UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
DE IMPACT VAN KLEINE STATEN OP MULTILATERALE ONDERHANDELINGEN: EEN REALISTISCH BUITENLANDS BELEID?
Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 23.627
MARTIJN DE KEERE
MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN afstudeerrichting INTERNATIONALE POLITIEK
PROMOTOR: PROF. DR. DRIES LESAGE COMMISSARIS: PETER DE BAERE COMMISSARIS: TIM HAESEBROUCK
ACADEMIEJAAR 2011 - 2012
2
“If Lilliputians can tie up Gulliver or make him do their fighting for them, they must be studied as carefully as the giant”
~ Keohane (1969)
3
Abstract Het doel van deze masterproef is om na te gaan hoe de rol die kleine staten spelen tijdens multilaterale onderhandelingen past binnen de bestaande theorieën uit de leer van de internationale betrekkingen. We kunnen uit het werk van Neumann & Gstöhl (2006) afleiden dat er in die leer drie belangrijke theoretische scholen zijn die een mogelijke verklaring kunnen bieden; namelijk het (neo)realisme, het neoliberaal institutionalisme en het sociaal constructivisme. Dit onderzoek focust in belangrijke mate op het (neo)realisme omdat we ervan uit gaan dat deze theoretische school hier nog steeds de beste verklaring biedt. De statenpraktijk leert ons dat kleinere landen binnen multilaterale onderhandelingen toch een significante invloed kunnen hebben. Deze bevinding lijkt op het eerste gezicht niet te stroken met het realisme.
We vertrekken daarom van de volgende onderzoekhypothese: We gaan er van uit dat kleine staten multilaterale onderhandelingen significant kunnen beïnvloeden wanneer ze creatief omspringen met hun beperkte machtsmiddelen. Maar dit betekent echter niet dat daarmee het einde van het realisme wordt ingeluid. De neorealistische theorieën blijven uitermate relevant om het gedrag van kleine staten in multilaterale onderhandelingen te verklaren.
Nadat we deze hypothese in het tweede deel van de paper aftoetsten aan de bestaande theorieën en in het derde deel aan drie cases – namelijk Noorwegen, België en Letland – kwamen we tot het besluit dat onze onderzoekshypothese overeind blijft. Kleine staten kunnen door middel van een effectieve niche diplomatie een niet te verwaarlozen impact hebben op multilaterale onderhandelingen. Maar anderzijds blijkt dat het gedrag van kleine staten in belangrijke mate gedetermineerd wordt door factoren en processen die tot de kern van de realistische theorieën behoren.
4
INHOUDSOPGAVE Formulier „inzagerecht‟ ............................................................................................................. 2 Abstract ..................................................................................................................................... 4 Inhoudsopgave ........................................................................................................................... 5 Opbouw van de masterproef ..................................................................................................... 7
DEEL I: ONDERZOEKSOPZET ........................................................................................ 8 1. Probleemstelling ............................................................................................................... 8 2. Onderzoekshypothese ..................................................................................................... 11 3. Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ....................................................... 13 3.1. Wetenschappelijke relevantie ................................................................................... 13 3.2. Maatschappelijke relevantie ..................................................................................... 14
DEEL II: THEORIEVORMING OMTRENT KLEINE STATEN .................................. 18 1. Wat zijn kleine staten? .................................................................................................... 18 2. De basispolitiek van kleine staten .................................................................................. 23 3. Wat bepaalt de buitenlandse politiek van kleine staten? ................................................ 25 3.1. Macht, instituties of ideeën? ...................................................................................... 25 3.1.1. Realisme: kleine staten als consumenten van veiligheid ................................. 26 3.1.2. Neoliberaal institutionalisme: Kleine staten als partner in internationale instituties .......................................................................................................... 29 3.1.3. Sociaal constructivisme: Kleine staten en de macht van ideeën. ...................... 33 3.2. Het buitenlands beleid en de diplomatieke meerwaarde van kleine staten ............... 35 3.3. Midrange theories: Een alternatieve kijk op het gedrag van kleine staten? .............. 39 3.3.1. Midrange theories ............................................................................................ 39 3.3.2. Realistisch constructivisme .............................................................................. 41 4. Niche diplomatie: Omgaan met een beperkte materiële capaciteit ............................... 44 4.1. Inleiding ..................................................................................................................... 44 4.2. Elke kleine staat een „Middle power‟? ....................................................................... 45 4.3. Voorwaarden voor een effectieve niche diplomatie ................................................. 48 5. Voorlopige conclusie ..................................................................................................... 54
5
DEEL III: TOETSING ONDERZOEKSHYPOTHESE .................................................... 57 1. Bestuderen van het buitenlands beleid: Afhankelijke en onafhankelijke variabelen ..... 57 2. Aftoetsen van de cases: Niche diplomatie in Noorwegen, België en Letland ................ 59 2.1. Inleiding: Waarom deze cases? .................................................................................. 59 2.2.Noorwegen: Exporteur van vrede? ............................................................................. 60 2.2.1. Het buitenlands beleid van Noorwegen: Determinanten ................................. 60 2.2.2. Noorwegen: „International capital of peace?‟ .................................................. 63 2.2.3. Conclusie .......................................................................................................... 65 2.3. België: Een rol in Centraal-Afrika? ........................................................................... 66 2.3.1. Het buitenlands beleid van België: Determinanten .......................................... 66 2.3.2. De „Centraal-Afrikaanse niche‟ ....................................................................... 69 2.3.3. Conclusie .......................................................................................................... 72 2.4. Letland: De „nieuwe‟ kleine staat .............................................................................. 73 2.4.1. Het buitenlands beleid van Letland: Determinanten ........................................ 73 2.4.2. Streven naar een gemeenschappelijk Europees energiebeleid ......................... 75 2.4.3. Conclusie .......................................................................................................... 78
Algemeen besluit ...................................................................................................................... 80 Bronnenlijst .............................................................................................................................. 82 Bijlagen .................................................................................................................................... 90
6
Opbouw van de Masterproef.
Deze masterproef is opgebouwd uit drie delen aangevuld, een samenvattende conclusie en literatuurlijst op het einde van dit werk. Het eerste deel van deze paper bespreekt de algemene onderzoeksopzet. Daarin trachten we te verklaren waarom het voorgestelde onderzoek en de bijhorende probleemstelling en onderzoekshypothese wetenschappelijk en maatschappelijk relevant is.
Het theoretische luik van deze paper wordt verder uitgewerkt in deel twee. Daar gaan we na welke de belangrijkste theorieën zijn die betrekking hebben op de rol van kleine staten tijdens multilaterale onderhandelingen en hoe relevant deze no zijn. Alvorens echter deze theorieën te onderzoeken, trachten we eerst tot een aanvaardbare definitie te komen van wat een kleine staat is. Dat dit geen sinecure is, bewijst het overaanbod in de kleine statenliteratuur die zich met deze vraag bezig houdt. Daarnaast bespreken we ook kort hoe het buitenlands beleid en de diplomatie van kleine staten worden gevormd en hoe niche diplomatie er mee voor kan zorgen dat de stem van kleine staten wordt gehoord tijdens internationale
onderhandelingen.
Een
voorlopige
theoretisch
antwoord
op
de
onderzoekshypothese geven we in de conclusie van het tweede deel weer. Die theoretische conclusie toetsen we vervolgens in het derde deel aan het buitenlands beleid en de diplomatie van drie kleine Europese staten. Een algemene conclusie op het einde van de paper brengt de opgedane theoretische en case-gebonden inzichten samen en toetst deze af aan de initiële onderzoekshypothese.
7
DEEL I: ONDERZOEKSOPZET
1. Probleemstelling
Sinds de val van het IJzeren Gordijn evolueerde de wereld van een bipolaire naar een meer multipolaire wereld. De Verenigde Staten en vooral Rusland lijken in zekere mate een deel van hun almacht te hebben verloren. Andere grootmachten1 zoals India, Brazilië en vooral China vulden het ontstane machtsvacuüm deels op en zijn momenteel belangrijke spelers op het internationale toneel2. Dat het vooral landen zijn die economisch, militair of politiek zeer sterk zijn – of zelfs een combinatie van deze drie vormen van macht – hoeft niemand te verbazen. Een bipolaire wereld mag dan wel stabieler heten, zoals voornamelijk neorealistische auteurs verkondigen, toch lijkt een multipolaire wereld op het eerste gezicht democratischer te zijn en vertegenwoordigen de verschillende grootmachten samen een aanzienlijk deel van de wereldbevolking. Internationale onderhandelingen zonder (één van) deze grootmachten blijken daarom ook vaak gedoemd tot mislukken.
Een andere factor die het internationale toneel in omvangrijke mate beïnvloedt is de huidige mondialiseringsfase die ervoor zorgde dat landen, nog meer dan tijdens vorige versnellingen in het mondialiseringsproces, sterk verbonden met elkaar raakten. (Coolsaet, 2010) We kunnen spreken van een interdependente wereld waarin staten niet louter met elkaar
gelieerd zijn, maar elkaar ook
nodig hebben voor het beheer van
grensoverschrijdende en mondiale problemen.
Nog een kenmerk van de veranderde internationale architectuur sinds het einde van de Koude Oorlog is de forse groei van het aantal democratische en geïndustrialiseerde landen in Europa. Deze laatste dekolonisatiegolf haalde verschillende centraal- en Oost-Europese landen uit de Russische invloedssfeer en liet die staten toe een onafhankelijk buitenlands beleid te ontwikkelen. Paradoxaal gezien lijkt het echter niet dat door een toename van het aantal kleine staten ook hun macht is toegenomen zoals we verder zullen zien. 1
Onder de term grootmachten verstaan we in deze paper alle staten waarvan de politieke, economische en militaire macht opmerkelijk groter is dan die van de haar omringende buurlanden. 2 Hoewel ook de Europese Unie (EU) een steeds belangrijkere rol speelt in de internationale betrekkingen wordt deze hier bewust niet genoemd. Het buitenlands beleid en de defensiepolitiek van de Unie blijven vooralsnog erg verdeeld.
8
Als een gevolg van de verandering van de internationale architectuur steeg de nood aan regionaal, multilateraal en internationaal overleg. Maar ook al kunnen we gewagen van een ingrijpende verandering van de internationale omgeving sinds het einde van de bipolaire wereldorde, toch lijkt het initieel niet dat een meer multipolaire en interdependente wereld een significante verandering teweeg heeft gebracht voor de kleine staten. Ook in de wereld van vandaag lijken deze kleinere spelers op het internationale toneel nog steeds een ondergeschikte rol te vertolken. Voorbeelden hiervan kunnen we terugvinden in de reeds jaren omstreden en praktisch ongewijzigde samenstelling van de veiligheidsraad van de Verenigde Naties het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank, de bijeenkomsten van de G8 en recenter de opwaardering van de G20 tot “premier global economic forum” (Coolsaet, 2010, p. 112) door de Amerikaanse president Obama.
Een voorbarige maar op het eerste gezicht logische conclusie zou dan ook kunnen zijn dat de wereldpolitiek exclusief gestuurd en geconstrueerd wordt door grote staten die enkel aan hun eigen belang denken en daardoor de kleinere staten een ondergeschikte rol toebedelen in de wereldpolitiek. Deze neorealistische3 visie kende haar hoogdagen tijdens het bipolaire tijdperk maar lijkt inmiddels aan belang te hebben ingeboet. Want soms blijkt echter dat kleine en middelgrote staten toch een „overwinning‟ kunnen behalen tegenover grote landen en hun eigen (nationale) belangen op de internationale agenda kunnen doordrukken.
Sommige van die kleinere landen ontwikkelden met dat doel voor ogen een eigen vorm van diplomatie die zich specifiek richt op bepaalde dossiers, de zogenaamde „niche diplomatie‟4. Voorbeelden daarvan vinden we vooral in landen zoals Canada, Australië en Noorwegen en in sommige gevallen ook in het buitenlands beleid van België. Zo was België jarenlang een van de leiders in het dossier omtrent het verbod op clustermunitie en antipersoonsmijnen. Ook wanneer het tijdens multilaterale onderhandelingen of binnen bepaalde internationale organisaties gaat over Centraal-Afrika blijkt België vaak een 3
In deze paper worden de termen „realisme‟ en „neorealisme‟ vaak door elkaar gebruikt. En hoewel er vooral op het vlak van de gebruikte methodologie een verschil is tussen beide „varianten‟ van het realisme zijn de basis concepten ervan dezelfde zoals ook wordt beschreven in het tweede deel van deze paper. 4 Deze vorm van diplomatie wordt in de literatuur vaak verklaard met de woorden van Gareth Evans de voormalige Australische minister van Buitenlandse Zaken en Handel als diplomatie die gekenmerkt door “concentrating resources in specific areas best able to generate returns worth having, rather than trying to cover the field” (Evans in Behringer, 2003, p. 2)
9
belangrijke en gewaardeerde gesprekspartner. Noorwegen staat dan weer bekend als een „exporteur van vrede‟. Het land was en is vaak een drijvende kracht achter vredesonderhandelingen, zoals in het Midden Oosten, de Balkan en Sri Lanka. Ook de Nobelprijs voor de Vrede die jaarlijks wordt uitgereikt door het Noorse Nobelcomité heeft een zekere politieke en morele macht. Andere landen, zoals Letland bijvoorbeeld, blijken dan weer, ondanks soms verwoede pogingen, niet in staat om zich als voortrekker in een bepaalde „niche‟ te manifesteren en zo te wegen op multilaterale onderhandelingen.
Wanneer we een antwoord willen zoeken op de vraag waarom die laatste kleine staten geen of zeer weinig invloed hebben op het internationale gebeuren, stuiten we op verschillende mogelijke theoretische verklaringen. De meest gehoorde – en in de recentere literatuur omtrent kleine staten tevens vaak verguisde – verduidelijking vinden we in het (neo)realisme. Andere theorieën, die volgens bepaalde auteurs een gepastere verklaring bieden voor het gedrag van kleine staten, vertrekken dan weer van een afwijkende invalshoek zoals we verder zullen zien. Toch lijken de belangrijkste theoretische stromingen5 in de leer van de internationale betrekkingen afzonderlijk geen sluitende verklaring te kunnen bieden voor het gedrag van kleine staten. Misschien nog meer dan die van grote staten lijkt de buitenlandse politiek en het internationale optreden van kleine staten moeilijker toe te schrijven aan een bepaalde theoretische school. Ook Hey (2003) ziet dat de realiteit vaak diverser is dan de theorieën doen uitschijnen: “The problematic reality, however, is that the small state literature abounds with arguments over theory, cases that do not fit the accepted wisdom, and greatly varying conclusions” (Hey, 2003, p. 6).
5
Neuman&Gstöhl (2006) zien 3 belangrijke theoretische stromingen die elk een verklaring trachten te geven voor het gedrag van kleine staten, Deze zijn: Het (neo)realisme, het liberaal institutionalisme en het sociaal constructivisme. (zie infra).
10
2. Onderzoekshypothese
Zoals hieronder verder verduidelijkt wordt, gaan verschillende auteurs die zich bezig houden met onderzoek naar het gedrag van kleine staten (o.a. Behringer 2003; Elman 1995; Higgott 1997; Reiter 1994; ...) ervan uit dat de realistische opvattingen omtrent het internationale statensysteem en de rol van kleine staten hierin gedateerd en daardoor niet plausibel meer zijn. Hoewel de meeste auteurs erkennen dat deze theoretische opvatting, nog haar merite had of heeft bij het verklaren, of toch deels verklaren, van bepaalde internationale gebeurtenissen, lijkt het hen te kortzichtig om het buitenlands beleid van kleine staten voornamelijk toe te schrijven aan de buitenlandse politiek van de grote(re) staten en als een gevolg daarvan de kleine staten een onbelangrijke rol toe te dichten tijdens multilaterale onderhandelingen. Deze auteurs zien voor kleine staten een grotere rol weggelegd. Aan de hand van theorieën zoals die van het neoliberaal institutionalisme en sociaal constructivisme voeren ze argumenten aan ter ondersteuning van hun ideeën.
Maar zoals deze paper tracht te verklaren, lijkt het dat ondanks de invloedrijke rol die kleine staten soms spelen tijdens multilaterale onderhandelingen het te vroeg is om het (neo)realisme definitief te verwerpen. De onderliggende reden van de kleinere staten om actief betrokken te zijn bij multilaterale onderhandelingen lijkt nog steeds op een realistische leest te zijn geschroeid. Maar ook hun buitenlands beleid lijkt in sterke mate beperkt door die factoren die ook de realistische auteurs aanhalen. Een van de doelstellingen van deze paper zal er dan ook uit bestaan om na te gaan hoe actueel en accuraat de neorealistische opvattingen omtrent kleine staten vandaag de dag nog zijn. Klopt het dat kleine staten door hun ondergeschikte positie amper de moeite waard zijn om te bestuderen? Of kunnen we afleiden dat door de toegenomen invloed, macht of actorcapaciteit van kleine staten de rol van het neorealisme als mogelijke verklaring voor het gedrag van kleine staten is uitgespeeld?
De uitgangshypothese van deze paper is dan ook tweeledig: In een eerste instantie gaan we er van uit dat kleine landen door middel van een creatieve diplomatie, onder andere door het voeren van een niche diplomatie, een belangrijke impact kunnen hebben op multilaterale onderhandelingen. In tweede instantie proberen we dan te achterhalen of deze visie inderdaad botst met het neorealisme en of deze theoretische school definitief haar credibiliteit als mogelijke verklaring voor het gedrag van kleine staten heeft verloren. Met 11
andere woorden: klopt het dat het neorealisme in de nieuwe mondiale architectuur die gekenmerkt wordt door multipolariteit, mondialisering en een gestegen nood aan een inclusieve en legitieme vorm van global governance voorbijgestreefd is? Of is er onterecht sprake van wat onder andere Jönsson & Tallberg (2001) „Realism bashing‟ noemen.
Om deze hypothese verder te construeren is het daarom onontbeerlijk eerst een overzicht (zie deel II) te geven van de belangrijkste theorieën uit de studie van de Internationale Betrekkingen die significant kunnen zijn voor de studie van kleine staten. We moeten namelijk te weten komen welke theoretische benaderingen het best geschikt zijn, om het buitenlands beleid van kleine staten te verklaren en op welke manier kleine staten toch invloed kunnen uitoefenen op multilaterale onderhandelingen. De dagdagelijkse statenpraktijk en de onderlinge interactie tussen staten toont ons tevens aan dat bepaalde kleine staten een grotere rol (wensen te) spelen tijdens multilaterale onderhandelingen dan andere. Daarbij proberen we ook een onderscheid te maken tussen kleine staten die zich neer lijken te leggen bij een door grotere staten overheerste wereldpolitiek en kleine staten die zich eerder willen profileren als een zogenaamde middle power6 en door middel van onder andere een vorm van niche diplomatie een grotere impact (wensen te) hebben op multilaterale onderhandelingen.
Na een grondige literatuurstudie over de rol van kleine staten en een overzicht van hoe het buitenlands beleid van een (kleine) staat onderzocht kan worden, worden deze hypothesen verder uitgewerkt en in het derde deel van deze paper getoetst aan drie cases. Die cases, namelijk Noorwegen, België en Letland, zijn drie kleine Europese staten die elk in een verschillende mate van intensiteit lijken deel te nemen aan het beheer van mondiale problemen. En hoewel het beperkte aantal cases uiteraard nooit voldoende kan zijn om een generalistisch beeld op te hangen van hoe „een kleine staat‟ overleeft in de multipolaire wereldorde, kan aan de hand van een comparatief kwalitatief onderzoek van onze drie cases wel een ruw beeld geschetst worden van hoe de verschillende theorieën van de leer van de internationale betrekkingen elkaar in een zekere mate overlappen. Deze paper, kan dan ook als aanzet dienen om door verder onderzoek tot een nieuw „pretheoretisch‟ concept te komen dat het gedrag van kleine state min of meer algemeen kan verklaren. 6 Hoewel dit concept verder in deze paper wordt uitgewerkt, kunnen we een middle power voorlopig omschrijven als een staat die niet over machtsmiddelen beschikken die vergelijkbaar zijn met die van de grootmachten, maar die toch een vrij belangrijke invloed en autoriteit hebben die hen doet verschillen van kleinere staten. (Gebasseerd op Rudderham 2008).
12
3. Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie 3.1. Wetenschappelijke relevantie Zoals blijkt uit een onderzoek van Iver Neumann en Sieglinde Gstöhl uit 2006 is de studie naar de rol van kleine staten geen recente, maar toch wat verwaarloosde niche in de leer van de Internationale Betrekkingen. Jarenlang zorgde een dominantie van het neorealisme ervoor dat het onderzoek naar kleine staten werd afgedaan als secundair en wetenschappelijk irrelevant. Kleine staten werden vaak gezien als miniversies van grootmachten die geen andere keuze hadden dan het kopiëren van het beleid van de grotere staat. Om de wereldpolitiek te begrijpen volstond het dus om het beleid, de belangen en strategische keuzes van de grootmachten te bestuderen en te ontleden. Deze wetenschappelijke benadering had zeker haar meerwaarde en verdienste in het bipolaire tijdperk, zoals Elman (1995) ook aanhaalt, maar lijkt volgens sommige auteurs voorbijgestreefd in de multipolaire wereld van vandaag. Ook Neumann en Gstöhl (2006) komen tot deze conclusie: “Small states are not just “mini versions” of great powers but may pursue different goals and policies worth studying. Besides, small state studies have several insights to offer to the broader discipline of International Relations” (Neumann & Gstöhl, 2006, p. 16). Hoewel het niet hun bedoeling is om een overzicht te geven welke voordelen er allemaal verbonden zijn aan het bestuderen van kleine staten sommen Neumann en Gstöhl er toch enkele op. Zo zien ze “Inherent interest, interest in a particular issue area, region or sequence of events, comparative interest and so forth” (Neumann & Gstöhl, 2006, p. 17) als belangrijke redenen. Daarnaast spreken ze in hun conclusie ook over een „histoire manqué‟ wanneer de studie van de internationale betrekkingen zich voornamelijk zou richten op grote staten. Want een sociale wetenschap die de naam waardig wil zijn, moet alle cases benaderen en zich niet beperken tot enkele grootmachten aldus Neumann en Gstöhl. Ook Robert Keohane schreef in 1969 reeds dat het onderzoek in de Internationale Betrekkingen zich niet mag beperken tot de grootmachten. Hij haalt in zijn werk enkele voorbeelden aan waaruit moet blijken dat kleine staten wel een impact kunnen hebben op de internationale politiek en dat zelfs in volle Koude Oorlog, de hoogdagen van het neorealisme. Hij besluit dan ook: “If Lilliputians can tie up Gulliver, or make him do their fighting for them, they must be studied as carefully as the giant.” (Keohane, 1969, p.310).
13
Zoals hierboven blijkt, kan een onderzoek naar kleine staten dus interessante en wetenschappelijk waardevolle inzichten opleveren. Wanneer we kijken naar de manier waarop kleine staten deelnemen aan multilaterale onderhandelingen, dan kunnen we een zicht krijgen op de mate waarin kleine staten participeren aan global governance. Het kan tevens interessant zijn om op die manier na te gaan hoe actueel de neorealistische opvattingen nog zijn, wetende dat de internationale architectuur steeds in beweging is.
3.2. Maatschappelijke relevantie De maatschappelijke relevantie van het voorgestelde onderzoek is minder makkelijk te omschrijven omdat het onderwerp niet echt een specifiek conflictgehalte met zich meedraagt. We kunnen ons uit idealistische overwegingen hoogstens afvragen of het „eerlijk‟ is dat een kleine staat weinig te zeggen heeft op het internationale toneel. Toch kan het maatschappelijk interessant zijn om een nieuwe invalshoek uit te werken die niet enkel uit gaat van grote staten en hun politiek. De media bijvoorbeeld lijkt er vaak van uit te gaan, zonder zich daar verder al te veel vragen bij te stellen, dat de wereldpolitiek exclusief bestuurd wordt door de Obama‟s , Jintao‟s en Medvedevs van deze wereld. De berichtgeving omtrent de huidige economische crisis legde bijvoorbeeld sterk de nadruk op de rol van de sterkste economieën en staten. Deze verenging van onder andere de media en opiniemakers kan er mee voor zorgen dat het beeld van almachtige superstaten in stand wordt gehouden.
