Wetenschappelijke verhandeling ARNAUD ZONDERMAN

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

DE LANCERING VAN UMURENGE SACCOS IN RWANDA: NAAR EEN DUURZAAM MODEL VOOR INCLUSIEVE MICROFINANCIERING?

Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 25.891 (waarvan 901 in-tekst verwijzingen)

ARNAUD ZONDERMAN

MASTERPROEF MANAMA CONFLICT AND DEVELOPMENT

PROMOTOR: PROF. DR. ANNE WALRAET COMMISSARIS 1: COMMISSARIS 2:

ACADEMIEJAAR 2011 - 2012

VOORWOORD Alvorens het werk aan te vatten, dien ik de nodige ruimte uit te trekken om een aantal mensen te bedanken, zonder wie dit werk nooit was voltooid. In eerste instantie denk ik aan mijn promotor Prof. Anne Walraet die inmiddels anderhalf jaar geleden het licht op groen zette voor dit onderzoek en aanvaardde om mij te begeleiden. Hoewel we elkaar beperkt zagen, meen ik te mogen spreken over een geslaagde samenwerking. Ik genoot van de vrijheid die ze mij liet om mijn onderzoek zelf uit te tekenen, maar wist tegelijk dat ik bij momenten van twijfel bij haar terecht kon voor nuttige feedback en commentaar. Prof. Walraet deed me kort voor de deadline van deze masterproef trouwens schrikken door mij (verkeerdelijk) te mailen dat mijn naam niet op de lijst van indieners voorkwam en ik dus dringend contact diende op te nemen met de FSA. Tien bange minuten, het verlies van een liter angstzweet en een telefoontje aan de FSA later bleek dat mijn naam wel op de lijst prijkte doch dat Prof. Walraet zich van lijst had vergist. Een grappige anekdote die hier niet mocht ontbreken, want ze getuigt mijns inziens van een erg menselijke en sympathieke vergissing. Het siert Prof. Walraet immers dat ze zich zo van mijn lot wou vergewissen, waarvoor dank. Veel dankbaarheid gaat eveneens uit naar mijn lokale promotor, Damien Mugabo, hoofd van Rwanda Cooperative Agency, zonder wiens uitnodiging ik wellicht niet in Rwanda was geraakt. Wat me meteen ook bij Anneleen Van Laere brengt, de VLIR-UOS medewerkster aan de UGent die mij en menig medestudent ondersteuning bood bij de vele administratie die gepaard gaat met zo’n beursaanvraag. De VLIR-UOS wens ik dan weer te bedanken voor het toekennen van de beurs die een welgekomen financiële bijdrage vormde voor de dure onderneming die veldwerk betekent. Verder wens ik de lange lijst van mensen die ik gedurende mijn veldonderzoek in “le pays des mille collines” heb mogen interviewen, te bedanken. Zij komen aan de hand van quotes en in parafrases in het werk aan bod. Een bijzonder woord van dank gaat naar mijn oom, tante, neefje en nichtje die mij onderdak boden in Kigali en me gedurende anderhalve maand deel lieten uitmaken van hun gezinnetje. Het thuisgevoel was nooit ver weg en dat ondanks de meer dan zesduizend kilometers die Rwanda en België van elkaar scheiden. Tot slot wens ik mijn vrienden en familie hier even op een piëdestal te plaatsen. Ook hier ben ik verplicht een aantal mensen in het bijzonder enige lof toe te zwaaien. Ik denk voornamelijk aan Ferdi voor het nalezen van mijn masterproef en Robin & Inghe voor het geduldig aanhoren van mijn geklaag op momenten dat het schrijven niet (voldoende) wou vlotten. Één persoon kan en zal ook hier niet ontbreken: Sofie. In mijn hart heb jij steeds het laatste woord.

