UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
EEN EMPIRISCHE STUDIE OVER DE INVLOED VAN HET ROTEREND VOORZITTERSCHAP OP DE ENERGIEVEILIGHEID VAN DE EU.
Wetenschappelijke verhandeling
aantal woorden: 17.758
MICHIEL CEULEMANS
MASTERPROEF EU-STUDIES
PROMOTOR: DR. FABIENNE BOSSUYT
COMMISSARIS: BRUNO VANDECASTEELE COMMISSARIS: DR. ELINE DE RIDDER
ACADEMIEJAAR 2011 - 2012
Inzagerecht in de masterproef (*) Ondergetekende, ……………………………………………………. geeft hierbij toelating / geen toelating (**) aan derden, nietbehorend tot de examencommissie, om zijn/haar (**) proefschrift in te zien.
Datum en handtekening ………………………….. ………………………….
Deze toelating geeft aan derden tevens het recht om delen uit de scriptie/ masterproef te reproduceren of te citeren, uiteraard mits correcte bronvermelding.
----------------------------------------------------------------------------------(*) Deze ondertekende toelating wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren van de scriptie/masterproef die moet worden ingediend. Het blad moet ingebonden worden samen met de scriptie onmiddellijk na de kaft. (**) schrappen wat niet past
Dankwoord Hierbij zou ik graag iedereen willen bedanken die mij heeft geholpen bij het maken van deze masterproef en het maken van de voorbereiding op de masterproef. In het bijzonder zou ik Dr. Fabienne Bossuyt willen bedanken als mijn promotor voor de hulp die ze mij heeft geboden en voor haar het minutieuze verbeterwerk. Ook Bruno Vandecasteele zou ik willen bedanken voor zijn hulp met betrekking tot het onderdeel over de rol van het Roterend Voorzitterschap.
Inhoudsopgave
Abstract …………………………….………………………………………………………………….1
Hoofdstuk 1: Inleiding ...........................................................................................................................2 Hoofstuk 2: Literatuurstudie ................................................................................................................4 2.1 : Neorealisme/geopolitiek ......................................................................................................4 2.2 : Interdependentie ………...………………………………………….……………………8 Hoofdstuk 3: De rol en impact van het Roterend Voorzitterschap van de EU……….…..………14 3.1 : De rol en invloed van het Roterend Voorzitterschap van de EU...………………………14 3.2: Theoretisch model van Tallberg (2003)…………………………………………………..15 3.3: Empirisch onderzoek……………………………………………………………………..19 3.4: Het Verdrag van Lissabon………………………………………………………………19
Hoofdstuk 4: De impact van het Roterend Voorzitterschap van de EU op het domein van energiediversificatie……………………………………………………………….………………….21 4.1 : Oostenrijk………………………………………………………………………………...21 4.2 : Duitsland…………………………………………………………………………………23 4.3 : Slovenië………………………………………………………………………………….24 4.4 : Frankrijk………………………………………………………………………………….26 4.5 : Tsjechië…………………………………………………………………………………..29 4.6 : Hongarije……………………………....………………………………………………...32 4.7 : Polen……………………………………………………………………………………..34 Hoofdstuk 5: Conclusie………………………………………………………………………………38 Bibliografie……………………………………………………………………………………………40
Abstract Energieveiligheid is al sinds enige tijd een druk besproken onderwerp binnen de EU. Deze masterproef zal onderzoeken welke invloed de verschillende Roterende Voorzitterschappen hebben gehad in dit domein. Dit doen we zowel om te kijken welke macht het Roterend Voorzitterschap over het algemeen bezit binnen de EU, maar ook om te onderzoeken welke veranderingen er in het domein van energieveiligheid in de laatste jaren hebben plaatsgevonden. Om dit onderzoek uit te voeren, wordt er eerst gekeken naar de literatuur over de energieveiligheid van Europa. Op deze manier komen we te weten wat de verschillende opties zijn om de energieveiligheid binnen Europa te verhogen. Daarna wordt de literatuur over het Roterend Voorzitterschap van de EU bestudeerd. Hierbij wordt er vooral aandacht geschonken aan het theoretisch model van Tallberg, dat zal gebruikt worden in deze masterproef om de macht van het Roterend Voorzitterschap te onderzoeken. Het onderzoek zelf zal de Voorzitterschappen behandelen die belangen hebben te verdedigen in het domein van energieveiligheid of die mogelijk een grote invloed konden hebben in dit dossier. Concreet worden in deze masterproef de Voorzitterschappen van Oostenrijk, Duitsland, Slovenië, Frankrijk, Tsjechië, Hongarije en Polen onderzocht. Uit het onderzoek zal blijken dat de Voorzitterschappen die veel te winnen hadden bij het vergroten van de energieveiligheid binnen Europa ook een grote invloed hebben kunnen uitoefenen in het dossier, ook nog na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon dat de rol van het Roterend Voorzitterschap hervormd heeft.
1
Hoofdstuk 1: Inleiding Sinds de gascrisis van 2006 tussen Oekraïne en Rusland is de Europese Unie (EU) zich meer bewust geworden van de gevaren omtrent de “security of supply” van haar gastoevoer, en in mindere mate olietoevoer. Zowel in het academische als in het beleidsdebat hierover vertrekt men steeds vanuit het standpunt dat een te grote energieafhankelijkheid van Rusland gevaren met zich meebrengt en dat de Europese lidstaten hun gastoevoer zouden moeten diversifiëren en zo meer gas uit andere landen importeren. Deze diversificatie zou dan tot een grotere “energieveiligheid” leiden omdat de EU zo minder afhankelijk zou zijn van het onvoorspelbaar beoordeelde Rusland. Deze masterproef zal onderzoeken op welke manieren de EU aan energiediversificatie probeert te doen en, meer specifiek, hoe dit al dan niet beïnvloed wordt door het Roterend Voorzitterschap van de EU. Hierbij vertrekken we vanuit de assumptie dat het Roterend Voorzitterschap een belangrijke invloed kan hebben op de werking van de EU en de verschillende beleidsdomeinen. We gaan er dus vanuit de het Roterend Voorzitterschap potentieel een belangrijke invloed kan hebben op het domein van energieveiligheid, in die zin dat ze gemakkelijker hun prioriteiten op het gebied van energiediversificatie vertaald kunnen zien in daadwerkelijk beleid in vergelijking met de andere lidstaten en in vergelijking met de perioden wanneer ze het Roterend Voorzitterschap niet waarnemen. Kortom, de centrale onderzoeksvraag die deze masterproef zal trachten te beantwoorden luidt: “Hoe belangrijk is de rol van het Roterend Voorzitterschap van de EU in het domein van energieveiligheid?”. In een meer analytische versie klinkt de vraag als volgt: “Heeft het Roterend Voorzitterschap van de EU een impact op het domein van energieveiligheid, en ja, welke?” Om deze vraag te beantwoorden zullen we nagaan (1) welke prioriteiten de voorzittende lidstaten stelden op het vlak van energiediversificatie en (2) of deze het beleid daadwerkelijk beïnvloedden. We focussen hierbij op zeven Roterende Voorzitterschappen van de EU die sinds januari 2006 zijn waargenomen, meer bepaald het EU-Voorzitterschap van Oostenrijk (januari – juni 2006), Duitsland (januari – juni 2007), Slovenië (januari – juni 2008), Frankrijk (juli – december 2008), Tsjechië (januari – juni 2009), Hongarije (januari – juni 2011) en Polen (juli – december 2011). Als eerste stap in het beantwoorden van de onderzoeksvraag maken we een grondige literatuurstudie. Hierin belichten we eerst de belangrijkste ideeën die reeds bestaan over energieveiligheid en de concrete EU-beleidsopties die daaruit voortvloeien (Hoofdstuk 2). Daarna kijken we naar de literatuur die bestaat over de rol van het Roterend Voorzitterschap in de EU (Hoofdstuk 3) en stellen we het theoretische kader voor dat we zullen gebruiken voor onze analyse van de invloed van het Roterend Voorzitterschap van de EU, meer bepaald het model van Tallberg (2003). In een volgende stap (Hoofdstuk 4) bekijken we dan welke visies en daaruit volgende beleidsopties er zijn voorgesteld door de opeenvolgende Voorzitterschappen van de EU en dewelke de grootste impact hebben gehad op het beleid. Een dergelijk onderzoek is waardevol aangezien er nog maar weinig 2
systematisch onderzoek is gedaan over de rol van het Roterend Voorzitterschap in het domein van energieveiligheid, terwijl er toch vaak van wordt uitgegaan dat het Roterend Voorzitterschap een belangrijke rol kan spelen in het bepalen van het beleid van de EU. Aangezien uit onze literatuurstudie zal blijken dat verschillende lidstaten er heel uiteenlopende visies op nahouden over dit onderwerp en veel lidstaten ook veel belang aan deze kwestie hechten, is het dus interessant om na te gaan welke van deze visies de overhand haalt in het uitstippelen van een EU-beleid inzake energieveiligheid. We zullen in dit hoofdstuk de zeven eerdergenoemde EU-Voorzitterschappen onderzoeken en nagaan welke prioriteiten inzake energie deze stelden en welke impact ze juist hebben gehad op het beleid. We beginnen vanaf 2006 omdat men vanaf dat moment pas echt op een meer realistisch/geopolitieke wijze begon te denken over de gasafhankelijkheid van Europa ten opzichte van Rusland. Dit komt natuurlijk door de eerste gascrisis tussen Rusland en Oekraïne die in dat jaar uitbrak en een deel van de gastoevoer naar Europa verhinderde. We kijken ook enkel naar lidstaten voor wie energiediversificatie en energieveiligheid een kwestie van groot belang is. Indien dan blijkt dat zelfs deze landen geen belangrijke invloed kunnen uitoefenen op het energiebeleid van de EU, dan kunnen we er van uitgaan dat geen enkele lidstaat die het Voorzitterschap waarneemt hierin zal slagen. Als theoretisch kader voor de verschillende manieren van invloed van het EU-Voorzitterschap gebruiken we het model van Tallberg (2003). Om het model van Tallberg (2003) toe te passen maken we gebruik van process-tracing aan de hand van data die we verzameld hebben via documentanalyse van officiële documenten, in het bijzonder documenten van de EU en documenten van de onderzochte lidstaten, aangevuld met data uit secondaire bronnen, in het bijzonder academische literatuur. In de conclusie (Hoofdstuk 5) van de masterproef ten slotte zullen we dan kijken of we bepaalde conclusies kunnen trekken uit het onderzoek van de verschillende Roterende Voorzitterschappen. Hierbij hebben we dan ook aandacht voor de impact van het Verdrag van Lissabon op de invloed die het Roterend Voorzitterschap kan hebben in het domein van energieveiligheid. Deze masterproef neemt dus de vorm aan van een wetenschappelijke verhandeling en, meer specifiek, een empirische studie in de vorm van een toetsingsonderzoek, waarbij we kijken naar de geldigheid van het model van Tallberg in het domein van energieveiligheid.
3
Hoofdstuk 2: Literatuurstudie Over het algemeen kunnen we stellen dat er twee grote, tegenovergestelde visies zijn over hoe de handel in olie en gas zou moeten verlopen. Enerzijds heb je auteurs die volgens het (neo-)realisme argumenteren en stellen dat de natuurlijke energiebronnen van een land deel uitmaken van de werkelijke macht die dat land heeft. Landen die zulke energiebronnen bezitten, moeten hier dus zoveel mogelijk gebruik van maken en ze ook voor politieke doeleinden aanwenden. Zij wijzen dan ook vaak op de verschillen in de aanpak van het energiebeleid die er bestaan tussen Rusland en de EU (Van Der Meulen, 2009). Deze verschillen zouden er dan op moeten wijzen dat landen een soort van strijd leveren met en om energie en daarom voor een aanpak kiezen die hen daar het best in kan helpen. Anderzijds heb je de auteurs die stellen dat de energiemarkt geliberaliseerd moet worden zodat de concurrentie ook op het energiedomein kan spelen. Dit zal dan vooral de consumenten ten goede komen aangezien zij zullen kunnen profiteren van lagere prijzen en een betere dienstverlening. Volgens deze kijk zou energie dus normaal niets te maken moeten hebben met politiek. Zij hebben dan ook vooral aandacht voor de interdependentie die er bestaat tussen de EU en Rusland (ibid.). Deze interdependentie gebruiken ze dan om aan te tonen dat beide machten gemeenschappelijke doelen hebben en er dus geen baat kan worden verwacht van een strijd rond energie. We zullen beginnen met het standpunt van de (neo-)realisten op deze zaak van naderbij te bekijken.
2.1 Neorealisme/ geopolitiek Realisten (binnen Europa) gaan er van uit dat staten egoïstische actoren zijn die proberen om via de macht die ze bezitten hun eigen nationale belangen veilig te stellen. Mearsheimer (1995) stelt dat deze macht wordt bepaald door de ‘materiële bronnen’ die ze bezitten. De belangrijkste van deze materiële bronnen zijn de militaire en economische capaciteiten van die staat. De verdeling van deze materiële bronnen bepaalt dan ook in grote mate het verloop van de internationale politiek, aangezien deze bronnen bepalen welke staten de meeste macht hebben en dus hun eigen behoud kunnen verzekeren of zelfs aan expansie kunnen gaan doen. Sommige neo-geopolitieke theorieën stellen zelfs dat energie, en dan vooral olie, de belangrijkste factor is geworden in internationale relaties (Baev & Øverland, 2010). Daarnaast geloven realisten ook in een ‘balance of power’. Dit betekent dat er binnen de internationale politiek steeds wordt gezocht naar een evenwicht tussen de verschillende wereldmachten (Stein, 2001). Dit kan bijvoorbeeld bewerkstelligd worden door allianties met elkaar te sluiten als één staat te machtig zou worden, of kan zelfs eindigen in oorlogen. Dit proces, dat steeds weer uitkomt bij een evenwicht, werkt net zoals de ‘invisible hand’ van Adam Smith, waarbij het systeem wordt gestuurd door het zelfbelang van de individuele actoren. Staten zoeken ook niet altijd bewust naar dit evenwicht van macht, maar de bezorgdheid om hun eigen veiligheid leidt hen er toch toe dit steeds weer te doen, waardoor het systeem in evenwicht blijft. 4
De realistische kijk op de zaak van energieveiligheid in Europa kwam pas echt tot uiting nadat Rusland in 2006 na een dispuut met Oekraïne de gastoevoer voor dat land afsloot en zo ook de bevoorrading voor de EU in gevaar bracht (Kirchner & Berk, 2010). Samen met de perceptie in de EU dat Rusland onder Poetin een steeds assertiever beleid aan het voeren was, zorgde dit voorval voor het ontstaan van een soort angst omdat men meende dat Rusland nu bereid was om te beginnen met “pijpleidingdiplomatie” en “energiechantage” (Feklyunina, 2008). Men begon zich met andere woorden zorgen te maken over het feit dat Rusland zijn enorme gas- en olievoorraden als een politiek instrument begon te zien. Dit kwam ook door het feit dat deze afsluiting van de gastoevoer er pas kwam nadat er een pro-westerse regering onder leiding van president Joesjtsjenko aan de macht was gekomen in Oekraïne en het land dus buiten de invloedszone van Rusland dreigde te vallen (Hughes, 2006).
Er zijn echter ook auteurs die menen dat dit incident maar weinig te maken had met politieke motieven. Zo stelt Light (2008) dat dit dispuut slechts een gevolg was van het feit dat Oekraïne in 2006 nog steeds genoot van gesubsidieerde gasprijzen die nog stamden uit het Sovjettijdperk. Toen Gazprom (het grootse Russische gasbedrijf) besloot om vanaf dan marktprijzen, die tot vier keer hoger waren, te gaan aanrekenen voor het geleverde gas, ging Oekraïne daartegen in en kwam het uiteindelijk tot het afsluiten van de gastoevoer naar daar. Light stelt dus dat het om een puur economisch dispuut ging. Ze staaft deze hypothese met het feit dat er een jaar later een gelijkaardig incident was tussen Rusland en Wit-Rusland over gas en olie, waarbij ook daar de toevoer vanuit Rusland werd afgesloten. Aangezien Wit-Rusland een trouwe bondgenoot is van Rusland en er maar weinig politieke motieven waren om de energietoevoer af te sluiten, is het dus geloofwaardig dat Rusland ook in Oekraïne uit economische motieven handelde. De lidstaten van de EU volgden deze redenering echter niet en begonnen actief te zoeken naar oplossingen om hun “energieveiligheid” te verhogen. Kirchner en Berk (2010) definiëren deze energieveiligheid als volgt: “the availability of energy in various forms, in sufficient quantity and at affordable prices, delivered in an environmentally friendly, sustainable manner which is also free from serious risk of major disruption of service”. In de praktijk betekent dit dus dat men meent dat de EU teveel risico loopt door zijn grote energie-afhankelijkheid van Rusland omdat men niet het risico op onderbrekingen kan uitsluiten. Doordat velen dit gevaar waarnemen, zijn er verschillende oplossingen bedacht om dit probleem op te lossen.