Baldacchino (2009), bijvoorbeeld, wijst er ons dan ook terecht op dat we er vaak verkeerd aan doen om alle berichtgeving en handelingen van grote staten als „normaal‟ aan te nemen, net omdat die staten eerder een uitzondering dan de regel zijn. “Out of 237 jurisdictions listed in the CIA world factbook (2007) only 11 have populations exceeding 100 million; 23 have populations over 50 million; while 158 have populations of less than 10 million.” (Baldacchino, 2009, p.23). Een blik door de bril van kleine(re) staten op internationale politiek is dan ook geen overbodige luxe. De manier waarop het buitenlands beleid van kleine staten vorm krijgt, kan ook maatschappelijk relevant zijn. Zijn het de grote landen die hun beleid opdringen aan de kleinere staten zoals het neorealisme beweert of bepalen kleine staten zelf hun buitenlandse koers en wie of wat is dan de belangrijkste vormgever van die koers? Wanneer het buitenlands beleid in belangrijke mate of volledig bepaald zou worden 14
door de internationale omgeving en de grootmachten, dan zou dat betekenen dat een kleine staat en de bevolking ervan geen impact hebben op de vorming van dat beleid. Indien we kunnen aantonen dat kleine staten wel een rol spelen in onder andere multilaterale onderhandelingen alsook in staat zijn om het internationaal systeem te beïnvloeden of te veranderen, dan betekent dit dat kleine staten weldegelijk een eigen buitenlandse politiek kunnen nastreven met als gevolg dat ook de bevolking van een klein land die politiek kan beïnvloeden door onder andere het houden van verkiezingen, het oprichten van belangengroepen, enzovoort.
Een ander maatschappelijk probleem met deze theoretisch gekleurde perceptie is dat het ook ons beeld van andere (kleine) staten in een belangrijke mate kan vormgeven. Zo zien we Noorwegen, bijvoorbeeld, vaak als het ethisch meest correcte en meest vredelievende land ter wereld wanneer we kijken door de bril die ons word voorgehouden door auteurs uit de sociaalconstructivistische traditie. Dit beeld draagt er onder andere toe bij, zoals we in deel 3 zullen bespreken, dat Noorwegen over een aanzienlijke hoeveelheid „morele‟ of „sociale‟ macht beschikt. Wanneer we echter op een meer realistische manier naar het land kijken, zal blijken dat Noorwegen een staat is zoals alle andere met haar eigen agenda en ethische minder correcte buitenlandse politiek. Maar ook politici, opiniemakers en beleidsbepalers zijn niet ongevoelig voor beïnvloeding vanuit de theorieën uit de leer van de internationale betrekkingen.
Een laatste maatschappelijke probleem dat de relevantie van deze paper illustreert is het ongenoegen dat in verschillende kleine landen – zowel in het Noorden als in het Zuiden – bestaat met het mondiale bestuur dat in belangrijke mate bepaald wordt door de grotere staten. De G20 bijvoorbeeld, zoals hierboven reeds opgemerkt, kan gezien worden als een meer legitiem overlegforum voor zaken die te maken hebben met global governance dan de G8 omdat deze groep van landen onder andere 65%7 van de totale wereldbevolking vertegenwoordigt en niet enkel bestaat uit westerse en geïndustrialiseerde staten. Maar hoewel de G20 dus een meer democratische samenstelling kent en meer macht geeft aan de groeilanden, betekent dit niet dat ze daarmee automatisch de belangen dient van de kleinere groei- of ontwikkelingslanden. Zoals vermeld in Lesage (2009) blijkt namelijk dat de G20 binnen de WTO vooral de 7
Bron: Euromonitor International: online op: http://www.euromonitor.com/g20-in-focus/article, laatst geconsulteerd op 22/04/11.
15
belangen van enkele grote spelers zoals Brazilië, Argentinië en Zuid-Afrika op het gebied van landbouwexport behartigt. Maar niet enkel de kleinere groeilanden kennen frustraties bij een door grote staten overheerste internationale architectuur. Ook bij kleinere geïndustrialiseerde staten blijkt dit het geval te zijn zoals Lesage verder aanhaalt in „Global Governance and Multipolarity: An Exploration of the Challenge‟ uit 2009.
A further institutionalisation of multipolarity under whatever form can also increasingly frustrate smaller industrialised countries, which cannot be an advantage for their commitment to global governance – from the part of smaller countries some resentment towards the G8 and similar selective clubs as well as the “directory” of the large countries within the EU could already been noticed. (Lesage, 2009, p. 18).
Het belang dat sommige kleine al dan niet geïndustrialiseerde staten hechten aan een stem in een informele contactgroep zoals de G20 kan ook geïllustreerd worden door het pleidooi dat de Belgische minister van Financiën Didier Reynders, als vertegenwoordiger van de EU, eind oktober 2010 hield tijdens de G20 top van centrale bankiers in Seoul. Reynders pleitte daar onder andere voor de aanwezigheid van België en andere kleine Europese staten, in de vorm van een rotatiesysteem, in de G208. Deze eis lijkt misschien een stap te ver voor bepaalde grootmachten die op die manier een deel van hun macht verliezen, maar toch hebben die landen er alle belang bij om kleinere staten meer te betrekken bij multilateraal overleg. Zoals we in Coolsaet (2010) kunnen lezen, is er voor een stabiele multipolaire wereld, meer nodig dan afspraken tussen de grote staten. Want “ook secundaire landen moeten het gevoel hebben dat hun belangen verzekerd worden en dat zij niet louter de buffers en schokdempers zijn van het machtsspel van de grote mogendheden.” (Coolsaet, 2010, p. 121). Indien er met de belangen van deze kleinere staten geen rekening wordt gehouden en een land op die manier gemarginaliseerd dreigt te raken op het internationale speelveld, bestaat immers de kans dat zo‟n land zich deels of volledig
8
Bron: De Morgen; online op: http://www.demorgen.be/dm/nl/996/Economie/article/detail/1173748/2010/10/23/Reynders-pleit-voorBelgische-aanwezigheid-in-G20.dhtml, laatst geconsulteerd op 22/04/11.
16
terugtrekt uit het multilateralisme9 en in extreme gevallen een regionale of zelfs mondiale destabiliserende factor wordt.
9
Multilateralisme kan omschreven worden als een politieke of diplomatieke methode waarbij staten er zich toe verbinden doorheen gezamenlijke afspraken en vaste regels een collectief doel na te streven. (Coolsaet, 2010).
17
DEEL II: THEORIEVORMING OMTRENT KLEINE STATEN In dit deel toetsen we onze onderzoekshypothese (zie supra) af aan de bestaande theoretische opvattingen over kleine staten en niche diplomatie. Omdat het belangrijk is om te weten wat kleine staten zijn en hoe de verschillende theoretische scholen naar het onderwerp kijken, beginnen we dit subhoofdstuk met het tweede luik van onze onderzoekshypothese; namelijk het idee dat het realisme niet volledig is voorbijgestreefd als mogelijke verklaring voor het gedrag van kleine staten. We gaan dus eerst na hoe actueel de realistische, neoliberaal institutionalistische en sociaal constructivistische theorieën over kleine landen nog zijn. Vervolgens onderzoeken we dan het eerste deel van onze vertrekhypothese, namelijk de assumptie dat kleine staten creatief moeten omspringen met hun beperkte machtsmiddelen, en bekijken we hoe niche diplomatie eventueel de invloed van kleinere staten op multilaterale onderhandelingen kan doen toenemen. Als het klopt dat kleine staten via niche diplomatie een significante impact hebben op multilaterale onderhandelingen, betekent dit dan dat de realistische opvattingen omtrent deze landen dan niet valabel meer is? Deze paper beweert van niet. Echter, voordat we onze onderzoekshypothese kunnen toetsen moeten we eerst tot een werkbare definitie van het concept kleine staten komen. Dat gebeurt in de eerste sectie van dit deel.
1. Wat zijn kleine staten?
Een eerste discussie is ook een van de meest cruciale in de studie van kleine staten, namelijk het vinden van een eventuele afbakening van het concept „kleine staten‟. Het merendeel van de auteurs in internationale betrekkingen die een onderzoek voeren over kleine staten starten dan ook met een beschrijving van wat zij als kleine, middelgrote en grote landen beschouwen. In sommige gevallen is een categorisering van staten makkelijk en bestaat er weinig of geen discussie. Zo zal niemand de Verenigde Staten een kleine staat noemen of zal er weinig redekaveling bestaan wanneer we Liechtenstein wel indelen als een kleine staat. Ingewikkelder en in sommige gevallen politiek gevoeliger wordt het wanneer we staten die niet uitgesproken klein of groot proberen in te delen. Vaak wordt daarom een indeling gemaakt aan de hand van bepaalde meetbare factoren zoals de geografische oppervlakte, het inwonersaantal, het BBP of de potentiële en reële militaire macht. Zo kiest Knudsen (Knudsen, 1990) voor een indeling volgens bevolkingsgrootte en 18
landoppervlakte gecombineerd met de relatie van inferioriteit tegenover grotere staten terwijl Keohane (1969) en Elman (1995) vooral kijken naar de materiële (militaire) macht. Dat zo‟n indelingen veelal subjectief zijn, geven de meeste auteurs ook toe. Ook David Vital haalt dit aan in zijn werk „The Inequality of States: A Study of the Small Power in International Relations‟ uit 1967 en noemt zijn eigen indeling subjectief en circulair. Vital spreekt daarenboven over „small powers‟, een term die in de literatuur, in tegenstelling tot „middle powers‟ en „great powers‟, weinig voorkomt. Zoals blijkt is een eenduidige indeling van staten geen makkelijke, misschien wel onmogelijke, opgave wanneer men geen louter subjectieve categorieën wil creëren. Om toch tot een werkbare definitie van kleine staten te komen die bruikbaar is voor deze paper, kunnen we de indeling van Vital uit 1967 gebruiken die onder andere ook Keohane (1969), Neumann en Gstöhl (2006) en Baldacchino (2009) naar voren schuiven als een geschikte indeling. Vital maakt een opdeling tussen kleine geïndustrialiseerde landen en kleine onderontwikkelde landen:
The dividing line between the two groups may be drawn by defining the rough upper limits of the class of small states as being: (a)
a population of 10-15 million in the case of economically advanced countries;
and (b)
a population of 20-30 million in the case of underdeveloped countries.
(Vital, 1967, p. 81)
En hoewel deze indeling van Vital een bruikbare definitie lijkt, dient hierbij toch een kanttekening10 te worden gemaakt. Een probleem dat zich kan stellen bij Vital‟s indeling tussen grote en kleine staten berust in de subjectiviteit waarmee een land ingedeeld wordt als „economically advanced‟. Uiteraard bestaan er voor zo‟n indeling verschillende parameters die in overweging kunnen worden genomen om een land al dan niet economisch ontwikkeld te „verklaren‟. Maar uiteindelijk berust de uiteindelijke beslissing ook op een subjectieve grens tussen ontwikkeld of niet ontwikkeld. 10
Een tweede, en voor deze paper minder relevant, probleem stelt zich wanneer we het hebben over de bevolkingslimiet van de tweede categorie van kleine staten. Vital maakte deze indeling aan het einde van de jaren zestig. Vandaag, echter, hebben verschillende landen die toen minder dan 30 miljoen inwoners telden een forse bevolkingsgroei doorgemaakt zonder echter economische vooruitgang te hebben geboekt. Het lijkt dus aangewezen om de bovenste limiet van de tweede categorie te verhogen. Zo steeg bijvoorbeeld het inwonersaantal van de Democratische Republiek Congo van ongeveer 12 miljoen in 1955 tot een geschatte 68,7 miljoen10 in 2009 zonder dat er een opmerkelijke economische vooruitgang werd geboekt. De vraag kan dus gesteld worden of we hier over een middelgroot land of een kleine staat kunnen spreken. De bovenste limieten van de eerste categorie van kleine staten lijkt wel nog significant.
19
Wanneer we bijvoorbeeld, in navolging van Katzenstein (1985) en Baldacchino (2009) kijken naar de kleine staten in Europa, die we vandaag de dag praktisch allemaal economisch ontwikkeld kunnen noemen, dan zijn er zes grote EU lidstaten – Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk – en zijn de overige Europese staten kleine staten. De drie cases die verder uitgewerkt worden in deze paper zijn volgens deze definitie duidelijk kleine staten van Vitals eerste categorie.
Een andere en enigszins minder subjectieve manier om landen in te delen tussen grote en kleine staten wordt ons aangereikt door Thorhallsson (2006). In zijn werk gaat de auteur op zoek naar een nieuw conceptueel kader om kleine staten te definiëren. Volgens Thorhallsson zijn de traditionele variabelen, zoals het aantal inwoners, het bruto binnenlands product, de militaire uitgaven en de oppervlakte van een staat, in het nieuwe internationale systeem niet voldoende meer om landen als groot of klein te catalogiseren. In de plaatst daarvan gebruikt hij zes parameters die de notie „grootte‟ van een staat bepalen alsook het daarmee verbonden internationaal gedrag van die staat beïnvloeden. Zo maakt Thorhallsson een onderscheid tussen „fixed size‟ of de oppervlakte van het grondgebied en de bevolkingsgrootte, „sovereignity size‟ of het vermogen om zowel nationaal als internationaal als staat te kunnen functioneren, „political size‟ of de militaire en administratieve mogelijkheden en cohesie van de staat, „economic size‟, „perceptual size‟ of hoe internationale en binnenlandse actoren de staat bekijken en de „preference size‟ of de ambities die (de politieke elite van) een land nastreeft zowel op het nationale als het internationale speelveld. Deze zes determinanten worden nadien door Thorhallsson op twee continua geplaatst waarbij de interne en externe „action competence‟ en interne en externe „Vulnerability‟ of kwetsbaarheid worden nagegaan. Met „action competence‟ bedoelt de auteur de mogelijkheid van staten om op binnenlands vlak een beleid te bepalen en te implementeren en op het internationaal vlak hun mogelijkheid om invloed11 uit te oefenen. De „vulnerability, aan de andere kant, refereert naar wat Thorhallsson noemt “[…] states‟ domestic and international weakness and possible subjugation in a wide context according to relevant features of the six categories.” (Thorhallsson, 2006, p.14). Met andere woorden de auteur gaat systematisch na hoe landen scoren op het
11
Over het belang van het concept „invloed‟ komen we later in punt 4 terug wanneer we het hebben over niche diplomatie.
20
kwetsbaarheid en action competence continuüm aan de hand van de zes categorieën van grootte. In het werk van Thorhallsson zien deze continua er als volgt uit:
Bron: Thorhallsson, 2006, p. 15.
Een uitgewerkte categorie, bijvoorbeeld de politieke grootte van Malta en de economische grootte van Ierland, geeft de auteur als volgt weer:
Bron: Thorhallsson, 2006, p. 18.
21
Bron: Thorhallsson, 2006, p.23.
Het interessante aan deze manier van categoriseren is dat er een duidelijk onderscheid gemaakt kan worden tussen kleine staten onderling. Een bevinding die ook Galbreath (2006) opmerkt: “Thorhallsson‟s criteria make a clear distinction between Latvia, Estonia and Lithuania and other smaller member-states, such as Belgium, Denmark or the Netherlands, in their ability to effect change in the region and international system.” (Galbreath, 2006, p. 446). Door staten op een uniforme en minder subjectieve manier te toetsen aan meerdere criteria krijgen we een beter inzicht op de onderlinge verschillen tussen kleine staten. Een voorbeeld: De cases Noorwegen en Letland behoren beiden tot de categorie van kleine staten wanneer we de vaak gebruikte, op populatie en de mate van economische ontwikkeling gebaseerde, definitie van Vital uit 1967 gebruiken. Beide landen zijn dus kleine staten, maar daarmee is de kous af. Wanneer we deze landen echter zouden vergelijken op de manier die Thorhallsson beschrijft, zal duidelijk blijken dat ondanks het feit dat ze beide beschreven worden als kleine staten, Letland op verschillende vlakken „kleiner‟ zal zijn dan Noorwegen. We houden deze benadering dan ook in ons achterhoofd wanneer we later in deze paper onze cases bespreken. Tevens dienen we op te merken dat wanneer we in het verdere verloop van deze paper het concept „kleine staten‟ gebruiken, we in eerste instantie doelen op de liberaal-democratische kleine staten in Europa. Of de eerste groep van kleine staten zoals het model van Vital uit 1967 ons toont.
Een laatste opmerking in verband met de definiëring van kleine staten dient hier nog te worden gemaakt. Hoewel deze discussie verder uitgewerkt wordt in punt 4 van dit hoofdstuk, zijn er ook staten die zichzelf, of waarvan sommige auteurs deze, niet beschouwen als kleine noch grote staten. Veelal hebben we het in deze gevallen dan over de zogenaamde „middle powers‟, landen die te „zwak‟ zijn om als grootmacht gecatalogiseerd te worden en te „sterk‟ om een kleine staat te zijn. Zo worden Noorwegen 22
(o.a. Behringer 2003; Henrikson 2005; Rudderham 2008; …) en sporadisch ook België (Caplan 2006; Chapnick 1999; De Vos & Rooms 2006; …) gezien als middle powers.
2. De basispolitiek van kleine staten
Een tweede discussie in de literatuur omtrent kleine staten is een discussie over wat Knudsen (2002) de basispolitiek van kleine staten noemt. Volgens sommige, veelal (neo)realistische, auteurs hebben kleine staten bij het voeren van hun buitenlands beleid eigenlijk maar de keuze uit twee opties. Ofwel kiezen ze voor een alliantie, al dan niet met een grootmacht, ofwel kiezen ze voor een neutrale politieke koers. Deze opvatting kon voornamelijk tijdens de koude oorlog op veel bijval rekenen. De hele wereld was toen, op een paar uitzonderingen na, opgedeeld in militaire allianties. Maar ook voor de bipolaire opdeling plaats vond, zien we dat kleine staten vaak kiezen voor allianties en of neutraliteit. Zo had België tot 1936 een militaire alliantie met Frankrijk, maar besloot Brussel door de groeiende dreiging uit Nazi-Duitsland deze alliantie op te zeggen en te kiezen voor een politiek van vrijwillige neutraliteit (Coolsaet, 2003). Ook de andere cases – Noorwegen en Letland – opteerden in diezelfde periode voor een neutrale koers om zo te ontsnappen aan de mogelijke negatieve gevolgen van de verhoogde internationale spanning.
Een interessant werk omtrent kleine staten en allianties is de studie van Dan Reiter uit 1994. In„Learning, Realism, and Alliances; The Weight of the Shadow of the Past‟ gaat de auteur na waarom kleine staten opteren voor toetreding tot (militaire) allianties en tracht hij de dominante realistische visie over alliantievorming bij te sturen aan de hand van de leertheorie. Reiter schrijft dat volgens de neorealistische opvattingen de kleine staten een gedwongen keuze moeten maken tussen een alliantie, het zogenaamde „bandwagoning‟, of neutraliteit in een “response to changes in the level of external threat” (p. 231). Doordat kleine staten te zwak zijn om enige betekenis te hebben in de wereldpolitiek, aldus volgens Reiter de neorealisten, zijn ze genoodzaakt te kiezen voor een militaire alliantie of voor strikte neutraliteit. Die kleine staten opteren ofwel voor een alliantie met een bestaande grootmacht, om zo verzekerd te zijn van het overleven van de staat, of ze kunnen kiezen voor een alliantie met andere kleine staten en zo te trachten de machtsbalans terug in evenwicht te brengen. Volgens Reiter echter is de veronderstelling van de realisten te kortzichtig. Hij komt na een empirische toetsing tot de conclusie dat de keuze van kleine 23
staten sterk beïnvloedt wordt door hun individuele ervaringen met alliantievorming of neutraliteit en veel minder door externe dreigingen en een verhoogd onveiligheidgevoel.
De conclusie van Reiter biedt een tegengewicht, al zij het van bescheiden omvang, voor de neorealistische visie op de zogenaamde basispolitiek van kleine staten. Hoewel Reiter via zijn werk aantoont dat er ook andere factoren kunnen meespelen bij een eventuele keuze voor neutraliteit of alliantievorming, lijkt de leertheorie ook geen verklaring te bieden voor alle politieke beslissingen genomen door kleine staten. We kunnen ons bijvoorbeeld afvragen waarom een land als België na 1936 toch haar alliantie met Frankrijk opgeeft en opnieuw kiest voor neutraliteit net op het moment wanneer de internationale spanning toeneemt. Neutraliteit bleek niet gewerkt te hebben tijdens de Eerste Wereldoorlog en dus kan het opgeven van de alliantie met Frankrijk in 1936 niet louter verklaard worden door de leertheorie want indien die theorie het bij het juiste eind heeft, zouden de toenmalige beleidsmakers, waarvan velen ook al politiek actief waren ten tijde van de vorige neutrale houding, de alliantie met Frankrijk niet opgeven, net omdat ze weten welke desastreuze gevolgen een eventuele neutraliteit kan hebben.
Een andere vraag die gesteld kan worden in verband met allianties is of kleine staten een eigen beleid kunnen voeren of dat ze door alliantievorming nog sterker afhankelijk worden van andere (grote) landen. Volgens de realistische opvattingen over kleine staten (zie infra), zijn kleine staten zeer sterk afhankelijk van grootmachten voor hun veiligheid en zijn het de grootmachten die in belangrijke mate het beleid van hun kleine(re) geallieerden bepalen. Volgens Keohane klopt deze visie niet. Hij beweert in „The big influence of small allies‟ uit 1971dat kleine staten wel degelijk hun eigen beleid kunnen voeren en zelfs het beleid van grootmachten, in Keohane‟s studie de VS, in belangrijke mate kunnen sturen: “Yet lesser allies have not only been able to act independently; they have also been able to use alliances to influence American policy and to alter American policy perspectives” (p. 162). Maar daarnaast kunnen kleine staten volgens Keohane (1969) ook allianties met elkaar sluiten, zoals ook zal blijken uit punt 4, om zo het internationale systeem, dat volgens de realisten in belangrijke mate gevormd wordt door de grootmachten, te beïnvloeden. Hij schrijft: “ Thirdly, some states that cannot hope to affect the system acting alone can nevertheless exert significant impact on the system by working through small groups or alliances or through universal or regional international organizations” (Keohane, 1969, p. 295). 24
Uit bovenstaande tekst kunnen we afleiden dat het (neo)realisme en hun nadruk op materiële macht en veiligheid een belangrijke rol spelen in de theorie van de internationale betrekkingen alsook in de studie van kleine staten. Verder haalt ook Keohane, een van de toonaangevende auteurs uit de neoliberaal institutionalistische school, al de mogelijke rol van internationale organisaties aan. Deze twee benaderingen worden, samen met de rol van ideeën, behandelt in de volgende sectie.
3. Wat bepaalt de buitenlandse politiek van kleine staten? 3.1. Macht, instituties of ideeën? In navolging van Neumann & Gstöhl (2006) kunnen we afleiden dat er in de literatuur omtrent kleine staten drie grote theoretische stromingen aanwezig zijn die in de loop van de twintigste eeuw elk een verklaring trachtte te geven voor de internationale gebeurtenissen en de rol van kleine staten in het internationale systeem. Deze drie theoretische
benaderingen,
namelijk
het
(neo)realisme,
het
neoliberaal
institutionalisme en het sociaal constructivisme worden hier besproken.
