingen moeilijk te verdedigen (zie paragraaf 11.4, punt 6). Het aantal graafschades zal door de beperkte meldplicht volgens NEN toenemen met 10%. Hiermee wordt het berekende voordeel van de wetgeving teniet gedaan. Hoofdstuk 9.

Side effects Grondroerdersregeling Onderzocht is wat de side effects zijn van de Grondroerdersregeling. Onderzoeksresultaat In deze studie heb ik mij beperkingen opgelegd ter begrenzing van de omvang van dit onderzoek. Dit onderwerp is evenwel te belangrijk om het hier niet te noemen. Ik heb indicatief vastgesteld dat de negatieve side effects van de WION mogelijk groter kunnen zijn dan de kosten van de graafschade die moet worden voorkomen. Daarom is het niet te verdedigen dat de minister geen rekening heeft gehouden met de side-effects van de wet.

Hoofdstuk 10.

Ex ante administratieve lastenraming van EIM Er zal onderzocht worden of de ex ante administratieve lasten op de juiste manier zijn vastgesteld. Onderzoeksresultaat Ik heb vastgesteld dat bij de berekening van de administratieve lasten door EIM grote fouten zijn gemaakt met als direct gevolg dat de minister van EZ de Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft geïnformeerd in de Memorie van Toelichting op de wet. Deze fouten zijn te wijten aan een te beperkt inzicht van EIM in de processen van de tekeningverstrekking bij de netbeheerders (zie paragraaf 8.2.5.2, punt 5, 6 en Tabel 4, en hoofdstuk 10). In dit rapport is de verstrekte informatie in de Memorie van Toelichting (zie bladzijde 19) weergegeven in Tabel A en de door mij berekende correcties zijn weergegeven in Tabel B.

Conclusie 1. Op grond van de ex ante administratieve lastenraming van EIM is door de minister van Economische Zaken besloten dat het, op grond van een billijke lastenverdeling, gerechtvaardigd is de kosten van KLIC ten laste te brengen van de gebruikers van KLIC. De beheerders droegen immers al een last van € 25,4 miljoen, terwijl voor de aannemers een last van € 6,7 miljoen was berekend. 2.

Uit het onderzoek blijkt dat de ex ante lastenraming van EIM verlaagd moet worden van ruim € 32 miljoen naar € 1,6 miljoen. Hiervan kan € 0,1 miljoen aangemerkt worden als administratieve lasten van de netbeheerders en € 1,5 miljoen als administratieve lasten van de aannemers (zie Tabellen A en B).


Page 117 of 136

3.

Op grond van de voorgaande conclusie kan geconcludeerd worden dat het in rekening brengen van de kosten voor het doen van een KLIC-melding een foute beslissing is van de minister van EZ. Een gratis dienst is vervangen door een systeem waarvoor € 24 per KLIC-melding moet worden betaald. Het besluit van de minister van EZ conflicteert tevens met de aandacht die tijdens het debat in de Tweede Kamer voor dit onderwerp is gevraagd.

54

Heeft de minister de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal juist geïnformeerd? Op grond van het onderzoeksresultaat en de conclusies stel ik vast dat de minister van EZ in de Memorie van Toelichting (zie bladzijde 19, paragraaf 5.3) aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuiste informatie heeft verstrekt over de ex ante administratieve lasten ten gevolge van de invoering van de wet. Een direct gevolg hiervan is dat de Tweede Kamer zich op verkeerde informatie heeft gebaseerd om te oordelen over de evenwichtige herverdeling van de lasten over de partijen. Door deze herverdeling moesten de grondroerders immers gaan betalen voor KLIC. Hoofdstuk 11.

Op welke manier kunnen de directe en indirecte graafschade worden beïnvloed door maatregelen van de netbeheerders en bedrijven? Onderzoeksresultaat Hoofdstuk 11 is van belang omdat wordt aangetoond dat de vervolgschade door netbeheerders en bedrijven kan worden beïnvloed. Bedrijven kunnen invloed uitoefenen op de omvang van de vervolgschade door van de energie-, telecom- en waterbedrijven een redundante netstructuur te eisen (vestigingsfactor) en door te zorgen voor een toereikende back-up faciliteit, met inbegrip van noodaggregaten. Netbeheerders voeren een actief beleid om graafschade te voorkomen, met als doel de leveringsbetrouwbaarheid van het net te garanderen. Voor netten van hoge waarde proberen de netbeheerders graafschade te voorkomen door aanwezig te zijn op de graaflocatie ter bescherming van hun netten. De wetgever heeft de leveringsbetrouwbaarheid in de energiesector geregeld door de netbeheerder jegens de afnemer schadeplichtig te maken indien een stroomstoring langer duurt dan vier uur. Deze maatregel heeft tot gevolg dat de netbeheerders de redundantie van hun netten optimaliseren door de kosten van de stroomstoringen af te wegen tegen de investeringen in hun netten en storingsdiensten. Deze optimalisatie wordt door alle netbeheerders uitgevoerd. Vastgesteld is dat 2 op de 3 graafschades te wijten zijn aan het ontbreken van correcte tekeningen in nieuwbouwgebieden. Dit is een probleem dat door de netbeheerders kan worden opgelost. Vastgesteld is dat, door de WION, de onderzoeksplicht van de grondroerders wordt ingeperkt waardoor de kans op graafschade groter wordt. Vastgesteld is dat netbeheerders uit kostenoverwegingen de informatieverstrekking begrenzen en accepteren dat 10% van de graafschade ten bedrage van € 4 miljoen niet wordt voorkomen. De minister heeft dit in de wet geëffectueerd door een beperkte meldplicht in te voeren.

