UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
De grenzen van de medische regularisatieprocedure: een balans tussen een effectief beleid en een adequate bescherming? Irreguliere migranten met hiv/aids
Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 26 612 Kim Van Hoorde
MASTERPROEF MANAMA CONFLICT AND DEVELOPMENT
PROMOTOR: (PROF.) DR. Marlies Casier COMMISSARIS: LIC. Wim Van de Voorde
ACADEMIEJAAR 2013 – 2014
2
Abstract In deze thesis wordt dieper ingegaan op de medische regularisatieprocedure, meer bepaald artikel 9ter van de vreemdelingenwet en dit sinds na de invoering van de medische filter in 2012. Hoe opereert ons land ten aanzien van irreguliere migranten die een aanvraag om machtiging tot verblijf indienen omwillen van medische redenen? Centrale vragen zijn of de praktijk van deze procedure voldoet aan een efficiënt en transparant beleid vrij van enige vorm van misbruik, enerzijds, en of het beleid rechtvaardig is voor de belangen en noden van een kwetsbare populatie, meer bepaald irreguliere migranten met hiv/aids, anderzijds? Om tot een antwoord op deze vragen te komen, werden diverse concrete cases geanalyseerd met een focus op de moeilijkheden waarmee de doelgroep te maken krijgt bij het al dan niet verkrijgen van een machtiging tot verblijf omwille van medische redenen. De analyse werd aangevuld en verrijkt met interviews met sleutelfiguren op het terrein. De resultaten werden telkens onder de twee kenmerkende fases – ontvankelijkheid en gegrondheid – van de medische regularisatieprocedure ondergebracht. Op basis daarvan zal duidelijk worden waarin de knelpunten inzake deze procedure schuilen en welke aanbevelingen een toegevoegde waarde kunnen betekenen.
3
Woord vooraf Deze masterproef kwam tot stand met het oog op het behalen van de graad van Master na Master in Conflict and Development. Dit is het sluitstuk van mijn studies aan de Universiteit van Gent. Bij aanvang had ik dan ook graag van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal personen te bedanken voor hun motivering, medewerking en begeleiding bij de verwezenlijking van deze eindverhandeling. Een goede thesis schrijf je immers niet alleen. Allereerst wil ik mijn promotor Prof. Dr. Marlies Casier bedanken voor de ondersteuning en begeleiding bij de totstandkoming van deze masterproef. Ik kreeg veel feedback, inspiratie en de nodige sturing. Hartelijk dank voor uw tijd en energie. Een zeer oprecht woord van dank gaat verder uit naar de artsen van de aids referentiecentra, de advocaten en organisaties die meewerkten aan dit onderzoek. Zonder hen
zouden de bekomen
resultaten en conclusies nooit tot stand hebben kunnen gekomen. Niet in het minst dank ik mijn ouders voor de emotionele alsook financiële ondersteuning en de goede raad. Tot slot een woord van dank aan mijn vrienden, in het bijzonder Kathleen Geerkens, Yana Pannecoucke en Minne De Boeck, die steeds voor mij klaarstonden om de nodige motivatie te leveren wanneer het even lastig werd.
4
Inhoudstafel Titelblad
1
Verklaring inzagerecht masterproef
2
Abstract
3
Woord vooraf
4
Inhoudstafel
5
Lijst met gebruikte afkortingen
8
Inleiding
9
Deel 1: Literatuuronderzoek
11
Hoofdstuk 1: Omkadering en situering irreguliere migratie en hiv/aids
11
1.1.
Inleiding
11
1.2.
Proces van globalisering en othering: hand in hand?
11
1.3.
Irreguliere (im)migranten met hiv/aids
13
1.3.1. Irreguliere migratie
13
1.3.2. Leven met hiv en aids
14
1.3.3. Feiten en cijfers aidsreferentiecentrum Charleroi
15
Besluit
16
1.4.
Hoofdstuk 2: Overzicht van het migratiebeleid
16
2.1.
Inleiding
16
2.2.
Nationaal kader
17
2.2.1.Wet- en regelgeving in het domein van het vreemdelingenrecht
17
2.2.2. Artikel 9ter Vw.
18
2.2.3. Wet van 15 september 2006
19
2.2.4. Procedure
19
2.2.4.1. Voorwaarden voor een ontvankelijke 9ter-aanvraag
20
2.2.4.2. Voorwaarden voor een gegronde 9ter-aanvraag
21
2.2.4.3. Wie doet wat?
22
2.2.4.4. Ontvankelijke aanvraag
23 5
2.3.
2.2.4.5. Gegronde aanvraag
23
2.2.4.6. Beroep tegen een beslissing
24
2.2.4.7. Strengere procedure medische regularisatie
24
2.2.5. Mensen zonder wettig verblijf hebben recht op ‘DMH’
25
Internationaal kader
25
2.3.1. Nationalisme versus kosmopolitisme
25
2.3.2. Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
27
2.3.3. Artikel 3 EVRM
27
2.3.4. Rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
28
2.3.4.1. D. t. The United Kingdom
28
2.3.4.2. N. t. The United Kingdom
28
2.3.4.3. Stella Josef t. België
30
2.3.5.
Politieke verklaring over hiv/aids en de Millenniumdoelstellingen
31
2.3.6.
Resolutie Raad van Europa inzake zorg en verblijf van vreemdelingen met hiv/aids 31
2.3.7.
Besluit
32
Deel 2: Empirisch onderzoek
34
Hoofdstuk 3: Methode
34
3.1.
Doelstelling
34
3.2.
Opzet en selectie van cases en respondenten
35
3.3.
Sterktes en beperkingen
37
Hoofdstuk 4: Resultaten
39
4.1.
Inleiding
39
4.2.
Cases
39
4.3.
Dossier A
39
Dossier B
40
Dossier C
41
Dossier D
41
Dossier E
41
Analyse van de praktijk
42
4.3.1. Fase van ontvankelijkheid: oordeel over de vereiste criteria
42
4.3.1.1. Bewijs van identiteit en vaste verblijfplaats
42
4.3.1.2. Een standaard medisch attest
42
4.3.1.3. Actualisatie medisch attest
43
4.3.1.4. Medische filter
44
4.3.1.5. Deontologische code
44 6
4.3.1.6. Medisch advies van de behandelende arts enerzijds en de DVZ arts 45 4.3.1.7. Interpretatie
46
4.3.1.8. Een aanvraag voor medische regularisatie moet steeds steunen op 48
4.3.2. Fase van gegrondheid
49
4.3.2.1. Sociaal netwerk of zorg van familie of kennissen
49
4.3.2.2. Financiële toegankelijkheid en uitoefenen van werk
50
4.3.2.3. Geografische toegankelijkheid
52
4.3.2.4. Commercialisering medicatie en behandeling en
52
sociaal zekerheidssysteem 4.3.2.5. Type en kwaliteit informatiebronnen
56
4.3.2.6. Interpretatie
57
4.3.2.7. Bewijslast
59
4.3.2.8. Beroepsprocedure
61
4.3.2.9. Intrekking verblijfskaart
62
Deel 3: Algemene conclusie
64
Deel 4: Aanbevelingen
66
Bijlage 1: Overzicht respondenten
70
Bijlage 2: Onderzoeksvragen
71
Bijlage 3: Medisch attest
74
Bijlage 4: Powerpoint DVZ inzake artikel 9ter Vw.
77
Bibliografie
82
7
Lijst met afkortingen AIDS
Acquired Immunodeficiency Syndrome
ART
Anti-Retrovirale Therapie
DVZ
Dienst Vreemdelingenzaken
EVRM
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden
HAART
Highly Active Anti-Retroviral Therapy
HIV
Human Immunodeficiency Virus
ITG
Instituut voor Tropische Geneeskunde
MSM
Mannen die seks hebben met mannen
NACA
The National Agency for the Control of AIDS
OCMW
Openbaar Centrum voor Maatschappelijke Welzijn
RvV
Raad voor Vreemdelingenbetwistingen
SIRÉAS
Service International de Recherche, d’Éducation et d’Action Sociale
RvS
Raad van State
UNAIDS
Joint United Nations Programme on HIV/AIDS
UNICEF
United Nations Children's Fund
VCT
Voluntary Counselling and Testing
VW
Vreemdelingenwet
WHO
World Health Organisation
WIV
Wetenschappelijk Instituut Volksgezondheid
8
Inleiding ‘If I take a step,’ I thought, ‘I will be somewhere else. When my foot touches the ground on the other side of the road, I will not be the same person. If I take this step I will be an ‘illegal’ person and the world will never be the same again’ (Khosravi, 2007: 321). Tal van factoren kunnen mensen ertoe aanzetten om hun land van oorsprong te verlaten. Niettemin zijn die motieven bepalend voor het al dan niet verkrijgen en/of behouden van een rechtmatige verblijfstitel op het grondgebied van het gastland. Irreguliere migranten vormen geen nieuw fenomeen. Mensen die ziek zijn evenmin. Maar hoe opereert ons land ten aanzien van irreguliere migranten die een aanvraag om machtiging tot verblijf indienen omwille van medische redenen? Nog steeds worden migranten in vele landen disproportioneel beïnvloed door hiv of aids. De hoge infectiegraad is vaak te wijten aan de epidemiologische situatie van hun land van herkomst, alsook aan de problemen waarmee (im)migranten geconfronteerd worden eenmaal informatie en toegang tot zorg in het gastland ter discussie staan wanneer zij besluiten het herkomstland te verlaten. België voorziet in dit kader artikel 9ter van de vreemdelingenwet (Vw.), of de medische regularisatieprocedure, met het oog op de bescherming van kwetsbare personen in een precaire situatie. Sinds een aantal jaren maken terreinwerkers – gespecialiseerde artsen en zorgverstrekkers, sociale diensten en advocaten – zich echter ernstige zorgen over het lot van hun patiënten in het kader van de medische regularisatieprocedure. Zij behandelen immers - vaak zwaar - zieke personen waarvan de regularisatie op basis van medische redenen wordt geweigerd door de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) met als gevolg dat deze patiënten het grondgebied moeten verlaten. De artsen stellen zich bijgevolg vragen bij de consequenties op het vlak van toegang en beschikbaarheid tot de nodige behandeling en medicatie. Tegelijkertijd beoogt de wetgever een oneigenlijk gebruik van de procedure tegen te gaan. In het verleden is er namelijk sprake geweest van een uitholling van artikel 9ter Vw. We staan de dag van vandaag dan ook voor een moeilijke uitdaging, namelijk: hoe kan een evenwicht in dit beschermingsmechanisme worden gegarandeerd? Ligt de kwetsbaarheid van de doelgroep bij het risico dat het asiel- en migratiebeleid de toegang tot zorgverlening beperkt of op de eerste plaats bij het feit dat de rechten van mensen die in asiel en migratie verwikkeld geraken in de praktijk niet gerespecteerd worden, waaronder hun recht op machtiging tot verblijf en gezondheid? De keuze om in deze masterproef de aanvragen om machtiging tot verblijf omwille van medische redenen te bespreken, vloeit voort uit een aantal redenen. Ten eerste kan deze kritische analyse wijzen op een aantal aandachtspunten en belangrijke knelpunten. Onderzoek en reflecties over de evolutie van het gevoerde beleid rond artikel 9ter Vw. kunnen een belangrijke hefboom vormen voor succesvolle veranderingen waarmee België, maar ook andere landen, in de toekomstige aanpak van irreguliere migranten met een medische problematiek rekening kunnen en zelfs moeten houden. In de opvang en 9
bescherming van migranten gaat het immers om mensen, niet louter om dossiers en cijfers. In die zin was de wet dan ook een goede stap voorwaarts op het vlak van rechtszekerheid en kwaliteitsstandaarden. Verder concentreert de reeds bestaande informatie zich voornamelijk rond talloze vragen gericht aan het – voormalig – kabinet De Block en de Dienst Vreemdelingenzaken. Deze spitsen zich toe op het al dan niet rechtvaardig toepassen van artikel 9ter Vw. Veelal worden dezelfde bezorgdheden echter beantwoord aan de hand van dezelfde gestandaardiseerde replieken. Het federale Centrum voor de analyse van de migratiestromen, de bescherming van de grondrechten van de vreemdelingen en de strijd tegen de mensenhandel heeft bovendien het afgelopen jaar geen gegevens meer ontvangen over de motieven die geleid hebben tot de positieve en negatieve beslissingen van machtigingen tot verblijf om medische redenen (Federaal Migratiecentrum, 2014). Een zicht op een kwalitatieve humane medische regularisatieprocedure is nochtans in het belang van de migranten, die hier vaak hulpeloos en radeloos aankomen. Ook de samenleving heeft meer aan een opvangbeleid dat steunt op menswaardigheid, daar dit de kans op inburgering bij erkenning van een aanvraag voor de migrant vergroot. Anderzijds kan het de vreemdelingen in kwestie ook helpen om hun leven terug in handen te nemen, wanneer zij een beslissing krijgen om het grondgebied te verlaten (Vluchtelingenwerk Vlaanderen, 2014).
De masterproef concretiseert zich in drie grote delen. Het eerste deel start met een literatuuronderzoek en tracht tot een algemene inleiding te komen inzake irreguliere migranten die leven met hiv/aids. Achtereenvolgens komen de context en de definiëring van het fenomeen aan bod. Gelet op het belang en het gezag van het vluchtelingenverdrag en andere mensenrechtenverdragen, de bevoegdheden van de Europese Unie betreffende asiel en migratie en het grensoverschrijdend karakter van migratie, wordt in hoofdstuk twee voldoende aandacht besteed aan de internationale en Europese context en regelgeving, alsook de nationale. Hierbij wordt een overzicht geboden van het regularisatiebeleid, dat zoveel mogelijk wordt toegespitst op medische redenen, meer concreet hiv/aids. Het tweede deel omvat het gevoerde empirische onderzoek waarin volgende aspecten worden uiteengezet: de doelstelling van het onderzoek, een bespreking van het opzet van de casestudy en de selectie van de cases en respondenten. Hierbij aansluitend worden ook de sterktes en de beperkingen van de masterproef overlopen. Het hoofdstuk ‘Resultaten’ ten slotte omvat de bevindingen uit de analyse van de beslissingen uit de arresten, aangevuld met data uit de interviews en verduidelijkt aan de hand van rechtspraak . Hiermee kan een inzicht gegeven worden in de argumenten pro en contra een machtiging tot verblijf op basis van artikel 9ter Vw en dit zowel langs de zijde van de DVZ als van de verzoeker. De voorliggende studie eindigt met een besluitend deel, waarin een terugkoppeling wordt gemaakt naar de onderzoeksvragen met daarop aansluitend een aantal aanbevelingen.
10
Deel 1: Literatuuronderzoek Hoofdstuk 1: Omkadering en situering irreguliere migratie en hiv/aids 1.1. Inleiding Oorlog, vervolging, natuurrampen, armoede, gezondheid. Het zijn slechts enkele oorzaken waarom mensen zich genoodzaakt voelen om hun land te verlaten. In wat volgt, gaan we dieper in op processen van globalisering en de daarmee gepaard gaande migratiebewegingen om vervolgens meer concreet in te gaan op een specifieke groep binnen deze zogenaamde bewegingen, namelijk (irreguliere) migranten die leven met hiv/aids. Alvorens in deel II in te gaan op het methodologisch kader, wil deze masterproef de lezer namelijk eerst meer vertrouwd maken met het theoretische kader, alsook de context van de centrale kwestie.
1.2. Proces van globalisering en othering: hand in hand? Niettegenstaande het gebrek aan precieze data over de gezondheid van migranten in Europa, stelt de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties vast uit de beschikbare cijfers dat migranten nog steeds op een disproportionele wijze getroffen worden door hiv/aids (Fiala, 2014). Vaak wordt hen de toegang ontzegd of dienen zij om de zoveel tijd hun verblijfsstatuut opnieuw te rechtvaardigen en aan te tonen (Fiala, 2014).Het is dan ook van belang om terug te koppelen naar de algemene context waarin migratie plaatsvindt. Enkel zo kunnen we de omstandigheden en uitdagingen vatten waarvoor mensen zonder wettig verblijf komen te staan. Het huidige tijdsperk kenmerkt zich immers door een onafgebroken
proces
van
technologische,
wetenschappelijke,
politieke
en
economische
ontwikkelingen, waardoor het aantal verbindingen wereldwijd toeneemt (Aas, 2007). Dit fenomeen van mondialisering zorgt voor het globaal dichter bij elkaar komen van maatschappijen, economieën en culturen. Hierdoor krijgen natiestaten te maken met multiculturele, multiraciale, multireligieuze en multi-etnische tendensen (Taran, 2001). Mondialisering resulteert echter niet alleen in een toename van het aantal transnationale netwerken, maar veroorzaakt tevens een nieuwe orde die gekarakteriseerd wordt door inclusie, alsook exclusie van individuen en groepen (Taran, 2001). Angst rond migratie en de impact daarvan op identiteit, werk en de publieke welzijnsdiensten kan in negatieve zin beïnvloed worden door de huidige wrangheid van het politiek discours ten aanzien van migranten en de vaak ambigue positie van de media met betrekking tot het ‘migrantenprobleem’. Zo vertaalt het heersende beleid zich in de praktijk in langdurige detentie van personen die niet over de juiste papieren beschikken of verdrijft het migranten met dwang in gemeenschappen die reeds door strenge sociale deprivatie en structurele ongelijkheden worden
11
gekenmerkt (Zetter, 2007). Daarnaast wijst Guild (2010) op de verhoogde grenscontroles, restrictievere beleidsbepalingen ter toelating van migranten en deportaties. Jensen (2011) benadrukt in dit licht de vervreemding en angst voor de ‘ander’. Othering of het zien van individuen of groepen als ‘anders’ versterkt en reproduceert de posities van dominantie en onderwerping, waardoor de verschillen tussen die ‘ander’ en zichzelf – nog – vergroten. Bauman (in Daems & Robert, 2007) zoekt op zijn beurt een verklaring in een toenemende onzekerheid die ons allen lijkt te treffen en onze hedendaagse moderniteit karakteriseert. Stabiliteit is ver te zoeken en mensen krijgen steeds meer te maken met twijfelachtigheden op alle mogelijke vlakken van de samenleving. Verder geven Johnson et al. (2004) aan dat men omwille van deze redenen op een defensieve manier met migranten omgaat. Het is namelijk onmogelijk om hen als personen te zien wanneer de focus niet op individuele levens en omstandigheden ligt, maar eerder op de massabeweging. Verstraete (1999) stelt het als volgt: dergelijke beeldvorming creëert niet enkel afstand tussen ‘wij’ en ‘zij’, maar ook een gevoel van weerstand en conflict hetgeen leidt tot ‘wij’ versus ‘zij’.
Het stellen en strikter controleren van grenzen is bovendien geen neutraal gegeven. Volgens Khosravi (2007) zijn grenzen niet louter de buitenkant van een staat, integendeel. Het bestaan van grenzen zorgt ervoor dat irreguliere migratie überhaupt een bestaansbasis heeft. Khosravi (2007) vervolgt dat immigratie onze sociale en politieke status zowel uitdaagt als versterkt. Het ritueel van het grensoversteken, reproduceert volgens hem de betekenis en de orde van het staatssysteem. Zetter (2007) wil ons waarschuwen voor een instrumentele inzet van procedures betreffende (im)migratie met het oog op de belangen van de staat en het beter beheersen van globale migratieprocessen en –patronen. En dit terwijl de vooropgezette en gefragmenteerde labels voor diegene die migreren een verschil kunnen maken tussen leven en dood. Niettemin is het niet enkel problematisch voor de individuele maar ook voor de algemene volksgezondheid wanneer juridische, financiële, culturele en/of administratieve knelpunten zich vertalen in een laattijdige diagnosestelling, vrees om zich te laten verzorgen en omwille van het irregulier statuut teruggestuurd te worden. Dit kan namelijk resulteren in een stijging van de morbiditeit en mortaliteit gerelateerd aan hiv. Een gebrekkige toegang tot gezondheidszorg, de laakbare mensenrechtensituatie, de lage maatschappelijke status die vaak gepaard gaat met stigma en discriminatie zorgen er bijgevolg voor dat hiv nog steeds een ware gezondheidscrisis vormt (Fiala, 2014; Sidibé & Borg, 2013).
12
1.3. Irreguliere (im)migranten met hiv/aids 1.3.1. Irreguliere migratie Mondialisering brengt aldus een paradox mee in die zin dat toegenomen vrijheid van kapitaal liever niet hand in hand gaat met een verhoogde vrijheid van beweging, behalve voor een kleine kosmopolitische elite met de juiste reis- en verblijfspapieren die vrijelijk de wereld mag rondreizen (Engbersen,
2001).
We kunnen ons echter afvragen wanneer migratie nu juist ‘irregulier’ wordt. In deze masterproef wordt dit als zodanig beschouwd wanneer een migrant, al dan niet wetens en willens, bepaalde of alle onderdelen van de migratiewetten van een staat schendt en dus niet of niet langer over de benodigde geautoriseerde documenten beschikt om regulier in het bestemmingsland te verblijven of te werken (Levoy & Geddie, 2010). Dergelijke mensen zonder wettig verblijf vormen een heterogene groep. Irreguliere migratie is dan ook geen eenduidig te definiëren concept. Ten eerste vormt het een relatief nieuw begrip, aangezien de strikte regeling van migratie een sociaal construct is dat dateert van de late twintigste eeuw (Van Meeteren et al., 2008). Daarnaast is het erg gedifferentieerd aangezien het duidt op diverse vormen en patronen van migratie, alsook op verscheidene achtergronden en motieven van de personen in kwestie. Sommige individuen kiezen daarbij bewust voor een irregulier bestaan, anderen komen er noodgedwongen in terecht (Devillé, 2008). Godfried Engbersen (2001) erkent drie sociologische kenmerken die de irreguliere migrant onderscheiden. Ten eerste zorgt het ontbreken van een geldige verblijfstitel ervoor dat deze doelgroep bij wet uitgesloten is van de arbeidsmarkt. Niettemin verrichten velen onder hen werk, voornamelijk in de informele economie van bepaalde bedrijfstakken. Het betreft vaak zware arbeid, die soms risicovol is en lange werktijden vereist tegen een vaak slecht betaald loon. Het oprichten van eigen bedrijfjes, mobilisatie van familiale hulpbronnen of criminaliteit zijn daarom vaak ook hun enige mogelijke overlevingswijze. Ten tweede krijgt de irreguliere migrant niet dezelfde toegang tot de publieke voorzieningen en kan hij of zij dus niet zomaar terugvallen op enige vorm van sociale zekerheid. Ten slotte kent een irreguliere status belangrijke sociale en psychologische gevolgen, die andere relevante eigenschappen van mensen overschaduwt en moeilijk te kenteren is omdat de mogelijkheden tot legalisering beperkt zijn. Vaak zijn irreguliere migranten dan ook sterk afhankelijk van het specifieke nationale vreemdelingenbeleid waarin ze terechtgekomen en in het bijzonder van individuele en soms collectieve regulariseringsprogramma’s (Engbersen, 2001).
Geregeld duiken negatieve labels op zoals ‘illegal asylum seekers’, ‘trafficked migrants’, ‘undocumented migrants’, ‘bogus asylum seekers’, die volgens Zetter (2007) een beeld van marginaliteit, oneerlijkheid, bedreiging en ongewenstheid koppelen aan het migratiefenomeen.
13
Deze scriptie kiest daarom voor de term ‘irreguliere migranten’ met het oog op het voorkomen van een dergelijke ongefundeerde associatie. Dit begrip tracht als dusdanig enige nadruk te behouden op de menselijke waardigheid.
1.3.2. Leven met hiv en aids Hiv staat voor humaan immunodeficiëntievirus, een virus dat het afweersysteem aantast en zo aids veroorzaakt. Zonder behandeling leidt een hiv-infectie op lange termijn tot aids en overlijden. Een hivinfectie verloopt in 4 fasen, waarvan aids de laatste is. Bij aids is het afweersysteem ernstig aangetast waardoor de kans op ziekte verhoogt. De meeste mensen met hiv in België hebben geen aids. Zij zijn sero- of hiv-positief. Dat wil zeggen dat ze drager zijn van het hiv-virus. Dankzij hiv-medicatie werkt het afweersysteem nog steeds goed, hetgeen hen in staat stelt een normaal leven te leiden (Sensoa, 2014). Sinds 1996 begon de aanpak van de aidsepidemie stilaan te verbeteren door onder meer de opkomst van antiretrovirale therapieën in combinatie met tal van preventieprogramma’s. De levensverwachting van geïnfecteerde personen is aanzienlijk verbeterd met als gevolg dat de populatie van hiv-patiënten in medische opvolging, en dus in leven met de ziekte, sneller is gestegen (Sasse et al., 2013). Mensen met hiv kunnen aldus perfect een kwaliteitsvol leven leiden wanneer zij een antiretrovirale behandeling volgen, vaak tot op einde van hun leven. Daarbij is het evenwel van belang dat geregeld bloedanalyses worden uitgevoerd. Het komt namelijk vaak voor dat de patiënt andere medicatie moet nemen tijdens zijn behandeling ten gevolge van bijkomende pathologieën die – kenmerkend - optreden bij seropositieve patiënten. Wanneer een behandeling wordt onderbroken of op een onregelmatige manier verloopt, vertaalt dit zich bovendien vaak in een achteruitgang van de gezondheidstoestand die kan leiden tot een onmiddellijk overlijden of een enorme daling van de levensverwachting. Op die manier krijgt het virus tevens de kans om een geneesmiddelenresistentie op te bouwen waardoor medicatie wederom aangepast moet worden (Fiala, 2014). Cijfers van het Wetenschappelijk Instituut Volksgezondheid tonen aan dat de hiv-epidemie zich voornamelijk concentreert in twee populaties: mannen die seksuele relaties hebben met mannen (MSM), voornamelijk van Belgische nationaliteit en mensen die het virus hebben opgelopen via heteroseksuele relaties, vooral afkomstig uit Subsaharisch Afrika (Sasse et al., 2013).