ABSTRACT Microfinance is increasingly being hailed as an instrument for poverty reduction, as is the case in Rwanda. Despite the recent economic growth and accompanying applause from the World Bank and the international donor community, inequality has risen in the country while poverty incidence is not substantially being reduced. The Government of Rwanda is thus addressing poverty in new ways, embracing microfinance as an important tool for poverty reduction. One of the policy initiatives that was launched is the Umurenge SACCOs Strategy, which aims at establishing one Savings And Credit Cooperative in each of the 416 sectors in the country. These –in theory- accessible, bottom-up and member-owned types of microfinance institutions are put in place to help the (rural) poor and most vulnerable on a path to financial inclusion and, eventually, increased prosperity. This study has analyzed the policy design of the Umurenge SACCOs Strategy, with a particular focus on the aspects of outreach and financial sustainability, which respectively reflect the social and the financial mission of microfinance. We demonstrate that the Government’s explicit focus on financial self-sufficiency for microfinance institutions is compromising the initial social mission. This has led us to conclude that the pro-poor ambition of the Umurenge SACCOs Strategy remains largely rhetoric. We thus come to question the value of the Umurenge SACCOs program as a strategy for poverty reduction.

INHOUDSOPGAVE 1 2 3

4

5 6 7

Inleiding ............................................................................................................................. 1 Probleemstelling................................................................................................................. 5 Theoretische luik ................................................................................................................ 8 3.1 Microfinanciering....................................................................................................... 8 3.1.1 Welke diensten? ................................................................................................. 8 3.1.2 Verschillende types van aanbieders ................................................................... 9 3.2 De objectieven van microfinanciering: The Triangle of Microfinance.................. 11 3.2.1.1 Outreach ....................................................................................................... 11 3.2.1.2 Sustainability................................................................................................ 12 3.2.1.3 Impact........................................................................................................... 13 3.3 Spanningsveld tussen de objectieven ....................................................................... 14 3.3.1 (Depth of) Outreach vs Financiële duurzaamheid............................................ 14 3.3.2 Impact vs financiële duurzaamheid.................................................................. 15 3.4 Debat: welfaristen versus institutionalisten.............................................................. 16 3.5 SACCOs: een model waarin financiële en sociale duurzaamheid kan worden gecombineerd ? .................................................................................................................... 21 3.6 Deelconclusie ........................................................................................................... 24 Empirische luik ................................................................................................................ 25 4.1 Methodologie ........................................................................................................... 25 4.2 Rwanda, landenprofiel ............................................................................................. 27 4.3 De institutionele context........................................................................................... 28 4.4 Ontstaansgeschiedenis Umurenge SACCOs Strategie............................................. 30 4.5 Bespreking resultaten ............................................................................................... 34 4.5.1 Discours en sociale missie................................................................................ 34 4.5.2 Financiële visie................................................................................................. 37 4.5.3 Financial performance monitoring ................................................................... 37 4.5.4 Financieringsmodel Umurenge SACCOs ........................................................ 39 4.5.5 Sectorsubsidies: een brug tussen outreach en sustainability? .......................... 42 4.5.5.1 Microfinancieringsfondsen........................................................................... 42 4.5.5.1.1 Microfinance Credit Fund ...................................................................... 43 4.5.5.1.2 Microfinance Capacity Building Fund ................................................... 43 4.5.5.2 Tax incentives .............................................................................................. 44 4.5.6 Kapitaalopbouw als drempel ............................................................................ 45 4.5.7 Comprehensive Poverty Approach................................................................... 46 4.5.7.1 (Pro-)Actieve armoedetargeting ................................................................... 48 4.5.7.2 a) Productdesign ........................................................................................... 50 4.5.7.2 b) Interest rate policy.................................................................................... 55 4.5.7.3 Niet-financiële diensten................................................................................ 56 4.5.7.4 Social Performance Management................................................................. 58 Conclusies ........................................................................................................................ 59 Bibliografie....................................................................................................................... 63 Bijlagen ............................................................................................................................ 71 7.1 Interviewlijst............................................................................................................. 71 7.2 Overzicht van de actoren.......................................................................................... 74 7.3 Een greep uit het poverty outreach discours ............................................................ 76 7.4 Tabellen .................................................................................................................... 77

