UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
LAND GRABBING: NEOKOLONIALISME OF ONTWIKKELINGSKANS?
Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 22 991
NELE DELBECQUE
MASTERPROEF MANAMA CONFLICT AND DEVELOPMENT
PROMOTOR: PROF. DR. ANNE WALRAET COMMISSARIS: BRECHT DE SMET COMMISSARIS: ELS LECOUTERE ACADEMIEJAAR 2010 – 2011
ABSTRACT
Land grabbing is het fenomeen waarbij buitenlandse investeerders landbouwgronden, veelal in ontwikkelingslanden, opkopen of huren met landbouwproductie als doel. Deze verhandeling gaat na of land grabbing een kans op ontwikkeling inhoudt voor ontwikkelingslanden en in het bijzonder Sub-Sahara-Afrika. Gastlanden hopen dat de toename aan investeringen de landbouwsector zal opwaarderen via nieuwe technologie, kennis en infrastructuur en de lokale bevolking van werkgelegenheid voorziet. In realiteit blijven deze beloften echter te vaak achterwege en houden de landoverdrachten vooral een gevaar in voor de voedselvoorziening en landtoegang van de lokale gemeenschappen. Zwakke staten, zwakke contracten en een geringe afdwingbaarheid van contracten zorgen dat de landovereenkomsten meestal niet meer inhouden dan een nieuwe vorm van agrokolonialisme. In de hoop land grabbing om te buigen naar een kans op ontwikkeling, werden de Principles for Responsible Agricultural Investment opgesteld die de investeringen moeten begeleiden. Deze scriptie toont aan dat deze principes echter niet adequaat zijn als reguleringsinstrument. Wat nodig is zijn degelijke contracten en een sterke wetgeving in het gastland. Daarom zouden staten beter de Voluntary Guidelines onderschrijven. Deze richtlijnen bieden overheden een kaderwerk om een beter bestuur van toegang tot land en natuurlijke hulpbronnen te realiseren. Immers, slechts wanneer een degelijk institutioneel kader aanwezig is die de investeringen verankert in de nationale wetgeving, kunnen de transnationale landovereenkomsten enigszins betekenisvol zijn in het ontwikkelingsvraagstuk.
DANKWOORD
Een thesis zonder dankwoord is als land grabbing zonder land. Ik zou de laatste woorden aan mijn thesis dan ook graag willen gebruiken om enkele mensen te bedanken. Ten eerste wil ik mijn promotor, prof. Anne Walraet, bedanken voor de kans mij te verdiepen in dit onderwerp. Daarnaast wil ik Dirk bedanken voor het vertrouwen en de vrijheid die ik krijg op de werkvloer. Dankjewel mama en papa voor alles. Dank aan de vrienden in Leuven en Gent voor de steun, de koffiepauzes en alle leuke momenten. Uiteraard vergeet ik ook mijn huisgenootjes niet voor de muzikale stressontlading en het voorrecht het volledige kookproces aan mij voorbij te laten gaan. Als laatste kan ik Fabian niet genoeg bedanken: zonder jouw directe buitenlandse investeringen, bijdrage aan mijn voedselvoorziening en vooral veel geduld was deze thesis niet wat hij geworden is.
Dank julie allemaal.
INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE …………………………………………………………………………………. i LIJST VAN FIGUREN …………………………………………………………………………...… iv LIJST VAN TABELLEN …………………………………………………………….……...……... iv LIJST VAN AFKORTINGEN …………………………………………….……………………...... v
HOOFDSTUK 1: INLEIDING .................................................................................................. 1 1.1
Structuur van de scriptie .............................................................................................. 3
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER ............................................ 4 2.1
Historische omkadering ............................................................................................... 4
2.2
Definiëring van land grabbing .................................................................................... 5
2.3
Huidige trends van land grabbing ............................................................................... 6
2.3.1
Informatiebronnen ................................................................................................ 6
2.3.2
Globale omvang van land grabbing ..................................................................... 7
2.3.3
Bestemming en oorsprong van de buitenlandse investeringen ............................ 8
2.3.4
Doel en implementatie van de landinvesteringen ................................................ 9
2.3.5
Ruimte voor landbouwexpansie en -intensivering? ........................................... 10
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING ................................................. 13 3.1
Motieven van de investeerders .................................................................................. 13
3.1.1
Voedsel- en financiële crisis............................................................................... 13
3.1.2
Voedselzekerheid ............................................................................................... 15
3.1.3
Biobrandstoffen .................................................................................................. 15
3.1.4
Winstmarges in de landbouwsector .................................................................... 16
3.2
Voordelen van land grabbing voor de gastlanden ..................................................... 16
3.2.1
Investeringen in de landbouwsector ................................................................... 17
3.2.2
Werkgelegenheid ................................................................................................ 19
3.2.3
Overdracht van technologie en kennis ............................................................... 20
3.2.4
Verbetering van de infrastructuur ...................................................................... 20 i
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING ...................................................... 21 4.1
Gevaren voor investeerders ....................................................................................... 21
4.2
Gevaren in de gastlanden ........................................................................................... 22
4.2.1
Landtoegang en livelihoods ................................................................................ 22
4.2.2
Biodiversiteit, water en milieu ........................................................................... 23
4.2.3
Voedselproductie voor export ............................................................................ 24
4.2.4
Tewerkstelling, technologie- en kennisoverdracht, infrastructuur ..................... 25
4.2.5
Oneerlijke machtsverhoudingen ......................................................................... 27
4.2.6
Speculatie op land en natuurlijke hulpbronnen .................................................. 28
HOOFDSTUK 5: INSTITUTIONEEL KADER VAN LAND GRABBING .......................... 29 5.1
Rol van overheid in gastlanden ................................................................................. 29
5.2
Rol van de overheid als investeerder ......................................................................... 31
5.3
Internationale financiële instellingen......................................................................... 32
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING INZAKE LAND GRABBING .............. 34 6.1
Nationale wetgeving van het gastland ....................................................................... 34
6.2
Het landcontract ......................................................................................................... 34
6.2.1
Stabiliseringclausules ......................................................................................... 37
6.3
Internationale handelsverdragen ................................................................................ 37
6.4
Internationale mensenrechten .................................................................................... 39
6.4.1
Het recht op voedsel ........................................................................................... 39
6.4.2
Het recht op land ................................................................................................ 40
6.5
Tussentijds besluit ..................................................................................................... 40
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? .......................................................... 41 7.1
Principles for Responsible Agricultural Investment (RAI) ....................................... 41
7.2
Evaluatie van de RAI-principes ................................................................................. 43
7.2.1
Inhoudelijke problemen van de RAI-principes .................................................. 44
7.2.2
Institutionele problemen van RAI-principes ...................................................... 51 ii
7.2.3 7.3
Principiële problemen van RAI-principes .......................................................... 53
Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and
Forests .................................................................................................................................. 54 7.4
Evaluatie van de Voluntary Guidelines ..................................................................... 57
7.4.1
Inhoudelijke evaluatie van de Voluntary Guidelines ......................................... 57
7.4.2
Institutionele evaluatie van de Voluntary Guidelines ........................................ 60
HOOFDSTUK 8: DISCUSSIE ................................................................................................ 62 HOOFDSTUK 9: ALGEMEEN BESLUIT ............................................................................. 66
BIJLAGE I ………………………………………………………………...…………………... I BIJLAGE II …………………………………………………………………………………... II BIJLAGE III …....................................................................................................................….VI BIJLAGE IV ………………………………………………………………………..……....VIII
iii
LIJST VAN FIGUREN Figuur 1: Doel en productiestatus van de gerapporteerde projecten in de GRAIN-databank (tussen 1 oktober 2008 en 31 Augustus 2009) ........................................................................... 9 Figuur 2: Frequentiedistributie van aantal projecten en totale landoppervlakte i.f.v. de bestemmingsregio en het doel van implementatie o.b.v. gerapporteerde projecten in GRAINdatabank (tussen 1 oktober 2008 en 31 Augustus 2009) .......................................................... 10 Figuur 3: Evolutie van de graanprijzen (maïs, tarwe, rijst) tussen 2003 en 2008 .................... 14 Figuur 4: Evolutie van ontwikkelingsbudget voor landbouw in absolute waarde en als aandeel van totaal tussen 1970 en 2007 (UNCTAD, 2009). ................................................................. 19
LIJST VAN TABELLEN Tabel 1: Uitbreidingspotentieel voor landbouw in verschillende regio‟s. ............................... 11 Tabel 2: Yield gap in verschillende regio‟s .............................................................................. 12 Tabel 3: Landbouwuitgaven als totale uitgaven, als aandeel in totale overheidsbudget en als aandeel van landbouw BBP voor Afrika, Azië en Latijns Amerika in 1980 en 1999.............. 18 Tabel 4: Schatting van tewerkstellingbij grootschalige landbouwinvesteringen ..................... 19 Tabel 5: Principles for Responsible Agricultural Investment. ................................................. 42 Tabel 6: Leidende objectieven van de Voluntary Guidelines (First Draft) ............................. 56
iv
LIJST VAN AFKORTINGEN BBP
Bruto binnenlands product
BDI
Buitenlandse directe investering
BIT
Bilateraal handelsverdrag
CFS
Committee on World Food Security
DFID
Department for International Development van Verenigd Koninkrijk
EITI
Extractive Industries Transparency Initiative
EU
Europese Unie
FAO
Food and Agriculture Organization of the United Nations
FIAN
FoodFirst Information and Action Network
FIAS
Foreign Investment Advisory Service
IFAD
International Fund for Agricultural Development
IFC
International Finance Corporation
IFI
Internationale financiële instelling
IFPRI
International Food Policy Research Institute
IIED
International Institute for Environment and Development
IMF
Internationaal Monetair Fonds
NGO
Niet-gouvernementele organisatie
ODA
Official Development Aid
RGIF
Rising Global Interest in Farmland
VN
Verenigde Naties
UNCTAD
United Nations Conference on Development and Trade
UNDP
United Nations Development Programme
UNEP
United Nations Environment Programme
v
“Buy land, they don‟t make it anymore” Mark Twain (1835 -1910)
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
HOOFDSTUK 1: INLEIDING Honger is de wereld nog niet uit. Ofschoon de Millenniumdoelstellingen ambiëren de hongerleidende bevolking in de wereld te halveren tegen 2015, leidden in 2010 nog steeds 925 miljoen mensen honger (FAO, 2010a). Tachtig procent van deze groep is voor zijn voedselvoorziening afhankelijk van land en andere natuurlijke hulpbronnen (UNEP, 2009). Over hoe men armoede en honger moet bestrijden heerst er dan ook eensgezindheid: de landbouwsector in ontwikkelingslanden heeft dringend nood aan meer investeringen (FAO, 2009a). Sinds de voedselcrisis van 2007-2008 kende de landbouwsector in ontwikkelingslanden een plotse stijging aan buitenlandse investeringen: overheden en private ondernemingen richtten hun ogen over de landgrenzen heen en sloten overeenkomsten om grote percelen land in ontwikkelingslanden, zij het door pacht of door aankoop, te verwerven. Niet al deze contracten zijn al getekend: over veel overeenkomsten wordt nog steeds onderhandeld, sommige onderhandelingen moesten worden stopgezet wegens protest en waar men reeds met de exploitatie van de landbouwgebieden is gestart, is dit vaak op veel kleinere schaal dan initieel beoogd werd (Spieldoch & Murphy, 2009). Desondanks lijkt een nieuwe trend te zijn geboren: land grabbing. Het ziet er naar uit dat land grabbing in de nabije toekomst niet aan belang zal verliezen. Voedselonzekere landen zoals de Golfstaten zien in land grabbing een belangrijk strategie om de nationale voedselzekerheid te vergroten. Bovendien maken de toenemende vraag naar biobrandstoffen en de stijgende land- en voedselprijzen de investeringen in de landbouwsector een winstgevende activiteit. De transnationale landoverdrachten houden echter ook een potentieel voordeel in voor de gastlanden. Naast verse kapitaalinjecties biedt de komst van de buitenlandse ondernemingen ook de mogelijkheid tot implementatie van nieuwe technologieën, tewerkstelling van de lokale bevolking en verbetering van de infrastructuur (Cotula et al., 2009). Als dusdanig kunnen de transnationale landovereenkomsten een opwaardering inhouden van de landbouwsector in ontwikkelingslanden die al decennia lang schreeuwt om investeringen (Deininger et al., 2011). Het initieel enthousiasme werd echter al gauw overschaduwd door de risico‟s die de buitenlandse investeringen met zich meebrengen. Ten eerste bedreigen de grootschalige 1
HOOFDSTUK 1: INLEIDING landoverdrachten de landtoegang en livelihoods van de rurale gemeenschappen in de gastlanden. Daarnaast houden de exportgeoriënteerde landbouwprojecten een gevaar in voor de nationale voedselzekerheid van de gastlanden, die in toenemende mate afhankelijk worden van het importeren van voedsel. Bovendien blijken investeerders hun beloften over tewerkstelling, technologie- en kennisoverdracht en infrastructuur in realiteit vaak niet na te komen (Cotula & Vermeulen, 2009). De afweging tussen de opportuniteiten en gevaren die land grabbing met zich mee kan brengen voor de lokale gemeenschappen, heeft geleid tot een felbevochten discussie tussen voorstanders en tegenstanders van de transnationale landovereenkomsten. Critici opperen dat land grabbing nogmaals aantoont wat in de geschiedenis al zo vaak is gebleken: namelijk dat de belangen van de rurale bevolking van ontwikkelingslanden niet opwegen tegen de financiële belangen van transnationale ondernemingen (Daniel & Mittal, 2009). Anderen spreken zelfs over neokolonialisme, waarbij hulpbronnen worden onttrokken uit het zuiden in afwezigheid van enige waardetoevoeging (Huggins, 2010). Het fenomeen van land grabbing is dan ook niet ontsnapt aan de nodige aandacht vanwege media, de civiele maatschappij, wetenschappers en multilaterale instellingen (Daniel & Mittal, 2009). Vanuit verschillende hoeken is bijgevolg de vraag gekomen naar regulering van land grabbing in de hoop dat dit zal leiden tot een win-winsituatie voor zowel de investeerders als de rurale gemeenschappen in de gastlanden (Cuffaro & Hallam, 2011). Deze verhandeling gaat op zoek naar een antwoord op de vraag of de transnationale landoverdrachten inderdaad kunnen leiden tot de verhoopte ontwikkeling van de rurale bevolking in ontwikkelingslanden. Hierbij zal de aandacht vooral gaan naar Sub-Sahara-Afrika en dit om twee redenen. Enerzijds focust het merendeel van de huidige investeringen zich op het Afrikaanse continent (Deininger et al., 2011). Anderzijds is het vooral de Afrikaanse landbouwsector, gedomineerd door kleinschalige landbouwers, die gebukt gaat onder een decennia lange verwaarlozing (Jayne et al., 2005). Deze scriptie start met een uitgebreid onderzoek naar de algemene trends in land grabbing, alsook de opportuniteiten en gevaren die land grabbing met zich meebrengen. Vervolgens wordt onderzocht in welke mate een regulering van land grabbing kan bijdragen tot een positieve uitkomst voor de rurale bevolking. Deze verhandeling concludeert met het beantwoorden van de vraag of land grabbing onder bepaalde voorwaarden kan bijdragen in de strijd tegen armoede en honger. 2
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
1.1 Structuur van de scriptie Hoofdstuk 2 schetst het historisch en actueel kader van land grabbing, met aandacht voor ondermeer de totale omvang van land grabbing en de belangrijkste actoren. In hoofdstuk 3 worden de motieven van zowel de vraagzijde als aanbodzijde uitgebreid besproken. Vervolgens bespreekt hoofdstuk 4 de verschillende gevaren die de transnationale landoverdrachten met zich meebrengen. In hoofdstuk 5 gaan we na wat de rol is van overheden in de gastlanden, als de overheden van de thuislanden van de investeerders. Tevens wordt kort ingegaan op de rol van de internationale financiële instellingen in het promoten van de buitenlandse landinvesteringen. In hoofdstuk 6 wordt dieper ingegaan op de bestaande regulering met betrekking tot land grabbing. Wat staat er in de contracten? Welke nationale en internationale wetgeving is van toepassing op het land grabbing fenomeen? In hoofdstuk 7 wordt vervolgens gekeken naar nieuwe initiatieven om land grabbing enige regulering op te leggen. Tot slot gaat hoofdstuk 8 de discussie aan of land grabbing al of niet tot ontwikkeling van de rurale gemeenschappen kan leiden en Hoofdstuk 9 sluit af met een algemene conclusie.
3
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER Alhoewel land grabbing dikwijls wordt voorgesteld als een nieuw fenomeen, leert een blik in de geschiedenis dat deze veronderstelling niet geheel correct is. Bij de hedendaagse landtransacties zijn de accenten echter verschoven. Waar het vroeger voornamelijk cash crops betrof,
hebben
de
hedendaagse
landoverdrachten
vooral
de
productie
van
basisvoedselgewassen en biobrandstoffen voor ogen. Bovendien worden de landbouwgronden verkregen op basis van onderhandelingen in plaats van dwangmatige inbeslagname. Tot slot is de schaal van de landinvesteringen aanzienlijk toegenomen (Kugelman, 2009). Het eerste luik van dit hoofdstuk plaatst land grabbing in een ruimer historisch kader. Vervolgens wordt een blik geworpen op het actuele karakter van land grabbing. Aan het einde van dit hoofdstuk hopen we dan ook een beeld te hebben van de globale omvang van de transnationale landoverdrachten, de voornaamste spelers en het doel en de implementatie van de investeringen.
2.1 Historische omkadering Alhoewel in de media dikwijls anders voorgesteld, is land grabbing zeker geen nieuw fenomeen. De term land grab werd in 1889 reeds omschreven als “an aggressive taking of land, especially by military force, in order to expand territorial holdings or broaden power” (The American Heritage Dictionary of the English Language, 2006). Deze omschrijving verwijst naar de Oklahoma Land Rush in 1889, waarbij zo‟n 50 000 mensen op basis van het first come, first serve principe hun aandeel trachtten te verwerven van een zich 8000 km² uitstrekkend stuk beschikbaar land (Howard, 1889).
Een andere verwijzing naar land
grabbing, eveneens eind 19de eeuw, is de „wedloop om Afrika‟ waarbij het Afrikaanse continent verdeeld werd onder de Europese mogendheden (Harlow, 2003). Ook binnen de grenzen van het Europese continent vindt men echter gelijkenissen met het hedendaagse debat rond land grabbing. Tussen 1845 en 1949 werd Ierland getroffen door zware hongersnoden als gevolg van mislukte aardappeloogsten. Terwijl de hongersnood het leven kostte aan ongeveer 1 miljoen Ieren, bleef Groot-Brittannië het voedsel dat de hongerige Ieren toch niet konden betalen verschepen naar de thuishavens (Kugelman, 2009; Woodham-Smith, 1962).
4
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER Vanaf begin 20ste eeuw wordt in het kader van land grabbing meestal verwezen naar de grootschalige landverwervingen door transnationale ondernemingen, vooral gericht op de fruitsector in Centraal- en Zuid-Amerika. Zo wist het Amerikaanse United Fruit Company een imperium uit te strekken van Guatemala, Costa Rica en andere Centraal-Amerikaanse landen, tot Colombia en de toenmalige West-Indische Federatie. De transnationale ondernemingen stilden hun landhonger meestal met behulp van overheidsconcessies, waarbij kleine landbouwers van hun gronden verdreven werden. Ontnomen van hun land zag deze groep zich meestal genoodzaakt een inkomen te verwerven als plantagewerker of buiten de landbouwsector. Wanneer vandaag de dag gesproken wordt over „bananenrepublieken‟ doelt men dan ook op politiek onstabiele landen, voor hun inkomsten afhankelijk van een beperkt aanbod van landbouwproducten en geregeerd door een kleine, rijke en corrupte elite die sterk verbonden is met de financiële belangen van buitenlandse bedrijven. Ook in de Filippijnen waren vele ananasplantages in handen van buitenlandse bedrijven. Interessant hierbij is dat de Filippijnse regering de buitenlandse investeringen ook faciliteerde door het opzetten van de National Development Corporation die de landbouwgronden opkocht en verhuurde aan de investeerders (Daniel & Mittal, 2009). In deze verschillende contexten heeft land grabbing een negatieve bijklank. De geschiedenis heeft immers steeds weer gewezen op het exploiterende karakter van de buitenlandse actoren, dat resulteerde in groeiende ongelijkheid binnen de samenleving, in het manipuleren van landhervormingen en in lokale gemeenschappen die steeds meer afhankelijk werden van de grillen van buitenlandse markten.
2.2 Definiëring van land grabbing Verschillende omschrijvingen voor land grabbing zijn in omloop. De meest gebruikte definitie van land grabbing verwijst naar grootschalige landverwerving, zij het gekocht of gehuurd, voor de productie van landbouwgewassen door buitenlandse investeerders (Graham et al., 2010). Andere auteurs verkiezen de term „(trans)nationale commerciële landtransacties‟ boven land grabbing, om zowel transnationale als binnenlandse landovereenkomsten te betrekken in het fenomeen en de commerciële aard van de transacties – ongeacht hun schaal of afzetmarkten- te onderstrepen (Graham et al., 2010). Een derde definiëring van land grabbing wordt teruggevonden in een FIAN1-rapport die de rol van de Europese Unie in land grabbing tracht te onderzoeken. In dit rapport hanteren de auteurs de definitie “taking 1
FoodFirst Information and Action Network
5
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER possession of and/or controlling a scale of land which is disproportionate in size in comparison with average land holdings in the region” (Graham et al., 2010, p. 17). Borras & Franco (2010a) benadrukken het belang van een duidelijk afgelijnde definiëring. Zij stellen dat indien de definitie beperkt wordt tot enkel grensoverschrijdende, grootschalige landovereenkomsten, veel landtransacties helemaal niet in rekenschap worden gebracht waardoor het land grabbing fenomeen als minder omvangrijk zou worden gepercipieerd. Kleinere
landoverdrachten
zouden
immers
niet
worden
meegeteld,
alsook
alle
landoverdrachten waar binnenlandse elites als begunstigden optreden. De auteurs stellen dan ook voor de definitie uit te breiden naar”all significant land transactions brought about by the recent restructuring in the global agrofood-feed-fuel complex and involving both foreign and domestic capital in a variety of arrangements” (Borras & Franco, 2010a, p. 21). In deze verhandeling wordt uitgegaan van een meer actuele omschrijving van land grabbing als “het kopen of huren van grote stukken land door rijkere, voedselonzekere staten of private investeerders, en dit meestal in de armere ontwikkelingslanden met de productie van landbouwgewassen voor export als doel” (Daniel & Mittal, 2009, p. 1). Met de keuze van deze definitie wordt in deze scriptie gefocust op buitenlandse investeerders, zowel staten als private actoren, die rechtstreeks optreden als actoren bij het onderhandelen over landoverdrachten.