14
1.3.3. Feiten en cijfers aidsreferentiecentrum Charleroi Bij wijze van voorbeeld schept het aidsreferentiecentrum van Charleroi een beeld van de populatie seropositieve migranten die bij hen in opvolging waren het afgelopen anderhalf jaar sinds 2012. Het gaat meer concreet over 41 patiënten. Land van herkomst: Rwanda (7), Democratische Republiek Congo (6), Guinee (5), Togo (4), Kameroen (3) en andere landen ten Zuiden van de Sahara (7), de voormalige Sovjet-Unie (5), Maghreb (2), Macedonië (1) en Equator (1). Slechts 7 van de 41 patiënten of 17% wisten dat ze seropositief waren. De redenen voor immigratie zijn dan ook heel divers: •
Politiek (20), ongedefinieerd (9), gezondheid (3), persoonlijke bedreiging (2), stigma (3), economisch (2), familiaal (2).
•
Kennis van hiv-infectie: gezondheid (2 omwille van resistentie van het virus, 1 omwille van een tekort aan geld om de behandeling voort te zetten), politiek (3), familiaal (1)
Daarvan kregen 22 mensen het bevel om het grondgebied te verlaten. Een evaluatie van de huidige situatie van deze mensen toont ons: •
Politieke regularisatie: 2
•
Medische regularisatie: 0
•
Verdwenen gedurende de follow-up: 6
•
Vrijwillige terugkeer: 2
•
Verhuisd naar een andere centrum: 4
•
Weigeren gevolg te geven aan bevel om het grondgebied te verlaten en nog steeds onder follow-up in Charleroi: 18
•
Nog steeds in procedure wachtend op een antwoord: 7
•
Aanvraag tot hereniging familie: 1
15
1.4. Besluit Het opzet van het eerste hoofdstuk bestaat eruit meer uitleg te geven over het begrip ‘irreguliere migranten’. De ongerustheid over en belangstelling voor een adequaat beschermingsmechanisme van irreguliere migranten met een ernstige medische aandoening zoals hiv/aids is de laatste jaren namelijk sterk gegroeid. Dit deel tracht de nodige oriëntatiepunten te geven om de lezer kennis te laten maken met de eigenheid van het maatschappelijke veld dat als achtergrond functioneert voor irreguliere migranten die leven met hiv/aids. Uit het voorgaande blijkt dat gezondheidsproblemen in combinatie met een irreguliere status complexe situaties kunnen opleveren. Zo kan het zijn dat de gezondheidstoestand de reden is voor de migratie, maar de migrant kan evengoed ziek worden op zijn weg van uitwijking. Daarnaast riskeert een migrant nog zieker te worden in het gastland door politieke of andere problemen die toegang tot zorg bemoeilijken. Daarenboven is het mogelijk dat door de duur van de procedures problemen opduiken zoals sociale onzekerheid, financiële moeilijkheden, wanhoop,… . De cijfers van het aids referentiecentrum te Charleroi trachten een duidelijk beeld te geven wat betreft de verdeling naar land van herkomst, reden voor aanvraag om machtiging tot verblijf en de beslissingen hierover. Ondanks de geboekte vooruitgang, heerst nog steeds een gebrek aan informatie rond (irreguliere) migratie en hun (mensen)rechten waardoor vaak grote twijfel over het gebruiksrecht van zorg bestaat. Het volgende hoofdstuk gaat daarom in op het nationaal beleid ten aanzien van de besproken doelgroep en de repercussies hiervan voor het al dan niet verkrijgen van een verblijfsmachtiging en een hieraan gekoppelde toegang tot kwaliteitsvolle hulpverlening.
Hoofdstuk 2: Overzicht van het migratiebeleid 2.1. Inleiding Migranten worden vaak afgeschilderd als problematisch en bedreigend, voornamelijk wat betreft de nationale identiteit en veiligheid. Dit plaatst hen bijgevolg vaak buiten de reikwijdte en de bescherming van de wet van de betrokken staat (Taran, 2001). Schendingen van mensenrechten ten aanzien van migranten zijn vandaag de dag dan ook alomtegenwoordig. Als staten al voorzien in enige bescherming is deze bovendien vaak ontoereikend. Dit geldt voornamelijk ten opzichte van irreguliere migranten (Taran, 2001). Hun kwetsbaarheid kan liggen bij het risico dat het asiel- en migratiebeleid de toegang tot zorgverlening beperkt, maar tevens bij het feit dat de rechten van mensen die in een asiel- en migratiekwestie verwikkeld geraken niet gerespecteerd worden – waaronder rechten die betrekking hebben op hun gezondheid. Op die manier kunnen ze blootgesteld worden aan wantoestanden, onmenselijke of vernederende behandelingen (Duarte et al., 2012). In de volgende hoofdstukken gaan we in op het nationaal, internationaal en Europees kader van het migratiebeleid, toegespitst op irreguliere migranten die te kampen hebben met hiv/aids. 16
2.2. Nationaal kader 2.2.1. Wet- en regelgeving in het domein van het vreemdelingenrecht België werd de jongste jaren overheerst door een asielcrisis. Het is pas met het afgelopen federale parlement en de regering-Di Rupo dat aan extra opvangplaatsen, minder instroom en een kortere verblijfsduur in de opvangplaatsen is gewerkt. Bovendien verkortte de regering de asielprocedure en voerde het een strenger beleid voor afgewezen asielzoekers en andere mensen zonder papieren (Vluchtelingenwerk Vlaanderen, 2013) . In het kader van de economische crisis, besloot de overheid maatregelen gericht op verschillende categorieën van vreemdelingen te implementeren die hen ontzag van maatschappelijke dienstverlening. Het Federaal Migratiecentrum duidt hierbij op een – al dan niet rechtstreekse – bedreiging van hun recht op een menswaardig leven (Coolen, 2014) In de afgelopen legislatuur was Maggie De Block (Open Vld) meer bepaald bevoegd als staatssecretaris voor Asiel, Migratie en Maatschappelijke Integratie. De asielcrisis lijkt onder controle, maar wat betreft de kwaliteit van haar beleid kan de overheid nog veel investeren. Zo haalt Zoë Genot aan dat de crisis ‘achter ons ligt’ doordat tal van categorieën van asielaanvragers uitgesloten worden van het recht op asiel: “mensen hebben keuze tussen de vrijwillige terugkeer of een leven op straat. Elke dag ontvangen mensen, die hier soms al vijftien jaar verblijven en een leven hebben opgezet, het bevel om het grondgebied te verlaten” (De Kamer, 2013). Godfried Engbersen (2001) wijst erop dat systemen van grensbewaking altijd verbonden zijn geweest met de opkomst van natiestaten en in het bijzonder verzorgingsstaten. De auteur wijst in het bijzonder op de afscherming van de toegang tot de sociale verzorgingsstaat. De overheden in zowat alle West-Europese landen voorzien namelijk niet enkel in maatregelen op het gebied van de verblijfsreglementering. Zij wenden bovendien het sociaal recht op een strategische manier aan in de handhaving van migratiebewegingen in het algemeen en de bestrijding van irreguliere migratie meer in het bijzonder (Romero-Ortuño, 2004). Binnen dit kader genomen maatregelen spelen in op de overtuiging dat de faciliteiten aangeboden door een sociale verzorgingsstaat een zogenaamde bijkomende aantrekkingsfactor construeren voor potentiële migranten die zich nog niet op het territorium bevinden. Ze trachten dan ook een effect van ontrading voort te brengen zodat de faciliteiten het verblijf van irreguliere verblijfhouders die al dan niet reeds op het grondgebied aanwezig zijn niet permanent maken (Schoukens, 2006). Steven Bouckaert (2007) legt uit dat ons land eveneens het sociaal recht heeft ingezet als een instrument ter handhaving van het immigratiebeleid, waarbij de Belgische wetgever opteerde voor afzonderlijke, elkaar in de tijd opvolgende wetswijzigingen. Zowel de aard van de verstrekte bescherming als de omvang ervan zijn onderhevig aan restrictievere regels. Dit met bijzondere aandacht voor de toegang tot de arbeidsmarkt en het recht op maatschappelijke dienstverlening 17
vanwege het O.C.M.W. Zo beschikken vreemdelingen zonder legaal verblijfstatuut niet langer over het recht om op legale wijze arbeid in loondienst uit te voeren. Hierdoor kunnen zij evenmin rechten opbouwen in het kader van de klassieke sociale verzekeringen (Bouckaert, 2007). Ten aanzien van irreguliere migranten is het recht op maatschappelijke dienstverlening vanwege het O.C.M.W. gereduceerd tot de “dringende medische hulp”, zoals nader geregeld in artikel 57, § 2 van de OCMWwet (zie infra).
Verschueren (in Bouckaert, 2007, p. 37) stelt vast dat de wet- en regelgeving met betrekking tot asiel en migratie, meer nog dan in andere beleidsdomeinen, dient als windowdressing. Volgens Bouckaert (2007) verankert de overheid een restrictief beleid met het oog op een symboolwerking, zowel wat betreft de toelatingsregels als de handhaving ervan. Naar de publieke opinie van het eigen binnenland toe wil het een geruststelling uitstralen dat de kwestie onder controle is, terwijl het voor het buitenland een aanzuigeffect op potentiële nieuwkomers tracht te vermijden. Een restrictief regelgevend kader valt de facto echter niet steeds even eenvoudig te implementeren. In wat volgt, gaan we dieper in op de evolutie die de medische regularisatieprocedure ten aanzien van irreguliere migranten met hiv/aids heeft doorgemaakt.
2.2.2. Artikel 9ter De wettelijke basis van de medische regularisatie bevindt zich in artikel 9ter van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, hierna genoemd de Verblijfswet. Zo werd artikel 9ter in 2006 in de vreemdelingenwet ingelast toen de Europese richtlijn 2004/83/EG inzake ‘minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming’, in Belgisch recht moest worden omgezet. De Memorie van Toelichting inzake deze bepaling in dit wetsontwerp luidt als volgt: “Vreemdelingen die op zodanige wijze lijden aan een ziekte dat deze ziekte een reëel risico inhoudt voor hun leven of fysieke integriteit of een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in hun land van herkomst of het land waar zij verblijven kunnen, ten gevolge van de rechtspraak van het Europese Hof van de Rechten van de Mens, vallen onder toepassing van artikel 15, b), van de richtlijn 2004/83/EG (onmenselijke of vernederende behandeling).” Een persoon die in België wil verblijven moet daartoe gemachtigd zijn of hiertoe een recht kunnen inroepen. De algemene regel bepaalt dat dergelijke machtiging tot verblijf moet worden aangevraagd vanuit het buitenland tenzij uitzonderlijke omstandigheden aan de orde zijn. Dergelijke 18
omstandigheden kunnen humanitair (art. 9bis van de Verblijfswet van 15 december 1980) alsook medisch (art. 9ter van de Verblijfswet van 15 december 1980) van aard zijn. In dergelijke gevallen kan de vreemdeling aldus een aanvraag indienen tot verblijf wanneer deze zich reeds op het grondgebied bevindt. Een medische regularisatie (art. 9ter) betekent bovendien een lang verblijf, namelijk meer dan 3 maanden. Art. 9ter definieert medische regularisatie als volgt: “De in België verblijvende vreemdeling die zijn identiteit aantoont en die op zodanige wijze lijdt aan een ziekte dat deze ziekte een reëel risico inhoudt voor zijn leven of fysieke integriteit of een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in zijn land van herkomst of het land waar hij verblijft, kan een machtiging tot verblijf in het Rijk aanvragen bij de minister of zijn gemachtigde (artikel 9ter van de Verblijfswet van 15 december 1980).” 2.2.3. Wet van 15 september 20061 Uit de voorbereidende werken van de wet van 15 september 2006 die artikel 9ter van de vreemdelingenwet heeft ingevoerd, blijkt dat in verband met de ‘adequate behandeling’ “het onderzoek van de vraag of er een gepaste en voldoende toegankelijke behandeling bestaat in het land van oorsprong of verblijf geval per geval gebeurt, rekening houdend met de individuele situatie van de aanvrager, en geëvalueerd binnen de limieten van de rechtspraak van het EHRM”2. Om bijgevolg ‘adequaat’ te zijn in de zin van artikel 9ter, dient de behandeling niet alleen ‘gepast’ te zijn om die bepaalde pathologie te behandelen. Bij de behandeling van de aanvraag moet deze bovendien ‘voldoende toegankelijk’ zijn voor de betrokkene met wiens individuele situatie moet worden rekening gehouden (Herman & De Bruecker, 2014). 2.2.4. Procedure Elke vreemdeling op het grondgebied kan een aanvraag indienen bij de Dienst Vreemdelingenzaken, ongeacht zijn verblijfssituatie en dit door middel van een aangetekend schrijven. De beslissingen tot medische regularisatie zijn geen medische, maar verblijfsbeslissingen. Om deze reden worden zij genomen door een gemachtigde van de minister en niet door een arts (zie bijlage 4) Om een machtiging tot verblijf te verkrijgen, beoogd in artikel 9ter Vw., toetst de Dienst Vreemdelingenzaken de aanvraag tot regularisatie eerst op ontvankelijkheid en nadien op gegrondheid (Kruispunt MigratieIntegratie, 2014).
1
Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 6 oktober 2006. 2
Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980, Memorie van Toelichting, Parl St., Kamer, 2005-2006, nr. 2478/001, p. 35
19
2.2.4.1 .
Voorwaarden voor een ontvankelijke 9ter-aanvraag
In het eerste stadium wordt nagegaan of de aanvraag voldoet aan alle voorwaarden opgesomd in artikel 9ter, paragraaf 3. Een negatieve beslissing betekent in geen geval dat het niet om een ernstige ziekte gaat, maar wel dat de ziekte nog niet zo ver gevorderd is dat de vereiste norm is bereikt. De voorwaarden voor ontvankelijkheid luiden als volgt (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014): •
Een migrant moet zijn identiteit bewijzen. Dit kan via een paspoort of identiteitskaart, een alternatief document of een combinatie van bewijselementen.
•
Een standaard medisch attest met een verplicht model voldoend aan volgende criteria: •
Voeg het attest toe op het moment van de indiening van je aanvraag
•
Gebruik het verplicht model
•
Het attest mag niet ouder zijn dan 3 maanden
•
Het attest moet 3 gegevens bevatten: de ziekte, de graad van ernst, en de noodzakelijk geachte behandeling.
•
De aanvraag dient expliciet het adres van de effectieve verblijfplaats in België te vermelden.
•
Aanzet tot of deelname aan ernstige misdrijven of daden zorgen voor een onontvankelijke medische regularisatie (9ter).
•
Een verplichte positieve woonstcontrole.
•
Een aanvraag voor medische regularisatie moet steeds steunen op nieuwe elementen. Dit wil zeggen dat de betrokkene een feit, argument of document voorlegt dat voordien nog niet ingeroepen is in een asielaanvraag, een aanvraag tot humanitaire regularisatie (9bis) of een aanvraag tot medische regularisatie (9ter). De afgewezen medische elementen tijdens de asielaanvraag kunnen echter wel gebruikt worden bij een latere medische aanvraag op grond van artikel 9ter Verblijfswet. Eerder ingeroepen medische elementen voor een aanvraag medische regularisatie (9ter) mogen niet opnieuw ingezet worden wanneer de DVZ deze reeds ten gronde onderzocht heeft. Zolang DVZ de elementen niet ten gronde heeft onderzocht kunnen ze wel dienen in een nieuwe aanvraag.
•
Sinds januari 2012 moet een dossier de toets van de medische filter doorstaan. De aanvraag mag namelijk niet kennelijk, dit wil zeggen heel duidelijk, ongegrond zijn. Zo gaat de DVZarts na of de ziekte op het eerste zicht of prima facie voldoet aan de risicovereiste van artikel 9ter Verblijfswet. DVZ kan het dossier onontvankelijk verklaren wanneer de arts van oordeel is dat het risico kennelijk afwezig is. Het is pas in de gegrondheidsfase dat de arts oordeelt over het al dan niet afwezig zijn van een ernstige ziekte.
•
Het dossier dient in één van de landstalen te worden ingediend, namelijk Nederlands, Frans of Duits. 20
Voorwaarden voor een gegronde 9ter-aanvraag
2.2.4.2.
De tweede fase heeft enkel betrekking op aanvragen waarin melding wordt gemaakt van een ernstige ziekte die in een dergelijk klinisch stadium is dat de verwijdering van de persoon een risico voor zijn leven inhoudt. Tijdens dat onderzoek moeten de geneesheren van de administratie van De Block beoordelen wat het risico is voor het leven van een zwaar zieke persoon indien deze naar zijn land van herkomst wordt teruggestuurd. Zowel de graad van ernst van de ziekte, als de mogelijkheid om in het land van herkomst beschikbare en toegankelijke adequate zorg te krijgen is daarbij van belang (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014). De DVZ stelt dat dit risico reëel en actueel moet zijn en niet speculatief mag worden uitgedrukt in de zin van een hypothetisch toekomstig risico. In het onderzoek van de aanvragen wordt het risico niet ambtshalve vastgesteld: enkel het ingeroepen risico door de aanvrager wordt beoordeeld (zie bijlage 4). Een positieve beslissing ten gronde over een aanvraag om machtiging tot verblijf op grond van medische redenen (artikel 9ter) leidt tot de afgifte van een verblijfstitel in de vorm van een BIVR (bewijs van inschrijving in het vreemdelingenregister) voor een bepaalde geldigheidsduur (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014). In deze veronderstelling kan de asielzoeker een aanvraag indienen voor maatschappelijke dienstverlening bij het bevoegde OCMW3. De medische toestand moet evenwel een ernstig humanitair risico inhouden. Dit wil zeggen dat er geen adequate behandeling in het land van herkomst het land van verblijf is waardoor het risico bestaat dat (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014): -
je
leven
of
fysieke
integriteit
bij
terugkeer
in
gevaar
is,
of
- je een onmenselijke of vernederende behandeling ondergaat bij terugkeer Wanneer de medische zorgen niet beschikbaar zijn in het land van herkomst of het land waar men wettig verblijft, worden ze niet beschouwd als adequaat. Dit geldt tevens bij een onzekere of een zeer beperkte beschikbaarheid. Beschikbaarheid alleen is echter niet voldoende. De medische zorgen dienen ook toegankelijk te zijn. Daartoe dient de DVZ rekening te houden met de feitelijke en individuele toegankelijkheid van de medische zorgen. Daarbij zijn volgende factoren van belang (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014): •
financiële (sociale zekerheid voorhanden?)
•
etnische
•
politieke
•
geografische
•
veiligheidsfactoren
3
Wet van 2 april 1965 betreffende het ten laste nemen van de steun verleend door de openbare centra voor maatschappelijk welzijn
21
Het volstaat echter niet te bewijzen dat de zorgverstrekking in België beter is dan in je land van herkomst. Als de medische zorg in je land van herkomst een aanvaardbare kwaliteit heeft, heb je geen recht op medisch verblijf in België (zie infra rechtspraak Europees Hof voor de Rechten van de mens). 2.2.4.3.
Wie doet wat?
De gemeente van verblijf van de aanvrager bevestigt al dan niet diens werkelijke aanwezigheid op het grondgebied. De aanvrager dient zelf zijn identiteit aan te tonen, alsook zijn klinische toestand en het reële risico. Hiervoor dient hij zelf de medische gegevens over te maken, namelijk identificatie van de ziekte, van de ernst van haar klinische ontwikkeling en van de noodzakelijke behandeling (zie bijlage 4). De gemachtigde van de minister beslist over de ontvankelijkheid van de aanvaag en vervolgens, indien ontvankelijk, of het verblijf gegund wordt of niet. Voor de te gronde goedgekeurde aanvragen beslist de gemachtigde van de Minister tevens of het verblijf na een jaar al dan niet wordt verlengd (zie bijlage 4). De Dienst Vreemdelingenzaken is in principe de enige instantie die bevoegd is om over het wettige of onwettige karakter van het verblijf te oordelen. Ze staan in voor de behandeling
en
administratie
van
dossiers.
Ze
nemen
verwijderingsbeslissingen
of
uitwijzingsbeslissingen waarbij vreemdelingen het land moeten verlaten, in eerste instantie op zelfstandige basis. Daarnaast nemen ze beslissingen om een vreemdeling (die een uitwijzingsbeslissing niet opvolgt) op te sluiten (in administratieve detentie) met het oog op een repatriëring. Dit wordt ook wel "gedwongen verwijdering" genoemd. De adviserende artsen beoordelen op hun beurt enkel het medische luik van het dossier en nemen dus nooit beslissingen over het verblijf. In het ontvankelijkheidsonderzoek oordelen zij via advies of het door de aanvrager ingediende medisch dossier prima facie al dan niet de wettelijk vereiste ernst vertoont. In het onderzoek te gronde daarentegen oordelen zij via uitgebreid advies of de door de aanvrager in diens medisch dossier meegedeelde klinische toestand al dan niet dermate ernstig is dat het wettelijk vereiste humanitaire risico aanwezig is (zie bijlage 4). De adviserende artsen zijn dus niet de behandelende arts van de aanvrager. Zij hebben dan ook geen relatie arts-patiënt en mogen hem of haar dus geen zorgen verstrekken. Aangezien de opdracht voor beiden verschilt, kan het medisch advies verschillen van het advies van de behandelende arts (zie bijlage 4). Het staat de ambtenaar-geneesheer die de verweerder adviseert, als controlearts, namelijk vrij om niet akkoord te gaan met de standpunten van de geneesheer-specialist die door de verzoekers wordt gecontacteerd en die een standaard medisch getuigschrift invult. Het advies van de ambtenaar-geneesheer kan dus louter gebaseerd zijn op de neergelegde medische attesten zonder een eigen medische onderzoek te voeren of zonder bijkomend advies van een deskundige in te roepen wanneer hij meent zonder dergelijk advies geen onderbouwd advies te kunnen geven. Het betreft hier volgens het kabinet De Block een
22
mogelijkheid tot bijkomend onderzoek of advies – geen verplichting (Arrest nr. 116 096 van 19 december 2013 in de zaak RvV 135 777 / II). 2.2.4.4.
Ontvankelijke aanvraag
Een beslissing van ontvankelijkheid geeft recht op een voorlopige verblijfstitel. Wanneer DVZ een dossier ontvankelijk verklaart, geeft deze de opdracht aan de gemeente om een attest van immatriculatie (A.I.) af te leveren met een geldigheidsduur van drie maanden. Dit attest kan tijdens de behandeling van de aanvraag, alvorens uitspraak ten gronde over het verzoek wordt gedaan, drie keer worden verlengd voor telkens drie maanden. Na een jaar zal het telkens met een duur van één maand worden verlengd. Er is namelijk geen termijn waarbinnen DVZ een beslissing moet nemen (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014). Wanneer de DVZ, na een beslissing tot ontvankelijkheid, een beslissing tot ongegrondheid neemt, dan trekt de DVZ het A.I. in. Hiertegen kan de betrokkene in beroep gaan bij de RvV Wanneer deze instantie de beslissing tot ongegrondheid vernietigt, dan valt de vreemdeling terug op de eerdere beslissing tot ontvankelijkheid waardoor de gemeente via instructie van de DVZ een nieuw A.I. dient af te geven (Hof van Beroep Luik 13 februari 2013, nr. 2012/FR/243).
2.2.4.5.
Gegronde aanvraag
Bij gunstige beslissing ten gronde zal de Dienst Vreemdelingenzaken de gemeente opdragen een Bewijs van Inschrijving in het Vreemdelingenregister af te leveren voor een periode van één jaar. Een medische regularisatie is per definitie tijdelijk. Verlenging moet tijdig (1 maand) vóór het verstrijken van de verblijfstitel aangevraagd worden. DVZ kan het verblijfsrecht intrekken indien men van mening is dat de medische gronden die aanleiding gaven tot de toekenning van het statuut niet meer aanwezig zijn. De betrokkene krijgt een bevel om het grondgebied te verlaten, maar kan hiertegen bij de RvV in beroep gaan. Het beroep zelf is niet automatisch schorsend, dit moet expliciet aan de RvV gevraagd worden (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014). De verleende machtiging tot verblijf voor beperkte duur op grond van artikel 9ter, schakelt over naar onbeperkte duur bij het verstrijken van een periode van vijf jaar (art. 13 §1 Vw4). Deze termijn begint te lopen op de dag dat de aanvraag tot machtiging werd aangevraagd, en dus niet op het moment waarop het statuut werd toegekend. Een elektronische A kaart biedt aldus een tijdelijk en voorwaardelijk verblijfsrecht, daar waar een elektronische B kaart na 5 jaar voorziet in een onbeperkt en onvoorwaardelijk verblijfsrecht. Niettemin kan DVZ ook dit recht nog intrekken tot tien jaar na de aanvraag. Bij foute of achtergehouden feiten, valse verklaringen, vervalste documenten en misleidende informatie kan DVZ een bevel geven om het grondgebied alsnog te verlaten (Kruispunt MigratieIntegratie, 2014). 4
Art. 13, § 1, Vreemdelingenwet.
23
2.2.4.6.
Beroep tegen een beslissing
Een beroep tegen de beslissing van niet-ontvankelijkheid wordt ingesteld bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Dit beroep is echter niet schorsend waardoor de vreemdeling dus enkel recht op medische dringende hulp heeft vanaf de kennisgeving van de beslissingen van nietontvankelijkheid. Hetzelfde principe geldt voor beroep dat aangetekend wordt tegen een ongegronde beslissing. In beide gevallen wordt het dossier naar DVZ teruggezonden indien de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen de beslissing tot respectievelijk niet-ontvankelijkheid en ongegrondheid tenietdoet (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014). Eenmaal de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen beslist heeft, kan de persoon een (cassatie)beroep indienen tegen deze bepaling bij de Raad van State. Enkel indien het om een schending van een subjectief recht gaat, is de Raad van State als kortgedingrechter bevoegd. De Raad is in de uitoefening van zijn wettelijk toezicht enkel bevoegd om na te gaan of deze overheid bij de beoordeling van de aanvraag is uitgegaan van de juiste feitelijke gegevens, of zij die correct heeft beoordeeld en of zij op grond daarvan niet onredelijk tot haar besluit is gekomen (R.v.St., nr. 101.624 van 7 december 2001). 2.2.4.7.