Een van de eerste theorieën in de leer van de internationale betrekkingen die aandacht had, zij het eerder op een minder positieve manier, voor de rol van de kleinere spelers op het internationale toneel was het realisme. Zoals hieronder wordt beschreven, is volgens de aanhangers van deze theoretische traditie de macht van kleine staten zeer beperkt en zijn deze daarom een onbelangrijke factor in de wereldpolitiek. Als een reactie op deze vrij beperkte (neo)realistische theorieën ontstonden het neoliberaalinstitutionalisme en het sociaal-constructivisme. Deze twee theoretische stromingen zien meer mogelijkheden voor kleinere staten. En hoewel auteurs uit deze twee scholen inderdaad de aandacht leggen op door de neorealistische auteurs vaak genegeerde aspecten van kleine staten politiek, gaat deze paper ervan uit dat het te vroeg en misschien wel te naïef is om aan te nemen dat het realisme fout of voorbijgestreefd is als mogelijke verklaring voor de manier waarop kleine staten zich begeven op het internationale speelveld. Meer nog, het lijkt er soms op dat academici en beleidsmakers uit kleine staten een vorm van „realism bashing‟ aanhangen om hun bestaande of gewenste macht op zijn minst theoretisch te kunnen onderbouwen.
25
3.1.1. Realisme: Kleine staten als consumenten van veiligheid Een eerste en nog steeds belangrijke theoretische benadering in de leer van de internationale betrekkingen die een verklaring biedt voor het gedrag en de rol van kleine staten is het (neo)realisme dat sterk de nadruk legt op materiële macht, de anarchistische structuur van het internationaal systeem en veiligheid. Kleine staten spelen in zo‟n benadering als vanzelf de tweede viool omdat ze meestal niet beschikken over een grote economische, politieke of militaire macht. Kleine staten zullen daarom, zoals reeds aangehaald hierboven in punt 2, trachten om bondgenootschappen te sluiten met andere staten. Daardoor zijn ze volgens Amry Vandenbosch (1963, p. 301) eerder consumenten dan producenten van veiligheid. In die manier van denken is het dan ook niet nodig om kleine staten te bestuderen. Om de wereldpolitiek te begrijpen, volstaat het om naar de handelingen van de grote staten te kijken want het zijn zij die bepalen wat de kleine staten doen of kunnen doen. Deze opvatting kende bijzonder veel bijval ten tijde van de Koude Oorlog toen de wereld praktisch volledig was opgedeeld tussen de twee grootmachten met hun respectievelijke invloedssferen. Dat kleine staten in het realisme een minieme rol spelen en naast hun veiligheid ook hun voortbestaan aan de grootmachten te danken hebben, haalt ook Vandenbosch aan in „The small states in international politics and organization‟ uit 1963. Hij gebruikt daarvoor een citaat van Spykman uit 1942. A student of World politics [Spykman, 1942] stated that “A small state is a vacuum in a high pressure area. It does not live because of its strength but because nobody wants its territory, or because preservation as a buffer state or as a weight in the balance of power is of interest to a stronger nation. When the balance disappears, the small state usually disappears with it.” (Vandenbosch, 1963, pp. 294-295)
Zoals blijkt, hebben kleine staten in een wereld die gekenmerkt wordt door een anarchistisch statensysteem en waar materiële macht uiterst belangrijk is slechts een beperkte rol. Het is daarom dat tijdens de hoogdagen van het (neo)realisme, vanaf de jaren vijftig tot de jaren zeventig, de wetenschappelijke literatuur omtrent kleine staten uiterst beperkt bleef. En dat terwijl net in die periode het aantal kleine staten door de dekolonisatie sterk toenam. Uit deze benadering 26
kunnen we ook afleiden dat de rol van kleine staten in multilaterale onderhandelingen
beperkt
is
drukkingmiddelen
beschikken.
omdat Het
zijn
ze
niet de
over
machtspolitieke
grootmachten
die
samen
onderhandelen om zo de machtsbalans in evenwicht te houden en de internationale stabiliteit te bewaren. Kleine staten zullen dus zelden of nooit op een proactieve manier het internationale systeem kunnen veranderen, zoals Hey, (2003, p.6) schrijft. Volgens de auteur zorgt hun relatieve tekort aan macht ervoor dat kleine staten zich passief en reactief zullen gedragen tijdens multilaterale onderhandelingen. Onder andere België
Maar ook de realistische auteurs beseffen dat het internationale statensysteem niet meer hetzelfde is als twintig jaar geleden. De euforische periode vlak na het einde van de Koude Oorlog die onder andere gekenmerkt werd door de prominentere rol die de Verenigde Naties speelde in diverse internationale en regionale conflicten, de versnelde uitbouw van de huidige Europese Unie en een nieuwe versnelling in het globaliseringsproces deed ook bij de neorealisten de interesse voor het zogenaamde institutionalisme toenemen. Het werd het begin van de opkomst van wat Jervis (1999) de defensieve realisten noemt. In tegenstelling tot hun offensieve12 of eerder conservatieve collega‟s zien de defensieve realisten dat staten weldegelijk kunnen samenwerken en dat ze vaak trachten om tot een systeem van wederzijdse veiligheid of een status quo te komen. Om dat te bereiken zien ze een rol weggelegd voor internationale instituties, voornamelijk in de vorm van allianties en handelsakkoorden, en blijken ze te accepteren dat staten soms hun eigen belangen wat op de achtergrond dienen te plaatsen wanneer ze toetreden tot internationale instituties om zo de wederzijdse spanning die ontstaan door het anarchistisch internationaal systeem af te vlakken.
Although [defensive] realists see binding as somewhat more difficult and less likely to be desired than do neoliberals, they do not deny that states can take themselves out of anarchy if they choose to cede much of their sovereignty to a central authority, as the thirteen American colonies did. (Jervis, 1999, p.56)
12
Offensieve realisten daarentegen zien conflicten tussen staten als onvermijdelijk en nodig. In het anarchistische statensysteem zijn staten constant op zoek naar expansie van hun macht en zijn ze daarom ook constant in conflict met elkaar.
27
En hoewel deze vorm van het realisme dus iets positiever lijkt tegenover „samenwerking‟ en dus ook voor de rol die kleine staten kunnen spelen blijven er belangrijke verschillen met het neoliberaal-institutionalisme , voornamelijk over de reden waarom instituties worden opgericht: “Realists argue that institutions are largely effects and are established when and only when decissionmakers believe there are mutual benefits to be gained. They are tools of statecraft, important onces to be sure, but mainly a reflection of state interests” (Jervis, 1999, p.63). Het is dus belangrijk om er op te wijzen dat de defensieve realisten internationale instituties beschouwen als „tools of statecraft‟ en niet als onafhankelijke organisaties die los van hun lidstaten over de mogelijkheid beschikken om de wereldpolitiek te leiden of vorm te geven. Al geeft Jervis (1999, p. 59) wel toe dat een internationale institutie soms kan zorgen voor onvoorziene en onbedoelde veranderingen die ervoor zorgen dat een bepaalde institutie op termijn wel behoorlijk machtig wordt. Het voorbeeld bij uitstek daarbij is volgens de auteur dan ook de EU. Maar ondanks het bestaansrecht dat de defensieve realisten gunnen aan internationale instituties, zijn ze niet onverdeeld positief over de duurzaamheid en het potentieel van deze organisaties. Volgens hen blijven instituties op wereldschaal eerder de uitzonderingen in een wereld vol conflicten.
Although the instruments of diplomacy, including standard and innovative institutions, are adequate for realizing some degree of cooperation, they are fragile and leave the world full of conflict unless they produce or are accompanied by deeper changes in what actors want and how they conceive of their interests. Many of these effects were not expected at the time because although states often seek to bind others and even themselves to behave in certain ways in the future, only rarely will they consciously seek to alter their values and preferences over outcomes. (Jervis, 1999, pp. 61-62).
Maar niet alle realisten zijn opgezet met deze benadering van Jervis en andere defensieve realisten. Volgens Legro & Moravcsik (1999), bijvoorbeeld, nemen veel recente realisten de moeite niet meer om anomalieën in de internationale betrekkingen die moeilijker te verklaren zijn door het realisme te onderzoeken aan de hand van de theorie waarvoor ze plachten te staan. In de plaats daarvan, aldus 28
Legro & Moravcsik, trachten ze die anomalieën te verklaren door de traditionele tegenargumenten, die veelal voortvloeien uit het neoliberaal-institutionalisme en sociaal-constructivisme, op te nemen in het realisme. De hybride theorieën die ontstaan uit zulke vermengingen kunnen volgens Legro & Moravcsik (1999) echter niet meer gezien worden als een realistische theorie. Dit zorgt volgens beide auteurs dan ook voor een overrekking van het realisme en het ontstaan van verwarring in de leer van de internationale betrekkingen. The central problem is […] that the theoretical core of the realist approach has been undermined by its own defenders – in particular so-called defensive and neoclassical realists – who seek to address anomalies by recasting realism in forms that are theoretically less determinate, less coherent, and less distinctive to realism. (Legro & Moravcsik, 1999, p. 6) . Hoewel Legro & Moravcsik (1999) een punt hebben wanneer ze in hun werk „Is anybody still a realist?‟ pleiten voor een striktere afbakening van de bestaande theorieën, lijkt die striktere afbakening eerder een beperking en blijken de meer hybride of overlappende theorieën beter in staat om de rol van kleine staten in multilaterale onderhandelingen te verklaren zoals we in punt 3.3. verder zullen aantonen.
3.1.2. Neoliberaal institutionalisme: Kleine staten als partner in internationale instituties.
Daar waar het neorealisme sterk de nadruk legt op materiële macht en voor de kleine staten eerder een pessimistisch beeld schetst wanneer we het hebben over hun rol in global governance, geeft het neoliberaal institutionalisme een positiever beeld van kleine staten. Volgens deze theoretische benadering, die zijn oorsprong gedeeltelijk kent in de studie van binnenlandse instituties zoals de bureaucratie en politieke partijen (Peters, 1999), zijn kleine staten niet gedoemd om eeuwig in de schaduw van de grootmachten te staan. Sinds het einde van de Eerste Wereldoorlog werden internationale instituties, zoals internationale rechtsregels en internationale organisaties, verder uitgewerkt. Vooral de oprichting van de
29
Volkenbond na de Eerste Wereldoorlog onder impuls van Woodrow Wilson blijkt belangrijk voor de ontwikkeling van het liberaal institutionalisme.
The inter-war period offered the foreign policy of small (European) states novel opportunities, in particular in the newly created League of Nations in Geneva. Following the idealist school of thought, international law and multilateral organizations were considered of greatest importance for small states. (Neumann & Gstöhl, 2006, p. 9)
De oprichting van multilaterale organisaties opende voor kleine staten de mogelijkheid om op een gelijkwaardige manier internationale onderhandelingen te voeren met grotere staten. Een ander voorbeeld van deze ommezwaai in de internationale betrekkingen kunnen we volgens Vandenbosch (1963) vinden in de vredesonderhandelingen na de Eerste Wereldoorlog. In tegenstelling tot de onderhandelingen bij vorige internationale conflicten, zoals het Congres van Wenen na de nederlaag van Napoleon in 1814, hielden de grootmachten bij de gesprekken omtrent het verdrag van Versailles wel rekening met kleine staten.
The leaders of the victorious great powers of World War I approached the Paris Peace Conference with some apprehension. Since the great powers during the war had assumed the role of the champion of the rights of small states, they could not ignore the lesser powers at the conference. (Vandenbosch, 1963, p. 297)
Toch behielden de grootmachten volgens Vandenbosch de touwtjes in handen, omdat zij de spelregels en het aantal afgevaardigden per land bepaalden. De kleine staten verkregen macht in internationale organisaties, maar binnen een kader dat nog steeds in belangrijke mate bepaald werd door de grootmachten of zelfs door één grootmacht zoals Neumann en Gstöhl (2006) aanhalen. Zij bespreken in het licht van de hegemonische stabiliteitstheorie de opvatting dat de Verenigde Staten door verschillende auteurs gezien wordt als een manager van de wereldpolitiek die als functie heeft internationale orde en samenwerking te bespoedigen. Door de opdeling tussen Oost en West na de Tweede Wereldoorlog kwam zoals reeds aangehaald het neorealisme sterk op de voorgrond. Het is pas vanaf de jaren 30
tachtig dat het neoliberaal institutionalisme weer een belangrijke plaats in de literatuur en de internationale politiek inneemt (Neumann, & Gstöhl, 2006).
Die vernieuwde interesse in het (neoliberaal) institutionalisme had volgens Jönsson & Tallberg (2001, p. 11) voornamelijk te maken met de focus die vanaf het midden van de jaren 70 werd gelegd op het bestuderen van internationale regimes en het ontwikkelen van zogenaamde regime theorieën. Die regimes, die vaak gedefinieerd worden met een quote van Krasner uit 1982 als “principles, norms, rules and descision-making procedures around which actor expectations converge in a given issue-area” (Krasner, 1982 in Jönsson & Tallberg, 2001, p.11), worden door de institutionalisten gezien als de internationale equivalenten van de nationale instituties want:
They display some of the same characteristics of stability and predictability that are used to define institutions. These regimes also have some of the same effect of molding the behavior of the individual members (in this case the nation states). Finally, some of these also are able to promulgate a set of values that are accepted as „appropriate‟ for the participants in the regime. (Peters, 1999, p.138).
Internationale instituties geven kleine staten een stem in de wereldpolitiek en beperken voor een stuk de macht van grote staten. Door de verdere ontwikkeling van internationale rechtsregels en regimes kunnen grootmachten niet zonder meer het beleid van kleinere landen voorschrijven. Maar toch lijkt het of grote staten in een neoliberaal institutionele benadering nog steeds de internationale situatie in belangrijke mate bepalen. Voorbeelden daarvan vinden we onder andere in de samenstelling van de VN Veiligheidsraad, de stemverhoudingen in de Wereldbank en bijeenkomsten van de G8 en G20.
Desondanks kunnen we toch stellen dat deze en andere instituties wel degelijk een impact hebben op staten en hun burgers. Ook kleine staten ondervinden dus zeker enige beperkingen door maar ook opportuniteiten in internationale instituties. Voornamelijk in instituties die kleine staten gelijk stellen aan of zelfs oververtegenwoordigen ten nadelen van grotere spelers kunnen ze zeker hun stem 31
laten horen. Het archetypische voorbeeld hiervan is uiteraard de EU waar kleine staten de verschillende overlegorganen van de Unie gebruiken om hun eigen belang door te drukken en eventueel zelfs het gemeenschappelijke standpunt van de EU in hun voordeel te wijzigen . Dat kleine staten daar vaak in slagen, wordt onder andere bevestigd door Ingebritsen (2004), Nasra (2008;2011) en Thorhallsson (2000). Het is evenwel aangeraden om deze bevinding niet zomaar te veralgemenen naar andere multilaterale organisaties omdat de Unie enerzijds deels een supranationale organisatie is met een Europese Commissie die beslissingen kan nemen over de hoofden van de lidstaten en waarin (voorlopig) elke lidstaat een commissaris heeft en anderzijds omdat de EU de kleinere staten verdragsrechtelijk bevoordeeld. Zo beschikken de kleinere lidstaten relatief gezien over meer parlementsleden in het Europees Parlement13 en is hun stemgewicht in de Raad van de EU procentueel gezien groter dan dat van de grootste lidstaten14.
Hoewel er dus onenigheid bestaat over de mate waarin kleine staten invloed hun eigen agenda kunnen doorduwen tijdens multilaterale onderhandelingen, is een ding zeker; door de groei van internationale instituties en regimes steeg de primaire veiligheid van kleine staten tegen het begin van het nieuwe millennium tot een daarvoor ongezien niveau. Jeanne Hey, haalt dit aan in haar werk Small States in World Politics; Explaining Foreign Behaviour uit 2003: “The turn of the century is probably the safest moment in history for small states in terms of their physical security. International law, a more interventionist United Nations, and a almost completed decolonization process have all contributed to small state security” (Hey, 2003, pp. 8-9).
13
Zo heeft Duitsland bijvoorbeeld 99 Europarlementsleden op een bevolking van ca. 81, 5 miljoen en dus ongeveer één parlementslid per 822.000 inwoners. Een Luxemburgs parlementslid daarentegen vertegenwoordigt daarentegen slechts 84.000 inwoners (Bron: cijfergegevens CIA World Factbook en Europees Parlement) 14 Zo heeft Frankrijk 29 stemmen in de Raad van de EU voor een bevolking van 65,3 miljoen, terwijl België 12 stemmen heeft voor een kleine 11 miljoen inwoners. (Bron: cijfergegevens CIA World Factbook en Raad van de EU).
32
3.1.3 Sociaal constructivisme: Kleine staten en de macht van ideeën Hoewel het neoliberaal institutionalisme meer mogelijkheden ziet voor kleine staten blijft macht, net zoals bij het neorealisme, een belangrijke factor in de internationale betrekkingen. Kleine staten zitten bij multilaterale gesprekken mee aan de onderhandelingstafel, maar doorgaans wel in een de facto zwakkere positie. Het sociaal constructivisme vormt hiervoor een tegengewicht. Deze benadering “with its focus on international norms, identity, and ideas” (Neumann & Gstölh, 2006, p. 14) breekt in de literatuur pas echt door na het einde van de bipolaire opdeling van de wereld. Dat in de literatuur ook over deze theorie verschillende definities bestaan hoeft niet te verbazen. Ook Barkin haalt dit aan in „Realist Constructivism; Rethinking International Relations Theory‟ uit 2010. Ondanks de verscheidenheid aan invullingen van deze theorie is er volgens Barkin toch een onderliggend concept dat alle auteurs schijnen te delen namelijk: “[…] [T]he core concept that connects all of these definitions is a focus on the social construction of international politics” (Barkin, 2010, p. 26). Met andere woorden, het sociaal constructivisme gaat ervan uit dat het internationale systeem een mentale constructie is van de mens met als gevolg dat het systeem daarom ook maakbaar en verbeterbaar is. Een belangrijk concept in deze theorie die interessant kan zijn voor kleine staten is volgens Christine Ingebritsen de rol van „norm entrepreneurs‟ (Ingebritsen, 2002). Ingebritsen bespreekt in „Norm entrepreneurs: Scandinavia‟s role in World politics‟ uit 2002 het feit dat kleine landen zoals de Scandinavische het internationale systeem in belangrijke mate vorm kunnen geven door zich op te werpen als zogenaamde „norm entrepreneurs‟ in bepaalde thema‟s. Zij kunnen nieuwe ideeën lanceren en promoten specifieke internationale normen over bepaalde kwesties en dienen zo als voorbeeld voor andere staten. Volgens Ingebritsen doen staten dit omdat ze niet enkel uit zijn op het vergroten van hun materiële machtspositie, zoals het neorealisme beweert, maar eveneens ook op een goede reputatie. Het is voornamelijk die goede reputatie die de machtspositie van kleine staten kan versterken. Ook Emile Durkheim haalde dit reeds aan: “Societies can have their pride, not in being the greatest or the wealthiest, but in being the most just, the best organized and in possessing the best moral constitution” (Durkheim, in Neumann & Gstöhl, 2006, p. 8). 33
Norm entrepreneurs zijn doorgaans kleine, welvarende en democratische staten met een sterk uitgebouwde sociale zekerheid. Doordat ze een nieuwe en goede samenleving promoten trachten ze zogenaamde „sociale macht‟ te verwerven die dan
weer
een
belangrijk
instrument
kan
zijn
tijdens
multilaterale
onderhandelingen. Zoals blijkt uit het onderstaande citaat van Ingebritsen (2002) richten deze norm entrepreneurs zich specifiek op enkele beleidsthema‟s waar die landen uiteraard zelf ook belang bij hebben. Aan de hand van hun sociale macht trachten ze hun eigen belangen over te brengen op hun gesprekspartners in multilaterale onderhandelingen.
Thus, Scandinavia, a Group of military weak, economically dependent small states, pursues “social power” by acting as a norm entrepreneur in the international community. In three policy areas (the environment, international security and global welfare), Scandinavia has acted to promote a particular view of the good society. (Ingebritsen, 2002, p . 275)
Zoals we verderop in deel drie van deze paper zullen zien, wordt Noorwegen vaak gezien als het voorbeeld bij uitstek wanneer het gaat over sociale macht, het voeren van een ethisch buitenlands beleid en het lanceren van ethische internationale standaarden. En hoewel het land een lange traditie heeft van participatie in vredesoperaties, ontwikkelingshulp en het versterken van internationale regimes, zal blijken, onder andere uit het werk van Curtis (2010), dat staten die gekend zijn als „norm entrepreneurs‟ er alles aan zullen doen om de ethische of goede kant van hun beleid extra in de verf te zetten en de minder fraaie kant ervan enigszins verborgen te houden. Kleine staten die zichzelf zien, of door andere gezien worden, als zogeheten norm entrepreneurs zullen er veel voor over hebben om die reputatie te behouden. Want, door het gebrek aan materiele macht, die sociale macht is vaak het enige machtsmiddel dat die staten kunnen aanwenden tijdens multilaterale onderhandelingen. Zonder in deze sectie reeds te diep te willen ingaan op dit concept, kunnen we hier reeds wijzen op het belang
34
van publieke diplomatie15 om een bepaalde reputatie van een staat in stand te houden.
We kunnen besluiten dat hoewel kleine staten een beperkte materiële macht hebben, ze toch in staat zijn om via internationale organisaties, het lanceren van vernieuwende ideeën en het promoten van internationale normen toch een belangrijke rol kunnen spelen in internationale politiek. De manier waarop kleine staten hun beleid vormen en hoe de grootmachten en andere staten daarop reageren, wordt hieronder besproken.
3.2. Het buitenlands beleid en de diplomatieke meerwaarde van kleine staten Wanneer we nu willen nagaan hoe kleine staten hun buitenlands beleid vormen, komen we alweer tot de bevinding dat er in de literatuur rond dit onderwerp eveneens geen academische consensus bestaat. Opnieuw bekampen de bestaande theorieën elkaar wanneer het gaat over het vinden van een antwoord op de vraag: „Hoe wordt het buitenlands beleid van kleine staten gevormd?‟. Opmerkelijk is dat de ook hier de verschillende theoretische benaderingen elkaar in de praktijk veelvuldig lijken te overlappen.
Zoals we reeds zagen, wordt volgens de (neo)realistische benadering de buitenlandse politiek in belangrijke mate gevormd door grotere staten. Miriam Fendius Elman tracht in „The Foreign Policies of Small States: Challenging Neorealism in Its Own Backyard‟ uit 1995 een weerwoord te bieden aan het algemeen heersende geloof dat de buitenlandse politiek van kleine staten in sterke mate afhankelijk is van de politiek van grootmachten. Volgens het neorealisme, aldus Elman, is de buitenlandse politiek van grote staten voornamelijk gebaseerd op binnenlandse factoren daar waar die bij de kleine staten hoofdzakelijk gevormd wordt door het internationale systeem. Dat internationale systeem wordt op zijn beurt sterk bepaald door de grootmachten. Daardoor is de buitenlandse politiek van de kleine staten volgens het neorealisme niet meer dan een afkooksel van het buitenlands beleid van de grootmachten. Net omdat kleine staten niet beschikken over materiële capaciteiten zijn ze niet in staat hun belangen door te drukken op het internationale niveau om zo het internationale
15
Zie punt 4.3. van dit deel.
35
systeem te wijzigen. Kleine staten lijken in een neorealistische wereld dus gevangen te zitten in het door grootmachten beheerste internationale systeem.