2.3 Huidige trends van land grabbing 2.3.1 Informatiebronnen Tot op vandaag blijft gedetailleerde informatie over transnationale landtransacties eerder beperkt. De media zijn al van in het begin een belangrijke informatiebron voor een idee over de omvang en algemene trends van belangrijke landovereenkomsten. Toch blijft deze berichtgeving eerder anekdotisch en kan ze geen betrouwbaar en voldoende gedetailleerd beeld schetsen van land grabbing (Borras & Franco, 2010a; Deininger et al., 2011). De nietgouvernementele organisatie (NGO) GRAIN is hier echter zeker het vermelden waard. Eind 2008 richtte deze NGO een website2 op die de landovereenkomsten zoveel mogelijk tracht te documenteren. Naast nieuwsberichten kunnen ook berichten op individuele basis worden gepost. Alhoewel dergelijke vorm van berichtgeving gevoelig is voor overschatting en een meer onafhankelijk onderzoek zeker wenselijk is, vormt de databank van GRAIN een 2
www.farmlandgrab.org
6
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER onschatbare bron van informatie. Na een toetsing concludeerde een Wereldbank-studie dat de gerapporteerde informatie sterk in lijn is met de feiten. De GRAIN-databank werd dan ook al gebruikt door onderzoeksinstellingen, denktanks en donororganisaties om een idee te krijgen van de omvang en huidige trends van land grabbing (Deininger et al., 2011). Ook de gastlanden zelf stellen informatie ter beschikking. Al te vaak wordt informatie vanuit andere bronnen echter niet teruggevonden in officiële documenten, wat de geloofwaardigheid en volledigheid van deze bron enigszins in vraag stelt (Borras & Franco, 2010a). Bovendien verschillen overheden onderling sterk in hun capaciteit om de landovereenkomsten te registeren en op te volgen (Deininger et al., 2011). Daarnaast geven ook investeerders soms bepaalde informatie vrij, maar gezien het belang voor investeerders informatie vertrouwelijk te houden blijven zij slechts een beperkte bron (Cotula, 2011). Tot slot hebben verschillende internationale instellingen3 recent casestudies op nationaal niveau ondernomen. Vooral de door de Wereldbank uitgevoerde studie Rising Global Interest in Farmland: Can it yield sustainable and equitable benefits? (hierna kortweg RGIF-rapport) is omwille van haar omvang zeer bruikbaar. De studie omvat 30 landen met 19 casestudies van individuele investeringprojecten in 7 verschillende landen en heeft een ruime thematische focus4 (Deininger et al., 2011). Het rapport, dat nog maar dit jaar werd gepubliceerd, slaagde er in een gedetailleerd beeld te schetsen omtrent de omvang, de aard en de impact van de transnationale landtransacties en zal in dit deel dan ook meermaals worden aangehaald. 2.3.2 Globale omvang van land grabbing Met haar rapport Seized: The 2008 Land Grab for Food and Financial Security was de NGO GRAIN bij de eersten die de alarmbel luidde (GRAIN, 2008). De daaropvolgende mediaaandacht voor land grabbing suggereerde een duidelijke toename in de buitenlandse landoverdrachten. Schattingen van hoeveel land dat daadwerkelijk betrokken is in deze recente toename, variëren echter sterk tussen de verschillende bronnen. In april 2009 rapporteerde het International Food Policy Research Institute (IFRPI) dat buitenlandse ondernemingen sinds 2006 tussen 15 en 20 miljoen hectare landbouwgrond in ontwikkelingslanden hadden opgekocht of verhuurd, of reeds met de onderhandelingen daarvoor waren gestart (Borras & Franco, 2011a; De Schutter, 2009). Een gezamenlijk 3
o.a. Food and Agriculture Organisation of the United Nations (FAO), United Nations Convention on Trade and Development (UNCTAD), Wereldbank, International Food Policy Research Institute (IFPRI). 4 Niet enkel o.b.v. buitenlandse directe investeringen, niet enkel overheidsondersteunde investeringen
7
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER onderzoek van Food and Agriculture Organisation of the United Nations, International Institute for Environment and Development (IIED) en International Fund for Agricultural Development (IFAD) documenteerden tussen 2004 en 2009 bijna 2,5 miljoen ha aan allocaties groter dan 1000 ha in slechts 5 Afrikaanse landen (Ethiopië, Ghana, Madagaskar, Mali and Soedan) (Cotula et al., 2009). De meest recente schattingen zijn deze van de Wereldbank die concludeerde dat 45 miljoen ha aan land reeds werd overgedragen aan buitenlandse investeerders (Deininger et al., 2011). 2.3.3 Bestemming en oorsprong van de buitenlandse investeringen Het RGIF-rapport van de Wereldbank identificeert in totaal 81 gastlanden. Waar Afrika in het verleden niet aantrekkelijk was, trekt het gros van de buitenlandse investeerders naar SubSahara-Afrika vanwege een perceptie van grote landreserves, een gunstige klimaat voor landbouwproductie, goedkope arbeidskrachten en lage landprijzen (De Schutter, 2009). Het RGIF-rapport stelt dan ook vast dat 48% van de gerapporteerde projecten in de GRAINdatabank plaatsvonden in Sub-Sahara-Afrika, goed voor 2/3 (39.7 miljoen ha) van de totale landoppervlakte van alle projecten die werden opgenomen in de GRAIN-databank5. Vooral Ethiopië6, Democratische Republiek Kongo7, Madagaskar8, Mali9, Soedan10, Tanzania11 en Zambia12 blijken zeer in trek te zijn. Verder werd 21% van de projecten (3.2 miljoen ha) opgestart in Latijns-Amerika en de Caraïben, vooral in Brazilië en Argentinië; 11% (4.3 miljoen ha) in Europa en Centraal-Azië (vooral Kazachstan, Rusland en Oekraïne); en 10% van de projecten (8.3 miljoen ha) in Zuid- en Oost-Azië, met vooral de Filippijnen, Cambodja, Indonesië en Laos als populaire bestemmingen voor buitenlandse investeerders (Deininger et al., 2011). 5
De onderzoeksmethode van de Wereldbank bestond erin de informatie van de GRAIN-databank te vertalen naar de volgende karakteristieken: implementatiestatus; locatie; productcategorie; motief; thuisland van de investeerder; type van investeerder; en dit voor de projecten aanwezig in de databank tussen 1 oktober 2008 en 31 Augustus 2009. Dit resulteerde in een totaal van 464 projecten. 203 projecten bevatten ook informatie omtrent oppervlakte. 6 De Ethiopische overheid stelt 3 miljoen ha ter beschikking voor commerciële landbouw, waarvan minstens 1.2 miljoen ha reeds werd toegewezen (Deininger et al. 2011). 7 Democratisch Republiek Kongo heeft Zuid-Afrikaanse boeren 10 miljoen ha aangeboden (Reuters, 2009a). 8 Het Indische bedrijf Varun International huurt 465 000 ha landbouwgrond voor rijstproductie in Madagaskar (Le Monde, 2009). Onderhandelingen met het Zuid-Koreaanse Daewoo Logistics over 1,3 miljoen ha sprongen af wegens hevige protesten (Cotula et al., 2009). 9 Het Libische MALIBYA huurt 100 000 in Mali voor rijstproductie (Via Campesina, 2009). 10 Zuid-Korea huurt 690 000 ha in Soedan voor tarweproductie (The Korea Times, 2009). De Verenigde Arabische Emiraten onderhandelen over 400 000 ha voor de productie van maïs, alfalfa, tarwe, aardappelen en bonen (von Braun & Meinzen-Dick, 2009a). 11 Saoedi-Arabië aast op 500 000 ha in Tanzania (Reuters, 2009b). 12 China heeft bij de Zambiaanse overheid 2 miljoen ha land aangevraagd voor biobrandstofproductie (DPA, 2009).
8
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER De investeerders zijn voornamelijk afkomstig uit China, de Golfstaten (Saoedi-Arabië, de Verenigde Arabische Emiraten, Katar, Koeweit en Bahrein), Noord-Afrika (Libië en Egypte), Rusland, en rijke landen zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten (Deininger et al., 2011). 2.3.4 Doel en implementatie van de landinvesteringen Het RGIF-rapport van de Wereldbank is het eerste dat kwantitatieve data levert met betrekking tot het doel van de investeringen (Figuur 1). 37% van de projecten in de GRAINDatabank13 is gericht op de productie van voedselgewassen, 21% focust op industriële gewassen en cash crops, terwijl 21% van de projecten de productie van biobrandstoffen beoogt. Het restant van de projecten omvatten natuurbeschermings- en jachtreservaten, veehouderij en bosbouw. In Sub-Sahara-Afrika focussen de investeringen vooral op voedselgewassen en biobrandstoffen (Figuur 2) (Deininger et al., 2011).
Figuur 1: Doel en productiestatus van de gerapporteerde projecten in de GRAIN-databank (tussen 1 oktober 2008
en 31 Augustus 2009) (Deininger et al., 2011).
13
Onderzoeksmethode: zie voetnoot 4. 405 projecten beschikten over productinformatie.
9
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER
Figuur 2: Frequentiedistributie van aantal projecten en totale landoppervlakte in functie van de bestemmingsregio en het doel van implementatie o.b.v. gerapporteerde projecten in GRAIN-databank (tussen 1 oktober 2008 en 31 Augustus 2009) (Deininger et al., 2011).
Niettegenstaande de sterke stijging in het aantal landovereenkomsten stelt het RGIF-rapport vast dat het merendeel van de projecten nog niet werd opgestart: 30% van de gerapporteerde projecten bevindt zich nog in de onderhandelingsfase, 18% werd reeds goedgekeurd maar nog niet opgestart en 30% van de projecten bevindt zich in de initiële ontwikkelingsfase. De resterende 21% van de projecten zijn wel operationeel, maar vaak op veel kleinere schaal dan aanvankelijk werd vastgelegd (Deininger et al., 2011). Uit het RGIF-rapport wordt tevens duidelijk dat het vooral grootschalige landverwervingen betreft. Waar de mediaan van de projecten een oppervlakte van 40 000 ha heeft, kent een kwart van alle gerapporteerde projecten een omvang van meer dan 200 000 ha. In contrast hiermee beslaat slechts een kwart van de projecten minder dan 10 000 ha (Deininger et al. 2011). 2.3.5 Ruimte voor landbouwexpansie en -intensivering? Gezien de stormloop voor land kan men zich afvragen of er genoeg land beschikbaar is voor buitenlandse investeerders zonder dat dit zou leiden tot grootschalige volksverhuizingen en het verlies van waardevolle bossen. Om deze vraag te beantwoorden voerde de Wereldbank een wereldwijde studie uit om het uitbreidingspotentieel voor de voedselproductie in te schatten. Door middel van satellietbeelden, georeferentie en agro-ecologische simulaties werden die landen en regio‟s geïdentificeerd die het meest geschikt zijn voor de productie van 1 van de 5 geselecteerde gewassen (maïs, tarwe, soja, suikerriet en oliepalm) onder regengevoede landbouw. Om de sociale en ecologische impact in te perken, werden enkel 10
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER niet-beboste en niet-beschermde gebieden met minder dan 25 inwoners/km² opgenomen in de statistieken (Deininger et al., 2011). De resultaten van het onderzoek worden weergegeven in Tabel 1. Tabel 1: Uitbreidingspotentieel voor landbouw in verschillende regio’s: potentiële oppervlakte van niet-bebost, nietbeschermd land met minder dan 25 inwoners/km² en het meest geschikt voor maïs, soja, tarwe, suikerriet of oliepalm onder regengevoede teelt (Fischer & Shah, 2010; in Deininger et al., 2011).
Sub-Sahara-Afrikaa Latijns-Amerika en Caraïbena Europa en Centraal-Aziëa Oost- en Zuid-Aziëa Midden-Oosten en Noord-Afrikaa Overigea Totaala
Maïs 44 868 28 385 3 851 465 0 5 741 83 310
Potentiële oppervlakte [1000 ha] Soja Tarwe Suikerriet Oliepalm 38 993 3 840 6 023 1 194 37 716 11 043 15 021 1 793 419 39 464 0 0 443 1 045 500 867 10 2 637 0 0 5 289 12 747 722 55 82 870 70 776 22 266 3 909
Totaalb
156 828
137 711
88 149
41 176
21 760
Totaal 94 919 93 957 43 734 3 320 2 647 24 554 263 131 445 624
a = < 6h van markt; b = < of > 6h van markt
De studie toont aan dat het landbouwareaal voor regengevoede teelt van maïs, soja, tarwe, suikerriet en oliepalm uitgebreid kan worden met ruim 445 miljoen ha14. Dit is net iets minder dan een derde van de op dit moment 1500 miljoen ha landbouwgronden die reeds in cultivatie zijn genomen. Het grootste deel van deze landreserves bevindt zich in Sub-Sahara-Afrika, op de voet gevolgd door Latijns-Amerika en met Europa en Centraal-Azië op een derde plaats. Vooral de productie voor soja en maïs blijken interessant te zijn in Sub-Sahara-Afrika (Deininger et al., 2011). Daarnaast lijkt het ook interessant om voor de reeds in cultivatie gebrachte landbouwgronden te kijken of er ruimte is voor het opschalen van de productie. De yield gap, gedefinieerd als de verhouding tussen de actuele opbrengst en de potentieel haalbare opbrengst, is een maatstaf voor de landbouwproductiviteit in de verschillende regio‟s. Uit Tabel 2 blijkt dat de actuele opbrengstcijfers vooral in Sub-Sahara-Afrika erbarmelijk laag liggen en de potentiële opbrengsten lang niet worden behaald.
14
De Wereldbank onderkent dat op deze gronden, alhoewel niet dichtbevolkt, toch claims rusten.
11
HOOFDSTUK 2: HISTORISCH EN CONTEXTUEEL KADER Tabel 2: Yield gap voor maïs, oliepalm, soja en suikerriet voor de verschillende regio’s (Fischer & Shah, 2010; in Deininger et al., 2011).
Yield gap Sub-Sahara-Afrika Latijns-Amerika Europa Noord-Amerika Azië (excl. West-Azië) Noord-Afrika en West-Azië Oceanië
Maïs 0.20 0.65 0.81 0.89 0.62 0.62 1.02
Oliepalm 0.32 0.87 n.a. n.a. 0.74 n.a. 0.6
Soja 0.32 0.67 0.84 0.77 0.47 0.91 1.05
Suikerriet 0.54 0.93 n.a. 0.72 0.68 0.95 0.91
Uit het onderzoek van de Wereldbank kan worden geconcludeerd dat vooral in Sub-SaharaAfrika de landbouwproductie aanzienlijk kan worden opgedreven en dit door zowel nieuwe gebieden in cultivatie te nemen als reeds in gebruik genomen gebieden te intensiveren (Deininger et al., 2011).
12
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING In het vorige hoofdstuk zagen we dat buitenlandse landinvesteringen in de afgelopen jaren sterk zijn toegenomen. Maar wat maakt buitenlandse investeringen in de landbouwsector nu zo
interessant?
Investeerders
hebben
verschillende
motieven
om
buitenlandse
landbouwgronden te verwerven. Welke combinatie van factoren speelt bij het sluiten van een landovereenkomst kan sterk verschillen tussen verschillende landovereenkomsten (Cotula et al., 2009). En hoewel de rol van investeerders van primair belang is, speelt ook het gastland een belangrijke rol in het aantrekken en aanmoedigen van buitenlandse investeringen. In dit hoofdstuk worden de drijfveren van zowel de vraag- als aanbodzijde uitgebreid besproken.
3.1 Motieven van de investeerders De voedselcrisis van 2007-2008 wordt doorgaans beschouwd als de motor van land grabbing. De Golfstaten, geconfronteerd met een torenhoge importrekening voor voedsel, zagen in het verwerven van landbouwgronden in het buitenland een belangrijke strategie voor de nationale voedselvoorziening. Anderzijds overtuigden de stijgende prijzen voor landbouwproducten private investeerders om in de landbouwsector te investeren. Een laatste motivatie voor land grabbing is de nog steeds stijgende vraag naar biobrandstoffen. 3.1.1 Voedsel- en financiële crisis Waar in de laatste eeuw de voedselprijzen over het algemeen sterk daalden omwille van de landbouwexpansie, toenemende handel en technische vooruitgang, bracht de voedselcrisis van 2007-2008 daar abrupt verandering in (Cotula et al., 2009). In de laatste decennia is de wereldwijde vraag naar voedsel snel gestegen vanwege een toename en verstedelijking van de wereldbevolking en gewijzigde voedselpatronen (von Braun, 2008a; Cotula et al., 2009). Tegelijkertijd werd het voedselaanbod op de internationale markt beperkt door de gelimiteerde land- en waterreserves, een gebrek aan investeringen in de landbouwsector, ongunstige weersomstandigheden en de stijgende vraag naar biobrandstoffen (von Braun, 2008a). Om de eigen voedselzekerheid veilig te stellen besloten de traditioneel voedselexporterende landen de in het binnenland geproduceerde gewassen niet langer te exporteren. Door deze exportrestricties schoten de reeds sterk gestegen voedselprijzen op de internationale markt nog verder de hoogte in (Spieldoch & Murphy, 2009). 13
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING De daaropvolgende financiële crisis in de tweede helft van 2008 versterkte de voedselcrisis. De oorzaak van de financiële crisis situeert zich echter op een heel ander vlak. Toen de vastgoed- en financiële markten eind 2008 in elkaar stortten, zochten investeerders een nieuw toevluchtsoord voor hun kapitaal. Waar de landbouwsector in het verleden vanwege de lage prijzen en hoge risico‟s weinig financiële opportuniteiten bood, brachten de hoge voedselprijzen daar plots verandering in. De speculatie op de landbouwmarkt deed de voedselprijzen nog meer stijgen (von Braun, 2008b). Tijdens het hoogtepunt van de crisis lag de wereldmarktprijs voor tarwe en maïs driemaal zo hoog dan in het begin van 2003, terwijl de prijs voor rijst tot vijfmaal hoger lag (Figuur 3). De economische recessie die volgde deed de prijzen weer dalen, maar tot op vandaag halen de voedselprijzen nog steeds niet het niveau van 2003 (von Braun, 2008a; FAO, 2010b).
Figuur 3: Evolutie van de graanprijzen (maïs, tarwe, rijst) tussen 2003 en 2008 (von Braun, 2008a).
De voedselcrisis van 2007-2008 is inmiddels al drie jaar achter de rug. Toch steeg de globale voedselprijsindex tussen 2006 en 2010 nog steeds met 37,7% en kenden alle gewassen met uitzondering van granen een significante prijsstijging tussen 2009 en 2010 (FAO, 2010b). Met een wereldbevolking van 9 miljard in 2050 wordt dan ook aangenomen dat de voedselprijzen ook in de (nabije) toekomst hoog zullen blijven, alsook aan sterke schommelingen onderhevig zullen zijn (Robertson & Pinstrup-Andersen, 2010)..
14
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING 3.1.2 Voedselzekerheid De voedselcrisis liet zich vooral voelen in de Golfstaten. Door het ongunstige klimaat, de beperkte land- en waterreserves en de sterke verstedelijking kende de graanteelt in deze regio een onafgebroken daling. Door hun grote reserves aan olie en oliedollars zagen de meeste Golfstaten voedselimport dan ook als een waardig alternatief om hun bevolking van voedsel te voorzien. Tijdens de voedselcrisis van 2007-2008 werden deze staten echter geconfronteerd met een meer dan verdubbelde importrekening (Daniel & Mittal, 2009; Cotula et al., 2009). Vandaar dat verschillende overheden hun ogen richten over de landgrenzen heen. Door de aankoop of verhuur van landbouwgronden in het buitenland trachten ze de aanvoer van voedsel te garanderen, de sterk schommelende voedselprijzen te ontlopen en tussenhandelaars uit te schakelen om zo hun importrekeningen terug te brengen met 20-25% (GRAIN, 2008). In de statistieken komen de Golfstaten dan ook naar voren als belangrijke investeerders in buitenlandse landbouwsectoren15 (Daniel & Mittal, 2009). 3.1.3 Biobrandstoffen Ook de rendabiliteit van biobrandstofproductie heeft recent de interesse voor transnationale landverwerving aangewakkerd, zeker binnen de private sector (UNCTAD, 2009). In verschillende landen wordt de consumptie en/of productie van biobrandstoffen sterk aangemoedigd via beleidsmaatregelen. Zo legde Brazilië ter ondersteuning van de ethanolindustrie reeds 30 jaar geleden de ethanol-benzineverhouding (20-25% ethanol) vast in een specifieke wetgeving. In diezelfde trant stelden de Europese Unie en Verenigde Staten consumptiedoelstellingen van biobrandstoffen op: tegen 2022 zou 20% van de energie in de transportsector in de Verenigde Staten geleverd moeten worden door biobrandstoffen, terwijl de Europese Unie een aandeel van 10% biobrandstoffen ambieert tegen 2020 (UNEP, 2009). Aansluitend kunnen overheden in financiële incentieven16 voorzien ten aanzien van de private sector (Mandil & Shihab-Eldin, 2010). Klimaatsopwarming en de slinkende niethernieuwbare
energiebronnen
doen
redelijkerwijs
vermoeden
dat
de
vraag
naar
biobrandstoffen in de toekomst enkel zal stijgen. De Europese Commissie onderkent dat om de vooropgestelde doelstellingen te halen, de Europese Unie voor 60% afhankelijk zal zijn van import van de biobrandstoffen (Edwards et al., 2008). Ook Brazilië, de Verenigde Staten 15 16
Zie ook: http://www.ifpri.org/sites/default/files/bp013Table01.pdf Bijv. subsidies, taksvermindering op brandstoffen
15
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING en China gaan in toenemende mate op zoek naar nieuwe aanvoermarkten voor biobrandstoffen. De gegarandeerde afzetmarkt maakt investeringen in deze sector dan ook zeer interessant (Cotula et al., 2009). 3.1.4 Winstmarges in de landbouwsector In het kielzog van de voedselcrisis garanderen de sterk gestegen prijzen voor landbouwproducten aanzienlijke winstmarges. Sinds eind 2007 werd dan ook duidelijk dat private investeerders steeds meer investeerden in land en landbouwactiviteiten (Daniel & Mittal, 2009). Enerzijds hebben de verwerkings- en distributiesector binnen de voedingsindustrie hun investeringen verticaal uitgebreid naar de productiesector om een stabiele aanvoer van producten te verzekeren, de prijsschommelingen op de internationale markten te omzeilen en zoveel mogelijk tussenhandelaars uit te schakelen (De Schutter, 2011). Vooral de Japanse en Arabische voedingssector zijn betrokken bij dergelijke landinvesteringen (GRAIN, 2008). Anderzijds trokken de stijgende voedselprijzen ook financiële kapitaalbeheerders aan. Als gevolg van de financiële crisis gingen deze investeerders op zoek naar veilige kapitaalshavens. Daar ook voor de toekomst hoge voedselprijzen voorspeld worden en er nog steeds goedkoop land beschikbaar is, is het succes van deze investeringen gegarandeerd (GRAIN, 2008). De recente literatuur rond land grabbing herbergt talrijke voorbeelden van private investeerders waaronder Wall Street banken en rijke individuen, die in de laatste 2 jaar investeerden in land. Het in New York gevestigde Blackrock Inc., één van ‟s werelds grootste geldbeheerders, richtte onlangs een hedge fund ter waarde van US$200 miljoen op voor landbouwdoeleinden op, waarvan US$30 miljoen zal worden gebruikt voor de aankoop van land. Verder resulteerden de onderhandelingen door twee Zweedse investeringsgroepen (Black Earth Farming en Alpot-Agro) en de Britse investeringbedrijf Landkom, in de totale overdracht van bijna 600 000 ha in Rusland en Oekraïne (GRAIN, 2008).
3.2 Voordelen van land grabbing voor de gastlanden Landbouw wordt in veel ontwikkelingsliteratuur beschouwd als de motor voor ontwikkeling: groei in de landbouwsector wordt gezien als een noodzakelijke voorwaarde voor industrialisatie, waarbij de landbouwsector een arbeidssurplus levert voor de industrie, spaarkrediet verschaft voor kapitaalinvesteringen in de niet-landbouwsectoren en voedsel 16
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING produceert voor de aangroeiende arbeidersbevolking buiten de landbouwsector (Van Damme, 2010). Tot op vandaag stelt de landbouw in de lage inkomenslanden het merendeel van de bevolking tewerk en is de landbouwsector goed voor ongeveer één derde van het GDP (Diao et al., 2007). Bijgevolg kan een groei in deze sector sterk bijdragen aan de ontwikkeling, enerzijds door het creëren van inkomensopportuniteiten binnen of buiten de landbouweconomie, en anderzijds vanwege dalende voedselprijzen voor de arme landelijke en stedelijke consument (De Schutter, 2011). Het
fundamentele
belang van
landbouw
voor
de
economieën
van
de
meeste
ontwikkelingslanden staat echter in schel contrast met de chronische verwaarlozing ervan in de meeste ontwikkelingslanden. Vandaar dat de transnationale landtransacties en de hiermee gepaarde toenemende Buitenlandse Directe Investeringen (BDI) door gastlanden met applaus worden onthaald. Naast verse kapitaalinjecties zien ontwikkelingslanden in land grabbing ook de mogelijkheid tot implementatie van nieuwe technologieën, tewerkstelling van de lokale bevolking en verbetering van de infrastructuur (Cotula et al., 2009). In die lijn argumenteren verschillende internationale organisaties waaronder de Wereldbank en FAO dat de toename van landovereenkomsten, indien goed gereguleerd, in sterke mate kan bijdragen tot het reduceren van armoede in ontwikkelingslanden (Deininger et al., 2011; Cotula et al., 2009). 3.2.1 Investeringen in de landbouwsector FAO waarschuwt dat – willen we de 9 miljard mensen die de planeet in 2050 rijk zal zijn degelijk voeden – de landbouwsector globaal genomen jaarlijks tussen de US$ 83 miljard tot US$209 miljard aan extra investeringen vereist (FAO, 2009a). Het is duidelijk dat dergelijke bedragen niet zullen worden opgehoest door de ontwikkelingslanden zelf. Tot op vandaag blijft
het
overheidsbudget
in
ontwikkelingslanden
dat
naar
landbouw
gaat
in
ontwikkelingslanden eerder teleurstellend. Tabel 3 geeft de totale uitgaven voor landbouw en het aandeel ervan in het totale overheidsbudget, alsook het aandeel van de landbouw in het Bruto Binnenlandse Product (BBP). Data voor de afzonderlijke landen werden opgenomen in Bijlage 1.
17
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING Tabel 3: Landbouwuitgaven als totale uitgaven, als aandeel in totale overheidsbudget en als aandeel van landbouw BBP voor Afrika, Azië en Latijns Amerika in 1980 en (Fan & Rao, 2003).
Afrika 1980 1998
1980
1998
% van totale uitgaven
6.79 6
9.27 5
67.22 15
132.60 10
16.84 8
10.71 3
% van landbouw BBP
7.51
6.00
9.58
8.18
12.67
7.22
Landbouwuitgaven Totale uitgaven [miljard $US]
Azië
Latijns-Amerika 1980 1998
Alhoewel de absolute landbouwuitgaven van overheidswege voor de 3 regio‟s samen stegen met 3%, betekent dit slechts een lichte stijging van de landbouwuitgaven per capita rurale bevolking, en zelfs een daling ten opzichte van het aandeel van BBP van de landbouwsector17. Hoewel het aandeel binnen het overheidsbudget sterk afnam, verdubbelden de absolute landbouwuitgaven in Azië in de afgelopen twee decennia. Ook Afrika dreef de overheidsuitgaven voor landbouw op, maar scoort met een aandeel van 5% van het overheidsbudget in 1998 nog steeds erg matig. In contrast kende Latijns-Amerika een daling van de overheidsuitgaven en reduceerde het landbouwaandeel van de overheidsbudget tot amper 3 %. Dit cijfer is te wijten aan de macro-economische aanpassingsprogramma‟s binnen de landbouwsector in Latijns-Amerika, die in mindere mate werden doorgevoerd in Azië en Afrika (Fan & Rao, 2003). De statistieken in Tabel 3 staan in schel contrast met ontwikkelende landen, waar de landbouwuitgaven ten opzichte van het landbouw BBP traditioneel boven de 20% uitkomen (Fan & Rao, 2003). Overigens besteedt de Europese unie meer dan 40% van haar totale budget aan de landbouwsector en dit terwijl de landbouwsector in Europa nog steeds in belang afneemt (Gros & Micossi, 2005). Waar overheden in ontwikkelingslanden weinig aandacht aan de landbouwsector besteden, werd ook de ontwikkelingshulp voor de landbouwsector in de laatste decennia sterk teruggeschroefd. Terwijl in de late jaren 70 nog 13 % van de totale ontwikkelingsbudget naar de landbouwsector ging, was dit in 2007 amper 4% (Figuur 4) (UNCTAD, 2009). Het dalende budget van zowel overheden als ontwikkelingshulp scheppen de idee dat het voor ontwikkelingslanden onmogelijk is om het nodige geld in de landbouwsector te pompen zonder de hulp van buitenlandse investeringen (FAO, 2009a). FAO stelt dan ook: “The
17
In diezelfde periode groeide de rurale bevolking aan met ongeveer 1% per jaar. Het aandeel van de landbouw in het GDP steeg gemiddeld met 4.2 % per jaar.