Strengere procedure medische regularisatie
Met betrekking tot de procedures voor medische regularisatie heeft de parlementaire commissie Binnenlandse Zaken een aantal beperkingen goedgekeurd omdat de bestaande wetgeving als te soepel werd beschouwd. Zodra een aanvraag was toegelaten, zorgde de procedure voor medische regularisatie oorspronkelijk voor onmiddellijke sociale steun en een tijdelijke verblijfsstatus. De nieuwe procedure dient daarom valse aanvragen te filteren. Sinds 16 februari 2012 geldt bijgevolg de medische filter. Medische attesten moeten voortaan in een gestandaardiseerde vorm worden ingediend en mogen niet ouder zijn dan drie maanden. De ambtenaar-geneesheer van DVZ kan een aanvraag onmiddellijk afwijzen als geen ernstige ziekte wordt vastgesteld die beantwoordt aan de opgenomen criteria onder artikel 9 ter. Ten slotte zullen aanvragen voor medische regularisatie worden afgewezen als de persoon in de tussentijd een verblijfsvergunning heeft ontvangen, bijvoorbeeld op basis van humanitaire gronden (artikel 9 bis) of als de aanvrager zonder opgave van een geldige reden niet komt opdagen op een geplande medische afspraak in het kader van de procedure (Kruispunt MigratieIntegratie, 2014).
24
2.2.5. Mensen zonder wettig verblijf hebben recht op ‘DMH’ Een aanvraag die ongegrond en onontvankelijk wordt verklaard, sluit een vreemdeling uit van maatschappelijke dienstverlening en biedt louter recht op dringende medische hulp. Volgens artikel 57§2 van de organieke OCMW-wet van 8 juli 1976 hebben mensen zonder wettig verblijf recht op medische zorgen via de procedure 'Dringende Medische Hulp' indien ze voldoen aan een aantal voorwaarden (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014): •
ze zijn zonder wettig verblijf in het land,
•
ze verblijven op het grondgebied van het OCMW,
•
ze hebben geen eigen financiële middelen om de medische zorgen te betalen en
•
een arts attesteert dat ze nood hebben aan medische zorgen via het aanbrengen van de bewoording ‘dringende medische hulp’ op een attest.
2.3. Internationaal kader 2.3.1. Nationalisme versus kosmopolitisme We mogen niet besluiten dat de complexe praktijk van de medische regularisatieprocedure louter het gevolg is van een discordantie tussen enerzijds het zogeheten law in the books, namelijk de restrictieve toelatingscriteria en –procedures in combinatie met een reeks handhavingsinstrumenten en anderzijds het zogenaamde law in action, meer bepaald de complexe implementatie van dit regelgevend kader (Bouckaert, 2007). Belgische en internationale rechtspraak, evenals de doorwerking van een aantal grondrechten verdienen minstens evenzeer onze aandacht. Zo stelt Steven Bouckaert (2007) vast dat mensen zonder wettig verblijf – of de organisaties die in hun plaats optreden - in procedures voor nationale, supra- en internationale rechtsinstanties sinds enige tijd het argument aanhalen dat de praktijk van het restrictieve regelgevende kader een ontoelaatbare inbreuk inhoudt op het genot en/of de uitoefening van een of meerdere fundamentele rechten en vrijheden. Zo werd België ook meermaals door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens veroordeeld voor zijn asiel- en migratiebeleid (Vluchtelingenwerk Vlaanderen, 2013) Vanuit een nationalistisch perspectief zouden slechts de inwoners van een land het recht op zorg hebben. Hiertegenover staat een meer humanitaire hoek waarin alle mensen recht moeten hebben op gezondheidszorg vanuit het loutere feit dat ze het nodig hebben. Bij dit laatste sluit de erkenning van een recht op gezondheid aan, daar waar het eerste gepaard gaat met een restrictief beleid ten aanzien van zieke migranten (Duarte et al., 2012).
25
Volgens Scheffler (2001 in Tinnevelt, 2011, p. 112) verdedigen de nationalistische en communitaristische gedachte het principe dat normen van rechtvaardigheid primair van toepassing zijn binnen begrensde gemeenschappen die een deelverzameling vormen van de wereldpopulatie. De tweede stroming daarentegen sluit eerder aan bij de idee van wereldburgerschap, wat impliceert dat principes van rechtvaardigheid op de wereldgemeenschap als geheel van kracht moeten zijn. Deze strekking verdedigt aldus sociale of distributieve rechtvaardigheid en verzet zicht tegen een sterk ethisch dualisme waarbij een uitgebreid systeem van plichten geldt tegenover landgenoten en slechts minimale plichten ten aanzien van migranten (Tinnevelt, 2011). Het kosmopolitisme als moraal ideaal sluit hierbij aan in die zin dat het nagaat op basis waarvan sociale instituties en praktijken gerechtvaardigd of bekritiseerd kunnen worden. Zo formuleert de idee van de mensenrechten namelijk een normatieve standaard voor het functioneren van staten (Tinnevelt, 2011). Welnu, de discussie draait om de vraag of de idee van een gelijke morele status zich dient te vertalen in een plicht tot gelijke behandeling aan iedereen of dat we toch een ethisch belang mogen toekennen aan de grenzen tussen mensen? Dienen onze plichten tegenover landgenoten met andere woorden parallel te zijn aan die tegenover vreemden? Dit brengt ons bij Ronald Dworkin (2000; in Tinnevelt, 2011, p. 37) die een onderscheid maakt tussen the principle of equal importance en the principle of beneficence, respectievelijk het principe dat het belangrijk is dat mensen een succesvol leven kunnen leiden enerzijds en het principe dat individuen een morele plicht hebben om altijd met net zoveel bekommernis voor het lot van alle andere in de wereld te handelen als voor het lot van hun eigen familie en vrienden anderzijds. Dworkin maakt duidelijk dat de twee principes weliswaar verenigbaar zijn maar dat ‘het principe van gelijk belang’ niet noodzakelijk ‘het principe van weldadigheid’ impliceert. Gekoppeld aan het idee van kosmopolitisme ten aanzien van rechtvaardigheid zien we namelijk dat de reikwijdte van rechtvaardigheidsnormen voor sommigen universeel is, terwijl anderen dit expliciet ontkennen. Opdat gelijke morele status zou leiden tot gelijke behandeling is een extra factor nodig, bijvoorbeeld een (inter)nationaal of Europees verdrag (Tinnevelt, 2011). Dergelijke spanning sluipt echter ook in de internationale en Europese wetgeving. Zo eist het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (1950) de bescherming van de fundamentele rechten van alle inwoners van de lidstaten. Niettemin moet daarbij steeds rekening gehouden worden met de beperking van principes zoals ‘nationale veiligheid’, ‘openbare veiligheid’ en ‘territoriale integriteit’. Hoe kunnen we in dit opzicht kosmopolitische condities verzoenen met soevereiniteitsaanspraken (Tinnevelt, 2011)? Hierna gaan we in op een aantal internationale en Europese waarden en normen om deze vervolgens als referentiekader te hanteren bij een aantal knelpunten die irreguliere migranten met hiv/aids ondervinden in het verkrijgen van adequate en toegankelijke behandeling. In het geval van onze doelpopulatie ligt de focus immers niet per se op gelijkheid van behandeling, maar op de adequaatheid en beschikbaarheid ervan. 26
2.3.2. Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) omvat in het kader van (irreguliere) migranten met hiv/aids een aantal bijkomende belangrijke artikelen. •
Art. 25: Recht op leven
•
Art. 56: Recht op vrijheid en veiligheid
•
Art. 87: Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
De Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens bevat daarnaast nog een vermeldenswaardig artikel, meer bepaald artikel 25 waarin wordt gesteld dat: Art. 258: Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control. 2.3.3.
Artikel 3 EVRM9
De hoeksteen van het internationaal vluchtelingenrecht ligt vervat in artikel 3 EVRM, meer bepaald het ‘verbod tot uitzetting of terugleiding’ of het beginsel van non-refoulement. Het is op een absolute wijze
geformuleerd,
wat
betekent
dat
dit
artikel
geen
enkele
beperking
toestaat.
Art. 3: “Niemand mag worden onderworpen aan foltering noch aan onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen.” De absolute bescherming tegen foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen die art. 3 EVRM biedt, werkt onder meer door binnen de procedure tot medische regularisatie op basis van artikel 9ter Verblijfswet. Het bevel tot terugkeer kan op zich immers een schending opleveren wanneer de betrokkene ernstig ziek is en een passende medische behandeling niet beschikbaar is in het land van herkomst. Een Staat is daarom verplicht na te gaan of een eventuele verwijdering een mogelijke schending uitmaakt van artikel 3 EVRM. De formulering van artikel 9ter Vw. “wanneer er geen adequate behandeling is in zijn land van herkomst of het land waar hij
5
Art. 2 EVRM.
6
Art. 5 EVRM
7
Art. 8 EVRM
8
Art. 25 UVRM.
9
Art. 3 EVRM.
27
verblijft” verwijst daarenboven rechtstreeks naar het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, meer bepaald artikel 3. 2.3.4. Rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens Ten gevolge van de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens vallen migranten die op zodanige wijze aan een ziekte lijden, dat die ziekte een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling, wanneer er geen adequate behandeling is in hun land van herkomst of het land waar zij verblijven onder internationale bescherming. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt verder dat het zich vooral niet wil mengen in het migratiebeleid van de lidstaten. Het arrest N. v Verenigd Koninkrijk van de ‘Grote Kamer’ van het Hof in 2008 zette echter een aantal principes voorop die tot op de dag van vandaag vaak aangehaald worden om beslissingen te rechtvaardigen. In het volgende deel volgt een uiteenzetting van dit veelbesproken arrest, alsook van een aantal daaraan gekoppelde, relevante uitspraken (Federaal Migratiecentrum, 2012). 2.3.4.1.
D. t. The United Kingdom10
Art. 3 EVRM kan in bepaalde gevallen ingeroepen worden om zich te verzetten tegen de terugkeer van een zieke vreemdeling naar een land waar adequate medische voorzieningen afwezig zijn. In het arrest D. t. The United Kingdom werd dit voor het eerst ook door het Europees Hof aanvaard. De zaak handelt namelijk over de uitzetting van een terminale aidspatiënt naar het eiland St. Kitts door het Verenigd Koninkrijk. St. Kitss kampte echter met een gebrek aan de benodigde medische voorzieningen en de moeder van de betrokkene woonde in de Verenigde Staten. Zij kon bovendien niet terugkeren naar St. Kitss om voor haar zoon te zorgen wegens haar leeftijd, gezondheid en financiële middelen. De Britse overheid beweerde dat de man nog een neef had in St. Kitts, maar toonde niet aan dat deze bereid en in staat zou zijn om voor hem te zorgen. Het Hof oordeelde daarom dat er in deze zaak sprake was van zeer uitzonderlijke omstandigheden waarin de persoon in kwestie een reëel risico zou lopen om in de meest mensonterende condities te sterven. Een beroep op artikel 3 EVRM werd in deze case dan ook als rechtvaardig beschouwd. 2.3.4.2.
N. t. The United Kingdom11
De strenge principes die het Hof in medische zaken hanteert, werden in 2008 bevestigd door de Grote Kamer van het Europees Hof in de zaak N. t. The United Kingdom. In deze zaak gaat het over een hivpositieve vrouw, oorspronkelijk afkomstig uit Oeganda en in 1998 gearriveerd in het Verenigd Koninkrijk. Dokters schatten dat haar levensverwachting ongeveer een jaar zou bedragen zonder de 10
EHRM, D t. Verenigd Koninkrijk, 2 mei 1997, nr. 30240/96.
11
EHRM, N. t. Verenigd Koninkrijk, 27 mei 2008, nr. 26565/05.
28
nodige medicatie en behandeling. Het Hof benadrukte dat het EVRM gericht is op de bescherming van burgerlijke en politieke rechten, maar dat er slechts sprake kan zijn van een schending van art. 3 in zeer uitzonderlijke omstandigheden (“a very exceptional case”), wanneer er sprake is van dwingende humanitaire overwegingen. De Grote Kamer weigerde dan ook deze gestelde hoge drempel te verlagen door te verwijzen naar de zaak D. v. The United Kingdom. Artikel 3 EVRM kan volgens het Hof geen verplichting vormen voor de verdragspartijen om de ongelijkheden tussen landen op het vlak van medische voorzieningen te verminderen. Volgens het hof zou het gratis en onbeperkt gezondheidszorg aanbieden aan personen in onwettig verblijf een te grote last betekenen voor de lidstaten wanneer dit door het EVRM als een plicht zou opgelegd worden. Antiretrovirale middelen waren in principe beschikbaar in Oeganda - al geraakt de medicatie wegens een gebrek aan middelen vaak maar bij de helft van de personen die deze nodig hebben - en ze zou mogelijks op de steun en zorg van familieleden kunnen rekenen. Op het moment van de behandeling van de zaak was haar gezondheidstoestand niet kritiek, de snelheid van haar achteruitgang was volgens het Hof onderhevig aan een bepaalde graad van speculatie. De Grote Kamer kwam bijgevolg tot de conclusie dat er geen sprake was van zeer uitzonderlijke omstandigheden en dat haar uitzetting daarom niet in strijd zou zijn met art. 3 EVRM. Niettemin waren alle rechters van het EHRM het eens dat er een hoog risico was dat ze niet de nodige behandeling zou krijgen om te overleven in Oeganda. Evengoed gingen veertien van de zeventien rechters, uit schrik voor de economische impact op het publieke gezondheidssysteem, niet in tegen de beslissing van de rechtbank. De vrouw werd uiteindelijk teruggestuurd naar Oeganda en stierf er enkele maanden later. De drie rechters Tulkens, Bonello en Spielmann hadden een afwijkende mening en wezen op het feit dat het EHRM de zaak onterecht afspiegelde als een kwestie van sociale en economische rechten. Deze economische argumenten waren bovendien niet gestaafd op feiten. De rechters wezen op de door het Hof gebruikte evenredigheidsafweging tussen de belangen van de gemeenschap enerzijds en die van het individu anderzijds en dit terwijl art. 3 EVRM een absoluut recht is. Zo zou de uitspraak vooral gebaseerd zijn op de bezorgdheid inzake een te zware belasting van de overheidsmiddelen. Het genot van verdragsrechten beperken op basis van beleidsoverwegingen zoals budgettaire restricties, hield volgens de vernoemde rechters bijgevolg een miskenning in van de aard zelf van die rechten. Volgens hen was de zaak in wezen niet zodanig verschillend van aard als die van D. t. The United Kingdom om een andere conclusie te rechtvaardigen. De uitzetting zou volgens hen wel degelijk een schending van art. 3 EVRM betekenen. Daarnaast vinden zij dat “de drempelwaarde – quasi-stervend zijn – moeilijk compatibel is met de letter en de geest van artikel 3, een absoluut recht dat deel uitmaakt van de meest fundamentele rechten van de Conventie en dat de integriteit en de menselijke waardigheid betreft. Bovendien wijzen ze, in termen van menselijkheid, op een miniem verschil tussen een persoon die terminaal ziek is of iemand die tot een korte levensverwachting wordt veroordeeld. Aangezien deze rechtspraak de dag van vandaag gehanteerd wordt in het rechtvaardigen 29
van huidige beslissingen, hopen de rechters dat het Hof zijn rechtspraak en dus standpunt sinds N. t. The United Kingdom zal bijsturen (Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding, 2012). Stella Josef t. België12
2.3.4.3.
De aanvraagster, Stella Josef is oorspronkelijk afkomstig uit Nigeria, geboren in 1989 en gearriveerd in België in de zomer van 2007. Mevrouw Josef vraagt op 30 november 2007 een verblijf aan in België
wegens
medische
redenen
op
basis
van
artikel
9ter
Verblijfswet.
De
Dienst
Vreemdelingenzaken weigert die aanvraag op 27 september 2010 (ongegrond) en geeft de vrouw een bevel om het grondgebied te verlaten. Het medische attest van de behandelende arts verklaart dat de aanvraagster besmet is met hiv en in de onmogelijkheid verkeert om te reizen gedurende zes maanden, een periode waarin ze tevens psychologische
hulp
nodig
heeft
op
aanraden
van
de
organisatie
Lhiving.
De aanvraagster dient beroep in maar gezien de naderende bevalling van een tweede kind, trekt de DVZ haar beslissing in. In september en oktober wordt haar aanvraag tot medische regularisatie, alsook haar eerder ingediende asielverzoek verworpen. De eerste beslissing werd gestaafd aan de hand van de omstandigheden in het land van herkomst waar medicatie beschikbaar zou zijn. Bovendien zou Nigeria talrijke programma’s hebben om de aandoening te behandelen. De overheid zou verder tussenkomen in de prijs voor de medicatie en in alle publieke ziekenhuizen zou de vrouw gratis behandeling kunnen krijgen. Aangezien ze daar tot haar achttiende gewoond heeft, haalt DVZ bovendien aan dat het onwaarschijnlijk is dat de jonge vrouw niet meer terecht kan bij verwanten om haar te helpen en te steunen bij het verkrijgen van de nodige medicatie en op financieel vlak. Op die manier is een terugkeer naar haar land van herkomst dan ook niet in strijd met de Europese richtlijn 2004/83/CE en artikel 3 EVRM. Op 27 januari 2014 veroordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens België in het arrest Josef omwille van een schending van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel zoals gewaarborgd door artikel 13 (in combinatie met artikel 3) van het EVRM. De procedure voor de Raad van Vreemdelingenbetwistingen werd aanschouwd als te ingewikkeld en niet vlot genoeg hanteerbaar om aan de vereisten van artikel 13 EVRM te voldoen. Een hervorming van deze procedure vereist een gemakkelijk systeem dat voor alle gevallen en op elk moment de schorsing van een maatregel mogelijk maakt die een aantasting kan vormen van de grondrechten van de vreemdelingen die door het EVRM worden gewaarborgd. Dit moet bovendien binnen een redelijk termijn gebeuren om te vermijden dat het onderzoek van een mogelijke schending van die rechten niet pas kan worden ingesteld wanneer de verwijdering van de vreemdeling imminent wordt (Jaarverslag Migratie 2013).
12
EHRM, Josef t. België, 27 februari 2014, nr. 70055/10.
30
2.3.5. Politieke verklaring over hiv/aids en de Millenniumdoelstellingen De ‘Politieke verklaring over hiv en aids’ werd op 8 juni 2011 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen. Het jaar 2015 betekent niet alleen het einde van deze verklaring, maar tevens
van de ‘Millenium Ontwikkelingsdoelstellingen’. Millenniumdoel 6, meer bepaald de
bestrijding van hiv/aids, malaria en andere dodelijke ziektes, vraagt een halt en een ommekeer van de hiv-epidemie tegen 2015. Beide erkennen de nood aan multisectorale actie alsook globale, regionale en landenspecifieke antwoorden ter preventie van nieuwe infecties, ter uitbreiding van de toegang tot gezondheidssystemen en ter verzwakking van de impact die voortvloeit uit de epidemie (UNAIDS, 2014). Verder erkende de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties op 10 juni 2011 dat hiv en aids een globale noodzaak uitmaken en op die manier een uitdaging stellen voor de ontwikkeling, de vooruitgang en de stabiliteit van onze huidige maatschappijen en de wereld in het algemeen. Dit gegeven vereist dan ook een adequaat globaal antwoord dat rekening houdt met het feit dat hiv vaak een gevolg en tevens een oorzaak is van armoede. De hiv-epidemie blijft een menselijke ramp die een enorm lijden meebrengt voor de getroffen landen, gemeenschappen en families. En ondanks het feit dat vele Europese landen een aantal internationale instrumenten inzake mensenrechten hebben geratificeerd, verschillen de genomen beschermingscriteria voor ernstig zieken aanzienlijk van de ene tot de andere lidstaat en zijn zij dus allesbehalve coherent. Dit ondanks het feit dat de uitzetting van hiv-positieve migranten een onmenselijke of vernederende behandeling kan inhouden, waardoor een probleem rijst ten aanzien van artikel 3 van het EVRM, geratificeerd door de lidstaten (Parlementaire Vergadering, 2012). 2.3.6. Resolutie Raad van Europa inzake zorg en verblijf van vreemdelingen met hiv/aids Op 20 november 2013 formuleerde de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa een aantal duidelijke aanbevelingen over zorg en verblijf van vreemdelingen met hiv/aids. Deze resolutie is door de Commissie ‘Migratie, Vluchtelingen en Ontheemden’ van de Parlementaire Vergadering reeds aanvaard, maar het was wachten op de goedkeuring pro forma door de volledige Parlementaire Vergadering. Op 23 mei 2014 stemde deze in resolutie 1997 (2014) effectief enkele duidelijke aanbevelingen over de zorg en het verblijf van vreemdelingen met hiv/aids. Deze roepen de lidstaten van de Raad van Europa op tot concrete actie. De aanbevelingen zijn echter niet bindend waardoor het nog maar de vraag is in welke mate de lidstaten en het EHRM hier rekening mee zullen houden. Niettemin kaderen ze in artikel 3 EVRM, een artikel dat an sich wel juridisch bindend is. Op die manier zou de resolutie, wanneer artikel 3 EVRM in het geding is, in bepaalde cases een rol kunnen spelen.
31
Deze resolutie kwam tot stand op initiatief van de Commissie Migratie, Vluchtelingen en Ontheemden van de Raad van Europa. In een ‘explanatory memorandum’ maakt deze commissie enkele opvallende overwegingen. De Commissie stelt namelijk vast dat de diverse lidstaten er vaak een verschillende opvatting en praktijk op nahouden inzake de beschermingscriteria ten aanzien van ernstig zieken. Hierdoor kan een probleem ontstaan ten aanzien van artikel 3 EVRM, dat door alle lidstaten werd geratificeerd. Om ernstig zieke vreemdelingen die geen toegang hebben tot behandeling in hun land van herkomst te beschermen tegen uitwijzing en/of opsluiting hebben enkele lidstaten een wetgevend kader gecreëerd. Informatie afkomstig van organisaties uit het maatschappelijke middenveld in Europa hebben echter vastgesteld dat de invulling van zorg als ‘toegankelijk’ voor problemen zorgt. Ten eerste is dergelijk oordeel vaak gebaseerd op onvolledige informatie. Daarnaast betekent beschikbaarheid tegen een zeer hoge prijs en in een welomschreven gebied in het herkomstland nog niet dat de hiv-behandeling toegankelijk is voor iedereen. Daarom pleit de Commissie voor een juridische bescherming tegen uitwijzing voor hiv-positieve migranten en dit in nationale en internationale wetgeving. Bijzondere aandacht dient daarbij uit te gaan naar de financiële en geografische beschikbaarheid van de behandeling, alsook naar continuïteit en gespecialiseerde nazorg. Een laatste belangrijke overweging van de Commissie luidt als volgt: de afwezigheid of aanwezigheid van behandeling moet worden beoordeeld in het licht van de bijzondere gezondheidstoestand van de aanvrager. Denk hierbij aan de evolutie van de ziekte, maar bijvoorbeeld ook aan mogelijke complicaties. De vervolgens in de resolutie 1997 (2014) opvallende aanbevelingen houden verband met het nooit mogen uitwijzen van een seropositieve vreemdelingen wanneer duidelijk blijkt dat de betrokkene in het land van herkomst geen adequate gezondheidszorg en hulp zal krijgen. Een uitwijzing staat dan immers gelijk aan een terdoodveroordeling. Om deze reden moeten lidstaten dan ook een notie van bescherming opnemen in de nationale wetgeving. Bovendien pleit de Commissie voor gratis toegang tot zorg voor ieder persoon met hiv/aids die in één van de lidstaten van de Raad van Europa woont, ongeacht of de migrant hier wettig of onwettig verblijft. Dit is in het belang van het besmette individu, maar ook van de gehele volksgezondheid. De overdracht van het virus en de hoge kosten die gepaard gaan met spoedzorg en bijkomende behandelingen voor complicaties worden zo immers beperkt. 2.3.7. Besluit Hoewel Europa België hiertoe niet verplicht, heeft ons land besloten om de medische regularisatieprocedure te organiseren via het subsidiair beschermingsstatuut. De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gaat eveneens minder ver dan de nationale rechtspraak die België omtrent situaties van medische overmacht ontwikkelde. Zo dient respectievelijke sprake te zijn van ‘de onomkeerbaarheid of het terminaal stadium van een ziekte’ versus ‘een voldoende mate van de ernst van de ziekte’ (Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding, 2013).
32
De ontwikkeling van artikel 9ter Vw. of het medische beschermingsmechanisme zorgt voor een procedure met zowel voor- als nadelen qua rechtszekerheid en omkadering. De verzoekers krijgen bijvoorbeeld een procedure die ze moeten doorlopen, maar de termijn waarbinnen ze een antwoord kunnen verwachten, is onbekend. Anderzijds krijgen ze bij ontvankelijkheid van hun verzoek en in afwachting van een beslissing ten gronde een tijdelijke verblijfsdocument. De interpretatie van het artikel is dan weer onderhevig aan diverse invullingen. Wat betekent “ernstig” ziek? Een wettelijke definitie bestaat niet. Volgens de interpretatie van de DVZ doelt artikel 9ter niet op ernstige ziektes, noch op bepaalde ziektes en sluit het er bovendien geen uit. Het gaat vooral over de ernst van de stadia van de klinische ontwikkeling (zie bijlage 4). Bovendien stelde het kabinet De Block dat de machtiging tot verblijf omwille van medische redenen geen recht, maar een gunst is (zie bijlage 4).
De rechtspraak omtrent de besproken kwestie lijkt eveneens onderhevig te zijn aan diverse interpretaties en bijgevolg verre van definitief. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt vooral dat het zich niet wil mengen in het migratiebeleid van de lidstaten, maar het arrest N. t Verenigd Koninkrijk in 2008 legde evenwel een aantal principes vast, waarnaar de dag van vandaag frequent wordt teruggegrepen. Wanneer de migrant in kwestie het risico loopt om bij verwijdering van het territorium een significante daling van de levensverwachting- en kwaliteit te ondergaan, is dit op zich niet voldoende om beroep te kunnen doen op een schending van artikel 3 EVRM. Verder stelt het Hof dat in het geval van een onevenredig niveau in gezondheidszorg tussen de lidstaten en het land van herkomst evenmin kan gesproken worden van een schending. Enkel zeer uitzonderlijke omstandigheden
kunnen een schending opleveren van artikel 3 EVRM, namelijk als een
onomkeerbaar, terminaal stadium van de ziekte aan de orde is. Het zou immers een te grote last betekenen indien artikel 3 EVRM een verplichting zou opleggen aan de lidstaten om te voorzien in gratis en onbeperkte gezondheidszorg aan irreguliere migranten.