Een mogelijke oplossing die door het (neo-)realisme wordt voorgesteld is dat de verschillende EUlanden bilateraal verdragen zouden afsluiten met Rusland waarin hun toevoer van gas gegarandeerd wordt. Deze oplossing is typisch realistisch omdat ze ervan uitgaat dat staten de centrale actoren zijn op het internationale toneel en enkel zij dus verdragen met elkaar kunnen sluiten (Stein, 2001). Een voorbeeld van zo’n oplossing is het akkoord dat voormalig Duits bondskanselier Schröder in 2005 met 5
toenmalig Russisch president Poetin afsloot om een pijpleiding (Nord Stream) te financieren die vanuit Rusland, via de Baltische zee, rechtstreeks naar Duitsland zou lopen (Freifeld, 2009). Op deze manier zou Duitsland niet langer afhankelijk zijn van transitlanden voor zijn gastoevoer en zou het risico op onderbrekingen in gasleveringen aanzienlijk kleiner worden. Het was hier ook duidelijk dat Duitsland geen rekening hield met andere leden van de EU en dus tegen het algemene Europese wil inging. Zo is Polen tegen het project omdat het op deze manier kwetsbaarder zou worden voor gasafsluitingen door Rusland (Light, 2008). Zweden en Finland van hun kant hadden problemen omtrent de mogelijk schadelijke gevolgen van deze pijpleiding voor het milieu. Andere voorbeelden zijn de langetermijncontracten die Frankrijk en Italië eind 2006 afsloten met Gazprom om Russisch gas te importeren, terwijl de Commissie net ervoor als doelstelling had gezet om minder langetermijncontracten af te sluiten (Belyi, 2009).
Het spreekt uiteraard voor zich dat Rusland deze aanpak prefereert en probeert om met zoveel mogelijk landen binnen de EU zulke verdragen af te sluiten (Kulhanek, 2010). Op deze manier kunnen ze ook de verschillen tussen deze landen uitbuiten en zo de besluitvorming van de EU als een geheel beïnvloeden. Wat ook een belangrijke invloed heeft gehad op de beslissing van Rusland om zich te focussen op het sluiten van bilaterale verdragen, is de uitbreiding van de EU in 2004 (ibid.). Door deze uitbreiding van de EU naar het Oosten toe, kwamen Polen en de Baltische staten mee in de EU en konden ze dus mee wegen op de besluitvorming. Aangezien deze landen sterke gevoelens tegen Rusland koesteren vanwege hun ervaringen met de Sovjet-Unie in het verleden, zijn ze minder geneigd om in te stemmen met beslissingen van de EU inzake samenwerking met Rusland. Daardoor is het moeilijker geworden voor Rusland om met de EU als een geheel akkoorden te sluiten en krijgen bilaterale verdragen dus de voorkeur omdat hierbij met veel minder actoren rekening moet worden gehouden.
Een andere oplossing die past binnen het kader van het (neo-)realisme is het zoeken naar energiebronnen buiten Rusland. Op deze manier kunnen landen hun energiemix diversifiëren en kunnen ze dus zeker zijn dat wanneer Rusland besluit om de gastoevoer dicht te draaien, ze nog steeds genoeg energie zullen hebben om hun land draaiende te houden. Een voorbeeld van dit soort oplossing is de Nabucco-pijpleiding die van Azerbeidzjan, via Turkije, Bulgarije, Roemenië en Hongarije, gas naar Oostenrijk zou vervoeren (Erdogdu, 2010). Op deze manier zou men gas van landen uit het Midden-Oosten en de Kaspische Zee-regio zoals Turkmenistan, Azerbeidzjan, Irak en Iran kunnen aankopen, zonder daarvoor afhankelijk te zijn van Rusland. Het probleem met deze oplossing is dat Rusland dit wel eens als een vijandige daad zou kunnen opvatten omdat het zo zijn monopolie op uitvoer van gas uit dit gebied naar Europa zou verliezen. Momenteel is het namelijk zo dat Rusland het gas uit deze regio opkoopt en via Russische pijpleidingen naar Europa brengt. Rusland zou door de bouw van deze pijpleiding ook het gevaar lopen om veel meer te moeten betalen voor het gas dat het 6
daar aankoopt. Momenteel is Rusland nog de grootste opkoper van gas in Centraal-Azië en koopt het dit gas ook aan een relatief lage prijs op. Nu dat Europa zich ook kandidaat stelt om gas uit deze landen aan te kopen, begint er concurrentie tussen beiden te ontstaan en moet Rusland momenteel al meer gaan betalen voor het gas dat het ginder aankoopt. De voltooiing van de Nabucco-pijpleiding zou dus een streep door de rekening van Rusland kunnen betekenen. Daarom heeft Rusland zelf ook al een concurrerend project voor Nabucco voorgesteld: de South Stream-pijpleiding. Deze pijpleiding zal gas vervoeren van Centraal-Azië naar de Europese markt, maar zal hierbij Oekraïne vermijden als transitland (Euractiv, 2011). Zo hoopt Rusland om de Europese markt meer energieveiligheid aan te bieden door onbetrouwbare transitlanden te vermijden. We hebben het hier al vooral gehad over het realistische uitgangspunt van de EU-landen inzake deze problematiek, maar we mogen natuurlijk ook de visie van Rusland hierin niet vergeten. Rusland voelt zich steeds meer geïsoleerd geraken door Europa (Feklyunina, 2008). In 2004 werd namelijk het Europees Nabuurschapsbeleid geïntroduceerd, waarbij de EU toenadering zoekt tot de landen die aan haar grenzen liggen. Oorspronkelijk werd ook aan Rusland dit programma van Nabuurschapsbeleid voorgesteld, maar dit werd door Rusland geweigerd omdat het zichzelf niet als een simpele buur van de EU ziet, maar eerder een “strategische partner” wil genoemd worden (Haukkala, 2008). Daarnaast was men in het Kremlin ook niet tevreden met het feit dat Europa zo binnendringt in de Russische invloedssfeer. Ze menen namelijk dat Rusland de natuurlijke leider is van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS). Volgens het Kremlin zouden dan ook alle overeenkomsten met GOSlanden via hen moeten verlopen. De spanningen die volgden uit het Nabuurschapsbeleid hebben voor het wederoptreden van een soort van geopolitieke competitie gezorgd tussen de EU en Rusland over deze “shared neighbourhood” waarbij een “zero-sum” logica wordt gevolgd (Gower & Timmins, 2009). Er moet hier echter wel bij vermeld worden dat de EU nog altijd minder moeite en geld dan Rusland steekt in de landen die zich in dit gebied bevinden (Flenley, 2008). Dit komt onder meer doordat de EU een kleiner budget heeft voor buitenlands beleid en dit dan ook nog eens over vele verschillende gebieden moet verspreiden. Het lijkt dus alsof de EU aantrekkelijk is voor deze landen, terwijl het dus zeker niet even veel investeert in deze regio als Rusland. Het proberen bewaren van een invloedszone in zijn nabije omgeving is niet het enige waaruit het geopolitieke of realistische karakter van de Russische regering blijkt. Een realistische logica kreeg ook de bovenhand toen het in de jaren 2000 besloot om de grote energiebedrijven te renationaliseren, nadat ze eerder in de jaren ’90 waren geliberaliseerd (Van Der Meulen, 2009). Op deze manier kan de overheid er zeker van zijn dat zij alle macht heeft inzake het energiebeleid en kunnen ze dit ook beter aanwenden op het politieke toneel. Een voorbeeld hiervan is het feit dat de Russische regering sinds 2005 meer dan de helft van de aandelen van Gazprom bezit, een bedrijf dat verantwoordelijk is voor 84 % van de gasuitvoer vanuit Rusland (Erixon, 2008). Deze aanpak verschilt fundamenteel van de Europese aanpak, waarbij net de liberalisering van de energiemarkt aangemoedigd wordt. 7
Daarnaast moet er op gewezen worden dat Rusland zelf ook naar een betere “energieveiligheid” streeft. Tot hiertoe hebben we namelijk het concept van energieveiligheid uitgelegd vanuit het Europese standpunt dat handelt over het veiligstellen van het aanbod aan energie. Rusland is daarentegen echter geïnteresseerd in het veiligstellen van de vraag naar energie (Feklyunina, 2008). Dit betekent vooral een uitbreiding van het gasnetwerk naar het Oosten toe, aangezien daar het economisch sterk groeiende China ligt dat steeds meer nood heeft aan bijkomende energiebronnen. Deze verschillende visies over energieveiligheid leiden ertoe dat men elke stap van de andere als vijandig gaat beschouwen, de zogenaamde zero-sum logica. Als Europa probeert om nieuwe producenten van gas te vinden, ziet Rusland dit als een vijandige daad tegenover hen. Als Rusland daarop probeert om nieuwe afnemers van energie in de wereld te vinden, dan ziet de EU dit als tegen hen bedoeld. Zo kan er uiteindelijk een instabiele relatie tussen beiden ontstaan en kan dit zelfs leiden tot een “diversificatierace” tussen beide actoren (Feklyunina, 2008). Deze realistische theorieën over het energiebeleid van de EU en Rusland zijn echter ook al fel bekritiseerd geweest. Baev en Øverland (2010) stellen bijvoorbeeld vast dat de energieprojecten die zogezegd deel uitmaken van “de clash der pijpleidingen”, als gewone bedrijven worden gerund en er een complete afwezigheid is van een strijd rond bepaalde strategische punten of doorgangen. Ook bekritiseren ze de realistische hypothese dat Gazprom probeert om zich uit te breiden buiten Rusland door een dominantie te verkrijgen op de Europese , en dan meer bepaald de Zuid-Oost Europese, energiemarkt. Ze stellen vast dat de gasleveringen naar daar amper worden opgevoerd en trekken ook in twijfel of zo’n dominantie wel wenselijk is voor Gazprom zelf, aangezien de kleine markten in bijvoorbeeld Bulgarije of Slovakije, die amper iets te zeggen hebben in Europa, zowel financieel als politiek amper iets zouden opleveren. Volgens deze auteurs moet de EU dus nog niet vrezen voor een Russische invasie op de Europese energiemarkt.
2.2 Interdependentie Naast deze realistische oplossingen voor het probleem van energieafhankelijkheid ten opzichte van Rusland zijn er dus ook nog andere opties mogelijk. Deze opties komen, zoals reeds gezegd, voort uit het idee van interdependentie tussen Europa en zijn energieleveranciers, waarbij beiden op elkaar aangewezen zijn. Doordat de ene de andere nodig heeft, kan er plaats zijn voor een samenwerking tussen hen waar beide bij gebaat zijn. Eén van deze oplossingen komt uit het domein van de EU-studies en is eerder gericht op interne hervormingen binnen Europa. Deze optie stelt dat de oplossing er in bestaat om een ééngemaakte Europese energiemarkt te creëren. Op die manier kan men als een sterker blok onderhandelen met andere landen. Energieveiligheid is dan gegarandeerd omdat de EU als een geheel zo’n belangrijke 8
klant zou zijn dat men het zich niet zou kunnen veroorloven om deze in de steek te laten. Op deze manier
zouden
er
ook veel
voordeligere energiedeals
kunnen afgesloten
worden
met
energieleveranciers dankzij schaalvoordelen. Dit systeem zou beide partijen ten goede komen omdat de EU zo zeker is van haar energiebevoorrading en de leverancier zeker is van een grote klant voor een lange tijd. Zo wordt de zero-sum logica vanuit het realisme vervangen door een win-win logica (Lukyanov, 2008). Deze mogelijke oplossing kan nog het best geplaatst worden binnen het kader van het neofunctionalisme. Men gaat er hier immers vanuit dat door het creëren van een ééngemaakte markt er via het spill-overeffect ook een ééngemaakte besluitvorming komt binnen de EU over zo’n bilaterale deals en er dus meer politieke samenwerking tot stand komt (Youngs, 2007). Een variatie op deze oplossing is om niet alleen binnen Europa deze interne markt te realiseren maar deze ook uit te breiden naar landen buiten de EU. Niet-Europese landen zouden zo om economische redenen besluiten om zich ook bij de interne markt aan te sluiten. Op die manier zouden de landen die dan al lid zijn van deze interne markt voorwaarden kunnen stellen aan de nieuwkomers, waardoor er bepaalde regels overal zullen gelden en de energieveiligheid en voorspelbaarheid van leveranciers dus groter zou worden. Zoals te verwachten is deze oplossing ook de tactiek die gevolgd wordt door de Europese Commissie, aangezien deze het beste is voor Europa als een geheel. De Commissie stelt in het groenboek van maart 2006 dat energieveiligheid kan behaald worden door de interne energiemarkt uit te breiden naar buren toe met gemeenschappelijke regels (Europese Commissie, 2006). Daarnaast wordt er in dit document ook gesteld dat “het een vergissing zou zijn om te veel aandacht te schenken aan de geografische of nationale herkomst van de hedendaagse olie-import. In de realiteit, is de EU afhankelijk van een globale oliemarkt.” Hiermee is meteen duidelijk dat deze aanpak zeker niet uit het realisme afkomstig is, aangezien de staat hier niet langer als de basiseenheid wordt gezien. Deze uitbreiding van de interne energiemarkt naar andere landen toe wordt vandaag vooral verwezenlijkt door het “Energy Community Treaty”. Dit verdrag, waarover al sinds 2002 onderhandelingen bezig waren, werd in 2005 officieel ondertekend (Energy Community, 2012). Dit verdrag zorgt voor een gemeenschappelijk wettelijk en regulatorisch kader op het vlak van energiebeleid tussen lidstaten van de EU en andere (Oost-)Europese landen (Karova, 2011). Op die manier wordt er geprobeerd om een eengemaakte Europese energiemarkt te verwezenlijken door de niet-lidstaten het acquis communautaire van de EU in dit domein te laten aannemen. Momenteel bestaat deze Energy Community uit vijftien lidstaten van de EU en negen andere Europese landen, namelijk: Albanië, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Macedonië, Moldavië, Montenergro, Servië, Oekraïne en Kosovo (Energy Community, 2012). Het Energy Community Treaty toont aan hoe machtig de EU kan zijn in dit gebied: de niet-lidstaten hebben immers geen directe invloed op de besluitvorming rond het energiebeleid van de EU maar passen toch hun wetgeving hieraan aan (Belyi, 2009).