18
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING question is not whether international investments should provide a supplement to other capital inflows, but how their impact can be optimized” (FAO, 2009b, p. 1).
Figuur 4: Evolutie van ontwikkelingsbudget (Official Development Aid = ODA) voor landbouw in absolute waarde en als aandeel van totaal ODA tussen 1970 en 2007 (UNCTAD, 2009).
3.2.2 Werkgelegenheid Verschillende auteurs en internationale instituties argumenteren dat de transnationale landtransacties lokale tewerkstelling kunnen creëren en op deze manier de strijd aan kunnen binden met rurale armoede (Cotula et al., 2009; von Braun & Meinzen-Dick, 2009b; Deininger et al., 2011; FAO, 2009c). Hoeveel lokale bevolking tewerk kan worden gesteld door de buitenlandse ondernemingen hangt grotendeels af van de keuze van het gewas en het productiesysteem. Zo zou oliepalm en suikerriet volgens een schatting van de Wereldbank 10 tot 30 keer meer jobs per hectare creëren dan grootschalige, gemechaniseerde graanteelt (Tabel 4) (Deininger et al., 2011). Tabel 4: Schatting van tewerkstellingbij grootschalige investeringen (Deininger et al., 2011).
Landbouwgewas Graan Jatropha Oliepalm Bosbouw Rubber Sorgum Soya Suikerriet-ethanola Suikerriet-ethanolb Suikerriet ethanolc Tarwe-Soya
Aantal jobs per 1000 ha 10 420 350 20 420 53 18 153 150 700 16
A = regengevoede, 1/3 gemechaniseerde oogst (Brazilie); b = geïrrigeerde gemechaniseerde oogst (Mozambique); c= geïrrigeerd en manueel geoogst (Tanzania).
19
HOOFDSTUK 3: MOTIEVEN VOOR LAND GRABBING 3.2.3 Overdracht van technologie en kennis Het lage niveau van technologie en kennis, zeker op het Afrikaanse continent, wordt als één van de oorzaken aangehaald van de teleurstellende performantie van de landbouwsector in ontwikkelingslanden (Deininger et al., 2011). Transnationale landovereenkomsten kunnen ontwikkelingslanden kennis laten maken met productieve landbouwpraktijken, hen voorzien van moderne landbouwtechnologie en zo de productiviteit van de landbouwsystemen in ontwikkelingslanden aanzienlijk opdrijven (Meinzen-Dick & Markelova, 2009). Er dient echter te worden opgemerkt dat investeringen die resulteren in „enclavevorming‟ die niet gelinkt is met de lokale landbouwsector weinig voordelen bieden voor de lokale gemeenschappen (Hallam, 2009). 3.2.4 Verbetering van de infrastructuur Het is een prominent gegeven dat buitenlandse ondernemingen zich toeleggen op ontwikkelen van de vaak gebrekkige rurale infrastructuur in de gastlanden. Voorbeelden zijn het aanleggen van wegen en elektriciteit en het uitwerken van een irrigatie-infrastructuur (Makunike, 2009; Cotula et al., 2009). Deze termen kunnen zowel contractueel worden vastgelegd als onder de nationale wetgeving vallen. In Mali bijvoorbeeld zijn investeerders bij wet verplicht om irrigatievoorzieningen in te richten en te onderhouden. Ook bij een landovereenkomst tussen de Syrische en Soedanese overheid is Syrië bij wet gebonden een bijkomende 4 200 ha, gelegen buiten het projectgebied, te voorzien van de nodige irrigatie-infrastructuur (Cotula et al., 2009). Het betreft echter niet per definitie infrastructuur gerelateerd aan de geplande landbouwactiviteiten. Zo biedt Katar in ruil voor 40 000 ha grond de Keniaanse overheid een miljardenlening aan voor de bouw van een nieuwe haven (Cotula et al., 2009). Verder voorzien investeerders vaak in socio-economische voorzieningen die de rurale bevolking moeten dienen. Een mooi voorbeeld is Varun Agriculture Sarl die in ruil voor landrechten in Madagascar de lokale bevolking voorziet van gezondheidscentra, scholen, trainingscentra en drinkwatervoorziening (Topmada, 2009).
20
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING Hoewel extra investeringen in de landbouw van ontwikkelingslanden in principe positief kunnen zijn voor zowel investeerders als de lokale gemeenschappen, brengt land grabbing gevaren met zich mee. De media heeft reeds uitvoerig bericht over de negatieve gevolgen van land grabbing. Ook het RGIF-rapport van de Wereldbank toonde aan dat, ondanks haar ontwikkelingspotentieel, land grabbing zich in realiteit hoofdzakelijk beperkte tot negatieve gevolgen voor het gastland en haar bevolking (Deininger et al., 2011). In wat volgt wordt een blik geworpen op de gevaren die land grabbing met zich meebrengt voor investeerders, maar vooral voor de gastlanden. Het identificeren van deze gevaren is essentieel in een poging land grabbing te transformeren tot een motor voor ontwikkeling; en zal tevens het vertrekpunt zijn van elk instrument dat land grabbing enigszins wil reguleren.
4.1 Gevaren voor investeerders De problemen voor investeerders beperken zich voornamelijk tot de risico‟s die land grabbing met zich meebrengen. Alhoewel de landmarkten in stabiele, ontwikkelde staten meer zekerheid bieden, zijn de landbouwgronden er duur wegens hun hoge productiviteit en infrastructuur. Het potentieel van deze gronden is met andere woorden nagenoeg bereikt. Landbouwgronden in ontwikkelingslanden daarentegen renderen ondermaats wegens een jarenlang gebrek aan investeringen en zijn bovendien niet aangesloten op de nodige infrastructuur. Bijgevolg kunnen investeringen in deze goedkope gronden grote winstmarges opleveren (Blumenthal, 2009). In de meeste ontwikkelingslanden is de rechtstaat echter niet zeer sterk uitgebouwd. Waar de meest risicovolle landen doorgaans de grootste winstopportuniteiten bieden, bezitten zij hierdoor tevens een reëel risico op grote verliezen (Blumenthal, 2009). Bovendien is en zal land steeds een zeer politiek geladen onderwerp blijven. Een schoolvoorbeeld wordt geleverd door Madagascar. Daar leidden de onderhandelingen tussen het Zuid-Koreaanse Daewoo Logistics Corporation over de huur van 1,3 miljoen hectare land tot hevige volksprotesten en uiteindelijk zelfs tot de val van de regering (von Braun & Meinzen-Dick, 2009b).
21
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING
4.2 Gevaren in de gastlanden Waar de risico‟s voor investeerders eerder beperkt blijven, wordt algemeen erkent dat land grabbing vooral voor de lokale rurale bevolking aanzienlijke gevaren inhoudt. De voornaamste problemen zijn deze rond landtoegang en livelihoods, voedselzekerheid, de impact op het leefmilieu en de exportgerichte landbouwproductie en speculatie op land. Verder zijn de investeerders niet altijd in staat hun beloften rond tewerkstelling, kennis- en technologieoverdracht en infrastructuur waar te maken. 4.2.1 Landtoegang en livelihoods Tachtig procent van de wereldbevolking die honger leidt is voor zijn voedselvoorziening direct afhankelijk van land en andere natuurlijke hulpbronnen. Vijftig procent van hen zijn kleinschalige landbouwgezinnen die moeten overleven met minder dan 2 hectare land; 20% is landloos; de overige 10% bestaat uit pastoralisten, vissers en bosexploitanten. De resterende 20% van de hongerleidende bevolking zijn de stedelijke armen (UNDP, 2005). In rurale gemeenschappen hoeft het belang van toegang tot land en andere natuurlijke hulpbronnen dus weinig verduidelijking. Op lokaal niveau is de toegang tot land meestal relatief goed gedefinieerd op basis van het gewoonterecht (Huggins, 2011). Slechts 2 tot 10% van het land in Afrika is formeel geregistreerd, waarbij de rest van het land doorgaans in handen is van de staat (Deininger, 2003). Wanneer de overheid beslist om het land uit te leveren voor internationale investeringen raken lokale landbouwers, soms zonder enige compensatie, hun toegang tot land, water en graaslanden kwijt (von Braun & Meinzen-Dick, 2009b). Waar het landverlies wel wordt gecompenseerd, is de compensatie vaak ontoereikend. De compensatie vergoedt immers meestal enkel het verlies van de zichtbare verbeteringen door de ingebruikname en niet het verlies van land zelf. Dit wordt gerechtvaardigd door het feit dat de staat reeds de rechtmatige eigenaar was en het land dus niet moet terugbetalen (Cotula, 2011). Volgens de overheden van de gastlanden worden in de landoverdrachten enkel nietgecultiveerde of marginale landen betrokken (Graham et al., 2010). In realiteit blijken slechts weinig van deze landen werkelijk „ongebruikt‟ (De Schutter, 2010). Treffend is het voorbeeld van Ethiopië, waar de overheid in 2009 aankondigde 3 miljoen hectare landbouwgebied toe te wijzen voor commerciële landbouwdoeleinden (d.i. 17% van de huidige landoppervlakte in gebruik). Volgens de overheid betrof het hier enkel tot op heden niet-ontgonnen land (Cotula 22
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING et al., 2009). In een land met meer dan 80 miljoen inwoners, waarvan meer dan 80% op het platteland leeft, kan men zich echter afvragen in hoeverre deze gronden echt ongebruikt zijn. Een onderzoek van FAO wees dan ook uit dat een aantal van deze onontgonnen landen reeds door de lokale bevolking gebruikt worden voor zwerflandbouw en begrazing (Cotula et al., 2009). Vooral de gemeenschapsgronden worden vaak onterecht onder de noemer „ongebruikt‟ geclassificeerd. Historisch gezien hebben deze gronden echter steeds een belangrijke functie gespeeld binnen rurale gemeenschappen, zeker in tijden van economische schokken. Ze worden gebruikt als graasland, als bron voor wild voedsel en medicinale planten, voor water of voor zwerflandbouw. Zeker voor de allerarmste huishoudens die noch onder formele landrechten, noch onder het gewoonterecht vallen, zijn deze gronden van wezenlijk belang (Spieldoch & Murphy, 2009). Maar zelfs waar het land betreft dat effectief niet wordt gebruikt, zou dit niet per definitie als „beschikbaar voor investeringen‟ mogen worden gezien. Ook in ontwikkelingslanden met nog overvloedige landreserves zal in de toekomst de druk op de landreserves aanzienlijk toenemen als gevolg de bevolkingstoename (Graham et al., 2010). In Oost- en Zuidelijk Afrika, een populaire bestemming voor de buitenlandse investeringen, is de hoeveelheid beschikbaar land gehalveerd in een tijdspanne van slechts 1 generatie. Wanneer ook in rekening wordt gebracht dat jaarlijks wereldwijd 5 miljoen tot 10 miljoen hectare landbouwgrond verloren gaat aan bodemdegradatie18, wordt duidelijk dat het verkopen of voor lange termijn verpachten de toegang tot land voor de toekomstige generaties aan banden kan leggen (IFAD, 2008). 4.2.2 Biodiversiteit, water en milieu Een tweede probleem is de ecologische duurzaamheid van grootschalige buitenlandse investeringen. Waar kleinschalige lokale low-input landbouw een beperkte impact heeft op haar leefomgeving, is de industriële landbouw als dominant model voor de buitenlandse landbouwinvesteringen doorgaans niet ecologisch en niet duurzaam op lange termijn. Een overmatig gebruik van pesticiden en kunstmeststoffen kan leiden tot contaminatie van de bodem- en waterreserves, bodemerosie en heeft een grote impact op de biodiversiteit en het globale ecosysteem (Spieldoch & Murphy, 2009; Right to Food and Nutrition WATCH, 2010). Wanneer ook aan irrigatie wordt gedaan, kan dit een groot effect hebben op de
18
Erosie en nutriëntenuitputting
23
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING bestaande zoetwaterreserves Tot slot is deze hoge-input landbouw sterk afhankelijk van fossiele brandstoffen (voor machinepark, kunstmeststoffen, pesticiden, bewaring en transport (Spieldoch & Murphy, 2009). Een dergelijke vorm van landbouw vormt een verdere bedreiging voor de toegang tot vruchtbaar land en niet-vervuilde waterbronnen voor de lokale rurale gemeenschappen (Robertson & Pinstrup-Andersen, 2010). Er dient te worden opgemerkt dat de impact sterk afhankelijk is van de bedrijfsvoering van de individuele ondernemingen. Desalniettemin is het zo dat buitenlandse investeerders, op zoek naar kortetermijnvoordelen, meestal minder gericht zijn op duurzaamheid dan lokale landbouwers (von Braun & Meinzen-Dick, 2009b). 4.2.3 Voedselproductie voor export De nieuwe buitenlandse landbouwondernemingen zijn doorgaans gericht op de productie voor export. Dit is bedenkelijk om twee redenen. Een eerste probleem is dat van de voedselvoorziening. Zoals in 4.2.1 reeds besproken, verliezen rurale gemeenschappen bij de komst van buitenlandse bedrijven vaak hun toegang tot land, waarbij het net de armste, landloze boeren zijn die het meest getroffen worden (Right to Food and Nutrition WATCH, 2010). Hoewel de buitenlandse investeringen de landbouwproductie aanzienlijk kunnen verhogen, resulteert dit niet per definitie in een betere voedselvoorziening voor de lokale gemeenschappen. De investeringen zijn immers meestal gericht op de productie van biobrandstoffen of voedselproductie voor export naar eigen markten. Doorgaans staan de onderhandelde landovereenkomsten de buitenlandse investeerders trouwens expliciet toe om al het voedsel dat geproduceerd wordt in het gastland, terug naar het thuisland van het bedrijf te exporteren (Spieldoch & Murphy, 2009). In landen met veel hongerproblematiek zoals Ethiopië, Democratische Republiek Kongo, Burundi en Sierra Leone betekent dit een aanzienlijke bedreiging voor de nationale voedselzekerheid, vooral in tijden van hongersnood (Robertson & Pinstrup-Andersen, 2010). Het is dan ook treffend te zien dat landen die veel buitenlandse investeerders aantrekken vaak zelf nettovoedselimporteurs zijn en dat zich onder deze landen tevens een aantal landen (bijv. Ethiopië, Soedan) bevinden die nog steeds belangrijke ontvangers zijn van voedselhulp (Daniel & Mittal, 2009). Wanneer deze landen de eigen productie deels vervangen door de import van voedsel, worden zij op hun beurt kwetsbaar voor de schommelingen van de voedselprijzen op de wereldmarkt (Robertson & Pinstrup-Andersen, 2010). En ware het niet dat net omwille van
24
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING deze importafhankelijkheid de voedselcrisis van 2007-2008 zoveel mensen heeft getroffen in Azië en Afrika (GRAIN, 2008). Daarnaast leiden de transnationale landoverdrachten tot een verdere omzetting van kleinschalige landbouw naar grootschalige, marktgerichte landbouw (De Schutter, 2010). De grote en gemechaniseerde bedrijven hebben hierbij een sterk voordeel: schaalvoordelen verschaffen deze bedrijven de mogelijkheid tegen een lagere kost te produceren, en bovendien voldoen de geproduceerde hoeveelheden en de producten beter aan de standaardvereisten van de markt (United Nations, 2010; De Schutter, 2010). In tegenstelling zijn kleinschalige boeren gedwongen om tegen een hogere kost te produceren. Desalniettemin bereiken deze boeren over het algemeen een hogere productiviteit, daar ze het gebruik van de bodem maximaliseren en zowel gewassen en dieren complementair inzetten om de grootste rendabiliteit te behalen. Hun productiemethoden blijven echter arbeidsintensief en maken weinig gebruik van externe inputs. Wanneer zij met de grootschalige bedrijven moeten concurreren op dezelfde markt, zijn ze gedoemd het onderspit te delven. Miljoenen kleine boeren zien zich dan ook genoodzaakt om hun landbouwproducten aan te bieden aan een te lage prijs (De Schutter, 2010). Bijgevolg kan men veronderstellen dat een verdere liberalisering van de landbouwmarkt zonder een hiermee gekoppelde ondersteuning van de kleine landbouwer voornamelijk enkele grote spelers ten goede zal komen, maar des te meer mensen tot armoede en honger veroordeelt. 4.2.4 Tewerkstelling, technologie- en kennisoverdracht, infrastructuur Ontwikkelingslanden hopen dat naast een toename aan kapitaal, de transnationale landtransacties ook extra werkgelegenheid, infrastructuur en technologie- en kennisoverdracht met zich mee zal brengen. Critici betwijfelen echter of deze beloften zullen worden ingelost. Het tewerkstellingspotentieel is sterk afhankelijk van de arbeidsintensiteit van het gewas en productiesysteem.
Waar
het
een
sterk
gemechaniseerde
en
kapitaalintensieve
monocultuurteelt betreft zoals graanteelten en soja, is de creatie van werkgelegenheid eerder teleurstellend. Het RGIF-rapport van de Wereldbank raamt de tewerkstelling voor soja en graanteelten op slechts 10 tot 20 jobs per 1000 ha (zie Error! Reference source not found., Tabel 4). Schattingen voor suikerriet (150-700 jobs per 1000 ha) en plantagelandbouw19 (350 tot 420 jobs per 1000 ha) geven meer hoopgevendere resultaten. De Wereldbank toonde
19
Jatropha, oliepalm en rubber
25
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING echter
aan
dat
Sub-Sahara-Afrika
vooral
voor
maïs
en
soja
een
aanzienlijk
uitbreidingspotentieel heeft (zie 2.3.5, Tabel 1), waardoor de tewerkstelling door nieuwe buitenlandse bedrijven eerder beperkt zou blijven (Deininger et al., 2011). Daarnaast stelt Li (2011) dat de tewerkstellingscijfers van de Wereldbank tenminste voor oliepalm een overschatting inhouden. Waar het RGIF-rapport uitgaat van 350 arbeiders per 1000 ha oliepalm, oftwel 1 arbeidskracht per 2-3 ha, suggereren veldgegevens eerder een ratio van 1 arbeider per 4-10 ha. Extra werkgelegenheid betekent overigens niet per definitie een hoger inkomen. De lonen in de landbouwsector liggen vaak lager dan het overlevingsminimum en vaak betreft het slechts seizoensarbeid. Naar schatting zijn 450 miljoen mensen tewerkgesteld als plantagearbeider. Van dit aantal hebben 200 miljoen mensen geen zekere toegang tot voedsel (De Schutter, 2011). Er reist dus enige twijfel of land grabbing - zelfs bij aanzienlijke jobcreatie - niet eerder
goedkope
arbeidskrachten
levert
aan
de
investeerders
dan
waardige
inkomensopportuniteiten voor de lokale bevolking. Daarnaast is de veronderstelling dat kapitaalintensieve agribusiness-geleidde technologiëen en kennis via trickle-down effecten ook de kleinschalige boeren ten goede zullen komen, is sterk afhankelijk van de agenda die de individuele bedrijven nastreven (Daniel & Mittal, 2009). Wanneer de investeringen resulteren in een „enclave‟ die niet gelinkt is met de lokale landbouwsector zal de kennis- en technologieoverdracht eerder gering blijven (Hallam, 2009). Tot slot blijft ook de beloofde of verhoopte infrastructuur vaak achterwege. Alhoewel verschillende projecten wel degelijk in aanzienlijke infrastructuur voorzien, focussen investeerders zich eerder op de landen met grotere waarde (meer regenval, irrigatiepotentieel, betere toegang tot markten en transportinfrastructuur). In die zin zijn het dus niet de meest gemarginaliseerde landen in termen van productiviteit, transport- en markttoegang die baten bij de buitenlandse investeringen (Cotula & Vermeulen, 2009). Er dient te worden opgemerkt dat bedrijven er een sterk verschillende bedrijfsvoering en – ethiek op nahouden. Dit wordt treffend geïllustreerd door een biobrandstofproject in Mozambique. In dit geval kon het bedrijf noch de beloofde tewerkstelling, noch een uitbreiding van infrastructuur waarmaken. De vrachtwagens beschadigden de lokale wegen, waarop het bedrijf zijn eigen wegen bouwde. Deze dienden echter louter voor eigen gebruik, want voor de lokale bevolking bleven de nieuwe wegen verboden toegang (Wereldbank et al., 2010). Het probleem is dat de opgestelde contracten vaak te wensen over laten. Zo zijn de 26
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING voorwaarden en termijnen van de beloofde infrastructuurwerken en tewerkstelling van de bevolking vaak onduidelijk en niet waterdicht, waardoor de beloften vaak niet worden nageleefd (Cotula et al., 2009). Dit aspect komt meer uitgebreid aan bod in Hoofdstuk 6. 4.2.5
Oneerlijke machtsverhoudingen
Het merendeel van de gastlanden betreft arme landen, waarvan sommigen balanceren op de grens van oorlog (bijv. Soedan20) en anderen politiek zeer onstabiel zijn (vb. Kongo, Zimbabwe). Bovendien ontberen deze landen vaak sterke en onafhankelijke democratische instituties. Dit rijst de vraag of de autoriteiten van de gastlanden wel kunnen spreken in naam van de gemeenschappen te midden welk de landoverdrachten plaatsvinden (Spieldoch & Murphy, 2009). Ook het RGIF-rapport van de Wereldbank stelt vast dat de huidige land grabs voornamelijk plaatsvinden in landen met corrupte of verschuldigde regeringen die de capaciteit of politieke wil ontbreken om de landoverdrachten te reguleren, en dat vaak net de armste rurale gemeenschappen zonder formele landrechten van hun land worden verdreven (Deininger et al., 2011). De lokale boeren hebben weinig tot geen onderhandelingsruimte, zeker wanneer de aspiraties van de buitenlandse investeerders gesteund worden door de overheid of de lokale elites van het gastland. De lokale bevolking kan vaak noch de voorwaarden onderhandelen wanneer ze van hun land worden verdreven, noch kunnen ze actie of compensatie afdwingen wanneer de buitenlandse investeerders de beloofde jobs of lokale faciliteiten niet leveren (von Braun & Meinzen-Dick, 2009b). Misschien zijn deze oneven machtsverhoudingen wel het grootste probleem, daar het aantoont dat land grabbing, los van wat de eigenlijke gevolgen zijn, niet door de lokale bevolking kan worden aangevochten. Tot slot dient nog opgemerkt te worden dat er ook binnen de gemeenschap grote verschillen bestaan - tussen landloze arbeiders en landeigenaars, tussen grote en kleine landeigenaars – en zelfs binnen huishoudens, waar mannen en vrouwen verschillende belangen hebben in landgebruik, tewerkstelling en handel (Spieldoch & Murphy, 2009). Vooral pastoralisten en internally displaced people hebben vaak geen stem op gemeenschapsniveau (Deininger et al., 2011). Al deze onderlinge machtsverhoudingen dienen in rekening te worden gebracht.
20
In naam van de correctheid: recentelijk gesplitst in Soedan en Zuid-Soedan.
27
HOOFDSTUK 4: GEVAREN VAN LAND GRABBING 4.2.6 Speculatie op land en natuurlijke hulpbronnen Slechts 21% van de gerapporteerde projecten in het RGIF-rapport van de Wereldbank reeds operationeel zijn (2.3.4). Het lijkt er dus op dat veel landoverdrachten het gevolg zijn van speculatie. Waar de landprijzen in Sub-Sahara-Afrika nu nog erg laag zijn, zal de prijs van land – met het idee dat land steeds schaarser wordt – in de toekomst sterk stijgen (Cotula et al., 2009). Het resultaat is dat investeerders nu massaal land verwerven om de middelen van de toekomst veilig te stellen. Men moet zichzelf verzekeren dat men niet te laat arriveert op de markt (De Schutter, 2011). De implementatie van de projecten blijft evenwel vaak achterwege. Hierdoor dragen deze projecten niet bij tot verhoogde voedselproductie en economische ontwikkeling, maar zorgen ze wel voor een stijgende landdruk. Vooral waar gastlanden weinig startvoorwaarden opleggen aan nieuwe bedrijven en de landprijzen laag zijn, vormt speculatie op land een reëel probleem (Wereldbank et al., 2010). De hernieuwde belangstelling voor de natuurlijke hulpbronnen werd reeds 70 jaar geleden door Karl Polanyi beschreven als een comodificatie van natuurlijke hulpbronnen, waarbij hulpbronnen zoals land en water als louter economische assets worden gezien (Polanyi, 1944; in De Schutter, 2011). Ook de auteurs Mann en Smaller stellen dat “it is no longer just the crops that are commodities: rather it is the land and water for agriculture that are increasingly commodified, with a global market in land and water rights being created” (Mann & Smaller, 2010, p. 2.). Als dusdanig stellen de auteurs dat “it is, in practice, purchasing food production facilities” (Mann & Smaller, 2010, p. 1-2).