Onderzoek KLIC tekeningverstrekkingsscenario‟s 54

Kamerverslag


Page 118 of 136

De door NEN ontwikkelde KLIC-verstrekkingsscenario‟s worden onderzocht omdat deze als basis gediend hebben voor de door de minister verstrekte cijfers. De resultaten van het onderzoek worden besproken in hoofdstuk 8, punt 1 en 3. Daarnaast komen op meerdere plaatsen in het rapport de door NEN gehanteerde criteria voor de vergelijking van de verstrekkingsscenario‟s aan de orde. Slotvraag:

Onderzocht is of de opmerking van NEN, op bladzijde 95 van zijn rapport, dat de onderbouwing van de conclusies naar de mening van de onderzoekers, ook zonder nader onderzoek zeker toereikend is, juist is. Hoewel NEN geen onderzoek heeft kunnen doen op basis van werkelijke cijfers en derhalve is overgegaan tot schattingen, is NEN van mening dat zijn onderzoek representatief is en de onderbouwing van zijn conclusies ook zonder nader onderzoek zeker toereikend is. In deel 2 van dit rapport heb ik vastgesteld dat NEN bij cruciale cijfers geen enkele onderbouwing heeft gegeven en zelfs valselijk stelde dat de cijfers overeenkwamen met bij naam genoemde literatuur. Ik heb aangetoond dat deze onderbouwingen in de literatuur niet bestaan. Deze onderzoeksfraude knelt des temeer gezien de hogere integriteit van de gerefereerde bronnen, zijnde het ministerie van EZ en KPN. Het directe gevolg van deze handelwijze was dat aan de minister cijfers werden verstrekt, die in meerdere gevallen honderden procenten buiten de werkelijkheid lagen. Het bewijs hiervoor werd geleverd door EIM. Ook in de kostenmodellen schroomde NEN niet om door KLIC verstrekte cijfers valselijk te koppelen aan VS literatuur, welke verwijzing onjuist was. In dit onderzoek is aangetoond dat dit kostencijfer van KLIC er een factor 10 naast zat (1.000%). Vervolgens werden op basis van dit cijfer besparingen geschat, die in werkelijkheid niet bestonden. Daarna werden deze geschatte niet bestaande besparingen, die konden oplopen tot tientallen miljoenen EUR, door NEN boekhoudkundig valselijk geboekt als baten voor het informatiehuis. Deze fraude liep in scenario 4 op tot € 100 miljoen. Op basis hiervan werd een terugverdientijd berekend van 4 tot 5 jaar. NEN adviseerde op drie plaatsen in zijn rapport dat het OpenGis-systeem voor 98% van de netbeheerders te duur was en dat deze netbeheerders op grond hiervan beter konden outsourcen. Aangezien de grote netbeheerders over eigen software beschikten en onoverkomelijke bezwaren tegen het OpenGis informatiehuis hadden geuit, hadden de onderzoekers moeten besluiten dat hiermee het OpenGis informatiehuis van tafel was en hadden ze de rapportage betreffende het informatiehuis, bestaande uit 40 pagina‟s tekst, moeten verwijderen. Dat is niet gebeurd. In plaats daarvan ging NEN tegen zijn eigen advies in en boekte een investering van € 45,5 miljoen voor het OpenGis informatiehuis. Hierdoor werden de netbeheerders opgezadeld met een stijging van de vaste kosten van € 17,5 miljoen per jaar. Hier tegenover stonden geen baten. Deze stijging van de vaste kosten is groter dan de vastgestelde „out of pocket‟ graafschade op basis van EIM-cijfers. Conclusie NEN schatte cijfers en verwees bij cruciale cijfers valselijk naar niet bestaande onderbouwing in de literatuur. NEN volgde zijn eigen adviezen niet op, waardoor de netbeheerders werden opgezadeld met een schadepost van € 17,5 miljoen per jaar, en maakte vervolgens het OpenGis


Page 119 of 136

informatiehuis rendabel door het plegen van boekhoudkundige fraude, door niet bestaande baten van andere bedrijven te boeken als baten van het OpenGis informatiehuis. Het advies van NEN om verder maar geen onderzoek uit te voeren, verwijzend naar onderbouwing vanuit de literatuur en een gedeeltelijke cijfermatige onderbouwing, is in het licht van de in dit onderzoek vastgestelde feiten merkwaardig te noemen. Het hiernavolgende citaat, dat ook is opgenomen in punt 12.2 van dit rapport, toont aan dat alle omstanders (zie bijlage 1) kennelijk hebben gezwegen over de inhoud van het door NEN geproduceerde rapport. Citaat: “Naar onze mening is het rapport absoluut representatief (...) Deze representativiteit wordt ontleend aan: - het grote aantal interviews; - de relatief grote diepgang ervan; - de brede samenstelling van de geïnterviewden qua belangenpartijen en achtergrond;”


Page 120 of 136

13.2 Aanbevelingen 2) Tekstvoorstel allonge bij CROW-richtlijn: Partijen komen na intrekking van de WION en in aanvulling op, dan wel in afwijking van hetgeen is overeengekomen in de convenant “CROWrichtlijn”, als volgt overeen:

ARTIKEL 1 1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

ARTIKEL 2 2.1 2.2

2.3

2.4

ARTIKEL 3 3.1 3.2

VERPLICHTINGEN NETBEHEERDERS KLIC en gratis informatie-uitwisseling De netbeheerders houden KLIC in stand. Op de grondroerder rust gezien de erfenis uit het verleden een onderzoeksplicht zolang de netbeheerders geen garantie verstrekken dat de tekeningen juist zijn. Ter begrenzing van de kosten van de onderzoeksplicht is de netbeheerder verplicht de tekeningen gratis te verstrekken . registratieplicht netbeheerders bij KLIC De netbeheerders kunnen hun netten registreren op basis van de KLIC-kwadranten en voor de “strokenbeheerders” op basis van gevectoriseerde netten. uniforme levering De netbeheerders leveren de informatie over de ligging van hun netten op uniforme wijze. Ten aanzien van deze uniforme levering gelden de volgende vereisten. De stylesheets zijn overeenkomstig IMKL, leveringsformaat PDF; voor bedrijven en overheden geldt het vector-formaat, voor particulieren geldt, naar keuze van de beheerder, het raster-formaat of het vectorformaat. beschikbaarheid, snelheid van levering De netbeheerders leveren de informatie over de ligging van hun netten tijdig. Onder tijdig wordt verstaan: 24 uur per dag, 7 dagen per week, 100% uptime, responstijd 2–5 seconden. In geval van niet-tijdige levering heeft de grondroerder recht op schadevergoeding. nauwkeurigheid van ligging Er wordt rekening gehouden met de erfenis uit het verleden. Indien de ligging verder afwijkt dan de tolerantiegrens van 1 meter, dan heeft de grondroerder recht op aanwijzing binnen 2 werkdagen. Daarnaast heeft de grondroerder recht op vergoeding van alle kosten die voortvloeien uit een afwijkende ligging van meer dan 1 meter, en weesleidingen, mits hij daarvan aan de netbeheerder een schriftelijke melding maakt. calamiteitenregeling De netbeheerders dienen hun medewerking te verlenen aan voorzieningen om, in geval van calamiteiten, de bevoegde diensten van informatie te voorzien.