33
Deel II: Empirisch onderzoek Hoofdstuk 3: Methode 3.1. Doelstelling De doelstelling van het onderzoek bestaat uit het leveren van een bijdrage aan de praktijk van het Belgische beleid ten aanzien van (irreguliere) migranten met hiv/aids die een aanvraag doen voor medische regularisatie op basis van artikel 9ter na de invoering in de vreemdelingenwet en analyseert in welke mate het een antwoord biedt op een adequate bescherming die het artikel voorschrijft. De focus ligt op de beslissingen die daaromtrent gemaakt worden op het niveau van toelating/uitwijzing en bijgevolg de daaruit voortvloeiende mogelijkheden en/of beperkingen inzake toegang tot medische zorg en behandeling. Op basis van de argumentatie pro of contra een weigeringsbeslissing in dossiers trachten we tot inzicht te komen in de logica van het huidige beleid ten aanzien van (irreguliere) migranten die lijden aan hiv/aids en een bevel tot terugkeer naar hun land van herkomst krijgen. In concreto wordt dit bekeken aan de hand van een analyse van medische attesten en arresten in België sinds na de invoering van de medische filter in januari 2012. Aan de hand van dit onderzoek wordt bijgevolg getracht een aantal aanbevelingen te doen naar het Belgische asiel- en migratiebeleid toe om de voorliggende problematiek aan te pakken. Deze bijdrage heeft aldus niet de pretentie om een effectevaluatie te maken en te komen tot uitspraken over de effectiviteit van de maatregelen die getroffen worden inzake asiel en migratie. Het betreft veeleer een procesevaluatie, m.a.w. een analyse en beoordeling van de aanpak ten aanzien van (irreguliere) migranten met hiv/aids en die een medische regularisatie aanvragen op basis van artikel 9ter Vw. met de daarbij horende positieve evoluties, alsook hinderpalen. Deze masterproef heeft aldus als doelstelling een bijdrage te leveren aan de procedure voor de medische regularisatie inzake (irreguliere) migranten met hiv/aids door de volgende zaken te onderzoeken: 1) de theoretische alsook praktische concretisering van artikel 9ter van de Verblijfswet ten aanzien van (irreguliere) migranten met hiv/aids 2) de moeilijkheden die irreguliere migranten met hiv/aids ondervinden in het verkrijgen van een verblijfsmachtiging op basis van artikel 9 ter Vw. 3) alsook van een adequate en toegankelijke behandeling
34
Op die manier moet inzicht verkregen worden in het dispositief van artikel 9ter Vw. om een snelle en efficiënte behandeling van verzoeken om bescherming omwille van medische redenen te verzekeren enerzijds en om een voldoende bescherming te bieden van de bijzondere noden van de aanvragers anderzijds. Hoe zit het precies met de balans tussen die twee?
3.2. Opzet en selectie van cases en respondenten Om tot de beantwoording van de onderzoeksvragen te komen, werd vooreerst een literatuurstudie ondernomen. Aangezien wetenschappelijke literatuur betreffende dit onderwerp in ons land erg beperkt is, werd voornamelijk gebruik gemaakt van rechtsbronnen, rapporten, jaarverslagen, parlementaire stukken, audiovisuele bronnen en internetsites om de situatie van irreguliere migranten met hiv/aids en hun beroep op de medische regularisatieprocedure op een overzichtelijke en genuanceerde manier weer te geven. Dit werd rijkelijk aangevuld aan de hand van gesprekken met een aantal deskundigen om mijn kennis en inzichten te verrijken. Alle geraadpleegde werken zijn terug te vinden in de bibliografielijst. Ons kwalitatief empirisch onderzoek neemt de vorm aan van een vergelijkende casestudy. Deze keuze vloeit voort uit de daarmee gepaard gaande mogelijkheden om het verschijnsel te doorgronden en te begrijpen. Bovendien laat het toe om betekenis en context, zoals door de betrokken actoren aan de problematiek gegeven, te achterhalen (Leys, 2009). Bovendien kenmerkt deze onderzoeksstrategie zich door een relatief klein aantal onderzoekseenheden, wat ook tot uiting komt in het eigen onderzoeksopzet (Hutjes & Van Buuren, 1992). In de masterproef wordt namelijk vertrokken van een gestructureerde analyse van vijf dossiers. Aangezien de medische filter slechts van recente aard zijn, zijn er nog heel veel cases in procedure, m.a.w. heel veel dossiers wachten nog op een definitieve beslissing. Voor de realisatie van het project werden echter tientallen cases geanalyseerd en onderling vergeleken aan de hand van de vooraf opgestelde onderzoeksvragen. Hieruit zijn vervolgens vijf arresten gekozen die onderling verschillen, maar niettemin duidelijk de knelpunten ter zake belichten. Derhalve omhelst het onderzoek een multiple en dus geen single caseonderzoek, waardoor mogelijk rijkere informatie kan verkregen worden (Yin, 2009). Bij de afzonderlijke bespreking van de cases wordt telkens opnieuw gekeken naar het verloop, alsook de beslissingen en gevolgen die gepaard gaan met het beleid ten aanzien van (irreguliere) migranten met hiv/aids. In een volgende fase worden de waarnemingsresultaten uit de dossiers met elkaar vergeleken en geduid. Hiervoor wordt vertrokken vanuit een vergelijkende casestudy met gebruik van de hiërarchische methode. Deze methode concretiseert zich in twee fasen. In de eerste fase worden de cases afzonderlijk onder de loep genomen. Het analyseren en het weergeven van de onderzoeksresultaten gebeurt daarbij aan de hand van een min of meer vast patroon om de tweede fase 35
te vergemakkelijken, meer bepaald de fase waarin een vergelijkende analyse over de onderzochte cases heen wordt uitgevoerd (Decorte, 2011). Het is de bedoeling verklaringen te vinden voor zowel de overeenkomsten, als voor de verschillen tussen de diverse cases zoals deze in fase één tot uiting zijn gekomen. Door de verschillende dossiers onderling te vergelijken, wordt bovendien getracht om tot meer verfijnde inzichten te komen. Dit zou tevens de externe validiteit van de waarnemingen en de interpretaties moeten vergroten (Leys, 2009; Decorte, 2011). Door de schaarste aan beschikbare literatuur over het verband tussen en de praktijk van hiv/aids en (irreguliere) migranten in België, vormt praktijkonderzoek een essentieel onderdeel van deze thesis. Typisch voor een gevalstudie is het gebruik van meerdere waarnemingstechnieken en informatiebronnen met het oog op het begrijpen en in kaart brengen van de complexiteit van ‘het geval’ (Leys, 2009). De geanalyseerde huidige programma’s, initiatieven, alsook het beleid inzake deze problematiek zijn daarom gedurende de maanden januari tot mei aangevuld met semigestructureerde interviews met sleutelfiguren op het terrein. Dit om een meer diepgaand beeld te krijgen op de manier waarop het terugkeerbeleid tot uiting komt en waar de knelpunten en hun oorzaken zich situeren. Zo zijn gesprekken gevoerd met drie behandelende artsen, drie advocaten en meerdere ondersteunende organisaties. De bedoeling was om zowel het medische, sociale als juridische aspect te kunnen belichten en zo een meer volledig zicht op de uit de cases afgeleide bevindingen, op de beslissingen en op de visie van de actoren omtrent het beleid en de hulpverlening te bekomen. Meer specifiek werd geopteerd voor half-gestructureerde interviews waarbij gebruik gemaakt werd van een topiclijst, meer bepaald een lijst met een logisch opgebouwde vragen en thema’s die ter sprake moeten komen tijdens de interviews. De keuze voor dit soort interview ligt in de flexibiliteit wat betreft de volgorde en formulering van bepaalde vragen (Beyens & Tournel, 2009). Sommige vragen waren voor alle respondenten identiek, andere werden dan weer toegespitst op de specifieke functie en ervaring van de betrokkene. Het verloop van het gesprek bleef daarbij ook steeds bepalend voor de volgorde van de behandeling van de topics. Het gebruik van een topiclijst is echter aangeraden, aangezien dit de uniformiteit van de diepte-interviews vergroot wat de validiteit van de onderzoeksresultaten ten goede komt (Beyens & Tournel, 2009). Bovendien resulteert het bevragen van de respondenten aan de hand van dezelfde vragen met betrekking tot de hoofdthema’s in een zekere mate van standaardisatie, die toelaat om de data op een vergelijkende wijze te analyseren (Flick, 2007). Een ander voordeel van deze methode is de persoonlijke interactie met respondenten die rechtstreeks in contact komen met de problematiek. Zo kan primaire informatie over het onderwerp, die schaars blijkt in de literatuur, bekomen worden. Alle gesprekken zijn op taperecorder opgenomen en duurden gemiddeld tussen de dertig en de negentig minuten.
36
De relevante respondenten werden op basis van hun specifieke functie geselecteerd en gecontacteerd per e-mail of telefonisch. Daarnaast werd de sneeuwbalsteekproef toegepast (Decorte, 2011). De respondenten werden met andere woorden verzocht om eventuele andere deskundigen op te geven om te contacteren. Telkens werd de reden tot contactopname gespecificeerd, alsook de doelstelling en de aard van de masterproef en het bijhorende empirisch onderzoek. In het kader van de interviews, kregen de contactpersonen bovendien uitleg over de gehanteerde methoden waarop in de scriptie aan de slag werd gegaan. Daarenboven werden de naar hen toe specifieke verwachtingen geëxpliciteerd. Doorheen het gehele onderzoeksproces werden verder de vertrouwelijkheid en de privacy van de respondenten, alsook de anonimiteit van de verkregen gegevens benadrukt, aangezien het onderwerp een gevoelige materie betrof. Om dit te verzekeren, werden geen data opgenomen die gegevens omvatten ter identificatie van de betrokkenen. Het transparant communiceren over de aard en het verloop van het onderzoek strekte ertoe de sleutelfiguren de kans te geven om weloverwogen en vrijwillig te kunnen participeren aan het empirische luik van de thesis, ook wel het principe van de geïnformeerde toestemming genoemd (O’Gorman, 2009).
Wat opviel gedurende de zoektocht naar relevante contactpersonen was het geringe aantal experts op dit vlak. Het betreft dan ook een specifieke materie die slechts sinds de afgelopen jaren grote vraagtekens oproept. De diverse sleutelfiguren in de kwestie rond de medische regularisatieprocedure blijken vaak op hun eigen vakdomein op de hoogte van het fenomeen, maar zijn niet altijd even goed ingelicht over hoe de andere spelers te werk gaan. In bepaalde cases is dit ook niet altijd noodzakelijk, maar we mogen niet vergeten dat het hier gaat om een populatie die gekenmerkt wordt door een dubbele kwetsbaarheid, door hun irreguliere status enerzijds en hun hivinfectie anderzijds. Desalniettemin is contact opgenomen met drie behandelende artsen, drie advocaten en zes organisaties. Daarnaast werd eveneens contact gezocht met de Dienst Vreemdelingenzaken. In het begin leek het er sterk op dat zij een gesprek wouden aangaan, maar na het doorsturen van het onderzoeksopzet kreeg ik geen respons meer van de instantie. Herhaaldelijke herinneringen en hercontactopname konden niet baten.
3.3. Sterktes en beperkingen De sterktepunten van deze masterproef concretiseren zich in de kwaliteit van het onderzoek. Het beperkt aantal opgenomen cases is, desondanks het feit dat dit de externe validiteit in het gedrang zou kunnen brengen, niet vreemd voor een casestudy. Een poging om de externe validiteit niettemin te verhogen vertaalt zich in de gehanteerde methodetriangulatie (Decorte & Zaitch, 2009). De interviews met de sleutelfiguren, die al dan niet betrokken waren bij de besproken cases, hebben immers voor de verdere verduidelijkingen gezorgd van de vooropgestelde onderzoeksvragen (Baarda, 2009). Daarnaast werden de onderzoeksmethoden in het kader van de uitvoering van het onderzoek consequent toegepast, mits inachtneming van de nodige flexibiliteit. Identieke onderwerpen tijdens de 37
verscheidene interviews zijn op dezelfde wijze bevraagd en alle relevante thema’s zijn aan bod gekomen. Niettemin werd voldoende ruimte geboden om de vragen iets concreter toe te spitsten op de verschillende respondenten, al naargelang hun positie, maar vooral ook gerelateerd aan hun ervaring en kennis met het thema. Verder tracht deze bijdrage op een gestructureerde manier de werkwijze van het onderzoek weer te geven en de resultaten op een transparante manier te communiceren (De Corte, 2011; Flick, 2007).
Een
andere
troef
betreft
de
actuele
aard
van
het
onderwerp.
De
medische
regularisatieprocedure op basis van artikel 9ter Vw. is immers een thema dat slechts in 2007 is opgenomen. Een kijk op artikel 9ter als medische regularisatieprocedure is van belang omdat de chronische ziekte die centraal staat gevolgen heeft voor diverse aspecten van het menselijke leven zoals gezondheid, seksualiteit, relaties, geloof, overtuigingen, persoonlijkheidsaspecten, tewerkstelling en socio-economische status en de sociale interacties tussen mensen. Daarom strekt het ook tot noodzaak dat onze overheid voorziet in een kwaliteitsvolle dienstverlening. Het daagt ten slotte ook de sociale basisrechten en fundamentele democratische waarden uit en doorkruist tal van maatschappelijke domeinen. Bovendien kunnen de uitspraken en resultaten evengoed doorgetrokken worden voor andere medische aandoeningen zoals kanker, hartproblemen en dergelijke meer. Een belangrijke opmerking betreft evenwel het gegeven dat hiv – omwille van het overdraagbaar zijn – ook een bedreiging voor de volksgezondheid kan vormen, in tegenstelling tot de zonet vernoemde nietoverdraagbare aandoeningen. Niettemin mag de in deze masterproef afgebakende doelgroep van irreguliere migranten met hiv/aids niet als een soort uitzonderingsstatuut gezien worden zodat de betrokken instanties enkel met deze aandoening rekening zouden houden en enkel hiervoor voor verbeteringen zouden aanbrengen. Wat betreft de respondenten werkte de tijdsdruk soms nadelig zodat in een beperkte tijdsspanne informatie gewisseld moest worden en dit telefonisch of via mail. Bovendien wordt dit onderzoek onvermijdelijk beïnvloed door de specifieke ervaringen, kennis en overtuigingen van iedere afzonderlijke respondent. De resultaten zijn dan ook mee gestuurd door de informatie die ik gaandeweg heb opgepikt. De masterproef tracht niettemin zoveel mogelijk perspectieven uit verschillende invalshoeken te integreren. Getuigenissen van patiënten zelf liggen daarentegen enorm gevoelig, mede uit vrees voor herkenning en stigma. Bovendien is het voor die mensen een heel gevoelige problematiek waar zij in de meeste gevallen niet graag over praten, zeker niet met een vreemd iemand.
38
Hoofdstuk 4: Resultaten 4.1. Inleiding Het volgende deel beoogt een overzicht te geven van de procedure die migranten moeten doorlopen en welke praktische mogelijkheden en beperkingen zij daarbij ondervinden. Dit wordt aangetoond door middel van een analyse van een vijftal concrete cases, aangevuld en verduidelijkt aan de hand van gesprekken met sleutelfiguren binnen het domein van de 9ter-aanvragen. Het is hierbij de bedoeling om zowel de argumentatie pro of contra het verlenen van een verblijfsmachtiging op basis van artikel 9ter Vw. te belichten en dit zowel langs de kant van de patiënt, als van de DVZ. De focus ligt op de toepassing en de interpretatie van de diverse criteria waaraan een aanvraag moet voldoen om ontvankelijk en vervolgens gegrond te zijn. Hoe functioneert ons beleid in de praktijk ten aanzien van irreguliere migranten met hiv/aids en welke maatregelen neemt de overheid om te verzekeren dat een beslissing tot terugkeer gepaard gaat met een garantie op adequate zorg, waarvan het leven van de betrokken ten slotte afhangt?
4.2. Cases Dossier A Deze case gaat over een persoon afkomstig uit Kenia. De verzoekster dient op 7 september 2009 een aanvraag tot verblijfsmachtiging in op basis van artikel 9ter Vw. Deze wordt ontvankelijk verklaard op 9 april 2010, maar als ongegrond bestempeld op 21 februari 2013. De verzoekster heeft in haar land van oorsprong uiterst traumatische behandelingen ondergaan. De vrouw en haar dochter werden namelijk verkracht, haar echtgenoot werd vermoord. Volgens de behandelende arts van het ITG is de betrokkene hiv-geïnfecteerd en heeft zij nood aan geregelde laboratoriumcontroles alsook opvolging door een gespecialiseerde arts. De vraag stelt zich in dit dossier bijgevolg naar de behandelingsmogelijkheden in Kenia. De arts-adviseur van de DVZ oordeelt daarentegen dat de betrokkene niet voldoet aan de beide voorwaarden voor een beslissing ten gronde.13 Bijgevolg acht de arts het niet bewezen dat een terugkeer naar het land van herkomst of het land waar de betrokkene gewoonlijk verblijft een inbreuk uitmaakt op de Europese richtlijn 2004/83/EG, noch op het artikel 3 EVRM.
13
Uit het voorgelegd medische dossier kan niet worden afgeleid dat de betrokken lijdt aan een ziekte die een reëel risico inhoudt voor het leven of de fysieke integriteit of aan een ziekte die een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in het land van herkomst of het land waar de betrokkene gewoonlijk verblijft.
39
De advocaat haalt hierop een schending aan van artikel 9ter Vw., maar ook van de motiveringsplicht14 en artikel 2 en 3 van de Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen15. Daarnaast wijst deze op de zorgvuldigheidsverplichting16, alsook van artikel 3 EVRM. Op 28 maart 2013 verzoekt de verzoekster om een vernietiging van de negatieve beslissing van de arts-adviseur van de DVZ wat op 25 juli 2013 door de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen effectief gebeurt. Op 4 oktober 2013 wordt de aanvraag opnieuw ongegrond verklaard en wordt tevens een beslissing tot aflevering van een inreisverbod genomen. De advocaat gaat hier nogmaals tegen in. Het dossier is momenteel nog in procedure. Dossier B De verzoekster is hiv-positief sinds begin 2010. Ze liep een ernstige infectie op met gevorderde immuun suppressie (met gewichtsverlies en meerdere abcessen) en volgt een antitretrovirale therapie sinds juli 2010. De behandelende arts stelt dat de vrouw zonder behandeling onvermijdelijk aids zal krijgen, met de dood tot gevolg, hetgeen meteen een duidelijke indicatie vormt van de ernst van de ziekte. De verzoekster diende op 19 april 2013 een verzoek om machtiging tot verblijf in op grond van artikel 9ter Vw. Eerdere aanvragen om machtiging tot verblijf uit medische noodzaak werden onontvankelijk bevonden o.a. wegens een, volgens de verwerende partij, verkeerde hoofding op het standaard medische getuigschrift en wegens het gebruik van een vervallen paspoort, desalniettemin met correcte informatie. Haar eerste aanvraag dateert van 2009, toen verzoekster nog minderjarig was. Een eerste maal werd beroep aangetekend en werd de vernietiging bekomen. De tweede weigering op grond van het vervallen paspoort zette de verzoekster ertoe aan om de intrekking te vragen van haar aanvraag, gezien de vaste rechtspraak van de RvV en gezien ze moedeloos werd van een nieuwe beroepsprocedure. Op 19 juli 2013 wordt over de meest recente aanvraag een ongegrondheidsbeslissing genomen 14
De materiële motiveringsplicht of de interne legaliteit stelt de vraag of de motieven deugdelijk zijn (RvS 10
juli 1990, nr. 35.443.). 15
De formele motiveringsplicht of de externe legaliteit gaan na of de motieven expliciet zijn vermeld (RvS 10
juli 1990, nr. 35.443.). De formele motiveringsplicht volgt uit de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen. 16
Het zorgvuldigheidsbeginsel houdt in dat het bestuur zijn beslissing op zorgvuldige wijze
moet voorbereiden, wat onder meer betekent dat het alle voor de beslissing relevante feiten met zorgvuldigheid moet vaststellen, en dat het met deze feiten ook rekening moet houden bij het nemen van de beslissing (Cass. 8 april 2011, nr. 212.579.)
40
gekoppeld aan een bevel om het grondgebied te verlaten. Verzoekster wenst de schorsing en vernietiging hiervan te bekomen. Dit is de bestreden beslissing. Dossier C In dossier C diende de verzoekster, afkomstig uit Equatoriaal Guinee op 20 juni 2011 een aanvraag om machtiging tot verblijf op basis van artikel 9ter Vw. in. Op 14 september 2011 werd dit door de diensten van de DVZ ontvankelijk verklaard, maar nadien ongegrond geacht. Op 31 oktober 2013 wordt een nieuwe aanvraag door de DVZ onontvankelijk verklaart. De arts-adviseur oordeelt dat de verzoekster in haar nieuwe verblijfsaanvraag een standaard medische getuigschrift voorlegt waaruit blijkt dat haar gezondheidstoestand ongewijzigd is ten aanzien van de eerder ingediende aanvraag. Daarin is de DVZ reeds uitgebreid ingegaan op de gezondheidstoestand van de betrokkene en heeft een arts-adviseur de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de medische zorgen in het land van herkomst van de betrokkene reeds onderzocht. Dossier D Het gaat om een 27-jarige man, oorspronkelijk afkomstig uit Kameroen, die onafgebroken medische zorgen dient te krijgen in het kader van een hiv-infectie met resistente hiv-stammen. Verder is ook sprake van chronisch dragerschap voor hepatitis B. Regelmatige follow-up in een gespecialiseerd centrum is aangewezen volgens de behandelende arts. De behandelende arts en de advocaten van de patiënt zijn hoogst ongerust over de beschikbaarheid van gepaste medische zorgen. De bezorgdheid strekt zich verder uit over de onwaarschijnlijkheid dat de verzoeker toegang zou hebben tot de zeldzame expertise en medicijnen die wel voorhanden zijn. Dossier E De verzoekster is afkomstig uit Oekraïne. Ze lijdt aan meerdere medische aandoeningen, waaronder hiv. Op 7 juli 2012 dient de vrouw een aanvraag om machtiging tot verblijf in op basis van artikel 9ter Vw. De DVZ verklaarde de aanvraag echter ongegrond op 10 januari 2013, gekoppeld aan een bevel om het grondgebied te verlaten. De verzoekster wenst bijgevolg een annulering en schorsing van deze beslissing.
Hierop
trekt
de
DVZ
haar
negatieve
beslissing
opnieuw
in.
Opnieuw kenmerkt de beslissing zich door een verwijzing vanwege de DVZ naar het arrest van N t. The United Kingdom en dus een gebrek aan een levensbedreigend stadium van de ziekte. De DVZ stelt letterlijk dat er dan ook geen reden is om de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de nodige zorgen in Oekraïne te onderzoeken.
41
4.3. Analyse van de praktijk 4.3.1. Fase van ontvankelijkheid: oordeel over de vereiste criteria 4.3.1.1.
Bewijs van identiteit en vaste verblijfplaats
Grâce Ntunzwemnimana (mondelinge mededeling, 3/03/2014, Brussel), animatrice bij Siréas/SidaidsMigrants geeft aan dat zij vaak geconfronteerd wordt met negatieve beslissingen op het niveau van de ontvankelijkheid door een gebrek aan bewijs van identiteit en door problemen met het vinden en voorleggen van een adres. Grâce verduidelijkt dat mensen die gehuisvest worden bij vrienden, familie of kennissen ondervinden dat deze hun adres niet graag opgeven als vaste verblijfplaats voor de betrokkene. Ze willen zoveel mogelijke controles vermijden uit vrees dat ze zelf problemen zullen krijgen met de eigen verblijfrechten en de steun via het OCMW. Veel patiënten leven bovendien in opvangcentra, maar deze verblijfplaatsen zijn vaak slechts tijdelijk. Bijgevolg moeten zij telkens opnieuw op zoek naar een vast adres om zich te kunnen verzekeren van een ontvankelijke 9teraanvraag (Ntunzwenimana, mondelinge mededeling, 3/03/2014, Brussel). Myriam Vastmans (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel), sociaal assistent bij Siréas, vertelt over een aantal cases waarbij zwaar zieke mensen op straat leven. Zo had een vrouwelijke migrant met een ongegronde aanvraag en dus het bevel om het grondgebied te verlaten zich volledig afgesloten van de buitenwereld. Bovendien is ze haar mutualiteit kwijt aangezien ze haar lidgeld niet meer kan betalen. Op dringende medische hulp kan ze evenmin beroep doen wegens het gebrek aan een vaste verblijfplaats. De vrouw neemt haar medicatie bijgevolg op onregelmatige basis in met alle gevolgen van dien. Ria Koeck en Ilke De Boel (mondelinge mededeling, 28/01/2014, Antwerpen), tewerkgesteld bij Sensoa, wijzen in dit kader op het belang van de kerkgemeenschap en caritatieve hulp voor de overlevingsstrategie van deze mensen. Zij halen aan dat het pad van irreguliere migranten met hiv/aids niet bepaald wordt door hun medische aandoening, maar veeleer door hun irregulier statuut. 4.3.1.2.