Lijst met gebruikte afkortingen AMIR

Association of Microfinance Institutions in Rwanda

BNR

National Bank of Rwanda

BRD

Rwandan Development Bank

CGAP

Consultative Group to Assist the Poor

DFID

Department for International Development

EDPRS

Economic Development and Poverty Reduction Strategy

FSDS

Financial Sector Development Secretariat

FSS

Financial Self-Sufficiency

GoR

Government of Rwanda

IMF

Internationaal Monetair Fonds

MCBF

Microfinance Capacity Building Fund

MFI

Microfinancieringsinstelling

MINALOC

Ministry of Local Government

MINECOFIN

Ministry of Finance and Economisch Planning

NGO

Niet-Gouvernementele Organisatie

NMP

National Microfinance Policy

OSS

Operational Self-Sufficiency

PRSP

Poverty Reduction Strategy Paper

RCA

Rwanda Cooperative Agency

ROSCA

Rotating Savings and Credit Associations

Rwf

Rwandese Francs

SACCO

Savings and Credit Cooperative

SPM

Social Performance Management

UBPR

Union des Banques Populaires du Rwanda

USS

Umurenge SACCOs Strategy

VN

Verenigde Naties

VUP

Vision 2020 Umurenge Program

“Today, microfinance is accepted as a necessary instrument for reducing poverty in Rwanda. As long as the appropriate instruments are well used in a suitable legal framework, microfinance can help in strengthening the poor’s capacities, to create jobs and to generate revenues on a sustainable basis.” (MINECOFIN, 2007:2)

1 Inleiding De praktijk van microfinanciering, ontworpen door de Bengalese professor Muhammad Yunus, kent sinds de oprichting van Grameen Bank in 1976 een wereldwijde implementatie. Inmiddels is er een gevestigd financieel systeem van microfinancieringsinstellingen (MFIs), gaande van NGO’s, over niet-bancaire financiële instellingen tot commerciële banken en microfinancieringsprogramma’s van full-service banken. De VN biedt via het VN Capital Development Fund overheden in de minst ontwikkelde landen financiële ondersteuning voor de uitwerking van microfinancieringstrategieën, die het uitbouwen van inclusieve financiële sectoren in deze landen tot doel stellen. De VN speelde trouwens een belangrijke rol in de wereldwijde erkenning en promotie van microfinanciering, door 2005 uit te roepen tot “International Year of Microcredit”. Het succes van het internetplatform Kiva (637.379 ontleners; 255.508.075$ geleend tot heden)1 kan eveneens worden gezien als een indicatie voor de vestiging van een wereldwijd microfinancieringssysteem. Volgens het laatste Microcredit Summit Campaign Report uit 2011 werden wereldwijd meer dan 190 miljoen mensen bereikt2 door 3.589 MFIs (Reed, 2011:9).3 Het systeem van microfinanciering is geënt op de vaststelling dat 90% van de populatie in de minst ontwikkelde landen wordt beschouwd als “unbanked”, wat betekent dat ze geen toegang heeft tot formele financiële instellingen, zijnde erkende commerciële of publieke bankinstellingen4 (AFI, 2011). De basisidee van microfinanciering is immers net het beschikbaar stellen van (micro)krediet, spaarproducten, microverzekeringen en andere financiële diensten aan mensen met lage inkomens, die geen toegang hebben tot formele financiële instellingen. Die gebrekkige toegang kent vele oorzaken: enerzijds kampen deze mensen met een gebrek aan “capaciteiten” en ervaringen inzake het beheren van geld, anderzijds is er het feit dat het verlenen van financiële diensten aan deze groep als niet rendabel en erg risicovol wordt beschouwd door de formele financiële instellingen. Door hun beperkte financiële slagkracht en het gebrek aan formele eigendomstitels kunnen armen vaak 1