VERPLICHTINGEN GRONDROERDERS meldingsplicht De grondroerders zijn verplicht hun graafwerkzaamheden te melden, in zoverre deze graafwerkzaamheden machinaal gebeuren. aanwijsrecht netbeheerder De netbeheerder kan een aanwijsrecht claimen op de gemelde graaflocatie. De grondroerder mag niet beginnen met de grondroering voordat de aanwijzer op de graaflocatie aanwezig is. Indien de grondroerder wel begint met de grondroering voordat de aanwijzer op de graaflocatie aanwezig is. Indien de netbeheerder niet binnen 2 dagen een afspraak met de grondroerder heeft gemaakt of de afspraak niet nakomt, dan heeft de grondroerder recht op vergoeding van alle schade die daaruit voortkomt. informatieverzoek De netbeheerder heeft het recht de grondroerder te verzoeken melding te maken van tijdens de grondroering waargenomen onregelmatigheden. De netbeheerder moet de grondroerder voor deze dienstverlening een marktconforme vergoeding betalen. De vergoedingsbedragen dienen te worden gepubliceerd op de website van KLIC. rechthebbende op de informatie-uitwisseling Een opdrachtgever of een grondroerder kan KLIC om gebiedsinformatie verzoeken ten behoeve van het voorbereiden van de graafwerkzaamheden. Een bestuursorgaan kan KLIC om gebiedsinformatie verzoeken voor zover die informatie noodzakelijk is voor de uitvoering van de hem opgedragen taak. Bij het oriëntatieverzoek geeft de opdrachtgever, de grondroerder of het bestuursorgaan een oriëntatiepolygoon op.

OVERIGE BEPALINGEN jurisprudentie omtrent graafschade De bestaande jurisprudentie blijft van kracht. de CROW-richtlijn De CROW-richtlijn blijft van kracht voor zover er in deze allonge op de CROW-richtlijn niet is afgeweken van de bepalingen in de CROW-richtlijn.


Page 121 of 136


Page 122 of 136

Literatuur regulatory capture 1.

Boehm, F. (2007), Mitigating Corruption in Public Service Sector Regulation. (submitted to the journal Regulation & Governance)

2.

Boog, J.J. & Linssen, M.M.M. & Oudmaijer, S.C. Drs. & Suyver, J.F. Drs. (2007). Nulmeting grondroerdersregeling. Graafschades aan kabels en leidingen en hun oorzaken, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet. (EIM)

3.

Hanson, J., Yosifon, D., The Situation: An Introduction to The Situational Character, Critical Realism, Power Economics, and Deep Capture, Santa Clara University School of Law, Legal Studies Research Papers Series, Working Paper No. 06-17, October 2006.

4.

Kahneman, D., (2002), Maps of bounded rationality: a perspective on intuitive judgment and choice, Princeton University, Department of Psychology, Princeton, NJ 08544, USA.

5.

Kahneman, D., Tversky, A., Judgement under Uncertainty: Heuristics and Biasses, Biases in judgments reveal some heuristics of thinking under uncertainty.Science, vol. 185.

6.

Linssen, M.M.M., Regter, G., “Wet op de informatie-uitwisseling betreffende netten. Ex ante raming van administratieve lasten bij invoering van een nieuwe wet.”, EIM – Onderzoek voor Bedrijf & Beleid.

7.

Laffont, J.-J.; Tirole, J. (1991), The Politics of Government Descision-Making: A Theory of Regulatory Capture. Quarterly Journal of Economics 106 (4), 1088-1127.

8.

Laffont, J.-J.; Tirole, J. (1993), A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. MIT Press, Cambridge, London.

9.

Pauwels, H.J.M.B., Wieleman, R.W. (2004), Verplichte Informatie-uitwisseling Ondergrondse Kabels en Leidingen Graven naar informatie, NEN

10. Peltzman, S. (1976), Toward a More General Theory of Regulation. Journal of Law and Economics 19, 21140 11. Posner, R.A. (1971), Taxation by Regulation. Bell Journal of Economics and Management Science 2(22), 2250 12. Posner, R.A. (1974), Theories of Economic Regulation. Bell Journal of Economics and Management Science 5(2), 335-358 13. Posner, R.A. (1975), The Social Cost of Monopoly and Regulation. Journal of Political Economy 83(4), 807827 14. Stigler, G., (1968), The Organization of Industry, University of Chicago Press: Chicago, IL. Stigler, G.J., (1971), The Theory of Economic Regulation. Bell Journal of Economics and Management Science 2(1), 3-21 15. Von Weizsacker, C.C., (1980), A Welfare Analysis to Barriers to Entry, Bell journal of Economics, Vol. 11(2), pp. 399-420


Page 123 of 136

Andere referenties

16. Bosch, F. v.d., Heijst, M.v., Weesie, E., Twynstra Gudde, 23-12-2005, Financiële consequenties van de Grondroerdersregeling voor gemeenten, in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken 17. Centrum Ondergronds Bouwen, rapport, 07-02-2003 18. Jansen, P., Vries, de, A., De Telegraaf, 13-04-2008, “Democratie loopt gevaar. „Onderkoning van Nederland‟ Herman Tjeenk Willink luidt de noodklok” 19. Elzen, van den, D., 2007, Informatie-uitwisseling kabels en leidingen ter verkoming van graafschade, Public Information Management Individuele Paper. Ministerie van EZ en Neyenrode Business University. 20. EnergieNed - Energie in Nederland 2003 21. GASTEC N.V., Invloed van de regelgeving op de betrouwbaarheid van de Nederlandse regionale gastransportnetten 22. Huijser, H., 26-02-2003, Risico-Analyse KLIC meldingen – Meer grip op de kabelschadepreventie van (graaf)werkzaamheden 23. Koppen de Neve, Ir. P., 14-07-2003, Onderzoek naar de kwaliteit van de KLIC-meldingen van KLIC-West resp. KLIC-Nederland BV i.o., periode januari 2000 –juni 2003 24. Koppen de Neve, Ir. P., Dijkstra, Drs. G.J.M., 08-11-2003, Onderzoek naar de kwaliteit van de KLICmeldingen van KLIC Nederland, periode 7 t/m 28 augustus 2003 25. Meeus, T.J., Schoof, R., NRC Handelsblad, 19-04-2003, Gevaar dreigt door chaos onder de grond 26. Meeus, T.J., Schoof, R., NRC Handelsblad, 16-08-2003, Risico op ramp met leidingen genegeerd 27. Penninga, F., Oosterom, P., 2006, Kabel- en leidingnetwerken in de kadastrale registratie. Advies voor een toekomstvaste implementatie, Advies voor toekomstige implementatie, TU Delft, GISt Rapport No. 42 28. Sebregts, G., Scholte, H., Ruijs, T., Thevis, B., 04-02-2008, De bruikbaarheid van het navigatiepakket Nav4All als GIS-viewer ter vergroting van de veiligheid van storingsmonteurs en de leveringsbetrouwbaarheid. Een onderzoeksproject van de projectgroep MOL 29. SEO rapport nr. 685, juni 2003, Gansch het radarwerk staat stil. De kosten van stroomstoringen, Onderzoek in opdracht van TenNet 30. Spaans, K.P. ir., 30-06-2004, Haalbaarheidsonderzoek platform ondergrondse infrastructuur markt, CapGemini 31. Suy, W.A.I.E., Ing., et. al., januari 2008, Graafschade voorkomen aan kabels en leidingen. Richtlijn zorgvuldig graafproces, Artikelnr. 250, CROW, Ede 32. Ravi Apeldoorn, 1988, Kabel- en leidinggegevens geleid