28
HOOFDSTUK 5: INSTITUTIONEEL KADER
HOOFDSTUK 5: INSTITUTIONEEL KADER VAN LAND GRABBING Dit hoofdstuk onderzoekt in welke mate instituties op de verschillende niveaus betrokken zijn bij de transnationale landovereenkomsten. De rol van de overheden in de gastlanden is evident daar landtoewijzingen in de meeste ontwikkelinglanden en zeker in Sub-SaharaAfrika rechtstreeks dienen te worden onderhandeld met de staat. Ook aan de investeerderzijde treden overheden echter faciliterend op. Tot slot worden ook de internationale financiële instituties besproken, wiens beleid sterk bijdraagt in het promoten en vereenvoudigen van land grabs.
5.1 Rol van overheid in gastlanden Zoals besproken in hoofdstuk 3, koesteren veel ontwikkelingslanden de hoop dat de buitenlandse investeringen zullen leiden tot een opwaardering van de verwaarloosde landbouwsector. Om zoveel mogelijk buitenlands kapitaal aan te trekken hebben veel gastlanden, aangemoedigd door internationale financiële instellingen, grondige hervormingen doorgevoerd in hun land- en fiscaal beleid (Baxter, 2011). Verschillende landen, bijv. Tanzania21, Ethiopië22, Senegal23 en Sierra Leone24, promoten investeringen via een speciaal daartoe opgericht agentschap dat optreedt als centraal contactpunt. De Ethiopian Investment Agency verduidelijkt op bijna prozaïsche wijze de aspiraties die dergelijke agentschappen erop nahouden: “The Ethiopian Investment Agency (EIA) is a government agency established to promote, encourage and facilitate private investments in general and foreign investment in particular in Ethiopia. EIA operates as a one-stop-shop to enhance prompt services in Ethiopia” (www.ethiomarket.com/eic/). Door middel van belastingsvrijstellingen, lage huurprijzen en een belofte van uitgestrekte landbouwpercelen trachten deze one-stop-shops investeringen in het land zo aantrekkelijk mogelijk te maken (Baxter, 2011). Tegenstanders van vrije handel vrezen dat deze onderlinge competitie tussen de ontwikkelingslanden zal leiden tot een race to the bottom, waarbij de
21
Tanzania Investment Centre (http://www.tic.co.tz/) Ethiopian Investment Agency (http://www.ethiomarket.com/eic/) 23 Agence Nationale Chargée de la Promotion de l'Investissement 24 Sierra Leone Investment and Export Promotion Agency (http://www.sliepa.org/) 22
29
HOOFDSTUK 5: INSTITUTIONEEL KADER komst van buitenlandse investeerders nog amper inkomsten genereert voor de gastlanden (Robertson & Pinstrup-Andersen, 2010). De rol van de staat als promotor van land grabbing wordt treffend geïllustreerd door Ethiopië. Het land kondigde in november 2009 3 miljoen ha25 ter beschikking te stellen voor commerciële landbouwdoeleinden (Reuters, 2009c). De Ethiopische overheid trekt investeerders aan met behulp van allerlei promoties: het opstarten van een project vereist geen minimumkapitaal;
de
buitenlandse
landbouwprojecten
worden
vrijgesteld
van
exportbelastingen en importtaksen op kapitaalgoederen zoals plantgoed en machines; de tewerkstelling van buitenlands personeel wordt niet beperkt; winsten kunnen onbeperkt het land worden uitgevoerd; de huurprijzen voor land zijn zeer laag26 en buitenlandse investeerders worden tot 5 jaar lang vrijgesteld van betaling (Right to Food and Nutrition WATCH, 2010; Ethiopian Investment Agency, 2011). Naast het Ethiopian Investment Agency dat optreedt als one-stop-shop, richtte Ethiopië in 2009 ook het Agricultural Investment Support Directorate op. Deze overheidsinstantie gaat gericht op zoek naar uitgestrekte (potentiële) landbouwgronden
(> 5000 ha) en voert agro-ecologische,
topografische en socio-economische haalbaarheidstudies uit. Hierna worden deze stukken grond kandidaat voor toewijzing aan binnenlandse en buitenlandse investeerders (Access Capital, 2010). Daarnaast dient te worden opgemerkt dat het in vele gevallen net de afwezigheid van de autoriteiten is dat land grabbing sterk promoot. Overheidsinstituties hebben vaak een gebrek aan capaciteit om de investeerders te begeleiden. Het goedkeuren van projecten gebeurt vaak volgens arbitraire, gecentraliseerde en niet-transparantie procedures. Bovendien is de capaciteit om de naleving van de overeenkomsten te monitoren vaak uitermate beperkt. De Wereldbank bevestigt dan ook de negatieve impact en het uitblijven van ontwikkeling door de buitenlandse investeringen deels geworteld liggen in de slecht functionerende staatsinstituties van de gastlanden (Deininger et al., 2011).
25
17% van het huidige in cultivatie genomen land 111 birr (US$6.5) per hectare per jaar voor regengevoede landbouw op 700 km afstand van Addis Abeba; plus (respectievelijk min) 4.05 birr per km verder (respectievelijk dichter) dan 700 km afstand. Analoog voor geïrrigeerde landbouw: 158 birr (US$9) per ha per jaar plus/min 4.17 birr per km (New Business Ethiopia Reporter, 2010). 26
30
HOOFDSTUK 5: INSTITUTIONEEL KADER
5.2 Rol van de overheid als investeerder Een investeerder kan zowel een private onderneming als een overheid zijn. Echter, overheden zijn slechts zelden de directe begunstigde van de landtransacties. Eén van de zeldzame uitzonderingen hierop is de in 2002 getekende Special Agricultural Investment Agreement tussen Syrië en Soedan die werd ondertekend door de ministers van landbouw. De grens tussen publieke en private investeerders is hier echter vaag, aangezien de overeenkomst de Syrische overheid voorziet van de mogelijkheid om de implementatie van de landbouwproductie uit te besteden aan de private sector (Cotula & Vermeulen, 2009). Ook waar private ondernemingen land verwerven in het buitenland, zijn overheden evenwel vaak nauw betrokken. Dikwijls vervullen ze een belangrijke rol als beleggingsinstrument, zoals staatsbedrijven en staatsfondsen27. Ook voor deze instituties is de grens tussen de publieke en de private sector doorgaans zeer vaag. Vooral in de Golfstaten werden staatsfondsen opgericht om landbouwprojecten in het buitenland te financieren. Zo richtte de Saoudische overheid in januari 2009 het King Abdullah Initiative for Saudi Agricultural Investment Abroad op ter financiering van grootschalige landbouwallocaties met als doel de nationale voedselzekerheid te versterken (England & Blas, 2009; Robertson & PinstrupAndersen, 2010). Daarnaast kennen overheden vaak voordelen toe aan strategische private ondernemingen, zoals voordelige kredietverstrekkingen, belastingsvoordelen, aanbestedingen van belangrijke contracten (Cotula & Vermeulen, 2009). Het lijkt interessant om kort de rol van de Europese Unie en haar individuele lidstaten te belichten. Ten eerste promoot de Europese ontwikkelingssamenwerking in sterke mate landhervormingen en de introductie van een brandstoffenbeleid in ontwikkelingslanden (Graham et al., 2010). Ook financieren verschillende ontwikkelingsagentschappen van EUlidstaten internationale investeringsfondsen die buitenlandse landbouwinvesteerders in ontwikkelingslanden van privaat kapitaal moeten voorzien. Zo bijvoorbeeld wordt de Africa Enterprise Challenge Fund mede gefinancierd door, het Department for International Development van het Verenigd Koninkrijk en het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken, maar daarnaast bijvoorbeeld ook door het Australian Government Aid Program. Het fonds voorziet private bedrijven van startbedragen tussen US$150 000 and US$2.5 miljoen voor landbouwprojecten in Afrika en voltrok reeds 40 overeenkomsten met een totaalwaarde van US$30 miljoen. In diezelfde lijn financieren het Spanisch Agency for International 27
Beter gekend onder de Engelse term sovereign wealth fund, d.i. een beleggingsfonds beheerd door en met aanzienlijke inspraak van de overheid.
31
HOOFDSTUK 5: INSTITUTIONEEL KADER Development and Cooperation en de Agence Française de Développement rechtstreeks het African Agriculture Fund (Da Via, 2011). Daarnaast financieren verschillende Europese banken landverwervingen voor grootschalige biobrandstofproductie28. Een laatste voorbeeld is het Italiaanse bedrijf ENI, voor 30% in handen van de overheid, dat met Democratische Republiek Kongo onderhandelt over 70 000 ha land voor de productie van oliepalm voor biodiesel (Graham et al., 2010). Daarnaast tekenden Europese lidstaten ook verschillende bilaterale handelsakkoorden (BIT‟s) met ontwikkelingslanden (uitgebreider besproken in 6.3). In 2008 alleen tekenden Afrikaanse landen 12 nieuwe BIT‟s, waarvan acht met Europese lidstaten (Graham et al., 2010).
5.3 Internationale financiële instellingen Tot nog toe werd weinig aandacht besteed aan de rol van de internationale financiële instellingen (IFI‟s) in de transnationale landovereenkomsten. Deze instituties zijn nochtans nauw verbonden met de sterk groeiende vraag naar landbouwgrond. Reeds vanaf de jaren 80 werden ontwikkelingslanden zowel vanuit de industrielanden als vanuit multilaterale instituties als de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds onder druk gezet om hun landen open te stellen voor buitenlandse investeerders. Waar in de laatste decennia vooral werd geïnvesteerd in de ontginningsindustrieën, zijn de ogen nu gericht op de landbouwsector (Spieldoch & Murphy, 2009). Tijdens het hoogtepunt van de voedselcrisis riep Robert Zoellick, president van de Wereldbank, op voor een New Deal on Global Food Policy in de strijd tegen honger. Om de landbouwproductiviteit in ontwikkelingslanden te bevorderen zou de Wereldbank haar leningen voor landbouw quasi verdubbelen, van US$450 tot US$800 miljoen (Zoellick, 2008; Wereldbank, 2011). Binnen dit kader plande het International Finance Corporation (IFC), lid van de Wereldbankgroep, haar leningen voor landbouw met 30% uit te breiden en zo de rol van de private sector in het ontwikkelingsvraagstuk te versterken (Blas, 2009). Naast het financieren van de private sector, voorziet het IFC in samenwerking met het Foreign Investment Advisory Service29 (FIAS), ontwikkelingslanden van advies en technische bijstand om een gunstig investeringsklimaat te creëren, bijvoorbeeld door taksreducties en versoepelde kapitaalsvoorwaarden. Daarenboven ondersteunde het IFC de oprichting van de 28
Voorbeeld: Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) financiert 20 000 ha in Sierra Leone voor productie van suikerriet en maniok voor ethanol (Graham et al., 2010). 29 Gedeeld initiatief van IFC en Wereldbank
32
HOOFDSTUK 5: INSTITUTIONEEL KADER zogenaamde „investeringspromotieagentschappen‟ in onder andere Sierra Leone, Kaap Verdië, Senegal en Tanzania (Daniel & Mittal, 2010). FIAS en IFC faciliteren bovendien de toegang tot de buitenlandse landmarkten. In dit kader zorgen deze instellingen voor meer eenvoudige en transparante procedures en regelgeving inzake landeigendoms- of gebruiksrechten, waardoor investeerders tijd en kosten worden bespaard wanneer zij land willen verwerven (IFC, 2011). Zo paste het IFC reeds in 60 landen de pachtwetgeving aan (Guzman, 2010). De activiteiten van de Wereldbank en haar leden passen binnen de heersende idee dat vooruitgang in de landbouwsector kan worden bereikt via een resem interventies inzake technologie, markten, instituties en beleid (Scoones, 2009, p. 183). Het is in die lijn dat ook de Wereldbank de registratie van eigendomsrechten noodzakelijk acht om investeringen aan te moedigen (Wereldbank, 2004). Het einddoel dat hier impliciet naar voren wordt geschoven is dat van een landbouwsector als business, gedreven door ondernemerschap en bloeiende markten en gelinkt aan een ontluikende stedelijke economie (Scoones, 2009, p. 183). Dit verklaart deels het geloof van deze financiële instituties dat de toevloed aan buitenlandse investeerders in de Afrikaanse sector zal leiden tot de lang verhoopte ontwikkeling. Tot slot dient ook de rol in de Wereldbank in het ontwikkelen en promoten van de Principles for Responsible Agricultural Investment te worden vermeld. Deze principes, die de private sector moeten aanzetten tot verantwoordelijk gedrag met betrekking tot buitenlandse investeringen, zullen echter uitgebreid worden besproken in Hoofdstuk 7.
33
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING INZAKE LAND GRABBING Verschillende instrumenten zijn van toepassing op de landovereenkomsten. Ten eerste dienen buitenlandse investeerders zich te houden aan de nationale wetgeving. Daarnaast worden de afspraken vastgelegd in een contract. Tot slot leggen ook internationale verdragen de landovereenkomsten welbepaalde regels op. In dit hoofdstuk wordt nagegaan in hoeverre deze verschillende instrumenten toereikend zijn om de belangen van zowel de investeerders als het gastland en zijn bevolking te verdedigen.
6.1 Nationale wetgeving van het gastland In principe zou de nationale wetgeving van het gastland het voornaamste instrument moeten zijn ter begeleiding van de nationale landoverdrachten. Een degelijke wetgeving stelt een gastland in staat zijn bevolking te beschermen tegen de negatieve impact van buitenlandse investeringen en te zorgen dat de landovereenkomsten bijdragen tot economische groei. De wetgeving met betrekking tot de landoverdrachten zijn ondermeer wetten over de toelatingsvoorwaarden van nieuwe bedrijven, alle regelgeving met betrekking tot buitenlandse directe investeringen, belastingen, wetgeving van grondbezit, waterrechten, milieuwetgeving en arbeidsrecht (Smaller & Mann, 2009). In het vorige hoofdstuk werd echter vastgesteld dat in vele ontwikkelingslanden deze wetgeving afwezig of slecht uigewerkt is en het nakomen van de wetgeving vaak onvoldoende afdwingbaar is.
6.2 Het landcontract In de meeste landovereenkomsten vormt het eigenlijk contract een kritische rol in de verdeling van de voor- en nadelen tussen de investeerder en het gastland. Tot op heden is de inhoud van de meeste landcontracten echter niet gekend aangezien de overeenkomsten vaak worden gesloten achter gesloten deuren
(Cotula, 2011). Het gebrek aan transparantie
ondermijnt echter de verantwoordingsplicht van overheden en creëert opportuniteiten voor corruptie (Smaller & Mann, 2009). Enige informatie kan worden gehaald uit een studie uitgevoerd door het International Institute for Environment and Development (IIED), waarbij 12 landovereenkomsten werden
34
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING geanalyseerd in hun breder legaal kader. De landovereenkomsten varieerden in gastland30 (allen in Afrika), landoppervlakte31, productie32, investeerdertype33 en herkomst van de investeerders34. Ofschoon de studie te beperkt is om harde conclusies te formuleren, geeft het toch een beeld over (het verschil in) vorm en aard van reeds gesloten landovereenkomsten. Land wordt doorgaans eerder verhuurd dan verkocht. De duur van de landhuur kan zeer kort zijn, maar meestal betreft het langere periodes van 25, 50 tot 99 jaar. Het IIED stelde vast dat verschillende contracten kort en zeer weinig specifiek waren. Dit contrasteert sterk met de langetermijnsrechten tot grote landoppervlakten die de contracten doorgaans verlenen. Zo bijvoorbeeld telt één landcontract in Mali voor de transfer van 100 000 ha amper 6 bladzijden. In de meeste overeenkomsten blijken de voordelen voor de investeerders omvangrijker dan deze voor het gastland. Zo blijven overheidsinkomsten afkomstig van landhuur meestal beperkt en houden de overeenkomsten er ogenschijnlijk vage beloften van investeringen en/of jobs op na. Bovendien waarborgen de overeenkomsten zelden enige sociale of ecologische duurzaamheid vanwege de investeerder (Cotula, 2011). Toch zijn er aanzienlijke verschillen tussen de landen en soms zelfs binnen een zelfde gastland. Waar de landcontracten binnen een land sterk verschillen in lengte, specificiteit en kernzaken, suggereert dit dat de landovereenkomsten in aanzienlijke mate werden gestuurd door de investeerders. In sommige landen, voorbeeld in Liberia, bleken de landcontracten ondanks de diversiteit aan verschillende investeerders sterk gestandaardiseerd. Dit suggereert dat de onderhandelingen sterk gevormd werden door het gastland in kwestie. IIED constateert dan ook dat de drie bestudeerde landcontracten in Liberia gekenmerkt worden door een meer flexibele duur, duidelijke afbakening van het over te dragen land, een betere formulering van sociale en ecologische normen en meer specifiek zijn wat betreft jobcreatie (Cotula, 2011). Ook opmerkelijk is dat sommige contracten het toegewezen land duidelijk afbakenen (bijv. door GPS-coördinaten), maar andere contracten slechts een vage ruimtelijke beschrijving van het toegewezen land bevatten. Vaak legt het contract enkel de toegewezen oppervlakte en regio vast, waarna het gastland in samenspraak met de investeerder op zoek gaat naar een geschikte projectlocatie (Cotula, 2011). Dit roept ernstige vragen op aangaande de consultatie
30
Ethiopië, Kameroen Liberia, Madagaskar, Mali, Soedan Van 500 ha tot 200 000 ha 32 Voedselgewassen, biobrandstofproductie, hout, agro-industriële gewassen 33 Nationale en niet-nationale investeerders, private sector versus overheden 34 Europa, Midden-Oosten, Noord-Afrika, Noord-Amerika, Oost Azië, Zuid-Azië 31
35
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING en participatie van de lokale gemeenschappen, aangezien de overeenkomst al gesloten wordt zonder dat de details van het project reeds zijn vastgelegd. Tot slot staan verschillende contracten van de IIED-studie de investeerder toe om de huur over te dragen aan een nieuwe huurder mits toestemming van de overheid. Dit biedt de investeerder een exit-strategie. Bovendien is het voor investeerders makkelijker om financiering te krijgen, daar de geldschieter het land kan opeisen indien de investeerder zijn schulden niet kan terugbetalen. Voor het gastland houdt dit echter een aanzienlijk gevaar in voor speculatie op land, zeker waar het lange huurcontracten betreft (Cotula, 2011). Ook tal van andere bronnen maken gewag van contracten die ontoereikend zijn in termen van specificiteit en afdwingbaarheid. De onkunde van sommige overheden wordt fraai geïllustreerd door de Egyptische overheid die het einde van de projecttermijn vergat op te nemen in het contract met een Saoedische investeerder, zodat de overheid niet over de middelen beschikte om het land terug te vorderen35 (Salem, 2010). Ook wordt in de meeste overeenkomsten geen bepalingen opgenomen inzake exportquota‟s van het in het gastland geproduceerde voedsel. Dit is een hekel punt, aangezien de verhoogde export de nationale voedselzekerheid van het gastland aanzienlijk kan terugdringen. De huidige richtlijnen van de King Abdullah Initiative for Saudi Agricultural Investment Abroad voorzien dat „redelijke percentages van de productie worden geëxporteerd‟, zodat de voedselzekerheid in de gastlanden niet in het gedrang komt. Echter, wat deze „redelijke percentages‟ dan wel moeten inhouden wordt niet vastgelegd in het contract. Een overeenkomst in Madagaskar is hierin meer specifiek en legt percentages vast voor export en voorziening van lokale markten. Ook hier echter is niet duidelijk in welke mate deze percentages voldoende zijn om de lokale voedselzekerheid te verzekeren en wat er gebeurt in tijden van voedseltekorten (Cotula & Vermeulen, 2009). Tot slot leggen de investeringscontracten meestal vast welke wetten van toepassing zijn op het contract, en welke instantie verantwoordelijk wordt geacht om geschillen te beslechten. Hier kan men zowel voor de wetgeving van het gastland als van het thuisland van de investeerder opteren als legaal referentiekader. In de meeste gevallen wordt echter gekozen voor een internationaal arbitrageproces, waarbij een neutrale derde partij geschillen beslecht via een bindende uitspraak (Smaller & Mann, 2009; Cotula, 2011).
35
Er werd uiteindelijk een overeenkomst gesloten met de investeerder, door hem maar voor een bepaalde periode van water te voorzien.
36
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING 6.2.1 Stabiliseringclausules Doorgaans worden zogenaamde stabiliseringclausules opgenomen in het contract. Deze clausules moeten het investerende bedrijf beschermen tegen arbitraire beslissingen van het gastland. Ze verbinden de gastlandoverheden ertoe de regelgeving niet dermate te wijzigen dat het economisch evenwicht36 van het project wordt verstoord en dat de investeerder wordt gecompenseerd waar dit wel gebeurt. Zo bepaalt een landovereenkomst in Mali dat het contract boven elke nieuwe wet of maatregel staat die de implementatie van het project negatief zou beïnvloeden, en waar deze maatregel of wet toch wordt toegepast, de overheid dient te voorzien in compensatie (Cotula, 2011). In die lijn stellen Smaller & Mann dat de stabiliseringclausules de contracten verheffen tot „een quasi-grondwettelijke status‟ (Smaller & Mann, 2009, p. 10). Een studie omtrent stabiliseringclausules, uitgevoerd voor de UN Special Representative of the Secretary General on Business and Human Rights en de International Finance Corporation (IFC) concludeerde dat het gebruik van stabiliseringclausules veel wijdverspreider is in ontwikkelingslanden dan in ontwikkelde landen. In Afrikaanse staten werden het grootste aantal en de meest vergaande stabilisatieclausules teruggevonden. Aangezien vooral Afrikaanse landen grootste landtransacties ondernemen, is dit geen onbelangrijke vaststelling: wanneer niet degelijk geformuleerd, kunnen deze clausules overheidsacties in naam van publieke belang ondermijnen, bijvoorbeeld waar verhoogde sociale en milieustandaarden grotere projectkosten met zich mee zouden brengen. In dit geval moet de overheid óf het project vrijstellen van het nakomen van de nieuwe standaarden, óf de investeerder compenseren voor de opgelopen economische schade (Shemberg, 2008). Zo ook maken de stabilisatieclausules het gastlanden zeer moeilijk om verleende privileges omtrent watergebruik nog te wijzigen zonder dat de investeerder hiervoor gecompenseerd dient te worden (Cotula, 2011).
6.3 Internationale handelsverdragen Investeerders kunnen soms op hogere bescherming rekenen dan contractueel wordt vastgelegd. Bestaande internationale handelsbetrekkingen tussen het gastland en het thuisland van de investeerders kunnen investeerders in het gastland in aanzienlijke mate beschermen (Cotula, 2011). Internationale handelsverdragen zijn verdragen tussen staten met als doel 36
Dit is het evenwicht in rechten en plichten tussen beide partijen.
37
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING investeerders die naar partnerstaten trekken bescherming te bieden onder het internationaal recht. In 2008 alleen tekenden Afrikaanse landen 12 nieuwe bilaterale handelsverdragen (BIT), waarvan 8 met Europese landen (Right to Food and Nutrition WATCH, 2010). Daarnaast zijn er ook een groeiend aantal vrijhandelsverdragen en regionale handelsverdragen (Smaller & Mann, 2009). Door de proliferatie van internationale handelsverdragen wordt het waarschijnlijker dat buitenlandse investeringen onder een dergelijk verdrag vallen. In dat geval voorziet het handelsverdrag in extra rechten voor en middelen ter beschikking van de investeerders, bijkomend aan deze die zijn vastgelegd onder de binnenlandse wetgeving of in het contract. Zo kunnen bilaterale handelsverdragen vereisen dat gastlanden niet-discriminerend optreden ten opzichte van buitenlandse investeerders; dat buitenlandse investeerders niet minder gunstig behandeld worden dan binnenlandse investeerders; dat alle geproduceerde goederen kunnen worden geëxporteerd; en dat er geen prestatie-eisen worden gesteld (bijv. het creëren van een bepaald aantal jobs). In die lijn merken Smaller & Manner (2009) op dat een contractuele herziening van de watertoedeling kan worden geïnterpreteerd als een inbreuk op de niet minder gunstige behandeling van binnenlandse en buitenlandse investeerders 37. Ook het verbod op exportbeperking vergt een kanttekening: de meeste internationale handelsverdragen laten staten toe om kapitaaluitstromingen te beperken in tijden van fiscale of economische crisissen. Voor andere crisissen (vb. hongersnood) zijn uitzonderingen op de ongelimiteerde export doorgaans niet opgenomen (Smaller & Mann, 2009). Men kan concluderen dat handelsverdragen het moeilijk maken voor overheden om de vooropgestelde ontwikkelingsdoelstellingen te realiseren (Smaller & Mann, 2009). Belangrijk is dat de nationale wetgeving ondergeschikt is aan het verdrag. Ook hier wordt bij geschillen immers bijna altijd beroep gedaan op internationale arbitrage. Waar de nationale wetgeving inconsistent blijkt met het internationale handelsverdrag, krijgt deze laatste de bovenhand. Indien de nationale wetgeving vereist dat buitenlandse voedselproducenten 25% van de productie verkopen op de binnenlandse markt, zou dit een internationaal verdrag kunnen overtreden die exportbeperking door het gastland verbiedt (Smaller & Mann, 2009). In alle gevallen dient bij een inbreuk van het handelsverdrag het gastland de investeerder te compenseren voor de geleden verliezen en waar het gastland de compensatie niet tegemoet 37
De gelijkwaardige behandeling doelt immers op binnenlandse en buitenlandse investeerders „in gelijkaardige omstandigheden‟. De vraag is wat „gelijkaardige omstandigheden‟ inhoudt. Rechtszaken in het verleden tonen aan dat dit meestal wordt geïnterpreteerd op basis van economische activiteit, wat het overheden moeilijk kan maken kleinschalige boeren te ondersteunen via specifieke beleidsmaatregelen.