Datum opzoeking: 10/11/2011. Kanttekening: dit cijfer verwijst enkel naar klanten met een lopende lening, wat aantoont dat microkrediet nog steeds prioritair blijft binnen microfinanciering. CGAP spreekt in 2011 trouwens over ca. 150 miljoen klanten van microfinanciering (zie verder). 3 De cijfers weerspiegelen de situatie op 31 December 2009. 4 In Rwanda toonde de FINSCOPE studie, een onderzoek van Finmark Trust uitgevoerd in 2008 op vraag van de Nationale Bank van Rwanda, aan dat slechts 14% van de Rwandezen toegang had tot formele financiële instellingen en maar liefst 52% uitgesloten werd van formele financiële bankproducten. 2

1

geen bankwaarborg voorleggen, dit terwijl banken een duidelijk wantrouwen koesteren in de terugbetalingscapaciteit van armen (Hermes & Lensink, 2007; Hamada, 2010; Khawari, 2004). Microfinanciering kent hierin zijn oorsprong en werd aangevuurd vanuit de sociale missie “banking for the poor”. Door deze armen toegang te verlenen tot financiële diensten, wil men hen onder meer de kans bieden om een actieve rol op te nemen in hun eigen economie. Bredere en efficiëntere financiële diensten in ontwikkelingslanden kunnen immers opportuniteiten helpen creëren voor zelfstandige ondernemers of kleine bedrijven. De idee dat microfinanciering hoofdzakelijk gebruikt wordt voor ‘zakelijke’ investeringen is echter wijdverspreid maar foutief (Helms, 2006; CGAP5, 2005). Armen gebruiken krediet en spaar-faciliteiten immers niet enkel om economische opportuniteiten ten gelde te maken, maar tevens om hun consumptie te verhogen, om noodsituaties (ziekte, slechte oogst, etc.) het hoofd te kunnen bieden en aanzienlijke uitgaven te kunnen financieren, zoals schoolgelden, huwelijken en begrafenissen (Rutherford, 2000; Turtianen, 2008; Maes & Foose, 2006). De idee achter microfinanciering is dat armen hun kwetsbaarheid kunnen reduceren en zich als dusdanig gradueel uit hun armoedesituatie kunnen optrekken. De grote sterkte van microfinanciering wordt hiermee geassocieerd: het betreft geen onconditionele liefdadigheid, maar wel o.a. leningen die de ontlener op eigen initiatief aanvraagt en (succesvol) moet aanwenden om ze terug te betalen (BRS, 2010). In dat opzicht past microfinanciering naadloos in het ideaal van het nieuwe hulpdenken, waarbij gehamerd wordt op ownership, empowerment en emancipatie van de ontvangers, die in het verleden bij hulpverlening al te vaak tot passieve subjecten werden gereduceerd. Een kritische noot is reeds hier aangewezen. Recente berichten rond de potentieel perverse effecten van microfinanciering, zoals het creëren van uitzichtloze schuldenspiralen met vele zelfdodingen in Azië tot gevolg, tonen immers aan dat microfinanciering niet als een panacee mag worden beschouwd6 (BBC News 16/12/2010). Microfinanciering is slechts één instrument in de complexe strijd tegen armoede, die om succesvol te worden gevoerd een brede en coherente aanpak vereist waarin werk wordt gemaakt van het verzekeren van voedselzekerheid, onderwijs, gezondheidszorg, tewerkstelling, etc. (Lapenu, 2002).7 Desalniettemin heeft het systeem zijn verdiensten en wordt het wereldwijd ingeschakeld als een instrument voor armoedeverlichting en -bestrijding, zo ook in de Rwandese context. De Rwandese overheid (GoR), die met het Vision 2020 beleidsplan sterk inzet op economische ontwikkeling, besteedt veel aandacht aan de praktijk van microfinanciering. In dit masterplan wordt benadrukt dat economische groei op zich niet zal volstaan om de 5