Een standaard medisch attest
Séverine Caluwaerts en Ilse Kint (mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen), twee behandelende artsen van het Instituut voor Tropische Geneeskunde, alsook Rémy Demeester (mondelinge mededeling, , Brussel), behandelend arts in het aidsrefrentiecentrum te Charleroi, geven aan dat ze bij het invullen van een medisch attest op zoek gaan naar bijkomende informatie over het land van herkomst. Een aantal voorbeelden: de dekkingsgraad van het aantal mensen dat behandeling nodig heeft ten opzichte van het aantal mensen dat effectief zorgverlening krijgt, homofobie, de mate van discriminatie, de kans op stigma, … . De laatste maanden zijn de artsen echter wat gedemotiveerd. Zij hebben de indruk dat de DVZ enkel rekening houdt met hun advies op papier. Bovendien krijgen 42
ze van dezelfde dienst een afkeuring wanneer een datum of een andere titel niet ingevuld is. Ze ervaren de procedure zoals ze in de praktijk wordt toegepast niet enkel als inertie, maar sterker nog, als een vorm van tegenwerken. Voor de man uit dossier D, afkomstig uit Kameroen, haalt Rémy Demeester bijvoorbeeld het volgende aan: ‘Le Cameroun est un pays à ressources limitées où le PNB par an et par habitant est de 1 180 $ à comparer à 45 000 $/an et par habitant en Belgique. Le pays compte environ 3 800 médecins pour une population de 20 millions d’habitants c’est-à-dire environ 20 fois moins proportionnellement qu’en Belgique. Le pays consacre environ 128 $/an et par habitant pour les soins de santé ce qui est nettement inférieure à ce qui est nécessaire pour pouvoir prendre en charge le coût des médicaments et le coût du suivi médical d’un patient séropositif pour le VIH. Le pays compte de l’ordre de 600 000 personnes infectées c’est-à-dire environ 4 % de la population. 260 000 personnes ont besoin d’un traitement antirétroviral pour survivre alors que seul moins que 40 %17 le reçoit réellement. Par conséquent plus de 30 000 personnes sont mortes du Sida en 2012. Le Cameroun étant un pays à ressources limitées, les soins médicaux sont suboptimaux et le pays ne parvient actuellement pas à prendre en charge correctement tous les patients séropositifs’ (schriftelijke mededeling, 5/02/2014, Brussel). 4.3.1.3.
Actualisatie medisch attest
Ilse Kint (mondelinge mededeling, 21/03/2014, Antwerpen) vertelt dat de DVZ in een weigeringsbeslissing soms wijst op het gebrek aan actualiteit van een medisch getuigschrift. Dit kan bijvoorbeeld dateren van 2012 terwijl de aanvraag in 2013 wordt beoordeeld. De behandelende artsen kunnen echter onmogelijk bijhouden wie wanneer een actualisatie van het medisch attest heeft gekregen. Séverine Caluwaerts voegt hieraan toe dat research bovendien zeer arbeids- en tijdsinstensief waardoor de artsen niet in staat zijn dit om de zoveel maanden opnieuw te doen (mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen). Bovendien wijst het ITG op de dermate lange duur vooraleer een aanvraag in overweging wordt genomen door de DVZ. De aanvrager van artikel 9ter Vw. is slechts in een aantal gevallen verplicht18 om het standaard medisch attest periodiek te actualiseren. De DVZ bepaalt immers het tijdstip van behandeling van het 17
Adult access to ART, 2013: 25-39% (UNAIDS, 2014).
18
Een nieuw medisch attest is vereist in alle volgende gevallen:
verandering van de medische situatie of behandeling (bijv. andere medicatie)
verstrijken van de behandelingstermijn van het 'oude' medisch attest die toch moet worden verdergezet
resultaten van bijkomend onderzoek waarin in het initiële medisch attest wordt verwezen
op uitdrukkelijk verzoek van de DVZ
indiening van een nieuwe 9ter aanvraag voor verlenging van de elektronische vreemdelingenkaart A. Een aanvraag tot verlenging is alleen zinvol als je medische situatie een terugkeer onmogelijk maakt.
43
dossier. In het belang van de patiënt is het evenwel aangewezen de DVZ een beeld te geven van de actuele medische situatie (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014). Volgens rechtspraak van de RvS dient de RvV namelijk enkel rekening te houden met de medische gegevens waarover de DVZ beschikte tijdens het nemen van de beslissing. Medische attesten die later werden toegevoegd tellen bijgevolg niet (RvS 26 maart 2013, 222.999). 4.3.1.4.
Medische filter
Als behandelend arts van het aidsreferentiecentrum te Charleroi, vertelt Rémy Demeester (mondelinge mededeling, 5/02/2014, Brussel) dat patiënten uit de aidsreferentiecentra over heel België, die besmet zijn met het hiv-virus de laatste jaren praktisch allemaal een weigering van hun aanvraag voor machtiging tot verblijf kregen. Alle aanvragen samengeteld werd in 2012 slechts 2% aanvaard op basis van de medische regularisatieprocedure. Rémy kadert het probleem binnen de verstrenging van het asiel- en migratiebeleid sinds een aantal jaar. Hij geeft toe dat er in het verleden sprake was van misbruik van de procedure, niet voor hiv, maar wel voor mensen die werden goedgekeurd omwille van bv. suikerziekte of een hoge bloeddruk. Séverine Caluwaerts treedt deze stelling bij dat in het verleden ongeveer de helft van alle aanvragen werd goedgekeurd, daar waar de balans nu is overgeschakeld naar het andere uiterste (mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen). De behandelende artsen zijn ervan overtuigd dat mensen hier betere zorgen krijgen dan bijvoorbeeld in Kongo, maar zij zijn daarom niet van mening dat de overheid iedereen om die reden in ons land moeten laten blijven. De mensen die voor de instelling van de 9ter-procedure in 2006 een medische regularisatie indienden, moesten eveneens gedurende lange tijd een beslissing afwachten en dit zonder enige bescherming. Omdat zieke mensen kwetsbaarder zijn dan ‘gewone’ mensen vond Myriam Vastmans de introductie van artikel 9ter een positieve zaak. Dit kan namelijk meer rechten en zekerheid bieden aan een hulpbehoevende populatie. Zij klaagt het dan ook aan dat de voorziene bescherming in de praktijk ver te zoeken is (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel). Benoit Dhondt en Bobber Loos, twee advocaten gespecialiseerd in het vreemdelingenrecht, bemerken dat de medische filter een bijdrage levert aan het proberen onder controle houden van migratiestromen naar ons land. Niettemin introduceerde deze filter twee procedures, namelijk de ontvankelijkheid en de gegrondheid van een beslissing. Deze onderzoeksfases zijn vaak heel tijdrovend in dossiers waarin het gaat om ernstig zieke mensen met een dringende hulpvraag mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). 4.3.1.5.
Deontologische code
Séverine Caluwaerts vertelt over de menselijke drama’s die zijzelf en haar collega’s dagelijks trotseren. Zij zien dat mensen worden teruggestuurd naar landen waar een onbestaand gezondheidssysteem is, waar minder dan 1/10 van de mensen medicatie krijgt of waar medicatie zeer 44
gering beschikbaar is. Haar deontologische plicht ten aanzien van de patiënten beweegt haar ertoe mensen net aan te moedigen om hun medicatie correct in te nemen en patiënten gezond en uit het ziekenhuis te houden (mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen). Rémy Demeester vindt het huidige beleid dan ook onaanvaardbaar en zelfs onwaardig voor een democratisch land als België, evenals in het licht van de ratificatie van het EVRM door ons land. Hij acht het noodzakelijk dat het beleid afgestemd wordt op de medische deontologie, alsook de globale strijd tegen de epidemie (mondelinge mededeling, 5/02/2014, Brussel). De behandelende artsen van het ITG vertellen verder dat ze tijdens het onderhoud met het kabinet De Block het verwijt kregen dat ze hun patiënten te goed behandelen. Niettemin mogen en willen zij geen onderscheid maken tussen migranten enerzijds en Belgen anderzijds. Zij staan erop dat iedereen de best aangepaste behandeling en medicatie krijgt (mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen). De meeste respondenten stellen zich daarenboven vragen bij de tegenstrijdigheid van de argumenten van de DVZ-arts met die van de behandelende arts. Myriam Vastmans stelt het concreet als volgt: “de artsten van de DVZ volgen een bepaalde deontologie, maar zijn op de eerste plaats tewerkgesteld als ambtenaar en gedragen zich als zodanig” (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel). 4.3.1.6.
Medisch advies van de behandelende arts enerzijds en de DVZ arts anderzijds
De procedure van de behandeling van de dossiers gebeurt niet op tegenspraak en verloopt voornamelijk schriftelijk: de artsen van de Dienst Vreemdelingenzaken zien de zieke persoon gewoonlijk niet en de behandelende arts (huisarts of specialist) kan op geen enkele wijze rechtstreeks contact opnemen met de adviserende arts van de Dienst Vreemdelingenzaken die instaat voor het geven van een advies. Nagenoeg alle bevraagde respondenten stellen zich dan ook vragen over de onafhankelijkheid van de adviserende artsen van de DVZ. Zo suggereert ook het algemeen kader van de genomen beslissingen en adviezen dat de artsen gebonden zijn aan interne, niet- openbaar gemaakte richtlijnen. Dit zowel wat de definitie van een ernstige ziekte in de fase van ontvankelijkheid betreft, als wat de behandeling ten gronde van de dossiers betreft. Dit zou trouwens bevestigd zijn door een vroegere arts van de dienst die kwam getuigen tijdens een studievoormiddag over de medische regularisatie georganiseerd door verschillende organisaties in het Parlement in maart 2013. Ten tweede vloeit de twijfel betreffende de onafhankelijkheid van de artsen voort uit het feit dat het onmogelijk is om de adviserende artsen te spreken (Rémy Demeester, mondelinge mededeling, 5/02/2014 , Brussel). De behandelende arts heeft aldus een band met de patiënt, daar waar de arts van de DVZ de patiënt gewoonlijk niet ziet en beslissingen neemt zonder de persoon in kwestie te onderzoeken. Wanneer de door de DVZ geconsulteerde arts tot een ander besluit komt dan de door de vreemdeling 45
aangezochte geneesheer, moet deze eerste evenwel de redenen voor zijn afwijkende conclusie expliciet aangeven. Benoit Dhondt en Bobber Loos hebben reeds meermaals klacht ingediend bij de Orde van Geneesheren wanneer de behandelende arts aangeeft dat de patiënt ernstig ziek is en een bepaalde behandeling nodig heeft, waarop de arts van DVZ op basis van dit attest besluit dat het niet ernstig is. Niettemin hebben zij weinig zicht op wat met de indiening van deze klacht gebeurt (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Grâce Ntunzwenimana vraagt zich vervolgens af welke communicatie tussen beide artsen plaatsvindt en of er een mogelijkheid bestaat tot het opstarten van een debat over de feiten en dus de situatie van de persoon (mondelinge mededeling, 3/03/2014, Brussel). De gesproken behandelende artsen vertellen over het onderhoud dat zij met de Staatssecretaris, Maggie De Block en de verantwoordelijken van de DVZ hebben gehad op 2 december 2013. Dit is naar hun gevoel echter uitgedraaid op een dovemansgesprek. De argumenten werden als het ware van tafel geveegd. Na de vergadering werd evenwel overeengekomen dat de behandelende artsen een aantal problematische dossiers bij wijze van voorbeeld zouden overmaken om deze tijdens een volgende vergadering te bespreken. Een dertigtal dossiers zijn door de diverse aids referentiecentra opgestuurd naar de directeur van de DVZ. Op 3 april 2014 ging de volgende vergadering door in aanwezigheid van de verantwoordelijken van de Dienst Vreemdelingenzaken. De vertegenwoordigers van de Aids Referentiecentra richten een oproep aan de Staatssecretaris Maggie De Block naar aanleiding van deze bijeenkomst. De vertegenwoordigers van de DVZ weigerden immers om het aantal geselecteerde patiëntendossiers met een negatieve beslissing voor de betrokken in de 9ter procedure te bespreken.
De behandelende artsen krijgen hierdoor het gevoel dat de DVZ hun
argumenten niet in beschouwing neemt en dat ze administratief tegengewerkt worden (Séverine Caluwaerts, mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen). 4.3.1.7.
Interpretatie
“Als behandelende arts zou je soms denken dat we ons werk beter minder goed doen, want dan is de patiënt zieker en heeft deze een grotere kans om wel toelating te krijgen” (Caluwaerts, mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen). Benoit en Bobber wijzen op de term “ernstig”. “Alsof het niet duidelijk zou zijn dat hiv/aids ernstig is… Wat moeten we verstaan onder een ‘ernstige’ hiv-infectie?” Tot voor kort diende dit woordje ‘ernstige’ aandoening noodzakelijk vermeld te worden op het medisch attest om ontvankelijk verklaard te worden (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Alle respondenten zijn het erover eens dat de DVZ de graad van de ernst van de ziekte op zeer restrictieve wijze interpreteert. Rémy Demeester stelt het als volgt: “rekening houdend met het aantal negatieve beslissingen, zou men kunnen denken dat hiv en aids de dag van vandaag door de DVZ als 46
het ware beschouwd worden als een goedaardige ziekte. Wanneer de persoon niet terminaal ziek is of in een kritiek stadium van de ziekte verkeert, is dit namelijk niet ernstig genoeg” (mondelinge mededeling, 5/02/2014, Brussel). “Mensen met hiv kunnen effectief een stabiel leven leiden, maar stabilisatie betekent niet dat de aandoening niet continu dient behandeld en opgevolgd te worden” pleit Anna Van der Borght van de Acht (mondelinge mededeling, 18/02/2014, Antwerpen). Myriam Vastmans vindt het niet correct dat de DVZ een situatie bekijkt op het moment dat de aanvrager verblijft in België, daar waar het in concreto gaat over de omstandigheden als ze het grondgebied moeten verlaten. “‘Ze hebben een behandeling/operatie gehad, ze zijn genezen dus ze kunnen terug’ is een vaak gehoord argument langs de zijde van de DVZ”. Myriam wijst op het gebrek aan een langetermijnvisie op het vlak van de gezondheidsproblemen van de betrokkene en dus de toegang en continuïteit van de zorg (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel). Grâce Ntunzwenimana vertelt over een case waarbij de betrokkene aan meerdere pathologieën lijdt en reeds drie keer gehospitaliseerd is. Zij is enorm bezorgd over het toekomstperspectief van patiënten die reeds meermaals gezien worden door een dokter en meerdere terugvallen kennen. “Als zij het hier al zo moeilijk hebben, wat gaat het dan geven als ze worden teruggestuurd?” (mondelinge mededeling, 3/03/2014 , Brussel). In dossier C lijdt de betrokkene aan hiv waardoor levenslange behandeling noodzakelijk is. Sinds het begin van de behandeling in België is echter geen ziekenhuisopname nodig geweest. Dit sluit volgens de arts-adviseur van de DVZ dan ook een direct levensbedreigend risico of een terminaal stadium uit. Bovendien is geen enkel vitaal orgaan in een toestand die directe opname vereist. Zo oordeelt de DVZ dat de hiv-infectie actueel gezien zonder bedreiging is voor het leven van verzoekster. In dossier D kan volgens de arts-adviseur uit de voorliggende medische getuigschriften geen informatie weerhouden worden over de evolutie van het CD4-gehalte onder de ingestelde antiretrovirale behandeling (wegens een ontbrekende tweede pagina van de laboresultaten). Sylvie Micholt, een advocate gespecialiseerd in het vreemdelingenrecht, haalt eveneens aan dat de DVZ vaak naar dit gehalte kijkt om de ernst van de hiv-infectie te beoordelen. Bij relatief positieve resultaten, ziet zij een aanvraag op basis van artikel 9ter Vw. dan ook overwegend als onontvankelijk verklaard (mondelinge mededeling, 9/03/2014, Brugge).
47
4.3.1.8.
Een aanvraag voor medische regularisatie moet steeds steunen op nieuwe elementen
Het activiteitenverslag van de DVZ stelt de vraag waarom een 9ter-aanvrager in de huidige stand der wet een 2e aanvraag kan indienen wanneer over zijn eerste aanvraag nog niet werd beslist? Zou het, eerder dan hem een onbeperkt doch in feite nutteloos aantal aanvragen 9ter toe te laten, niet logischer en zelfs in zijn eigen belang zijn (door de garantie van eenheid van dossier en de enige beslissingstermijn dat zulks zou vergen) hem te verplichten in dezelfde en enige aanvraag die reeds in onderzoek is elk nieuw en pertinent element voor te brengen? Zou dit niet coherent zijn met de vermeende
dringendheid
van
een
ernstig
veronderstelde
medische
aanvraag
(Dienst
Vreemdelingenzaken, 2012)? Daartegenover staat dat bij één of meerdere nieuwe aanvragen vaak meermaals een beslissing tot onontvankelijkheid wordt genomen door de verwerende partij, nl. de DVZ. Vaak zijn de teksten van de beslissingen echter inhoudelijk dezelfde, zowel wat betreft het attest van de arts-adviseur als de beslissing van de verwerende partij. De arts-adviseur van de DVZ mag 9ter-aanvragen enkel onontvankelijk verklaren wanneer deze overduidelijk geen enkel reëel risico inhouden. In de praktijk is het echter vaak zo dat de medische filter nu al verder kijkt zodat er in het ontvankelijksonderzoek al uitspraken gedaan worden die pas na een onderzoek ten gronde kunnen worden gezegd (Ellen Druyts, schriftelijke mededeling, 28/01/2014). Het kan niet de bedoeling zijn dat de verwerende partij de aanvragen ‘medisch onontvankelijk’ verklaard omdat ze mogelijk ‘medisch ongegrond zijn’. Sterker nog, de arts-adviseur geeft dezelfde motivering op in talrijke andere onontvankelijkheidsbeslissingen. Hieruit kan afgeleid worden dat de verwerende partij gebruikt maakt van standaardbeslissingen. Immers, niettegenstaande de diverse aandoeningen waaraan de regularisatieaanvragers lijden, krijgen zij dezelfde beslissing op basis van eenzelfde formulering. Houdt de verwerende partij dan wel degelijk rekening met alle inhoudelijke elementen eigen aan het – individuele – ziektebeeld zoals vermeld in het medisch attest van de verzoekende partij (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014)? In een case opgevolgd door Grâce Ntunzwenimana had een man een nieuwe regularisatieaanvraag ingediend op basis van artikel 9ter Vw. De verzoeker heeft daarvoor gedurende twee weken zijn medicatie niet genomen en weigerde te eten. Een nieuwe pathologie was het gevolg. Dit was echter exact zijn bedoeling omdat elke aanvraag moet steunen op nieuwe elementen. Grâce vindt dit psychologisch onaanvaardbaar. Het is niet steeds evident om nieuwe elementen in te voeren, aangezien steeds van in het begin getracht wordt om de situatie in de aanvraag zo volledig mogelijk te schetsen (mondelinge mededeling, 3/03/2014, Brussel). In dossier C is de arts-adviseur van oordeel dat de nieuwe 9ter-aanvraag geen enkele nieuwe diagnose stelt voor de betrokkene en om die reden onontvankelijk. Het voorgelegde medische getuigschrift zou slechts de reeds aangehaalde gezondheidstoestand van de betrokkene bevestigen. 48
4.3.2. Fase van gegrondheid Over de behandelingsmogelijkheden wordt in de dossiers snel beslist dat deze in het land van herkomst beschikbaar en toegankelijk zijn. Deze beoordeling vormt echter een van de belangrijkste criteria van artikel 9ter Vw. Daarom zullen we aan de hand van de hierna besproken criteria de algemene beschikbaarheid versus de effectieve toegankelijkheid toetsen. 4.3.2.1.
Sociaal netwerk of zorg van familie of kennissen
Vaak zijn (irreguliere) migranten die een aanvraag indienen op basis van artikel 9ter Vw. reeds geruime tijd op het grondgebied. Grâce Ntunzwenimana verduidelijkt dat wanneer deze mensen een bevel krijgen het grondgebied te verlaten zij vaak (opnieuw) een vreemde verworden in hun land van herkomst of verblijf. Ze kennen daar niet langer het zorgcircuit en de gang van zaken om zich te reintegreren. Bovendien zijn die mensen vaak hier in België geïnstalleerd en hebben zij hier hun sociaal netwerk (mondelinge mededeling, 3/03/2014, Brussel). Sylvie Micholt vindt het bovendien problematisch dat de autoriteiten uitgaan van het feit dat de betrokkene kan rekenen op de (financiële) bijstand van familieleden zonder evenwel onderzoek te doen naar de onderlinge relaties en de effectieve middelen waarover deze personen beschikken (mondelinge mededeling, 9/04/2014, Brugge). Anna Van der Borght treedt dit bij. Zij vindt dat de DVZ vaak uitgaat van mogelijkheden die er eventueel zijn, maar niet vertrekt vanuit de concrete situatie van ieder individu (mondelinge mededeling, 18/02/2014, Antwerpen). Myriam Vastmans opteert voor een grondiger onderzoek van volgende vragen: “is er nog onderling contact? Heeft de familie zelf werk? Is de omgeving capabel om bij te dragen aan de behandeling en ondersteuning van de betrokkene?” (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel). Benoit Dhondt en Bobber Loos wijzen in dit verband naar artikel 8 EVRM of het recht op eerbiediging van privéleven, familie- en gezinsleven. Zij zijn van mening dat dit artikel belangrijk is in het kader van de medische regularisatieprocedure. Zo zien zij immers dat in weinig medische regularisatiedossiers het belang van het kind mee in rekening wordt genomen (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Zo is de verzoekster in dossier A een alleenstaande vrouw, die van haar familiale en sociale netwerk gescheiden is. Ze werd in Kenia verkracht en is als hiv-patiënt extra kwetsbaar gezien het stigma dat in dat land op hiv berust. Verzoekster uit dossier B verblijft op Belgisch grondgebied sinds ze minderjarig is. De jonge vrouw heeft weinig tot geen vaardigheden en geen netwerk met uitzondering van haar zus. De advocaat meent dat de beslissing van de DVZ de cliënt van haar zus, bij wie zij inwoont, zal scheiden.
49
Dit echter zonder afweging of dit wel een evenredige beslissing betreft. De advocaat voert dan ook aan dat dit een schending vormt van de vrouw haar gezinsleven op basis van artikel 8 EVRM. In dossier D stelt het rapport van het Ireland Refugee Documentation Centre met betrekking tot hulp van familie of derden het volgende: the stigmatization of sick people is a real scourge… . Since AIDS is perceived to be a shameful illness, families reject those who are infected. Omwille van het stigma dat op hiv/aids kleeft, is de kans groot dat de omgeving de persoon in kwestie de rug zal toekeren. Bovendien vindt de advocaat niet dat de DVZ mag uitgaan van het feit dat familie of derden over de financiële draagkracht beschikken om in de praktijk de verzoeker te kunnen helpen. Wat betreft het argument dat de betrokkene niet op hulp van familie of derden zal kunnen rekenen en hij sociaal zal worden uitgesloten omwille van zijn aandoening oordeelt de arts-adviseur echter het volgende: “het blijft bij een algemene bewering waar niet het minste begin van bewijs van wordt voorgelegd voor de individuele situatie van de betrokkene”. Dit sluit aan bij wat Benoit Dhondt en Bobber Loos vertellen over het negatief bewijzen van bepaalde criteria. Het is namelijk heel moeilijk om aan te tonen dat je iets niet hebt (mondelinge mededeling, 24/02, Antwerpen). 4.3.2.2.
Financiële toegankelijkheid en uitoefenen van werk
Benoit Dhondt en Bobber Loos ondervinden in de praktijk dat vaak weinig rekening wordt gehouden met de sociaal-economische toestand van de betrokkene en van het land van herkomst (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Rémy Demeester vertelt dat de maandelijkse kosten vaak veel hoger zijn dan het gemiddelde inkomen in het herkomstland (schriftelijke mededeling, 5/02/2014, Brussel). Opnieuw speelt een zekere interpretatie mee, stelt Myriam Vastmans. “Kan de persoon op een normale manier leven? Maar ten eerste wat is een “normaal” leven? En ten tweede wat als de behandelende arts negatief antwoordt, maar de DVZ oordeelt dat de patiënt jong genoeg is om te werken en dus de behandeling te betalen?” Dit laatste besluit wordt volgens haar echter genomen zonder dat effectief gevraagd en onderzocht is of de persoon kan werken (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel). Volgens de RvS is het evenwel noodzakelijk om rekening te houden met de financiële toegankelijkheid van de medische zorgen in het land van herkomst. De RvS oordeelt als volgt in dit verband: “Les soins qui doivent être prodigués au requérant peuvent l’être au XXX, pour autant que celui-ci, compte tenu de ce que ce pays ne dispose pas d’un système de sécurité sociale couvrant les soins de santé, dispose de ressources financières suffisantes » (R .v.St. 18 maart 1998, nr. 72.594, RDE 2002 N°119). De advocaat van de aanvrager verwijst hiernaar als argument in dossier D. In veel dossiers, evenals in case A, B en D, wordt vaak gewezen op het feit dat de advocaat van de verzoekende partij verzuimt een bewijs van (algemene) arbeidsongeschiktheid voor te leggen. 50
Indien er bovendien geen elementen in het dossier opgenomen worden die erop wijzen dat de betrokkene geen toegang zou hebben tot de arbeidsmarkt in het land van oorsprong, gaat de DVZ ervan uit dat de betrokkene kan werken en dus zelf kan instaan voor de kosten van de noodzakelijke hulp. In dossier A wijst de verzoekende partij op het feit dat de ART medicijnen misschien wel gratis zijn voor aidspatiënten, maar de laboratoriumkosten niettemin een ontoelaatbaar hoge financiële drempel kunnen vormen. Daarnaast verwijst de verzoekende partij naar een percentage van 30% van zij die een ART behandeling nodig hebben, maar er geen krijgen19. De advocaat van de betrokkene in dossier B argumenteert dat de DVZ niet kan verwachten dat een ernstig zieke jongedame zelf de hoogoplopende kosten van de behandeling draagt in een land waar meer dan 60% van de bevolking in absolute armoede leeft ofwel met minder dan 1 USD per dag moet rondkomen. Door het chronische karakter van haar ziekte dient de vrouw de rest van haar leven dure medicijnen aan te schaffen. Het is dan ook niet redelijk te verwachten dat anderen haar daarin willen of kunnen bijspringen in het straatarme Nigeria. Afgezien van het feit dat de verzoeker in dossier D fysiek niet in staat is tot arbeid, zou hij hoogstwaarschijnlijk niet eens werk kunnen vinden. Op personen die besmet zijn met hiv kleeft in Kameroen immers een zwaar sociaal stigma, zoals blijkt uit het rapport van het Ireland Refugee Documentation Centre: “(…) people who are HIV-positive are generally stigmatized, rejected, marginalized or discriminated against in both their social and private lives. (..) People infected with HIV/AIDS “are preceived by some as plague-stricken and therefore dangerous. Their rights are trampled on a daily basis at varios levels of society, particularly within their own families, at hospitals, in the workplace and in prison.” Wat betreft de financiële toegankelijkheid van de gezondheidszorg in dossier D signaleert het rapport van het IOM het volgende: health care is very expensive. (…) It is quite difficult for individuals to register with an Insurance company because it is relatively expensive. Het US State Department voegt daaraan toe dat dokters vaak een onmiddellijke betaling verwachten, hetgeen volgens de advocaat van de verzoeker onmogelijk is. Grâce Ntunzwenimana wijst ook op de irreguliere migranten die na een bevel om het grondgebied te verlaten, niettemin hier blijven. Zonder papieren kunnen zij echter geen opleiding volgen of een (wettelijke) job uitoefenen terwijl zij voor hoge kosten staan wat betreft hun noodzakelijke medicatie. Bijgevolg geraken zij vaak verzeild in het informele circuit en een soort van – irreguliere – overlevingsmodus (mondelinge mededeling, 3/03/2014, Brussel).