Page 124 of 136

Geraadpleegde documenten van het Ministerie van Economische Zaken inzake de nieuwe wet, WION 33. Ministerie van Economische Zaken, 25-07-2003, Wettelijke regeling voor graven nabij ondergrondse leidingen, persbericht, onderwerp: Verminder graafincidenten 34. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Genraal, 25-07-2003, Antwoorden op kamervragen over de ondergrondse kabels en buisleidingen, kenmerk: ME/MI/3026313 35. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 23-10-2003, Contra-expertiserapport Koppen de Neve, kenmerk: MR/EM/3060192 36. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 19-12-2003, Kabels en leidingen: verplichte informatie-uitwisseling en ondergrondse ordening, kenmerk: 3072952 TP/11 37. Ministerie van Economische Zaken, 22-11-2004, Minder graafincidenten door verplichte informatieuitwisseling, persbericht, onderwerp: Verminder graafincidenten 38. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 23-11-2004, Kabels en leidingen: Beleidskader 'Verplichte informatie-uitwisseling', kenmerk: 4039274 TP/MO 39. Ministerie van Economische Zaken, 11-07-2005, Minder graafincidenten door wettelijk verplichte informatie-uitwisseling, persbericht, onderwerp: Verminder graafincidenten 40. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Koningin, 28-02-2006, Nader rapport wetsvoorstel Wet informatie uitwisseling ondergrondse netten, kenmerk: WJZ 6011679 41. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 28-02-2006, Verbeteren veiligheid bij graafwerkzaamheden, kenmerk: ET/EM/6011728 42. Ministerie van Economische Zaken, 06-03-2006, Minder graafincidenten door wettelijk verplichte informatie-uitwisseling, persbericht, onderwerp: Verminder graafincidenten 43. Ministerie van Economische Zaken, 06-03-2006, Voorstel van wet houdende regels over de informatieuitwisseling betreffende netten (Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten). 44. Ministerie van Economische Zaken, 06-03-2006, Regels over de informatie-uitwisseling betreffende ondergrondse netten (Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten), Memorie van toelichting 45. Convenant inzake de overdracht van de regierol voor de informatie-uitwisselingsactiviteiten betreffende ondergrondse netten van KLIC naar Kadaster, 13-06-2006 46. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-generaal, 22-06-2006, Voorstel van wet houdende regels over de informatie-uitwisseling betreffende ondergrondse netten, kenmerk: WJZ 6044669, kamerstuk: 30 475 47. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 22-06-2006, Nota van wijziging, kenmerk: WJZ 6044669 48. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 22-06-2006, Nota naar aanleiding van het verslag


Page 125 of 136

49. Eerste Kamer, 26-06-2007, 30 475, Regels over de informatie-uitwisseling betreffende ondergrondse netten (Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten) 50. Ministerie van Economische Zaken, januari 2007, De Grondroerdersregeling, De nieuwe wet om graafschade te voorkomen, publikatienummer: 06ET28 51. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 11-01-2007, Voorgenomen nota van wijziging wetsvoorstel informatie-uitwisseling ondergrondse netten (grondroerdersregeling), kenmerk: ET/CSI/7002740 52. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 19-06-2007, Reactie op gewijzigde amendementen bij het wetsvoorstel 'Informatie-uitwisseling ondergrondse netten', kenmerk: ET/CSI/7074703 53. Ministerie van Economische Zaken, brief aan de voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-generaal, 04-12-2007, Wetsvoorstel regels over informatie-uitwisseling ondergrondse netten (Wet informatieuitwisseling ondergrondse netten, kamerstuknummer 30475, kenmerk: WJZ / 7142772, Memorie van Antwoord 54. Ministerie van Economische Zaken, 24-01-2008, Consultatie Ministeriële Regeling Informatieuitwisseling Ondergrondse netten, kenmerk: ET/Tm / 7137652 55. Ministerie van Economische Zaken, 24-01-2008, IMKL, Informatiemodel Kabels en Leidingen, beschrijving van het model, Bijlage 1a, Consultatieversie 56. Ministerie van Economische Zaken, 24-01-2008, BMKL, Berichtenmodel Kabels en Leidingen, Bijlage 1b, Consultatieversie,folder, onderwerp: Verminder graafincidenten 57. Ministerie van Economische Zaken, 24-01-2008, Bijalge 3, Hoofdlijnen ontwerp-Besluit Informatieuitwisseling ondergrondse netten (AMvB) en relevante wetsbepalingen 58. Staatsblad , Publikatie, 120 Wet van 7 februari 2008, houdende regels over de informatie-uitwisseling betreffende ondergrondse netten (Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten) 59. Ministerie van Economische Zaken, 05-06-2008, Besluit betreffende aanwijzing van toezichthouders op de Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten, WJZ 8033628 60. Ministerie van Economische Zaken, 09-06-2008, Besluit Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten 61. Ministerie van Economische Zaken, 26-06-2008, Staatsblad nr. 232, Besluit houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van enkele bepalingen van de Wet Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten 62. Ministerie van Economische Zaken, 27-06-2008, Ministeriële Regeling Informatie-uitwisseling Ondergrondse Netten, nr. WJZ 8067794 63. Ministerie van Economische Zaken, 03-07-2008, Bijlage bij tijdelijke Ministeriële Regeling informatieuitwisseling ondergrondse netten - functie-indeling netten 64. Ministerie van Economische Zaken, 18-07-2008, Consultatiebrief datum inwerkingtreding Elektronische fase grondroerdersregeling, kenmerk ET/TM / 8088988