9
Hoewel er binnen de interdependistische visie op energieveilighied dus weinig aandacht wordt besteed aan de herkomst van de energiebronnen, stelt er zich toch nog een probleem met de grote energieafhankelijkheid van Rusland binnen deze visie. Het probleem zit in het feit dat de Russische energiemarkt absoluut niet geliberaliseerd is en er dus een feitelijk monopolie is op de aanvoer van gas uit Rusland. Het creëren van één enkele interne markt zou dan niet kunnen werken omdat men nog altijd voornamelijk van één leverancier afhankelijk zou zijn. Om deze oplossing te kunnen doen slagen is er competitie tussen verschillende energiebedrijven nodig. Deze oplossing wordt ook wel “market governance” genoemd omdat men hier de vrije markt wil laten spelen en daardoor de energieafhankelijkheid van één enkele bron wil vermijden (Youngs, 2007). Dit houdt in dat in die interne markt, er bepaalde regels moeten gelden die het vormen van (staats)monopolies onmogelijk zouden maken. Dit proces van liberalisering is ondertussen bezig binnen de EU zelf maar is lang nog niet voltooid. Zelfs in landen waar dit al gebeurd is, is er nog altijd sprake van marktverstoring door het bestaan van monopolies en verschillende varianten hierop (Glachant & Lévêque, 2009). Er zijn echter wel al belangrijke stappen genomen: zo heeft men kunnen bereiken dat in bilaterale deals over energie geen “bestemmingsclausule” meer mag voorkomen (Youngs, 2007). Dit betekent dat de energieleverancier vanaf nu geen controle meer heeft over waar zijn product uiteindelijk gaat terechtkomen. Landen zijn nu namelijk vrij om eventuele surplussen die ze zouden hebben, door te verkopen aan andere landen. Deze maatregel zorgt ervoor dat de principes van een vrije markt en vrij verkeer van goederen binnen de EU nageleefd worden. Maar zelfs als deze interne markt binnen Europa gerealiseerd is, dan nog zouden de buurlanden moeten overtuigd worden om ook de regels aan te nemen die reeds in de bestaande markt gelden. Youngs (2007) stelt dat de EU hier vooral zijn eigen regels en een deel van het acquis communautaire wil opleggen aan de nieuwkomers en er dus weinig plaats is voor onderhandelingen hierover. Dit valt echter slecht bij het Kremlin aangezien het Rusland als een wereldmacht ziet die niet moet verteld worden wat het moet doen. Hun voorstel is om als gelijken aan tafel te gaan zitten en hun wetgeving rond energie te vergelijken en zo tot een gezamenlijke tekst te komen die beide respecteert (Romanova, 2008). Dit voorstel is natuurlijk moeilijk om te aanvaarden voor de EU omdat ze net haar wetgeving tegen monopolievorming van kracht wil zien gaan in Rusland en dit moeilijk te bereiken zal zijn op basis van Russische wetgeving. Momenteel is het nog zo dat beiden hun eigen markt gesloten houden voor inmenging van de andere. Zo maakt Rusland het bijvoorbeeld erg moeilijk voor buitenlandse bedrijven om te investeren in de Russische energiesector. Het Kremlin heeft onlangs nog een wet goedgekeurd die stelt dat buitenlandse bedrijven die meer dan 10% van een Russisch bedrijf in een strategische sector (onder andere wapens en gas) willen opkopen, hiervoor de toestemming moeten krijgen van een speciale overheidscommissie (Erixon, 2008). De maatstaven die gehanteerd worden door deze commissie zijn echter zeer vaag en de beslissingen die genomen worden blijken zeer arbitrair te zijn. Daarnaast 10
worden eigendomsrechten in Rusland ook minder beschermd dan het geval is in Europa, waardoor er een groot risico bestaat voor buitenlandse bedrijven om onteigend te worden. Een voorbeeld hiervan is de zo goed als gedwongen verkoop van aandelen door Shell van het Sakhalin II olieproject (Hashim, 2010). Shell moest toen onder grote druk van het Kremlin zijn aandelen in dit winstgevende olieproject ver onder de marktprijs verkopen aan Gazprom, die daardoor hoofdaandeelhouder van dit project werd. Europa heeft echter ook iets bedacht om Russische inmenging in de Europese energiemarkt te voorkomen. In 2009 werd er namelijk een pakket wetten rond energie gestemd in het Europees Parlement en de Raad waarin een clausule is opgenomen die gekend staat als de “derde landclausule” of de “gazpromclausule” (Baev & Øverland, 2010). Deze clausule stelt dat het verboden is voor de producent of leverancier van energie om ook de vervoersinfrastructuur voor dat product te bezitten. Deze clausule is duidelijk gericht tegen Gazprom aangezien deze de voornaamste leverancier van gas aan de EU is en het maar wat graag zijn macht zou versterken door ook in Europa grote investeringen te doen. Europa doet dit ook omdat het vreest dat er anders oneerlijke concurrentie zou kunnen optreden door de geweldige macht op de energiemarkt die het door het Kremlin gesteunde Gazprom zo zou kunnen verwerven. Een mogelijke oplossing is dat beide landen deze hindernissen voor buitenlandse investeringen zouden vernietigen, waardoor ze beiden zouden profiteren. Maar hoewel het Kremlin graag zou hebben dat Gazprom meer macht zou krijgen in Europa, is dit nog geen voldoende grote incentive om de monopoliepositie van dat bedrijf op de Russische markt te riskeren. Erixon (2008) stelt dan ook dat op dit domein de “carrot and stick”-diplomatie van de EU faalt. Europa kan hier immers geen beloning bedenken voor Rusland die groot genoeg is om hen te overhalen om hun energiemarkt te liberaliseren. Normaal zou men dan kunnen overgaan tot het bedenken van straffen voor Rusland totdat ze er wel mee instemmen om dit te doen, maar ook dat is in dit geval niet mogelijk. De EU heeft namelijk een enorme nood aan gas op de korte termijn, terwijl Rusland op korte termijn wel even zonder de vraag van de EU kan. Een mogelijke actie van EU tegen Rusland zou dus door hen gewraakt kunnen worden met veel ernstigere gevolgen. Er is echter wel nog een beetje hoop voor Europa om binnen te geraken in de Russische energiemarkt. Het is immers al lang aangetoond dat markten die gestuurd worden door een monopolie niet optimaal functioneren. Er is bijvoorbeeld in Rusland ook sprake van een zekere veroudering in de energiesector en er wordt te weinig aandacht besteed aan innovatie. Walker (2007, p.4) stelt dat “Russia’s ability to maintain and expand its capacity to produce and to export energy faces difficulties. Russia’s oil and gas fields are aging. Modern western energy technology has not been fully implemented… And, there is insufficient investment capital for improving and expanding Russian oil and gas production and pipeline systems”. Het zou dus kunnen dat men uiteindelijk de westerse bedrijven zal toelaten in de 11
energiemarkt om zo aan voldoende kapitaal te kunnen geraken, alhoewel dit eerder twijfelachtig is.
Een ander probleem dat zich stelt bij deze oplossing gaat over in hoeverre de EU het acquis net wil verwezenlijkt zien in de landen waarmee het zaken doet. Gaat dit enkel over economische zaken, of moet de EU ook standaarden stellen over hoe democratisch een land moet zijn als het deel wil uitmaken van een interne markt? Moet de EU ook normatief zijn? Hoewel de EU ontstaan is omwille van economische voordelen, wordt er vaak benadrukt dat het een project is dat ook om gedeelde Europese waarden draait. Een invloedrijke schrijver op dit gebied is Ian Manners. In zijn werk ‘Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?’ (2002) stelt hij vast dat de EU naast civiele en militaire macht ook over een grote normatieve macht beschikt. Zo schrijft hij: “ The
concept
of
normative power is an attempt to suggest that not only is the EU constructed on a normative basis, but importantly this predisposes it to act in a normative way in World politics… the most important factor shaping the international role of the EU is not what is does or what it says, but what it is” (Manners, 2002, p.252). Volgens hem heeft de EU dus al een normatieve rol doordat het simpelweg bestaat, de aparte structuur van de Europese instelling is zo bijvoorbeeld ondertussen aanvaard als ‘normaal’. Hyde-Price (2006) volgt deels deze mening door er op te wijzen dat, naast het veiligstellen van hun macht en economische situatie, lidstaten van de EU ook “second –order concerns” hebben in de vorm van deze eerder vernoemde universele ethische waarden. Volgens Hyde-Price is de EU steeds meer een plaats aan het worden waar staten die “second-order concerns” proberen op te lossen. Ze zien de EU als een kracht voor het goede in de wereld en proberen via dat niveau dus ook ethische doelstellingen na te streven die ze waarschijnlijk niet zouden eisen in bilaterale relaties. Hij stelt dus dat de normatieve aanpak van de EU dus niet voortkomt vanuit de EU zelf, zoals Manners aangeeft maar vanuit de lidstaten van de EU komt om zo hun ‘second-order concerns’ ergens kwijt te kunnen. Indien de lidstaten van de EU deze normatieve aanpak bilateraal zouden willen volgen, zou dit botsingen kunnen creëren met wat de ideale economische oplossingen zouden zijn. Zo is Rusland bijvoorbeeld succesvoller in het verzekeren van gastoevoer in Centraal-Azië. Het Kremlin heeft er namelijk geen probleem mee om economisch interessante deals aan te bieden aan de autocraten daar, zonder hen om democratische hervormingen te vragen. Hetzelfde geldt ook voor China. Pantucci (2007) stelt dat “Rusland en China een minder nadrukkelijk democratische en meer pragmatische relatie aanbieden” aan die landen, iets wat moeilijker ligt bij de lidstaten van de EU. Zo zou het ook heel moeilijk zijn voor lidstaten van de EU om in hun relaties met Rusland ethische doelstellingen na te streven. Aangezien vele lidstaten er een groot belang bij hebben om normale handelsrelaties te behouden met Rusland, zijn ze ervoor beducht om te veel commentaar te geven op de Russische binnenlandse politiek. Om dit op te lossen proberen de lidstaten dus die ethische doelstellingen te laten verwezenlijken door de EU (Schmidt-Felzmann, 2008). Op die manier zullen hun bilaterale relaties met Rusland niet lijden onder hun ethische waarden, maar zal deze strijd op Europees niveau plaats 12
vinden. Manners (2008) identificeert negen normatieve waarden die door de EU worden nagestreefd: duurzame vrede, vrijheid, democratie, mensenrechten, het bestaan van een rechtstaat, gelijkheid, sociale solidariteit, duurzame ontwikkeling en goed bestuur. Het is duidelijk dat niet al deze normatieve principes even goed gevolgd worden door Rusland en dus voor conflicten kunnen zorgen in de relatie tussen de EU en Rusland. Youngs (2008) stelt dat momenteel het daadwerkelijk beleid van de EU inzake energie ergens zweeft tussen een geopolitieke en een marktgerichte aanpak. Op nationaal niveau worden er geopolitieke spelletjes gespeeld, terwijl op het supranationale niveau men dan weer de markt wil laten spelen. Ook Hadfield (2008, p.245) stelt een paradox vast: “Energy security may well be resolved more effectively if market dynamics, however punchy, are allowed to run their course. But markets are oriented and regulated by national interests, which inject their dynamics with geopolitical content.“ Doordat beide aanpakken nogal moeilijk samen te voeren zijn, is er dus maar weinig efficiëntie op beide niveaus. Youngs pleit voor een aanpak waarbij beide visies verenigd worden en het energiebeleid een deel gaat uitmaken van een sterk buitenlands beleid van de EU. Op die manier zou de EU zijn geopolitieke macht kunnen gaan gebruiken om de energiemarkten in Rusland open te stellen voor Europese investeerders. Op dit moment zijn we echter nog ver verwijderd van een dergelijk beleid.
13
Hoofdstuk 3: De rol en impact van het Roterend Voorzitterschap van de EU In dit hoofdstuk onderzoeken we de literatuur over de rol en de invloed die een Voorzitterschap van de EU kan hebben en in welke mate het vooruitgang in een bepaalde kwestie kan bekomen. In de academische literatuur bestaat er hierover een uitgebreid debat en zijn er verschillende visies hierover terug te vinden, die we hier kort proberen weer te geven. In dit hoofdstuk zal ook het theoretisch kader worden voorgesteld dat zal worden gebruikt om de rol van het Roterend Voorzitterschap te onderzoeken, wat hier ook verder zal uitgewerkt worden. Beginnen doen we met het belichten van de verschillende rollen van het Roterend Voorzitterschap, gevolgd door de invloed van het Voorzitterschap.
3.1. De rol en invloed van het Roterend Voorzitterschap van de EU Schout en Vanhoonacker (2006, p.1055) stellen dat het Roterend Voorzitterschap in essentie vier verschillende rollen vervuld. De eerste rol is die van organizer, waarbij het voorzitterschap aan taakgeoriënteerd leiderschap doet en er dus vooral voor zorgt dat alles praktisch in orde is zodat er op een zo efficiënt mogelijke manier een oplossing voor een bepaald probleem kan gezocht worden. De tweede rol is die van broker, die vertrekt vanuit een groepsgeoriënteerd leiderschap. Hierbij zal het voorzitterschap proberen om onder meer een goede sfeer in de groep te bewaren en compromissen te zoeken tussen de verschillende standpunten van de lidstaten om zo op een zo eerlijk mogelijke manier een uitkomst voor een bepaald probleem te vinden. Op die manier probeert om het onderlinge vertrouwen in de groep intact te houden en zo een toegefelijker klimaat te creëren waarin beslissingen sneller worden genomen. De derde rol is die van political leadership (Schout & Vanhoonacker, 2006, p.1054), die gebaseerd is op transformationeel leiderschap en die vooral van toepassing is in tijden van verandering of wanneer er problemen dreigen te ontstaan op de lange termijn. Het Roterend Voorzitterschap probeert dan om de focus van het debat op de lange termijn te leggen en zo verschillen in kortetermijnvisies te overstijgen. Ten laatste is er ook nog de rol van national positions die eigenlijk gelijk is aan de rol die lidstaten normaal gezien spelen in de EU als ze geen voorzitter zijn. Deze rol zorgt er voor dat lidstaten die voorzitter zijn, gaan proberen om het EU-beleid te beïnvloeden ten voordele van hun eigen nationaal belang op de korte of lange termijn. In het onderzoek in deze masterproef gaan we vooral kijken naar deze rol aangezien we hier onderzoeken op welke manier het Roterend Voorzitterschap het EU-beleid inzake energieveiligheid beïnvloedt. Hierbij gaan we er dus vanuit dat landen wel degelijk deze nationale rol spelen tijdens hun voorzitterschap en trachten de EU-agenda in hun voordeel te beïnvloeden. Wat betreft de echte invloed die het Roterend Voorzitterschap kan uitoefenen, zijn er om te beginnen veel auteurs die menen dat een lidstaat tijdens zijn tijdelijk voorzitterschap van de EU amper extra 14
invloed kan uitoefenen over het wetgevingsproces van de EU of over de andere lidstaten. Meestal wordt er in dit kader verwezen naar Jean-Louis Dewost (1984) die het had over een “responsabilité sans pouvoir”. Er wordt hiervoor onder meer verwezen naar het feit dat het voorzitterschap geen echte formele macht heeft (Tallberg, 2003). Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld als enige initiatiefrecht en zijn er geen speciale procedures voorzien die het voorzitterschap het recht geven om ook een wetsvoorstel te initiëren. Daarnaast wordt er ook vaak geargumenteerd dat een voorzitterschap vooral dossiers overkrijgt van de vorige voorzitters en dus maar weinig nieuwe dossiers kan beginnen handelen (ibid.). Ook wordt er aangegeven dat voorzitterschappen vaak moeten reageren op specifieke crisissen en dus zo minder tijd hebben om hun eigen programma er door te krijgen (Hayes-Renshaw & Wallace, 1997). Ten slotte, beweert men vaak ook dat er teveel een consensuscultuur bestaat binnen de EU om als voorzittend land een invloed te kunnen uitoefenen op een compromis (Schalk et al., 2007). Er zijn echter ook auteurs die menen dat een lidstaat wel degelijk wat macht in handen heeft tijdens zijn tijdelijk voorzitterschap. Eén van de belangrijkste auteurs hierin is Jonas Tallberg, wiens theorie in deze masterproef gebruikt zal worden om de invloed van de voorzitterschappen te analyseren. Tallberg (2003, p. 4) meent dat macht en invloed voor een voorzittend land niet enkel kan gemeten worden aan de hand van hoeveel nieuwe initiatieven er gelanceerd zijn tijdens het voorzitterschap. Volgens hem kan er een onderscheid gemaakt worden tussen agenda-setting, agenda-structuring en agenda exclusion (zie Figuur 1, infra).