Elman komt in haar onderzoek echter tot het besluit dat zowel internationale beperkingen als nationale factoren, en dan voornamelijk binnenlandse instituties, een rol spelen in het buitenlands beleid van kleine staten. Het is volgens Elman niet zo dat enkel internationale zaken het beleid van kleine staten bepalen. Wel krijgen internationale gebeurtenissen een belangrijkere rol toegedicht wanneer er een bedreiging voor het voortbestaan van de staat bestaat. Ook Frederik Doeser (2010) komt meer dan 15 jaar later tot een vergelijkbare conclusie in zijn paper omtrent het einde van de zogenaamde „Footnote Policy‟16 in Denemarken. Deze vrij markante omslag in het buitenlands beleid van Kopenhagen aan het einde van de jaren 80 bleek toen het resultaat te zijn van een combinatie van externe politieke druk en binnenlandse politieke bekommeringen. Twee bevindingen van Doeser (2010) lijken specifiek interessant voor deze paper. Ten eerste komt de auteur tot de bevinding dat binnenlands politieke factoren, in het geval van Doeser‟s voorbeeld de parlementaire en publieke oppositie, een bepalende impact kunnen hebben op het buitenlands beleid van de staat en meer bepaald op een van de meest cruciale punten ervan namelijk het buitenlands veiligheidsbeleid. Deze conclusie valt echter zeer moeilijk te rijmen met de assumpties van het neorealisme. Zeker omdat het hier niet gaat over veranderingen in het buitenlands economisch beleid of in de diplomatieke betrekkingen, maar over het veiligheidsbeleid van een kleine staat. Een tweede interessant punt dat Doeser aanhaalt, is het onderscheid dat blijkt te bestaan tussen staten met een hoog en laag democratisch gehalte. Volgens de auteur ervaren democratische kleine landen, in tegenstelling tot niet democratische, meer binnenlandspolitieke druk bij het bepalen van de buitenlandse koers van het land.
Een punt van kritiek op de bevindingen van Elman (1995), die echter ook van toepassing kan zijn op het werk van Doeser (2010), vinden we terug in het werk van 16
De Deense „footnote policy‟ slaat op de moeilijke verhouding tussen Denemarken en de NAVO vanaf 1982 tot 1987. De toenmalige centrumrechtse regering leidde het land in die tijd zonder parlementaire meerderheid. De regering, die een vrij passief beleid wenste te voeren met betrekking tot de NAVO en de VS, kreeg toen af te rekenen met een sterke parlementaire oppositie die een hardere koers wenste te varen in verband met de activiteiten en het beleid van de NAVO. Het gevolg was dat de oppositie de regering verplichtte om bij diverse zogenaamde „joint communiqués‟ van het bondgenootschap een voetnoot te laten toevoegen waarin het afwijkende standpunt van Denemarken over een of meerdere punten in het communiqué werden opgenomen. (gebasseerd op Doeser, 2010, pp. 229-230).
36
Hey uit 2003. Hey beweert niet dat het werk van haar collega foutief is, maar ze vindt dat het werk van Elman niet de kernvraag van haar onderzoek beantwoord. Ze vraagt zich dan ook terecht af: “Even if all states are bound by their institutional structures and histories, are small states relatively more affected by external constraints?” (Hey, 2003, p. 7). Volgens Hey blijft de „conventionele wijsheid‟ omtrent de buitenlandse politiek van kleine staten dan ook overeind. Die conventionele wijsheid is eigenlijk een realistische visie op kleine staten en gaat er volgens Hey van uit dat er een relatieve dominantie bestaat van internationale determinanten op het buitenlands beleid van kleine staten. Kleine staten zullen dan ook, als een gevolg van hun ondergeschikte machtspositie, eerder passief en reactief reageren op internationale gebeurtenissen en binnen multilaterale onderhandelingen.
Op
het
eerste
gezicht
lijken
kleine
staten
dus
geen
interessante
onderhandelingspartners bij multilaterale onderhandelingen en kunnen ze door de afwezigheid van militaire, economische en politieke macht hun belangen in multilaterale onderhandelingen niet verdedigen. Zoals we reeds zagen bij Ingebritsen (2002) lijken kleine staten die zich uitgeven als norm entrepreneurs wel hun belangen te kunnen doordrukken. En krijgen ze daardoor weldegelijk een reputatie van degelijke onderhandelingspartner. Soms blijft het echter niet enkel bij „entrepreneurship‟ zoals Young (1991) en Malnes (1995) aanhalen en kunnen (kleine) staten zich opwerken tot echte leiders in bepaalde onderhandelingen. Wanneer we de verschillende vormen van leiderschap volgens Young erbij halen, dan kunnen we zien dat kleine staten vooral „entrepreneurial‟
en
„intellectual‟
leiderschap
verwerven
waar
de
nadruk
respectievelijk ligt op onderhandelingstalent en de macht van ideeën. Een structureel leiderschap waar vooral materiële machtsbronnen belangrijk zijn, lijkt dan weer weggelegd voor de grootmachten. Om tijdens multilaterale onderhandelingen uit te groeien tot entrepreneurs of leaders moeten kleine staten onder andere eerst over voldoende credibiliteit beschikken en moeten ze ervoor zorgen dat de andere staten hen zien als geloofwaardige en degelijke gesprekspartners. Uit het werk van Vandenbosch (1963) en Baldur Thorhallsson (2000) kunnen we echter afleiden dat kleine staten door hun beperkte materiële capaciteit van nature uit betrouwbare onderhandelingspartners zijn en meer te verliezen hebben bij oorlog en instabiliteit dan de grootmachten. Vandenbosch (1963, p. 303) haalt onder andere aan dat kleine staten veel vredelievender zijn dan grotere landen omdat kleine landen nu eenmaal 37
meer te verliezen hebben bij een militair conflict Thorhallsson (2000) gaat er dan weer van uit, in navolging van Katzenstein (1985), dat kleine staten in de Europese Unie een aantal opmerkelijke verschillen hebben met grote staten. Zo zorgt hun open economie ervoor dat er meer corporatistische arrangementen gemaakt moeten worden. Door dat corporatisme moeten de beleidsmakers in kleine staten meer onderhandelen met verschillende binnenlandse politieke actoren en berust de politieke besluitvorming meer op consensus. Daardoor worden meestal minder extreme standpunten ingenomen wat kleine staten als betrouwbare en evenwichtige partners in multilaterale onderhandelingen maakt. Volgens Baldacchino (2009) zijn grote staten overigens ook vrij welwillend en vredelievend
tegenover kleine staten en hun belangen op
voorwaarde dat ze geen negatieve gevolgen voor de grotere staten met zich meebrengen.
It would be more appropriate to conclude that larger states do not want to be seen to be bullying smaller states, unless that smaller state can be convincingly depicted as harboring communists, terrorists or other reprehensible categories. Public opinion, at home and abroad, can be swayed and galvanized into protest action by such notions as imperialism or neo-colonialism. (Beldacchino, 2009, p. 28)
Grote staten hebben er dus volgens Baldacchino geen baat bij om niet te luisteren naar kleine staten. Net omdat het sommige kleinere staten ontbreekt aan militaire of politieke macht van enige significantie zijn het goede, betrouwbare partners in multilaterale onderhandelingen. Zeker wanneer men ervan uitgaat, zoals de neorealisten beweren, dat de buitenlandse politiek van kleine staten hoofdzakelijk gevormd wordt door de internationale omgeving eerder dan door binnenlandse belangen.
Zoals we hierboven kunnen zien, lijken kleine staten in een oncomfortabele positie te verkeren bij multilaterale onderhandelingen. Ze missen een daadkrachtige materiële macht, beschikken niet over een sterke economie en lijken daarom irrelevant bij onderhandelingen. Toch kunnen we concluderen dat kleine staten ondanks hun beperkte materiële macht toch vaak de stempel van betrouwbare gesprekspartners
38
krijgen en dat ze in bepaalde gevallen ook in staat zijn om hun belangen door te drukken tijdens multilaterale onderhandelingen.
3.3. Midrange theories: Een alternatieve kijk op het gedrag van kleine staten? 3.3.1. Midrange theories
Uit de voorgaande secties van dit hoofdstuk kunnen we dus afleiden dat de drie theoretische scholen, die Neumann & Gstöhl (2006) aanhalen als de meest voorkomende in de literatuur omtrent kleine staten, elk een antwoord trachten te bieden op de vraag hoe de kleinere spelers zich gedragen op het internationale toneel. Maar tevens valt op dat geen enkele van deze theoretische benaderingen er in slaagt om het gedrag van die kleine staten volledig te verklaren. Op zich bieden het neorealisme, het neoliberaal institutionalisme en het sociaal constructivisme elk wel een interessant inzicht in de manier waarop kleine staten ageren in de wereldpolitiek, maar de realiteit lijkt te complex om hun gedrag volledig toe te schrijven aan een bepaalde theoretische school. Dit wordt extra bemoeilijkt doordat auteurs vaak de reflex hebben om enkel die voorbeelden te belichten die het eenvoudigst te verklaren zijn door hun theoretische achtergrond. Onder andere Barkin (2010), Jervis (1999), Jönsson & Tallberg (2001) en Peters (1999) halen dit in hun respectievelijke werken aan. Jervis (1999), bijvoorbeeld, schrijft hierover:
Neoliberal institutionalists concentrate on issues of international political economy (IPE) and the environment; realists are more prone to study international security and the causes, conduct, and consequences of war. Thus, although it would be correct to say that one sees more conflict in the world analyzed by realist scholars than in the world analyzed by neoliberals, this is at least in part because they study different worlds. (Jervis, 1999, p. 45). Ondanks het feit dat auteurs vaak „verschillende werelden‟ onderzoeken, kunnen we er enerzijds van uit gaan dat kleine staten niet altijd passieve en willoze actoren blijken te zijn tijdens multilaterale onderhandelingen, maar anderzijds is het dan weer te utopisch om hen evenveel macht toe te dichten als de grotere 39
spelers. In tegenstelling tot de grote staten is het daarom moeilijk om het gedrag van kleine staten toe te schrijven aan een bepaalde theorie. Het buitenlands beleid en het internationale optreden van grote staten, die doorgaans beschikken over een grotere militaire en materiële capaciteit, kan makkelijker verklaard worden aan de hand van het neorealisme. Die staten beschikken over meer mogelijkheden om unilateraal op te treden en hebben daarom minder baat bij internationale instituties of het verwerven van „sociale macht‟. Kleinere staten zullen echter creatiever moeten omspringen met hun beperkte machtsmiddelen wanneer ze hun eigen belangen willen veilig stellen. Die combinatie van een doorgaans sterke voorkeur voor het multilateralisme, het belang van „sociale macht‟ en het nastreven van eigen nationale belangen maakt het daarom moeilijker om hun gedrag te verklaren aan een bepaalde theorie.
Wanneer onderzoekers in de leer van de internationale betrekkingen bepaalde internationale gebeurtenissen, die niet (volledig) zijn te verklaren aan de hand van een of andere theoretische school, wensen te analyseren, is de verleiding bij sommigen onder hen groot om af toe hun antwoord te zoeken in wat Legro & Moravcsik (1999) „midrange theories‟ noemen. Deze theorieën doen eigenlijk niets meer dan het overnemen van bepaalde elementen uit de ene theoretische school door de andere. Legro & Moravcsik, die zich in hun werk uit 1999 focussen op wat zij noemen de „overstretch‟ van het realisme, zien deze gebeurtenis als een probleem voor het voortbestaan van het realisme en bij uitbreiding alle „-ismen‟: “If such confusion is possible, some might be tempted to reject realism – and perhaps with it, all “isms” in international relations theory – as inherently vague, indeterminate, contradictory, or just plain wrong” (Legro & Moravcsik, 1999, p. 8).
Hoewel het inderdaad voor verwarring kan zorgen dat sommige auteurs claimen te werken volgens een of andere theorie terwijl ze eveneens argumenten gebruiken die regelrecht ingaan tegen de basispremissen van die bepaalde theorie, kunnen we ons de vraag stellen of dit echt zo problematisch hoeft te zijn zoals Legro & Moravcsik (1999) beweren. Een van de belangrijkste doelstellingen van onderzoek in de leer van de internationale betrekkingen is het verklaren van gebeurtenissen op internationaal-politiek vlak. Wanneer zulke, zeg maar 40
vermengde, theoretische benaderingen beter in staat zijn om de realiteit te vatten, kan dit enkel maar een meerwaarde zijn voor de leer van de internationale betrekkingen. Ook in de studie van kleine staten kunnen de midrange theorieën, waarin bepaalde aspecten van het neorealisme bijvoorbeeld gekoppeld wordt aan die van het neoliberaal institutionalisme of het sociaal constructivisme, interessante inzichten bieden.
3.3.2. Realistisch constructivisme We zagen bijvoorbeeld hierboven reeds dat verschillende „nieuwe‟ neorealistische auteurs vaak elementen overnemen uit het neoliberaal institutionalisme om hun eigen probleemstelling te kunnen verklaren. Dat er een gedeeltelijke overlap bestaat tussen het neorealisme en het neoliberaal institutionalisme is deels verstaanbaar. Beide stromingen hanteren tot op een bepaalde hoogte dezelfde uitgangspunten. Wanneer we de twee theorieën extreem vereenvoudigen, kunnen we besluiten dat het grootste verschil tussen beiden zich voornamelijk situeert in het al dan niet erkennen van mogelijkheden om de anarchistische structuur van het internationaal systeem af te vlakken.
Daar waar het realisme en het neoliberaal institutionalisme dus nog min of meer een gemeenschappelijke basis hebben, lijkt dit niet zo met het sociaal constructivisme. De respectievelijke basisassumpties van de twee scholen, namelijk het belang van macht in het realisme en het belang van ideeën en normen in het sociaal constructivisme zien er op het eerste gezicht vrij onverzoenbaar uit. Samuel Barkin17 denkt daar echter anders over en komt in zijn werk „Realist Constructivism; Rethinking International Relations Theory‟ uit 2010 tot de opmerkelijke bevinding dat beide theorieën elkaar meer kunnen bieden dan wat algemeen wordt aangenomen. Volgens Barkin is de basis van het diepgewortelde geloof in beide kampen over de antagonistische verhouding tussen hun respectievelijke theorieën voornamelijk terug te vinden in de pedagogie van de leer van de internationale betrekkingen. De auteur claimt dat in de meeste basiswerken gaande over de leer van de internationale betrekkingen het realisme
17
Barkin ziet voornamelijk een zekere compatibiliteit tussen het realisme en het constructivisme. Het neorealisme en het constructivisme zijn dan weer minder verenigbaar. Volgens de auteur voornamelijk door het asociale, ahistorische en minder reflexief karakter van het neorealisme (Barkin, 2010, pp. 166-167)
41
en het constructivisme dikwijls als twee tegenovergestelde paradigma‟s worden voorgesteld. Vaak wordt dan ook beweert dat het constructivisme niet te rijmen valt met de realistische focus op materialisme en rationalisme. Omgekeerd geldt dat de realisten hun constructivistische collega‟s als idealisten of utpisten zien. (Barkin, 2010, p. 3) Door die misverstanden gaan beide scholen elkaar dan ook als rivalen en niet als potentiële partners gaan behandelen. Deze tendens wordt tevens versterkt door de theoretische „overstretch‟ die ook Legro & Moravcsik (1999) reeds aanhaalden.
Both constructivism and realism often suffer from a castle syndrome in which they are seen as paradigms, as exclusive and self-contained research orientations for the study of international relations. This syndrome is characterized by definitional overstretch, in which both terms are defined broadly enough, and in a wide enough variety of ways, that they threaten to become meaningless as descriptions of specific approaches to the study of international relations. […] ironically, this overstretch also leads to arguments that constructivism and realism are incompatible. (Barkin, 2010, p. 154).
Barkin gaat ervan uit dat de constructivistische logica eerder een sociale dan een politieke leer is en dus geen rechtstreekse tegenhanger van andere theorieën in de leer van de internationale betrekkingen zoals het realisme, het liberalisme of het marxisme. In de plaats daarvan vertelt het constructivisme ons volgens de auteur hoe we internationaal-politieke veranderingen kunnen bestuderen daar waar het realisme ons voornamelijk toont hoe de politiek werkt. Barkin ziet het constructivisme in de leer van de internationale betrekkingen dan ook eerder als een methodologie dan als een echte theorie. Daardoor is een „huwelijk‟ tussen het realisme en het constructivisme wel mogelijk en kan onderzoek in de ogen van Barkin zowel realistisch als constructivistisch zijn. Die benadering opent dan ook een heel nieuw terrein voor onderzoekers in de leer van de internationale betrekkingen. Een van de voordelen, volgens Barkin, van het realistisch constructivisme dat interessant is voor ons onderzoek, heeft te maken met het concept „nationaal belang‟ waarin volgens het realisme de basis van het gevoerde buitenlands beleid ligt. Het probleem met dit concept is echter dat het realisme moeite heeft om er inhoud aan te geven. Barkin schrijft: 42
The second thing that constructivism can offer is a way to deal with the tension in realism between both a commitment to a political morality and an acceptance of moral relativism. The commitment to a political morality is driven by the concept of national interest – without a national interest there is no logic to supporting the aggregation of power by one‟s state. But the national interest itself demands content beyond power. (Barkin, 2010, p. 172).
Met andere woorden, het constructivisme kan een aanvullende inhoud leveren aan het nationaal belang. Achter die realistisch ogende nationale belangen kunnen morele waarden en ideeën schuilen. Als voorbeeld kunnen we het buitenlands beleid van de VS nemen. Een van de belangrijkste nationale belangen van Washington is het land vrijwaren van een mogelijke aanval van buitenaf. Verschillende bronnen binnen de VS beweren echter dat er een zekere dreiging uitgaat van kleinere landen zoals Venezuela, Noord Korea en actueel vooral Iran. Een realistische logica zou dan ook inhouden dat de VS zijn materiële machtsbronnen aanwendt om die dreiging te elimineren alvorens zelf slachtoffer te worden. Toch gebeurde dit (voorlopig) nog niet. Dit zou kunnen betekenen, dat er bepaalde waarden en ideeën achter het nationaal belang schuilen, die ervoor zorgen dat er geen overhaaste beslissingen worden genomen. Maar ook het omgekeerde kan waar zijn. Een op het eerste gezicht op ethische waarden geïnspireerd buitenlands beleid kan minder morele en zelfs realistische nationale belangen verbergen. Een voorbeeld dat we reeds aanhaalden en ook verder nog uitwerken, kunnen we vinden in Noorwegen. Hier verbergt het ethisch zeer correct ogende buitenlands beleid minder fraaie nationale belangen zoals Curtis (2010) reeds aanhaalde.
Het doel van deze sectie was voornamelijk het duiden op het onvermogen van de besproken theorieën uit de leer van de internationale betrekkingen om het gedrag van (kleine) staten volledig te verklaren. Andere meer „vermengde‟ theorieën lijken daartoe soms beter in staat. Of die zogenaamde „midrange‟ theorieën, en meer bepaald het realistisch constructivisme, een beter inzicht kunnen bieden in de studie naar het gedrag en de rol van kleine staten in multilaterale onderhandelingen, gaan we verderop in deel drie van deze paper na. Om het 43
buitenlands beleid van kleine staten beter te kunnen vatten, geven we in de volgende sectie eerst nog een overzicht van wat wordt verstaan onder niche diplomatie en zogenaamd middle power gedrag.
4. Niche diplomatie; omgaan met de beperkte materiële capaciteit
4.1. Inleiding Zoals blijkt uit de beschrijving hierboven zijn er naast het neorealisme andere theorieën in de leer van de Internationale Betrekkingen die een belangrijkere rol zien voor kleine staten. Landen met een beperkte machtsbasis kunnen dus weldegelijk een impact hebben op multilaterale onderhandelingen en worden ook vaak gezien als betrouwbare en belangrijke gesprekspartners. Vaak zijn kleine landen ook in staat om initiatieven te lanceren en te beheren. Maar zoals we echter uit het werk van onder andere Behringer (2003) en Rudderham (2008) kunnen afleiden, is het aantal domeinen waarbinnen een kleine(re) staat18 invloed kan uitoefenen beperkt tot de zogenaamde „tweede‟ en „derde agenda‟ of die zaken die voornamelijk te maken hebben met internationale economische samenwerking en human security. Zaken die doorgaans op de „eerste agenda‟ verschijnen, zoals de strijd tegen het internationaal terrorisme, internationale militaire operaties, veiligheid en geopolitieke disputen blijven in grote mate die domeinen waar het optreden en de eventuele impact van kleinere staten eerder beperkt is. Het is dan ook voornamelijk uit diezelfde domeinen dat neorealistische auteurs hun voorbeelden halen zoals Jervis (1999) ook reeds opmerkte. Een illustratie die deze these lijkt te bevestigen kunnen we vinden in het werk van Skander Nasra (2008). De auteur behandelt in deze tekst de vraag welke impact een kleine EU-lidstaat kan hebben op het buitenlands beleid van de Unie. Nasra stelt dan ook vast dat een klein land zoals België, multilaterale onderhandelingen zodanig kan beïnvloeden dat het Europees buitenlands beleid in verband met Centraal-Afrika in belangrijke mate een weerslag is van de nationale belangen van België. Echter, wanneer het tijdens EU-onderhandelingen gaat over zaken zoals militaire operaties in diezelfde regio, is de invloed van België veel beperkter en wordt het beleidsproces gedomineerd door de grote Europese staten.
18
Hoewel beide auteurs hebben het in hun werk voornamelijk over de impact van zogenaamde Middle Powers hebben, zijn hun inzichten ook toepasbaar op kleine staten zoals verder zal blijken.
44
Hoe kleine staten dan toch invloed kunnen uitoefenen, wordt verder bestudeerd in dit subhoofdstuk. Zoals reeds vermeld in de onderzoekshypothese, gaan we ervan uit dat daarvoor een doeltreffende vorm van niche diplomatie nodig is. Volgens Cooper (1997) is de mogelijkheid die sommige staten hebben om niche diplomatie te voeren, vergelijkbaar met de werking van biologische organismen of bedrijven. Deze gaan op zoek naar een manier “to identify and fill niche space on a selective basis through policy ingenuity and execution.” (Cooper, 1997, p. 5). Met andere woorden, kleinere staten trachten hun diplomatieke handelingen en machtsbronnen te focussen op een beperkt aantal „niches‟ of domeinen om daar een significante rol te kunnen spelen. Maar uiteraard betekent dit niet dat elk land dat zijn buitenlands beleid of diplomatie op de een of andere manier specialiseert in enkele niches, wat voor de meeste kleine staten eerder een noodzaak dan een bewuste keuze is, daardoor automatisch een invloedrijke positie verwerft op het internationale niveau. Hoe en waarom bepaalde kleine landen zich door middel van een effectieve vorm van niche diplomatie boven hun gewicht kunnen optillen, wordt hieronder verder besproken. 4.2. Elke kleine staat een ‘Middle power’? Niche diplomatie wordt in de literatuur vaak gezien als een wezenlijk onderdeel van het buitenlands beleid van de zogenaamde middle powers. Het lijkt dan ook aannemelijk om een kleiner land dat tijdens multilaterale onderhandelingen meermaals een leidersrol opneemt of in staat is de mening van andere staten in die mate te beïnvloeden zodat het zijn eigen nationale belangen kan verwezenlijken, te beschrijven als een middle power. Echter, in de literatuur bestaat geen eenduidige wetenschappelijke consensus over hoe en wanneer een staat als middle power gedefinieerd kan worden. Daarom is het ook belangrijk hier duidelijk te maken dat het begrip middle power verschillende ladingen dekt. Zoals Behringer (2003)kort aanhaalt in zijn werk „Middle Power Leadership on Human Security‟ kan het gebruik van de term in de literatuur grofweg opgedeeld worden in twee kampen. Enerzijds kunnen we een machtsgerelateerde benadering van de term hanteren die vooral van toepassing lijkt te zijn op die landen die economisch, politiek of militair sterker zijn dan kleine staten, maar minder macht hebben dan de grootmachten. Voorbeelden van deze landen vinden we vooral in de groep die vaak
45
ook omschreven wordt als regionale grootmachten en groeilanden zoals Indonesië, Brazilië en Zuid-Afrika.