38
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING komt, kan de compensatie teruggevorderd worden door het in beslag nemen van staatseigendom van het gastland dat zich in het buitenland bevindt (Smaller & Mann, 2009; Cotula, 2011). De verdragen bieden de buitenlandse investeerders dus een vergaande middel om hun belangen veilig te stellen.
6.4 Internationale mensenrechten Waar investeerders in sterke mate worden beschermd onder de internationale legaal afdwingende wetgeving (handelsovereenkomsten, stabiliseringclausules), slagen de bestaande internationale mensenrechten er slechts matig in de belangen van de lokale bevolking te verdedigen. Net zoals de internationale handelsverdragen zijn de verdragen enkel toepasbaar op de lidstaten die het verdrag in kwestie ratificeerden. Het afdwingen van sociale, economische en culturele rechten, welke vooral betrekking hebben op de landoverdrachten, zijn in realiteit echter zeer moeilijk af te dwingen. Het betreft hier immers positieve rechten, d.w.z. dat deze rechten actie toelaten of vereisen. In tegenstelling tot negatieve rechten38 die wel legaal kunnen worden afgedwongen, boeken de sociale, economische en culturele rechten op dit vlak amper vooruitgang (De Schutter in Huggins, 2010). 6.4.1 Het recht op voedsel In het kader van land grabbing wordt meestal gerefereerd naar het menselijk recht op voedsel (Huggins, 2011; De Schutter, 2009; Right to Food and Nutrition WATCH; Suarez, 2006, e.a.). Het menselijk recht op voldoende voedsel wordt erkend in verschillende instrumenten onder het internationale recht erkend. Het Internationale Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten behandelt dit thema het meest uitgebreid. Artikel 11.1 erkent “het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard voor zichzelf en zijn gezin, daarbij inbegrepen toereikende voeding, kleding en huisvesting, …”. Onder dit artikel is elke staat verplicht om eenieder onder zijn rechtsbevoegdheid de toegang te verzekeren van en minimum aan toereikende, voldoende voedzame en veilige voeding39. Staten zouden inbreuk plegen op dit recht als zij land verhuren of verkopen aan investeerders wanneer dit de lokale bevolking de toegang belet tot hulpbronnen die noodzakelijk zijn om in hun levensonderhoud te voorzien, tenzij er wordt voorzien in geschikte alternatieven hiertoe. Eveneens zou het recht op voedsel worden geschonden als staten landovereenkomsten sluiten zonder zich ervan te
38
Negatieve rechten vereisen net inactie, d.w.z. dat het schenden van een negatief steeds actieve daad is.
39
E/C.12/1999/5, para. 14.
39
HOOFDSTUK 6: BESTAANDE REGELGEVING gewissen dat dit niet resulteert in voedselonzekerheid (vb. door voedselproductie bestemd voor export) (De Schutter, 2009). 6.4.2 Het recht op land Het recht op land is nergens expliciet opgenomen in het internationaal mensenrecht. Toch kan het recht op land van rurale gemeenschappen volgens Suárez (2006) impliciet worden teruggevonden in het recht op zelfbepaling, het recht op eigendom en het recht op een behoorlijke levensstandaard. Zowel het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten erkennen het recht op zelfbepaling, waaronder wordt verstaan dat “alle volken ter verwezenlijking van hun doeleinden vrijelijk kunnen beschikken over hun natuurlijke rijkdommen en hulpbronnen”. Bovendien stelt hetzelfde artikel in beide verdragen dat “in geen geval een volk zijn bestaansmiddelen mag worden ontnomen” (Artikel 1.2). Specifiek voor inheemse volken wordt dit principe ook teruggevonden in De Verklaring van de Rechten van Inheemse Volken (Artikel 3). Waar Artikel 11.1 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten het recht van een ieder op een behoorlijke levensstandaard erkent, stelt Comment No. 7 (1997) van dit verdrag “dat gedwongen uitzettingen prima facie incompatibel zijn met de voorschriften” van dit verdrag (E/1998/22, annex IV, par. 1). Bovendien zouden uitwijzingen individuen
niet
dakloos
mogen
maken
of
kwetsbaar
maken
voor
andere
mensenrechtenschendingen. Waar uitgewezen individuen niet in staat zijn voor zichzelf te zorgen, dient te staat te voorzien in alternatieve huisvestiging, resettlement of toegang tot productief land waar mogelijk.
6.5 Tussentijds besluit De instrumenten ter beschikking van investeerders zijn duidelijk veel effectiever dan deze van de lokale bevolking. Wanneer contracten of handelsverdragen niet worden nagekomen, hebben investeerders toegang tot legaal afdwingbare internationale arbitrage. De rurale bevolking ontbreekt het echter aan systematische interpretatie en afdwingbaarheid van hun rechten binnen het bestaande kader van internationale mensenrechten
40
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE?
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? Waar in de vorige hoofdstukken zowel de opportuniteiten als gevaren van land grabbing uitgebreid werden besproken, rijst vanuit verschillende hoeken de vraag hoe men land grabbing kan omvormen tot een win-winsituatie voor zowel investeerders als voor de lokale bevolking. In principe dienen de overheden van de gastlanden een sleutelrol te spelen in het promoten van verantwoordelijke investeringen en in het ontwikkelen van transparante, verantwoordelijke en toegankelijke instituties van landadministratie, die de rechten van rurale gemeenschappen erkennen en verdedigen, zeker deze van de meest kwetsbare huishoudens (Liversage, 2010). Zoals in de vorige hoofdstukken reeds werd besproken, vinden vele nieuwe investeringen net plaats in landen met zwak bestuur waarbij de noden van de meest kwetsbaren geen gehoor krijgen op het bestuurlijk niveau. Om deze tekortkomingen bij te treden, pleiten zowel verschillende internationale instituties als nationale overheden om de landoverdrachten te verankeren in begeleidende richtlijnen, gedragscodes of principes die de risico‟s van de landoverdrachten indijken en ontwikkeling realiseren (The Global Campaign for Agrarian Reform, 2010). Tot op vandaag werden verschillende initiatieven ter regulering ondernomen. De meest gekende zijn ongetwijfeld de Principles for Agricultural Investments, opgesteld door de Wereldbank. Ook de FAO-geleide Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests, zijn echter toepasbaar op de problematiek van land grabbing. In dit hoofdstuk wordt nagegaan in welke mate de Principles for Agricultural Investments en de Voluntary Guidelines een geschikt instrument vormen om de buitenlandse investeringen te begeleiden. Deze analyse zal toelaten in het volgende hoofdstuk te onderzoeken of land grabbing, mits enige regulering, een opportuniteit kan vormen in de strijd tegen honger en armoede.
7.1 Principles for Responsible Agricultural Investment (RAI) Op internationaal niveau is het op dit moment meest in het oog springende initiatief ter regulering van land grabbing de Principles for Responsible Agricultural Investment that Respect Rights, Livelihood and Resources, verder kortweg de RAI-principes (Right to Food
41
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? and Nutrition WATCH, 2010). Deze set van 7 principes werd opgesteld door de Wereldbank in samenwerking met de Food and Agriculture Organisation of the United Nations (FAO), het International Fund for Agricultural Development (IFAD) en de United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) en zag het levenslicht op 25 januari 2010 (De Schutter, 2011). De RAI-principes worden kort samengevat in Tabel 5. In bijlage 2 kan de Abridged Version van de RAI-principes worden geraadpleegd, waarin de RAI-principes in hun volledigheid zijn opgenomen. Tabel 5: De Principles for Responsible Agricultural Investment (vertaald uit Wereldbank et al., 2010).
1. Respecteren van land- en hulpbronnenrechten: Bestaande rechten aangaande land en geassocieerde natuurlijke hulpbronnen worden erkend en gerespecteerd. 2. Voedselzekerheid verzekeren: Investeringen brengen de voedselzekerheid niet in gevaar, maar versterken deze veeleer. 3. Verzekeren van transparantie, good governance en een in staat stellende omgeving: Processen voor het verwerven van land en andere natuurlijke hulpbronnen en de ermee geassocieerde investeringen zijn transparant en worden gemonitord, zodat aansprakelijkheid van alle steekhouders wordt gegarandeerd binnen een legale, regulerende en zakelijke omgeving. 4. Consultatie en participatie: Al diegene die materieel worden benadeeld, worden geconsulteerd en overeenkomsten van deze consultaties worden opgetekend en afgedwongen. 5. Verantwoordelijke agro-investeringen: Investeerders verzekeren dat projecten de rechtstaat respecteren, de industry best practice reflecteren en economisch levensvatbaar zijn, en dat ze resulteren in een duurzame gedeelde meerwaarde. 6. Sociale duurzaamheid: Investeringen generen wenselijke sociale en herverdelende effecten en vergroten de kwetsbaarheid niet. 7. Ecologische duurzaamheid: De impact van een project op het leefmilieu wordt gekwantificeerd en er worden maatregelen genomen om duurzaam gebruik van hulpbronnen aan te moedigen, en tegelijkertijd het risico en de grootte van de negatieve impact te minimaliseren en mitigeren.
De principes dienen nu te worden vertaald naar acties voor investeerders, overheden, donors en internationale agentschappen. De Abridged Version onderscheidt hierbij drie belangrijke 42
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? actiegebieden: i) het onderzoeken hoe landbouwinvesteringen het best worden ingezet om bij te dragen tot nationale ontwikkelingsstrategieën en hoe de incentieven van verschillende actoren daartoe het best kunnen worden ingezet; ii) vereiste legale, regelgevende en institutionele veranderingen vanwege overheden en hoe hun effectieve capaciteit te versterken om landrechten te verzekeren, nakoming van regelgeving af te dwingen en lokale steekhouders te empoweren; en iii) onderzoeken hoe de private sector sociale en milieuaangelegenheiden kan incorporeren bij projectidentificatie
en –implementatie (Wereldbank
et al., 2010, p. 5). De RAI-principes zijn niet legaal bindend en in essentie gebaseerd op volledig vrijwillige naleving van de private sector (Right to Food and Nutrition WATCH, 2010). In het verleden werden reeds verschillende dergelijke initiatieven van zelfregulering ondernomen vanuit de industriële sector. Deze standaarden, opgesteld voor specifieke subsectoren of types van investeerders,
zijn
steeds
gericht
op
het
beperken
van
de
risico‟s
die
grote
investeringprogramma‟s met zich meebrengen. Voorstanders van de RAI-principes geven als voorbeeld van een gelijkaardig, bestaand regulerend model vaak het Extractive Industries Transparancy Initiative (EITI). Het EITI beoogt het aan banden leggen van de corruptie bij olie-, gas- en mineraalontginning. Het EITI vereist transparantie van de overheidsinkomsten vanuit de ontginningsindustrieën: alle belastingsinkomsten, alsook elke andere betaling van ontginningsbedrijven aan de overheid dienen te worden gepubliceerd (Blas, 2010). Het EITI werd tot nu toe geïmplementeerd in 31 landen, hoewel slechts 3 landen volwaardig lid zijn (Huggins, 2011).
7.2
Evaluatie van de RAI-principes
De adoptie van de RAI-principes door belangrijke multilaterale instituties (Wereldbank, FAO, IFAD, UNCTAD, G8, G20, IFPRI e.a.) en verschillende overheden (Europese Unie, Zwitserland, Japan, Verenigde Staten e.a.) bewijst dat er een groot draagvlak bestaat voor de RAI-principes (FIAN International et al., 2011). Anderzijds hebben verschillende auteurs en tal van grass-rootsorganisaties zich zeer kritische geuit ten opzicht van de RAI-principes (The Global Campaign for Agrarian Reform, 2010). In wat volgt worden de RAI-principes geëvalueerd. In de eerste plaats worden de inhoudelijke problemen van de verschillende principes onderzocht. Vervolgens werpen we een blik op de institutionele en principiële problemen ten aanzien van de RAI-principes.
43
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? 7.2.1 Inhoudelijke problemen van de RAI-principes In dit luik worden de inhoudelijke problemen van de RAI-principes voor elk principe afzonderlijk onderzocht. In bijlage 2 zijn de volledig uitgewerkte RAI-principes opgenomen (Abridged Version). De lezer wordt zeker aangeraden de bijlage te raadplegen aangezien er in dit onderdeel regelmatig naar zal worden verwezen. Daarnaast stelt de Wereldbank ook nog een Extended Version van de principes ter beschikking, die onder noemers „Why does it matter?‟ en „What can be done?‟ voor elk principe respectievelijk de problematiek m.b.t. het principe kort schetst en verschillende strategieën meegeeft om de vooropgestelde doelstelling te verwezenlijken. Nu en dan zal ook verwezen worden naar de Extended Version. Dit laatste document werd niet opgenomen in de bijlage, maar kan online worden geraadpleegd 40. De focus zal echter steeds liggen op de (volledige) principes, zoals opgenomen in de Abridged Version. 7.2.1.1 Principe 1: Respecteren van land- en hulpbronnenrechten “Bestaande rechten aangaande land en geassocieerde natuurlijke hulpbronnen worden erkend en gerespecteerd.” In de uitbreiding van dit principe wordt expliciet vermeld dat alle bestaande gebruiks – en eigendomsrechten
dienen
te
worden
gerespecteerd,
ongeacht
het
wettelijke
of
gewoonterechten, primaire of secundaire rechten, formele of informele rechten of groeps- of individuele rechten betreft (Bijlage 2, Principe 1, p. 2). De identificatie en erkenning van alle soorten rechten is inderdaad een absolute noodzakelijkheid. Maar dit principe is onvoldoende om te garanderen dat de rechten van de rurale bevolking effectief zullen worden gerespecteerd. Ten eerste slaat het principe louter op „bestaande rechten‟. Een dergelijke formulering houdt geen rekening met de rechten van landloze en landschaarse boeren voor wie de actuele toegang tot land zeer gelimiteerd is. De komst van buitenlandse investeerders onder voorwaarde van „respect voor bestaande rechten‟ zal de meest kwetsbare bevolkingsklasse dan wel niet onrechtmatig ontzeggen van hun huidige toegang tot land en livelihoods, maar ambieert geen verbetering van hun precaire situatie. In die hoedanigheid is het eerste principe als ontwikkelingsinstrument bijzonder ineffectief. Bovendien brengt de term „bestaande landrechten‟ evenmin de vraag naar land en natuurlijke hulpbronnen van de toekomstige 40
http://siteresources.worldbank.org/INTARD/214574-1111138388661/22453321/Principles_Extended.pdf
44
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? generaties in rekening, hoewel de bevolking in ontwikkelingslanden in de komende decennia nog sterk zal aangroeien (FIAN International et al., 2010). Daarnaast veronderstellen „bestaande rechten‟ dat er een consensus bestaat over wat deze rechten inhouden, alsook over wie deze rechten definieert. Landrechten zijn steeds een politieke geladen onderwerp, onlosmakelijk verbonden met tegengestelde belangen en ongelijke machtsverhoudingen op lokaal en nationaal niveau. In veel ontwikkelingslanden ontbreekt het de autoriteiten aan legitimiteit om dergelijke zaken vast te leggen (Borras & Franco, 2010b). In sterk contrast hiermee benaderen de RAI-principes de toegang tot land en andere natuurlijke hulpbronnen als technische en administratieve problemen waarvoor technische oplossingen worden aangeboden (zie Bijlage 2, Principe 1, p.2, i-v) (FIAN International et al., 2010). Een dergelijk apolitieke benadering vormt weinig meerwaarde in een omgeving waar landrechten inherent conflictueus zijn. Een volwaardige oplossing dient immers steeds de bestaande machtsverhoudingen actief in rekenschap te brengen, iets waar het eerste RAI-principe allesbehalve in slaagt. Ten derde pleit de Wereldbank en zeker de International Finance Corporation al 2 decennia lang voor privatisering van landrechten (bijv. zie Wereldbank, 2004). Het idee hierbij is dat registratie van landrechten de economische groei van rurale gemeenschappen bevordert doordat het land kan worden gebruikt als onderpand. Dit laat de begunstigden toe om uit de landbouwsector te stappen of meer te investeren in het land (de Soto, 2000). Privatisering is in van landrechten is in die zin zeker wenselijk. Toch dient zich een aanzienlijk risico aan want kleine boeren riskeren om „uitgekocht‟ te worden, bijvoorbeeld na een slechte oogst of wanneer zij hun schulden niet kunnen inlossen en het land als onderpand in beslag wordt genomen (De Schutter, 2009). In de literatuur zijn tal van privatiseringsinitiatieven terug te vinden waarbij elites naar voren kwamen als de grote winnaars, ten koste van de armere bevolkingsgroepen die hun toegang tot land en productieve bronnen verloren (Borras & Franco, 2010). Bovendien is het vooral voor mensen die het land niet cultiveren, zoals pastoralisten, zeer moeilijk hun toegang tot land te vertalen naar private eigendomsrechten (De Schutter, 2009). Met de visie van de Wereldbank aangaande landprivatisering in het achterhoofd houdt, lijkt de technische benadering en formulering van principe 1 (Bijlage 2, p.2, punt i-v) dan ook eerder een eenvoudige overdracht van de bestaande landrechten van de rurale bevolking naar de buitenlandse investeerders te willen bewerkstelligen, dan dat het de lokale bevolking wil behoeden voor een noodlottig verlies van de toegang tot land, natuurlijke hulpbronnen en livelihoods (FIAN International, 2010). 45
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? 7.2.1.2 Principe 2: Voedselzekerheid verzekeren “Investeringen brengen de voedselzekerheid niet in gevaar , maar versterken deze veeleer.” Principe 2 verliest aan slagkracht door te kiezen voor de term „voedselzekerheid‟ i.p.v. voedselsoevereiniteit. De bepaling van voedselzekerheid baseert zich doorgaans op officiële, nationale, geaggregeerde cijfers van vraag en aanbod van voedsel. Dergelijk uitgangspunt heeft geen oog voor zaken als wie het voedsel produceert en hoe en wie er wel of geen toegang heeft tot voedsel (FIAN International, 2010). In deze context wordt de kwetsbaarheid bij een verhoogde afhankelijkheid voor voedsel van de wereldmarkt niet in vraag gesteld. Dat de Wereldbank de afhankelijkheid van de internationale markt niet als een fundamenteel probleem beschouwt, wordt duidelijk wanneer ze de achtergrondproblematiek van principe 2 schetst (Wereldbank et al., 2010, „Why it matters?, p. 6). Nergens in dit luik wordt gewag gemaakt van het feit dat een toegenomen voedselimport de kwetsbaarheid van de minderbedeelde bevolking kan verhogen. Bovendien wordt nergens verwezen naar eenieders recht op voedsel (De Schutter, 2011). In tegenstelling tot principe 2 gaat het begrip „voedselsoevereiniteit‟ er niet van uit dat honger en armoede het gevolg zijn voedseltekort of -schaarste, maar eerder dat deze het gevolg zijn van foute beleidsmaatregelen. Honger en armoede worden hier geïnterpreteerd als een gebrekkige toegang tot voedsel, een gebrek aan adequaat inkomen en te weinig productieve hulpbronnen.
Voedselsoevereiniteit,
gedefinieerd
als
het
recht
van
mensen
en
gemeenschappen om zelf hun voedsel- en landbouwbeleid te kiezen en hun strategieën voor duurzame productie en voedselverdeling vast te leggen (People‟s Food Sovereignty Network, 2002 in Windfuhr & Jonsén, 2005), zouden een minimumvereiste moeten zijn, alsook éénieders recht op een adequate hoeveelheid voedsel (zie 6.4.1). Principe 2 verwijst echter nergens naar het recht op voedsel. Bovendien herbergt dit principe een grote institutionele leemte. Het principe stelt dat de investeringen de voedselzekerheid niet in het gevaar mogen brengen. De uitbreiding van het principe stelt echter dat wanneer investeringen toch een nadelige impact heeft op de voedselzekerheid, beleidsmakers voorzorgsmaatregelen dienen te nemen. Een dergelijke formulering suggereert echter dat de investeringen zelf in se niet in vraag worden gesteld. Het principe stelt in principe dat de investeerder per definitie welkom is, en indien de investeringen (ondanks inspanningen om de voedselzekerheid te versterken) toch nadelig zijn voor de voedselzekerheid, de overheid de verantwoordelijkheid heeft deze negatieve impact te 46
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? neutraliseren. Dit staat haaks op dat de investeringen de voedselzekerheid dienen te versterken, want in feite wordt de verantwoordelijkheid doorgeschoven naar de staat. 7.2.1.3 Principe 3: Verzekeren van transparantie, good governance en een in staat stellende omgeving “Processen voor het verwerven van land en andere natuurlijke hulpbronnen en de ermee geassocieerde investeringen zijn transparant en worden gemonitord, zodat aansprakelijkheid van alle steekhouders wordt gegarandeerd binnen een legale, regulerende en zakelijke omgeving.” Een eerste kritiek op principe 3 luidt dat transparantie dan wel een noodzakelijke voorwaarde mag zijn voor ontwikkeling, het is en blijft echter geen voldoende voorwaarde. Alhoewel principe 3 dit suggereert, leidt transparantie niet per definitie tot aansprakelijkheid, zeker niet in een context van oneven machtsverhoudingen (Borras & Franco, 2010a). De geschiedenis illustreert meermaals hoe vaak door transparante en zelfs legale processen rurale gemeenschappen onteigend worden en de natuurlijke leefomgeving en ecosystemen worden vernietigd (FIAN International et al., 2010). De lezer wordt aangeraden het volledig uitgeschreven principe 3 te raadplegen (Bijlage 2, Principe 3, p. 3). De specifieke formulering van dit principe is immers op zijn minst opmerkelijk te noemen. Het principe van „transparantie, good governance en een in staat stellende omgeving‟ lijkt in de eerste plaats de belangen van de investeerders te moeten behartigen door het creëren van een efficiënt investeringsklimaat en transparante regelgeving inzake land en investeringen (FIAN International et al., 2010). Het uitgangspunt hierbij lijkt een onwankelbaar geloof te zijn in de ontwikkeling die de investeringen met zich mee zullen brengen voor de lokale gemeenschappen, mits de plannen goed worden uitgevoerd: een transparante regelgeving, good governance en een in staat stellende omgeving moeten meer investeerders aantrekken; de komst van investeerders leidt tot meer economische groei en dus tot ontwikkeling voor de rurale gemeenschappen; en indien de investeringen toch een negatieve impact hebben, moeten de transparante systemen de bevolking in staat stellen op te komen voor hun eigen rechten. Het is echter voor discussie vatbaar of het hier wel degelijk „zelfregulering‟ en „verantwoordelijk investeren‟ vanuit de private sector betreft, dan wel een laissez- faire zolang er geen tegenkanting wordt vastgesteld vanuit de rurale bevolking.
47
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? Aan de andere kant eist het principe in veel mindere mate transparantie vanwege de investeerders, met name over de winsten die worden gemaakt en naar het buitenland worden geëxporteerd, de beloftes en uitgevoerde investeringen inzake tewerkstelling, kennis- en technologieoverdracht en infrastructuur. Deze assymmetrie in informatie maakt het moeilijk te oordelen of bedrijven al dan niet voldoende middelen inzetten ter bevordering van de sociale en ecologische duurzaamheid . 7.2.1.4 Principe 4: Consultatie en participatie “Al diegene die materieel worden benadeeld, worden geconsulteerd en overeenkomsten van deze consultaties worden opgetekend en afgedwongen.” Principe 4 benadrukt het belang van consultatie en participatie van iedereen die getroffen wordt door de buitenlandse landoverdracht. Ook hier dient echter, net zoals bij principe 3, te worden geconstateerd dat consultatie en participatie een noodzakelijke, doch geen voldoende voorwaarde vormen. De representatie van „de benadeelden‟ op lokaal niveau is vaak problematisch. Getroffen gemeenschappen zijn zelden homogeen en ook op lokaal niveau kunnen sterk verschillende belangen en machtsverhoudingen worden onderscheiden. Vaak treden lokale elites of traditionele leiders op als vertegenwoordigers van de armen, waar ze in werkelijkheid vooral hun eigen belangen dienen (Borras & Franco, 2010a). In diezelfde lijn kan men zich ten zeerste afvragen in hoeverre de rurale bevolking en de investeerders zich in een gelijkwaardige onderhandelingspositie bevinden. Elk consultatie- en participatieproces dient met andere woorden de bestaande machtsverhoudingen actief in vraag te stellen. Tot slot dient ook hier te worden opgemerkt dat de toekomstige generaties niet de mogelijkheid hebben hun stem te laten horen, dit terwijl de contracten vaak huurperiodes van 50 tot 99 jaar inhouden (FIAN International, 2010). Een tweede kritiek betreft het feit dat de consultatie en participatie zich in principe 4 louter beperkt tot de voorbereiding en goedkeuring van het project. Langetermijnsovereenkomsten vereisen echter doorlopende consultatie en participatie van de lokale bevolking, zodat het project kan worden bijgestuurd wanneer bij de implementatie blijkt dat het project onvoorspelde negatieve gevolgen heeft. Hier verwijzen we ook terug naar principe 3: Het is onvoldoende om hun grieven te uiten, maar er dient actief op een stem gegeven te worden aan de meest kwetsbaren binnen de gemeenschappen en dit gedurende de volledige projecttermijn.