3.2. Theoretisch model van Tallberg (2003) Agenda-setting is in het model van Tallberg (2003) het klassieke introduceren van nieuwe onderwerpen door bepaalde policy entrepreneurs. Dit is gebaseerd op het werk van John Kingdon (1984) die stelt dat policy entrepreneurs voor de koppeling van drie stromen zorgen: herkenning van het probleem, het ontwikkelen van en beleidsvoorstellen en een receptief politiek klimaat. Zij zorgen ervoor dat bepaalde beleidsvoorstellen worden voorgesteld wanneer er een gepast policy window is en ze dus meer kans hebben om aanvaard te worden. Het is opvallend dat het Roterend Voorzitterschap ook aan deze vorm van agenda shaping doet aangezien het volgens de verdragen geen specifiek initiatiefrecht of iets gelijkaardigs heeft gekregen. Toch blijkt uit de praktijk dat voorzittende lidstaten wel degelijk hier meer macht in hebben dan gewone lidstaten. Het voorzitterschap kan zo een invloed op uitoefenen op drie verschillende manieren. Ten eerste kan het voorzitterschap de aandacht vestigen op een issue dat daarvoor eerder genegeerd werd, dit kan bijvoorbeeld door het organiseren van informele toppen of door het te plaatsen op de agenda van een bepaalde raadsformatie. Het Roterend Voorzitterschap gebruikt hier dan zijn macht om te bepalen wat het onderwerp is van een informele top of Raadsvergadering om een bepaalde topic te introduceren. Ten tweede kan het presidentschap concrete oplossingen voor een bepaald probleem voorstellen. Hiervoor zal het presidentschap dan wel 15
meestal moeten samenwerken met de Commissie en er vaak ook actief bij lobbyen. Alhoewel iedere lidstaat dit lobbywerk zou kunnen doen, blijkt uit onderzoek van Tallberg dat het voorzitterschap hier toch een speciale band heeft met de Commissie en beschouwd wordt als een soort “primus inter pares”. Het is dus wel belangrijk dat om de vooropgestelde doelstellingen te kunnen bereiken, het Roterend Voorzitterschap een goede band opbouwt met de Commissie. Ten derde is er de mogelijkheid voor het voorzitterschap om een nieuwe institutionele structuur op te starten. Zo kan er bijvoorbeeld verzekerd worden dat een bepaald onderwerp besproken zal blijven worden door er een aparte raadsformatie voor op te richten. Deze mogelijkheid om aan agenda-setting te doen wordt echter steeds minder mogelijk. Naast agenda-setting is er ook agenda-structuring (Tallberg, 2003, p. 8). Dit betekent dat het voorzittend land geen nieuwe initiatieven voorstelt maar gewoon meer nadruk legt op een reeds bestaand dossier. In de EU komt agenda-structuring vaak voor aangezien de EU zoveel verschillende domeinen behandelt dat er nog maar weinig zaken zijn die nog nooit op de agenda zijn verschenen of waar nog niets over is beslist. De lidstaten kunnen dan via agenda-structuring er voor zorgen dat een bepaald dossier een nationaal kantje krijgt. Volgens Tallberg (2003, p.9) zijn er drie dimensies van belangen die voor een verschillende aanpak van een dossier zorgen en er zo een nationaal kantje aan kunnen geven. Ten eerste verschillen de Roterende Voorzitterschappen in hun regionale prioriteiten. Dit kan door verschillende redenen beïnvloed worden, zoals de ligging van de lidstaat maar ook door historische banden (bijvoorbeeld kolonies). Ten tweede zullen de verschillende Voorzitterschappen andere sociaaleconomische prioriteiten stellen. Zo zullen er bijvoorbeeld grote verschillen zijn tussen voorzittende lidstaten met een liberale regering diegene met een socialistische regering. Ook traditionele verschillen tussen landen, zoals het dirigistische Frankrijk en het meer neoliberale Verenigd Koninkrijk zorgen hier voor verschillen. Ten slotte vermeldt Tallberg ook nog het verschil in “constitutionele prioriteiten”. Als voorbeeld vermeld hij hier het verschil tussen unitaire landen die meer op hun soevereiniteit zijn gesteld (zoals bijvoorbeeld Zweden) en federalistische landen die meer gewonnen zijn voor Europese integratie en uitbreiding (zoals België). De agenda-structuring zelf kan dan op vier verschillende manieren gebeuren. Een eerste instrument dat het Roterend Voorzitterschap kan gebruiken is de capaciteit om de frequentie van vergaderingen in een bepaald domein te bepalen. Indien een land bijvoorbeeld vooruitgang wil maken in energieveiligheid, kan het simpelweg er voor zorgen dat de Raad van Vervoer, Telecommunicatie en Energie (TTE) meer samenkomt tijdens dat Voorzitterschap. Op deze manier zorgt men ervoor dat onderhandelingen in dit domein er sneller op vooruitgaan. Een tweede manier om een agendastructuring te doen is door informele vergadering samen te roepen, meestal in het land dat op dat moment voorzitter is. Het Roterend Voorzitterschap is dan vrij om te bepalen wat de agenda is op deze informele vergadering en kan dus op deze manier een specifieke topic meer aandacht geven. Een uitstekend voorbeeld hiervan is de informele top van de Europese Raad in Lissabon in 2000 over 16
competitiviteit, tewerkstelling en innovatie die uiteindelijk tot de Lissabondoelstellingen leidde (Tallberg, 2003, p.10). Een derde mogelijkheid die het Roterend Voorzitterschap heeft is om de agenda van specifieke vergadering zo te ordenen dat bepaald onderwerpen meer aandacht krijgen of vaker op de agenda voorkomen. Ten laatste kan het Roterend Voorzitterschap ook een compromis proberen te onderhandelen tussen de Raad en het Europees Parlement of tussen de lidstaten onderling om zo sneller tot een besluit te komen in een wetgevingsproces en het dus sneller te doen verlopen. Bij het maken van dit soort compromis moet het voorzitterschap wel oppassen dat het compromis niet te veel in het voordeel van het voorzittend land lijkt te zijn (Tallberg, 2004). Het voorzittend land moet altijd ten minste de schijn hoog houden dat het als neutrale onderhandelaar onderhandelt. Wel is het zo dat wanneer er belangrijke onderhandelingen plaatsvinden tijdens het voorzitterschap van een bepaald land, de uitkomst altijd gestuurd wordt in de richting van het compromis dat het voorzitterschap het meest genegen is (ibid.). Agenda exclusion, ten slotte, is gebaseerd op het werk van Bachrach en Baratz (1962, 1963) over het “non-decision-making process”. Bachrach en Baratz vestigden de aandacht op de zogenaamde “second face of power”, namelijk die van het niet nemen van beslissingen. Volgens hen focuste de academische literatuur volgens hen tot dan toe te veel op welke beslissingen er genomen werden om te zien hoeveel macht een bepaalde actor had, terwijl het blokkeren van bepaalde beslissingen even goed macht verondersteld en een belangrijke invloed kan hebben. Hier gebruikt het Roterend Voorzitterschap zijn agenda-setting macht dus niet om iets op de agenda te krijgen maar net om er voor te kiezen iets van de agenda te weren. Een probleem hier is echter wel dat het veel moeilijker is om dit soort van invloed op te sporen aangezien er niets wordt gerealiseerd en men dus geen resultaten heeft die men kan onderzoeken. Een mogelijke oplossing is dan om bijvoorbeeld te kijken naar reacties van andere lidstaten op het niet nemen van beslissingen als indicator voor deze vorm van invloed. Tallberg (2003, p. 12) ziet hier drie mogelijke tactieken die kunnen gebruikt worden door het Roterend Voorzitterschap om ervoor te zorgen dat er geen vooruitgang wordt geboekt in een bepaald dossier. Ten eerste kan een voorzittend land beslissen om een dossier gewoon te negeren, en zo dus te kennen geven dat het het dossier niet belangrijk genoeg vindt om te bespreken. Ten tweede kan men er voor kiezen om iets actief van de agenda te weren en dit ook zo expliciet te melden aan de andere lidstaten. Dit heeft ook een effect op de Commissie aangezien deze terughoudend is om voorstellen te maken in een domein waarvan het weet dat het voorzittend land ze toch zal blokkeren in de Raad. Deze tactiek kan echter wel weerstand oproepen vanuit andere landen die wel geïnteresseerd zijn in het dossier dat door de voorzitter wordt geblokkeerd. Daarom zal een expliciete weigering om iets te bespreken meestal gemotiveerd worden op basis van andere redenen zoals bijvoorbeeld tijdstekort. Het Roterend Voorzitterschap kan deze tactiek ook gebruiken om een bepaald dossier dat al besproken is geweest tijdens voorgaande voorzitterschappen, niet verder te bespreken en zo dus de besluitvorming er over tegen te houden of te vertragen. Ten laatste is er nog de mogelijkheid voor de voorzittende 17
lidstaat om een dossier te blokkeren door een zogenaamd compromis voor te stellen dat sowieso onaanvaardbaar is voor andere lidstaten of het Europees Parlement. Op die manier is men zeker dat er een vertraging plaatsvindt in het dossier en dus waarschijnlijk het volgende voorzitterschap dit dossier zal moeten afronden. Deze tactiek wordt bijvoorbeeld gebruikt indien een bepaald voorzitterschap niet geassocieerd wil worden met de uitkomst van een bepaald dossier of wanneer het in een normale situatie tegen het dossier zou stemmen maar dit om diplomatische redenen niet uitdrukkelijk kan doen tijdens het voorzitterschap. Tallberg (2003, p.15) legt uit hoe dit systeem kan werken vanuit het rational-choice institutionalisme: lidstaten aanvaarden dat het voorzittend land bepaalde privileges heeft in het bepalen van de agenda omdat ze weten dat dit slechts tijdelijk is en dat uiteindelijk ook zij van deze privileges zullen kunnen genieten wanneer het hun beurt is om voorzitter van de EU te zijn. Er zijn echter ook grenzen aan de macht van het voorzitterschap: andere lidstaten zullen nooit een voorstel aanvaarden van een voorzittend land dat de verdeling van de macht binnen de EU substantief zou beïnvloeden, aangezien de benadeelde landen dit dan steeds zullen blokkeren. Figuur 1: Model van Tallberg
18
3.3 : Empirisch onderzoek Verscheidene auteurs hebben ook empirisch proberen te onderzoeken welke invloed het roterende voorzitterschap van de EU kan uitoefenen. Warntjen (2007) onderzocht 35 voorzitterschappen van 1984 tot 2001 om te kijken hoe sterk de band was tussen de aandacht die werd gegeven aan een bepaald onderwerp door een voorzittend land en de wetgevende activiteit van de Raad rond dit onderwerp (hij gebruikte hiervoor het milieubeleid als casestudy). Als conclusie stelt hij dat er wel degelijk een statistisch significante band is tussen deze twee en dat het voorzitterschap dus zijn macht als voorzitter van de EU kan gebruiken om bepaalde onderwerpen meer aandacht te geven en er vooruitgang in te boeken op het Europees niveau. Schalk et al. (2007) deden een soortgelijk onderzoek en kwamen tot een iets verfijndere conclusie: zij menen dat een voorzittend land wel degelijk een invloed heeft op het wetgevend proces maar dat deze invloed het sterkst is in de latere fasen van het besluitvormingsproces. Dit komt onder meer doordat in het begin van de wetgevingsprocedure er nog vele andere actoren zijn zoals verscheidene lobbyisten, en het dus moeilijker is voor het voorzitterschap om dan haar invloed te laten gelden. Op het einde van het wetgevingsproces zijn er echter steeds minder actoren aan het werk en is het dus makkelijker voor het voorzitterschap om invloed uit te oefenen. Thomson (2008), ten slotte, kwam tot dezelfde conclusies als Schalk et al. via een totaal onafhankelijk onderzoek, alhoewel hij wel tot de conclusie komt dat de impact toch genuanceerd moet worden aangezien die volgens hem al bij al niet zo groot is. 3.4: Verdrag van Lissabon Sindsdien heeft het roterend voorzitterschap van de EU echter grote veranderingen ondergaan. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is de voorzittende lidstaat immers niet meer de voorzitter van de Europese Raad noch van de Raadsformatie voor Buitenlandse Zaken (Copeland, 2011), die nu elk ingevuld worden door een apart mandaat, m.n. door de Voorzitter van de Europese Raad en de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands Beleid. Voorzitterschappen zijn nu bovendien strikter georganiseerd in trio’s, waardoor de macht van een aparte lidstaat ook afneemt (Bursens & Van Hecke, 2011). Dit betekent dat het roterend voorzitterschap op verschillende vlakken een aanzienlijk deel van zijn macht binnen de EU heeft verloren. Volgens Kaczyński (2011) hebben voorzitterschappen nu vooral een administratieve taak en kunnen of moeten ze zich nog amper met politieke zaken bezig houden. Wel blijft het voorzitterschap volgens hem essentieel om het wetgevend proces vlot te doen verlopen. Daarnaast erkent hij dat een voorzitterschap nog altijd een bepaalde invloed kan hebben als het succesvol is in het zich voorstellen als een “honest broker”. Ook het feit dat het Verdrag van Lissabon nog niet zo lang van toepassing is betekent dat voorzittende landen hun rol nog kunnen interpreteren zoals ze willen en zo dus meer invloed kunnen uitoefenen. Het Verdrag van Lissabon versterkt op één enkel vlak ook het voorzitterschap: door het stemmen met gekwalificeerde meerderheid uit te breiden naar meer domeinen, kan het voorzitterschap meer invloed 19
uitoefenen in deze gebieden door gebruik te maken van de “shadow of the vote” (Bursens & Van Hecke, 2011). Dit is ook van toepassing op het domein van energieveiligheid. Zo wordt er in het Verdrag van Lissabon immers voor de eerste keer een aparte titel voorzien voor energie (Titel XXI). Hierin staat in Artikel 194, lid 1 dat vanaf dan de gewone wetgevingsprocedure (die dus met gekwalificeerde meerderheid werkt) van kracht zal zijn voor wetgeving betreffende de werking van de energiemarkt, het waarborgen van continuïteit van energievoorziening, energie-efficiëntie en energiebesparing en de interconnectie van energienetwerken (Europese Unie, 2010). Dit betekent dus dat het Roterend Voorzitterschap mogelijk iets meer macht heeft gekregen in het domein van energieveiligheid aangezien het nu voor een stuk meerderheid tegen minderheid kan uitspelen om makkelijker tot een compromis te komen. Wel blijven lidstaten volgens Artikel 194, lid 2, van het verdrag het recht behouden zelf de voorwaarden voor exploitatie van energiebronnen, de keuze tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening te bepalen (ibid.). Over het algemeen kunnen we dus zeggen dat het Verdrag van Lissabon de rol van het roterend voorzitterschap serieus heeft verzwakt maar dat er nog moet afgewacht worden hoe voorzittende landen deze rol zullen interpreteren en uiteindelijk zijn vorm zullen geven in de praktijk. Het is alleszins zeker nog mogelijk om als voorzittend land een invloed uit te oefenen op de agenda en het wetgevend proces van de EU, alleen is het nu moeilijker geworden om dit te doen. Zeker in het domein van energieveiligheid blijft door de wijzigingen in het Verdrag van Lissabon deze mogelijkheid tot beïnvloeding bestaan. We gaan er dus vanuit dat het model van Tallberg ondanks de institutionele inperkingen van het Voorzitterschap kan toegepast worden om ook onder het Verdrag van Lissabon de impact van het Voorzitterschap te onderzoeken.
20
Hoofdstuk 4: De impact van het Roterend Voorzitterschap van de EU op het domein van energiediversificatie Nu we de verschillende visies kennen over de rol van het Roterend Voorzitterschap, kunnen we nagaan welke visies en daaruit volgende beleidsopties er zijn voorgesteld door de opeenvolgende Voorzitterschappen van de EU en welke daarvan de grootste impact hebben gehad op het beleid. Een dergelijk onderzoek is waardevol aangezien er nog maar weinig systematisch onderzoek is gedaan naar de rol van het roterend voorzitterschap in het domein van energieveiligheid, terwijl er toch vaak van wordt uitgegaan dat dit roterend voorzitterschap een belangrijke rol kan spelen in het bepalen van het beleid van de EU. Aangezien we ook weten dat verschillende lidstaten er heel uitlopende visies op na houden over dit onderwerp en veel lidstaten ook veel belang aan deze kwestie hechten, is het dus interessant om te zien welke van deze visies de overhand haalt in het uitstippelen van een EU-beleid inzake energieveiligheid. We zullen hieronder zeven EU-voorzitterschappen sinds 2006 bekijken, meer bepaald, dat van Oostenrijk, Duitsland, Slovenië, Frankrijk, Tsjechië, Hongarije en Polen. Hierbij onderzoeken we welke prioriteiten de respectievelijke Voorzitterschappen stelden inzake energie en welke impact ze al dan niet hebben gehad op het uiteindelijke EU-beleid. We beginnen vanaf 2006 omdat, zoals reeds eerder gesteld, de EU vanaf dat moment pas echt op een meer realistisch/geopolitieke wijze begon te denken over de gasafhankelijkheid van Europa ten opzichte van Rusland. Dit komt natuurlijk door de eerste gascrisis tussen Rusland en Oekraïne die in dat jaar uitbrak en een deel van de gastoevoer naar Europa verhinderde. We kijken bovendien uitsluitend naar landen voor wie energiediversificatie en energieveiligheid een kwestie van groot belang is. Indien dan blijkt dat zelfs deze lidstaten geen belangrijk invloed kunnen uitoefenen op het energiebeleid van de EU, dan kunnen we er van uit gaan dat geen enkele lidstaat hierin zal slagen. Als theoretisch kader voor de verschillende manieren van invloed, gebruiken we het model van Tallberg (2003, 2004), zoals afgebeeld in Figuur 1 (supra).
4.1 Oostenrijk (januari – juni 2006) We bestuderen hier als eerste voorzitterschap Oostenrijk. Dit is een logische keuze aangezien dit het voorzitterschap was tijdens de gascrisis tussen Rusland en Oekraïne en het hier dus een gepast antwoord moest op zien te bieden. Daarnaast heeft Oostenrijk ook wel wat te winnen bij energiediversificatie aangezien het voor 65% van zijn energie afhankelijk is van import (Eurostat, 2011). Alhoewel Oostenrijk reeds op voorhand in zijn werkprogramma had voorzien dat het zou moeten werken aan de dialoog tussen Rusland en de EU op het vlak van energie, dat er belang moest worden gehecht aan de interne liberalisering van de energiemarkt en dat betere energieverbindingen nodig waren tussen de lidstaten van de EU (Raad van de Europese Unie, 2005), had het niet kunnen voorzien 21
dat energieveiligheid zo’n belangrijk thema zou worden tijdens zijn voorzitterschap in de eerste helft van 2006. Vanaf de eerste dag van het Oostenrijkse voorzitterschap brak immers een gascrisis uit tussen Rusland en Oekraïne die er voor zorgde energieveiligheid en “security of supply” plots bovenaan de agenda van de EU kwam te staan. De eerste daad was dan ook om de unilaterale zet van Gazprom te veroordelen en voor het eerst de “Gas Co-ordination Group” te laten samenkomen tijdens de crisis (Pollak & Riekmann, 2007). Nadat deze gascrisis geëindigd was op 4 januari, werkte het Oostenrijkse voorzitterschap intensief samen met de Europese Commissie aan een nieuw Groenboek over Energie. Op basis van dit Groenboek stelde het voor om Europees meer samen te werken om het gebruik van hernieuwbare energie uit te breiden, drong het aan op meer dialoog met Rusland, vroeg het een snelle ratificatie van het Energy Charter Treaty en erkende het de nood tot meer energiediversificatie (ibid.). Uiteindelijk werd een sterk afgezwakte versie van het Groenboek aangenomen op de lentetop van de Europese Raad van dat jaar, waarin er werd aangedrongen horizontale coöperatie tussen landen in plaats van een eerder voorgestelde algemene Europese regulator. Daarnaast legde het Oostenrijkse voorzitterschap veel nadruk op het gebruik van hernieuwbare energie en probeerde het zo zijn tegenstand tegen nucleaire energie aan te tonen (ibid.). Tegenover Rusland probeerde Oostenrijk ervoor te zorgen dat de energietopic niet van de agenda verdween en dat er nadruk werd gelegd op het principe van wederkerigheid met betrekking tot de toegang tot de energiemarkten van beide partners (Raad van de Europese Unie, 2006). We kunnen dus besluiten dat Oostenrijk wel degelijk een impact heeft gehad op het energiebeleid van de EU, wat betreft energieveiligheid. Zo kon het een beleidsverandering realiseren door de goedkeuring te verkrijgen van een nieuw Groenboek over energie. We moeten wel vaststellen dat deze impact al bij al nog vrij beperkt is gebleken aangezien er geen echt concrete beleidsmaatregelen in dit domein werden genomen. Volgens het model van Tallberg (zie Figuur 1) heeft Oostenrijk tijdens zijn voorzitterschap vooral aan agenda-structuring gedaan aangezien er geen echte nieuwe initiatieven werden genomen maar er gewoon werd meegewerkt aan een voorstel dat reeds werd behandeld door de Commissie. Een specifieke tactiek uit het model die werd gebruikt was het laten samenkomen van speciale vergaderingen, in casu de “Gas Co-ordination Group”. Daarnaast koos men er ook voor om het Groenboek van de Commissie op de agenda te plaatsen van de Europese Raad en er zo een debat over te laten beginnen. De keuze voor agenda-structuring ten voordele van dit dossier is hoogstwaarschijnlijk ingegeven door socio-economische prioriteiten aangezien Oostenrijk met zijn hoge afhankelijkheid van energie economisch veel te winnen heeft bij meer energieveiligheid. De voorgestelde oplossingen van Oostenrijk vertrokken vooral vanuit een markt-gebaseerde visie en waren vooral gericht op het beter integreren van de Europese energiemarkten om zo algemene Europese energieveiligheid te kunnen verhogen.