CGAP staat voor Consultative Group to Assist the Poor, een multi-donor onderzoekscentrum gewijd aan het bevorderen van financiële toegang voor ’s werelds armen. CGAP is gehuisvest in de gebouwen van de Wereldbank, die een voortrekkersrol speelde in de oprichting ervan. 6 Het meest spraakmakende voorbeeld is dat van Andhra Pradesh, een Indiase deelstaat waar in 2010 meer dan 30 landbouwers zich van het leven beroofden doordat ze hun schulden niet meer konden afbetalen (BBC, 2010). 7 Microfinanciering kan niet dienen als een substituut voor sociale uitgaven. Bateman & Chang (2009) bekritiseren dat overheden microfinanciering aanwenden om te snijden in uitgaven op het gebied van sociaal welzijn en aldus hun verantwoordelijkheden ten aan zien van de kwetsbare segmenten van de samenleving afwentelen op de private sector.

2

noodzakelijke welvaartsverhoging van de Rwandese bevolking te bewerkstelligen. Om de prangende armoedesituatie in het land te bestrijden, stipuleert Vision 2020 dat deze economische groei pro-poor moet zijn. Rwanda telt immers een grote concentratie van armen, 57% leeft er onder de nationale armoedegrens (World Bank, 2006)8, waarvan de overweldigende meerderheid in de rurale subsistentie economie leeft (MINALOC, 2007:1).9 Recente studies wezen uit dat, hoewel er sinds de lancering van Vision 2020 in 2000 duidelijke economische progressie10 werd geboekt, de kloof tussen rijke en arme Rwandezen steeds groter wordt. Rwanda’s recente groei is immers grotendeels aan de (rurale) armen voorbijgegaan, getuige daarvan is de evolutie van ‘s lands Gini coëfficiënt, die van 0.27 in 1985 naar 0.47 in 2001 en ten slotte 0.51 in 2006 ging, wat Rwanda bij de absolute koplopers inzake inkomensongelijkheid brengt (Ansoms, 2007:11). Dit terwijl de GoR in Vision 2020 mikte om de Gini-coëfficiënt tegen 2010 terug te brengen tot 0.40 (MINECOFIN, 2000:25) 11. De armoederatio is sinds 2000 lichtjes gezakt van 60,4% naar 56,9% in 200612, maar door de hoge bevolkingsgroei van 2,6% telde Rwanda in 2006 in absolute cijfers een half miljoen meer armen dan in 2000 (GoR, 2007b). “Rwanda’s high growth rates hide large and growing inequalities between social classes, geographic regions and gender. These disparities cut across all sectors and undermine Rwanda’s progress towards the MDGs in all areas from health to education and even poverty reduction. Rwanda’s recent growth has largely bypassed the rural poor, leading to a concentration of wealth at the top of the income distribution, and an increase in the country’s Gini coefficient from 0.47 to 0.51 from 2001 to 2006.” (UNDP, 2007:1)

Om die reden vulde de GoR in 2007 haar Vision 2020 aan met het Vision 2020 Umurenge Program (VUP), een sociaal beleidsprogramma dat - als uiting van een politieke en financiële decentralisatiekoers – gericht is op het verzekeren dat de verdere economische groei het initiële pro-armen voornemen respecteert en dat de meerderheid van de bevolking deelneemt in de welvaartsverhoging dat het land in zijn geheel doormaakt. Hierbij wordt in stijgende mate gekeken naar de praktijk van microfinanciering, dat de Rwandese overheid met de lancering van haar National Microfinance Policy (NMP) in 2007 is komen te omarmen als een belangrijk instrument dat de armoede in het land kan helpen bestrijden. Het microfinancieringsbeleid voorziet onder meer in het uitwerken van een geschikt regulerend en superviserend raamwerk, dat tot doel heeft een gunstige omgeving te creëren