Page 126 of 136

Bijlage 1: Overzicht geraadpleegde personen in het rapport van NEN, EIM Ex ante lastenraming, en EIM Nulmeting. Bijlage C - Leden begeleidingscommissie (NEN rapport) – blz. 103

Bijlage D - Participanten workshop (NEN rapport) – blz. 104

Contactpersonen: Organisaties/bedrijven: Netbeheerders: - Koepel organisaties P. Pranger EnergieNed K.H. Poortema VEWIN S. van der Weide VNG Gemeenten F. Sickinge Logica CMG Consulting B.V./Graafrechten/ACT - Individueel E. Dietz (Mevr.Mr.) KPN J. Brouwers KPN Grondroerders: - Koepelorganisaties T. Tiel Groenestege Cumela Nederland J.F. de Boer Vianed/GWWO/Bolegbo-vok - Individueel T. de Boer Aann. bedrijf T. de Boer bv Derden: - Onderzoekers P. van de Crommert Geodan, projectuitvoerder H.J.M.B. Pauwels NEN, projectuitvoerder R.W. Wieleman NEN, projectuitvoerder - Overheid: A.F.J. van den Elzen Ministerie van EZ J. Eikelenstam Ministerie van EZ H. Nobbe Rijkswaterstaat AGI P. Rietjens KLIC Nederland - Overig N. van den Hoff Verbond van verzekeraars

Contactpersonen: Netbeheerders: - Koepelorganisaties J. Koningstein S. van der Weide M. Kornalijnslijper - Individueel J. Brouwers D. La Lau H. Nap B. Ooms Grondroerders: - Koepelorganisaties T. Tiel Groenestege J.F. de Boer - Individueel T. de Boer J. Zoon

Bijlage J - Lijst met geïnterviewde personen (NEN rapport) – blz. 129 Netbeheerders: - Koepelorganisaties J.J. Damsté EnergienedDirecteurSectieNetbeh.EnergieNed J.A. Koningstein Energiened, Issuemanager Netbeheer en Infra K.H. Poortema VEWIN, Beleidsmedewerker M.A. Prinsen Geerligs VECAI, AdviseurJuridischeZaken/Regelgeving J.P. Wehrmeijer VECAI, Innovatie en technologie F. Sickinge LogicaCMG ConsultingBV/ACT/Graafrechten - Individueel E. Dietz (mevr. mr.) KPN (OVN OAS)ManagerOAS VM&Bleidingb . M. Wilschut KPN, Bedrijfsjur.OASServices VM&B Leidingb. J. van Dalen Gastransport Services, Asset Man. Pipelines B. van Driel Evides R. Hoppenbrouwer Nuon Netw.ServicesAfdS&OSeniorWerkbeg. P. Janvier Versatel Nederland B.V., Permitting Officer D. Leemker Telecomaanbieders, Global Voice K. Sikma GemeenteGroningenTeamleider Wegen/Verkeer Grondroerders: - Koepelorganisaties H. Dijkema Cumela Nederland, Teamleider bedr.cons. J.F. de Boer VIANED/GWWO/Bolegbo-vok,secretaris - Individueel T. de Boer Aann. bedrijf T. de Boer bv, DGA A.Jutte Nelis Infra bv, Directeur J. Zoon Nelis Infra bv, Hoofd Bedrijfsbureau Derden: - Overheid K. van der Hoek Kadaster Z. Klaasse Kadaster P. Rietjens KLIC Nederland, Directeur A. van Houtum KLIC Nederland, IT-manager M. Reuvers Ravi, Programma Manager A.L. Dekker Rijkswaterstaat H. Nobbe Rijkswaterstaat AGI R. van Loo VROM - Externe Veiligheid, Beleidsmedew. - Overig P. Wynia Fugro, Senior adviseur H.J.M. Groot Koerkamp HLA, Directeur P.A.M. Biermans AEGON, Senior Schadebehandelaar N. van den Hoff Verbond van verzekeraars, Beleidsmedew.

Organisaties/bedrijven:

EnergieNed, Issuemanager VNG,Gem. Utrecht namens, Procesmanager VELIN en/of Gasunie, Manager infra KPN, Formulemanager Nuon Continuon Netbeheer, Grid Controller Nuon Net Services, procesverbetering Evides, Chef bedrijfsbureau Netbeheer Noord

Bijlage I Geïnterviewde organisaties (EIM – Ex-ante kostenraming) – blz. 23 De organisaties genoemd in tabel 2 zijn ten behoeve van dit onderzoek benaderd met een inventarisatie van de wettelijke informatieverplichtingen die ontstaan na inwerkingtreding van de nieuwe wet. Het accent bij de vragen lag vooral op de verwachtingen van de respondenten ten aanzien van de benodigde tijd voor het voldoen aan de informatieverplichtingen en de mate van voorkomen van de informatieverplichtingen. De meeste respondenten hebben via e-mail gereageerd op de toegezonden vragen en zijn vervolgens telefonisch door EIM geïnterviewd. De medewerking van de respondenten was, gegeven de korte doorlooptijd van het onderzoek, zeer goed. (Onderspreping MGK) tabel 2 Geïnterviewde organisaties en contactpersonen

Cumela Nederland, Commercieel directeur Vianed/GWWO/Bolegbo-vok, secretaris Aann. T.de Boer bv, DGA Nelis Infra bv Hoofd Bedrijfsbureau

Derden: - Onderzoekers P. van de Crommert Geodan, projectuitvoerder H.J.M.B. Pauwels NEN, projectuitvoerder R.W. Wieleman NEN, projectuitvoerder - Overheid A.F.J. van den Elzen Ministerie van EZ J. Eikelenstam Ministerie van EZ J.J.J. Baeten Ministerie van EZ N. Hooyman Ministerie van VROM M. Muller Ministerie van V&W P. Janvier Telecomsector, Permitting officer L. Murre GBKN, LSV-GBKN, directeur

Contactpersonen: Organisaties/bedrijven: Netbeheerders: - Koepelorganisaties Artz,Bruchem,Koningstein EnergieNed K.H. Poortema, Eijsink VeWin R. v. Berkom,J. Zanting Velin (Gas Transport Services) F. Sickinghe ACT / Groep Graafrechten / Logica CMG - Individueel E. Dietz (Mevr.Mr.) KPN H. Thuss Casema Grondroerders: - Koepelorganisaties H. Dijkema J.F. de Boer