22
4.2 Duitsland (januari – juni 2007) We selecteren ook Duitsland als onderzoeksvoorwerp aangezien het land niet alleen voor 61,6 % van zijn energie afhankelijk is van het buitenland (Eurostat, 2011) maar ook omdat het er veel belang bij had om er voor te zorgen dat de energiediversificatiepogingen van de EU niet te veel tegen de schenen van Rusland zouden schoppen. In Europa werd er met spanning uitgekeken naar het effect dat een Duits voorzitterschap zou hebben op de energierelaties tussen de EU en Rusland. Sinds lange tijd stond Duitsland immers bekend als een land dat goede relaties onderhield met Rusland en werd het zelfs vaak de motor in de relatie tussen de EU en Rusland genoemd (Verhoeff & Niemann, 2011). Deze nauwe band tussen beide landen werd geïllustreerd door het akkoord dat in 2005 tussen Duitsland en Rusland was afgesloten om de Nord Stream pijpleiding aan te leggen, die Russisch gas direct aan Duitsland kon leveren (Freifeld, 2009). De verwachting was dat de relatie tussen de EU en Rusland sterk zou verbeteren door het Duitse voorzitterschap (alhoewel sommige Oost-Europese lidstaten hier eerder negatief tegenover stonden) en dat er een versterkte samenwerking zou komen op het vlak van energie. Op voorhand had Duitsland ook al laten weten dat het aan de “security of supply” wou werken door de energiedialoog met Rusland uit te breiden, door meer focus te leggen op hernieuwbare energie en door de interne markt voor gas en elektriciteit te vervolledigen (Duitse Federale Overheid, 2006). Uiteindelijk bleek het echter zo dat Duitsland als voorzitter rekening hield met de wensen van de lidstaten die eerder negatief stonden tegenover een samenwerking met Rusland en dat het eerder probeerde te handelen in de naam van de EU als een geheel, in plaats van de Duitse standpunten er proberen door te drukken (Verhoeff & Niemann, 2011). Om de nodige consensus te bereiken onder de lidstaten en zo met één stem te kunnen spreken, moest Duitsland wel een harder standpunt gaan innemen tegenover Rusland. Zo werden onderhandelingen over een vernieuwing van het Partnerschap- en Samenwerkingsakkoord met Rusland niet hervat omdat volgens Merkel “de noodzakelijke voorwaarden hiervoor niet vervuld waren” (ibid.). Daarenboven begon de Duitse regering ook openlijk kritiek te geven op problemen met de vrijheid van pers en vereniging in Rusland, iets wat zelden gezien was. Een mogelijke verklaring voor deze ommekeer is het feit dat de hoofdprioriteit voor Duitsland was om een nieuw verdrag voor de EU samen te stellen, na het eerdere mislukken van de Europese Grondwet. Om over dit nieuwe verdrag (het uiteindelijke verdrag van Lissabon) een consensus te kunnen bereiken, kon men zich het niet veroorloven om geen rekening te houden met de wensen van de Centraal- en Oost-Europese lidstaten (ibid.). Men was dus meer toegefelijk op het gebied van de relaties met Rusland, zodat deze landen ook toegefelijker zouden zijn in onderhandelingen over het nieuwe verdrag. Het grote belang dat werd gehecht aan dit nieuw verdrag kan ook verklaren waarom er relatief weinig aandacht werd geschonken aan de energiekwestie. De enige echt concrete maatregel was het opstarten van een vroegtijdig waarschuwingssysteem voor energiecrisissen tussen Rusland en 23
de EU (Steinmeier, 2007). Daarnaast werden tijdens het Duitse voorzitterschap ook plannen gelanceerd voor een “Energy Policy for Europe”, waarin enkel werd opgeroepen om de “security of supply” te verhogen en meer solidariteit op het gebied van energie tussen de lidstaten (Europese Commissie, 2007). Echt concrete maatregelen werden er echter niet voorgesteld in deze plannen. Over het algemeen kunnen we dus zeggen dat ondanks de hoge verwachtingen van sommige lidstaten, en Rusland zelf, het Duitse voorzitterschap niet veel heeft veranderd aan de energieveiligheid van de EU of aan de relaties tussen de EU en Rusland. In de eerste plaats zouden we dit kunnen verklaren aan de hand van de theorie van Schout en Vanhoonacker (2006), die we hierboven al besproken hebben. We kunnen dan zeggen dat in het geval van het Duitse voorzitterschap de nationale rol niet zo aanwezig was als bij de andere voorzitterschappen. Duitsland zal dan vooral als broker, organizer of via political leadership hebben gewerkt. Het meest waarschijnlijke is dat ze zich vooral gefocust hebben op dit laatste aangezien Duitsland zich vooral focuste op het opstellen van het Verdrag van Lissabon en men dus vooral de lidstaten wou verenigen op de lange termijn om zo hier vooruitgang in te boeken. Dit betekende dan dat men compromissen moest maken die er voor zorgden dat de nationale rol meer op de achtergrond kwam te staan. We zien hier dan ook dat ondanks de grote afhankelijkheid van geïmporteerde energie, Duitsland niet veel heeft gedaan om verbetering te brengen in deze situatie tijdens hun voorzitterschap. Dit kan echt ook aantonen dat Duitsland zelf niet zo’n probleem maakte van haar energieafhankelijkheid aangezien het toch zo’n goede band had met Rusland en het via Nord Stream rechtstreeks met dit land zou verbonden worden. In deze kwestie heeft Duitsland vooral aan agenda exclusion heeft gedaan door maar weinig aandacht te geven aan de kwestie van energieveiligheid en zich vooral te focussen op andere zaken. Volgens het model van Tallberg (zie Figuur 1) heeft Duitsland hier dan de tactiek gevolgd om het dossier te negeren en het dus niet op te nemen in de agenda van de Raad. Het moet nog wel vermeld worden dat Duitsland er wel voor zorgde dat het Europees Nabuurschapsbeleid zich opnieuw meer focuste op de Oostelijke buren van Europa (Ferreira-Pereira, 2008), iets wat op lange termijn voordelig kan zijn voor de energieveiligheid van Europa aangezien het meeste gas voor Europa vanuit die richting komt
4.3 Slovenië (januari – juni 2008) Alhoewel Slovenië maar voor 49 % van zijn energie afhankelijk is van import, wat minder is dan het Europees gemiddelde van 53,9 % (Eurostat, 2011), onderzoeken we het voorzitterschap van Slovenië hier toch omdat het als Oost-Europees land er belang bij heeft om goede relaties te onderhouden met de Oostelijke buurlanden van de EU. Een belangrijk deel van deze relatie draait om energie en dus kon Slovenië hier ook niet naast kijken.
24
Het Sloveense voorzitterschap van de EU was zeer interessant aangezien het de eerste nieuwe lidstaat was die het voorzitterschap van de EU mocht waarnemen na de uitbreiding van de EU in 2004 en het ook het tweede kleinste land ooit was dat deze taak moest opnemen (na Luxemburg). Als een OostEuropees land dat vrij goede banden had met Rusland, wou Slovenië de relaties tussen de EU en Rusland opnieuw aanhalen. Eén van de hoofddoelen van het Sloveense voorzitterschap was daarom het
eindelijk
opstarten
van
nieuwe
onderhandelingen
over
het
Partnerschap-
en
Samenwerkingsakkoord (PSA) met Rusland (Kajnc, 2008). Het enige dat dit nog in de weg stond was het veto dat Litouwen stelde tegenover het opstarten van deze gesprekken. Uiteindelijk slaagde de Sloveense minister van Buitenlandse Zaken Dr. Rupel, samen met zijn collega’s van Zweden en Polen, er in om Litouwen te overtuigen om toch in te stemmen met het formeel starten van onderhandelingen met Rusland (ibid.). Tijdens het Sloveense voorzitterschap riep Kosovo echter zijn onafhankelijkheid uit, iets wat mogelijk verdeling kon zaaien tussen de EU en haar Oostelijke buren. Aangezien deze gebeurtenis plaatsvond in de achtertuin van Slovenië, probeerde het er alles aan te doen om een ééngemaakt Europees standpunt te bereiken over deze kwestie (ibid.). Uiteindelijk kwam dit standpunt neer op het erkennen van de recht van elke lidstaat om zelf te beslissen over deze erkenning (Raad van de Europese Unie, 2008). Alhoewel dit dus de laagst mogelijke gemene deler is, slaagde Slovenië er in om op die manier de rust te bewaren in de regio en er voor te zorgen dat deze gebeurtenis geen invloed had op andere acties van de EU in dit gebied (Kajnc, 2008). Op deze manier had de onafhankelijkheidverklaring van Kosovo maar een miniem effect op de relaties tussen de EU en Rusland. Op het vlak van energie slaagde Slovenië er in om in de Raad een akkoord te bereiken over het ontkoppelen van productie en transport in de energiesector (Kanjc, 2009). Dit was een moeilijke opdracht aangezien de standpunten van de Commissie (volledige ontkoppeling) en grote lidstaten zoals Frankrijk en Duitsland (geen ontkoppeling), lijnrecht tegenover elkaar stonden. Uiteindelijk werd er in juni dan toch een akkoord bereikt in de Raad, waarin men erkent dat de ontkoppeling tussen beide de beste optie is maar dat er in bepaalde gevallen toch nog uitzonderingen mogen zijn (ibid.). Helaas werd dit compromis uiteindelijk nog afgeschoten in de het Europees Parlement, waardoor deze belangrijke stap in de liberalisering van de Europese gasmarkt niet genomen kon worden tijdens het Sloveense voorzitterschap. We kunnen dus besluiten dat met Slovenië als voorzitter van de EU er wel degelijk meer beweging zat in het energiedossier en dat er veel meer aandacht ging naar het onderhouden van goede relaties met de oostelijke buren van de EU. In dit laatste werd echter de meeste vooruitgang geboekt (met het starten van de PSA-onderhandelingen met Rusland), terwijl in het eerste Slovenië zichzelf vastliep. Vanuit het standpunt van Slovenië zelf was dit echter nog een vrij goed resultaat aangezien voor hen energieveiligheid niet meteen hun topprioriteit was en men vooral focuste op de goede banden met 25
Rusland en andere landen in Oostelijk Europa. Het is ook duidelijk dat Slovenië zich enkel gefocust heeft op agenda structuring in deze kwestie en geen echt nieuwe initiatieven heeft gelanceerd. Toch is het duidelijk dat Slovenië wel voor vooruitgang zorgde door een consensus te zoeken tussen lidstaten in reeds bestaande processen zoals de onderhandelingen over een nieuw PSA of over de ontkoppeling van de energiesector (zie Figuur 1, onder agenda structuring). Het vormen van een consensus bleef echter beperkt tot de Raad en de Commissie en faalde er in om ook het Europees Parlement er bij te betrekken. Regionale prioriteiten kunnen hier zeker gezien worden als de reden om aan agenda structuring te doen aangezien Slovenië door zijn ligging vooral geïnteresseerd is dossiers die ten goede komen aan Oost-Europa (zoals een PSA met Rusland of meer energieveiligheid). Sociaaleconomische prioriteiten zijn hier niet aan de orde aangezien Slovenië door zijn goede band met Rusland geen directe economische nadelen ondervond aan energieafhankelijkheid van Rusland. Wat betreft de oplossingen zelf, koos Slovenië voor een marktgebaseerde aanpak en wou het vooral de interne gasmarkt binnen de EU versterken om zo meer energieveiligheid te bekomen. Dit ligt ook in het verlengde van hun goede relaties met Rusland aangezien een (neo-)realistische ten opzichte van Rusland enkel maar de relaties tussen de EU en Rusland zou kunnen verstoren en dit dus niet ten goede zou komen van Slovenië.