8

De nationale armoedegrens is vastgelegd op 250 Rwf per volwassene per dag. De extreme armoederatio bedroeg in Rwanda in 2006 zelfs 37%, wat aanduidt dat 1 op 3 Rwandezen zich het minimum voedselpakket van 2.500kcal per volwassene per dag niet kan veroorloven. In monetaire termen betekent dit dat 37% minder dan 175RwF per volwassene per dag kan besteden. (GoR 2007a). 9 Liefst 90% van Rwanda’s armen woont op het platteland (GoR, 2007b). 10 In 2008 groeide de Rwandese economie met maar liefst 11,2% van het BNP. In 2009 viel het groeipercentage enigszins terug tot 5,8% van het BNP, om zich in 2010 te herstellen tot 6,5%. Het IMF verwacht voor 2011 opnieuw een groei van 6,5% (IMF, 2011). 11 De doelstellingen betreffende armoedeverlichting binnen Vision 2020 zijn enerzijds de armoede terugdringen van 57% tot 30% in 2020 en de extreme armoede, momenteel 37%, volledig wegwerken in 2020. (MINECOFIN 2000). 12 Hier mikte de GoR in Vision 2020 op een daling tot 40% in 2010 (MINECOFIN, 2000).

3

die de ontwikkeling van een sterke en duurzame microfinancieringssector mogelijk moet maken. De overheid beperkte zich echter niet tot het uitwerken van een regulerend kader voor de microfinancieringssector. Doordat de bestaande microfinancieringsinstellingen in Rwanda op het moment van de lancering van dit beleid slechts een erg beperkt deel van de bevolking bereikten -o.a. omwille van een geografische concentratie in de hoofdstad Kigali13- werkte de overheid, in het verlengde van de NMP, eind 2008 tevens de zgn. Umurenge SACCOs strategie (USS) uit. Dit programma voorziet in het stimuleren en ondersteunen van de oprichting van SACCOs (Saving And Credit Cooperatives) enerzijds en het promoten van deze instanties bij de lokale bevolking anderzijds (MINECOFIN, 2007a). Aan de vooravond van deze strategie bleek in Rwanda immers ruim 79% van de volwassen bevolking uitgesloten van toegang tot formele financiële instellingen –waartoe bestaande MFIs worden gerekenden 52% van toegang tot financiële diensten tout court (zowel informele als formele diensten) (FinMark Trust, 2008). De banken en andere financiële instellingen zijn er bovendien beduidend sterker geconcentreerd in steden en minder in rurale gebieden waar men het merendeel van Rwanda’s armen vindt. Met het Umurenge SACCOs programma, dat voorziet in de aanwezigheid van één SACCO in elke sector14, wil de GoR de armoedekloof alsook de kloof tussen stad en platteland helpen dichten. “The concept of Umurenge SACCO was initiated on the understanding that banks and other financial institutions are more concentrated in towns and less spread in rural areas to serve the poor. As such, establishing a SACCO at every sector (Umurenge) would bridge this gap... Local citizens would thereafter be able to save; access loans and credit for different business activities, thus allowing them to invest and graduate from chronic poverty.” (BNR, 2008:1).

De idee achter de USS is dat de (arme) rurale bevolking, via deze SACCOs, gemakkelijker toegang zal krijgen tot financiële diensten en dus van de voordelen van microfinanciering zal kunnen profiteren. Op die manier hoopt men een groot deel van de Rwandese (rurale) bevolking uit hun armoedesituatie te helpen, wat op zijn beurt zou moeten bijdragen tot het bestendigen van de huidige economische groei. Het Umurenge SACCOs project van de GoR zal de focus vormen van dit onderzoek. In deze masterproef zal het beleidsdesign van dit programma grondig worden bestudeerd, waarbij zal worden bekeken welke aanpak wordt gehanteerd voor het realiseren van duurzame en inclusieve microfinanciering.

13

De MFIs opereren voornamelijk in Kigali en ander urbane en peri-urbane gebieden omwille van de hoge kosten en lage return van rurale outreach (Van Oosterhout & Kubwimana, 2010:10). 14 Een Umurenge (sector) is de administratieve eenheid onder het Akarere (disctrict) niveau. De geschatte 11,4 miljoen Rwandezen leven in 30 districten en 416 Imirenge, een gemiddelde van 14 Imirenge per district. Een Umurenge telt gemiddeld ca. 27.000 inwoners. Het volgende administratieve niveau is de Akagari (cell) gevolgd door een Umudugudu (dorp) op grassroot niveau. Er zijn gemiddeld 5 Akagari en 36 Imidugudu in elke Umurenge (GoR 2007a, bevolkingscijfers werden door de auteur geactualiseerd op basis van cijfers van CIA World Factbook).