CUMELA Bolegbo-vok

Derden: - Overig P. Rietjens

KLIC

BIJLAGE I Geïnterviewde partijen (EIM – Nulmeting) – blz. 57 Het overzicht in tabel 10 geeft de organisaties en personen waarmee in het kader van dit onderzoek is gesproken. De aangegeven personen zijn telefonisch of face-to-face zijn geïnterviewd. Tabel 10 Overzicht van geïnterviewde organisaties en personen Geïnterviewde personen Organisatie, bedrijf Netbeheerders: - Koepelorganisaties Marijn Artz, H. v.Bruchem Netbeheerders (m.n. EnergieNed) Arthur Klink Inter Gem. overleggroep OV Paul Valk, Klaas Beukema VELIN (Gasunie) - Individueel Els Dietz (Mevr.Mr.) KPN Jasper Brouwers KPN Hendrik van der Berg Nuon Continuon Boonsma, Hayes, Klomp Duinwaterbedrijf Zuid-Holland Jan Koopman Eneco Energie Grondroerders: - Individueel Bert van Wijlen Jos van der Meer Wim van Mourik Jacob Groot Derden: - Overheid H. Waijers, A.v.Houtum

Aann. Van Wijlen Cultuurtechniek BV Dura Vermeer Groep NV Van Mourik Grondverzet BV VBK Groep BV

Tabel 11 Overzicht van geraadpleegde organisaties en personen (EIM – Nulmeting) – blz. 58 Geraadpleegde personen Netbeheerders: - Koepelorganisaties Rob Eijsink Enrico van den Boogaard Rob van Esch Ton Beenen Feyo Sickinghe - Individueel Lian Khouw K. Hetjes, B.Molenbuur Grondroerders: - Koepelorganisaties Hero Dijkema Jelle de Boer Derden: - Overheid Ries Bode Carel-Peter Kortlandt - Overig Bertie Hes Nico van Nus

Organisatie, bedrijf

VEWIN,Vereniging van Waterbedrijven NL GPKL ,Gem. Platform Kabels en Leidingen VECAI Stichting Rioned Groep Graafrechten/ACT/Logica CMG Casema UPC

CUMELA Nederland Bouwend Nederland

Kadaster Agentschap Telecom BMWT Brancheorganisatie Bouwmachines Meeùs Assurantiën BV

KLIC Bron: EIM, 2007

Bron: EIM, 2007 Sommige personen heeft EIM alleen gesproken om namen van contactpersonen bij bedrijven te verzamelen, of om kwantitatieve informatie ten behoeve van de nulmeting te controleren of verzamelen. Een overzicht van deze personen is opgenomen in tabel 11. (Onderstreping MGK)

Opmerkingen: De layout van deze tabellen is aangepast. De personen zijn gegroepeerd. Incidenteel is een afkorting toegepast in verband met de ruimte. (Onderstreping en highlights aangebracht door MGK)

Bijlage 2a: Citaten - Engels Cables and Pipelines’: Policy framework ‘Mandatory information exchange’. Letter to the Lower House of Parliament, ref. 4039274 TP/MO, 23 November 2004 [XX] Appendices to this letter: 1: Further explanation, 2: NEN report On November 23 2004 the Minister of Economic Affairs sent the NEN report with further explanation to the Lower House. The subject of this letter was “Cables and pipelines: Policy framework and Mandatory information exchange”. This letter contains some quotes of interest: 1.

“(...) This is due to the relatively high number of excavation incidents (damage is currently incurred in approximately 20% of cases). A study conducted by Capgemini in 2004 cites a total loss of 175 million euros per annum”

2.

“I therefore believe that the costs of this policy proposal should be borne by the parties who will benefit from it (cable and pipeline managers and excavation contractors). The assessment as made by NEN is that the total initial investment in the order of 67 to 89 million Euros will be recouped within 3 years.” number of excavation damage incidents and number of KLIC reports

3.

“(...) On the other hand, the excavation contractor can still insure himself against damage caused, even if he does not file a KLIC report (in 50% of the damage incidents no KLIC report has been made).”

4.

“Annually there are some 200,000 excavations in the Netherlands. It is estimated that there are 40,000 excavation incidents annually in the Netherlands. This means that in about 20% of cases damage occurs.”

5.

“From the NEN study it can be indicatively deduced that in approximately 30 per cent of the excavations for which no report was filed, damage exists, while that percentage amounts to approximately 15% in case of excavations for which this report was indeed filed. In the future it should therefore be guaranteed that excavation contractors file a report for any work they are to undertake and that without such report their work should not start.” direct and indirect excavation damage

6.

“Annual figures for the current extent of direct damage on its own range from 40 million (NEN, September 2004) to 75 million Euros (Capgemini, June 2004). The sum of indirect costs and consequential damages on an annual basis is estimated at 100 million Euros (Capgemini, June 2004). Because of the increasing number of underground cables and pipes as well as the increasing use of the underground space, these figures show an upward trend.”

7.

“(...) The extent of annual costs for repairs to damage caused by excavation (direct damage) is approximately EUR 40 million. Consequential damage will clearly be greater than the sum for direct damage" (see NEN report page 88). the costs of the new KLIC system

8.

“The one-off costs for the (development and implementation of the) new information exchange system are estimated by NEN at 67 to 89 million Euros.


Page 128 of 136

The total annual costs after policy implementation are estimated at 25 - 30 million Euros. At present, the cable and pipeline managers pay 40 to 50 million Euro annually for the provision of KLIC and of drawings to excavation contractors.” the benefits of the new KLIC system 9. “The estimated benefits of the policy amount to € 48 - 61 million per annum. These figures take no account of the decline in indirect costs, consequential damage and external effects by reducing the number of excavation incidents. That decline will lead in all likelihood to a multiple of the amount quoted. KLIC unable to get network managers to digitise and standardise for KLIC Online 10. “(...) In addition, KLIC has little influence on the way information is provided. Despite the experiment started with KLIC Online, currently KLIC has only been successful to a very limited extent in getting cable and pipeline managers to digitise their location data, let alone in getting them to exchange these in a standardised format via the internet.” KLIC calamity scheme, 5,000 incidents 11. “Calamities (...) In these circumstances there will never be enough time to make a regular report. .....in case of a calamity a detailed procedure will be drawn up during the development phase.” In the Explanatory Memorandum accompanying AMvB article 7 dated 27-06-2008 the Minister of Economic Affairs writes that often a calamity will occur in practice because she has created exceptional provisions for this situation allowing excavation without a KLIC report. Quote: “Based on 5,000 calamities annually for which direct (mechanical) excavation is required, thus excluding regular reporting, (...)” (emphasis MGK)


Page 129 of 136

Bijlage 2b: Citaten – Nederlands (origineel) Kabels en Leidingen‟: Beleidskader „Verplichte informatie-uitwisseling‟. Brief aan de Tweede Kamer der Staten Generaal, kenmerk 4039274 TP/MO, 23 november 2004 [38] Bijlagen bij deze brief: 1: Nadere toelichting, 2: Rapportage NEN Op 23 November 2004 stuurde de minister van EZ het NEN rapport met een nadere toelichting naar de Tweede Kamer. Het onderwerp van deze brief was: “Kabels en leidingen: Beleidskader en “Verplichte informatieuitwisseling”. In deze brief zijn enkele citaten van belang: 1.