Anderzijds, aldus Behringer, kunnen we ook een indeling maken op basis van het internationale gedrag van staten. Deze indeling wordt volgens de auteur dan ook door de meeste wetenschappers in de Internationale Betrekkingen gedeeld: “Most scholars have accepted a definition of „middle powers‟ that is based on the international behavior of these states, rather than on objective measures of their power, such as population and gross national product figures.” (Behringer, 2003, p. 1). Behringer vindt bewijs in de literatuur dat niet de grootte of absolute macht van een land de doorslaggevende factor is die bepaalt of een land al dan niet een middle power genoemd kan worden. Belangrijker is de manier waarop die landen zich gedragen in een internationale of multilaterale context. Ook volgens Cooper (1993)19 is de manier waarop deze landen handelen belangrijker dan hun effectieve politieke of economische macht. Middle powers zijn dan volgens hem ook landen die geïdentificeerd kunnen worden door:
Their tendency to pursue multilateral solutions to international problems, their tendency to embrace compromise positions in international disputes, and their tendency to embrace notions of „good international citizenship‟ to guide their diplomacy. (Cooper (1993) in Chapnick, 1999, p. 75)
Een conclusie die sommige auteurs dan ook maken is dat middle powers zich onder meer onderscheiden van kleine en grote staten door hun gebruik van niche diplomatie en hun voorliefde voor een multilaterale aanpak van globale problemen. De Canadese auteur Adam Chapnick is het echter met deze visie niet eens en vindt het zelfs wetenschappelijk irrelevant en incorrect om te spreken over middle powers. De reden daarvoor is dat de oorspronkelijke hiërarchische en, in de mate van het mogelijke, objectieve verklaring van de term gepolitiseerd werd. Het oorspronkelijke doel, aldus Chapnick (1999), om een categorie van staten te vinden die zich qua materiële machtsmiddelen ergens tussen de grote en de kleine landen positioneert, werd
19
Cooper, A. F. (1993) Niche Diplomacy: A conceptual overview. In A.F. Cooper, R. A. Higgot, & K. R. Nossal (Eds.), Relocating Middle Powers: Australia and Canada in a Changing World Order. Vancouver: UBC Press. Quote uit Chapnick (1999).
46
voorbijgestreefd door de zoektocht van bepaalde auteurs en beleidsvoerders uit kleine staten naar een hogere status voor hun land. Die hogere status zou zich dan verder kunnen vertalen in een permanente erkenning als middle power en aldus op zijn minst resulteren in de creatie van een illusie een belangrijke of zelfs onmisbare rol op het internationale niveau te spelen. Volgens Chapnick is het dan ook beter om het niet te hebben over middle powers maar over functional powers.
Regardless, one issue is clear: the Canadas, Belgiums, Argentinas and Indias of the world should not be considered middle powers. They are more accurately labeled functional powers: states that are capable of exercising influence in the international community based on their relative capabilities, interests and involvement in specific issues at specific times. In actuality, they are no more than sometimes strong small powers. (Chapnick, 1999, p. 78).
Volgens Chapnick kan iedere staat dus op een bepaald moment en in een bepaald domein de rol van functional power opnemen onder meer door een degelijk gebruik van niche diplomatie. Maar daarnaast bestaat er voor elke functional power ook het risico om die bevoorrechte positie tijdens multilaterale onderhandelingen weer te verliezen. Het grootste onderscheid tussen de traditionele behaviouralistische verklaring van het concept middle power en de omschrijving functional power door Chapnick zit hem dan ook in het feit dat de eerste term gezien wordt als een vaststaand gegeven. Eenmaal een land de status van middle power heeft bereikt is het moeilijk die titel weer te verliezen op korte en middellange termijn. Daardoor wordt een vaak tijdelijke toestand van verhoogd internationaal prestige en verhoogde invloed als praktisch definitief beschouwd. Ook Henrikson beschrijft in „Niche Diplomacy in the World Public Arena: the Global „Corners‟ of Canada and Norway‟ uit 2004 dat niche diplomatie niet het exclusieve voorrecht is van zogenaamde middle powers. Volgens de auteur kunnen zowel de grootmachten als zeer kleine landen een vorm van niche diplomatie beoefenen. De grootmachten doen dit echter doorgaans niet omdat ze daar volgens Henrikson geen behoefte aan hebben. Deze landen kunnen zowel invloed als macht uitoefenen over het gehele diplomatieke speelveld. Maar wanneer dat in bepaalde gevallen niet blijkt te lukken, grijpen ze soms terug naar andere methodes, waaronder niche diplomatie. 47
Kleine landen kunnen, in tegenstelling tot de grootmachten, geen invloed of macht uitoefenen over de gehele internationale agenda en beoefenen daarom vaker een vorm van niche diplomatie in de hoop daardoor een wezenlijk verschil te maken tijdens multilaterale onderhandelingen.
We kunnen dus zien dat het beschrijven van een kleine staat als middle power weinig zin heeft. Enerzijds omdat er geen duidelijke afbakening is tussen kleine landen en middle power states en anderzijds omdat een doeltreffende vorm van niche diplomatie en de daarbij horende eventuele impact op multilaterale onderhandelingen niet exclusief weggelegd lijkt te zijn voor de middle powers. Maar die bevinding betekent nog niet dat elke kleine staat daadwerkelijk en automatisch een significante impact heeft op multilaterale onderhandelingen. Het punt hieronder zal verder uiteenzetten aan welke voorwaarden de (niche) diplomatie van kleinere staten moet voldoen om een als functional power te functioneren tijdens multilaterale onderhandelingen.
4.3. Voorwaarden voor een effectieve niche diplomatie Zoals reeds meermaals aangehaald in deze paper, beschikken kleine staten niet over dezelfde materiële middelen als grotere spelers. Daardoor zijn kleinere landen dus genoodzaakt om in hun buitenlands beleid en hun diplomatie creatief om te springen met hun machtsmiddelen en bepaalde keuzes te maken. Dat het loont om zich te „specialiseren‟ in bepaalde domeinen van de internationale politiek haalt ook Higgott (1997) aan wanneer hij spreekt over „mission oriented diplomacy‟: "But for the smaller states, unable to afford the expense of keeping hundreds of missions around the world, mission oriented diplomacy […] has regained – and continues to gain – currency” (p. 37). Het kiezen voor bepaalde prioritaire beleidsdomeinen gebeurt uiteraard niet lukraak en is tevens geen sluitende garantie voor succes tijdens multilaterale onderhandelingen. Om te slagen in hun opzet moet de niche diplomatie van (kleine) staten voldoen aan een aantal voorwaarden. Omdat elke kleine staat echter verschillende klemtonen en prioriteiten stelt in zijn diplomatie is het praktisch onmogelijk om een limitatieve lijst op te stellen van de condities waaraan hun buitenlandse betrekkingen moeten voldoen zodat ze als een functional power kunnen optreden. Ondanks dit feit kunnen we uit de literatuur toch verschillende minimale voorwaarden halen die voor de meeste, zo niet alle, kleine staten van toepassing lijken te zijn. 48
We kunnen er van uit gaan dat een kleine staat op zich te weinig macht heeft om in de internationale politiek wereldschokkende veranderingen teweeg te brengen. Een van de meest cruciale en vanzelfsprekende voorwaarden is daarom het erkennen van het multilateralisme als de manier bij uitstek om hun belangen te verdedigen. Kleine staten die zich niet of nauwelijks in het multilaterale systeem inschakelen, kunnen hun belangen minder doeltreffend behartigen en worden in extreme gevallen beschouwd als paria‟s en stellen zichzelf in de marginaliteit. Voorbeelden hiervan kunnen we vinden in onder andere Noord-Korea en Belarus20. Zoals we reeds zagen in het gedeelte over het neoliberaal institutionalisme kunnen instituties er mee voor zorgen dat een kleine staat op min of meer gelijke voet onderhandelingen kan aangaan met grotere staten. Maar mee aan tafel zitten tijdens multilaterale onderhandelingen is niet voldoende. Een kleine staat heeft partners nodig die in grote lijnen dezelfde belangen en bekommeringen delen. Een klein land kan dit enerzijds doen door bandwagoning met een grotere staat (zie supra), maar wanneer men zich voornamelijk concentreert op een bilaterale verhouding met een bepaalde grootmacht, bestaat de kans dat die staat eerder gezien zal worden als een vazal van die grootmacht dan als een mogelijke functional power. Een zekere onafhankelijkheid, in de mate dat dit mogelijk is, tegenover grotere staten is dan ook gewenst. Anderzijds blijkt het toch zeer interessant voor ambitieuze kleine staten om op zoek te gaan naar gelijkgestemde (kleinere) staten en partners om zo hun kans op slagen te vergroten. Zo beschrijft Behringer in zijn werk uit 2003 de inspanningen die Canada leverde om een coalitie van gelijkgestemden te vormen, de zogenaamde Ottawa Process core group21. Samen met deze landen, trachtte Canada een wereldwijd22 verbod op het gebruik en de productie van antipersoonsmijnen in te voeren. Dichter bij huis kunnen we afleiden uit het werk van Nasra (2011) dat ook België in zijn beleid ten aanzien van de Democratische Republiek Congo (DRC) regelmatig beroep doet op een groep van gelijkgestemde partnerlanden – waaronder Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederland en Zweden.
20
Onder andere het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken gebruikt de naam Belarus en niet de in het Nederlands vaak voorkomende benaming Wit-Rusland. 21 Deze groep was initieel samengesteld uit de volgende kleine en middelgrote staten: België, Canada, Denemarken, Ierland, Mexico, Noorwegen, Oostenrijk en Zwitserland. Later voegden ook Duitsland, Nederland, de Filippijnen en Zuid-Afrika zich bij deze groep. (Gebasseerd op Behringer, 2003, p. 12). 22 Anno 2011 hebben 156 landen de zogenaamde Mine Ban Treaty geratificeerd. Twee landen, namelijk De Marshall Eilanden en Polen hebben het verdrag getekend, maar nog niet geratificeerd. (Bron: International Campaign to Ban Landmines: online op: http://www.icbl.org/)
49
Naast de inschakeling in het multilateralisme is natuurlijk ook een doordachte keuze voor een bepaalde niche van primordiaal belang. Behringer (2003) en Rudderham (2008) wezen er ons reeds op dat het buitenlands beleid van kleinere staten weinig kans tot slagen heeft wanneer die landen zich voornamelijk richten op de zogenaamde eerste agenda van het mondiaal beheer. Het komt er dus deels op aan om zich in die domeinen te specialiseren waarin grootmachten minder geïnteresseerd lijken te zijn. Meer nog, volgens Higgot (1997) is het zelfs de plicht van kleinere staten om zich te verdiepen in die materies die grotere staten al dan niet bewust links laten liggen. Want: “The major actors may not always have the same immediate concern about a particular issue that needs addressing in a collective manner in international relations” (Higgot, 1997, p. 33).
Behringer (2003) wijst er ons wel op dat een kleinere staat bij haar keuze wel steeds rekening moet houden met de belangen van de grootmachten. Een buitenlands beleid of een initiatief dat regelrecht ingaat tegen de fundamentele belangen van een of meerdere grotere spelers heeft doorgaans vanaf de start minder kans op slagen23. Het kiezen van bepaalde prioritaire domeinen dient dus te gebeuren met een zekere in acht name van de belangen van de grootmachten. Het is natuurlijk ook niet zo dat elke kleine staat zich naar willekeur een bepaald aspect van de global governance agenda kan toe-eigenen en dit vervolgens vertalen naar een vorm van niche diplomatie. Zoals Henrikson (2004) schrijft, heeft elk land reeds een zekere voorkeur of een voordeel bij een bepaald aspect van global governance en zal het onder andere daar dan ook zijn diplomatie op afstemmen. Die bepaalde voorkeur of „Corner‟ zoals Henrikson (p.71) het noemt, is volgens hem doorgaans gebaseerd op de geografische locatie, de traditie, een consensus of een combinatie daarvan. Hoewel we deze zaken in het derde deel uitgebreid bespreken, kunnen we hier als voorbeeld al eens nagaan hoe onze cases aan
23
Opnieuw levert Behringer een voorbeeld die deze bewering staaft: In juli 2001 vond in New York een conferentie van de Verenigde Naties plaats die een wereldwijd actieplan moest uitwerken om de illegale handel in kleine en lichte wapens te bannen. Dit initiatief was te danken aan het jarenlange lobbywerk van verschillende kleine en middelgrote landen – waaronder België, Canada, Noorwegen en Mali. De meeste van de 140 deelnemende landen, zagen een antiproliferatieverdrag voor illegale kleine en lichte wapens pas kans hebben tot slagen wanneer ook de legale handel in deze wapens beperkt zou worden. Een akkoord daaromtrent werd echter niet bereikt door de aanhoudende Amerikaanse druk. De VS, en voornamelijk de invloedrijke National Rifle Association, vreesde dat deze beperking regelrecht zou ingaan tegen het zogenaamde Second Amendement van de Amerikaanse grondwet. Voornamelijk deze druk zorgde ervoor dat de deelnemers er niet in slaagden een juridisch bindend akkoord af te sluiten. (Behringer, 2003, pp. 20-25).
50
hun bepaalde nichevoorkeur komen. Zo kan het lobbywerk van Letland omtrent een gemeenschappelijk Europees energiebeleid grotendeels toegeschreven worden aan de geografische ligging van het land. Het Congobeleid van België kan op zijn beurt historisch verklaard worden en is min of meer een traditie in het Belgisch buitenlands beleid. De „vredesniche‟ van Noorwegen, ten slotte, blijkt dan weer een voorbeeld te zijn van een niche diplomatie die berust op een bepaalde maatschappelijke consensus: A country‟s niche advantage may also be consensual, because it is reflective of deep social interest and responsive to the prevailing public sentiment of a country, irrespective of political partisanship – so much that its very identity becomes involved. Canada‟s and also Norway‟s long support for and active involvement in international peacekeeping is illustrative. (Henrikson, 2004, p. 72).
Wanneer een niche eenmaal is gekozen, is het belangrijk om deze ook te behouden. Henrikson (2004) leert ons dat de „keuze‟ voor een bepaalde niche min of meer permanent is. Het is belangrijk voor een kleine staat om haar engagement tegenover een bepaald punt van de internationale agenda gedurende ruime tijd vast te houden en de nodige expertise op te bouwen. Zo bestaat de kans dat een kleine staat als onmisbaar zal beschouwd worden bij multilaterale onderhandelingen over het specifieke thema. Hoewel het dus belangrijk is om zich gedurende een ruime periode te engageren, betekent dit niet dat zulks ook een eenvoudige opgave is. In de wereld van vandaag die gekenmerkt wordt door mondialisering en informatisering zijn naast de staten ook verschillende andere spelers, zoals internationale organisaties, Ngo‟s, lobbygroepen en individuele actoren actief die vaak competeren om dezelfde niches. Een kleine staat kan deze competitie trachten te counteren door voldoende mensen en materieel toe te wijzen voor de uitvoering van haar buitenlands beleid. Ondanks het rooskleurige beeld dat het sociaal constructivisme schetst, blijken kleine staten dus ook over voldoende machtsmiddelen te moeten beschikken. Ook hier geldt dus dat de sterkste kleine staten – hier voornamelijk economisch gezien – het makkelijker hebben om daarvoor middelen vrij te maken. Maar daarnaast is het voor staten ook belangrijker geworden om publiciteit te maken voor hun specifieke „niches‟. Een manier om dit te doen, is door het bespelen van zowel de binnenlandse als
51
buitenlandse publieke opinie door middel van zogenaamde publieke diplomatie24. Deze vorm van diplomatie die volgens Kristina Plavšak (2002) vrij recent is en ook wel communicatieve diplomatie wordt genoemd, is met de opkomst van de massamedia en vooral het internet steeds belangrijker geworden. Het volstaat vandaag de dag niet meer om enkel de overheden van de andere staten te overtuigen. Indien ook de bevolking of belangengroepen van andere landen het optreden van de eigen staat gunstig gezind zijn, zal dit ook zijn gevolgen hebben op de reputatie en de invloed van die staat. Delcorde (2009) haalt in zijn werk „Le Diplomate Aujourd‟hui‟ enkele manieren van publieke diplomatie aan: Pour ce faire, de puissant organs d‟information furent créés. Mais la diplomatie publique concerne aussi la diffusion d‟informations dans les universities, les contacts avec les medias locaux, la diffusion de materiel audio-visuel, pour donner une image positive du pays concerné. (Delcorde, 2009, p. 85).
Het eerste doel van publieke diplomatie is dus het verhogen van het imago van een bepaalde staat in het buitenland. Ook onze cases lijken zich van die noodzaak bewust. Zo kwijt in België de Cel Public Diplomacy van het ministerie van Buitenlandse Zaken zich aan deze taak. Het ministerie bevestigt ook onomwonden dat de versterking van het imago en de reputatie van België het primaire doel van deze cel is: “Public diplomacy is een instrument van onze diplomatieke actie, dat zich in de eerste plaats richt op de versterking van het imago en de reputatie van België bij de buitenlandse publieke opinie” (Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2007, p. 8). Ook het Noorse ministerie van Buitenlandse Zaken neemt deze taak serieus en schrijft op haar website:
A good reputation is important for a country, and can create ripple effects that have consequences for everything from trade and tourism to investment and influence. A good reputation will enhance our chances of attracting tourists to Norway, improving Norwegian companies‟ market access, gaining acceptance for
24
Het is niet de bedoeling van deze paper om verder uit te wijden over de zogenaamde publieke diplomatie. We kunnen wel verwijzen naar het werk van Kristina Plavšak (2002) en Raoul Delcorde (2009) voor een beter overzicht van deze vorm van diplomatie. (Zie bronnenlijst).
52
our political views and presenting Norwegian culture. (Norwegian Ministry of Foreign Affairs25).
Geloofwaardigheid, reputatie en invloed zijn sterk met elkaar verbonden. De publieke diplomatie van kleine staten kan daarom gezien worden als een nuttig instrument om een gunstig klimaat voor haar andere diplomatieke optreden te creëren. Nog meer dan bij grote staten lijkt dit voor de kleinere spelers belangrijk. Zoals we weten uit Chapnick (1999) is status macht.
Alle extra macht die kleine staten zo kunnen
verwerven is dus mooi meegenomen.
Kort samengevat moet een degelijke niche diplomatie dus voldoen aan de volgende minimale voorwaarden: De diplomatie gebeurt in een multilaterale context, gaat niet in tegen de meest cruciale belangen van de grootmachten, is gebaseerd op een weloverwogen keuze en is onder andere door het verzekeren van een minimale capaciteit aan mensen en middelen min of meer permanent. De niche diplomatie gaat daarenboven vaak samen met publieke diplomatie die de invloed van de (kleine) staat mogelijk zal vergroten. Wanneer een kleine staat succesvol is in haar nichediplomatie zal die staat tijdens multilaterale onderhandelingen vaker optreden als functional power en zal ze een zekere, en soms zelfs doorslaggevende, invloed hebben op multilaterale onderhandelingen.
25
On line op: http://www.regjeringen.no/en/dep/ud/selected-topics/public-diplomacy-and-culturalcooperatio.html?id=434499. Laatst geconsulteerd op 29/09/2011.
53
5. Voorlopige conclusie
Alvorens we het tweede deel van deze paper afsluiten, keren we hier in de voorlopige conclusie eerst eens terug naar onze onderzoekshypothese. Die onderzoekshypothese is tweeledige en gaat er enerzijds van uit dat 1) kleine staten een rol kunnen spelen tijdens multilaterale onderhandelingen wanneer ze creatief omgaan met hun eerder beperkte machtsmiddelen. Anderzijds 2) betekent dit niet dat het realisme daarmee definitief heeft afgedaan als een mogelijke verklaring voor het gedrag van kleine staten. Uit het vierde hoofdstuk van het bovenstaande deel kunnen we afleiden dat kleinere spelers in bepaalde gevallen boven hun eigen beperkte grootte kunnen uitstijgen en een significante invloed kunnen hebben op multilaterale onderhandelingen. Die kleine staten worden dan tijdelijke middle of functional powers. Niche diplomatie op zich, blijkt echter geen vanzelfsprekende garantie op een invloedrijkere positie – of een positie tout court – aan de onderhandelingstafel. De diplomatie moet aan verschillende voorwaarden voldoen om enige kans op slagen te hebben. Twee daarvan, namelijk de bevinding dat niche diplomatie niet mag ingaan tegen de basisbelangen van de grotere staten en het feit dat de macht en invloed ook bij kleine staten onderling sterk afhangt van hun materiële capaciteiten, doen ons vermoeden dat het utopische beeld van kleine staten als evenwaardige medespelers op het internationale toneel niet correct is.
Welke gevolgen heeft dit nu voor de realistische opvattingen omtrent kleine staten? Een antwoord hierop formuleren is geen sinecure. Aan de ene kant, blijken kleine landen in staat om in bepaalde gevallen effectief hun eigen belangen te kunnen opdringen aan de internationale gemeenschap, maar aan de andere kant lijken ze reeds bij de definiëring van hun eigen belangen rekening te houden met een mogelijke weerstand van de grootmachten. De buitenlandse politiek van de grotere staten lijkt dus weldegelijk een impact te hebben op het buitenlands beleid van kleine landen. Wat een bevestiging lijkt te zijn van het realisme. Maar daarnaast is het aannemelijk om te stellen dat, onder andere dankzij de aanzienlijk groei van internationale instituties en het eveneens gestegen belang ervan, kleine staten die instituties kunnen en zullen gebruiken om hun invloed te verhogen. Bij deze conclusie die aansluit bij het neoliberaal institutionalisme dient wel te worden opgemerkt dat het veelal de grotere staten zijn die de structuur of de vorm van die instituties bepalen. Met andere woorden, het zijn doorgaans de grootmachten die de instituties creëren en de spelregels bepalen. Ook de potentiële macht van ideeën, zoals 54
voorgesteld door het sociaal constructivisme dient niet overschat te worden. We zagen hierboven dat ook het welslagen van bepaalde alternatieve ideeën in de internationale politiek ook hier sterk afhangt van de welwillendheid van grote staten. Dus; Hoewel kleine staten via internationale instituties en het poneren van vernieuwende ideeën, een zekere impact kunnen hebben op multilaterale onderhandelingen is hun kans op slagen in belangrijke mate beperkt door de grotere staten. Het lijkt er dus op dat de realistische verklaringen omtrent het gedrag van kleine staten nog steeds valabel is.
Maar dit betekent echter niet dat theorieën zoals die van het sociaal constructivisme en het neoliberaal institutionalisme geen enkele waarde hebben. Zoals reeds aangehaald, is het gedrag van kleine staten te complex om het toe te schrijven aan een bepaalde theoretische school. Kleine staten zullen vaak ad hoc een bepaalde strategie kiezen die het best aansluit bij hun belangen en behoeften. Die strategie en de effectieve uitwerking ervan kan de ene keer verklaard worden door het neoliberaal institutionalisme of het sociaal constructivisme of in andere gevallen zelfs door het realisme. Die laatste theorie blijkt echter doorgaans de meest belangrijke te zijn, Zowel bij het bepalen van het buitenlands beleid als bij het verklaren van het internationale systeem. Het doel van een buitenlandse politiek is bij alle staten hetzelfde. Zowel grote als kleine landen proberen bepaalde objectieven te verwezenlijken. Echter, zoals het realisme voorschrijft en de realiteit aantoont, hebben grotere staten een numeriek machtsvoordeel tegenover de kleinere. Wanneer het beleid van een kleine staat botst met dat van een groter land, wordt het pleit meestal beslecht in het voordeel van het machtigste land. Kleine staten beseffen deze logica maar al te goed. Daarom trachten ze er in de eerste plaats voor te zorgen dat hun belangen niet rechtstreeks botsen met die van de grootmachten. De twee meest voorkomende manieren daarvoor zijn het samenwerken in of aan internationale instituties en het zoeken naar een coalitie van gelijkgestemde landen. Dat laatste kan onder andere gebeuren door het poneren van vernieuwende ideeën en het leveren van een ethische achtergrond. Het is ook in deze context dat de zogenaamde middlerange theorieën een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de studie van kleine staten. Want zowel het neoliberaal institutionalisme en het sociaal constructivisme kunnen ons binnen het realistisch wereldsysteem tonen welke strategie kleine staten gebruiken om met hun beperkte machtsmiddelen om te gaan.