48
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? Tot slot wordt opgemerkt dat principe 4, met haar duidelijke nadruk op diegenen die materieel worden getroffen, geen gewag maakt van de mogelijke impact van de investeringen op de sociale en culturele leefsfeer van de lokale bevolking. 7.2.1.5 Principe 5 : Verantwoordelijke agro-investering “Investeerders verzekeren dat projecten de rechtstaat respecteren, de industry best practice reflecteren en economisch levensvatbaar zijn, en dat ze resulteren in een duurzame gedeelde meerwaarde. “ Principe 5 stelt duidelijk dat investeringen economisch levensvatbaar moeten zijn. Zeer positief is het feit dat dit impliceert dat speculatie op land dus niet tot de mogelijke opties zou mogen behoren. De economische levensvatbaarheid wordt geïnterpreteerd als een verantwoordelijkheid van het investerende bedrijf. Maar tegelijkertijd moedigen de Wereldbank en vooral het International Finance Corporation gastlanden aan een zo interessant mogelijk investeringsklimaat te creëren om investeerders aan te trekken. Bijgevolg kan men zich afvragen of het in realiteit niet de gastlanden zijn die bepalen of een bedrijf competitief is op de wereldmarkt (FIAN International et al., 2010), waardoor het pleidooi voor economische levensvatbaarheid enigszins aan kracht verliest. Voorts is het jammerlijk dat investeerders volgens principe 5 dienen te „voldoen aan wetten, regelgeving en het beleid in het gastland (en in het ideale geval met alle relevante internationale verdragen en conventies)‟ (Bijlage 2, Principe 5, p. 4). Als dusdanig wordt enkel de nakoming van nationale wetgeving als minimumprincipe gesteld, wat bedenkelijk is aangezien investeerders net naar landen trekken met een zwak uitgebouwde rechtstaat en vanwege de Wereldbank en IFC‟s pleidooi voor deregulering (Cotula, 2011). Tot slot kan men zich afvragen wat industry best practice dan wel inhoudt. Hiervan zijn wel degelijk richtlijnen in omloop, zoals bijvoorbeeld de IFC Performance Standard. Ongeacht of deze richtlijnen wel of niet toereikend zijn, is het niet verwijzen naar enige referentie voor industry best practice een gemiste kans, aangezien de interpretatie voor deze industry best practice wordt overgelaten aan de individuele bedrijven. 7.2.1.6 Principe 6: Sociale duurzaamheid “Investeringen generen wenselijke sociale en herverdelende effecten en vergroten de kwetsbaarheid niet.” 49
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? Waar de formulering van het principe overtuigend overkomt, is de uitbreiding van het principe dat veel minder (Bijlage 2, principe 6, p. 4). Het principe stelt immers dat de sociale duurzaamheid kan worden „verbeterd‟ wanneer (i) relevante sociale aspecten en risico‟s, en de strategieën om te mitigeren en de sociale voordelen te verhogen, worden geïdentificeerd tijdens de voorbereiding van het project en maatregelen worden getroffen door investeerders en overheid; (ii) het belang van kwetsbare groepen en vrouwen expliciet in acht wordt genomen en (iii) lokale werkgelegenheid, transfer van technologie en directe of indirecte voorzieningen van lokale publieke goederen een onderdeel vormen van het projectontwerp. Door deze formulering is principe 6 amper een principe te noemen. In sterk contrast hiermee vereist een adequaat principe dat de sociale duurzaamheid moet worden „gegarandeerd‟ door een voorafgaande Social Impact Assessment uit te voeren, maar ook door tijdens de projecttermijn de sociale impact te monitoren. Daarnaast dienen de overheid en investeerder de afspraken over de creatie van werkgelegenheid, technologie en voorziening van lokale publieke goederen contractueel vast te leggen en wel zodanig dat de beloofde werkgelegenheid41, technologie en publieke voorzieningen effectief (en aantoonbaar) zullen leiden tot economische ontwikkeling van de lokale gemeenschappen. Er valt op te merken dat principe 6 veel minder dwingend wordt geformuleerd dan principe 3 inzake transparantie, good governance en een in staat stellende omgeving42. Het garanderen van sociale duurzaamheid zou nochtans één van de hoofddoelstellingen moeten zijn van een instrument dat via transnationale landoverdrachten ontwikkeling wil realiseren. 7.2.1.7 Principe 7: Ecologische duurzaamheid “De impact van een project op het leefmilieu wordt gekwantificeerd en er worden maatregelen genomen om duurzaam gebruik van hulpbronnen aan te moedigen, en tegelijkertijd het risico en de grootte van de negatieve impact te minimaliseren en mitigeren.” De voornaamste kritiek luidt dat ecologische impact, de te nemen maatregelen en duurzaam gebruik van hulpbronnen doorgaans zullen worden bepaald in economische termen (FIAN International et al., 2010). Dit uitgangspunt creëert het idee dat een zekere negatieve impact aanvaardbaar is. In die zin kan elke „winst‟ voor overheden, investeerders of rurale gemeenschappen gekoppeld worden aan een welbepaalde „toelaatbare‟ negatieve impact. 41
Met gegarandeerde minimumlonen Merk bovendien op dat principe 3 een belangrijke verantwoordelijkheid toedeelt aan de overheden van het gastland, terwijl principe 6 vooral gericht is naar de private sector. 42
50
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? Principe 7 stelt de doorgaans weinig duurzame landbouwproductiemethoden van buitenlandse landbouwondernemingen (zie 4.2.2) zelf niet in vraag, maar suggereert dat de negatieve impact dient te worden teruggedrongen tot een aanvaardbaar niveau. 7.2.2 Institutionele problemen van RAI-principes De RAI-principes kunnen enigszins geprezen worden voor hun nadruk op maatschappelijk verantwoord ondernemerschap. Anderzijds vormt dit net een struikelblok voor de effectiviteit van de principes. De RAI-principes kunnen immers niet worden opgevat als een publiek beleid van de landbouwsector of staatsregulering van private investeringen, maar als een zelfregulerend kader om de negatieve impact van de grootschalige landoverdrachten zoveel mogelijk te mitigeren. Doordat het nakomen van de principes op volledig vrijwillige basis berust, zijn deze principes niet verbonden aan bindende legale instrumenten zoals nationale wetgeving en regelgeving of het internationaal mensenrecht (The Global Campaign for Agrarian Reform, 2010). In de plaats daarvan bouwen ze verder op het idee van maatschappelijk verantwoord ondernemerschap (The Global Campaign for Agrarian Reform, 2010). (zie ook 7.2.4), zoals het bijvoorbeeld het Extractive Industry Transparancy Initiative (EITI), Santiago Principles en anderen. Ondanks het feit dat soortgelijke zelfregulerende initiatieven in het verleden vaak inefficiënt zijn gebleken, geldt een dergelijke regelgeving meestal als enige aanvaardbare mogelijkheid voor sommige sectoren, internationale organisaties en overheden (The Global Campaign for Agrarian Reform, 2010). Daarnaast blijft de vraag of veel ondernemingen, voor wie eigenbelang nog steeds primeert, de RAI-principes ook zullen opnemen. Cuffaro & Hallam (2011) stellen dat ook investeerders wel degelijk baten bij richtlijnen die de landoverdrachten begeleiden. Enerzijds vermijdt dit conflicten met de lokale bevolking en vermindert het als dusdanig het risico van de investeringen. Anderzijds kan verantwoordelijk gedrag van de investeerders bijdragen tot het ontstaan van een brede consensus over de rechten van de investeerders in een geglobaliseerd kader van nationale en internationale instituties. Bovendien zijn investerende ondernemingen en ondersteunende regeringen ook geneigd bezorgd te zijn om hun reputatie (Wereldbank et al., 2010). De vraag blijft of stabiliteit en reputatie een afdoende argument vormen voor ondernemingen om de RAI-principes te onderschrijven. Aangezien land en landbouwgewassen niet dermate liquide zijn dat men het kapitaal kan weghalen wanneer het toegenomen risico dat vereist, zou men inderdaad kunnen verwachten dat het respecteren van de rechten van de lokale bevolking 51
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? aangewezen zijn. Anderzijds wordt in de praktijk gezien dat ondernemingen net naar die landen trekken waar overheidsinstanties niet over de politieke wil of capaciteit beschikken om de belangen van hun bevolking te verdedigen (Huggins, 2011), wat dit argument toch enigszins afzwakt. Ook met betrekking tot reputatie dient zich een nuancering aan. De waarschijnlijkheid waarmee gedragscodes worden aangenomen en geïmplementeerd hangt doorgaans af van de van integratie in de waardeketen, de effectiviteit van maatschappelijke druk en de kwetsbaarheid van de sleutelactoren voor deze druk (Cuffaro & Hallam, 2011). De agroindustrie is een zeer complexe sector die moeilijk te vergelijken valt met de ontginningsindustriëen van de reeds bestaande zelfreguleringsinitiatieven zoals het EITI. Hulpbronnen zoals olie, gas of mineralen zijn vaak geografisch geconcentreerd en er treden vernauwingen op in de productie- en distributieketen, zodat het nakomen van de gedragscodes makkelijk kan worden nagegaan. Dit staat overheden en consumenten toe druk uit te oefenen op bedrijven door middel van consumentenboycots of inbeslagname van goederen die niet voldoen aan de voorschriften. In sterk contrast hiermee is de productie van landbouwgewassen geografisch sterk verspreid. Het nagaan of aan de voorwaarden wordt voldaan zou vereisen dat er in één land duizenden boerderijen en miljoenen hectaren dienen te worden gecontroleerd. Daarnaast worden landbouwgewassen veelal niet verhandeld op de internationale markten, maar rechtstreeks geëxporteerd naar het thuisland van de investeerder, wat het slagkracht van druk vanuit overheden en consumenten sterk ondermijnd (Huggins, 2011). Huggins (2011) stelt daarom dat de meeste bedrijven niet perse geneigd zullen zijn de RAIprincipes te onderschrijven en in het geval ze het doen, het nog steeds moeilijk is controle uit te voeren en druk uit te oefenen wanneer de voorschriften niet worden nageleefd. Een laatste kritiek luidt dat de RAI principes werden ontwikkeld volgens een niet-inclusief proces. In de plaats daarvan werd de opstelling van de principes geleid door internationale agentschappen en enkele donorlanden. De burgermaatschappij en overheden van gastlanden werden echter niet betrokken bij het opstellen en de discussie van de principes (De Schutter, 2011; Right to Food and Nutrition WATCH, 2010).
52
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? 7.2.3
Principiële problemen van RAI-principes
Verschillende grass-rootsorganisaties43 kanten zich resoluut tegen de RAI-principes. Wereldwijd tekenden inmiddels meer dan 500 organisaties de Dakar Appeal Against Land grabbing, opgesteld op het Wereld Sociaal Forum in Dakar in februari 2011, waarin de organisaties oproepen om de RAI-principes af te wijzen. Hoewel de principes redelijk en overtuigend lijken, zijn ze illegitiem en inadequaat om land grabbing enigszins te reguleren. De grass-rootsorganisaties stellen dan ook dat de principes enkel als doel hebben de landovereenkomsten te legitimeren, terwijl men goed genoeg weet dat land grabbing onvermijdelijk de mensenrechten van de huidige en toekomstige generaties schendt. Dit feit kan onmogelijk worden verholpen door het in leven roepen van welk principe dan ook (The Global Campaign for Agrarian Reform, 2010). In die zelfde lijn stelt Olivier De Schutter, de Speciale Rapporteur over het recht op voedsel van de Verenigde Staten, dat de debatten over land grabbing steeds focussen op de voor- en nadelen van de landoverdrachten, waarbij de RAI-principes de potentiële opportuniteiten bij een toename aan investeerders moeten realiseren en de risico‟s zoveel mogelijk moet beperken. De Schutter meent echter dat dit debat met focus op voor- versus nadelen niet het juiste is. Als vertrekpunt wordt immers de situatie vóór de komst van de investeerder genomen. Een dergelijk uitgangspunt introduceert een echter een bias in het debat, zeker wanneer we de decennia lange verwaarlozing van de landbouwsector in ontwikkelingslanden in rekening brengen. Men moet zich dus niet afvragen of land grabbing een verbetering inhoudt ten opzichte van de status quo, maar of, indien we het land meer productief willen gebruiken, land grabbing hier de beste oplossing vormt (De Schutter, 2011) Ook Borras en Franco staan heel sceptisch tegenover de RAI-principes. Zij stellen dat de voorgestelde RAI-principes gepaard gingen met een belangrijke verschuiving in het discours en de omkadering omtrent land grabbing, namelijk van „alarmerend‟ naar „opwindend‟. De veronderstelling dat alle partijen belang hebben bij de grootschalige landovereenkomsten indien aan good governance wordt gedaan, vertaalde zich in de vraag naar een gedragscode of set van principes. Volgens Borras en Franco betekent dit niet meer als “een high-powered attemt to give the global land rush an „extreme makeover‟”(Borras & Franco, 2010a). Het vertrekpunt voor deze discourswijziging is immers niet sociale gerechtigheid, maar een welbepaalde visie van succesvolle kapitalistische economische ontwikkeling. Vanuit een 43
Waaronder La Via Campesina, FIAN International, the Land Research and Action Network en GRAIN.
53
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? dergelijk perspectief gaat het niet langer om een „landprobleem‟, maar om een investeringsprobleem. De auteurs wijzen dan ook op de naamkeuze van Principles for Responsible Agricultural „Investment‟. De verschuiving in omkadering houdt in dat als oplossing van het ontwikkelingsprobleem niet minder land grabbing wordt voorgesteld, maar meer en verantwoordelijke land grabbing, waarbij de RAI-principes ervoor moeten zorgen dat opportuniteiten gemaximaliseerd worden en de risico‟s geminimaliseerd (Borras & Franco, 2010a) . Daarnaast is wantrouwen bij het voorstellen van dergelijke set van principes door de Wereldbank in zekere mate terecht, aangezien het International Finance Corporation en de Foreign Investment Advisory Service een rijkelijk gedocumenteerde geschiedenis kent van het aanmoedigen van ontwikkelingslanden om instromende buitenlandse investeringen te stimuleren door te snijden in de administratieve vereisten en consultaties die dergelijke investeringen zouden vertragen of beknotten (zie 5.3). Zoals De Schutter (2011) argumenteert, is het inderdaad net dit gebrek aan voldoende screening van de investeerders, alsook de levensvatbaarheid en duurzaamheid van de investeringsprojecten, die de formulering van de RAI principes rechtvaardigt (De Schutter, 2011).
7.3 Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests In oktober 2010 besliste het Committee on World Food Security naar aanleiding van de ontwikkeling van de Principles for Responsible Investment om zelf een meer inclusief proces op te starten die land grabbing aan enige regulatie zou kunnen onderwerpen (De Schutter, 2011). Deze aspiratie werd uitgewerkt onder de Voluntary Guidelines on Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests. De Voluntary Guidelines hebben als doel een kaderwerk te bieden voor verantwoord bestuur van tenure44 als een manier om honger en armoede te bestrijden, een duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen te promoten, het leefmilieu te beschermen en rurale ontwikkeling en economische groei na te
44
Onder tenure wordt verstaan “ […] the relationship, whether defined legally or customarily, among people with respect to land (including associated buildings and structures), fisheries , forests and other natural resources. The rules of tenure define how access is granted to use and control these resources, as well as associated responsibilities and restraints” (FAO, 2011, p. 3.). De term tenure is moeilijk te vertalen naar het Nederlands. In naam van correctheid hanteert deze scriptie daarom de Engelse term. 54
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? streven. Hierbij gaat speciale aandacht uit naar kwetsbare en gemarginaliseerde bevolkingsgroepen (FAO, 2011a). De Voluntary Guidelines werden opgesteld volgens een inclusief consultatief proces, met nauwe betrokkenheid van UN-agentschappen, overheden, de civiele maatschappij, de private sector en de academische wereld. Tussen 2009 en 2010 werden de regionale en globale problemen omtrent bestuur van grondbezit in kaart gebracht. De regionale consultaties in Brazilië, Burkina Fasso, Ethiopië, Jordanië, Namibië, Panama, Rusland, Samoa en Vietnam die hiertoe werden gehouden, brachtten zo‟n 700 mensen uit 133 landen bijeen. Daarnaast richtten 4 consultatierondes zich specifiek op de civiele maatschappij van Afrika (in Mali), Azië (in Maleisië), Europa en Centraal en West Azië (in Italië) en Latijns-Amerika (in Brazilië). Ook hier namen bijna 200 mensen uit 70 verschillende landen deel. Tot slot vond er ook een consultatieronde plaats voor de private sector, bijgewoond door 70 mensen uit 21 landen (FAO, 2011a). De resultaten van deze initiële consultatierondes moesten de basis leggen voor het uitwerken van de Voluntary Guidelines. De allereerste kladversie van de Voluntary Guidelines (Zero Draft) werd uitgebracht op 15 april 2011. Deze Zero Draft werd herzien door de private sector, de overheden, de civiele maatschappij en academici over de hele wereld. De voorstellen ter verbetering van de Guidelines werden ingevoegd in de zogenaamde First Draft, die uitkwam op 1 juni 2011. Na een laatste herziening zou de finale versie van de Voluntary Guidelines worden gepresenteerd op de 37ste sessie van de Committee on World Food Security in oktober 2011 (FAO, 2011b). In 2012 zou worden gestart met de implementatie van de richtlijnen in het beleid, actieplannen en programma‟s van in de verschillende landen en regio‟s (FAO, 2010c). De Voluntary Guidelines beogen het vastleggen van principes en internationaal aanvaarde standaarden omtrent bestuur van tenure en moeten staten een praktische leidraad verschaffen bij het ontwikkelen van beleidsmaatregelen, wetgeving en programma‟s. Bovendien moeten de richtlijnen de verschillende actoren binnen de staten, waaronder de overheid, de privésector, de civiele maatschappij en de burger in staat stellen te oordelen of geplande of ondernomen acties door zichzelf en door anderen al of niet aanvaardbaar zijn (FAO, 2011b). Aangezien het naleven van de Voluntary Guidelines berust op vrijwilligheid, zijn de richtlijnen noch legaal bindend, noch zullen ze bestaande nationale en internationale wetten, verdragen en overeenkomsten vervangen (FAO, 2010c). Implementatie van de Voluntary 55
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? Guidelines in de nationale wetgeving moet overheden echter wel in staat stellen om naleving van afspraken tot op zekere hoogte af te dwingen van investeerders. Aangezien de finale versie van de Voluntary Guidelines pas is voorzien voor najaar 2011, dient de bespreking van de richtlijnen zich in deze verhandeling helaas te beperkten tot de First Draft45. Het is duidelijk dat de Voluntary Guidelines, met hun focus op bestuur van tenure in haar volledige hoedanigheid, veel verder reiken dan het reguleren van landoverdrachten alleen. Bijgevolg zullen vooral die elementen die betrekking hebben op land grabbing worden behandeld. Tabel 6 lijst de leidende objectieven op volgens de First Draft. Tabel 6: Leidende objectieven van de Voluntary Guidelines (First Draft) (vertaling uit FAO, 2011a).
1. Respecteer: Erkennen en respecteren van alle rechthebbenden en hun tenure-rechten Alle partijen dienen redelijke maatregelen te treffen om de rechthebbenden en hun tenure-rechten, ongeacht of deze formeel geregistreerd zijn of niet, te erkennen en te respecteren; af te zien van inbreuk op andermans tenure-rechten; de plichten geassocieerd met hun tenure-rechten na te komen. Staten dienen te voorzien in snelle en gelijkwaardige compensatie wanneer tenure-rechten worden ontnomen voor publieke doeleinden. 2. Bescherm: tenure-rechten beschermen tegen bedreigingen en inbreuken Het beschermen van de rechthebbenden tegen arbitrair verlies van hun tenure-rechten, inclusief gedwongen uitzettingen. 3. Vervul: Promoten en faciliteren van het genieten van tenure-rechten Het nemen van actieve maatregelen voor het promoten en faciliteren van de volledige realisatie van de tenure-rechten of het overdragen van de rechten, zoals het verzekeren dat diensten toegankelijk zijn voor iedereen. 4. Remedieer: Voorzien in rechtstoegang bij inbreuk op tenure-rechten Voorzien in effectieve en toegankelijke middelen voor iedereen, door middel van rechtbanken en andere benaderingen, om disputen omtrent landrechten te behandelen; en voorzien in betaalbare en nauwkeurige handhaving van de uitspraak. 5. Voorkom: Voorkomen van disputen, gewelddadige conflicten en opportuniteiten voor corruptie Het nemen van actieve maatregelen om disputen over tenure te voorkomen en te verhinderen dat deze escaleren tot gewelddadige conflicten; het voorkomen van opportuniteiten voor corruptie in elke vorm, op alle niveaus en in alle omstandigheden.
De First Draft bestaat vervolgens uit een opsomming van alle richtlijnen. De aanbevelingen zijn consistent met en bouwen voort op internationale en regionale instrumenten met 45
Beschikbaar op: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/nr/land_tenure/pdf/First_Draft_VG_English_Final.pdf
56
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? betrekking tot mensenrechten en tenure-rechten. De belangrijkste hierbij zijn de Voluntary Guidelines to Support the Right to Adequate Food in the Context of National Food Security en de International Conference on Agrarian Reform and Rural Development (ICARRD) (FAO, 2011a; Liversage, 2010). Een volledige lijst van alle instrumenten kan worden teruggevonden in Bijlage 3. Daarnaast hanteren de Guidelines de principes van menselijke waardigheid, nietdiscriminatie, gendergelijkheid, consultatie en participatie, respect voor de rechtstaat, transparantie, aansprakelijkheid en het idee van doorlopende monitoring en optimalisering.