“(...)Dit komt door het relatief hoge aantal graafincidenten (in circa 20% van de gevallen ontstaat momenteel schade). Een onderzoek uitgevoerd door Capgemini in 2004 noemt een totaal schadebedrag van 175 miljoen Euro per jaar”

2.

“Ik ben dan ook van mening dat de kosten van dit beleidsvoornemen gedragen dienen te worden door de partijen die er ook de baten van ondervinden (kabel-leidingbeheerders en grondroerders). De inschatting zoals gemaakt door NEN is dat de totale initiële investering in de ordegrootte van 67 tot 89 miljoen Euro, binnen 3 jaar zullen worden terugverdiend.” aantal graafschades en aantal KLIC-meldingen

3.

“(...) Anderzijds kan de grondroerder zich vooralsnog verzekeren voor het geval hij schade veroorzaakt, ook als hij geen KLIC-melding heeft gedaan (in 50% van de schadegevallen is geen KLIC-melding gedaan).”

4.

“Per jaar vinden in Nederland circa 200.000 grondroeringen plaats. Geschat wordt dat er in Nederland 40.000 graafincidenten per jaar plaatsvinden. Dit betekent dat in ongeveer 20% van de gevallen schade ontstaat.”

5.

“Uit het NEN-onderzoek is indicatief af te leiden dat in ca. 30 procent van de grondroeringen waarvoor geen melding wordt gedaan er schade ontstaat, terwijl dat percentage ca. 15% bedraagt bij grondroeringen waarvoor die melding wel is gedaan. In de toekomst dient daarom verzekerd te worden dat grondroerders bij al hun werkzaamheden een melding doen en zonder melding hun werkzaamheden dus ook niet aanvangen.” directe en indirecte graafschade

6.

“Bedragen over de huidige omvang van alleen de directe schade op jaarbasis variëren van 40 miljoen (NEN, september 2004) tot 75 miljoen Euro (Capgemini, juni 2004). De som van de indirecte kosten en de kosten van gevolgschade op jaarbasis worden geschat op 100 miljoen Euro (Capgemini, juni 2004). Vanwege het toenemend aantal kabels en leidingen in de ondergrond evenals het steeds intensievere gebruik van de ondergrond, vertonen deze bedragen een stijgende tendens.”

7.

“ (...) De omvang van de jaarlijkse kosten voor reparatie van schade door grondroeren (directe schade), bedraagt circa EUR 40 mln. De gevolgschade zal duidelijk groter zijn dan het bedrag aan directe schade” (zie NEN-rapport bladzijde 88).

de kosten van het nieuwe KLIC-systeem 8.

“De eenmalige kosten voor (ontwikkeling en implementatie van) het nieuwe systeem van informatie-uitwisseling zijn door NEN geraamd op 67 tot 89 miljoen Euro. De totale jaarlijkse kosten na implementatie van het beleid worden geschat op 25 tot 30 miljoen Euro. Op dit moment betalen de kabel-en leidingbeheerders jaarlijks 40 tot 50 miljoen Euro voor het faciliteren van KLIC en het verstrekken van tekeningen aan gravers.” de baten van het nieuwe KLIC-systeem

9.

“De geschatte baten van het beleid bedragen 48 tot 61 miljoen Euro per jaar. Daarbij is nog geen rekening gehouden met de afname van indirecte kosten, gevolgschade en externe effecten door de reductie van het aantal graafincidenten. Die afname leidt naar alle waarschijnlijkheid tot een veelvoud van het genoemde bedrag.” KLIC kon netbeheerders niet laten digitaliseren en standaardiseren voor KLIC-online

10. “(...) Daarnaast heeft het KLIC weinig invloed op de wijze van informatieverstrekking. Het lukt KLIC daarom momenteel (ondanks het gestarte experiment van KLIC-online) slechts in zeer beperkte mate om kabel- en leidingbeheerders ertoe te bewegen hun liggingsgegevens te laten digitaliseren laat staan om deze in een gestandaardiseerd format via internet te laten uitwisselen.” calamiteiten regeling KLIC, 5000 stuks 11. “Calamiteiten ... Hierbij zal er nooit voldoende tijd zijn om een reguliere melding te doen. .....in geval van calamiteiten zal in de uitwerking een nadere procedure worden opgesteld.” In de Nota van Toelichting bij de AMvB artikel 7 d.d. 27-06-2008 schrijft de minister van EZ hoe vaak een calamiteit in de praktijk zal optreden omdat hij voor deze situatie uitzonderingsbepalingen heeft gemaakt waardoor zonder KLIC-melding gegraven kan worden. Citaat: “Uitgaande van 5000 calamiteiten per jaar waarvoor men direct (mechanische) graafwerkzaamheden moet verrichten en dus niet de reguliere melding kan doen,(...)” (onderstreping MGK)


Page 131 of 136

Bijlage 3: Vragenlijst Capgemini Deze bijlage bevat de onderzoeksvragen uit het Capgemini rapport [30]. Naar deze bijlage wordt verwezen in paragraaf 3.2.5 1.

Wat is volgens u het jaarlijkse investeringsbedrag voor ondergrondse infrastructuur werken?

2.

Wie zijn uw belangrijkste klanten voor de ondergrondse infrastructuurmarkt en hoe meet u uw succes?

3.

Hoe denkt u dat de verschillende stakeholders in de ondergrondse infrastructuurwerken samenwerken?

4.

Wat is uw mening over het initiatief om een platform op te richten om de issue‟s aan te pakken?

5.

Wat zou dit platform moeten doen om recht te doen aan uw investering?

6.

Ziet u een rol weggelegd voor uw firma om een dergelijk platform op te richten?

7.