55
Om deze bevinding verder te verduidelijken, toetsen we deze in het verdere verloop van de paper af aan drie cases.
56
DEELIII: TOETSING ONDERZOEKSHYPOTHESE Om de opgedane theoretische bevindingen verder te verduidelijken, wijden we ons in dit deel aan het bespreken van enkele voorbeelden. Op die manier kunnen we onze onderzoekshypothese en voorlopige conclusie verduidelijken en eventueel bevestigen. Voordat we daarmee starten dienen we echter eerst een korte beschrijving te maken van de manier waarop we de drie cases vergelijken. Geen enkel land is gelijk en we moeten ons dan ook bewust zijn van de verschillende omstandigheden waarin die landen moeten ageren. In het tweede hoofdstuk van dit deel halen we kort aan waarom we specifiek deze landen bespreken. Vervolgens worden onze drie cases besproken en sluiten we dit deel af met een algemeen besluit dat zowel de theoretische als de case-gebonden bevindingen combineert. 1. Bestuderen van het buitenlands beleid: Afhankelijke en onafhankelijke variabelen26
Er bestaan verschillende manieren om het buitenlands beleid van (kleine) staten te onderzoeken. Marijke Breuning geeft in haar werk uit 2007 een overzicht van de verschillende analyseniveaus waar een verklaring kan gevonden worden voor het gedrag van staten. Een eerste analyseniveau kan het individuele niveau genoemd worden. Hier focust onderzoek zich hoofdzakelijk op zij die de staat leiden en de beslissingen nemen. Belangrijke factoren zijn hier dus de persoonlijkheden en de percepties van de politieke elite. Een tweede niveau is het statelijke analyseniveau. Hierin ligt de nadruk voornamelijk op de interne huishouding van de staten. Onderzoekers gaan na hoe het institutionele kader binnen de staat een invloed kan hebben op het buitenlands beleid. Een derde analyseniveau is het systemisch of interstatelijk analyseniveau. Hier wordt vooral de interactie tussen staten en hun relatieve machtsverhoudingen onderzocht. Bij onze cases focussen we ons voornamelijk op het tweede en derde analyseniveau27. Zoals we reeds aangehaald hebben, onder andere met het werk van Elman (1995) en Doeser (2010), kunnen we ervan uit gaan dat het buitenlands beleid van kleine staten zowel druk van het binnenlandspolitieke als van het systemische niveau ervaart. Ook de (niche) diplomatie van een kleine staat zal dus 26
Dit deel is grotendeels schatplichtig aan Breuning (2007). Dit betekent echter niet dat het individuele analyseniveau minder belangrijk is. Toch kunnen we stellen dat bij kleinere democratische staten, de individuele macht en invloed van bepaalde personen uit de elite minder doorslaggevend is voor het buitenlands beleid. Een minister van Buitenlandse Zaken kan, bijvoorbeeld, iets andere accenten leggen dan zijn voorganger, maar blijft in belangrijke mate gebonden aan de binnenlandse institutionele structuur. Ook het internationale systeem zal in belangrijke mate de keuzemogelijkheden van deze minister bepalen. 27
57
hier van afhangen. Het zal er bijgevolg op aankomen om in onze casestudies het belang van beide niveaus aan te tonen.
De vraag is dan hoe we de niche diplomatie van onze cases op een min of meer uniforme manier met elkaar kunnen vergelijken. Een mogelijke methode wordt ons ook hier door Breuning (2007) aangereikt. Volgens de auteur is het buitenlands beleid een resultaat van verschillende nationale en internationale factoren. Die factoren of oorzaken worden in de analyse van het buitenlands beleid onafhankelijke variabelen genoemd. Die onafhankelijke variabelen zorgen samen voor de constructie van de zogenaamde afhankelijke variabele of het gevoerde buitenlands beleid. We kunnen dus aan de hand van een onderzoek naar de onafhankelijke variabelen tot een inzicht komen waarom een bepaalde kleine staat een bepaalde niche diplomatie voert. Schematisch kunnen we dit als volgt voorstellen:
Factoren die bijdragen aan de constructie van een bepaald
Het buitenlands beleid of de
buitenlands beleid
niche diplomatie (Datgene dat we willen verklaren)
Oorzaken
Gevolg
Onafhankelijke variabele
Afhankelijke variabele
(Gebasseerd op Breuning, 2007, p. 19).
Alvorens onze cases te bespreken moeten we dus op zoek gaan naar de onafhankelijke determinanten die de niche diplomatie van onze cases kunnen beïnvloeden. We zagen reeds in het werk van Thorhallsson (2006) dat kleine staten onderling ook in grootte en macht kunnen verschillen. Thorhallsson besprak daarop zes verschillende soorten van macht die volgens hem belangrijk zijn om kleine staten op een zo objectief mogelijke manier te vergelijken en in te delen. Wanneer we deze vormen van macht nader bekijken, zien we dat sommige ervan ons ook iets kunnen vertellen over de niche diplomatie van onze cases. We zagen immers dat de effectiviteit van de gevoerde niche diplomatie in zekere mate afhangt van de machtsmiddelen die een klein land kan vrijmaken. Deze paper houdt daarom, zonder al te diep in detail te willen treden, bij de bespreking van de niche diplomatie van onze cases rekening met de volgende onafhankelijke variabelen die zijn 58
afgeleid uit het werk van Thorhallsson (2006): Zoals we reeds zagen blijkt vooral de economische sterkte (Economic size) van kleine staten belangrijk bij het al dan niet bereiken van Ook de perceptie (Perceptual size) die bestaat over een kleine staat – zowel , de mate waarin de soevereiniteit (sovereignity size) van een staat onder druk staat en de geografische ligging (fixed size) hebben een belangrijke impact op het buitenlands beleid en dus ook de niche diplomatie. Daarnaast hebben ook de geschiedenis en de cultuur van een land een beslissende invloed zoals we kunnen lezen in De Vos & Rooms (2006, p. 26) en zoals we eerder zagen in het werk van Reiter (1994) rond de leertheorie.
2. Aftoetsen van de cases: Niche diplomatie in Noorwegen, België en Letland
2.1. Inleiding: Waarom deze cases? We zagen hierboven reeds dat auteurs in de leer van de internationale betrekkingen er meestal die cases uitpikken die het makkelijkst zijn te verklaren vanuit hun theoretisch oogpunt. Het kiezen van bepaalde voorbeelden gebeurt dus zelden in volledige objectiviteit. Ook deze paper heeft niet de pretentie om het tegendeel te beweren. Ook hier werden de cases gekozen vanuit een persoonlijke interesse en zekere vertrouwdheid met de drie landen. Toch kunnen we ervan uitgaan dat onze voorbeelden in die mate verschillen dat ze ons een interessant inzicht kunnen bieden in de diverse redenen die kleine staten hebben om van een bepaald domein in de internationale politiek hun niche te maken. Tevens blijken de drie landen op het eerste gezicht verklaarbaar te zijn door een van de drie hierboven besproken theoretische scholen. Zo is de ethische vredesniche een typisch voorbeeld van het sociaal constructivisme, het op internationale organisaties gerichte buitenlands beleid van België
een
voorbeeld
van
het
neoliberaal
institutionalisme
en
het
door
veiligheidsoverwegingen gedomineerde beleid van Letland een voorbeeld van het realisme. Verder zijn de drie landen ook niet „even groot‟ wanneer we ze vergelijken in het licht van Thorhallssons (2006) definitie. Dit verschil in grootte kan ons ook iets bijbrengen over het belang van en het minimul aan machtsmiddelen die een kleine staat nodig heeft om te kunnen wegen op multilaterale onderhandelingen.
Om de cases duidelijk te kaderen binnen de buitenlandse politiek van onze drie landen, geven we hieronder eerst een kort algemeen overzicht van de hierboven besproken
59
onafhankelijke variabelen of determinanten die aan de basis liggen van de specifieke niche. We sluiten elk voorbeeld ook af met een korte conclusie.
2.2. Noorwegen: Exporteur van vrede?
2.2.1. Het buitenlands beleid van Noorwegen: Determinanten Noorwegen is een typisch voorbeeld van een invloedrijke kleine staat. Verschillende auteurs (o.a. Cooper, 1997; Henrikson, 2004; Ingebritsen, 2002; ...) zien het Scandinavische land als een toonbeeld voor andere staten wanneer het gaat over goed bestuur, ethisch verantwoorde politiek en een constructieve houding in global governance. Die perceptie die zowel in binnen- als buitenland bestaat, wordt onder meer toegeschreven aan wat Hans Mouritzen het “Nordic Model of society” (1995, p. 9) noemt. Dit, van oorsprong Zweedse28, maatschappijmodel wordt gekenmerkt door een zeker progressieve mentaliteit binnen de samenleving. Die progressiviteit vertaalt zich zowel in de binnen- als buitenlandse politiek van Noorwegen. Onafhankelijk van de regerende elite zijn er een vijftal kenmerkende factoren die belangrijk zijn in de Noorse politiek. Grof samengevat staat het Nordic Model29 voor een gelijke, vredevolle samenleving die solidair is met de derde wereld. Die solidariteit vertaalt zich onder meer in een gastvrije houding tegenover vluchtelingen en migranten30. Verder is de samenleving zich terdege bewust van de kwetsbaarheid van het ecosysteem (Mouritzen, 1995, p. 11). Dit maatschappijmodel kleurt dan ook in belangrijke mate het buitenlands beleid van Noorwegen. Door deze progressieve koers in verschillende politieke thema‟s ervaren zowel de eigen als de internationale publieke opinie Noorwegen als een vooruitstrevend en constructief land. Voor vele staten is Noorwegen tevens een betrouwbare partner in diverse multilaterale onderhandelingen en internationale organisaties.
28
Tot aan het einde van de jaren 60 was Zweden het leidende land (föregångsland) in Scandinavië. Onder meer door de toenemende Noorse olie-inkomsten in de jaren 70 deed het belang van Noorwegen in het Scandinavisch gebied toenemen. 29 Een bevestiging van dit model en de positieve perceptie die bestaat vis-à-vis de Scandinavische regio kunnen we tevens terugvinden in de Country Brand Index van 2010. De vier Scandinavische staten, uitgezonderd IJsland, staan allen in de top 20 en stegen in vergelijking met 2009 met gemiddeld 8 plaatsen. Het rapport besluit dan ook dat er sprake is van een opkomst van het „merk „ Scandinavië. (Future Brand, 2010, pp. 6-10). 30 Mouritzen (1995) merkt echter op dat het beleid tegenover immigratie in Noorwegen restrictiever is dan in de andere Scandinavische staten.
60
Die positieve perceptie heeft het land uiteraard niet enkel te danken aan zijn progressieve kijk op de wereldpolitiek. Veel van de Noorse soft power is eveneens afhankelijk van het economisch succes van het land. Die welvaart is voornamelijk afkomstig van de enorme inkomsten die de productie en export van olie en aardgas met zich meebrengen. Onder meer daardoor behoort Noorwegen Economisch gezien tot de absolute top. Zo stond het land in 2010 op de zevende plaats31 qua BBP per capita en ook wanneer we kijken naar de daarmee samenhangende „levenskwaliteit‟ scoort Noorwegen zeer hoog. Sinds vele jaren wordt de zogenaamde Human Development Index (HDI) van de Verenigde Naties aangevoerd door Noorwegen. Het beeld van een welvarend, vredevol en open land heeft zeker haar invloed op de aantrekkelijkheid van het Noorse beleid.
Ook de geografische ligging van Noorwegen had en heeft zeker haar invloed op het buitenlands beleid van het land. Knudsen (1990) haalt aan dat Noorwegen op een enkele uitzondering na geen landsgebonden territoriale geschillen met zijn buurlanden heeft gehad. Anders is het wanneer we het hebben over de maritieme grenzen en de daarbij horende visserijrechten. Vooral de positie van de strategisch gelegen Barentszzee blijkt tot op vandaag een mogelijk conflictpunt. Dat Noorwegen deze spanningen echter niet op de spits wil drijven, blijkt uit het jarenlange diplomatieke werk van Noorse diplomaten om een akkoord omtrent de maritieme grenzen met Rusland af te sluiten. Na meer dan 40 jaar gekissebis bereikte Noorwegen en Rusland in april 2010 een akkoord over de afbakening van hun maritieme grenzen in de Barentszzee (Gibbs, 2010, 24 april, p. 1).
We kunnen lezen in Knudsen (1990) dat ook tijdens de Koude Oorlog de geografische ligging van Noorwegen ervoor zorgde dat Oslo een voorzichtige, niet provocerende houding tegenover de toenmalige Sovjet Unie nastreefde. Ondanks het feit dat Noorwegen een van de medestichters van de NAVO is, trachtte Oslo echter om spanningen met Moskou via een open diplomatie af te zwakken. Deze geruststellende politiek van Noorwegen werd ook doorgetrokken in haar defensie beleid. Typerend hiervoor zijn de vele uitzonderingen die Noorwegen kon bedingen in verband met haar NAVO verantwoordelijkheden. Zo 31
Bron: CIA World Factbook: online op: https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/rankorder/2004rank.html?countryName=Norway&countryCode=no®ionCode=eur&rank=7#no
61
liet de Noorse regering onder andere het plaatsen van kernwapens op Noors grondgebied niet toe en werd de geallieerde militaire lucht- en scheepvaart binnen het Noorse grondgebied beperkt (Knudsen, 1990, p. 111). Hoewel het land lid van de NAVO was, trachtte Noorwegen toch een zo neutraal mogelijk imago op te bouwen. Dat het land, als een van de weinige staten in West-Europa, geen lid is van de EU versterkt alleen maar dit beeld. Ook Henrikson (2004) haalt dit aan en gebruikt daarvoor de woorden van Frank Bruni, correspondent bij The New York Times: “Norway is not perceived to be doing the bidding of larger, more muscular and more meddlesome nations, […]. While it belongs to NATO, it does not belong to the European Union. It has alliances, but wears them lightly (Bruni in Henrikson, 2004, p. 81).
Een laatste onafhankelijke variabele die van belang is bij de vorming van het Noors buitenlands beleid is de uniforme samenstelling van de Noorse bevolking. In tegenstelling tot de andere cases is de bevolking niet verdeeld in taal of culturele gemeenschappen en kent Noorwegen geen grote etnische minderheden. Die uniforme Noorse samenleving, maakt het makkelijker om een buitenlands beleid te ontwikkelen. Bij de bepaling van het buitenlands beleid hoeft Noorwegen enkel rekening te houden met de bestaande politieke breuklijnen in de samenleving en niet met een bijkomende etnische of culturele breuklijn zoals in België en Letland. Het Noors buitenlands beleid is in principe dus adaptiever en kan zich sneller aanpassen aan een verandering in de internationale politiek.
Maar ondanks dit doorgaans positieve beeld, blijkt het Noorse (buitenlandse) beleid ook een minder aantrekkelijke keerzijde te hebben. Volgens Curtis (2010) is het zelfs correct te stellen dat het land haar ethische niche sinds het einde van de jaren 90 heeft verloren (p. 5). We gaan hier in het volgende subhoofdstuk verder op in.
62
2.2.2.
Noorwegen: ‘International capital of peace’? We zagen hierboven dat Noorwegen een zeer aantrekkelijk imago heeft binnen de internationale publieke opinie. Dit heeft onder andere ook te maken met het feit dat het land van „vrede‟ min of meer haar niche gemaakt heeft. Deze profilering rond vrede is niet nieuw. Sinds het begin van de 20ste eeuw reikt het land32 ieder jaar de Nobelprijs voor de Vrede uit. Dat deze onderscheiding een zeker prestige geniet en ook een politieke impact kan hebben, bewijst de uitreiking in 2010 aan de Chinese mensenrechtenactivist Liu Xiaobao33. Het toekennen van de prijs zorgde voor een diplomatieke rel tussen Oslo en Beijing . Daarnaast is het Noorse budget voor ontwikkelingssamenwerking procentueel het hoogste van de hele wereld. Maar naast het uitreiken van de Nobelprijs en het toekennen van geld aan de Derde Wereld was en is Noorwegen ook actief betrokken bij diverse vredesonderhandelingen.
Het meest bekende, en volgens sommige auteurs eveneens historische, vredesoverleg waar Noorwegen nauw bij betrokken was, waren de geheime onderhandelingen tussen Israël en de PLO in 1992-1993. Die onderhandelingen leidde uiteindelijk tot de zogenaamde Oslo Akkoorden die de Palestijnen een gedeeltelijke controle over enkele bezette gebieden – Gaza en Jerico – garandeerde en een wederzijdse erkenning van de beide partijen verwezenlijkte (Österud, 1997, p. 91). Daar waar eerder Washington niet in slaagde, bleek het veel kleinere Noorwegen wel enkele sleutels tot succes te bezitten. Zo was volgens Butenschøn (1997) een van de belangrijkste redenen voor het welslagen van de Noorse inspanningen de volstrekte geheimhouding van de gesprekken. In tegenstelling tot eerdere onderhandelingspogingen had Noorwegen niet de intentie om van de meet af aan de onderhandelingen openbaar te maken. Die absolute discretie creëerde een gunstig onderhandelingsklimaat dat beide partijen wisten te appreciëren. Daarnaast paste de geheimhouding ook binnen de Noorse strategie. Het land wenste niet in het rijtje van mislukte pogingen terecht te komen. Door de onderhandelingen uit de media te houden, had Oslo dan ook niets te verliezen bij een eventueel falen. Een andere belangrijke factor was de onafhankelijke houding 32
Strikt gezien is het Nobelcomité dat instaat voor de uitreiking van de prijs geen overheidsinstelling. Het is wel zo dat de vijf leden van het Noorse comité gekozen worden door het Noorse Parlement. (Bron: http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/peace/) 33 Bron: BBC World News; online op: http://www.bbc.co.uk/news/world-asia-pacific-11505164
63
van Noorwegen tegenover de andere Europese staten. In vergelijking met de kleine EU-lidstaten, diende Oslo niet in die zelfde mate rekening te houden met de belangen van de grotere lidstaten van de Unie (Österud, 1997).
De belangrijke rol die Noorwegen daar speelde werd voer voor de sociaal constructivistische school. Het is volgens veel sociaal constructivisten dan ook het ultieme bewijs dat een klein land een omvangrijke rol kan spelen als zogenaamde facilitator of mediatior binnen multilaterale onderhandelingen. We kunnen aannemen dan Noorwegen toen ver boven haar beperkte machtsbasis uitsteeg en daardoor als een functional power werd gezien. Als een gevolg van het geslaagde Noorse optreden en de bekendheid van zijn vredesniche werd het land steeds vaker gevraagd om te bemiddelen bij vredespogingen34.
We kunnen ons afvragen welke de achterliggende redenen van het Noorse optreden in het Israëlisch-Palestijns conflict eigenlijk waren. Een van de hoofdredenen blijkt volgens Butenschøn (1997) en Waage (2005) minder ethisch dan wat het onderwerp doet uitschijnen. Volgens beide auteurs ontbrak het de kleine staat op dat moment aan een duidelijk profiel binnen het internationale speelveld. Ook in Noord-Europa werd het land tevens op verschillende vlakken voorbijgestoken door Zweden. Oslo had er dan ook alle belang bij om via deze onderhandelingen zijn eigen invloed en prestige te vergroten. Noorwegen balanceerde daarenboven ook op een precair evenwicht tussen de beide partijen. Zoals we lezen in het werk van Österud (1997) is Noorwegen een van de zogenaamde „vrienden van Israel‟. De socialistische partijen van beide landen onderhouden uitstekende relaties en Noorwegen was ook nauw betrokken bij de ontwikkeling van de Israëlische kernwapens zoals blijkt uit Butenschøn (1997). De band met Palestina en de PLO was echter recenter en deels ontstaan door de groeiende gewaarwording van het menselijke lijden in het Midden Oosten (Butenschøn, 1997). Daarnaast kan ook de erkenning door de Arabische Staten van de PLO35 een rol gespeeld hebben. Zoals we kunnen afleiden uit het werk van Curtis (2010) investeert de Noorse staatsoliemaatschappij sterk in andere
34
Zo was Noorwegen ook betrokken bij vredesonderhandelingen in Guatemala, Soedan, Sri Lanka, Cyprus, Colombia en het voormalig Joegoslavië (Waage, 2005, p.20). 35 (Butenschøn, 1997, p. 18)
64
olieproducerende landen. Een door Noorwegen bereikt vredesakkoord tussen Israel en de PLO zou op die manier dan ook resulteren in een beter imago bij de olieproducerende Arabische staten. Wat op zijn beurt ook de mogelijkheid tot investeren vergroot.
2.2.3.
Conclusie We kunnen concluderen dat ondanks het feit dat Noorwegen door verschillende auteurs ook wel de „International capital of peace‟ (Butenschøn, 1997; Österud, 1997; Waage, 2005) wordt genoemd. Het land naast haar ethische vredesniche ook andere en meer realistische nationale belangen heeft binnen multilaterale onderhandelingen rond dit thema. Ook blijkt het Noors buitenlands beleid in het algemeen niet zo verschillend als dat van andere (grotere) staten. Uit het werk van Curtis (2010) blijkt dat Noorwegen op verschillende vlakken niet zo ethisch is als het land doet uitschijnen. Zo blijft het Noorse pensioenfonds investeren in landen die het niet zo nauw nemen met de mensenrechten, is het land niet zo „groen‟ wanneer we ook de uitstoot afkomstig van de Noorse gas- en olie-export meetellen en blijven Noorse wapens, al dan niet rechtstreeks, terecht komen in conflictgebieden en ondemocratische landen zoals Israël, Irak, Saoedi-Arabië en Oman. Curtis besluit dan ook:
Contrary to its self-image, Norway is just another rich country, promoting an overall foreign and development policy that is not intrinsically ethical but simply sometimes marginally better than some other states. […] Norway‟s leaders are also living off an ethical niche that, in reality, has passed. (Curtis, 2010, p. 25).
65
2.3. België: Een rol in Centraal-Afrika?
2.3.1. Het buitenlands beleid van België: Determinanten De tweede case die we in deze paper bespreken is België en meer bepaald de niche die het land schijnt te hebben wanneer het binnen multilaterale onderhandelingen gaat over Centraal-Afrika. Net zoals bij het Noors buitenlandse beleid bepalen ook hier verschillende onafhankelijke variabelen de buitenlandse politiek.
Beginnen doen we met de meest zichtbare onafhankelijke variabele; de centrale West-Europese ligging van het land. Het vlakke en vruchtbare grondgebied van het huidige België is gedurende het verloop van de geschiedenis vaak onder de voet gelopen door verschillende mogendheden. Als een gevolg van de strategische ligging tussen Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en het huidige Duitsland, was het land gedurende vele jaren het slagveld van Europa (De Vos & Rooms, 2006). Het belang van die gegeerde geografische ligging bleek ook bij de onafhankelijkheid van België in 1830. Uit vrees voor elkaar en voor een nieuw Europees conflict, besloten de grootmachten het van Nederland afgescheurde België te erkennen mits het een strikte neutrale houding in de grondwet verankerde (Van de Meerssche, 2008). Vandaag de dag wordt de geografische ligging van België echter niet meer gezien als een nadeel maar eerder als een voordeel. Doordat de soevereiniteit van België niet meer betwist wordt, veranderde de rol van internationaal slagveld in een rol als internationale ontmoetingsplaats. Verschillende regionale en internationale organisaties, waaronder de EU en de NAVO, hebben hun hoofdzetel in Brussel. Die rol van internationale ontmoetingsplaats wordt verder nog aangevuld met rol die België heeft
als
industrieel-financieel
centrum
en
als
transport-
en
communicatiekruispunt zoals Henrikson (2004, p. 84) schrijft.