7.4 Evaluatie van de Voluntary Guidelines De Voluntary Guidelines worden door vele grass-rootsorganisaties, academici en landen warm onthaald. Olivier De Schutter, de Speciale Rapporteur voor het recht op voedsel van de Verenigde Staten, prijst de Voluntary Guidelines voor haar duidelijke structuur, de genderbenadering, het erkennen van de noodzaak van adequate of redistributieve hervormingen met betrekking tot land en hulpbronnen, de systematische nadruk op corruptiebestrijding en de erkenning van indigene en gewoonterechten (De Schutter, 2011). 7.4.1 Inhoudelijke evaluatie van de Voluntary Guidelines De volledige First Draft omvat 38 pagina‟s en een afzonderlijke bespreking van elke richtlijn zou deze verhandeling te ver leiden. In wat volgt wordt dus enkel kort ingegaan op bepaalde elementen die relevant zijn in het kader van deze verhandeling. Deel 4 van de First Draft, getiteld Transfers and other changes to tenure rights and duties, betreft het verantwoordelijk bestuur bij overdracht of herverdeling van tenure-rechten, zowel voor vrijwillige als niet-vrijwillige overdrachten. Onderdeel 12 (FAO, 2011a, p.22-23) schenkt hierbij specifieke aandacht aan investeringen en concessies en is dus zeer toepasselijk op land grabbing. De richtlijnen voor investeringen en concessies kunnen worden geraadpleegd in Bijlage 4. Richtlijn 12.1 wijst op de verantwoordelijkheid van staten om te verzekeren dat investeringen en concessies geen inbreuk plegen op de verplichtingen en vrijwillige verbintenissen met betrekking tot internationale en regionale standaarden en normen van het mensenrecht (12.1). Daarnaast
stelt
richtlijn
12.2
dat
verantwoordelijke
investeringen
en
concessies
voedselzekerheid, armoedebestrijding en duurzaamheid dienen te promoten; lokale gemeenschappen dienen te ondersteunen; de bestaande tenure-rechten dienen te respecteren; 57
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? bijdragen aan rurale en urbane ontwikkeling; en werkgelegenheid en diversificatie van livelihoods creëren. De investeringen en concessies mogen in geen geval een negatieve impact hebben op mensenrechten, voedselzekerheid en het leefmilieu en dat onteigening van de tenure-rechten dient te worden vermeden (12.2). Ook richtlijn 12.4 levert een interessante bijdrage: staten dienen geschikte beleidsplannen en wetgeving te ontwikkelen die verantwoordelijke investeringen en concessies nastreven. Deze wetten en beleidsmaatregelen dienen te worden opgesteld op basis van consultatie van alle belanghebbende partijen. De wetgeving zou er bovendien in moeten voorzien dat de verkregen rechten en plichten van de investeerders duidelijk worden vastgelegd in de overeenkomsten. Daarenboven worden deze overeenkomsten periodiek herzien en duidelijke en afdwingbare sancties voorzien bij niet nakomen van de vastgelegde overeenkomsten (12.4). Deze richtlijn is bijzonder sterk, omdat het de investeringen verankert in de nationale wetgeving. Bovendien moet een voorgaande inclusieve consultatie garanderen dat deze wetgeving de belangen van alle steekhouders in rekenschap brengt. Ook streeft de richtlijn na dat de overeenkomsten tussen investeerders en gastlanden gestandaardiseerd worden en dus niet worden afgestemd op de belangen van de individuele investeerders. De periodieke herziening van de overeenkomst laat toe dat initieel niet-vastgelegde voorwaarden toch nog in het contract kunnen worden opgenomen. Ten slotte leggen de nationale wetgeving en beleidsplannen gestandaardiseerde sancties vast wanneer er niet aan de contractvoorwaarden wordt voldaan. Richtlijn 12.4 tracht met andere woorden een structurele oplossing te bieden voor de problematisch slechte contracten die de huidige land deals vormgeven (zie 6.2). Richtlijn 12.5 stelt dat staten dienen te onderhandelen „met alle mannen en vrouwen die zouden kunnen worden benadeeld‟ vooraleer goedkeuring te geven voor nieuwe projecten. Daarenboven dienen de staat en de civiele maatschappij deze groep te informeren, hun onderhandelingscapaciteit uit te bouwen en professionele bijstand te leveren waar nodig (12.5). Hier wordt specifiek de nadruk gelegd op consultatie met alle belanghebbenden als individu. Bovendien is dit principe niet blind voor de oneven machtsverhoudingen binnen lokale gemeenschappen en tussen investeerders en rurale gemeenschappen, door te wijzen op het belang van capaciteitsopbouw en professionele bijstand. Onderdeel 16 van de First Draft (FAO, 2011a, p. 26-27) behandelt de bestuursaspecten omtrent onteigening en compensatie. Richtlijn 16.1 bepaalt dat staten enkel mogen onteigenen waar dit nodig is voor algemeen belang en dat iedere onteigende dient te worden voorzien van 58
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? een snelle en minstens gelijkwaardige compensatie. Richtlijn 16.3 gaat hier nog dieper in en stelt dat de compensatie zowel in cash, in rechten tot andere gebieden of als een combinatie van beiden geleverd mag worden, maar dat de compensatie de onteigende terug in dezelfde positie hoort te brengen als voor de onteigening (16.3). Verder geeft richtlijn 16.7 een mooie illustratie van de mensenrechtenbenadering die de Voluntary Guidelines hanteren. Wanneer mensen en gemeenschappen worden onteigend zonder dat ze over legaal erkende tenure-rechten beschikken en het niet mogelijk is deze rechten toe te wijzen, moeten staten gedwongen uitwijzingen voorkomen wanneer dit inbreuk zou plegen op de toepasselijke internationale en regionale standaarden en normen van mensenrechten. Uitzettingen mogen mensen niet dakloos, noch kwetsbaar maken voor schendingen van andere mensenrechten. Daar waar de ontheemden niet in staat zijn voor zichzelf te zorgen, dient de staat alle geschikte maatregelen te treffen om in alternatieve huisvesting, resettlement en voldoende toegang tot productieve hulpbronnen te voorzien als deze beschikbaar zijn (16.7). Onderdeel 17 tot 22 (FAO, 2011a, p. 28-34) betreft het bestuur inzake administratie van tenure-rechten, onder andere met betrekking tot het optekenen van de rechten, waardering, taxatie en geschillenbeslechting. Hier vermelden we de bijzondere nadruk op transparantie en het bestrijden van corruptie. Tevens interessant is dat richtlijn 18.1 pleit voor de ontwikkeling van degelijke waarderingssystemen die een juiste waardering van land en andere natuurlijke hulpbronnen moeten toelaten bij onder andere investeringen en taxatie, zodat bredere sociale, ecologische en economische doelstellingen kunnen worden nagestreefd (18.1). Opmerkelijk is dat bij deze waardebepaling ook de sociale, religieuze, culturele en ecologische waarde in acht dient te worden genomen (18.3); en dat staten en andere partijen nationale standaarden dienen te ontwikkelen en publiceren over de waardebepaling voor zowel overheids-, commerciële als andere doelstellingen, consistent met relevante internationale standaarden (18.4). Deze richtlijnen zouden moeten vermijden dat gastlanden landbouwgronden ter beschikking stellen onder de marktwaarde of zonder degelijke en vooraf vastgelegde taxatiereglementering en moeten landoverdrachten vrijwaren van speculatie. Tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, stellen de Voluntary Guidelines in het luik Transboundary matters (FAO, 2011a, p. 34) dat de verantwoordelijkheden van staten zich niet beperken tot de landsgrenzen. Richtlijn 22.1 bepaalt dat staten moeten afzien van acties die nadeel toebrengen aan tenure-rechten en relevante mensenrechten over de eigen 59
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? landgrenzen heen. Deze richtlijn legt een belangrijke verantwoordelijkheid bij de staten van waaruit wordt geïnvesteerd. Aangezien hoofdstuk 5 aantoont dat ook aan investerende zijde overheden een cruciale rol spelen in het promoten van land grabbing, is dit geen onbelangrijke richtlijn. Het houdt in dat staten hun nationaal beleid inzake de private sector zo dienen aan te passen dat privé-ondernemingen worden aangemoedigd bovenstaande voorschriften te onderschrijven. Aansluitend stelt 22.4 dat staten en regionale organan hun legale standaarden moeten harmoniseren om naar een gezamenlijk bestuur van tenure-rechten te streven dat in overeenstemming is met de internationale en regionale standaarden en normen met betrekking tot mensenrechten (22.4). Deze richtlijn kan bijdragen aan een globaal begrip van goed bestuur van tenure. Bovendien biedt het een handvest voor individuele staten om regionale dan wel internationale standaarden te hanteren omtrent de buitenlandse investeringen (alvast met betrekking tot land en natuurlijk hulpbronnen). Zo worden staten niet langer aangemoedigd om aan „uitverkoop‟ te doen in de hoop zoveel mogelijk investeerders aan te trekken. 7.4.2 Institutionele evaluatie van de Voluntary Guidelines Vele grass-rootsorganisaties, overheden en academici hebben hun steun gegeven aan de Voluntary Guidelines . De richtlijnen zijn dan ook het resultaat van een brede consultatie van de civiele maatschappij, overheden, internationale instituties en de wetenschappelijke wereld. De FAO kan in die zin zeker geprezen worden om de democratische weg die het volgde bij het opstellen van de Voluntary Guidelines (The Global Campaign for Agrarian Reform, 2010). De Voluntary Guidelines kunnen een aanzienlijke leegte opvullen in het hedendaagse beleid omtrent landtoegang en natuurlijke hulpbronnen. Op dit moment beschikken enkel inheemse volkeren over internationale erkenning van dergelijke rechten. Andere rurale groepen, waaronder boeren, pastoralisten en vissers ontbreekt het echter aan een systematisch interpretatie van hun rechten tot natuurlijke hulpbronnen en land. Hier kunnen de Voluntary Guidelines een belangrijke meerwaarde vormen (Right to Food and Nutrition WATCH, 2010). Een tweede sterkte is dat het document vooral toespitst op de verantwoordelijkheden van overheden als vertegenwoordiger van de bevolking. De Voluntary Guidelines zijn hierdoor 60
HOOFDSTUK 7: NAAR EEN WIN-WINSITUATIE? veel effectiever, omdat ze de landoverdrachten trachten te reguleren aan de poort. Wanneer de staten de Voluntary Guidelines implementeren in de nationale wetgeving en beleidsplannen, krijgt deze regulering bovendien een legaal bindend statuut en zijn sancties tot op zekere hoogte afdwingbaar46. Maar vooral belangrijk is dat staten worden aangespoord om een sterk wetgevend kader te ontwikkelen die de tenure-rechten en de betrokken mensenrechten van alle individuen te respecteren. Een derde sterkte van de Voluntary Guidelines ligt ongetwijfeld in de duidelijke niet-dubieuze formulering en haar globale benadering van bestuur van tenure in al haar aspecten. Bovendien verwijzen de Voluntary Guidelines rechtstreeks naar het bestaande mensenrecht en internationale recht, waardoor er altijd naar een duidelijke minimumstandaard kan worden gerefereerd. Tot slot dient men nog op te merken dat ondanks dat de Voluntary Guidelines beogen om de richtlijnen te vertalen naar overeenkomstige wetgeving en beleidsplannen op nationaal niveau, het naleven van de Voluntary Guidelines op vrijwillige basis is (FAO, 2011a). Wanneer staten inbreuk plegen op de Voluntary Guidelines, behoren enkel naming, blaming and shaming tot de mogelijke opties om de politiek in betrokken landen in beweging te brengen. .
46
Investeerders kunnen zich nog steeds beroepen op internationale arbitrage.
61
HOOFDSTUK 8: DISCUSSIE
HOOFDSTUK 8: DISCUSSIE “There's no other place in the world where there's as much acreage that is low productivity as in Africa. Well, you just need to help these farmers get their productivity up. Many of those land deals are beneficial, and it would be too bad if some were held back because of Western groups' ways of looking at things.” (Interview met Bill Gates door Hultman, 9 February 2011). In de vorige hoofdstukken werden de algemene aspecten (Hoofdstuk 1-5), de bestaande regelgeving (Hoofdstuk 6) en nieuwe initiatieven ter begeleiding van land grabbing (Hoofdstuk 7) uitgebreid belicht. De vraag die ons nu nog rest is of de transnationale landoverdrachten in realiteit kunnen bijdragen in de strijd tegen honger en armoede. Biedt land grabbing effectief een kans op ontwikkeling? Of betreft het hier louter de extractie van producten uit de Afrikaanse landbouwsector zonder enige meerwaarde voor de gastlanden en haar bevolking en moet land grabbing dus worden begrepen als een nieuwe vorm van agrokolonialisme? Tot op heden beperkte land grabbing zich hoofdzakelijk tot negatieve gevolgen voor het gastland en haar bevolking. Om haar rechten af te dwingen kan de lokale bevolking zich doorgaans enkel beroepen op de vaak zwakke nationale wetgeving en het moeilijk toegankelijke internationale kader van mensenrechten. Hier sterk mee in contrast hebben investeerders toegang tot legaal afdwingbare internationale arbitrage wanneer contracten of handelsverdragen niet worden nagekomen. Er is dan ook een algemene consensus dat de landoverdrachten enige vorm van regulering vereisen, willen de landovereenkomsten bijdragen tot de ontwikkeling van de lokale gemeenschappen. In een poging de landoverdrachten in goede banen te leiden, nam de Wereldbank het voortouw in het ontwikkelen van de Principles of Responsible Agricultural Investment that Respect Rights, Livelihoods and Resources (RAI-principes). De RAI-principes mogen dan wel van goede bedoeling zijn, als reguleringsinstrument zijn ze echter ontoereikend. Ten eerste is geen van de 7 principes afdoende om de vooropgestelde doelstellingen te garanderen. Daarnaast roept het ontbreken van enige referentie naar internationale standaarden, zoals bijvoorbeeld het internationaal kader van mensenrechten, ernstige vragen op. Ten derde is het idee van vrijwillige naleving en zelfregulering problematisch: overheden kunnen de RAI62
HOOFDSTUK 8: DISCUSSIE principes immers niet afdwingen zolang de investeer de (zwakke) nationale wetgeving of (slecht opgestelde) contracten niet overtreedt. Hierdoor houden de RAI-principes in de praktijk niet veel meer in dan een intentieverklaring van goede bedoelingen door bedrijven. Als
laatste
formuleren
de
RAI-principes
niet
duidelijk
welke
actor
welke
verantwoordelijkheid heeft, omdat ze vertrekken van het idee dat alle actoren hun verantwoordelijkheid dienen op te nemen. Wanneer buitenlandse landoverdrachten niet de gewenste resultaten opleveren, is de kans reëel dat de verschillende partijen elkaar met de vinger wijzen. Het jammerlijke gevolg hiervan wordt mooi verwoord door het bekende Afrikaanse spreekwoord: “Where two elephants fight, it is the grass that suffers”… Het fundamentele probleem is dat bedrijven niet kunnen en niet mogen worden gezien als behoeders van maatschappelijk welzijn. Dat is nu eenmaal niet hun functie. Al kunnen bedrijven er een hoge bedrijfsethiek op na houden, vanuit logisch standpunt dient de economische levensvatbaarheid en winstmaximalisatie steeds belangrijker te zijn, aangezien dit de essentie is van een bedrijf. Per bedrijf verschilt het ten koste van welke externaliteiten naar winstmaximalisatie gestreefd zal worden, maar de tendens is er één van interne baten boven externe kosten te stellen. Zonder het opleggen van afdwingbare randvoorwaarden door overheden en internationale instellingen zal de beoogde sociaal-economische ontwikkeling zelden verwezenlijkt worden. Een dergelijk doel valt namelijk in te weinig gevallen samen met het doel van winstmaximalisatie. Immers, waar degelijke landhuurprijzen en taksen overheden in staat stellen de voordelen van de investeringen te verdelen over de bevolking, schrikt dit nieuwe investeerders net af; waar goedbetaalde jobs in de landbouwsector lokale gemeenschappen van een waardig inkomen kunnen voorzien, trekken investeerders naar landen met goedkope arbeidskrachten en een zwakke arbeidswetgeving; en waar infrastructuur en technologieoverdracht niet voordelig is voor het bedrijf zelf (bijv. bouwen van gezondheidscentra), impliceert dit extra kosten. Ontwikkeling zal eerder worden nagestreefd vanwege de reputatie en het creëren van een stabiele omgeving. Maar zelfs waar ontwikkeling wordt nagestreefd vanuit bedrijfsethiek, vereist dit nog steeds een degelijk institutioneel kader wanneer een bedrijf - ondanks zijn goede intenties - er niet in slaagt zijn beloften na te komen of een negatieve impact heeft. In tegenstelling tot de RAI-principes hameren de Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests wel degelijk op het belang van een degelijk en afdwingbaar juridisch kader die de landoverdrachten verankert in de nationale wetgeving. De richtlijnen bepalen dat deze wetgeving zo dient te worden opgesteld dat investeringen en 63
HOOFDSTUK 8: DISCUSSIE concessies in geen geval inbreuk plegen op de betrokken mensenrechten. In tegenstelling tot de RAI-principes die de landoverdrachten „corrigeren‟, worden onverantwoordelijke landovereenkomsten tegengehouden aan de poort. De vraag is of men wel voor één van de twee reguleringskaders zou moeten kiezen? Kunnen de twee reguleringskaders niet complementair worden ingezet? Ten eerste zou dit land grabbing kunnen reguleren waar staten de Voluntary Guidelines niet tekenen of zolang de volledige implementatie ervan nog niet is gerealiseerd. Ten tweede kunnen de RAI-principes ook investeerders een leidraad bieden, daar waar de Voluntary Guidelines de staat als vertrekpunt nemen. De EU Draft Statement van 27 september 201047 steunt zowel de Voluntary Guidelines en RAI-principes. Borras en Franco (2010a) stellen echter dat een complementair gebruik van beide reguleringskaders de Voluntary Guidelines zal ondermijnen. De RAI-principes zullen immers sterker worden gepromoot door rijkere staten (o.a. Japan en de Verenigde Staten), door de internationale instituties (o.a. Wereldbank) en uiteraard ook vanuit de privé-sector, waardoor de de Voluntary Guidelines dreigen te worden verbannen (Borras & Franco, 2010a). Wanneer we verder lezen, stelt de EU Draft Statement echter dat “in order to fully ensure consistency between the two processes, the Responsible Agricultural Investment Principles should not be endorsed at an earlier stage than the Voluntary Guidelines”(in Borras & Franco, 2010a (Annex 1), p. 49). In deze context is een strategische keuze voor de Voluntary Guidelines minder aan de orde. Toch pleit deze scriptie niet voor een complementair gebruik van de RAI-principes en de Voluntary Guidelines, en wel om volgende reden. De keuze van reguleringskader kan niet worden gezien als een neutrale oefening en wordt onvermijdelijk beïnvloed door onderliggende aannames, waarden en politiek. Het is essentieel om deze onderliggende dimensies bloot te leggen en actief in vraag te stellen. Het lijkt geen toeval dat de Wereldbank een grote voorstander is voor vrijwillige, zelfregulerende principes. De RAI-principes zijn inderdaad bijzonder compatibel met het neoliberale beleid dat internationale financiële instellingen erop na houden: zo min mogelijk staatsinmenging in markten, privatisering van landrechten en een transparant, aantrekkelijk en efficiënt investeringsklimaat, waarbij ondernemingen „beloven‟ om verantwoordelijk te investeren door de RAI-principes na te leven. De bestaande orde en machtsverhoudingen die de basis vormen van het ontwikkelingsprobleem zijn echter niet het onderwerp van discussie. Het is 47
Beschikbaar op: http://www.tni.org/sites/www.tni.org/files/download/Political%20Dynamics%20of%20Landgrabbing%20in%20Southeast%20Asia.pdf (zie Annex 2)
64
HOOFDSTUK 8: DISCUSSIE blindheid die toelaat dat Bill Gates – geciteerd in het begin van deze discussie – pleit voor transnationale landovereenkomsten. Blindheid voor de bestaande machtsverhoudingen. Blindheid voor het feit dat de huidige stormloop voor land net het gevolg is van ons eigen falen in het verleden om te investeren in de landbouwsector en rurale ontwikkeling van ontwikkelingslanden, in het bijzonder Sub-Sahara-Afrika (De Schutter, 2009, p. 15). De Schutter vindt het onaanvaardbaar om te pleiten voor het beter reguleren van overeenkomsten, zonder daarbij ook de oorzaak aan te pakken waarom deze landovereenkomsten net een wenselijke optie zijn (De Schutter, 2009, p. 15). Hier blijven internationale instellingen helaas in gebreke. Zo feliciteerde UNCTAD recent de overheid van Ethiopië voor haar aanpassingen in het investeringsklimaat, die hebben geleid tot een grote toename aan buitenlandse investeringen in de landbouwsector (UNCTAD, 2011). Over de gedwongen verhuizingen en het afsnijden van toegang tot land en waterbronnen wordt echter met geen woord gerept (Mariam, 2011; Bues, 2011). Het is dan ook jammerlijk te constateren dat diegene die het hardst van de daken schreeuwen dat land grabbing een win-winsituatie inhoudt voor investeerders én ontwikkelingslanden, de belangen van de kleine landbouwer het minst lijken te behartigen. De discussie sluit af met de conclusie dat zolang land grabbing plaatsvindt in afwezigheid van goede contracten en binnenlandse wetgeving, land grabbing dient te worden gezien als een nieuwe vorm van agro-kolonialisme, waarbij de belangen van de rurale gemeenschappen niet opwegen tegen de winstmarges van investeerders. De toename aan investeren kunnen enkel ontwikkeling realiseren wanneer overeenkomsten worden gesloten op basis van een gelijkwaardige onderhandelingspositie, afdwingbare rechten en afspraken die geen inbreuk plegen op internationale standaarden en mensenrechten. De vraag is of – indien aan al deze voorwaarden dient te worden voldaan - land grabbing nog steeds even opportuun zal zijn voor de investeerders
65
HOOFDSTUK 9: ALGEMEEN BESLUIT
HOOFDSTUK 9: ALGEMEEN BESLUIT In deze scriptie werd nagegaan of land grabbing een ontwikkelingskans is voor ontwikkelingslanden en in het bijzonder Sub-Sahara-Afrika. Om deze vraag te beantwoorden werden eerst de algemene aspecten besproken. Momenteel is er naar schatting 45 miljoen ha land overgedragen aan buitenlandse investeerders. Het grootste deel van deze overdrachten vinden plaats in Sub-Sahara-Afrika. Omwille van de stijgende vraag naar biobrandstoffen, de zoektocht naar voedselzekerheid en de stijgende prijzen voor land en landbouwproducten, wordt voorspelt dat in de komende decennia de landhonger alleen maar zal toenemen. Hoewel de komst van investeerders de decennia lang verwaarloosde Afrikaanse landbouwsector zou kunnen opwaarderen via nieuwe kennis, technologie en infrastructuur, en bovendien
de
nodige
werkgelegenheid
kan
creëren,
houden
de
grootschalige
landovereenkomsten in realiteit vooral een groot gevaar in. Zwakke staten, zwakke contracten en slechte afdwingbaarheid van contracten zorgen meestal dat enkel de investeerders daadwerkelijk voordeel hebben bij de investeringen. De voordelen voor de lokale bevolking en het gastland blijven echter meestal beperkt. Het is duidelijk dat er – wil land grabbing bijdragen tot ontwikkeling – structurele veranderingen moeten plaatsvinden met betrekking tot zwakke staten en onverantwoorde contracten. Naar aanleiding hiervan stelde de Wereldbank de Principles of Responsible Agricultural Investment op. Deze principes pleiten voor verantwoorde investeringen door een transparant, op consultatie berustend, ecologisch en sociaal duurzaam investeringsbeleid na te streven.
Hoewel deze principes bij kunnen dragen tot meer uitgebalanceerde
landovereenkomsten, bieden zij nauwelijks garanties voor betrokken gemeenschappen. Sterker nog, de wat losse, niet-bindende formulering laat toe dat de principes door vele actoren eerder zullen worden gebruikt om land grabs te legitimeren, dan dat ze bijdragen aan de beoogde ontwikkeling van de rurale bevolking. Om die reden zou het, met name voor staten, beter zijn de Voluntary Guidelines te onderschrijven. Deze richtlijnen bieden een kaderwerk voor staten om een verantwoordelijk bestuur na te streven met betrekking tot toegang tot land en natuurlijke hulpbronnen. Hoewel niet louter opgesteld om land grabbing te reguleren, beogen deze richtlijnen dat staten hun verantwoordelijkheid opnemen ten aanzien van de rurale bevolking, en dat landinvesteringen 66
HOOFDSTUK 9: ALGEMEEN BESLUIT onderworpen worden aan bepaalde minimumvoorwaarden. Alleen dan kunnen de rechten van de rurale bevolking worden beschermd en kunnen de landoverdrachten bijdragen aan ontwikkeling. Desondanks zal zelfs het adopteren van de Voluntary Guidelines geen garantie bieden dat land grabbing altijd een win-winsituatie zal opleveren. Adoptie en implementatie alleen al zal een moeilijk en langzaam proces zijn. Zeker omdat veel Afrikaanse landen nog ver verwijderd zijn van vormen van een nationale eenheid, waarbij legitieme autoriteiten optreden ten behoeve van het volk. Maar de Guidelines stappen in grotere mate af van de status quo en proberen de buitenlandse investeringspraktijken tot in de kern te veranderen. Het wijst op de verantwoordelijkheid van staten en op de nood om investeringen te verankeren in goede contracten en binnenlandse wetgeving. In een land waar de Voluntary Guidelines al geïmplementeerd zouden zijn, zouden het merendeel van de huidige landovereenkomsten worden uitgesloten of aan andere voorwaarden worden onderworpen. Alleen zo kan worden vermeden dat grootschalige landcontracten niet meer inhouden dan een vorm van neokolonialisme voor de gastlanden.
67
REFERENTIELIJST
REFERENTIELIJST Access Capital (2010). The Ethiopia Macroeconomic Handbook [online]. Beschikbaar op: http://www.ethiopiainvestor.com/index.php?option=com_content&view=article&id=1379:20 10-macroeconomic-handbook&catid=88:newsflash [Datum van opzoeking: 13/05/2011]. Baxter, J. (2011). The new African land grab [online]. Al Jazeera. Beschikbaar op: http://english.aljazeera.net/indepth/opinion/2011/06/201162884240129515.html [Datum van opzoeking: 17/06/2011]. Bues, A. (2011). Agricultural Foreign Direct Investment and Water Rights: An Institutional Analysis from Ethiopia. Paper gepresenteerd op “International Conference on Global Land Grabbing”, 6-8 april 2011, Institute of Development Studies, University of Sussex. Blas, J. (2009). IFC to boost agricultural lending by 30% [online]. Financial Times Online. Beschikbaar op: http://www.ft.com/cms/s/0/23beb79e-7f72-11de-85dc00144feabdc0.html?nclick_check=1 [Datum van opzoeking: 13/05/2011]. Blumenthal, G.R. (2009). Investor's Perspectives on Farmland. In: Land Grab? The Race for the World's Farmland. Kugelman, M. & Levenstein, S.L. (eds.). Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington D.C.: pp. 55-68 Borras, S.M. & Franco, J.C. (2010a). Political Dynamics of Land-grabbing in Southeast Asia: Understanding Europe's Role. Transnational Institute, Amsterdam. 54 p. Borras, S.M. & Franco, J.C. (2010b). From Threat to Opportunity? Problems with the Idea of a "Code of Conduct" for Land-Grabbing. The Yale Human Rights and Development Law Journal 13 (2): pp. 507-523. Cotula, L., Vermeulen, S., Leonard, R. & Keeley, J. (2009). Land grab or development opportunity? Agricultural investment and international land deals in Africa. IIED/FAO/IFAD, London/Rome. 120 p. Cotula, L. & Vermeulen, S. (2009). Deal or no deal: the outlook for agricultural land investment in Africa. International Affairs 85 (6): pp. 1233–1247. Cotula, L. (2011). Land deals in Africa: What is in the contracts? International Institute for Environment and Development (IIED), London. 49 p. Cuffaro, N. & Hallam, D. (2011). “Land Grabbing” in Developing Countries: Foreign Investors, Regulation and Codes of Conduct [online]. Beschikbaar op: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1744204 [Datum van opzoeking: 13/03/2011]. Daniel, S. & Mittal, A. (2009). The Great Land Grab: Rush for Worlds' Farmland Threathens Food Security for the Poor. The Oakland Institute, Oakland. 24 p. Deininger, K. (2011). Challenges posed by the new wave of farmland investment. The Journal of Peasant Studies 38 (2), pp. 217-247. Deininger, K. (2003). Land Policies for Growth and Poverty Reduction. World Bank & Oxford University Press. 230 p.