19
Since 2008, the expansion of antiretroviral treatment (ART) services throughout the healthcare system has increased the number of adults on treatment from 64 percent to 80 percent ( universal coverage) as of 2013. The proportion of children recieving ART is significantly lower. However, the scaling up of paediatric ART has increased coverage from 16 percent to 43 percent in the period 2008-13 (UNAIDS, 2014).
51
4.3.2.3.
Geografische toegankelijkheid
Vaak is de behandeling, alsook de opvolging hiervan enkel mogelijk ver weg van waar de mensen wonen, in de grote steden, buiten de regio of soms zelfs in een ander land. Hiervoor dienen zij vele kilometers af te leggen om zich te kunnen verzekeren van een goede behandeling (Anna Van der Borght, mondelinge mededeling, 18/02/2014, Antwerpen). Zo vertelt Grâce Ntunzwenimana dat mensen afkomstig uit Guinea geadviseerd worden om op onderzoek te gaan in Senegal. “De DVZ oordeelt vaak dat als mensen naar België kunnen komen, zij ook in hun land van oorsprong kunnen reizen” (mondelinge mededeling, 3/03/2014, Brussel). Dit blijkt ook uit de arresten. Zo zou wijst de DVZ in dossier A op informatie die betrekking heeft op de beschikbaarheid van gespecialiseerde centra in Naïrobi, de hoofdstad van Kenia. De advocaat weerlegt dit echter aangezien de verzoekster niet afkomstig is van Naïrobi waardoor zij een overgangsperiode tegemoet zal gaan waarin ze geen enkele hulp of bijstand kan krijgen. 4.3.2.4.
Commercialisering medicatie en behandeling en sociaal zekerheidssysteem
De respondenten zijn het erover eens dat DVZ zeer snel besluit dat er een systeem van sociale zekerheid bestaat in het land van herkomst. Zo bestaat er bv. in Rwanda een mutualiteit waardoor DVZ ervan uitgaat dat de medische zorgen wel toegankelijk zullen zijn. Volgende vragen worden daarbij echter niet bekeken: “heeft de persoon in kwestie daadwerkelijk recht hierop? Wat is het kostenplaatje van zo een inschrijving? Zijn er bepaalde voorwaarden voor toetreding? Dekt deze mutualiteit elke medische aandoening of slechts een beperkt aantal?” (mondelinge mededeling 5/03/2014, Brussel) Séverine Caluwaerts speekt over een aanvaardbare coverage van 60 à 70 % voor het percentage mensen dat besmet is en een behandeling nodig heeft ten opzichte van het percentage dat effectief een behandeling krijgt (23/01/2014, mondelinge mededeling, Antwerpen). Benoit Dhondt en Bobber Loos betwijfelen meer bepaald de garantie op behandeling indien de nodige zorgen wel degelijk aanwezig zijn. Vaak baseert de DVZ zich namelijk op in het land van oorsprong aanwezige organisaties of ngo’s. Hierbij moet echter in rekening genomen worden dat deze soms rapporten schrijven in het kader van de subsidies die ze ervoor kunnen krijgen. De aanwezige artsen of het zorgverlenend personeel durven tevens positievere resultaten doorspelen, bijvoorbeeld omdat deze te trots zijn om toe te geven dat de hulpverlening op die plaats niet toereikend is (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Anna Van der Borght gaat verder dat een verwijzing naar een landenrapport of een aankondiging van het Ministerie van Volksgezondheid van een bepaald land kan duiden op een verbetering van het beleid en de gezondheidzorgen. “Dit betekent echter niet dat daarom iedereen daar toegang toe heeft of dat daar geen voorwaarden aan gekoppeld zijn of dat dit toch veel blijkt te kosten, … ” (mondelinge mededeling, 18/02/2014, Antwerpen).
52
Rémy Demeester vermoedt dat bepaalde staten tevens voordeel halen uit het voorspiegelen van een andere realiteit. Meer bepaald uit eigenbelang in het kader van bepaalde normen en verdragen waaraan ze moeten voldoen. Daarnaast maakt de behandelende arts gewag van cases waarin de patiënten slechts tegen betaling van steekpenningen en/of wanneer zij voldoen aan bepaalde criteria kans maken om opgenomen te worden. Vele (Afrikaanse) landen kampen bovendien met een rupture de stock (dan wel medicatie, dan weer niet) of met vervallen medicatie. Anderzijds wijst Demeester op een tekort aantal plaatsen als oorzaak van inadequate zorgverlening. Hij vindt het bovendien problematisch dat de DVZ verwijst naar alternatieve behandelingen die aanwezig zouden zijn in het land van herkomst. Om een therapeutische verwikkeling of het optreden van opportunistische infecties te voorkomen, dient namelijk een aan het virus aangepaste behandeling gegarandeerd te worden. Daarom is de toegang tot analyses, klinische en biologische onderzoeken noodzakelijk voor hiv/aidspatiënten (mondelinge mededeling, 5/02/2014, Brussel). DVZ
erkent
in
dossier
A
dat
de
meest
elementaire
diensten
in
privé-
gezondheidsinfrastructuren worden verstrekt, maar dat dit niet steeds het geval is in de publieke. De particuliere infrastructuur biedt een beter verzorgingsniveau dan de regeringsinfrastructuur, maar is voor de meerderheid van de bevolking niet haalbaar. De discussie in dit dossier gaat verder met het feit dat de helft van de bevolking in veel Afrikaanse landen onder de armoedegrens leeft en zij van de informele economie afhankelijk zijn. Dit betekent dan ook dat de gezondheidszorg via een ziekteverzekering buiten het bereik van het grootste deel van de bevolking ligt. Mits verwijzingen naar programma's van de regering, bv. het Essential Drug Concept om de essentiële geneesmiddelen zo toegankelijk (betaalbaar) mogelijk te maken voor de patiënten, oordeelt de DVZ evenwel dat de aandoening geen risico vormt voor het leven of de fysieke integriteit van de betrokken aangezien medische behandeling beschikbaar en toegankelijk is in het land van herkomst. Een rapport zou volgens de verwerende partij bovendien aantonen dat de bevoorrading met antiretrovirale geneesmiddelen in Kenia toereikend is en dat het aantal gezondheidsinfrastructuren die een antiretrovirale therapie aanbieden is gestegen. In dit kader verwijst de DVZ ook naar rechtspraak van het EHRM waarin het geoordeeld heeft dat een eventualiteit van slechte behandelingen wegens een instabiele conjunctuur in een land op zich niet leidt to een inbreuk op art. 3 EVRM. De verblijfstitel kan niet enkel afgegeven worden op basis van het feit dat de medische zorgen in het land van onthaal en het land van herkomt sterk uiteen lopen. Daartegenover veroordelen de advocaten in dossier A de geneesmiddelendistributie in het land van herkomst dat zich namelijk kenmerkt door enorme corruptie en een zwaar gepolitiseerde gezondheidszorg die de verdeling niet ten goede komt. Het door de DVZ aangehaalde rapport blijkt bovendien geen rapport te zijn in de zin van een onafhankelijk onderzoek, maar een internetatikel van een mediagroep. Het enige wat daaruit kan afgeleid worden volgens de advocaat is dat een middenveldorganisatie die zich permanent bekommert om hiv-patiënten een reële vrees heeft dat er niet genoeg ART medicijnen zijn en dat de overheid hier sussend op reageert. Uit het 53
geciteerde
artikel
waarin
de
arts-adviseur
van
de
DVZ
melding
maakt
van
nieuwe
ziekteverzekeringsinstrumenten valt verder niet op te maken wie onder welke voorwaarden de voordelen van deze producten kan genieten, noch wat de reële kost is voor iemand die zich er bij wil aansluiten. Het valt ook niet op te maken of een ART behandeling die de verzoekster nodig heeft door deze producten zou kunnen gedekt worden. De regeringsgezinde organisaties die op eender welke manier gelieerd zijn aan de gezondheidszorg en aan de distributie van gemeenschapsgelden en donorgelden zullen mogelijk ook geneigd zijn het succes van programma’s in de gezondheidszorg in de verf te zetten, gezien ze er financieel afhankelijk van zijn. Die bronnen dienen dus volgens de advocaten met enige omzichtigheid en een gezonde scepsis benaderd te worden. (dossier A) In
dossier
B
kent
Nigeria
volgens
de
arts-adviseur
diverse
systemen
van
ziektekostenverzekering. Een van de verzekeringen zorgt voor een dekking van medische onkosten van werknemers in de publieke sector en de georganiseerde private sector. Bovendien is het programma verplicht voor iedere organisatie met tien of meer werknemers. Dit vergt een individuele bijdrage die inkomensgerelateerd is en 15% van het basissalaris bedraagt. Hiervan neemt de werkgever 10% voor zijn rekening. De bijdragen van één enkele verzekerde dekken naast de hoofdverzekerde bovendien de echtgenoot en maximaal vier kinderen jonger dan achttien jaar. Daarnaast bestaat er een non-profit ziekteverzekeringprogramma gerund door een groep, bestaande uit leden met dezelfde economische activiteiten en een andere die gerund wordt door een groep bestaande uit families of individuele personen. De bijdrage aan beide programma’s wordt betaald onder de vorm van een maandelijks geldelijke rente of afbetaling. De hoogte van het bedrag is daarbij afhankelijk van het pakket medische zorgen, dat door de leden van de groep werd uitgekozen. In 2011 waren er bovendien in Nigeria een 440-tal centra waar patiënten (gratis) anti-retrovirale therapie (ART) konden krijgen. Het National Agency for the Control of AIDS en The Global Fund hebben de afgelopen jaren verschillende programma’s opgezet om de toegang tot o.a. de hiv-behandelingen in Nigeria te verbeteren. Daarnaast zijn er diverse internationale hulporganisaties die programma’s voor gratis antiretrovirale therapie hebben opgestart. Niettemin betwijfelt de advocaat of de verzoekster in Nigeria de antiretrovirale therapie zal kunnen verder zetten. Een rapport van 2011 van de Wereld Gezondheidsorganisatie, UNAIDS en UNICEF blijkt namelijk dat slechts 26% van de hiv-patiënten in Nigeria die de therapie nodig hebben, deze ook effectief kunnen krijgen. Een bijlage bij het standaard medisch attest van de behandelende arts duidt op een overzicht van UNAIDS van 2010 waarbij slechts sprake is van 23%. De verwerende partij in dossier B verwijst naar een factsheet van NACA van 2011 om te stellen dat een 440-tal centra in Nigeria gratis ART aanbieden. De advocaat weerlegt dit aangezien niet kan worden afgeleid dat de behandeling gratis wordt aangeboden. Ten tweede bevat de factsheet slechts twee bladzijden, waarvan één een kleurrijk taartdiagram bevat dat aangeeft dat er zo’n 1 400 000 mensen een ART-behandeling nodig hebben, maar dat slechts een aantal van 359 181 personen effectief een behandeling ontvangt. Dit komt overeen met dekkingsgraad van 25%. 54
In dossier D getuigt het Country Information Report van het IOM over de zorgwekkende toestand van de gezondheidszorg in Kameroen: “ The health system in Cameroon suffers from a lack of material, Financial and human resources.” Het gebrek aan gepaste medische zorgen word verder bevestigd door het Cameroon Country Secific Information rapport van het US Stade Department: “Medical facilities in Cameroon are extremely limited. Even in large cities emergency care and hospitalization for major illnesses and surgery are hampered by the lack of trained specialists, outdated diagnostic equipment, and poor sanitation. Medical services in outlying areas may be completely non-existent.” Uit een rapport van het Ireland Refugee Documentation Centre van april 2011 blijkt ook de lamentabele staat van de gezondheidszorg in Kameroen, alsook het gebrek aan gekwalificeerd personeel: “According to recent U.N. data, the state spends only 1.5% of GDP on health – an increase of 0.3% over previous survey data, but far from sufficient, with just 19 physicians available for every 100,000 people.” In dossier D haalt de advocaat van de betrokkene een rapport aan van de Wereld Gezondheidsorganisatie WHA, UNAIDS en UNICEF waaruit blijkt dat slechts 38% van de hivpatiënten in Kameroen ook effectief van een behandeling zou kunnen genieten. Niettemin dient verwezen te worden volgens de arts-adviseur naar de rechtspraak van het EHRM waaruit heel duidelijk blijkt dat het volstaat dat de medicatie aanwezig is en dat het feit of deze moeilijk kan verkregen worden door de betrokkene geen reden is om te besluiten tot een schending van artikel 3 van het EVRM (Arrest nr. 81574 van 23 mei 2012). Voor de toegankelijkheid van de medische behandeling en opvolging in het land van herkomst wordt door de DVZ in dossier D verwezen naar de Nota Toegankelijkheid van de zorgen in het herkomstland of land van gewoonlijk verblijf d.d. 18/02/2014. Deze nota vermeldt dat Kameroen preventiestrategieën ontwikkelt en dat het land zorgverlening biedt in het kader van een ‘Plan national de lutte contre le Sida’. Het Strategisch Plan 2006-2010 resulteerde met name in de universele toegang tot de behandeling voor de HIV-patiënten. Het Ministerie van Volksgezondheid leverde inspanningen om het aantal erkende behandelingscentra te verhogen. Zo dekken ze voortaan bijna 2/3 van de gezondheidsdistricten. De buitenlandse financieringen hebben het tevens mogelijk gemaakt om de antiretrovirale middelen in sterke mate te subsidiëren in Kameroen. Als gevolg daarvan zijn ze sinds mei 2007 gratis voor alle personen die in de erkende behandelingseenheden opgevolgd worden. De decentralisatie van de tenlasteneming van de hiv-patiënten op het niveau van de districten maak het eveneens mogelijk om de toegang tot de behandelingen voor de armste personen en/of personen die op het platteland leven te verbeteren. Het aantal patiënten in behandeling zou ten gevolge van het feit dat de antiretrovirale middelen gratis zijn, gestegen zijn. Daarenboven zijn de geneesmiddelen in het kader van de behandeling van opportunistische infecties eveneens gratis. Agent de Relais Communautaires biedt bovendien aan hiv-patiënten psychosociale steun, thuiszorg, activiteiten die inkomsten opleveren, juridische steun. Het moet volgens de advocaat van de aanvrager echter worden opgemerkt 55
dat het feit dat de middelen gratis zijn, niet betekent dat de patiënten geen bijdrage moeten leveren voor de andere onderdelen van de zorgen (zoals labtest,medische consultaties, …). 4.3.2.5.
Type en kwaliteit informatiebronnen
Het onderzoek dat de DVZ voert inzake de beschikbaarheid en toegankelijkheid van de nodige zorgen in het land van herkomst kan rekenen op de nodige kritiek. De weigeringsbeslissingen zijn volgens alle respondenten vaak gestoeld op gedeeltelijke elementen en dus onvoldoende gemotiveerd of stereotiep, waarvoor zij ook door de RvV vaak worden teruggefloten (Ellen Druyts, schriftelijke mededeling, 28/01/2014). Myriam Vastmans is er zelfs van overtuigd dat ze zoveel mogelijk mensen trachten te weigeren (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel). Rémy Demeester weet als eerste te vertellen dat bepaalde bronnen die door de DVZ gebruikt worden, zoals de databank MedCOI20, niet openbaar zijn zodat ook de betrouwbaarheid niet kan worden nagegaan. Zo is het uiteraard een moeilijke opdracht voor de artsen en de advocaten om deze elementen te weerleggen wanneer deze niet weten waarop bepaalde feiten gebaseerd zijn. De beslissing wordt met andere woorden ook genomen zonder dat de behandelende arts geraadpleegd werd over de gegevens die de DVZ gebruikte om te stellen dat de continuïteit van zorg in het land van herkomst gewaarborgd is. Het beperkte tijdsbestek om beroep aan te tekenen en de arbeidsintensieve research die de dossiers telkens opnieuw vereisen, brengen de volledigheid en kwaliteit van de informatie bijgevolg in het gedrang (mondelinge mededeling, 5/02/2014, Brussel). Anna Van der Borght geeft aan dat in de medische regularisatieprocedure dus niet met gelijke wapens wordt gestreden. Zo heeft de DVZ een hele databank ter beschikking waarvan de hulpverlenende organisaties, de behandelende artsen en de advocaten zich soms afvragen waarop deze zich baseert (mondelinge mededeling, 18/02/2014, Antwerpen). De bevraagde advocaten geven aan dat de DVZ vaak werkt met sjablonen die ze vaak opnieuw hanteren om hun argumentatie op te staven. Op tegenargumenten voorzien ze dan een licht gewijzigde vorm van dit sjabloon. De ontoereikendheid van de argumentatie langs de zijde van de DVZ blijkt ook uit de vele malen dat deze instantie wordt teruggefloten door de RvV, de RvS of sterker nog, het
20
Het MedCO- project is een project rond uitwisselen van bestaande informatie, beste praktijkvoering en ontwikkelen van een gemeenschappelijke aanpak in het verzamelen en gebruik van medische COI (Country of Origin Information); het MedCOI-project is gebaseerd op een initiatief van de Nederlandse Immigratieen Naturalisatiedienst, Bureau Medische Advisering, telt 17 partners (16 Europese landen en het International Centre for Migration Policy Development) en wordt gefinancierd door het European Refugee Fund. Disclaimer: De geleverde informatie is beperkt tot de beschikbaarheid van medische behandeling, gewoonlijk in een welbepaalde kliniek of gezondheidsinstelling, in het land van herkomst; er zijn geen gegevens bij over de toegankelijkheid van de behandeling.
56
EHRM. Het gaat in dergelijke gevallen vaak over de afwezigheid van motivatie van de beslissingen of beperkte mogelijkheden inzake de beroepsmacht die voor de RvV kan worden uitgeoefend. Soms doen zich ook problemen voor wat betreft de medische attesten. Afhankelijk van de behandelende arts zijn deze al dan niet heel duidelijk en volledig.(Dhondt & Loos, 24/02/2014) De advocaten zijn bovendien verplicht om bij bepaalde ziektes bijkomende informatie op te zoeken om ook hier op een correcte manier geïnformeerd te zijn om tot een goede argumentatie te komen, opnieuw een tijdsintensief proces (Micholt, 9/04/2014). Anderzijds zijn sommige advocaten wel maar andere ook niet bereid om met organisaties zoals Siréas samen te werken. Sommige overdrijven met geld of nemen hun tijd niet (Vastmans, 5/03/2014). In dossier B verwijst de ambtenaar-geneesheer wat betreft de beschikbaarheid van de noodzakelijk zorg en behandeling naar informatie in de MEDCOI-databank. Deze kan echter niet worden geraadpleegd door de verzoekende partij. De verzoekende partij heeft aan de dienst openbaarheid van bestuur gevraagd om toegang te krijgen tot de bewuste documenten. Dit werd tot tweemaal toe geweigerd. De derde keer is de verwerende partij toch overstag gegaan. Verder in deze case stelt de ‘Medical Advisors’ Office in een specifiek Nigeriaans dossier uit 2012 een vraag waarop een antwoord wordt gegeven afkomstig van een volstrekt onbekende bron. Hierdoor is er geen enkele garantie aangaande de correctheid van de geboden informatie noch over uit welk land de informatie afkomstig is, van welke dienst en van welke persoon aangezien het document ook niet werd ondertekend. De betrouwbaarheid is dus onmogelijk na te gaan. Dit schendt bijgevolg de rechten van de verdediging en de tegensprekelijkheid aangezien het onmogelijk is de inhoudelijke geldigheid en herkomst te controleren. Bovendien blijkt het document waarnaar verwezen wordt betrekking heeft op een andere zaak, nl. die van een 38-jarige man met nierproblemen. De vraag dringt zich dan ook op of de informatie uit de MedCOI-databank wel op de verzoekster van toepassing is. De advocaat wijst op het summier karakter van de informatie. Zo wordt enkel met ja/nee geantwoord en de effectieve beschikbaarheid word noch vermeld, noch verduidelijkt. 4.3.2.6.
Interpretatie
Vanaf het voorjaar van 2012 tot half februari 2013 weigerde de DVZ medische regularisatieaanvragen als de ziekte volgens het advies van de DVZ-arts "niet direct levensbedreigend is gezien de kritieke gezondheidstoestand of het zeer vergevorderd stadium van de ziekte". Niet alleen de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, maar nu ook de Raad van State spreekt zich negatief uit op 19 juni 2013 over de interpretatie die de DVZ aan artikel 9ter van de Verblijfswet geeft. Volgens de RvS is de tekst van de wet duidelijk en kan deze geenszins beperkter worden toegepast door iets wat in de memorie van toelichting staat. Zo zijn de vermeldingen in de voorbereidende werken over de ‘verwijdering’, ‘uitwijzing’ of ‘repatriering’ van vreemdelingen een ander soort maatregel en bijgevolg niet relevant voor beslissingen over een aanvraag om machtiging tot verblijf. Bovendien is 57
de RvS van mening dat artikel 3 EVRM slechts een minimumnorm behelst en een ruimere bescherming in de nationale wetgeving niet verbiedt. Alleen een mindere bescherming is uit den boze. Sinds half februari 2013 heeft DVZ zijn praktijk aangepast aan de vaste RvV rechtspraak. Dat zei de DVZ in overleg met Kruispunt Migratie-Integratie. Voortaan adviseert de DVZ-arts en motiveert deze de beslissing over alle aspecten van de 9ter-norm: "een reëel risico voor het leven of de fysieke integriteit of op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in het land van herkomst". Volgens het oordeel van de RvS is de ene optie immers niet afhankelijk van de andere zodat de DVZ beide dient te onderzoeken. Beslissingen van voor februari 2013 worden ondertussen nog steeds vernietigd door de RvV; in dat geval moet de DVZ-arts een nieuw medisch advies geven zodat DVZ een nieuwe beslissing kan nemen (Kruispunt MigratieIntegratie, 2014). De aanleiding voor de verstrengde praktijk van de DVZ betreft de invoering van de medische filter in het voorjaar van 2012. Nochtans betekende deze filter geen wijziging voor artikel 9ter Vw. en vermeldt ook de memorie van toelichting van die wetswijziging in 2012 niets over dergelijk doel. Het huidige debat behelst de criteria van artikel 9ter Vw en meer bepaald of deze allemaal strikt “kunnen” herleid worden tot de strenge rechtspraak van het EHRM over artikel 3 EVRM. De DVZ (sinds 2012) en de Franstalige kamer van de RvS (19/11/2013) menen van wel. De RvV (sinds eind 2012) en de Nederlandstalige kamer van de RvS (juni en november 2013) menen van niet. •
De Belgische wetgever heeft in 2006 met artikel 9ter Vw uitdrukkelijk criteria bepaald om een machtiging tot verblijf toe te kennen. Dat alleen al gaat verder dan de rechtspraak van het EHRM aangezien het EHRM zich alleen uitspreekt in de context van een repatriëring.
•
Het EVRM en ook de kwalificatierichtlijn zijn slechts minimumnormen, en de Belgische wetgever mag ruimer gaan dan dat. In die zin “moeten” de criteria van artikel 9ter Vw niet herleid worden tot de strenge rechtspraak van het EHRM over artikel 3 EVRM. De wetgever wou de minimumnormen van het EHRM wel verzekeren, maar wou ook de Belgische praktijk verankeren. Artikel 9ter Vw bepaalt eigen criteria. Beide advocaten vinden bovendien dat het criterium “in het belang van de natiestaat” niet zou
mogen in rekening genomen worden bij kwesties die gaan over het recht op een menswaardige behandeling, zoals dit het duidelijk het geval was in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk. Artikel 3 EVRM is immers een absoluut recht. Dit laatste zou niet mogen afhangen van de economische overwegingen ten voordele voor de natie en dus ten nadele van het individu. (Dhondt & Loos, mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Eerder ook weer een politieke visie achter artikel 9ter dat speelt nu. Interpretatie en praktijk van het beleid is zeer restrictief en politiek ingevuld. (Van der Borght, 18/02/2014)
58
Dossier E concretiseert het probleem van de restrictieve interpretatie van artikel 9ter Vw. De verzoekende partij benadrukt dan ook de diverse onderdelen van het artikel waaraan moet voldaan worden. Zo zou de verwerende partij zich beperkt hebben tot de stelling dat de medische aandoening geen direct gevaar vormt voor het leven of de fysieke integriteit van de persoon, maar niet onderzocht hebben of er een risico is op een onmenselijke of vernederende behandeling bij afwezigheid van een adequate behandeling in het land van herkomst of verblijf. De motivatie van de arts-adviseur voldoet bijgevolg niet aan artikel 9ter Vw. aangezien deze een bredere bescherming voorziet. De advocaat verwijt de verwerende partij van simpelweg te stellen dat de ziekte niet ernstig is, maar lijkt daarbij vergeten te zijn dat de verzoekster actueel onder medische behandeling staat om complicaties te voorkomen. Indien deze behandeling niet kan verder gezet worden wegens niet beschikbaar of toegankelijk in het land van herkomst, zal dit voor de betrokkene ernstige medische gevolgen hebben. De verwerende partij vermeldt slechts het volgende: “l’infection par le VIH est stabilisée par une trithérapie qui n’a rien de sophistiqué et il est clair que cette trithérapie est disponible en Ukraine”. De advocaat verklaart de door de verweerder opgeroepen elementen onvoldoende en incorrect. De DVZ schendt in dit geval de zorgvuldigheidsplicht, in die zin dat, wanneer de overheid een beslissing neemt, zij alle voor de beslissing relevante feiten met zorgvuldigheid moet vaststellen (RvS 29 maart 2010, nr. 202.462.). 4.3.2.7.