Ook economisch gezien is België, net zoals Noorwegen en Letland, sterk afhankelijk van de internationale handel met zijn buurlanden en de ruimere EU. Als een gevolg daarvan is de economische diplomatie volgens Coolsaet (2007) een van de absolute speerpunten in het Belgisch buitenlands beleid. Onder meer door die economische afhankelijkheid van de onmiddellijke geografische 66
omgeving en de daarop toegespitste handel is België er in geslaagd om net als Noorwegen op te klimmen tot de groep van rijkste landen ter wereld, gemeten naar BBP per capita36.
De internationale en nationale perceptie van België is echter niet dezelfde als die van Noorwegen. Waar het Scandinavische land, hoge ogen scoort met haar schijnbaar ethische en progressieve beleid is het imago van België er veeleer een van een duffe en oninteressante kleine Europese staat37. Typerend hiervoor is het satirische (kinder)boek van de Amerikaans auteur Danny Wind getiteld „Let's kill all the Belgians, a child's guide to genocide' uit 2011. Gevraagd naar de reden waarom Wind dit boek publiceerde antwoordde hij:
Vanwaar die haat tegen België? Californiër Danny Wind vindt dat ons land geen identiteit heeft. „België en zijn elf miljoen inwoners hebben niets bijgedragen tot de wereldcultuur', vertelt hij. „Waaraan denk je als je België hoort? Aan wafels, bier en chocolade. Meer niet.' (De Standaard, 2011, 15 juni).
Hoewel het hier duidelijk over satire gaat, zegt het toch iets over het vrij onaantrekkelijke en onbekende imago van België bij de internationale publieke opinie. Het beeld is echter anders binnen de internationale politiek waar België vaak geldt als een betrouwbare en constructieve partner. Zo sprak de Amerikaanse ambassadeur Howard Gutman in december 2010 nog de volgende gevleugelde woorden over België:
You see, Belgium does not speak on the international stage that often or that loudly. Belgium never speaks with a hidden agenda. Belgium never speaks simply to hear itself speak. Rather, when Belgium speaks on the international stage, it does so for only one reason: it has something to say. So when Belgium speaks, people take note. People listen. […] Belgium indeed leads 36
In 2010 stond België op de 26 plaats uit 227 statelijke entiteiten gemeten naar BBP per capita. Bron: CIA World Factbook: online op: https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/rankorder/2004rank.html?countryName=Norway&countryCode=no®ionCode=eur&rank=7#no 37 In de Country Brand Index van 2010 staat België pas op de 34 ste plaats wat het land de laagste plaats oplevert van alle West-Europese landen.
67
in credibility. It is that credibility that Belgium can provide as we work together to reach our shared goals. (Gutman, 2010). Volgens Coolsaet zijn de Belgen tevens “genetisch ingeënt met de notie dat ze een kleine staat zijn, omringd door reuzen” (2010, pp. 4-5). Dit uit zich volgens de auteur onder andere in een zekere argwaan tegenover de omliggende grote staten. Onder meer die “collectieve psyche”, zoals Coolsaet (2010, p.4) het noemt, zorgde er mee voor dat België een vurige voorstander werd van het multilateralisme en de oprichting van internationale instituties. België was dan ook een van de grondleggers van de huidige EU, de VN en de NAVO. Goed beseffende dat het land te klein is om individueel zijn stempel te drukken op de internationale politiek, is het genoodzaakt om zijn buitenlands beleid te kaderen binnen deze instellingen. Uit het werk van Nasra (2011) blijkt ook dat België deze instellingen effectief weet te benutten om zijn eigen belangen te verwezenlijken.
Daar waar Noorwegen door haar kleine en uniforme bevolking een adaptief en proactief buitenlands beleid kan ontwikkelen, is dit in België niet het geval. De tegenstellingen tussen de Nederlands- en Franstalige Gemeenschap is een belangrijke rem op de beleidsvorming. Anders dan in Noorwegen dient men in Brussel rekening te houden met een culturele/ taalgebonden breuklijn. De problemen door de opdeling in verschillende gemeenschappen en gewesten uit zich niet enkel bij de bepaling van het buitenlands beleid, maar eveneens bij de uitvoering ervan. Overlappende en niet duidelijk afgebakende bevoegdheden zorgen ook in de praktijk voor de nodige problemen. Zo was er in november 2010 nog een rel tussen de Vlaamse minister van Leefmilieu en Natuur Joke Schauvliege en de federale minister van Klimaat Paul Magnette over wie de Belgische delegatie naar de VN-klimaatconferentie in Cancún mocht leiden (Debusschere, 2010, 25 november, p. 11). Zulke incidenten zijn uiteraard niet goed voor het imago van de Belgische politiek en het doet Hey (2003, p. 6) zelfs besluiten dat België, net zoals verschillende oud-kolonies van het Verenigd Koninkrijk, een land met “ [...] a weak sense of nationhood” is. Daar waar de Belgische diplomatie in het begin van het nieuwe millennium nog gelauwerd werd om zijn “ethische en moedige buitenlandse politiek” (Coolsaet, & Nasra, 2009, p.
68
24) verloor België onder meer door de aanhoudende interne politieke impasse een aanzienlijk deel van haar goede imago.
Toch is of was er ook een zeker potentieel voor de federale structuur van het land. Volgens Coolsaet, & Nasra (2009) zorgde de culturele breuklijn ervoor dat de Belgische politici beschikten over een “quasi aangeboren vermogen om een dossier ook vanuit het standpunt van de andere partij te bekijken” (p. 25). Daardoor was België een interessante partner bij multilaterale onderhandelingen. We zien hieronder welke invloed deze onafhankelijke variabelen hebben op de niche diplomatie omtrent Centraal-Afrika. 2.3.2. De Centraal-Afrikaanse niche’ De focus in het Belgisch ontwikkelings- en buitenlands beleid op Centraal-Afrika heeft, zoals eerder vermeld, voornamelijk een historische achtergrond. België was van 1908 tot 1960 de kolonisator van het onmetelijke Congo. Na de eerste wereldoorlog verkreeg Brussel daarenboven ook nog eens het mandaat over de voormalige Duitse kolonies Rwanda en Burundi. Ook na de onafhankelijkheid van de voormalige Belgische gebieden in 1960 en 1962 bleef Centraal-Afrika een belangrijke plaats behouden binnen het Belgisch buitenlands beleid. Sinds het begin van het nieuwe millennium kwam daarbij ook nog eens de focus op „good governance‟. Het bewind van Mobutu en Laurent- Désiré Kabila toonde aan dat gebrekkig bestuur het land economisch gezien helemaal naar de afgrond had geleid. België zag hier voor zichzelf een belangrijke rol weggelegd.
Ondanks het feit dat het land internationaal erkend wordt als expert ter zake is Brussel er zich terdege van bewust dat het in huidig Centraal-Afrika niet meer de grootmacht is die het ooit was. Het land is te klein om op zichzelf een significante rol te spelen in de vele problemen die gelieerd zijn aan deze regio. Het is ook daarom dat Brussel voor de verwezenlijking van zijn Afrikabeleid steeds vaker focust op een multilaterale aanpak. Zo probeert België binnen de EU haar stempel te drukken op het Europees beleid ten aanzien van Centraal-Afrika (Hoebeke & Vlassenroot, 2009) en ook binnen de VN tracht Brussel het dossier op de internationale agenda te houden. Toen België in 2007 voor de vijfde keer in 61 jaar (Van Kemseke, 2007) verkozen werd als niet-permanent lid in de VN69
veiligheidsraad trachtte België opnieuw zijn expertise omtrent Centraal-Afrika ten dienste te stellen van de VN38. Volgens Vandervelden (2009) was het echter initieel niet de bedoeling om zich binnen de Veiligheidsraad te profileren als een „niche lid‟. Verschillende dossiers die op de agenda van de Veiligheidsraad stonden, volgens Vandervelden onder andere de strijd tegen seksueel geweld, natuurlijke rijkdommen en conflict (2010, p. 187), hadden echter wel (on)rechtstreeks te maken met Centraal-Afrika. België kon dan ook credibiliteit en invloed opbouwen door zich ten volle binnen deze thema‟s te engageren. Dat engagement werd ook door de andere leden van de Veiligheidsraad in dank afgenomen zoals we kunnen afleiden uit het werk van Vandervelden (2009). België blijkt binnen de verschillende internationale organisaties en conferenties die handelen over dit thema een belangrijke gesprekspartner te zijn, die beschikt over de nodige expertise en vakmanschap. Daardoor slaagde Brussel er binnen de Veiligheidsraad in om het mandaat van de VN-troepenmacht (MONUC) in de Democratische Republiek Congo (DRC) uit te bereiden (Vandervelden, 2009) en ook binnen de EU kon België in belangrijke mate het EU-beleid afstemmen op zijn nationale beleid (Nasra, 2008).
We zagen in de Noorse case dat een land achter zijn op het eerste gezicht ethisch ogende buitenlandse politiek ook andere motieven kan hebben. De belangen die België onder andere heeft bij het promoten van „good governance‟, het streven naar stabiliteit of het bepleiten van economisch herstel in de regio lijkt niet zo duidelijk. Economisch gezien zijn de Belgische belangen in Centraal-Afrika verwaarloosbaar. Daar waar België tot in het begin van de jaren 90 aanzienlijke economische banden had met de regio is dit anno 2011 amper nog het geval. Zo bedroeg de Belgische import van en de export naar de DRC in het eerste kwartaal van 2011volgens het agentschap voor Buitenlandse Handel amper 0,1% van de totale import en export. Daarnaast lijkt ook het aantal Belgen dat werkt en woont in de DRC, Rwanda en Burundi geen doorslaggevende impact meer te hebben op het beleid ten aanzien van Centraal-Afrika. In 1985 verbleven er volgens Vanthemsche (2007) nog zo‟n 14.500 Belgen permanent in de DRC. Dit aantal is
38
Volgens Hoebeke & Vlassenroot (2009, p. 123) blijft Afrika een bijzonder lijvig dossier binnen de VN onder andere door het relatief hoog aantal vredesmissies op het continent. De woelige en volatiele situatie in het Oosten van de DRC vormt daarenboven een van de belangrijkste dossiers op de agenda van de Veiligheidsraad.
70
echter sindsdien steeds verder gedaald. Volgens een studie uitgevoerd door het Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding zouden er in 2009 nog zo‟n 2500 Belgen in de DRC wonen en werken. Dit aantal is aanzienlijk, maar blijkt uiteindelijk maar 0,81% van het totale aantal Belgen woonachtig in het buitenland te zijn.
Een reden die mogelijk een invloed kan hebben, is de door sommige delen van de politieke elite gepercipieerde historische verantwoordelijkheid van België. Het feit dat de DRC op de allerlaatste plaats staat in de eerder genoemde Human Development Index van de VN wordt mogelijk door sommigen als een smet op het Belgische blazoen gezien. Voornamelijk in sommige Franstalig Belgische kringen lijkt er een zekere nostalgische zucht naar betere tijden te bestaan. Die communautaire breuklijn heeft dan ook zijn impact op het Belgisch beleid ten aanzien van de DRC zoals blijkt uit Hoebeke en Vlassenroot (2009). Typerend hiervoor is de vaststelling dat het ontwikkelingsgeld van het Waalse Gewest en de Franstalige Gemeenschap bestemd voor de DRC in 2010 ongeveer 15 keer hoger39 was dan het Vlaamse bedrag voor hetzelfde land.
De voornaamste reden heeft echter te maken met de ontwikkelingshulp die België jaarlijks schenkt aan Centraal-Afrika. Sinds vele jaren is de regio de grootste recipiënt van Belgische ontwikkelingssteun. Uit een verslag van het ministerie van Buitenlandse Zaken uit 2010 omtrent de Belgische Official Development Assistance (ODA40 ) over de periode 2007-2010 blijkt dat de DRC in 2010 39,4% van de totale Belgische ODA ontving. Dit kwam in datzelfde jaar neer op een kleine 500 miljoen euro41 . Daarmee is België de tweede donor van de DRC zoals blijkt uit Hoebeke & Vlassenroot (2009). Rwanda en Burundi stonden in 2010 respectievelijk op de tweede en derde plaats met ongeveer 53 en 45 miljoen euro. Voor die enorme bedragen die België jaarlijks aan het gebied „schenkt‟ wil het land uiteraard wel iets terug. Enerzijds wil het land op die manier van de ontvangstlanden op zijn minst het engagement om zoveel mogelijk te streven naar 39
Zo gaf Vlaanderen in 2010 € 215.172 aan de DRC terwijl het Waalse Gewest en de Franstalige Gemeenschap maar liefst € 3.211.127 doneerde. (DG Development, 2010). 40 Het gaat hier over een totale ontwikkelingshulp die onder meer uitgaat van de federale, gewestelijke, gemeenschaps- en lokale overheden. 41 Een kleine 75% van dit bedrag werd verwezenlijkt door schuldkwijtschelding via de Delcredere dienst.
71
goed bestuur. Maar daarnaast, en misschien wel belangrijker, wil Brussel daardoor ook zijn plaats aan de onderhandelingstafel behouden wanneer het gaat over diezelfde regio.
2.3.3. Conclusie Door een samenloop van historische omstandigheden verwierf Brussel internationale erkenning als expert inzake. Ondanks het feit dat België geen directe materiële belangen meer heeft in de regio, blijft het land in wel vasthouden aan zijn Centraal-Afrikaanse niche. Net zoals bij de Noorse „vredesniche‟ heeft België zo een manier om zich internationaal te profileren. Zoals ook Vandervelden (2009) aanhaalt kan het land op die manier zijn eigen prestige en macht vergroten. Echter uit verschillende werken (Hoebeke & Vlassenroot, 2009; Vandervelden, 2009) blijkt dat België alleen te zwak is om een beslissende invloed te hebben. Steeds vaker werkt het land daarom samen binnen het kader van de VN en de EU. Meer bepaald is de samenwerking met enkele partnerlanden cruciaal. We zagen reeds in Nasra (2008) dat België vaak een gemeenschappelijk standpunt inneemt samen met onder andere Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Het probleem hiermee is dat deze grotere landen een centrale rol blijven spelen binnen de EU maar ook binnen de VN-veiligheidsraad. En hier schuilt een probleem voor de Belgische niche diplomatie: Vandervelden (2010) haalt in haar werk onder andere de standpunten van de gedelegeerden in de VN van de DRC, Peru en Costa Rica aan. Deze drie landen zien in het Belgisch beleid ten aanzien van Centraal-Afrika geen verschil met het EU beleid en meer specifiek met het beleid van Frankrijk en het VK. Ook Van Kemseke (2007) stipt aan dat België binnen de Veiligheidsraad steeds een enthousiast pleitbezorger voor de Europese belangen is. Onder andere hierdoor zou de indruk kunnen ontstaan dat de “Belgische” niche niet meer is dan een doordruk van het beleid van Frankrijk en het VK of de EU. Het is dus in het belang van Brussel om eigen accenten te blijven leggen en haar expertise verder te benutten om zo zijn soft power in dit dossier te behouden.
72
2.4. Letland: De ‘nieuwe’ kleine staat.
2.4.1. Het buitenlands beleid van Letland: Determinanten Wanneer we Letland vergelijken met de twee andere cases, valt op dat het land niet over dezelfde machtsmiddelen beschikt. We kunnen afleiden uit het schema dat Thorhallsson (2006) (zie supra) voorstelt dat Letland een „kleinere‟ kleine staat is dan Noorwegen en België. Vooreerst is de bevolkingsgrootte veel kleiner42 dan de Noorse of Belgische en ook economisch gezien zit Letland een heel eind onder de twee andere cases (Zie bijlage I).
Veel heeft natuurlijk te maken met de compleet verschillende geschiedenis die het land heeft doorlopen. Tot 1991 was Letland een autonome republiek binnen de Sovjet Unie. Net als verschillende andere jonge naties die ontstaan zijn na de implosie van de Sovjet Unie – of Joegoslavië – had het land te kampen met verschillende problemen die volgens Jazbec (2001) eigen zijn aan „nieuwe kleine staten‟. Zo kende Letland in de eerste jaren na de onafhankelijkheid een zekere politieke instabiliteit, economische problemen en een latente dreiging uit Rusland. Om die moeilijkheden te overwinnen, trokken de opeenvolgende Letse regeringen resoluut de Westerse kaart. Het lidmaatschap van de NAVO en de EU werden de topprioriteiten voor het Lets buitenlands beleid. (Galbreath, 2006). Maar nog meer dan in de toenadering tot deze organisaties, investeerde Letland in een goede bilaterale verhouding met de Verenigde Staten43. Zoals blijkt uit Galbreath (2006) was én is volgens veel Letten een goede bilaterale verhouding met de VS de beste garantie tegen een eventuele Russische dreiging. Het belang van deze relatie kan onder meer worden aangetoond door de participatie van Letland – het land was in volle aanloop tot het EU-lidmaatschap - in de Amerikaanse invasie van Irak in 2003 en de sinds 2009 opmerkelijk gestegen Letse inspanning in Afghanistan (Rostoks, 2010).
De focus in het Lets buitenlands beleid, ligt in tegenstelling tot de andere cases in belangrijke mate op de veiligheidspolitiek. Geografisch gezien bevindt Letland 42
Letland: 2.204.708 inwoners; Noorwegen: 4.691.849 inwoners; België: 10.431.477 inwoners (Cijfergegevens CIA World Factbook July 2011). 43 In verschillende officiële mededelingen van de Letse president of de minister van Buitenlandse Zaken wordt de nadruk gelegd op het strategisch partnerschap tussen beide staten.
73
zich op een vrij ongunstige locatie. Het land ligt letterlijk aan de rand van de EU en grenst daarenboven aan Rusland en Belarus, twee landen die niet direct als uitermate voorspelbaar of democratisch kunnen worden beschouwd. In tegenstelling tot Estland, dat sterke culturele en economische banden heeft met Finland en Litouwen dat zich voornamelijk richt op Polen, heeft Letland het moeilijker om zich te positioneren (Galbreath, 2006). Dit was dan ook een van de redenen om te kiezen voor een hechte relatie met de VS. Een andere reden is de latente Russische dreiging die een belangrijk deel van de Letse bevolking meent te herkennen. De bezetting van Letland door de Sovjet Unie – en voornamelijk de beginjaren daarvan – ging gepaard met een bloederige terreur, massadeportaties en een verregaande russificatie (Nollendorfs, Celle, Michele, Neiburgs, & Statško, 2005). Deze historische achtergrond maakt de Letse angst voor een sterk en expansionistisch Rusland vrij verstaanbaar. Daarnaast maakte het RussischGeorgisch conflict van 2008 voor Letland pijnlijk duidelijk dat Moskou geen enkel middel schuwt om haar belangen en die van de Russische etnische minderheden in het buitenland te verdedigen. Met een etnisch Russische minderheid van 27,8%44 van de bevolking, zorgt deze Russische politiek binnen Letland voor bijkomende spanningen. In tegenstelling tot het federale België is Letland een unitaire staat die niet in diezelfde mate rekening houdt met de verschillende taal- en cultuurgemeenschappen. Zo heeft Letland maar één officiële taal – het Lets – en wordt het staatsonderwijs volledig volgens die taal ingericht. Dit zorgt er onder meer voor dat een deel van de etnisch Russische Letten zich niet wenst te integreren in de samenleving en openlijk verlangt naar de periode van voor de onafhankelijkheid (Nollendorfs et al., 2005). Toch mag de moeilijke verhouding tussen de twee buurlanden niet overschat worden. Volgens Toms Rostoks (2010) is de relatie tussen Moskou en Riga de laatste jaren „genormaliseerd‟. Zo bracht de voormalige Letse president Valdis Zatlers in mei 2010 zelfs een officieel staatsbezoek aan Rusland, het eerste in 16 jaar (Zatlers, 2011). Ondanks deze normalisering lijken de verhoudingen tussen beide landen potentieel nog steeds zeer volatiel.
44
CIA World Factbook
74
Een ander probleem dat de beleidsmakers in Letland zorgen baart is het ontbreken van een positieve internationale perceptie. Het land mist volgens Ojars Kalnins45, oud-ambassadeur in de VS en directeur van het Latvian Institute in Riga, een positief imago. Volgens Kalnins wordt het land – samen met Estland en Litouwen – vaak veralgemeend tot „de Baltische Staten‟. Die benaming heeft bij een merendeel van de Europese en Amerikaanse publieke opinie een eerder negatieve connotatie: “In their minds, „Baltic‟ just meant these three poor former Soviet countries with negative images” (Collier, 2008, 29 juli). Het is daarom ook dat de Letse regering er alles aan doet om een positief imago van het land te creëren en aan de buitenwereld te verkopen. De Letse regering zet vooral in op een verspreiding van de Letse cultuur en een promotie van de ongerepte natuurlijke omgeving46. Het doel daarvan is om op die manier een zekere positieve bekendheid te geven aan Letland en die verder uit te bereiden naar andere domeinen.
We kunnen dus aannemen dat Letland in tegenstelling tot de andere cases te kampen heeft met verschillende problemen. Het land is qua inwoneraantal en economisch gezien opmerkelijk „kleiner‟ dan Noorwegen en België, de geografische ligging is ongunstiger, de interne politieke situatie ondoorzichtiger en het ontbreekt het land aan een positief imago. Hieronder zal blijken welke invloed deze determinanten hebben op de Letse niche diplomatie omtrent een eengemaakt Europees energiebeleid. 2.4.2. Streven naar een gemeenschappelijk Europees energiebeleid47. We zagen hierboven dat er binnen het buitenlands beleid van Letland een nadruk ligt op de veiligheidspolitiek. We bespraken reeds de politieke problemen die het land meent te ondervinden door haar problematische verleden met Rusland. Een andere gerelateerd vraagstuk heeft te maken met de sterke Letse afhankelijkheid van Russische energie. Uit het werk van Andris Sprūds (2009a) blijkt dat het land voor haar gastoevoer 100% van Rusland afhankelijk is. Ook 70 tot 80% van het 45
Interview in The Baltic Times: online op: http://www.baltictimes.com/news/articles/20951/ Zo is een van de Letse prioriteiten om tegen 2018 het groenste en schoonste land ter wereld te worden. (Bron: Persdienst Letse president; online op: http://www.president.lv/pk/content/?cat_id=603&art_id=17241; laatst geconsulteerd op: 21/11/2011.) 47 Een uitstekend recent werk omtrent deze problematiek is Molis‟ werk Rethinking EU-Russia energy relations: What do the Baltic States want? uit 2011. 46
75
Letse verbruik van aardolie en afgeleide producten komt uit Rusland48. Op de koop toe zijn de Baltische Staten samen met Finland de enige EU-lidstaten die niet geïntegreerd zijn in het EU gasnetwerk en slechts zeer beperkt verbonden zijn met het EU elektriciteitssysteem (Molis, 2011; Sprūds, 2009a). Als een gevolg van deze afhankelijkheid van Rusland en de gebrekkige integratie in de EU energiesystemen
zijn de Baltische Staten een zogenaamd „energie eiland‟
(Āboltiņš, 2011; Molis, 2011) binnen de Unie. Letland heeft volgens Sprūds (2009a, p.230) daarenboven de roemloze eer om het meest kwetsbare en energie onveilige land binnen de Baltische Zee regio te zijn. Beleidsmakers in Letland, Estland en Litouwen zijn er ook van overtuigd dat Moskou een energie diplomatie voert tegenover de Baltische Staten. De gevolgen daarvan zijn volgens Molnis (2011) zeer voelbaar. Zo betalen de ze een opmerkelijk hogere prijs voor hun aardgas dan de andere EU-lidstaten en vermijdt het Kremlin om van de drie landen transitlanden te maken. Daarnaast schuwt Rusland het stopzetten van de gastoevoer niet als mogelijk chantagemiddel49. Dit zorgt er dan ook voor dat naast de economische welvaart van de drie landen ook hun soevereiniteit ernstig bedreigd wordt. Het is dan ook uit pure noodzaak dat Letland van het energievraagstuk een niche in haar buitenlands beleid heeft gemaakt. Het voornaamste doel van die Letse politiek is om een gemeenschappelijk Europees energiebeleid op te stellen. De reden daarvoor is simpel: Letland en de twee andere Baltische Staten zijn te klein om op een bilaterale basis onderhandelingen met Rusland aan te gaan. De drie staten vormen binnen de totale Russische energie-export slechts een verwaarloosbaar aandeel. Zolang de Baltische Staten geen volwaardige alternatieven bezitten, heeft het Kremlin de touwtjes in handen. Onder andere Molis (2011, p. 5) beweert dat Letland – en de twee andere Baltische Staten – hun status van energie eiland niet zonder hulp van de EU kunnen overwinnen.