68
REFERENTIELIJST Deininger, K., Byerlee, D., Lindsay, J., Norton, A., Selod, H. & Stickler, M.M. (2011). Rising Global Interest in Farmland: Can it yield sustainable and equitable benefits? The World Bank, Washington D.C. 214 p. De Schutter, O. (2009). Large-scale land acquisitions and leases: a set of minimum principles and measures to address the human rights challenge. Report of the Special Rapporteur on the right to food. United Nations. 15 p. De Schutter, O. (2010). Responsibly Destroying the World's peasantry: Land Grabbing's Grim Reality. In: Land grabbing and nutrition: Challenges for Global Governance. Right to Food WATCH (eds.). Bread for the World/Interchurch Organisation for Development Cooperation/FIAN International, Heidelberg. pp. 38-42. De Schutter, O. (2011a). How not to think of land-grabbing: three critiques of large-scale investments in farmland. The Journal of Peasant Studies 38 (2): pp. 249-279. De Schutter, O. (2011b). Comments on the Zero Draft of the Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests. Report of the Special Rapporteur on the right to food. United Nations. pp. 249-279. de Soto, H. (2000). The mystery of capital: why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. New York: Basic Books. 276 p. Diao, X., Hazell, P., Resnick, D. & Thurlow J. (2007). The Role of Agriculture in Development: Implications for Sub-Saharan Africa. International Food Policy Research Institute, Washington D.C. 66 p. DPA (2009). Zambia's opposition condemns reported Chinese biofuels project [online]. Beschikbaar op: http://farmlandgrab.org/post/view/2863 [Datum van opzoeking: 13/05/2009]. Edwards, R., Szekeres, S., Neuwahl, F. & Mahieu, V. (2008). Biofuels in the European context: facts and uncertainties. European Commision. 30 p. England, A. & Blas, J. (2009). Saudis set aside $800m for foreign food [online]. Financial Times Online. Beschikbaar op: http://www.ft.com/cmßs/s/0/59a9da3a-2920-11de-bc5e00144feabdc0.html [Datum van opzoeking: 15/05/2011]. Ethiopian Investment Agency (2011). Ethiopian Investment Agency [online]. Beschikbaar op: http://www.ethiomarket.com/eic/ [Datum van opzoeking: 27/04/2011]. Fan, S. & Rao, N. (2003). Public spending in developing countries: Trends, determination, and impact. International Fund for Agricultural Development (IFAD), Environment and Production Technology Division. 54 p. FAO (2009a). On horizon 2050 - billions needed for agriculture: high-level forum weigh investment needs. Food and Agriculture Organisation of the United Nations. Beschikbaar op: http://www.fao.org/news/story/en/item/36107/icode [Datum van opzoeking: 24/05/2011]. FAO (2009b). How to Feed the World in 2050. Food and Agriculture Organisation of the United Nations. Executive Summary [online]. Beschikbaar op: http://www.fao.org/fileadmin/templates/wsfs/docs/expert_paper/How_to_Feed_the_World_in _2050.pdf [Datum van opzoeking: 10/06/2009].
69
REFERENTIELIJST FAO (2009c). From Land Grab to Win-Win: Seizing the Opportunities of International Investments in Agriculture [online]. Economic and Social Perspectives Policy Brief 4. Beschikbaar op: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/ak357e/ak357e00.pdf [Datum van opzoeking: 28/05/2011]. FAO (2010a). Global hunger declining, but still unacceptably high [online]. Food and Agriculture Organisation of the United Nations. Beschikbaar op: http://www.fao.org/docrep/012/al390e/al390e00.pdf [Datum van opzoeking: 20/07/2011]. FAO (2010b). FAO price index data [online]. Food and Agriculture Organisation of the United Nations. Beschikbaar op: http://www.fao.org/fileadmin/templates/worldfood/Reports_and_docs/Food_price_indices_da ta.xls&sa=X&ei=aUPsS6CcOMOAlAeS2OG1CA&ved=0CBwQzgQoADAA&usg=AFQjCN FaIQXpInzUUFqKWPpG9ZD9-BHG4Q [Datum van opzoeking: 28/05/2011]. FAO. (2010c). Governance of Tenure: Finding Common Ground [online]. Food and Agriculture Organisation of the United Nations. Beschikbaar op: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/nr/land_tenure/images/LandtenureENGpagebypag e.pdf [Datum van opzoeking: 28/05/2011]. FAO (2011a). First Draft Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests [onlne]. Food and Agriculture Organisation of the United Nations. Beschikbaar op: http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/nr/land_tenure/pdf/First_Draft_VG_English_Final. pdf [Datum van opzoeking: 13/05/2011]. FAO (2011b). Land Tenure - Voluntary Guidelines [online]. Food and Agriculture Organisation of the United Nations. Beschikaar op: http://www.fao.org/nr/tenure/voluntaryguidelines/en/ [Datum van opzoeking:23/06/2011]. FIAN International, Friends of the Earth International (FoEI), Land Research Action Network (LRAN), GRAIN, La Via Campesina & World Forum of Fisher People (WFFP) (2011). It's time to outlaw land grabbing, not to make it "responsible"! [online]. Beschikbaar op: http://farmlandgrab.org/post/view/18457 [Datum van opzoeking: 14/07/2011]. Graham, A., Aubry, S., Künneman, R. & Suárez, S.M. (2010). Advancing African Agriculture (AAA): The Impact of Europe's Policies and Practices on African Agriculture and Food Security - Land Grab Study. FoodFirst Information and Action Network (FIAN). 115 p. GRAIN (2008). Seized: The 2008 Land Grab for Food and Financial Security. GRAIN, Barcelona.11 p. Gros, D. & Micossi, S. (2005). A Better Budget for the European Union: More Money for Value, More Value for Money. Policy Brief Centre for European Policy Studies 66. 28 p. Guzman (2010). Global Land Grabbing, Eroding Food Sovereignty [online]. Pesticide Action Network Asia and the Pacific. Beschikbaar op: http://www.panap.net/sites/default/files/TurningPoint_GlobalLandGrabbing.pdf [Datum van opzoeking: 11/07/2011]. Hallam, D. (2009). International Investments in Agricultural Production [online]. Paper gepresenteerd op de FAO Expert Meeting „How to Feed the World in 2050‟ in Rome, 24-26 70
REFERENTIELIJST juni 2009. Beschikbaar op: ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/012/ak976e/ak976e00.pdf [Datum van opzoeking: 13/05/2011]. Harlow, B. (2003). Volume Introduction: The Scramble for Africa. In: Archives of Empire II: The Scramble for Africa. B. Harlow, & C. Mia (eds.). Duke University Press. 832 p. Howard, W.W. (1889). The Rush to Oklahoma. Harper's Weekly 33: pp. 391-394. Huggins, C. (2010). The Commercial „Land Rush‟ – human rights-based versus corporate social responsibility models [online]. Terra Nullius. Beschikbaar op: http://terra0nullius.wordpress.com/2010/05/23/the-commercial-%E2%80%98landrush%E2%80%99-%E2%80%93-human-rights-based-versus-corporate-social-responsibilitymodels/ [Datum van opzoeking: 22/06/2011]. Huggins, C. (2011). Corporate “responsibility” and human rights perspectives on the “global land rush”. Policy Brief March 2011. International Land Coalition, Rome. 5 p. Hultman, T. (2011). Best Chance' to End Polio - Bill Gates Promotes Vaccines and Food Programs to Attack Poverty [online]. Interview, 9 februari 2011. Beschikbaar op: http://allafrica.com/stories/201102091101.html [Datum van opzoeking: 21/07/2011]. IFAD (2008). IFAD policy on improving access to land and tenure security [online]. International Fund for Agricultural Development. Beschikbaar op: http://www.ifad.org/pub/policy/land/e.pdf [Datum van opzoeking: 22/06/2011]. IFC (2011). Foreign Investment Advisory Service [online]. International Finance Corporation. Beschikbaar op: http://www.ifc.org/ifcext/fias.nsf/Content/AdvisoryServicesProducts_AccesstoLand [Datum van opzoeking: 6/06/2011]. Jayne, T.S., Mather, D. & Mghenyi, E. (2005). Smallholder Farming in Difficult Circumstances: Policy Issues for Africa. In: The Future of Small Farms. Proceedings of a Research Workshop, Withersdane Conference Centre, Wye, VK op 26-29 juni 2005. pp 103122. Kugelman, M. (2009). Introduction. In: Land Grab: The Race for the World's Farmland [online]. Kugelman, M. & Levenstein, S.L.M. Kugelman (eds). Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington. pp. 1-23. Le Monde (2009). A Madagascar, une société indienne compte louer près de 500 000 hectares [online]. Beschikbaar op: http://farmlandgrab.org/2846 [Datum van opzoeking: 14/05/2011]. Li, T. M. (2011). Centering labor in the land grab debate. The Journal of Peasant Studies, Vol. 38 (2): 281–298. Liversage, H. (2010). Responding to „Land Grabbing‟ and Promoting Responsible Investment in Agriculture [online]. International Fund for Agricultural Development (IFAD). Beschikbaar op: http://www.tni.org/sites/www.tni.org/files/Liversage%20Responsible%20Land%20Investmen t.pdf [Datum van opzoeking: 11/07/2011]. Mandil, C. & Shihab-Eldin, A. (2010). Assessment of Biofuels: Potentials and Limitations [online]. International Energy Forum (IEF). Beschikbaar op: 71
REFERENTIELIJST http://www.ief.org/PDF%20Downloads/Bio-fuels%20Report.pdf [Datum van opzoeking: 27/05/2011]. Mann, H. & Smaller, C. (2010). Foreign land purchases for agriculture: what impact on sustainable development? [online]. Sustainable development innovation briefs (8). Beschikbaar op: http://www.un.org/esa/dsd/resources/res_pdfs/publications/ib/no8.pdf [Datum van opzoeking: 17/07/2011]. Mariam, A.G. (2011). Ethiopia: A Country for Sale [online]. Pambazuka. Beschikbaar op: http://farmlandgrab.org/post/view/18381 [Datum van opzoeking: 22/06/2011]. Meinzen-Dick, R., & Markelova, H. (2009). Necessary nuance: toward a code of conduct in foreign land deals. In: Land Grab? The Race for the World's Farmland. Kugelman, M. & Levenstein, S.L. (pp. 69-81). Woordrow Wilson International Center for Scholars,Washington D.C. pp. 69-81. New Business Ethiopia Reporter (2010). Ethiopia To Introduce New Agricultural Land Lease Price [online]. Beschikbaar op: http://newbusinessethiopia.com/index.php?option=com_content&view=article&id=117:ethiop ia-to-introduce-new-agricultural-land-lease-price&catid=34:agri-business&Itemid=11 [Datum van opzoeking: 12/06/2011]. Reuters (2009a). S. Africa farmers offered farm land in Congo Republic. 15 april 2009. Reuters (2009b). Saudi investors eye leasing Tanzanian farmland. 15 april 2009. Reuters (2009c). Ethiopia targets 3 million ha for commercial farms. 5 november 2009. Right to Food and Nutrition WATCH (2010). Land Grabbing and Nutrition: Challenges for Global Governance. Heidelberg, Germany: Bread for the World/Inter Church Organisation for Development Cooperation/FIAN International, Heidelberg. 89 p. Robertson, B. & Pinstrup-Andersen, P. (2010). Global Land Acquisition: neocolonialism or development opportunity? Food Security 2: pp. 271–283. Salem (2010). Govt says Saudi land deal in Toshka was a mistake [online]. Oorspronkelijke bron: Almasryalyoum, vertaald uit Arabisch. Beschikbaar op: http://farmlandgrab.org/post/view/11792 [Datum van opzoeking: 14/06/2011]. Scoones, I. (2009). Livelihoods perspectives and rural development. Journal of Peasant Studies, Vol. 36, No. 1: pp. 171-196. Shemberg, A. (2008). Stabilization Clauses and Human Rights. International Financial Corporation/ United Nations Special Representative to the Secretary General on Business and Human Right. 43 p. Smaller, C. & Mann, H. (2009). A Thirst for Distant Lands: Foreign Investment in Agricultural Land [online]. International Institute for Sustainable Development. Beschikbaar op: http://www.iisd.org/pdf/2009/thirst_for_distant_lands.pdf [Datum van opzoeking: 3/07/2011]. Spieldoch, A. & Murphy, S. (2009). Agricultural Land Acquisitions: Implications for Food Security and Poverty Allevation. In: Land Grab: The Race for the World's Farmland.
72
REFERENTIELIJST Kugelman, M. & Levenstein, S.L. (eds.). Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington D.C. pp. 39-53. The American Heritage Dictionary of the English Language, Fourth Edition (2006). Beschikbaar op: http://www.thefreedictionary.com/ [Datum van opzoeking: 7/04/2011]. The Global Campaign for Agrarian Reform. (2010). Why We Oppose the Principles for Responsible Agriculatural Investment (RAI) [online]. FIAN International/ Focus on the Global South/ La Via Campesina/ Social Network for Justice and Human Rights. Beschikbaar op: http://www.fian.org/resources/documents/others/why-we-oppose-the-principles-forresponsible-agricultural-investment [Datum van opzoeking: 14/07/2011]. The Korea Times (2009). Korea Will Grow Wheat in Sudan [online]. Beschikbaar op: http://www.koreatimes.co.kr/www/news/special/2008/09/139_25874.html [Datum van opzoeking: 13/05/2011]. Topmada (2009). Varun-Madagascar contract [online]. http://farmlandgrab.org/2849 [Datum van opzoeking: 3/07/2011].
Beschikbaar
op:
UNCTAD (2009). World Investment Report 2009: Transnational Corporations, Agricultural Production and Development. United Nations Conference on Trade and Development. 278 p. UNCTAD (2011). Ethiopia and Tanzania receive UN praise for improving investment climate [online]. UN News Centre. Beschikbaar op: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=38267&Cr=unctad&Cr1 [Datum van opzoeking: 16/07/2011]. UNDP. (2005). United Nations Millennium Project, Halving Hunger: It Can Be Done: Summary Version. United Nations Development Programme (UNEP). 32 p. UNEP. (2009). Towards sustainable production and use of resources: Assessing Biofuels. United Nations Environment Programme. 118 p. Van Damme, P. (2010). Cursus Plattelandsontwikkeling, Academiejaar 2010-2011. Universiteit Gent, Faculteit Bio-ingenieurswetenschappen, Vakgroep Plantproductie, Gent. Via Campesina (2009). Libyan land grab of Mali‟s rice-producing land [online]. Beschikbaar op: http://farmlandgrab.org/post/view/7483 [Datum van opzoeking: 07/07/2011]. von Braun, J. (2008a). High Food Prices: The What, Who,and How of Proposed Policy Actions [online]. International Food Policy and Research Institute (IFPRI). Beschikbaar op: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications/foodpricespolicyaction.pdf [Datum van opzoeking: 27/06/2011]. von Braun, J. (2008b). Food and Financial Crises: Implications for Agriculture and the Poor [online]. International Food Policy and Research Institute (IFPRI). Beschikbaar op: http://www.ifpri.org/sites/default/files/jvbagm2008.pdf [Datum van opzoeking: 27/06/2011]. von Braun, J. & Meinzen-Dick, R. (2009a). Summary Table: “Land Grabbing” by Foreign Investors in Developing Countries: Risks and Opportunities [online]. Policy Brief 13, International Food Policy and Research Institute (IFPRI). Beschikbaar op: http://www.ifpri.org/sites/default/files/bp013Table01.pdf [Datum van opzoeking: 14/06/2011]. 73
REFERENTIELIJST von Braun, J. & Meinzen-Dick, R. (2009b). “Land Grabbing” by Foreign Investors in Developing Countries: Risks and Opportunities [online]. Policy Brief 13, International Food Policy and Research Institute (IFPRI). Beschikbaar op: http://www.landcoalition.org/pdf/ifpri_land_grabbing_apr_09.pdf [Datum van opzoeking: 14/06/2011]. Wereldbank (2004). Doing Business 2005: Removing Obstacles to Growth. Wereldbank, Washington D.C. 155 p. Wereldbank, FAO, IFAD & UNCTAD, & Bank, W. (2010). Principles for Responsible Agricultural Investment that Respects Rights, Livelihoods and Resources: Extended Version [online]. Beschikbaar op: http://siteresources.worldbank.org/INTARD/2145741111138388661/22453321/Principles_Extended.pdf [Datum van opzoeking: 8/05/2011]. Wereldbank (2011). News & Broadcast - A New Deal for Global Food Policy [online]. Beschikbaar op: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:21759273~menuPK :3746619~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:4607,00.html [Datum van opzoeking: 6/06/2011]. Windfuhr, M. & Jonsén, J. (2005). Food Sovereignty: Towards democracy in localized foodsystems [online]. FIAN International. Beschikbaar op: http://www.ukabc.org/foodsovereignty_itdg_fian_online.pdf [Datum van opzoeking: 3/07/2011]. Woerts, E. (2009, maart 4). Gulf food security needs delicate diplomacy [online]. Financial Times. 4 maart 2009. Beschikbaar op: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/d916f8e2-08d8-11deb8b0-0000779fd2ac.html#axzz1TlxcJPgE [Datum van opzoeking: 4/07/2011]. Woodham-Smith, C. (1962). The Great Hunger: Ireland 1845-1849. Harper & Row, New York. 528 p. Zoellick, R. (2008). New Deal for a Global Food Policy. Speech of Robert Zoelick [online]. Beschikbaar op: http://www.youtube.com/watch?v=m2GfagT7jBQ [Datum van opzoeking: 6/06/2011].
74
BIJLAGE I
BIJLAGE I
Tabel I: Overheidsuitgaven voor landbouw (Fan & Rao, 2003).
I
BIJLAGE II
BIJLAGE II: Principles for Responsible Agricultural Investment that Respects Rights, Livelihoods and Resources Abridged Version Key principles RESPECTING LAND AND RESOURCE RIGHTS Principle 1: Existing rights to land and associated natural resources are recognized and respected. Existing use or ownership rights to land, whether statutory or customary, primary or secondary, formal or informal, group or individual, should be respected. This requires: (i) the identification of all rights holders; (ii) legal recognition of all rights and uses, together with options for their demarcation and registration or recording; (iii) negotiation with land holders/users, based on informed and free choice, in order to identify the types of rights to be transferred and modalities for doing so; (iv) fair and prompt payment for all acquired rights; and (iv) independent avenues for resolving disputes or grievances. While a countrywide systematic identification and registration of rights is desirable in the long run, countries with limited resources may do well to initially focus efforts on areas with high agro-ecological and infrastructure potential and expand from there. Many investments requiring access to land on a large-scale focus on areas that outsiders have often considered to be „empty‟ or „marginal‟. Yet it is important to recognize that there are few areas truly „unoccupied‟ or “unclaimed”, and that frequently land classified as such is in fact subject to longstanding rights of use, access and management based on custom. Failure to recognize such rights, including secondary ones, will deprive locals of key resources on which their wealth and livelihoods depend. Lands that have been abandoned by internally displaced persons or which could be used by them pose particular challenges. It is important that efforts to make land available to investors not undermine current or future livelihood opportunities for those displaced involuntarily. Recognition of rights to land and associated natural resources, together with the power to negotiate their uses, can greatly empower local communities and such recognition should be viewed as a precondition for direct negotiation with investors. Specific attention to land rights by herders, women, and indigenous groups that have often been neglected in past attempts is critical to achieving a fair, inclusive outcome.
ENSURING FOOD SECURITY Principle 2: Investments do not jeopardize food security but rather strengthen it. Whenever there are potential adverse effects on any of aspect of food security (availability, access, utilization or stability), policy-makers should make provisions for the local or directly affected populations certain such that: (i) equivalent access to food is assured; (ii) opportunities for outgrower involvement and off-farm employment are expanded to protect livelihoods and raise incomes; (iii) dietary preferences are taken into account if the mix of products grown may change; and (iv) strategies to reduce potential instability of supply are adopted. Moreover, whenever the proposed project is large
II
BIJLAGE II enough to affect food security at the national level, project design and approval should also consider these four kinds of aggregate impact.
ENSURING TRANSPARENCY, GOOD GOVERNANCE, AND A PROPER ENABLING ENVIRONMENT Principle 3: Processes for accessing land and other resources and then making associated investments are transparent, monitored, and ensure accountability by all stakeholders, within a proper business, legal, and regulatory environment. Lack of transparency creates distrust and deprives relevant actors of the possibility to resolve minor problems before they escalate into large conflicts. On the other hand, greater transparency will also reduce transaction costs for all involved, thus benefiting host countries and investors alike through more efficient competition. Clarity in the regulations governing investment incentives and the way in which they are applied also makes it more likely that host countries can attract investors who will make tangible contributions to long-term development. To create a proper enabling environment, policies, laws, and regulations affecting the investment climate should be benchmarked against and brought into line with globally accepted best practices, even as institutions responsible for implementing them are strengthened. Specific steps worth mentioning in this regard include: (i) ensuring that all relevant information, including land potential and availability, core elements of prospective investments, and resource flows or tax revenues, be publicly available; (ii) helping institutions that handle investment selection, land transfers and incentives to follow principles of good governance, develop the capacity to operate efficiently and transparently, and be regularly audited; and (iii) making sure that an independent system to monitor progress towards a better investment climate is in place.
CONSULTATION AND PARTICIPATION Principle 4: All those materially affected are consulted, and agreements from consultations are recorded and enforced. Sustainability of investments and realization of synergies from allocation of public assets to major projects as well as provision of complementary public goods by the investor require that such investments be designed in a participatory manner, consistent with local people‟s vision of development. Even in countries that already require local consultations as a precondition for project approval, the impact of such requirements is often limited by a lack of clarity on process, the nature and recording of outcomes, and ways to enforce agreements reached in the course of consultations. To make consultative processes more effective: (i) definitional and procedural requirements in terms of who represents land holders and what is a quorum for local attendance need to be clarified; (ii) the content of agreements reached in such consultations (e.g. by providing model agreements/contracts) should be documented and signed off by all parties; and (iii) methods for enforcement and sanctions for non-compliance should be specified. Incentives to adopt such a process can be greatly enhanced if taxes to be paid by investors are clearly specified, independently monitored, and accrue at least in part to local governments responsible for making available local public goods.
III
BIJLAGE II RESPONSIBLE AGRO-ENTERPRISE INVESTING Principle 5: Investors ensure that projects respect the rule of law, reflect industry best practice, are viable economically, and result in durable shared value. As key players in this sensitive arena, investors have a special responsibility to apply high standards in the design and execution of their projects. Economic viability, which in turn rests on technical feasibility, is a precondition for the generation of benefits that can then be distributed among shareholders and cooperating stakeholders. Fairly assessing likely viability, and then taking steps to make sure it is achieved, are both in the interest of all involved, not just the private investor. Where the resources in question are publicly owned, or if other public assets such as tax breaks and complementary infrastructure are being offered as incentives, cognizant governmental agencies have an obligation to carefully check the feasibility analysis to ensure that host countries, affected communities, and local stakeholders are all likely to benefit. National or regional bodies may have to assist states, provinces or municipalities that are technically unable to review major projects proposed within their jurisdiction. On the recipient country side there is also a need to integrate the proposed enterprise into broader strategies. As far as the investors are concerned, aside from conducting proper due diligence and project analysis, they should be expected to: (i) comply with laws, regulations, and policies applicable in the host country (and ideally with all relevant international treaties and conventions); (ii) adhere to global best practices for transparency, accountability and corporate responsibility in all sensitive areas; and (iii) strive not only to increase shareholder value but also to generate significant and tangible benefits for the project area, affected communities, and host country.
SOCIAL SUSTAINABILITY Principle 6: Investments generate desirable social and distributional impacts and do not increase vulnerability Even economically viable and sustainable projects may have undesirable social consequences if they involve uncompensated displacement or if benefits bypass vulnerable groups or are captured by local elites. A thorough understanding of cultural context, sources of vulnerability, potential for conflict, and livelihood and food security strategies, can help identify design options to reduce risks and maximize positive impacts at the project level. Social sustainability can be enhanced if: (i) relevant social issues and risks, as well as strategies to mitigate these and increase social benefits, are identified during project preparation and adequately addressed by government and investors; (ii) the interests of vulnerable groups and women are considered explicitly; and (iii) generation of local employment, transfer of technology, and direct or indirect (e.g. via taxes) provision of local public goods is part of project design.
ENVIRONMENTAL SUSTAINABILITY Principle 7: Environmental impacts due to a project are quantified and measures taken to encourage sustainable resource use while minimizing the risk/magnitude of negative impacts and mitigating them. Despite the potential importance of possible negative impacts on availability or quality of key natural and environmental resources outside the immediate project area or beyond the project‟s lifespan, investors have little incentive to take such impacts into account. Thus, regulation at the level (i.e. either local, national, or global) where externalities arise will be desirable to ensure that such goods, which may include local access to forest products, water, or soil quality, are not jeopardized. This will
IV
BIJLAGE II need to include impacts on natural resources that may be located far from the project site, such as river basin impacts or social dislocation resulting from the project causing deforestation elsewhere. Capacity to monitor will be particularly important due to the fact that such effects will materialize only in the course of project implementation and investors may renege on previous agreements. Investors and government need to collaborate to ensure that: (i) independent environmental impact analysis to identify potential loss of public goods, such as biodiversity or forests, is conducted prior to approval; (ii) preference be given to reclaiming or increasing productivity on areas already used rather than clear new land; (iii) the most appropriate production system is selected to enhance the efficiency of resource utilization while preserving the future availability of current resources; (iv) good practices in agriculture, processing and manufacture are followed; (v) provision of desirable ecosystem services is encouraged; and (vi) negative impacts are addressed through regularly monitored environmental management plans and compensated where appropriate.
V
BIJLAGE III
BIJLAGE III Lijst van internationale en regionale instrumenten van mensenrechten en tenure-rechten van toepassing op de Voluntary Guidelines.
VI
BIJLAGE III
VII
BIJLAGE IV
BIJLAGE IV
Voluntary Guidelines: Richtlijnen aangaande investeringen en concessies
VIII
BIJLAGE IV
IX