Bewijslast
Mensen zonder wettig verblijf die een regularisatie aanvragen om medische redenen dienen te argumenteren waarom hun persoonlijke situatie gekenmerkt wordt door “een reëel risico voor het leven of de fysieke integriteit of een reëel risico op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling mogelijk is in het herkomstland of land van wettig verblijf”. De bewijslast komt dus bij de verzoekende partij te liggen. Dit houdt grotendeels in dat zij uitgebreide documentatie dienen te verzamelen over de toegang tot medische zorg in het land van herkomst, zowel op financieel vlak als de beschikbaarheid ervan. De meeste mensen bevinden zich echter reeds op Belgisch grondgebied en leven vaak in precaire levensomstandigheden waardoor zij onmogelijk in staat zijn om voldoende bewijsmateriaal aan te leveren om hun dossiers te staven (Tack, 2013). Daarenboven vergt dit soort bewijzen op maat van de betrokkene tijdrovend onderzoek alsook een hele inspanning van de behandelende artsen, advocaten en/of ondersteunende organisaties (Ilse, Séverine, Bobber & Benoit). Benoit Dhondt en Bobber Loos halen in de arresten vaak bepaalde elementen aan die door de DVZ niet in overweging worden genomen en/of niet worden beantwoord (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Om tot een gegrond besluit te komen over de effectieve toegankelijkheid tot zorg voor de patiënt dient volgens hen niettemin elk aangedragen element in overweging genomen te
59
worden. En dit zowel van de kant van de patiënt, als die van de DVZ. De advocaten wijzen in dit kader dan ook opnieuw op het belang van de motiveringsplicht, de zorgvuldigheidsplicht. In de arresten, zo bijvoorbeeld ook in dossier A en B, verwijzen advocaten naar de stereotiepe wijze waarop de DVZ argumenten opwerpt, namelijk op basis van een standaardsjabloon: Uit het voorgelegd medische dossier kan niet worden afgeleid dat de betrokkene lijdt aan een ziekte die een reëel risico inhoudt voor het leven of de fysieke integriteit of aan een ziekte die een reëel risico inhoudt op een onmenselijke of vernederende behandeling wanneer er geen adequate behandeling is in het land van herkomst of het land waar de betrokkene gewoonlijk verblijft. Bijgevolg acht de arts het niet bewezen dat een terugkeer naar het land van herkomst of het land waar de betrokkene gewoonlijk verblijft een inbreuk uitmaakt op de Europese richtlijn 2004/83/EG, noch op het artikel 3 EVRM. Benoit Dhondt en Bobber Loos bevestigen dat de DVZ landeninformatie van het ene dossier voor het andere gebruikt zonder daarbij de individuele criteria van de betrokkene na te gaan. Zo is het mogelijk dat zij veronderstellen dat bij een bepaalde dekkingsgraad, bijvoorbeeld 40%, de persoon in kwestie daar “ook wel zal onder vallen”. De reële toegankelijkheid wordt bijgevolg niet onderzocht (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Benoit Dhondt en Bobber Loos wijzen bovendien op de moeilijkheidsgraad om negatieve bewijzen voor te leggen, zoals het aantonen dat je geen familiaal netwerk meer hebt of het bewijzen dat je niet gedekt wordt door een ziekteverzekering in het land van herkomst. “Stel nu nog dat de afwezigheid van een familiaal netwerk kan aangetoond worden via overlijdensaktes bijvoorbeeld dan nog moet rekening gehouden worden met het feit dat het verkrijgen van zulke documenten in bepaalde landen geen evidentie is. Een land kan bijvoorbeeld worden gekenmerkt door corruptie en valse documenten waardoor de geloofwaardigheid van de voorgelegde papieren al meteen met de nodige voorzichtigheid moet worden benaderd.”. Verder ervaren ze ook dat verklaringen van de patiënt zeer moeilijk hard te maken zijn, aangezien deze louter gebaseerd zijn op “subjectieve” informatie (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). De arts-adviseur van de DVZ meent de situatie uit dossier A en dossier B zoals ze toen voorlag te kunnen beoordelen, spijts het gebrek aan actualisering.
De verzoekende partij haalt
daarentegen aan dat de zorgvuldigheidsplicht die de verwerende partij ertoe verplicht rekening te houden met alle pertinente elementen van het dossier, zoals het feit dat een hiv-infectie per definitie veranderlijk is, gebiedt dat de verwerende partij gebruik maakt van haar mogelijkheid om verzoekster aan een eigen onderzoek te onderwerpen vooraleer tot een beslissing ten gronde te komen. Het argument van de advocaat in dossier B luidt dat de ambtenaar-arts niet de minste moeite genomen heeft om de medische informatie aangebracht door de behandelende arts, noch door de raadsman van verzoekster na te gaan of te weerleggen wat de toegankelijkheid van de zorg betreft. Dit gaat dan weer in tegen de motiveringsplicht. 60
4.3.2.8.
Beroepsprocedure
In heel veel zaken is er nog geen definitieve beslissing genomen en wacht de aanvrager normaliter ofwel op een beslissing van de DVZ, ofwel op een uitspraak van de RvV of de RvS wanneer in beroep werd gegaan. Benoit Dhondt en Bobber Loos wijzen op het tijdrovend mechanisme waarbij de DVZ over de mogelijkheid beschikt om meermaals een weigeringsbeslissing uit te roepen na een schorsing of vernietiging van hun beslissing door de RvV Daarenboven heeft de patiënt in afwachting van een procedure tot ontvankelijkheid enkel recht op dringende medische hulp (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Séverine Caluwaerts verklaart dat de zieke persoon op die manier terechtkomt in een kwetsbare situatie zonder materiële opvang, zonder recht op werk en zonder recht op sociale bijstand. Door deze situatie belanden ze in een groot materieel en psychologisch lijden, wat de medische behandeling bemoeilijkt en waardoor zij onmogelijk een leven kunnen opbouwen (mondelinge mededeling, 23/01/2014, Antwerpen). Een ander opkomend probleem betreft het aantal dossiers waarbij beroep wordt aangetekend tegen een negatieve beslissing, maar waarop de DVZ besluit deze beslissing in te trekken. Zo annuleerde de RvV in een bepaalde case een weigeringsbeslissing vanwege de DVZ aangezien deze geen rekening had gehouden met aan aantal elementen die in de aanvraag waren meegedeeld en deze niet nader had onderzocht. Opnieuw gaf de DVZ een negatieve beslissing. Opnieuw werd geen rekening gehouden met alle informatie in het dossier. Opnieuw diende de verzoekende partij een beroep in, waarop de DVZ besliste om de beslissing in te trekken. Momenteel is het dossier nog in procedure. Myriam Vastmans getuigt van een case die zo tot vijfmaal toe een nieuwe negatieve beslissing werd toegekend (mondelinge mededeling, 5/03/2014, Brussel). Dossier E sluit hier bij wijze van voorbeeld eveneens bij aan. Bobber Loos legt verder uit dat in het kader van de medische regularisatieprocedure enkel een annulatieberoep mogelijk is voor de RvV Dit heeft tot gevolg dat de RvV enkel gaat kijken of de DVZ op het moment dat deze haar beslissing nam (en dus op basis van de elementen die toen in het dossier zaten), geen fout beging. Dit verschilt van het beroep in volle rechtsmacht, waarbij de RvV de hele zaak opnieuw gaat bekijken op de zitting, en dus ook rekening kan houden met nieuwe elementen en aanvullingen (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen) De medische procedure kan aldus, anders dan overige vormen van subsidiaire bescherming, niet in volle rechtsmacht getoetst worden. Benoit Dhondt verwijst in dit licht naar de zaak Josef tegen België. De veroordeling van ons land omwille van een te moeilijke beroepsprocedure betekent in dit arrest namelijk een stap in de goede richting. Niettemin kan een effectieve wetswijziging, waarbij de medische procedure net zoals de overige vormen van subsidiaire bescherming door de RvV in volle rechtsmacht kan getoetst worden, aangewezen zijn (mondeling mededeling, 24/02/2014, Antwerpen).
61
Het aantekenen van beroep vergt bovendien veel tijd en geld. Benoit Dhondt vindt het dan ook niet kunnen dat het enige middel waarop de betrokkene zich kan beroepen vaak gemiddeld twee jaar op zich laat wachten. Verder worden vreemdelingenzaken vaak door pro deo advocaten behandeld. Dit betekent dat stagiairs verantwoordelijkheid krijgen over een dossier, terwijl zij zelf nog geen diepgaande praktische ervaring hebben opgebouwd in het domein van het vreemdelingenrecht en in een advocatenkantoor werken waar ze niet altijd ondersteund worden door een op dit domein relevant referentiekader. Dit kan uiteraard problemen geven voor een kwaliteitsvolle behandeling van een dossier en opnieuw heel veel tijd kosten (mondelinge mededeling, 24/02/2014, Antwerpen). Myriam Vastmans treedt de verschrikking van de lange wachttijd bij. De medische regularisatieprocedure is er om bescherming te geven aan zwakkere mensen. “Nu leven mensen echter op straat en moeten ze twee jaar wachten op een beslissing. Dit sluit op geen enkele manier aan bij een menswaardig leven”. De praktijk valt volgens haar dan ook volledig naast het doel van de wet (mondelinge mededeling, 5/05/2014, Brussel). Ilse Kint bemerkt dat het heel moeilijk is om een overzicht te houden over de gehele situatie van de patiënt door de lange wachttijd van de beslissingen, alsook de vele procedures die aanslepen. Momenteel zijn er tal van mogelijkheden waarin patiënten zich kunnen bevinden op het vlak van verblijfsrechtelijk gebied. Deze grijze zone zorgt voor een bepaalde moedeloosheid in het dovenmansgesprek dat zich momenteel concretiseert (mondelinge mededeling, 21/03/2014, Antwerpen). De staatssecretaris antwoordt dat de Dienst Vreemdelingenzaken eenduidigheid en een vaste rechtspraak wil krijgen wanneer in een kamervraag gepeild wordt naar de reden waarom de DVZ heeft beslist om in beroep te gaan tegen de arresten van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en men niet bereid is om de suggesties van de Raad te volgen (Vr. en Antw. Senaat, 10 januari 2013, (Vr. 5/82 F. Piryns)). 4.3.2.9.
Intrekking verblijfskaart
Sommige van de patiënten die op basis van medische redenen werden geregulariseerd, zien hun verblijfskaarten plots ingetrokken worden terwijl hun ziekte niet evolueerde sinds de datum van hun regularisatie. Dit wil zeggen dat de ziekte niet beter of ernstiger is geworden, wat volgens Myriam Vastmans enkel te danken is aan het effect van de medische behandeling die verdere complicaties van de ziekte tegenhoudt (mondelinge mededeling, 5/03/2014). De behandelende artsen begrijpen bijgevolg niet dat het verblijfsrecht wordt ingetrokken van iemand die op het moment van de regularisatie als ernstig ziek beschouwd werd. Zelfs niet wanneer de persoon intussen kan werken. De betrokkene blijft immers een ernstig zieke, maar kan een relatief normaal leven leiden - opnieuw echter wegens stabilisatie ten gevolge van behandeling (Bobber Loos, schriftelijke mededeling, 23/04/2014) 62
De RvV hamert er eveneens op dat termen zoals ‘gunstig’ en ‘verbeterd’ niet op een radicaal karakter wijzen. Zo zou een verbetering van de gezondheidstoestand sinds een jaar, met gunstige evolutie, niet volstaan om een 9ter statuut in te trekken (arrest nr. 114.693 van 29november 2013). Artikel 9 van het KB van 17 mei 2007 bepaalt bovendien dat de tijdelijke machtiging niet verlengd of beëindigd wordt, tenzij de omstandigheden op grond waarvan de machtiging werd toegekend “niet langer bestaan of zodanig zijn gewijzigd dat deze machtiging niet langer nodig is. Er dient hierbij te worden nagegaan of de verandering van deze omstandigheden een voldoende ingrijpend en nietvoorbijgaand karakter hebben.” Uit de vaste RvV rechtspraak volgen verder enkele principes die de DVZ moet toepassen bij een beslissing om de verblijfsmachtiging niet te verlengen. Zo dient de DVZ te vermelden welke omstandigheden op een voldoende ingrijpende en niet-voorbijgaande wijze veranderd zijn (RvV 106.854, 17 juli 2013). Wanneer de DVZ-arts in vergelijking met het eerdere advies tot een fundamenteel verschillend en/of tegenovergesteld besluit komt, dient hij te duiden waarom dezelfde aandoening niet langer voldoet aan de vereiste ernst in de zin van artikel 9ter, eerste lid Vw. (RvV 93.870, 18 december 2012) (Kruispunt Migratie-Integratie, 2014). De federale Ombudsman in 2013 stelde een aanzienlijke toename vast van klachten inzake de weigering tot verlenging van de tijdelijke machtiging to verblijf op basis van medische redenen. Zo zien we dat de adviserende DVZ-arts in bepaalde medische adviezen van oordeel is dat het chronische karakter of de stabilisering van de aandoening toelaat te besluiten: — dat de gewijzigde omstandigheden ten aanzien van deze waarbij de machtiging tot verblijf werd uitgereikt een voldoende ingrijpend en niet-tijdelijk karakter hebben; — dat de pathologie niet langer een reëel risico inhoudt voor het leven of de fysieke integriteit van de verzoeker. De adviserende arts onderzoekt echter niet of er een risico is op een onmenselijke of mensonterende situatie als de voorgeschreven behandeling wordt stopgezet omwille van het feit dat een gepaste behandeling niet beschikbaar is in het land van herkomst. Bovendien blijkt uit dergelijke beargumentering evenmin dat de adviserende arts meent een bewijs te moeten voorleggen van toegankelijke en beschikbare zorgverlening in het land van herkomst. Wanneer een ziekte chronisch is of stabiliseert, kan dit wijzen op een verbetering van de situatie, maar bevestigt dit ook dat de ziekte er nog steeds is. De DVZ weigert echter het verblijf louter op basis van bovenstaande redenering te verlengen (Herman & De Bruecker, 2014).
63
Deel 3: Algemene conclusie De doelstelling van deze masterproef bestond eruit de medische regularisatieprocedure, nl. artikel 9ter Vw., in kaart te brengen en een antwoord te zoeken op de vraag of en in welke mate het een efficiënt instrument biedt op de verplichting om adequate bescherming te bieden aan zieke personen zoals bepaald in artikel 3 van het EVRM en de Europese Richtlijn 2004/83/EG. Het ondernomen onderzoek zoomt in op de situatie in eigen land en meer concreet op migranten met een irreguliere classificatie met hiv/aids. Aan de hand van cases en interviews kwam de focus daarbij te liggen op de pijnpunten die deze populatie ondervindt in hun strijd om zich te verzekeren van een duurzame manier om de nodige zorgen te verkrijgen, waarvan tevens hun leven afhangt. Ten eerste kunnen we concluderen dat thema’s zoals migratie en hiv/aids zich moeilijk in een wetgevend kader laten gieten. Artikel 9ter Vw. zal nooit volledig eenduidig zijn aangezien context, mentaliteit en interpretatie hier – al dan niet bewust – een constante invloed op uitoefenen. De medische regularisatieprocedure verplicht evenwel tot een motivering op de diverse elementen die het artikel vermeldt, meer bepaald op financieel, etnisch, politiek, geografisch en veiligheidsvlak. In de praktijk blijken deze echter voor veel discussie te zorgen en kan de patiënt vaak geen regularisatie afdwingen. Zoals blijkt uit de cases en de gevoerde gesprekken ontstaat er een zekere contradictie tussen de theoretische beschikbaarheid van een behandeling en de effectieve toegankelijkheid van de adequate zorg in de praktijk. Dit hangt namelijk af van de concrete situatie van de patiënt in kwestie: machtiging tot verblijf, financieel inkomen, familiaal netwerk, leeftijd, … Maar evenzeer van het gezondheidssysteem in het land van herkomst: medische infrastructuur, kosten, het al dan niet bestaan van een sociale verzekering, commercialisering en voorraad van noodzakelijke medicijnen. Op basis van de resultaten kunnen we ons verder afvragen of de feitelijke DVZ-praktijk in overeenstemming is met de geest van de medische regularisatieprocedure. Noopt een motivering op deze diverse elementen namelijk niet tot een werkelijk onderzoek van al deze diverse elementen? De praktijk doet vermoeden dat de argumenten pro een machtiging tot verblijf gemakkelijk van tafel worden geveegd of als niet bewezen beschouwd langs de zijde van de DVZ. Want wat doet deze instantie nu? Wanneer in hun ogen de ziekte niet ‘direct levensbedreigend’ of ‘kritiek’ is, kan de aanvrager volgens de dienst gewoon uitgezet worden. ‘Direct levensbedreigend’ is echter niet gelijk te stellen aan een ‘reëel risico’. De DVZ hanteert een veel strenger criterium dan de formulering voorzien door de wet. Zo is iemand die hiv-besmet is, maar nog niet aan aids lijdt, niet direct levensbedreigend ziek. Niettemin zal deze persoon die fase van de ziekte ontwikkelen bij gebrek aan verzorging. Daarbij kan een simpele stelling dat de hiv-medicijnen of aidsremmers in het herkomstland beschikbaar zijn, niet volstaan. De patiënt moet er namelijk ook toegang toe hebben. Vaak is het ook zo dat mensen hun land verlaten hebben omwille van andere redenen dan medische 64
problemen met een diagnosestelling van het hiv-virus eenmaal ze reeds in België verblijven. Gezien hun penibele situatie is het vaak duidelijk dat een terugkeer naar het land van herkomst de toegang tot behandeling zal verhinderen aangezien ze opnieuw aan dreigingen zullen worden blootgesteld. Dit belemmert op zijn beurt de benodigde zorgen en een verminderende levensverwachting al naargelang de vordering van hun infectie. Maar zelfs voor zij die niet politiek bedreigd worden, verjaagd zijn door hun familie of gevlucht zijn wegens stigma, betekent terugkeer naar het land van herkomst geen garantie op adequate behandeling. Dit kan omwille van financiële redenen zijn, maar vaak worden de landen ook gekenmerkt door een zwak gezondheidssysteem, bepaalde voorwaarden waaraan moet voldaan worden en/of afwijzing door het stigma dat over het virus hangt. Deze praktijk is evenwel een schoolvoorbeeld van hoe men krampachtig verwijst naar de zaak N t. het Verenigd Koninkrijk en dus de noodzaak van een zogenaamd terminaal stadium van de ziekte. DVZ vindt het omwille hiervan zelfs niet noodzakelijk om te onderzoeken of de nodige zorg beschikbaar en toegankelijk is in het herkomstland. België blijft ook op procedureel vlak in gebreke, zoals onder meer blijkt uit de internationale veroordelingen omwille van een te complexe en gebrekkige beroepsprocedure waartoe de aanvragers hun toevlucht moeten zoeken. Volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vormt de huidige procedure voor de RvV geen effectief rechtsmiddel. Een ander groot pijnpunt betreft de opeenstapeling van aanvragen gekoppeld aan een opeenvolging van – vaak slechts licht gewijzigde – weigeringsbeslissingen. Sterker nog, zo kenmerkt de huidige praktijk zich door het intrekken van negatieve beslissingen door de DVZ wanneer deze een sterk beroep van de verzoekende partij op hun beslissing vermoedt. De instantie wil daarmee anticiperen op de argumenten van de tegenpartij, wat een latere beroepsinstelling voor de aanvrager kan bemoeilijken. Tot slot kunnen we stellen dat irreguliere migranten met hiv/aids (dringende) medische zorgen – kunnen – krijgen, maar dat verder inspanningen moeten geleverd worden voor een minimale levenskwaliteit. De kwetsbaarheid van de mensen die hier komen, zit wel degelijk voornamelijk in het migratieverhaal waarvan hiv een onderdeel uitmaakt, als het ware als een symptoom dat de zaken versterkt. De artsen klagen dan ook terecht aan dat de patiënten vaak het slachtoffer van heen-en-weergeslinger tussen de instanties, in het bijzonder de DVZ en de RvV. Mensen die in de juridische mallemolen terechtkomen van de medische regularisatieprocedure ontberen de nodige zorg door hun voortdurend wisselend en/of onzeker statuut (met bijhorende rechten). De zieke - irreguliere - persoon komt terecht in een kwetsbare situatie zonder materiële opvang, zonder recht op werk, zonder recht op sociale bijstand. Door deze situatie belanden ze in een groot materieel en psychologisch lijden, wat de medische behandeling bemoeilijkt en tevens ethisch onverantwoord is.
65
Deel 4: Aanbevelingen Het ondernomen onderzoek met de daaraan gekoppelde inzichten en resultaten inspireren tot het uiteenzetten van een aantal aanbevelingen. Deze zijn mede tot stand gekomen naar aanleiding van de gevoerde gesprekken met de experts en de informatie die ik me gaandeweg heb eigen gemaakt. 1. Opzetten van een transparante database Het strekt dan ook tot een eerste aanbeveling om een onafhankelijke, gemeenschappelijke database op te stellen ter beschikking van zowel de DVZ, als de advocaten, de behandelende artsen en de hulpverlenende instanties. Deze databank dient informatie te omvatten met jurisprudentie over de medische regularisatieprocedure en landeninformatie met betrekking tot beschikbaarheid en toegankelijkheid van gezondheidszorg. Daarnaast kan het nuttig zijn om een lijst met landen op te stellen voor welke een terugkeer een gevaar kan inhouden. Deze bron van informatie kan echter alleen waardevol zijn als transparantie en evaluatie tot de streefdoelen behoren. Ervaringen kunnen op deze manier gedeeld worden met het oog op meer contextinformatie en bijgevolg een adequate argumentatie op maat van iedere betrokkene. In dit kader kan een dossier eveneens aan efficiëntie winnen wanneer alle partijen de bronnen bekendmaken waarop ze zich beroepen. Hierdoor kan de aanvrager opmerkingen uiten over de door de DVZ gehanteerde bronnen vooraleer deze een beslissing heeft genomen. Dit kan op zijn beurt een veelvoud aan beroepsprocedures en aanvragen vermijden. Belangrijk te vermelden is dat sommige organisaties reeds stappen zetten in deze richting. Zo heeft Kruispunt Migratie-Integratie bijvoorbeeld een document met daarin een overzicht van de bronnen waarnaar verwezen wordt. De organisatie heeft daarbij een onderscheid aangebracht tussen de bronnen die zij zelf hanteren, diegene die DVZ als referentie gebruikt en de bronnen die daarvan niet toegankelijk zijn of foutieve/gedeeltelijke informatie bevatten (Ellen Druyts, schriftelijke mededeling, 15/01/2014. 2. Onderlinge communicatie tussen de arts-adviseur van de DVZ en de behandelende arts Indien de DVZ meer rekening zou houden met de medische attesten van de behandelende artsen zou de onderlinge situatie mogelijk verbeteren aangezien deze laatste zich niet langer ongeloofwaardig geacht voelen. De medische attesten dienen zo gedetailleerd mogelijk opgemaakt te worden voor patiënten die een medische regularisatieaanvraag indienen met daarbij de nadruk op het vitale risico dat zij lopen indien zij moeten terugkeren naar hun land van herkomst. Verder zouden de publieke autoriteiten de medische attesten van de behandelende artsen ruimer en grondiger moeten onderzoeken met het oog op een betere garantie wat betreft de behandeling en opvolging van zieke mensen die het bevel krijgen om het grondgebied te verlaten.
66
3. Respecteren van criteria bij een beslissing aangaande medische regularisatieaanvragen Om als arts correct geïnformeerd te zijn omtrent de persoonlijke staat van de patiënt en de situatie van het herkomstland om zodoende een inschatting te kunnen maken of er al dan niet een risico is bij terugkeer kan het nuttig zijn een aantal duidelijke criteria te volgen. Aan deze criteria dient voldaan te worden vooraleer een bevel tot het verlaten van het grondgebied aanvaardbaar is voor de seropositieve migrant die een aanvraag doet voor machtiging tot verblijf op basis van artikel 9ter.
Op medisch vlak vereisen de behandelende artsen een stabiele hiv-infectie die onder controle is. Dit wil zeggen dat de patiënt een voldoende immuniteit, geen actieve opportunistische infectie en een ondetecteerbare virale lading kent. Daarbij moet steeds oog zijn voor een antiretrovirale behandeling die door de persoon in kwestie goed verdragen wordt. Bovendien is het van groot belang dat het land van herkomst/verblijf voorziet in behandeling en opvolging voor andere pathologieën waaraan de patiënt kan leiden. Zo zou een terugkeer evenmin mogen gepaard gaan met een andere ongecontroleerde pathologie naast de seropositieve status van de migrant. Een belangrijke factor hangt samen met een sociaal netwerk dat ondersteuning kan bieden in het land van herkomst, maar ook de capaciteiten van de persoon zelf om weerstand te bieden bij een eventuele stigmatisering en discriminatie vanuit de samenleving.
Voor de medische behandeling dient de patiënt verder in de mogelijkheid te verkeren om alle medische kosten te dekken, alsook voldoende inkomen te vergaren om in te staan voor dagelijkse uitgaven van zichzelf en zijn familie.