4.4 Frankrijk (juli – december 2008) Hoewel Frankrijk door zijn vele kerncentrales maar een energieafhankelijkheid heeft 51,3% (Eurostat, 2011), bekijken we toch het Franse voorzitterschap. Dit komt enerzijds door het feit dat Frankrijk één van de machtigste landen is binnen de EU en er dus kan verwacht worden dat het meer impact kan hebben als voorzitter. Anderzijds vond tijdens het Franse voorzitterschap van de EU de oorlog tussen Georgië en Rusland plaats, iets wat de relaties tussen de EU en Rusland ernstig kon verstoren en dus ook een impact kon hebben op de energieveiligheid van Europa. Het Franse voorzitterschap en dan vooral Sarkozy zelf speelde een zeer belangrijke rol in dit conflict (Dehousse & Menon, 2009). Zo reisde Sarkozy al op 12 augustus (5 dagen na het begin van het conflict) naar Moskou en slaagde hij er in om daar een wapenstilstand tussen beide partijen te bereiken (Frans Voorzitterschap van de EU, 2008). Daarna slaagde Frankrijk er in om op de buitengewone vergadering van de Europese Raad op 1 september een consensus te bereiken tussen alle lidstaten over hoe deze crisis verder moest aangepakt worden (Dehousse & Menon, 2009). Op basis van dit mandaat kon Sarkozy uiteindelijk een gedeeltelijke terugtrekking van de Russische troepen bekomen, onder controle van Europese monitors (ibid.). De snelle oplossing van dit conflict zorgde voor heel wat goedkeuring vanuit de rest van de wereld en zorgde er mee voor dat het imago van de EU bij zijn oostelijke buren er sterk op vooruit ging, iets wat enkel maar goed kan zijn voor de energieveiligheid van Europa. Ook werd een crisis tussen de EU en Rusland vermeden. President Poetin had achteraf 26
zelfs lof voor het optreden van Sarkozy (ibid.). Hierbij viel wel op dat Poetin het niet had over een “Europees” optreden maar eerder over een “Frans” optreden in de crisis. Frankrijk slaagde er uiteindelijk ook in de onderhandeling over het Partnerschap- en Samenwerkingsakkoord met Rusland opnieuw te hervatten. De algemene relaties tussen de EU en haar Oostelijke buren werden volgens sommigen echter deels verwaarloosd door Frankrijk. Het Franse voorzitterschap focuste zich namelijk vooral op de relaties tussen de EU en de zuidelijke, mediterrane landen (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). Zo werd er tijdens het Franse voorzitterschap de “Union for the Mediterranean” gelanceerd, die deel uitmaakt van het ENP (Frans Voorzitterschap van de EU, 2008). Er was ook een voorstel van Zweden en Polen om het Eastern Partnership op te starten, maar dit werd doorverwezen naar het Tsjechische voorzitterschap (ibid.). Hier zien we dat de regionale prioriteiten van Frankrijk (zie Figuur 1) er voor zorgen dat men aan agenda stucturing gaat doen in het dossier van de Mediterrane Unie. Deze regionale prioriteiten zorgen er dan wel onrechtstreeks voor dat het Oostelijk Partnerschap niet behandeld wordt (agenda exclusion). Qua specifieke maatregelen om de energieveiligheid te verhogen, presteerde Frankrijk minder goed. Voor het Franse voorzitterschap bestond de oplossing uit drie delen: minder consumeren en efficiënter produceren; een ééngemaakte, onderling afhankelijke, Europese energiemarkt creëren en als één energieblok optreden ten opzichte van andere landen (Lamy, 2008). Frankrijk besloot zo bijvoorbeeld om de topic van energieveiligheid en “security of supply” te koppelen aan de klimaatdoelstellingen die reeds onder het Duitse voorzitterschap waren afgesproken maar nog niet in richtlijnen waren omgezet (Lefebvre, 2009). Zo werd het “energy-climate package” goedgekeurd in december 2008, waarin onder meer staat dat tegen 2020 20% van alle gebruikte energie hernieuwbaar moet zijn, dat de uitstoot van CO2 met 20% naar beneden moet en dat er 20% moet meer energie-efficiëntie moet zijn (Frans Voorzitterschap van de EU, 2008). Alhoewel deze doelstellingen niet in de eerste plaats bedoeld zijn om de energieveiligheid van Europa te verhogen, zorgen ze toch voor een verbetering in dit gebied. Zo zal die 20% groene energie voornamelijk in Europa zelf geproduceerd worden en verminderd men zo de afhankelijkheid van energie van andere landen. Daarbovenop zal er ook minder energie moeten ingevoerd worden indien er 20% minder energie wordt verbruikt. Frankrijk probeerde ook opnieuw meer aandacht te krijgen voor het belang van kernenergie als het op energieveiligheid aankomt (Frans Voorzitterschap van de EU, 2008), iets wat Frankrijk natuurlijk zelf goed zou uitkomen met al haar kerncentrales. Het Franse voorzitterschap boekte echter amper resultaten op het gebied van maatregelen die rechtreeks samenwerking tussen lidstaten op het gebied van energie verhogen of acties die rechtstreeks de energieveiligheid vergroten (Lefebvre, 2009). Zo werd de liberalisering van de Europese energiemarkt doodgezwegen, aangezien dit in conflict zou zijn met de belangen van de grote Franse 27
energiebedrijven en werden maatregelen betreffende nieuwe pijpleidingen van gas en olie doorgeschoven naar de volgende voorzitterschappen (ibid.). Hier kunnen we zien dat de sociaaleconomische prioriteiten (Figuur 1) van Frankrijk de bovenhand halen in het bepalen van het beleid tijdens haar voorzitterschap. We kunnen dus stellen dat het Franse voorzitterschap in het algemeen een positieve impact had op de energieveiligheid van Europa maar dat dit toch voornamelijk bereikt is door indirecte maatregelen. De belangrijke beslissingen op dit domein werden zo eigenlijk doorgeschoven naar de volgende voorzitters van de EU. Dit kan ook verklaard worden doordat Frankrijk al de handen vol had met de gevolgen van de financiële crisis en het Ierse “neen” tegen het Verdrag van Lissabon en het dus geen tijd genoeg had om zich met deze kwestie bezig te houden. Ten slotte is het ook logisch dat Frankrijk sommige van deze issues doorschoof naar Tsjechië aangezien deze samen in een trio-voorzitterschap zaten en energieveiligheid voor Tsjechië van meer belang is en het dus waarschijnlijk meer moeite wou steken in dit dossier en hier waarschijnlijk ook meer expertise in had. Tijdens het voorzitterschap van Frankrijk zien we dat men vooral invloed heeft gehad in het domein van energieveiligheid door zowel aan agenda-structuring als aan agenda exclusion te doen. Agenda-structuring gebeurde door energieveiligheid te koppelen aan het reeds bestaande “energy-climate package” om zo vooruitgang te kunnen maken in deze kwestie. Door deze koppeling werd het energiedossier meer besproken aangezien er nu ook over werd gedebatteerd wanneer men het bijvoorbeeld over milieu had. Volgens het model van Tallberg (zie Figuur 1) zouden we dit dan kunnen beschouwen als het verhogen van de frequentie van vergaderingen maar ook als het structureren van de agenda van specifieke vergaderingen, aangezien door deze koppeling de energiekwestie ook op de agenda van andere Raadsformaties geplaatst dan normaal. Anderzijds koos Frankrijk er ook voor om aan agenda exclusion te doen door bepaalde aspecten van energieveiligheid compleet te negeren of expliciet door te schuiven naar andere voorzitterschappen. Ook hier is er dus sprake van twee specifieke tactieken die werden gebruikt om aan agenda exclusion te doen: het negeren van dossier (zoals het liberaliseringspakket), maar ook het expliciet weigeren van andere dossiers door ze door te sturen naar het volgende voorzitterschap (zoals de planning van nieuwe infrastructuur). Op die manier werd er een serieuze vertraging opgelopen in het voor Frankrijk ongunstige liberaliseringpakket in de energiesector. Het koppelen van energieveiligheid aan de klimaatdoelstellingen is deels ook een soort van agenda exclusion omdat op deze manier men slechts indirect bezig is aan de kwestie maar toch aan critici kan aantonen dat men er mee bezig is en zo commentaar kan counteren op de expliciete weigering om bepaalde aspecten van energieveiligheid te bespreken.
28
4.5 Tsjechië (januari – juni 2009) Op voorhand had Tsjechië al laten weten dat energieveiligheid tijdens hun voorzitterschap van groot belang zou zijn (Tsjechisch voorzitterschap van de EU, 2009). Dit is gemakkelijk om te begrijpen aangezien Tsjechië een Oost-Europees land is en dus meer afhankelijk is van energie vanuit het Oosten (alhoewel het maar voor 26,9% van zijn totale energie afhankelijk is van het buitenland). Daarenboven was er, zoals hierboven reeds vermeld, al wat voorbereidend werk gebeurd door Frankrijk dat door Tsjechië nog moest afgerond worden en waren er wat zaken rechtstreeks doorgestuurd door Frankrijk (dit was ook zo gepland aangezien Frankrijk, Tsjechië en Zweden een trio-voorzitterschap vormden). Door de tweede gascrisis in januari 2009, net tijdens de start van het Tsjechische voorzitterschap, bleek de behandeling van deze kwestie echter veel urgenter dan verwacht en had de rest van de lidstaten er ook meer aandacht voor (Taylor, 2009). Deze gascrisis bracht namelijk, in tegenstelling tot die van 2006, echt de gastoevoer van Europese landen in gevaar. Uiteindelijk kampten zo’n 15 EU-lidstaten met tekorten in hun gasvoorraad (Beneš & Karlas, 2010). Het Tsjechische voorzitterschap reageerde met intensieve shuttlediplomatie tussen Moskou en Kiev die uiteindelijk mee hielp om de crisis te beëindigen (ibid.). Daarna maakte Tsjechië gebruik van deze crisis om de aandacht te vestigen op energieveiligheid op de lange termijn. Zo werd op de lentetop van de Europese Raad op 19 maart 2009 een akkoord bereikt over de “Second Strategic Energy Review” dat de Commissie al eerder had uitgebracht en waarvan de hoofdpunten zijn: infrastructuur verbeteren en diversifiëren in energieleveranciers; meer aandacht voor externe energieleveranciers; plannen voor olie- en gasstocks en crisismechanismen; energie-efficiëntie aanmoedigen en ten slotte meer gebruik maken van energiebronnen binnen de EU (Europese Commissie, 2008). Tijdens deze lentetop werden er ook beslissingen gemaakt over een stimuluspakket om de Europese economie er weer bovenop te krijgen. Het Tsjechische voorzitterschap kon verkrijgen dat van de 5 miljard euro/dollar die werd uitgegeven, er 4 miljard naar energieprojecten ging (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). Zo werd er 1,5 miljard euro/dollar gereserveerd om meer gaspijpleidingen tussen lidstaten te bouwen en zo meer interconnectiviteit te creëren binnen de EU. Een meer controversieel voorstel van Tsjechië was om expliciet de Nabucco-pijpleiding te vermelden als ontvanger van deze stimulusfondsen (ibid.). Uiteindelijk lukte dit ook met de steun van Centraal- en Oost-Europese lidstaten en ondanks tegenstand van vooral Duitsland. Op die manier zorgde Tsjechië er voor dat dit project, dat bijna opgegeven was tegen die tijd, opnieuw tot leven werd gewekt en zelfs het uithangbord werd van het energiediversificatieproject van de EU (Beneš & Karlas, 2010). Het Tsjechische voorzitterschap slaagde er ook in om de Commissie ervan te overtuigen om hieraan mee te werken en het “Southern Corridor” project dat de Commissie daarvoor al had voorgesteld nu als prioriteit te gaan zien (ibid.). Het bleef ook niet bij enkel wat fondsen beloven: op 8 mei 2009 organiseerde het Tsjechische voorzitterschap samen met de Commissie een “Southern Corridor”-top in Praag (Tsjechische voorzitterschap van de EU, 2009). Op deze top tekenden Azerbeidzjan, Georgië, Turkije en Egypte op 29
het einde een verklaring om hun best te doen om dit project te helpen verwezenlijken (ibid.). Kazachstan, Turkmenistan en Oezbekistan weigerden om hun handtekening te zetten onder deze verklaring maar gingen er wel mee akkoord om vermeld te worden in de gezamenlijke Verklaring als mogelijke partners in de toekomst (Times of Central Asia, 2009). Door te zorgen voor uitdrukkelijke steun van de EU voor dit project en door het ook echt uitwerken hiervan, toonde Tsjechië dat het meer wou doen dan enkele algemene verklaringen geven over de nood tot energiediversificatie. Het Tsjechische voorzitterschap zorgde er voor dat er ook echt vooruitgang werd gemaakt in deze kwestie en dat er nu ook daadwerkelijk een project was waarop de EU zich kon focussen. Tsjechië had ook nog aandacht voor de interne energiemarkt. Zo werd tijdens hun voorzitterschap op 25 juni eindelijk de “Third Energy Package” goedgekeurd en omgezet in wetgeving (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). Dit betekent dat er over de ontkoppeling van productie van energie en het vervoer ervan nu wel een compromis was gevonden met het Europees Parlement, iets wat het Sloveense voorzitterschap niet was gelukt en wat het Frankrijk niet echt actief had nagestreefd. Dit energiepakket voorzag ook in een nieuwe liberaliseringronde in de energiesector, iets dat ook al lang op tafel lag. Deze wetgeving is dus meer een geërfde agenda van de vorige voorzitterschappen, maar toch kon Tsjechië zijn stempel hierop drukken door finale compromissen te maken die er voor zorgden dat er eindelijk resultaten werden bereikt in deze kwestie. Ook aan de relaties met de Oostelijke buren van Europa werd veel aandacht besteed door Tsjechië. In de aanloop naar het voorzitterschap begon Tsjechië zich immers te realiseren dat dit een gebied zou kunnen zijn waarin Tsjechië, als Oost-Europese staat, zijn meerwaarde aan de EU zou kunnen tonen (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). De belangrijkste verwezenlijking in dit gebied is de lancering van het “Eastern Partnership” (Beneš & Karlas, 2010). Dit project, dat van oorsprong een ZweedsPools initiatief is, past binnen het ENP en zorgt voor een meer uniforme aanpak van externe relaties met de Oosterse buren van Europa, zijnde: Armenië, Azerbeidzjan, Wit-Rusland, Georgië, Moldavië en Oekraïne. Het Oostelijk Partnerschap is zo eigenlijk een logisch vervolg op de eerder gecreëerde Northern Dimension en de Union for the Mediterranean (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). Het initiatief werd officieel gelanceerd tijdens een top in Praag op 7 mei 2009 (Tsjechische voorzitterschap van de EU, 2009). Alhoewel het Oostelijk Partnerschap dus een Zweeds-Pools initiatief was, was dit op zijn beurt gebaseerd op een idee dat Tsjechië reeds gelanceerd had tijdens zijn voorzitterschap van de Visegradgroep (samenwerking tussen Tsjechië, Polen, Hongarije en Slovakije) in 2007 (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). Doordat het Franse voorzitterschap geen tijd had om dit initiatief te behandelen werd het doorverwezen naar het Tsjechische voorzitterschap, die het initiatief maar al te genegen was. De focus die Frankrijk had gelegd op het verwezenlijken van de Union for the Mediterranean tijdens zijn voorzitterschap, sterkte de wil van Tsjechië om iets soortgelijks te creëren voor het Oostelijke buurlanden (ibid.). In de verklaring die werd ondertekend op de top in Praag staat
30
ook duidelijk vermeld dat dit partnerschap mede als bedoeling heeft om de energieveiligheid van Europa te vergroten (Raad van de Europese Unie, 2009). In relatie tot Rusland was Tsjechië voorstander van een meer assertief Europa (Beneš & Karlas, 2010). Alhoewel er verder onderhandeld werd over het vernieuwen van het Partnerschap- en Samenwerkingsakkoord, koelde de relatie met Rusland enorm af. Rusland was vooral niet tevreden met het opzetten van het Oostelijk Partnerschap, aangezien Moskou dit zag als een Europese tussenkomst in zijn legitieme invloedsfeer (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). We kunnen besluiten dat het Tsjechische voorzitterschap één van de meest actieve was in het domein van energieveiligheid. Dit valt deels te verklaren door de gascrisis tussen Rusland en Oekraïne, die er voor zorgde dat lidstaten meer bereid waren om hierin vooruitgang te maken. Maar vele van de besproken initiatieven waren al op voorhand gepland door het Tsjechische voorzitterschap. Zo was er in het werkprogramma al reeds sprake van een “Southern Corridor Summit” die zou plaatsvinden in Praag (Tsjechisch voorzitterschap van de EU, 2009). We kunnen dus zeggen dat Tsjechië als één van de weinige voorzitterschappen in het domein van energieveiligheid wel degelijk aan agenda-setting heeft gedaan en belangrijke nieuwe initiatieven heeft gelanceerd. Tsjechië paste hierbij alle concrete technieken toe die men kan gebruiken bij agenda-setting (zie Figuur 1). Zo vestigde men de aandacht op een voorheen genegeerd onderwerp door terug te grijpen naar het Zweeds-Poolse voorstel voor een Eastern Partnership, dat tot dan toe genegeerd was geweest door de EU. Het Tsjechische voorzitterschap
stelde
ook concrete
oplossingen
voor
door
geld uit te
trekken
voor
infrastructuurwerken en door de Nabucco pijpleiding expliciet als oplossing naar voren te dragen. Het oprichten van het Oostelijk Partnerschap kan ten slotte ook nog gezien worden als een beperkte vorm van het oprichten van een nieuwe institutionele structuur. Doordat dit programma er nu is en er permanent mensen in worden tewerkgesteld, is het moeilijker voor volgende voorzitterschappen of Commissies om de aandacht naar de Oostelijke buurlanden toe nog te laten verzwakken. Daarnaast heeft Tsjechië ook nog actief aan agenda-structuring gedaan en resultaten bereikt in dossiers die reeds lang aansleepten. Zo werd bijvoorbeeld de tactiek van het onderhandelen van een compromis tussen het EP en de Raad gebruikt in het dossier van het “Third Energy Package”. Het is duidelijk dat deze agenda-structuring werd ingegeven door zowel regionale prioriteiten (nabijheid van Oost-Europa) als door socio-economische prioriteiten (de grote afhankelijkheid van Rusland op het gebied van gas). Opvallend is dat er op verschillende domeinen werd gewerkt aan de energieveiligheid. Zo werd enerzijds gehandeld vanuit een realistisch perspectief: er werden plannen gemaakt om nieuwe pijpleidingen aan te leggen en werkte men aan goede relaties met mogelijke alternatieve gasleveranciers. Anderzijds werd er ook gedacht aan de interdependistische visie door een liberaliseringpakket goed te keuren voor de interne energiemarkt en door geld uit te geven om de nationale pijpleidingnetwerken beter op elkaar aan te sluiten. We zien hier dat een voorzitterschap dat er op gebrand is om vooruitgang te maken in dit domein, voor grote veranderingen kan zorgen. Dit is 31
des te meer opvallend aangezien Tsjechië niet meteen de machtigste lidstaat van de EU is en het nog geen ervaring had met het voorzitterschap van de EU. Deze casus lijkt dus alvast aan te tonen dat voorzittende landen wel degelijk een grote impact kunnen hebben op het energiebeleid van de EU.