Wat zijn volgens u de drie belangrijkste criteria waaraan het platform zou moeten voldoen om successvol te zijn?

8.

Enkele tegenovergestelde extremen van verschillende culturen?

9.

Wat zijn volgens u de vijf meest balangrijke gebieden waaraan gewerkt zou moeten worden?

10. Hoe schat u de kans in dat het platform in staat zal zijn om de issues die we hebben besproken ook kan oplossen? 11. Denkt u dat het nu een juist moment is om een platform voor de ondergrondse infrastructuur markt op te richten? 12. Hoeveel verbetering denkt u dat haalbaar is in de ondergrondse infrastructuur markt? 13. Stel nu dat u voorzitter bent van het platform en dat u een zaak zou willen aanpakken ter verbetering, welke zou dat dan zijn?


Page 132 of 136

Bijlage 5a Tabel 10: Overzicht totale kosten informatiehuis per belangengroep Totale kosten Maatregel

KLIC (in mln EUR)

KLB-ers (in mln EUR)

Grondroerders (in mln EUR)

IMKL

0,15 – 0,25 + 0,05 p.j. 0,15

GBKN

Datapreparatie

Rijksoverheid(in mln EUR)

10 – 20 5 – 10

rastervector papier  digitaal

45,5 2) + 20-25% p.j.

Informatieverstrekkingstool 1)

Van KLIC-net naar KLIC-online

1 – 1,5 + 0,35 p.j.

Uitbreiden KLIC-atlas

0,5 – 1

Security & autorisatie

0,1 – 0,2 + 25% p.j.

IT-technologie bij gebruikers

Totaal kosten: Schatting minimaal eenmalig Schatting maximaal eenmalig Schatting minimaal jaarlijks Schatting maximaal jaarlijks

± 0,0025 per gebruiker

1,75 2,85 0,375 0,4

60,5 75,5 9,1 11,375

5 10

0,15 0,25 0,05 0,05

1) De vele kleinere KLB-ers of KLB-ers met relatief eenvoudige netwerken (gemeenten, waterschappen, kleinere buisleidingbeheerders) zullen met een standaard op de markt beschikbare tool prima de melding on-line kunnen afhandelen. Sommige zullen wellicht een shared service centrum oprichten en/of inhuren om deze activiteit te laten verzorgen. Slechts de ± 20 grotere netbeheerders in Nederland zullen meer kosten moeten maken omdat zij vaak ook complexere (maatwerk) netregistratiesystemen in gebruik hebben met maatwerk melding afhandelingstoepassingen (soms ook verdeeld over meerdere vestigingen). 2) De totale kosten voor alle KLB-ers tesamen van EUR 45,5 mln variëren per KLB-er tussen de EUR 25.000 voor de meeste KLB-ers tot EUR 250.000 voor naar schatting een twintigtal KLB-ers: 700*25.000 = 17,5 mln + 300*50.000 = 15 mln + 80*100.000 = 8 mln + 20*250.000 = 5 mln Bron: NEN-rapport 2004 [9]


Page 133 of 136

Bijlage 5b Tabel 11: Kosten en baten van de scenario‟s voor het realiseren van de oplossingen Tabel 11: Kosten en baten van de scenario‟s voor het realiseren van de oplossingen Extra Kosten (in mln EUR) Scenario

Kosten Eenmalig

Scenario 1 Huidige situatie

Scenario 2 Informatiehuis

Scenario 3 Meldplicht (200.000)

Scenario 3 Meldplicht (500.000)

KLB KLIC Grondroerders Rijksoverheid Schade 1) Totaal KLB KLIC Grondroerders Rijksoverheid Schade 1) Totaal

Extra Baten (in mln EUR)

Jaarlijks

Advies

Jaarlijks Niet doen

1,25 – 3 1,25 – 3 60,5-75,5 1,75-2,85 5-10 0,15-0,25 67,4-88,6

9,1-11,375 0,375-0,4

20-25 1,215 10,8

Doen2)!

0,05 9,525-11,825

4-8 36,015-45,015

KLB KLIC Grondroerders Rijksoverheid Schade 1) Totaal

9,6 – 12 0,6 5,2 15,4 – 17,8

KLB KLIC Grondroerders Rijksoverheid Schade1) Totaal

54 – 68 3,3 29,2 86,5 – 100,5

4–6 4–6

Zeker niet doen! 2–4 2–4 Zeker niet doen!

Scenario 4 Informatiehuis + meldplicht (200.000)


60,5-75,5 1,75-2,85 5-10 0,15-0,25 67,4-88,6

18,7 – 23,375 0,975 – 1 5,2 0,05 24,925-29,625

24,8 – 31 1,51 16 6 – 12 48,31 – 60,51

Scenario 4 Informatiehuis + meldplicht (500.000)


60,5-75,5 1,75-2,85 5-10 0,15-0,25 67,4-88,6

63,2 – 78,975 3,675 - 3,7 29,2 0,05 96,125-111,925

47 – 58,8 2,86 40 10 – 16 98,86 – 117,66

Doen3)!

Doen4)?!

1) Alleen extra kosten (meer schade) en extra baten (preventie van schade) van directe schade. 2) Terugverdientijd investering bedraagt iets meer dan 2½ jaar. 3) Terugverdientijd investering bedraagt iets minder dan 3 jaar. 4) Terugverdientijd investering bedraagt 15 -18 jaar. Bron: NEN-rapport 2004 [9]


Page 134 of 136

Bijlage 5c Tabel 12: Overzicht terugverdientijden en effec tiviteit schadepreventie per scenario Scenario

Terugverdientijd

Effectiviteit schadepreventie

(inclusief. gevolgschade)

(in %)

(in mln EUR excl. gevolgschade)

n.v.t.

n.v.t.

0

0

2 ½ jaar

2 ¼ jaar

10 – 20

4–8

III: Meldplicht (200.000)

nooit

nooit

5 – 10

2–4

III: Meldplicht (500.000)

nooit

nooit

10 – 15

4–6

IV: Informatiehuis + meldplicht (200.000)

3 jaar

2 – 2 ½ jaar

15 – 30

6 – 12

IV: Informatiehuis + meldplicht (500.000)

15 – 18 jaar

4 – 5 jaar

25 – 40

10 – 16

(exclusief. gevolgschade) I: Huidige situatie

II: Informatiehuis

Bron: NEN-rapport 2004 [9]


Page 135 of 136


Page 136 of 136

WHO S IN CHARGE? REGULATORY CAPTURE IN DE GRONDROERDERSREGELING (WION)

Recommend Documents