Vaak is het zo dat migranten hun land ontvluchten omwille van politieke redenen of persoonlijke bedreigingen. Zo ontdekt het merendeel hun seropositiviteit pas wanneer ze aankomen in het gastland. Een terugkeer naar het land van herkomst kan vervolgens een direct risico betekenen vanwege politieke en persoonlijke onzekerheid, maar tevens onrechtstreeks aangezien bedreigingen een reëel obstakel kunnen inhouden voor toegang tot behandeling en geregelde opvolging, essentieel om de ziekte te overleven. Dergelijke dreiging kan aldus een hinderpaal vormen wat betreft de bovenvermelde medische, economische en/of sociale criteria.
In het kader van de behandeling van de aanvragen tot medische regularisatie door de DVZ, wensen de artsen uit de aids referentiecentra in de toekomst dan ook dat een constructief overleg tussen de aanvrager, zijn advocaat, zijn arts en de adviserende geneesheer tot stand komt. Indien het tot een beslissing tot terugkeer komt, zouden de autoriteiten dit slechts mogen uitvoeren nadat er een contact heeft plaatsgevonden tussen de verzorgende arts hier in België en de arts die in het land van herkomst de behandeling zal overnemen. Alleen op die manier kan een complete overdracht van het dossier. Zo kan tevens worden verzekerd dat de genomen beslissingen voldoen aan de hierboven vermelde criteria en dat het leven niet in gevaar wordt gebracht op middellange of op lange termijn. Dit laatste impliceert met name ook een garantie op duurzame toegang tot behandeling en zorgverlening, hier of in het land van herkomst/verblijf. De sleutelfiguren halen eveneens aan dat er zou gewerkt moeten 67
worden met een aanvaardbaar gemiddelde van 60 à 70 % op het vlak van coverage. Tot slot verdienen kwetsbare groepen, zoals migranten, MSM, sekswerkers, intraveneuze druggebruikers, … extra aandacht. 4. Globale inspanning Indien de medische regularisatie zodanig streng blijft, kan dit gevolgen hebben voor de publieke gezondheid. Uit de praktijk blijkt dat heel veel mensen geen gevolg geven aan een bevel tot terugkeer en dus in ons land blijven. Het is daarbij niet ondenkbaar dat centra en artsen mensen kwijt geraken in de follow-up of dat mensen onvoldoende financiële middelen hebben om hun medicatie op een effectieve manier te nemen met alle gevolgen van dien voor de levensverwachting van de persoon zelf, maar ook voor de transmissie via zwangerschap of besmettingskans bij seksueel contact. De hivepidemie kan slechts onder controle geraken door meer internationale solidariteit te tonen. Het gaat voor ons land slechts over een heel klein deel van de totale populatie besmet met hiv/aids. Is het dan niet aan ons om onze krachten te bundelen en onze verantwoordelijkheid op te nemen voor deze mensen, alsook onze buurlanden hiertoe aan te zetten voor diegenen die op hun grondgebied verblijven? Is het niet aan ons om landen te steunen die met beperkte middelen te kampen hebben, maar net het meeste getroffen worden door de epidemie? Dit zal zowel de verspreiding van de epidemie alsook de economische en menselijke last van het virus reduceren. In dit verband kan ook gedacht worden aan de opzet van een medische coöperatie met het oog op het verbeteren van de behandeling en de medische zorg in de landen die het meest geteisterd worden door de medische aandoening. Nu worden vaak ook veel jonge mensen behandeld die economisch productief zouden kunnen zijn en voor hun familie en kinderen kunnen zorgen mits adequate behandeling en toegang hiertoe. Het is dus rendabel om dergelijke patiënten te behandelen, voor diens persoonlijke situatie, voor de algemene gezondheid alsook voor een waarborging van hun zinvolle bijdrage aan de maatschappij. Dit sluit bovendien aan bij het idee van UNAIDS en de Wereld Gezondheidsorganisatie dat een focus op zoveel mogelijk mensen in behandeling te nemen de beste manier betreft om de epidemie te limiteren. Via een medische coöperatie zouden landen in staat zijn om meer mensen te bereiken. “There is a lot of competence in Europe about hiv, but the doctors are in the north and the patients in the south. New and more development programs in the sector of health and hiv from the bilateral cooperation and from Europe are needed, for example hospitals twinnings” (Rémy Demeester, mondelinge mededeling, 5/02/2014, Brussel). 5. Gedeelde bewijslast en een onafhankelijke instantie als beslissingsorgaan Vanuit de gesprekken met de advocaten lijkt een gedeelde bewijslast vanaf het moment dat een reëel risico is aangetoond meer aangewezen. Op die manier zou de DVZ zelf bewijzen moeten kunnen voorleggen dat een adequate behandeling en opvolging daadwerkelijk mogelijk zijn wanneer de patiënt terugkeert naar het land van herkomst. De DVZ is namelijk een grote onderzoeksinstantie is 68
die over voldoende - of alleszins meer - middelen en tijd beschikt dan de aanvrager zelf. Nu wordt de reële toegankelijkheid tot behandeling echter niet onderzocht. Ook is er geen opvolging of evaluatie van de betrokkene die wordt teruggestuurd. Daarnaast kan het volgens de bevraagde advocaten een optie zijn om het Commissariaat-Generaal bevoegd te maken om artikel 9ter Vw. te beoordelen. Zij beschikken immers over meer landeninformatie, zijn een onafhankelijk en dus neutraal orgaan en garanderen op die manier meer de beschermingsnood van de vragende partij. Een meer rechtvaardige procedure inzake de medische regularisatie zou dan ook een rem kunnen zetten op de opeenstapeling van beroepsaantekeningen. Daarnaast kan dit mogelijk leiden tot het beter en gemakkelijker bijhouden van data. Dit kan dan weer een pluspunt betekenen in de opvolging en evaluatie van artikel 9ter Vw. 6. Evaluatie van beslissingen in lopende dossiers inzake medische regularisatieaanvragen Het verdient ook zeker aanbeveling om toekomstige uitspraken op te volgen en vooral na te gaan of een nieuwe DVZ-beslissing na een RvV-vernietiging op een gegronde manier gestaafd en al dan niet veranderd is. Alleszins moet vermeden worden dat wederom een ‘ongewijzigde of licht gewijzigde’ weigeringsbeslissing uitgesproken wordt. 7. Aandacht voor gezondheidssysteem in het land van herkomst Een laatste belangrijke prioriteit gaat uit naar een verbetering van het gezondheidssysteem in het land van herkomst. Besmetting met hiv is namelijk een bijzonder ernstige ziekte en de betrokken landen zijn vaak de armste landen ter wereld. Voor een handvol personen dat hier behandeling krijgt, zijn er tienduizenden mensen in het land van herkomst die minstens even goede zorg verdienen. Verbetering op het vlak van betrouwbare behandelingen, een constante beschikbaarheid van medicatie, voldoende voorraad, niet-vervallen medicatie, … zijn een aantal belangrijke focuspunten . Zolang dit streefdoel niet bereikt is, heeft ons land de verantwoordelijkheid om de kleine fractie aan zieke irreguliere migranten op te nemen die bij ons een aanvraag indienen voor een machtiging tot verblijf op basis van medische redenen. Bovendien ervaren de respondenten niet het zogenaamde aanzuigeffect of het veelbesproken medische toerisme, integendeel. De medische regularisatieperiode blijft de dag van vandaag een heet hangijzer dat zelfs mogelijk gepaard gaat met een ontradend effect. We kunnen simpel verwijzen naar het feit dat de meeste migranten die hier een aanvraag indienen op basis van de 9ter-procedure pas seropositief gediagnosticeerd worden eenmaal aangekomen in het gastland. Als laatste noot, lijkt het mij van groot belang dat de DVZ en de Staatssecretaris voor Asiel en Migratie openstaat voor de argumenten en aandachtspunten die de advocaten, behandelende artsen en sociale organisaties opwerpen. Verandering kan pas plaatsvinden op voorwaarde dat een kwaliteitsvolle, objectieve analyse van de praktijk wordt uitgevoerd. Niettemin vergt structurele verandering voldoende wil en draagkracht bij de autoriteiten die uiteindelijk de beslissing in handen hebben. 69
Bijlage 1: Overzicht respondenten Anna Van der Borght
Ondersteuningspunt Medische zorg bij het Antwerps Minderhedencentrum de Acht
Benoit Dhondt
Advocatenkantoor Kati Verstrepen, Antwerpen
Bobber Loos
Advocatenkantoor Kati Verstrepen, Antwerpen
Ellen Druyts
Stafmedewerker afdeling rechtspositie Kruispunt Migratie-Integratie
Grâce Ntunzwenimana
Animatrice bij SidAids Migrants/Siréas
Ilke De Boel
Beleidsmedewerker Hiv en zorg op Sensoa, Vlaams expertisecentrum voor seksuele gezondheid
Ilse Kint
Behandelend arts in de HIV/SOA Kliniek op het Instituut voor Tropische Geneeskunde Antwerpen
Myriam Vastmans
Sociaal Assistent bij Siréas
Ria Koeck
Beleidsmedewerker Hiv en zorg op Sensoa, Vlaams expertisecentrum voor seksuele gezondheid
Rémy Demeester
Behandelend arts in het Aids Referentiecentrum Charleroi
Séverine Caluwaerts
Behandelend arts in de HIV/SOA Kliniek op het Instituut voor Tropische Geneeskunde Antwerpen
Sylvie Micholt
Advocatenkantoor Amistadlaw, Brugge
Veerle Evenepoel
Coördinatrice bij Medimmigrant
70
Bijlage 2: Onderzoeksvragen Om de doelstelling van het onderzoek te bereiken, dienen tal van vragen te worden beantwoord. In wat volgt wordt een onderscheid gemaakt tussen centrale onderzoeksvragen en deelvragen. De concretisering van artikel 9ter Verblijfswet ten aanzien van migranten met hiv/aids •
Wat is de logica achter ons asiel- en migratiebeleid ten aanzien van (irreguliere) migranten met hiv/aids die een aanvraag tot medische regularisatie op basis van artikel 9ter Vw. doen? Wat is haar doelstelling?
•
Waar liggen de tekortkomingen, hiaten in dit beleid?
•
Zijn er andere tendensen te zien in de beslissingen over de jaren heen; een zekere evolutie?
•
Welke wisselwerking bestaat er tussen het nationaal en internationaal beleid inzake (irreguliere) migranten met een medische problematiek?
•
Welke mensenrechten komen in dit vraagstuk te pas?
•
Op welke wijze wil de staatssecretaris ervoor zorgen dat de menselijkheid, de menswaardigheid en het respect voor mensenrechten wordt gegarandeerd voor (irreguliere) migranten die leven met hiv/aids?
•
Op welke wijze is de huidige beleidsvoering, na de veroordelingen door het Europees Hof voor de rechten van de mens, reeds bijgestuurd?
Wat is de context van de weigeringsbeslissingen inzake 9ter-aanvragen? Wat zijn de gevolgen van dergelijke beslissingen? •
Hoe vult de Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) de criteria voor artikel 9ter in?
•
In welke mate onderzoekt DVZ de aanvragen, m.a.w. onderzoeken zij ook de reële adequate behandelingsmogelijkheden in het land van herkomst?
•
Worden de medische adviezen van de behandelende artsen mee in rekening genomen?
•
Welke bronnen, documenten, referenties spreekt DVZ aan om tot een gemotiveerde beslissing te komen? Welke de behandelende artsen en advocaten?
•
Wat voor databank is MedCOI?
71
•
Hoe bepaalt men of het land van herkomst beschikbare en toegankelijk medische zorgen voorziet voor de aandoeningen van de betrokken persoon?
•
Strookt de praktijk van de DVZ met de rechtspraak van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen en de Raad van State?
•
Er heerst verdeeldheid tussen de Nederlandstalige en Franstalige kamer van de Raad van State over de interpretatie van 9ter. Hoe vertaalt zich dit in de praktijk?
•
Wat zijn de meest voorkomende argumenten pro en contra een machtiging tot verblijf op het grondgebied voor (irreguliere) migranten die leven met hiv/aids?
•
Welke motieven wegen het zwaarste door?
•
Hanteert DVZ transversale bepalingen of getuigt hun aanpak van een geïndividualiseerde benadering van dossiers?Welke criteria worden precies onderzocht om de situatie van asielzoekers te bepalen en hoe?
•
Worden beslissingen die leiden tot een bevel tot terugkeer vaak aangevochten?
•
Op basis van welke gronden worden de motivaties van beslissingen tot terugkeer al dan niet succesvol aangevochten?
•
Zijn er verder praktische moeilijkheden of juridische verwarring met betrekking tot artikel 9ter ?
•
Heeft u aanbevelingen in verband met 9ter om een betere bescherming te waarborgen?
Hoe zit het met de toegang tot adequate medicatie en behandeling? • Welke invloed vloeit voort uit de invoering van de medische filter in januari 2012? • Welke rol speelt de medische deontologie voor de behandelende artsen, alsook voor de DVZarts? • Is het mogelijk dat de behandeling die gevolgd wordt in België niet aanwezig is in het land van herkomst maar dat men een rechtvaardiging voor de weigeringsbeslissing bekomt door te wijzen op de beschikbaarheid van een alternatieve behandeling? -
Wordt daarbij de geneesmiddelenresistentie in rekening genomen ?
-
Wordt de behandelende arts in België geconsulteerd over een mogelijk alternatief in het land van herkomst?
-
Wordt het medisch verleden van de patiënt daarbij in rekening genomen?
72
• Is oordelen over ‘de ernst’ van de ziekte opportuun in het geval van hiv/aids? Het virus kan namelijk jaren sluimeren zonder dat het AIDS-stadium uitbreekt maar zeker is wel dat zonder behandeling mensen binnen een bepaalde termijn in dat stadium terechtkomen en dat deze zonder behandeling fataal wordt. • Wordt er een verschil gehanteerd tussen besmette, maar gestabiliseerde personen en aidspatiënten?
73
Bijlage 3: medisch attest
74
75
76
Bijlage 4: Powerpoint DVZ inzake artikel 9ter Vw.
77
78
79
80
81
Bibliografie Aas, K. F. (2007). Globalization and Crime: Key Approaches to Criminology. London: Sage Publications. Arrest nr. 116 096 van 19 december 2013 in de zaak RvV 135 777 / II. Arrest nr. 114.693 van 29november 2013. Artikel 9ter van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen. Baarda, B. (2009). Dit is onderzoek. Handleiding voor kwantitatief en kwalitatief onderzoek, Groningen: Noordhoff Uitgevers. Beyens, K. & Tournel, H. (2009). Mijnwerkers of ontdekkingsreizigers? Het kwalitatieve interview In T. Decorte, & D. Zaitch (Eds.), Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp.196-228). Leuven: Acco. Bouckaert, S. (2007). Documentloze vreemdelingen. Grondrechtenbescherming doorheen de Belgische en internationale rechtspraak vanaf 1985, I, Antwerpen: Maklu. Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding (2012). Het Centrum in 2011. Jaarverslag Algemene werking 2011. Geraadpleegd op 20/12/2013 op http://www.diversiteit.be/sites/default/files/legacy_files/publications/rapport_annuel/aw2011/CGKR_J V_algemeen_NL.pdf. Centrum voor Gelijkheid van Kansen en Racismebestrijding (2013). Migrati. Jaarverslag 2012. Geraadpleegd op 29/12/2013 op http://www.emnbelgium.be/sites/default/files/publications/cgkr_jv_migratie_nl_web1.pdf. Coolen, D. (2014). Dalende immigratie, inperking van rechten. Geraadpleegd op 15/03/2014 op http://www.diversiteit.be/dalende-immigratie-inperking-van-rechten. Creswell, J. W. (2007). Qualitative inquiry and research design. Thousand Oaks : Sage Publications. Daems, T. & Robert, L. (2007). Zygmunt Bauman. De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers. Decorte, T. (2011). Methoden van onderzoek: ontwerp en dataverzameling. Een handleiding. Gent: Academia Press.
82
De Kamer (2013). Plenumvergadering van 16 oktober 2013. Geraadpleegd op 14/04/2014 op http://www.dekamer.be/doc/PCRA/pdf/53/ap163.pdf. Devillé, A. (2008). Schuilen in de schaduw : mensen zonder wettig verblijf in de Belgische samenleving : een kwalitatieve 'multi-method' benadering, Mechelen: Wolters Kluwer business. Druyts, E., Evenepoel, V., Neuckens, D., Somers, E., Crauwels, F. & Vanvinckenroye M. (2006) Dringende Medische Hulp voor mensen zonder wettig verblijf. Handleiding voor OCMW’s en zorgverstrekkers. Geraadpleegd op 19/12/2013 op http://www.medimmigrant.be/uploads/Publicaties/Handleiding/DMH%20voor%20MZWV%20handlei ding%20voor%20OCMWmedewerkers%20en%20zorgverstrekkers%20%20basispakket%20NL.pdf. Duarte, M., Moore, S., Llorens M. & Baechtold, C. (2012) Renvois et accès aux soins. Enjeux juridiques et conséquences sur le plan humain de la pratique suisse en matière de renvois d’étrangers à la santé précaire. Geraadpleegd op 11/05/2014 op http://odae-romand.ch/IMG/pdf/ODAEGSG_rapport_renvois_2012_final.pdf. EHRM, D t. Verenigd Koninkrijk, 2 mei 1997, nr. 30240/96. EHRM, N. t. Verenigd Koninkrijk, 27 mei 2008, nr. 26565/05. EHRM, Josef t. België, 27 februari 2014, nr. 70055/10. Engbersen, G. (2001). Down and Out. Internationale migratie en illegale vreemdelingen, Facta, 9(6), 8-12. Europese richtlijn 2004/83/EG inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming. Federaal Migratiecentrum (2014) Jaarverslag Migratie 2013 Geraadpleegd op 03/06/2014 op http://www.diversiteit.be/sites/default/files/documents/publication/cgkr_00668_02_jvs_migratie_nl_w eb.pdf. Fiala, D. (2014) La lutte contre le SIDA auprès des migrants et des réfugiés Geraadpleegd op 23/11/2014 op http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-DocDetails-FR.asp?fileid=20322&lang=FR. Flick, U. (2007). Designing qualitative research, Londen: Sage. Guild E. (2010) Criminalisation of Migration in Europe: Human Rights Implications. Geraadpleegd op 22/12/2013 op https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1579605.
83
Herman, G. & De Bruecker, C. (2014). De federale Ombudsman. Jaarverslag 2013. Geraadpleegd op 22/03/2014 op 5/05/2014 op http://www.federaalombudsman.be/sites/1070.b.fedimbo.belgium.be/files/rapport_annuel__jaarverslag_-_2013.pdf. Hof van Beroep Luik 13 februari 2013, nr. 2012/FR/243. Jensen, S.Q. (2011). Othering, identity formation and agency. Qualitative Studies, 2(2), 63-78. Johnson, J. L., Bottorff, J. L., Browne, A. J., Grewal, S., Hilton, B. A. & Clarke, H. (2004). Othering and Being Othered in the Context of Health Care Services, Health Communication, 16(2), 255-271.
Khosravi, S. (2007). The “illegal” traveller: an auto-ethnography of borders. Social Anthropology, 15(3), 321-334. Kruispunt Migratie-Integratie (2014). Actualiseer je standaard medisch attest 9ter. Geraadpleegd op 17/11/2013 op http://www.kruispuntmi.be/thema/verblijfsrecht-uitwijzing-reizen/medischeregularisatie-9ter/standaard-medisch-attest-9ter/actualiseer-je-standaard-medisch-attest-9ter. Kruispunt Migratie-Integratie (2014). Attest van immatriculatie na ontvankelijke 9ter-aanvraag. Geraadpleegd op 25/10/2013 op http://www.kruispuntmi.be/thema/verblijfsrecht-uitwijzingreizen/medische-regularisatie-9ter/welke-verblijfsdocumenten-krijg-je-bij-medische-regularisatie9ter/attest-van-immatriculatie-na-ontvankelijke-9ter-aanvraag. Kruispunt Migratie-Integratie (2014). Hoe vecht je een beslissing aan? Geraadpleegd op 4/11/2013 http://www.kruispuntmi.be/thema/vreemdelingenrecht-internationaal-privaatrecht/verblijfsrechtuitwijzing-reizen/medische-regularisatie-9ter/hoe-vecht-je-een-beslissing-aan. Kruispunt Migratie-Integratie (2014). Medische regularisatie (9ter). Geraadpleegd op 15/10/2013 op http://www.kruispuntmi.be/thema/vreemdelingenrecht-internationaal-privaatrecht/verblijfsrechtuitwijzing-reizen/medische-regularisatie-9ter. Kruispunt Migratie-Integratie (2014). Wat zijn de voorwaarden voor een ontvankelijke 9ter-aanvraag? Geraadpleegd op 15/10/2013 op http://www.kruispuntmi.be/thema/verblijfsrecht-uitwijzingreizen/medische-regularisatie-9ter/wat-zijn-de-voorwaarden-voor-medische-regularisatie-9ter/watzijn-de-voorwaarden-voor-een-ontvankelijke-9ter-aanvraag. Kruispunt Migratie-Integratie (2014). Wat zijn de voorwaarden voor een gegronde 9ter-aanvraag? Geraadpleegd op 15/10/2013 op http://www.kruispuntmi.be/thema/verblijfsrecht-uitwijzingreizen/medische-regularisatie-9ter/wat-zijn-de-voorwaarden-voor-medische-regularisatie-9ter/watzijn-de-voorwaarden-voor-een-gegronde-9ter-aanvraag. 84
Levoy, M. & Geddie, E. (2010). Irregular Migration: Challenges, Limits and Remedies. Refugee Survey Quarterly, 28(4), 87-113. Leys, M. (2009). De gevalstudie. In T. Decorte & D. Zaitch (Eds.), Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp.174-194). Leuven: Acco. O’Gorman, A. (2009). Ethische aspecten van het kwalitatief onderzoek. In T. Decorte & D. Zaitch (Eds.), Kwalitatieve methoden en technieken in de criminologie (pp.513-536). Leuven: Acco. Parlementaire Vergadering (2012) Migrants and Refugees and the fight against AIDS. Geraadpleegd op 26/02/2014 op http://website-pace.net/documents/10643/110596/20131120rapportFialaE.pdf/9adf511f-0f91-4f78-9b54-98af54fcc537. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, 106.854, 17 juli 2013. Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, 93.870, 18 december 2012. Romero-Ortuño, R. (2004). “Access to Health Care for Illegal Immigrants in the E.U.: Should we be Concerned?”, European Journal of Health Law, 11, 245-272. Sasse, A., Deblonde, J. & Van Beckhoven, D. (2013).Epidemiologie van aids en hiv-infectie in België. Toestand op 31 december 2012. Geraadpleegd op 17/11/2013 op https://www.wivisp.be/Documents/WIV-ISP_Rapport_HIV-AIDS_2012.pdf. Schoukens P. (2006). De illegale migrant en het recht op dringende gezondheidszorg: zoektocht naar een evenwichtige maatschappelijke dienstverlening. Tijdschrift voor Gezondheidsrecht / Revue de Droit de la Santé, 11, 188-198. Sensoa (2014). Hiv is een chronische aandoening. Geraadpleegd op 22/11/2013 op http://www.levenmethiv.be/ik-ben-professioneel/hiv-een-chronische-aandoening. Sidibé, M. & Borg, T. (2013). Right to Health, Right to Life: Why We Need to Act Now on HIV and Human Rights. High Level Meeting on HIV and Human Rights in the European Union and neighbouring Countries. Geraadpleegd op 13/04/2014 op http://ec.europa.eu/health/sti_prevention/docs/ev_20130527_discussion_paper_en.pdf. Tack, R. (2013). Beleidsaanbevelingen m.b.t. migranten in een precaire verblijfssituatie. Geraadpleegd op 22/06/2014 op http://www.meetingvzw.be/sites/default/files/Beleidsaanbevelingen_mzwv_september2013_sob.pdf. Taran, P. A. (2001). Human Rights of Migrants: Challenges of the New Decade. International Migration, 38(6), 7-51. 85
Tinnevelt, R. (2011). Een kosmopolitische wereldorde als realistische utopie? Recente Angelsaksische politieke filosofie in het licht van de natiestaat, Res Publica, 53(1), pp.31-64. UNAIDS (2014). Global AIDS Response Progress Reporting 2014. Geraadpleegd op 5/05/2014 op http://www.unaids.org/en/media/unaids/contentassets/documents/document/2014/GARPR_2014_guid elines_en.pdf. UNAIDS (2014). Kenya AIDS Response Progress Report 2014. Progress towards Zero. Geraadpleegd op 08/08/2014 op http://www.unaids.org/en/dataanalysis/knowyourresponse/countryprogressreports/2014countries/KEN _narrative_report_2014.pdf. UNAIDS (2014). The Gap Report. Geraadpleegd op 8/08/2014 op http://www.unaids.org/en/media/unaids/contentassets/documents/unaidspublication/2014/UNAIDS_G ap_report_en.pdf. Van Meeteren, M., Van San, M. & Engbersen, G. (2008). Zonder Papieren. Over de positie van irreguliere migranten en de rol van het vreemdelingenbeleid in België. Leuven: Acco, 176 p. Verstraete, G. (1999). Cultuur is geen kalkei. Naar een interculturalisering van het welzijnswerk. Alert, 25(1), 66-77. Vluchtelingenwerk Vlaanderen (2014). Asielbeleid op een keerpunt. Voorstellen voor een beter asielbeleid. Verkiezingen 25 mei 2014. Geraadpleegd op 22/03/2014 op http://www.vluchtelingenwerk.be/sites/default/files/VluchtelingenwerkVlaanderenAsielbeleidOpEenKeerpunt.pdf. Vr. en Antw. Senaat, 10 januari 2013, (Vr. 5/82 F. Piryns). Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 15 december 1980, Memorie van Toelichting, Parl St., Kamer, 2005-2006, nr. 2478/001, p. 35. Wet van 15 september 2006 tot wijziging van de Wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 6 oktober 2006. Yin, R. K. (2009). Case Study Research: Design and Methods, volume 5 of Applied social research methods series. Thousand Oaks : Sage. Zetter, R. (2007). More Labels, Fewer Refugees: Remaking the Refugee Label in an Era of Globalization. Journal of Refugee Studies, 20(2), 172-192.
86