4.6 Hongarije (januari – juni 2011) Ook Hongarije heeft als Oost-Europees land veel te winnen bij een sterke energieveiligheid van Europa. Niet enkel is het voor 58,8% afhankelijk van geïmporteerde energie (Eurostat, 2011), maar bovendien is het grootste deel van die geïmporteerde energie gas dat rechtstreeks vanuit Rusland wordt geleverd (Romsics, 2011). Hongarije is dan ook een sterke voorstander van de Nabucco pijpleiding en organiseerde al een Nabucco-top in Boedapest in januari 2009, nog voor het Tsjechische voorzitterschap zijn Southern Corridor-top had georganiseerd (Raad van de EU, 2009). Bovendien heeft Hongarije ook alle belang bij een stabiele regio ten Oosten van zijn grenzen. In het werkprogramma van het Hongaarse voorzitterschap (2011) valt al duidelijk te zien dat energieveiligheid een belangrijk onderwerp is voor hen. Er wordt vooral nadruk gelegd op de nood tot een ééngemaakte energiemarkt binnen Europa. Deze wil Hongarije bereiken door een beter infrastructuurnetwerk aan te leggen en door wetgeving er door te krijgen die technische barrières tussen landen kan wegwerken (ibid.). Hongarije toonde meteen haar bereidwilligheid om in dit domein iets te bereiken door in februari een Europese top te organiseren die specifiek over het energiebeleid van de EU ging (Vida, 2011). Op deze top werden zowel energieveiligheid als duurzaamheid als topics behandeld. Hongarije was namelijk beducht om het niet te doen lijken alsof men in dit gebied de duurzaamheidsdoelstellingen van de Europa 2020-strategie aan het verwaarlozen was ten voordele van energieveiligheid (Romsics, 2011). Alhoewel deze top niet meteen baanbrekende voorstellen opleverde, werden uiteindelijk toch enkele belangrijke beslissingen genomen die voor meer energieveiligheid in Europa zullen zorgen. Zo werd er beslist dat tegen 2014 de interne Europese gas- en elektriciteitsmarkt helemaal ééngemaakt moet zijn (Voorzitter van de Europese Raad, 2011). Om dit te verwezenlijken werden de “Energy Strategy and Infrastructure Priorities” die reeds door Commissie waren voorgesteld, goedgekeurd en werd er gevraagd aan de Commissie om dit nog concreter uit te werken (Romsics, 2011). In de conclusies van deze top wordt er duidelijk vermeld dat het doel is om tegen 2015 een Europees energienetwerk te hebben dat er voor zorgt dat geen enkele lidstaat nog voor zijn energieveiligheid moet vrezen door een gebrek aan verbindingen (Voorzitter van de Europese Raad, 2011). Aangezien het op dat moment al duidelijk was dat de EU niet op schema zat voor de Europa 2020-doelstellingen, wordt er in de conclusies ook nog opgeroepen om hieraan te werken, aangezien energie-efficiëntie en hernieuwbare energie ook voor meer energieveiligheid zorgen (ibid.). Ook hiervoor wordt aan de Commissie gevraagd om dit verder uit te werken. 32
Ook wat betreft het gemeenschappelijk extern beleid voor deze kwestie werden er belangrijke beslissingen gemaakt. Ten eerste vraagt men aan de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid om meer aandacht te besteden aan energieveiligheid in het uitwerken van haar beleid en in het toepassen van het Europees Nabuurschapsbeleid (ibid.). Dit toont aan dat lidstaten meer willen spreken met één stem en dat ze hiervoor nu ook de nieuwe structuur uit het Verdrag van Lissabon willen gebruiken (Romsics, 2011). Ten tweede probeert men ook om de individuele contacten van de lidstaten met export- en transitlanden van energie meer coherent te maken (Vida, 2011). De lidstaten spraken namelijk af om al hun bilaterale energieakkoorden met externe landen aan de Commissie door te geven, die deze dan in een databank plaatst en openbaar maakt voor alle andere lidstaten (Voorzitter van de Europese Raad, 2011). Op deze manier tracht men te vermijden dat lidstaten tegen elkaar uitgespeeld kunnen worden door energie-exporterende landen. Lidstaten kunnen dan immers op basis van deze informatie dezelfde voordelige voorwaarden eisen als diegene die andere lidstaten hebben verkregen. Ten slotte verwijst men in de conclusies ook nog eens kort naar de nood om in energieroutes en –leveranciers te diversifiëren en vraagt men daarom aan de Commissie om de ontwikkeling van strategische corridors zoals de “Southern Corridor” te vergemakkelijken. Op voorhand was het ook de bedoeling van het Hongaarse voorzitterschap om het Oostelijk Partnerschap te revitaliseren tijdens een speciale top hierover in Boedapest in mei (Hongaars voorzitterschap van de Raad van de EU, 2011). De interesse van Hongarije in dit programma is begrijpelijk aangezien het zelf vlakbij enkele van de landen van het Oostelijk Partnerschap ligt, m.n. Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland, en dus directe voordelen ondervindt van een goede relatie tussen de EU en deze landen. In februari kondigde Hongarije echter aan deze top niet zou doorgaan en dat het verplaatst werd om tijdens het Poolse voorzitterschap behandeld te kunnen worden. Officieel gaf het als verklaring dat het logistiek niet mogelijk was om de top dan te laten doorgaan doordat ook de G8top en OESO-vergaderingen rond dezelfde tijd gepland waren (Vida, 2011). Anderen menen dat er echter andere redenen schuilen achter de verschuiving van deze top. Zo zou een top over het Oostelijk Partnerschap niet echt aan de orde zijn geacht doordat de internationale gemeenschap vooral bezig was met de Arabische lente in het Zuiden (ibid.). Anderen suggereren dan weer dat Polen druk uitoefende om de top tijdens zijn voorzitterschap te organiseren aangezien het mee aan de wieg stond van dit project en het geen echt vertrouwen had in de capaciteit van Hongarije om hierrond een top te organiseren (Romsics, 2011). Wat de reden ook mag zijn, uiteindelijk werden er tijdens het voorzitterschap van Hongarije dus geen belangrijke beslissingen genomen die de relaties met de oostelijke buren van Europa ernstig beïnvloeden. Samenvattend kunnen we dus stellen dat ook het Hongaarse voorzitterschap een vrij grote invloed heeft gehad op het energiebeleid van de EU. Door een speciale top te organiseren die specifiek over energie ging, zorgde men er voor dat er meer aandacht kwam voor dit onderwerp. Zo kon Hongarije 33
toch nog de agenda van de EU beïnvloeden, alhoewel dit voorzitterschap wel moest rekening houden met het feit dat er nu een permanente voorzitter van Europese Raad was. Hier wordt dus aangetoond dat onlangs de verkleinde macht van het roterend voorzitterschap na het Verdrag van Lissabon, creatieve lidstaten toch nog een belangrijke invloed kunnen hebben in een bepaald dossier. De maatregelen die afgesproken werden, waren vooral gebaseerd op de interdependistische visie. De meeste maatregelen zijn er immers op gericht om de interne Europese markt één te maken en te liberaliseren om op die manier de energieveiligheid te verhogen. Ook werden er afspraken gemaakt die er voor moeten zorgen dat de EU meer met één stem kan spreken en minder onderling tegen elkaar uitgespeeld kan worden. Dit is duidelijk een niet-realistische visie aangezien er hier niet wordt uitgegaan van het staatsperspectief maar een stuk soevereiniteit van lidstaten opoffert om zo een sterkere onderhandelingspartner te kunnen zijn en om schaalvoordelen te kunnen benutten. Net zoals Tsjechië deed Hongarije naast agenda-structuring ook aan agenda-setting. Aan agenda-structuring werd er gedaan door bijvoorbeeld de agenda zo te structuren dat men het reeds door de Commissie voorgestelde “Energy Strategy and Infrastructure Priorities” verder werd besproken en uitgewerkt. Aangezien op dat moment het Verdrag van Lissabon van kracht was, is het wel moeilijk om te zeggen wie nu eigenlijk de agenda-setter was in dit dossier aangezien het officieel de permanente Voorzitter van de Europese Raad is die de agenda van agenda van de Europese Raad bepaalt. Toch kunnen we hier zien dat het Hongaars voorzitterschap een belangrijke invloed heeft uitgeoefend op de agenda hiervan aangezien het op voorhand al had aangekondigd om zich te focussen op het energiedossier tijdens haar voorzitterschap. Het samenroepen van een Europese Top over energie tijdens de tweede maand van het Hongaars voorzitterschap lijkt dan ook eerder onder invloed te zijn van Hongarije dan van de Voorzitter van de Europese Raad. Ook bij Hongarije is het duidelijk dat, net zoals bij Tsjechië, zowel regionale prioriteiten als sociaaleconomische prioriteiten aan de basis liggen van deze agendastructuring. Aan agenda-setting werd er dan weer gedaan door nieuwe concrete oplossingen voor te stellen zoals het systeem waarbij alle lidstaten de energiecontracten van andere lidstaten met landen buiten de EU kunnen raadplegen.
4.7 Polen (juli – december 2011) Ook voor Polen was energieveiligheid en security of supply een prioriteit tijdens hun voorzitterschap (Karolewski & Sus, 2011). Dit is te begrijpen gezien de Oostelijke ligging van het land en het aantal pijpleidingen die door Polen lopen. In het verleden had Polen zich al zorgen gemaakt over de Nord Stream-pijpleiding aangezien het vreesde dat zo’n projecten op lange termijn Polen en de Baltische staten zouden kunnen isoleren van de Europese gasmarkt en meer kwetsbaar maken voor mogelijke Russische acties (Kaczynski, 2011). Daarnaast heeft Polen er altijd al naar gestreefd om goede banden te smeden tussen de EU en haar Oostelijke buren. Zo stond Polen bijvoorbeeld samen met Zweden aan 34
de wieg van het het Oostelijk Partnerschap-project van de EU (Král, Bartovic, & Rihácková, 2009). Ook tijdens zijn voorzitterschap zou Polen dus nadruk proberen leggen op goede banden met de Oostelijke buurlanden.. In het domein van energieveiligheid zijn de belangrijkste resultaten behaald tijdens een vergadering van de Raad in november 2011 (Niklewicz, 2011). Alhoewel er niet echt veel concrete maatregelen hieruit volgden, hielp deze vergadering toch om de algemene lijnen te bepalen van de externe dimensie van het Europees energiebeleid. Zo werd er bijvoorbeeld beslist om meer aandacht te geven aan de rol van de Energy Community (Raad van de EU, 2011). Op deze manier wil men de interne Europese energiemarkt nog meer uitbreiden buiten de EU. De nadruk die Polen wil leggen op de Energy Community was ook al duidelijk toen het in september in Warschau een seminarie organiseerde, genaamd “How to deepen and extend the Energy Community” (Pools Voorzitterschap van de Raad van de EU, 2011). Als we dan ook nog eens de andere conclusies van deze vergadering van de Raad nalezen, is het duidelijk dat er nadruk wordt gelegd op het exporteren van regels in de Europese energiemarkt naar energie-exporterende landen om zo de energieveiligheid van de EU te verhogen. Ook worden er maatregelen voorgesteld om infrastructuurprojecten die voor energiediversificatie kunnen zorgen, te versnellen (Raad van de EU, 2011). Zo wordt er voorgesteld om voor bepaalde projecten op EU-niveau te onderhandelen in plaats van op nationaal niveau en worden er maatregelen voorgesteld om meer private investeerders in zulke projecten te doen investeren.
Ook op het gebied van geopolitieke maatregelen werd er door Polen vooruitgang gemaakt. Het Poolse voorzitterschap kon namelijk een consensus onder lidstaten bereiken om aan de Commissie een mandaat te geven om met Azerbeidzjan en Turkmenistan te gaan onderhandelen om een “TransKaspische pijpleiding” aan te leggen tussen beide landen (Pools voorzitterschap van de Raad van de EU, 2011). Deze pijpleiding is zeer belangrijk aangezien het er voor zorgt dat de grote gasvoorraden van Turkmenistan beschikbaar worden voor het “Southern Corridor”-project en zo dus de levensvatbaarheid ervan enorm verhoogd. Ook in wat betreft het aanhalen van banden met het Oosten, maakte het Poolse voorzitterschap vooruitgang. Sinds Polen lid was van de EU, en zelfs al in de jaren daarvoor, probeerde het om meer aandacht van de EU te krijgen voor haar Oostelijke buren (Sadowski, 2011). Het was dus niet meer dan logisch dat Polen hier ook een prioriteit van maakte tijdens haar voorzitterschap. Het belangrijkste evenement in dit domein was de Oostelijke Partnerschap-top in Warschau in september (Pools voorzitterschap van de Raad van de EU, 2011). De belangrijkste resultaten van deze top waren de verhoging van de fondsen voor dit programma met 150 miljoen euro en het bereiken van meer sectoriële, multilaterale samenwerking door meer vergaderingen van ministers en experts te plannen 35
over uiteenlopende onderwerpen (Sadowski, 2011). Daarnaast werd er ook nog aangekondigd dat onderhandelingen over een “Deep and Comprehensive Free Trade Agreement” (DCFTA) met Moldavië en Georgië in dat jaar nog konden beginnen (Wojna, 2011), iets wat deze landen uiteraard dichter bij de EU brengt. Ook werd er aangekondigd dat de onderhandelingen met Oekraïne over een associatieovereenkomst waarschijnlijk konden afgerond worden voor het einde van 2011, iets wat uiteindelijk niet gebeurde door spanningen tussen de EU en Oekraïne over de veroordeling van Tymoshenko (Sadowski, 2011). Teleurstellend was wel het feit dat hoewel Polen meer nadruk wou leggen op democratische principes in het buitenlands beleid van de EU, dit amper ter sprake kwam op deze top (Wojna, 2011). Uiteindelijk slaagde het Poolse voorzitterschap er toch in om nog iets te bereiken op dit vlak doordat in december een verklaring werd ondertekend door lidstaten waarin de oprichting van de “European Endowment for Democracy” wordt besproken (Pools voorzitterschap van de Raad van de EU, 2011). Deze verklaring kwam er na veel voorbereidend werk door Polen. Zo werd het idee voor het eerst voorgesteld door Polen in januari 2011 als antwoord op ontwikkelingen in WitRusland en de Arabische lente (ibid.). Daarna werd het opgepikt door Catherine Ashton en voorgesteld als mogelijk onderdeel van het nieuwe Europees Nabuurschapsbeleid in mei. Daarna werd het nog besproken op de “Gymnich”-top van ministers van buitenlandse zaken in Sopot in september, alvorens consensus hierover bereikt kon worden. Dit nieuw instrument is er op gericht democratische initiatieven te steunen in landen binnen het Europees Nabuurschapsbeleid door bijvoorbeeld geld te geven aan NGO’s en andere organisaties die zich inzetten voor deze zaak maar ook door landen die minder democratisch zijn, minder steun te geven (Wojna, 2011). Op deze manier hoopt de EU dat er een stabiel klimaat zal ontstaan in deze landen, aangezien er nu van wordt uitgegaan dat democratieën stabieler zijn dan landen bestuurd door autoritaire regimes. Dit uitgangspunt is een gevolg van de Arabische Lente, aangezien de EU daarvoor maar wat graag aan handel deed met de autoritaire regimes in Libië en Egypte. Dit instrument kan zo indirect ook de energieveiligheid van de EU helpen aangezien het momenteel zo is dat belangrijke alternatieve gasleveranciers zoals Azerbeidzjan en Turkmenistan (alhoewel deze niet onder het ENP valt) bestuurd worden door quasi-dictatoriale regimes. Dit zorgt er voor dat het energiebeleid van die landen wispelturig kan zijn aangezien de machthebbers snel kunnen beslissen om het roer om te gooien en bijvoorbeeld dan toch te leveren aan Rusland in plaats van aan de EU. Meer democratie in deze landen zou er dus voor kunnen zorgen dat hun energiebeleid stabieler wordt en er meer zekerheid is over genomen beslissingen. Over het algemeen kunnen we dus stellen dat Polen er in geslaagd is om nog vrij veel te bereiken op het vlak van energieveiligheid, iets wat ook te verwachten viel gezien de grote nadruk die het land er steeds op had gelegd. Net zoals Hongarije vertrok Polen ook vanuit een interdependistische visie en werkte het vooral aan het uitbreiden van de interne Europese energiemarkt naar andere landen buiten de EU. Op die manier probeert men te grote macht van monopolies te vergroten en tracht men een “level playing field” te bekomen in de energiesector die voor meer energieveiligheid zorgt. Naast de 36
nadruk hierop koos men ervoor om ook enkele maatregelen te nemen op het geopolitieke vlak. Zo werden investeringen in nieuwe pijpleidingen aangemoedigd en werd er begonnen met onderhandelingen over de Trans-Kaspische pijpleiding. Polen deed tijdens zijn voorzitterschap duidelijk vooral aan agenda-structuring (zie Figuur1) door de agenda van de Raad zo te structureren dat er meer aandacht ging naar de energiekwestie, zoals de Raadsvergadering over energie in november 2011 getuigt. Daarnaast probeerde men ook vooruitgang te boeken door compromissen te bereiken, zoals over het onderhandelingsmandaat voor de Trans-Kaspische pijpleiding. Ook hier zijn het weer zowel regionale (de ligging van Polen in Oost-Europa) als socio-economische (het belang van de vele pijpleidingen die door Polen lopen) prioriteiten die als motief dienden om aan agendastructuring te doen. Wat betreft agenda-setting kunnen we enkel verwijzen naar de “European Endowment for Democracy” die werd voorgesteld en die gezien kan worden als een beperkte vorm van het opstarten van een nieuwe institutionele structuur. Het gebrek aan nieuwe initiatieven inzake energiebeleid kan verklaard worden door het grote aantal initiatieven dat was genomen tijdens het Hongaars voorzitterschap. Daardoor was er niet al te veel ruimte voor Polen om hier nog bijkomende initiatieven aan toe te voegen. Daarnaast had Polen het dan ook te druk met het vorm geven aan deze initiatieven om er nog nieuwe initiatieven aan bij te kunnen voegen.