Het is dan ook vanuit deze achtergrond dat Riga binnen de verschillende EU instellingen pleit om een vergaand collectief Europees energiebeleid te 48
Aardgas en aardolie maakte in 2007 respectievelijk 30,3% en 35,0% van het totale Letse energieverbruik uit. (Spruds, 2009, p. 224). 49 Zo zette Rusland in 1993 al de gastoevoer tot Estland stop nadat het land een voor de etnisch Russische minderheid negatieve wet had gestemd (Bohlen, 1993, 26 juni). Recenter in 2009 en 2010 draaide Moskou de kraan dicht voor Oekraïne (BBC World News, 2009, 13 januari) en Belarus (The Telegraph, 2010, 21 juni).
76
ontwikkelen dat uiteindelijk zou resulteren in een gemeenschappelijke energiemarkt. Op die manier zou de EU collectieve prijsafspraken kunnen maken met Rusland en de andere leveranciers. De Letse diplomatie heeft volgens Molnis (2011) bij het nastreven van een Europese energie gemeenschap echter af te rekenen met twee belangrijke beperkingen:
First, supranational EU involvement in energy affairs is a quite recent phenomenon. Therefore it has to be constantly promoted, developed and improved. Second, the EU member states are significantly divided over how to deal with energy risks, what should be the priorities of the EU internal and external energy policy dimension. (Molis, 2011, p. 5). Die eerste beperking, houdt in dat Letland genoeg middelen – zowel met betrekking tot personeel als financiën – ter beschikking moet stellen om het energie debat binnen de Unie open te houden. Momenteel blijkt dit niet het geval. Doordat Letland bijzonder zwaar getroffen werd door de economische crisis, is de aandacht van de regering nu voornamelijk gericht op het economisch herstel. En ook de tweede beperking is voor de kleine staat moeilijk te overwinnen. Zoals blijkt zijn verschillende (grotere) EU-lidstaten die minder afhankelijk zijn van de Russische energie ook minder geneigd om over te stappen van een nationaal naar een Europees energiebeleid. Hun voornaamste bekommering is het zo voordelig mogelijk aankopen van hun energiegrondstoffen. Bepaalde landen – zoals Duitsland, Italië, Frankrijk en Nederland – en hun nationale energiebedrijven verkiezen daarom bilaterale onderhandelingen met Rusland boven een gemeenschappelijke Europese aanpak (Molis, 2011, p. 28). Een voorbeeld hiervan kunnen we vinden in het zogenaamde Nordstream50 project dat verschillende grotere Europese staten opzette. Het project, dat via twee onderzeese pijpleidingen in de Baltische Zee aardgas moet verschepen van Rusland naar Duitsland maakt letterlijk en figuurlijk een boog om de Baltische Staten. Ondanks hevig verzet uit
50
Dit project werd verwezenlijkt door een samenwerking tussen Gazprom (Rusland), BASF en Ruhrgas AG (Duitsland), De N.V. Nederlandse Gasunie (Nederland) en GDF Suez (Frankrijk). (bron: Nord Stream AG; online op: http://www.nord-stream.com/about-us/. Laatst geconsulteerd op 23/11/2011)
77
Letland en het opwerpen van enkele alternatieven51 werd de eerste pijpleiding op 8 november 2011 in gebruik genomen.
2.4.3. Conclusie Het buitenlands beleid van Letland is overduidelijk ingegeven door geopolitieke redenen en past dan ook binnen de realistische theorieën. Een kleinere staat zal volgens het realisme (zie supra) bij een mogelijke bedreiging door een grotere staat trachten om een bondgenootschap te sluiten met andere staten. We zagen hierboven dat Letland vanaf haar onafhankelijkheid alles heeft ingezet op een inschakeling in het Westerse kamp. Ondanks lidmaatschap van de EU blijft het land eveneens in sterke mate focussen op een goede bilaterale verhouding met de VS. De band tussen de grootmacht en Letland doet ons zelfs sterk denken aan bandwagoning.
Een ander bewijs die onze onderzoekshypothese lijkt te staven kunnen we vinden in de niche diplomatie van Letland omtrent een gemeenschappelijk Europees energiebeleid. We kunnen met betrekking tot dit voorbeeld concluderen dat een kleine staat niet altijd slaagt in haar niche diplomatie. We zagen hierboven reeds dat de diplomatie van kleine staten niet mag ingaan tegen de basisbelangen van de grotere staten. Het Nordstream project, dat een verzameling is van de belangen van enkele grote staten, blijkt hiervoor een uitstekend voorbeeld te zijn. Ondanks het feit dat bepaalde alternatieven goedkoper en eenvoudiger zouden zijn, werd overeengekomen om toch het traject door de Baltische Zee te kiezen. Verder lijkt het afstemmen van de verschillende landen op een lijn wanneer het gaat over Rusland als energieleverancier gaan makkelijke opgave. De nationale belangen van de grotere staten lijken ook in deze materie een zwaardere doorslaggevende factor dan die van kleinere staten.
Toch blijken de Europese instellingen de macht van kleine staten wel te vergroten zoals we leerden uit het werk van Nasra (2011). Ook Lamreaux, & Galbreath
51
Zo was er het gezamenlijk voorstel van de Baltische Staten en Polen om de zogenaamde „Amber Pipline‟ te verwezenlijken. Die pijpleiding zou vanuit Rusland via het grondgebied van Letland, Litouwen en Polen verbonden worden met de bestaande pijplijnen in Europa. Molnis (2011) haalt aan dat het project volgens sommige waarnemers, goedkoper, veiliger en minder milieuvervuilend zou zijn.
78
(2008) halen dit aan met betrekking tot de Baltische staten. Maar ook hier weer in die zaken die de belangen van de grotere Europese landen niet schaden.
79
Algemeen besluit Ondanks het geringe aantal cases die we in deze paper besproken hebben, kunnen we concluderen dat onze casestudies de initiële onderzoekshypothese grotendeels bevestigen. We leerden onder andere uit de voorbeelden Noorwegen en België dat kleine staten door het voeren van een effectieve niche diplomatie een significante invloed kunnen hebben op multilaterale onderhandelingen. Meer zelfs, in bepaalde gevallen kunnen kleine staten iets verwezenlijken daar waar grotere staten eerder faalden (cfr. Oslo Akkoorden) en kunnen ze via internationale instituties een invloed hebben op het buitenlands beleid van grotere staten. Dit betekent echter niet dat het neorealisme daardoor aan geloofwaardigheid inboet. We kunnen zelfs stellen dat de verklaringen die deze theoretische school biedt overeind blijven. Uit de theoretische en case-gebonden bevindingen kunnen we afleiden dat het gedrag van kleine staten op twee manieren sterk beïnvloed wordt door de realistische logica. Ten eerste blijkt het buitenlands beleid van kleine staten, in tegenstelling tot wat sommige auteurs geloven, sterk beïnvloed door de buitenlandse politiek van de grotere staten. Het klopt dat het buitenlands beleid van kleine staten voor een deel het gevolg is van de binnenlandse politiek, maar de invloed die het door grootmachten gedomineerde internationaal systeem uitoefent, blijkt cruciaal bij de concrete uitvoering van het buitenlands beleid. Ten tweede verschilt ook het gedrag van sommige kleine staten niet al te veel met dat van grotere staten. Ook kleine staten zullen er alles aan doen om hun machtsbasis te vergroten en zo een significatere impact te hebben op het internationaal systeem. Dit doen ze enerzijds door te werken binnen internationale instituties, waar kleine landen in sommige gevallen gelijk zijn gesteld aan de groteren, en anderzijds door zich als een zogenaamde „norm entrepreneur‟ op te werpen en bepaalde progressieve ideeën en waarden te lanceren. Achter deze op het eerste gezicht neoliberaal institutionele en sociaal constructivistische logica schuilt dus wel degelijk een realistische politiek die er op gericht is om de macht van de kleine staat te vergroten. Daarnaast blijkt ook bij het voeren van een effectieve niche diplomatie de materiële machtsbasis van kleine staten van belang. Hoe meer machtsbronnen waarover de kleine staat beschikt, hoe doeltreffender haar diplomatie zal zijn. Ook dit past binnen de verklaringen van de realistische school. Het realisme blijft dus zeker een belangrijke theorie om het gedrag van kleine staten te verklaren. Dit betekent echter niet dat de inzichten die het neoliberaal institutionalisme en het sociaal constructivisme aanhalen niet relevant zijn, maar deze lijken binnen het huidige internationale systeem nog steeds ondergeschikt aan de realistische logica. 80
81
BRONNENLIJST Āboltiņš, R. (2011). Energy Islands in the EU – a challenge to a common EU energy Policy [electronic version]. Centre for Public Policy PROVIDUS, 1-17.
Agentschap voor Buitenlandse Handel. (2011). Statistieken van de buitenlandse handel: 0103/ 2011.Brussel: Author.
Baldacchino, G. (2009). Thucydides or Kissinger? A critical Review of Smaller State Diplomacy. In A. F. Cooper & T. M. Shaw (Eds.), The diplomacies of small states: Between vulnerability and resilience (pp. 21-40). London: Palgrave Macmillan.
Barkin, S. J. (2010). Realist Constructivism: Rethinking International Relations Theory. Cambridge: Cambridge University Press.
Butenschøn, N. A. (1997). The Oslo agreement in Norwegian foreign policy. Working Paper. University of Durham, Centre for Middle Eastern and Islamic Studies, Durham.
Caplan, G. (2006). From Rwanda to Darfur: Lessons Learned? Retrieved February 16, 2011, from Global Policy Forum: http://www.globalpolicy.org/component/content/article/206/39692.html/
Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding. (2009). Migratie: Jaarverslag 2009.Author.
Chapnick, A. (1999). The Middle Power. Canadian Foreign Policy, 7, 73-82. Collier, M. (2008, july 29). The Image Makers: Latvia. The Baltic Times [electronic version]. From: http://www.baltictimes.com/news/articles/20951/ Coolsaet, R. (2003). België en zijn buitenlandse politiek: 1830-2000 (4th ed.). Leuven: Van Halewyck.
Coolsaet, R. (2007).Perspectieven op het buitenlands beleid in België anno 2006 [electronic version]. Studia Diplomatica, 60, pp. 57-72. 82
Coolsaet, R., & Nasra, S. (2009). Buitenlands beleid in België: beleid onder binnenlandspolitieke druk. Studia Diplomatica, 63, pp. 21-32.
Coolsaet, R. (2010a). Macht en waarden in de wereldpolitiek. Gent: Academia Press.
Coolsaet, R. (2010b). Onzekere wereld, onzeker beleid? Retrieved June 6, 2011, from http://www.rikcoolsaet.be/files/art_bf_com/AIV%20030910.pdf/
Cooper, A. F. (1997). Niche Diplomacy: A Conceptual Overview. In A.F. Cooper (Ed.), Niche Diplomacy: Middle Powers after the Cold War (pp. 1-23). London: Macmillan Press.
Cooper, A. F., & Shaw, T. M. (Eds.) (2009). The diplomacies of small states: Between vulnerability and resilience. London: Palgrave Macmillan. Curtis, M. (2010). Doublethink: The Two Faces of Norway‟s Foreign and Development Policy. Retrieved May 24, 2011, from Forum for Environment and Development: http://www.forumfor.no/noop/file.php?id=5677
Delcorde, R. (2009). Le diplomat aujourd‟hui. Studia Diplomatica, 63, pp. 83-88.
De Vos, L., & Rooms, E. (2006). Het Belgisch buitenlands beleid: Geschiedenis en actoren. Leuven: Acco.
DG Development. (2010). De Belgische ODA 2007-2010. (Publicatie van het Belgisch ministerie van Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking). Brussel: Author.
Doeser, F. (2010, September). International Constraints, Domestic Politics and Foreign Policy Change in Small States: The Fall of the Danish „Footnote Policy‟. Paper presented at SGIR 7th Pan-European IR Conference, Stockholm. Retrieved from: http://www.ui.se/upl/files/46632.pdf/
83
Elman, M. F. (1995). The foreign policies of small states: Challenging Neorealism in its own backyard [electronic version]. British Journal of Political Science, 25, 171-217. FOD Buitenlandse Zaken. (2008). Activiteitenverslag 2007. Brussel: Author. Future Brand. (2010). 2010 Country Brand Index: Executive summary. Retrieved May 24, 2011, from: http://www.futurebrand.com/wpcontent/uploads/2010/11/CBI_BBC_2010_execsummary.pdf
Galbreath, D. J. (2006). Latvian Foreign Policy after Enlargment: Continuity and Change. Cooperation and Conflict, 41, 443-462.
Henrikson, A. K. (2005). Niche diplomacy in the world public arena: the global corners of Canada and Norway. In J. Melissen (Ed.), The new public diplomacy: Soft power in international relations (pp. 67-87). London: Palgrave Macmillan.
Hey, J. A. (Ed.) (2003). Small States in World Politics: Explaining Foreign Policy Behavior. London: Lynne Rienner Publishers.
Hoebeke, H., & Vlassenroot, K. (2009). Het Belgische Afrikabeleid 2006-2008. Studia Diplomatica, 63, pp. 123-131. Ingebritsen, C. (2002). Norm entrepreneurs: Scandinavia‟s role in world politics. In C. Ingebritsen (Ed.), Small states in international relations (pp.273-285). Seattle: University of Washington Press.
Ingebritsen, C. (2004). Learning from Lilliput: Small States and EU expansion. Scandinavian Studies, 76, 369-383.
Ingebritsen, C. (Ed.) (2006). Small states in international relations. Seattle: University of Washington Press.
Jackson, R., & Sørensen, G. (2007). Introduction to international relations: Theories and approaches (3rd ed.). Oxford: Oxford University Press.
84
Jazbec, M. (2001). The diplomacies of new small states: the case of Slovenia with some comparison from the Baltics. Aldershot (UK.): Ashgate Publishing Limited.
Jervis, R. (1999). Realism, Neorealism, and Cooperation [electronic version]. International Security, 24(1), 42-63.
Johnson, N. (2002). Why did Norway not join the European Union? Retrieved October 14, 2011, from: http://diemperdidi.info/nordicnotes/vol06/articles/johnson2.html
Jönsson, C., & Tallberg, J. (2001). Institutional Theory in International Relations. Retrieved June 03, 2011, from Lunds Universitet: http://lup.lub.lu.se/luur/download?func=downloadFile&recordOId=534142&fileOId=625444
Katzenstein, P. J. (1985). Small states in world markets: Industrial policy in Europe. Ithaca (NY): Cornell University Press. Keohane, R. O. (1969). Lilliputian‟s dilemmas: Small states in international politics [electronic version]. International Organization, 23, 291-310.
Keohane, R. O. (1971). The big influence of small allies [electronic version]. Foreign Policy, 2, 161-182.
Knudsen, O. F. (1990). Norway: Domestically driven foreign policy [electronic version]. Annals of the American Academy of Political and Social Science, 512, 101-115.
Knudsen, O. F. (2002). Small states, latent and extant: Towards a general perspective [electronic version]. Fird, 5, 183-198. Lamoreaux, J. W., & Galbreath, D. J. (2008). The Baltic States as „Small States‟: Negotiating the „East‟ by Engaging the „West‟ [electronic version]. Journal of Baltic Studies, 39, 1-14.
Legro, J. W., & Moravcsik, A. (1999). Is Anybody Still a Realist? [electronic version]. International Security, 24(2), 5-55.
85
Lesage, D. (2009). Global Governance and Multipolarity. An exploration of the Challenge. In D. Lesage & P. Vercauteren (Eds.), Global Governance: multipolarity vs new discourses on global governance (pp.13-27). Brussels: P.I.E. Peter Lang. Makarovs, V. (2009). The Russian-Georgian conflict and Public Integration in Latvia. In T. Rostoks (Ed.), The Georgian – Russian War: Conclusions and Homework for Latvia and Allies (pp. 60-69). Malnes, R. (1995). „Leader‟ and „Entrepreneur‟ In international negotiations: A conceptual Analysis [electronic version]. European Journal of International Relations, 1, 87-112.
Molis, A. (2011). Rethinking EU-Russia energy relations: What do the Baltic States want? SPES Policy Papers 2011.
Mouritzen, H. (1995). The Nordic model as a foreign policy instrument: Its rise and fall [electronic version]. Journal of Peace Research, 32, 9-21.
Nasra, S. (2008). A Small Member State and European Foreign Policy: Shaping or Taking? The case of Belgium and the African Great Lakes. The Hague Journal of Diplomacy, 3, 233252.
Nasra, S. (2011). Governance in EU foreign policy: exploring small state influence. Journal of European Public Policy, 18, 164-180. Neumann, I. B. & Gstöhl, S. (2006). Lilliputians in Gulliver‟s world? In C. Ingebritsen (Ed.), Small states in international relations (pp.3-38). Seattle: University of Washington Press. Nollendorfs, V., Celle, O., Michele, G., Neiburgs, U., & Statško, D. (2005). The Three Occupations of Latvia: 1940 -1991: Soviet and Nazi Take-overs and their Consequences [electronic version]. Retrieved October, 7, 2011, from Latvian Ministry of Foreign Affairs: http://www.mfa.gov.lv/data/file/e/P/3_okupacijas.pdf Österud, Ö. (1997). Between Realism and „Crusader Diplomacy‟: The Norwegian Channel to Jericho. In A. F. Cooper (Ed.), Niche Diplomacy: Middle Powers after the Cold War (pp. 9099). London: Macmillan Press. 86
Palihapitiya, M. (2007). Of a Norwegian Summer and a Viking Intervention in Sri Lanka. Asian Journal of Public Affairs, 1, 39-53. Peters, G. B. (1999). Institutional Theory in Political Science: The „New Institutionalism‟. London: Continuum. Plavsak, K. (2002). Communicative Diplomacy of the 3rd Millenium [electronic version]. Journal of Political Marketing, 1, 109-122.
Reiter, D. (1994). Learning, Realism and Alliances: The weight of the shadow of the past. In C. Ingebritsen (Ed.), Small states in international relations (pp.231-272). Seattle: University of Washington Press. Rostoks, T. (2010). Latvia‟s Foreign Policy – Living Through Hard Times. Retrieved May 21, 2011, from Diplomaatia: http://www.diplomaatia.ee/index.php?id=242&L=1&tx_ttnews[tt_news]=1108&tx_ttnews[ba ckPid]=554&cHash=396636f945/
Rudderham, M. A. (2008). Middle Power Pull: Can Middle Powers use Public Diplomacy to Ameliorate the Image of the West? YCISS Working Paper, 46, 1-21.
Spolitis, V. (2011). Foreign Policy Continues the domestic one. Retrieved May 21, 2011, from: http://spolitis.blogspot.com/2011/01/foreign-policy-continues-domestic-one.html/ Sprūds, A. (2009a). Latvia‟s Energy Strategy: Between structural Entrapments and Policy Choices. In A. Sprūds, & T. Rostoks (Eds.), Energy: Pulling the Baltic Sea Region Together or Apart? (pp. 223-249). Riga: Zinātne. Sprūds, A. (2009b). The Relationship Between Latvia and Russia and Latvia‟s Energy Policy in the Context of the Russian-Georgian Conflict. In T. Rostoks (Ed.), The Georgian – Russian War: Conclusions and Homework for Latvia and Allies (pp. 70-81). Sprūds, A. (2010). Sustainable Energy sector Policy in the Context of Latvian Political and Economic Development: Prospects and Limitations. In A. Sprūds (Ed.), Latvian Energy 87
Policy: Towards a Sustainable and Transparent Energy Sector (pp. 11-23). Riga: Soros Foundation.
Thorhallsson, B. (2000). The role of small states in the European Union. Aldershot (UK.): Ashgate. Thorhallsson, B. (2006). The Size of States in the European Union: Theoretical and Conceptual Perspectives. European Integration, 28, 7-31.
Vandenbosch, A. (1964). The small states in international politics and organization [electronic version]. The Journal of Politics, 26, 293-312.
Van de Meerssche, P. (2008). Internationale Politiek 1815-200: Deel I: 1815-1945. Leuven: Acco.
Vandervelden, T. (2009). De actor capaciteit van een niet-permanent lid van de VN Veiligheidsraad: Casus: Het Belgisch lidmaatschap 2007-2008. Gent: Universiteit Gent.
Van Kemseke, P. (2007). België in de veiligheidsraad: 1946-2006. Leuven: Acco.
Vanthemsche, G. (2007). Congo: De impact van de kolonie op België. Tielt: Lannoo.
Vital, D. (1967). The inequality of states: A study of the small power in international relations. In C. Ingebritsen (Ed.), Small states in international relations (pp.77-88). Seattle: University of Washington Press. Waage, H. H. (2005). Norway‟s Role in the Middle East Peace Talks: Between a Strong State and a Weak Belligerent. Journal of Palestine Studies, 34, 6-24.
Young, O. R. (1991). Political leadership and regime formation: On the development of institutions in international society [electronic version]. International Organization, 45, 281308.
88
Zatlers, V. (2011). An Address by President Valdis Zatlers at the University of Latvia: “A Wise and Strategic Country. View About Latvia‟s Future”. Retrieved 29 april, 2011, from: http://www.president.lv/pk/content/?cat_id=605&art_id=17307&lng=en
Krantenartikels:
Amerikaans kinderboek wil alle Belgen uitmoorden. (2011, 15 juni). De Standaard [Electronic version]. From: http://www.standaard.be/artikel/detail.aspx?artikelid=RH3BDDB3
Bohlen, C, (1993, june 26). Russia Cuts Gas Supply To Estonia in a Protest. The New York Times [electronic version]. From: http://www.nytimes.com/1993/06/26/world/russia-cuts-gassupply-to-estonia-in-a-protest.html.
Debusschere, B. (2010, 25 november). Ministers vechten om leiding Belgische klimaatdelegatie. De Morgen, p. 11.
Noorwegen financiert misbruiken door oliebedrijven in Birma. (2010, december 17). De Morgen, p. 12.
Russia cuts off gas supply to Belarus over unpaid bill. (2010, June 21). The Telegraph [electronic version]. From: http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/oilandgas/7842834/Russia-cuts-offgas-supply-to-Belarus-over-unpaid-bill.html.
Russia gas 'flows back to Europe'. (2009, January 13). BBC World News [electronic version]. From: http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7825476.stm.
89
BIJLAGEN:
Bijlage I
BBP per Capita van Noorwegen, België en Letland. Grafiek IMF.
90