37
Hoofdstuk 5: Conclusie Deze masterproef had als opzet om via het model van Tallberg na te gaan welke prioriteiten de verschillende Roterende Voorzitterschappen stelden inzake energieveiligheid en welke impact deze hadden op het daadwerkelijk beleid van de EU in dit domein. Uit het onderzoek blijkt duidelijk dat EU-lidstaten die veel voordeel hebben bij energiediversificatie, ook heel wat kunnen bereiken op dit beleidsvlak tijdens hun voorzitterschap van de EU. Zo zien we dat Tsjechië, Hongarije en Polen in dit domein de meeste vooruitgang hebben kunnen bereiken en tegelijkertijd ook de landen zijn die hier het meeste voordeel uit konden halen. Deze landen waren ook degene die echt overgingen tot het voorstellen van nieuwe initiatieven en dus tot echte agenda-setting, zoals Tallberg (2003) het beschrijft (zie Figuur 1). Als we kijken naar de landen voor wie energiediversificatie iets minder belangrijk is, zoals Oostenrijk, Frankrijk, Duitsland en Slovenië, dan zien we dat deze landen minder bereikt hebben op dit vlak. Deze landen hielden het dan ook eerder bij agenda-structuring, door verder te werken in reeds bestaande structuren, en soms zelfs agenda exclusion, door bepaalde ongunstige dossiers te negeren of door te sturen naar volgende voorzitterschappen. Wel valt op dat deze landen wel nog allemaal vonden dat de EU baat heeft bij een verhoogde energieveiligheid en ook resultaten in dit domein hebben kunnen verwezenlijken. Als we kijken naar de verschillende prioriteiten die Tallberg (2003) opsomt die bepalen waarvoor een voorzittend land zijn invloed zal gebruiken, valt het op dat de landen die het meest bereikt hebben op het vlak van energieveiligheid diegene zijn die zowel regionale als socio-economische prioriteiten hadden die daar voordeel bij hadden. Constitutionele prioriteiten zien we in dit gebied niet opduiken, aangezien deze maar weinig te maken hebben met energieveiligheid. Het is dus duidelijk dat het de effectiviteit van een voorzitterschap in het domein van energieveiligheid vooral afhangt van de mate waarin het voorzittend land geïnteresseerd is in deze kwestie en het er mogelijk voordeel uit zou kunnen halen. Uit de Tsjechische en Oostenrijkse case kunnen we afleiden dat een energiecrisis tijdens het voorzitterschap de activiteit van het voorzitterschap inzake energieveiligheid versterkt. Zulke crisissen zorgen er immers voor dat lidstaten zich bewust worden van het probleem en bereid worden om dus meer actie te ondernemen. Een crisis zorgt er ook voor dat voor het Roterend Voorzitterschap een window of opportunity ontstaat om bepaalde beleidsvoorstellen er door te krijgen. Wel is duidelijk dat de interesse van het voorzittend land in energieveiligheid dan nog altijd doorslaggevend blijft. Zo haalde Tsjechië veel meer resultaten uit een gascrisis dan Oostenrijk, omdat Tsjechië nu eenmaal meer voordelen heeft bij meer energiediversificatie en een verhoogde energieveiligheid en zowel regionale als socio-economische prioriteiten in die richting heeft terwijl Oostenrijk enkel socio-economische prioriteiten in dit domein heeft. We zien ook nog dat de pogingen tot verhoging van de Europese energieveiligheid vooral beperkt zijn gebleven tot initiatieven die passen bij de interdependistische en markt-gebaseerde visie op deze 38
kwestie. Zo werd er vooral energie gestoken in de eenmaking en liberalisering van de Europese energiemarkt en de uitbreiding van deze naar het buitenland via de Energy Community. Het was wachten op meer geëngageerde voorzittende landen in dit domein zoals Tsjechië om echte voorstellen tot geopolitieke oplossingen zoals plannen voor nieuwe gaspijpleidingen te zien bovendrijven. Ten slotte moeten we ook nog opmerken dat zelfs onder het hervormde voorzitterschap van het Verdrag van Lissabon, lidstaten nog steeds een grote invloed kunnen uitoefenen op het beleid van de EU. Zo zien we dat Hongarije en Polen nog belangrijke zaken hebben kunnen verwezenlijken in het domein van energieveiligheid, zelfs meer dan sommige landen onder het vorige systeem. Dit toont aan dat landen die een groot belang hebben bij een bepaalde problematiek en er veel moeite voor willen doen, hier nog altijd een grote invloed op kunnen hebben als voorzitter van de Raad van de EU. Zo zien we dat het Roterend Voorzitterschap nog steeds over de mogelijkheden beschikt om de agenda van de Raad te bepalen en om bepaalde informele toppen te organiseren over door hen gekozen onderwerpen. Zoals blijkt uit de case van Hongarije kan het voorzitterschap ook nog steeds een invloed uitoefenen op de agenda van de Europese Raad, alhoewel dit nu officieel gebeurt door de Voorzitter van de Europese Raad. Het Roterend Voorzitterschap moet nu dus eerder gaan lobbyen bij de Voorzitter van de Europese Raad of de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands Beleid om een bepaald agendapunt erdoor te krijgen in plaats van het simpelweg zelf op de agenda te plaatsen. Een mogelijke verklaring voor de verhoogde activiteit die Hongarije en Polen konden bewerkstelligen in het domein van energieveiligheid kan ook gezocht worden in het feit dat delen van het energiebeleid sinds het Verdrag van Lissabon beslist worden via de gewone wetgevingsprocedure. Hierdoor kan het Roterend Voorzitterschap in dit domein, zoals reeds eerder vermeld, meer gebruik maken van de “shadow of the vote” in onderhandelingen en dus sneller een compromis bereiken. Het is dus allesbehalve zeker of de macht van het Voorzitterschap onder het Verdrag van Lissabon ook in andere domeinen nog zo sterk is als het geval is in het domein van energieveiligheid. Om hierover meer algemene uitspraken te kunnen doen, is er verder onderzoek nodig.
39
Bibliografie Baev, P. K., & Øverland, I. (2010). The South Stream versus Nabucco pipeline race: geopolitical and economic (ir)rationales and political stakes in mega-projects. International Affairs , 86 (5), 1075-1090. Belyi, A. V. (2009). EU External Energy Policies: A Paradox of Integration. In J. Orbie, Europe's Global Role (pp. 203-215). Farnham: Ashgate. Beneš, V., & Karlas, J. (2010). The Czech Presidency. Journal of Common Market Studies, 48, 69-80. Bursens, P., & Van Hecke, S. (2011). Readjusting the Council Presidency: Belgian Leadership in the EU. Brussel: Academic and Scientific Publishers. Copeland, N. (2011). Library Briefing: The Council Presidency after Lisbon. Brussel: Library of the European Parliament. Dehousse, R., & Menon, A. (2009). The French Presidency. Journal of Common Market Studies, 47, 99-111. Dewost, J.-L. (1984). La Présidence dans le cadre institutionnel des Communaute. Revue du Marché Commun(273), 31-34. Duitse Federale Overheid. (2006). „Europe – succeeding together“, Presidency Programme 1 January to 30 June 2007. Berlijn. Energy Community. (2012, april 27). Milestones. Opgeroepen op april 29, 2012, van http://www.energy-community.org Europese Commissie. (2006). An External Policy to Serve Europe's Energy Interests, paper from Commission/SG/HR for the European Council. Europese Commissie. (2007). An Energy Policy for Europe [SEC (2007) 12]. Brussel. Europese Commissie. (2008). EU Energy Security and Solidarity Action Plan: Second Strategic Energy Review. Brussel. Europese Unie. (2010). Geconsolideerde Verdragen. Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie. Eurostat. (2011). Energy production and imports. Brussel. Erdogdu, E. (2010). Bypassing Russia: Nabucco project and its implications for the European gas security. Renewable and Sustainable Energy Reviews (14), 2936–2945. Erixon, F. (2008). Europe’s energy dependency and Russia’s commercial assertiveness. Brussel: European Centre for International Political Economy. Euractiv. (2011, november 23). Europe's southern gas corridor: The great pipeline race. Opgeroepen op december 10, 2011, van Euractiv.com: http://www.euractiv.com/energy/europes-southern-gascorridor-great-pipeline-race-linksdossier-498558 Feklyunina, V. (2008). The ‘Great Diversification Game’: Russia’s Vision of the European Union’s Energy Projects in the Shared Neighbourhood. Journal of Contemporary European Research , 4 (2), 130-148.
40
Ferreira-Pereira, L. C. (2008). Portugal and the 2007 EU Presidency: A Case of Constructive BridgeBuilding. Journal of Common Market Studies, 46, 61-70. Fins Overheidssecretariaat voor EU-zaken. (2006). Preliminary Agenda for Finland's presidency of the EU. Helsinki. Finse voorzitterschap van de EU. (2006). Finland’s Presidency of the EU - results. Helsinki. Flenley, P. (2008). Russia and the EU: The Clash of New Neighbourhoods? Journal of Contemporary European Studies , 16 (2), 189–202. Freifeld, D. (2009). The Great Pipeline Opera. Foreign Policy (september-oktober), 120-127. Frans Voorzitterschap van de EU. (2008). Review and Outlook: A Europe that acts to respond to today's challenges. Parijs. Glachant, J.-M., & Lévêque, F. (2009). Electricity reform in Europe: towards a single energy market. Edward Elgar Publishing Limited: Cheltenham. Gower, J., & Timmins, G. (2009). Introduction: The European Union, Russia and the Shared Neighbourhood. Europe-Asia Studies , 61 (10), 1685–1687. Hadfield, A. (2008). EU–Russia Energy Relations: Aggregation and Aggravation. Journal of Contemporary European Studies , 16 (2), 231–248. Hashim, S. M. (2010). Power-loss or power-transition? Assessing the limits of using the energy sector in reviving Russia’s geopolitical stature. Communist and Post-Communist Studies (43), 263–274. Haukkala, H. (2008). Russian Reactions to the European Neighborhood Policy. Problems of PostCommunism , 55 (5), 40--48. Hayes-Renshaw, F., & Wallace, H. (1997). The Council of Minister. Londen: Macmillan Press Ltd. Hongaars voorzitterschap van de Raad van de EU. (2011). Strong Europe with a Human Touch. Boedapest. Hughes, J. (2006). EU Relations with Russia: Partnership or Assymetric Interdependency? Londen: LSE Research Online. Kaczyński, P. M. (2011). How to assess a rotating presidency of the Council under new Lisbon rules, The case of Hungary. Brussel: Centre for European Policy Studies. Hyde-Price, A. (2006). ‘Normative’ power Europe: a realist critique. Journal of European Public Policy , 13 (2), 217-234. Kaczynski, P. M. (2011). Polish Council Presidency 2011: Ambitions and Limitations. Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies. Kajnc, S. (2008, September 16). The Slovenian Presidency of the EU Council: How the 16th Member State Performed (ARI). Opgeroepen op April 3, 2012, van real instituto elcano: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng Kanjc, S. (2009). The Slovenian Presidency: Meeting Symbolic and Substantive Challenges. Journal of Common Market Studies, 47, 89-98.
41
Karolewski, I. P., & Sus, M. (2011). The Polish EU Council Presidency: Poland as a mediator. Warschau: Friedrich Ebert Stiftung. Karova, R. (2011). Regional electricity markets in Europe: Focus on the Energy Community. Utilities Policy, 19, 80-86.
Kirchner, E., & Berk, C. (2010). European Energy Security Co-operation: Between Amity and Enmity. Journal of Common Market Studies , 48 (4), 859-880. Král, D., Bartovic, V., & Rihácková, V. (2009). The 2009 Czech EU Presidency: Contested Leadership at a Time of Crisis. Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies. Kulhanek, J. (2010). The Fundamentals of Russia’s EU Policy. Problems of Post-Communism , 57 (5), 51-63. Lamy, J. (2008). A French approach of energy security. Genève. Lefebvre, M. (2009, maart 17). An Evaluation of the French EU Presidency (ARI). Opgeroepen op april 3, 2012, van real instituto elcano: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng Light, M. (2008). Keynote Article: Russia and the EU: Strategic Partners or Strategic Rivals? Journal of Common Market Studies , 46, 7-27. Lukyanov, F. (2008). Russia–EU: The Partnership That Went Astray. Europe-Asia Studies , 60 (6), 1107 – 1119. Manners, I. (2002). Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? Journal of Common Market Studies , 40 (2), 235-258. Manners, I. (2008). The normative ethics of the European Union. International Affairs , 84 (1), 45-60. Mearsheimer, J. J. (1995). A Realist Reply. International Security , 20 (1), 82-93. Miles, L. (2010). The Swedish Presidency. Journal of Common Market Studies, 48, 81-93. Niklewicz, K. (2011). Six months of the Polish Presidency. Baltic Rim Economies(Quarterly review 6), 2. Ojanen, H., & Vuohula, E. (2007). The Finnish Presidency: Efficiency Before Eloquence? Journal of Common Market Studies(45), 17-24. Pollak, J., & Riekmann, S. P. (2007). The Austrian Presidency: Pragmatic Management. Journal of Common Market Studies(45), 7-16. Pools voorzitterschap van de Raad van de EU. (2011). Major results of the work of the Polish Presidency of the European Union Council. Warschau. Pools Voorzitterschap van de Raad van de EU. (2011, september 7). Polish Presidency on the Energy Community. Opgeroepen op april 7, 2012, van http://pl2011.eu/en/content/polish-presidency-energycommunity Raad van de EU. (2009). Nabucco Summit (Budapest, January 2009) - Information from the Hungarian delegation. Brussel. 42
Raad van de EU. (2011). Council conclusions on strengthening the external dimension of the EU energy policy. Brussel. Raad van de Europese Unie. (2005). Operational Programme of the Council for 2006 submitted by the incoming Austrian and Finnish Presidencies. Brussel. Raad van de Europese Unie. (2006). 17th EU-Russia Summit, Sotchi, 25th May 2006. Sotchi. Raad van de Europese Unie. (2008). Press Release 2851st Council meeting, General Affairs and External Relations. Brussel. Raad van de Europese Unie. (2009). Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit. Praag. Romanova, T. (2008). The Russian Perspective on the Energy Dialogue. Journal of Contemporary European Studies , 16 (2), 219–230.
Romsics, G. (2011). An Interim Review of the 2011 Hungarian Presidency: Finding a New Niche for the Rotating Presidency in Times of Storm and Stress. Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies. Sadowski, R. (2011). The Polish EU Presidency and the Eastern Partnership. Baltic Rim Economies(6), 12-13. Schalk, J., Torenvlied, R., Weesie, J., & Stokman, F. (2007). The Power of the Presidency in EU Council Decision-making. European Union Politics, 8(2), 229–250. Schmidt-Felzmann, A. (2008). All for One? EU Member States and the Union’s Common Policy Towards the Russian Federation. Journal of Contemporary European Studies , 16 (2), 169–187. Schout, A., & Vanhoonacker, S. (2006). Evaluating Presidencies of the Council of the EU: Revisiting Nice. Journal of Common Market Studies, 44(5), 1051-1077. Stein, A. (2001). Realism/ Neorealism. In N. J. Smelser, & P. B. Baltes, International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences (pp. 12812-12815). Amsterdam: Elsevier. Steinmeier, F.-W. (2007, Juni 27). Federal Foreign Minister Steinmeier: Taking stock of Germany's EU Presidency. Opgeroepen op April 3, 2012, van EU2007.de: http://eu2007.de/en/News/Press_Releases/June/0627AABilanz.html Tallberg, J. (2004). The Power of the Presidency: Brokerage, Efficiency and Distribution in EU Negotiations. Journal of Common Market Studies, 42(5), 999-1022. Tallberg, J. (2003). The agenda-shaping powers of the EU Council Presidency. Journal of European Public Policy, 10(1), 1-19. Taylor, S. (2009, januari 29). Dispute gives impetus to Czech presidency priority. European Voice. Thomson, R. (2008). The Council Presidency in the European Union: Responsibility with Power. Journal of Common Market Studies, 46(3), 593-617. Times of Central Asia. (2009, mei 14). Newsletter - "Central Asian Countries refuse to sign Nabucco". 43
Tsjechisch voorzitterschap van de EU. (2009). Work Programme of the Czech Presidency : Europe without barriers. Praag. Tsjechische voorzitterschap van de EU. (2009). Achievements of the Czech Presidency , Europe without Barriers. Praag. Van Der Meulen, E. F. (2009). Gas Supply and EU-Russia Relations. Europe-Asia Studies , 61 (5), 833-856. Verhoeff, E. C., & Niemann, A. (2011). National Preferences and the European Union Presidency: The Case of German Energy Policy towards Russia. Journal of Common Market Studies, 49(6), 12711293. Vida, K. (2011). Evaluation of the First Hungarian EU Council Presidency (ARI). Madrid: Real Instituto Elcano. Voorzitter van de Europese Raad. (2011). Conclusions on Energy, European Council - 4 February 2011. Brussel. Walker, M. (2007). Russia v. Europe: The Energy Wars. World Policy Journal (lente ), 1-8. Warntjen, A. (2007). Steering the Union. The Impact of the EU Presidency on Legislative Activity in the Council. Journal of Common Market Studies, 45(5), 1135-1157. Wojna, B. (2011). The Polish Presidency and the Eastern Partnership. Baltic Rim Economies(6), 5-6. Youngs, R. (2007). Europe’s External Energy Policy: Between Geopolitics and the Market. Brussel: Centre for European Policy Studies. Zaslavskaia, N. (2008). The European Union and Russia. In U. Wunderlich & D.J. Bailey, The European Union and global governance, A Handbook (pp. 274-284). Londen: Routledge. Zweedse voorzitterschap van de EU. (2009). Work programme for the Swedish Presidency of the EU. Stockholm. Zweedse voorzitterschap van de EU. (2010, januari 18). Outcomes of the Swedish EU Presidency. Opgeroepen op april 5, 2012, van http://www.se2009.eu/en
44