4

De opbouw van deze thesis is als volgt: in het tweede hoofdstuk zal de probleemstelling worden uitgediept, waarna in het derde hoofdstuk het theoretisch kader wordt geschetst dat het onderzoek moet ondersteunen. Hierbij zal in eerste instantie ingegaan worden op de praktijk van microfinanciering, waarna het toonaangevend model van Zeller en Meyer aan bod zal komen. Op basis hiervan wordt de problematische verhouding tussen de sociale (outreach) en financiële doelstelling (sustainability) van microfinanciering belicht, met oog voor de academische discussies die zich hierrond hebben ontsponnen. Het vierde hoofdstuk behandelt in eerste instantie de methodologie en gaat vervolgens in op de Rwandese context. Hierin wordt het Umurenge SACCOs initiatief van de GoR kritisch doorgelicht, op basis van informatie die verzameld werd tijdens veldonderzoek in Rwanda. Het vijfde en laatste hoofdstuk omvat de conclusies van het gevoerde onderzoek.

2 Probleemstelling In het licht van de huidige economische groei wordt Rwanda internationaal gelouterd voor de geleverde prestaties, die als uiting van en indicatie voor het gevoerde ‘good governance’ worden gezien. Desondanks gaat deze economische groei gepaard met een stijgende ongelijkheid binnen de Rwandese bevolking, waardoor van een trickle-down effect (vooralsnog) geen sprake blijkt (Ansoms, 2007; GoR, 2007b). Om die reden wenst de GoR de armoede in het land te bestrijden door onder meer een brede toegang tot financiële diensten te verzekeren, iets waar het de Rwandese bevolking aan de vooravond van de lancering van het Umurenge SACCOs programma aan ontbrak: slechts 21% van de volwassen bevolking kon gebruik maken van formele financiële diensten. Rwanda beoogt m.a.w. een inclusief financieel systeem uit te bouwen, waarbij microfinanciering de voorheen uitgeslotenen -met een expliciete focus op de laagste inkomens- in het formele financiële systeem moet zien te integreren (FinMark Trust, 2008; MINECOFIN, 2009a). Microfinanciering is an sich niet nieuw in de Rwandese context. Er zijn meerdere buitenlandse actoren actief rond microfinanciering in Rwanda (o.a. CARE & World Vision), evenals inheemse organisaties. De GoR stelde evenwel vast dat de meerderheid van de MFIs, net als de commerciële banken, in de hoofdstad Kigali opereerden en er dus weinig penetratie was in rurale gebieden, waar de armoede nochtans het hoogst is (Kantengwa, 2009; AMIR, 2010). Om die reden lanceerde de overheid het Umurenge SACCOs programma, dat voorziet in een nationaal bereik via de totstandkoming van één SACCO in elke sector in het land (in totaal 416). Dit zou hen in staat moeten stellen om de (vele) rurale armen in het land te bereiken. Om die armen op een duurzame manier te kunnen bijstaan, zouden de Umurenge SACCOs goed moeten scoren op Zeller en Meyers’ (2002) Triangle Of Microfinance. Deze auteurs stellen een hoog aangeschreven theoretisch model voor dat goedwerkende MFIs moeten nastreven, teneinde aan hun missie -inclusieve financiële dienstverlening- tegemoet te komen:

5

1) Financiële duurzaamheid: MFIs moeten over de nodige financiële middelen beschikken teneinde levensvatbaar te blijven en hun opdracht duurzaam te vervullen 2) Outreach: MFIs moeten in het licht van hun sociale missie (inclusieve dienstverlening) de armsten kunnen bereiken (depth versus breadth of outreach). - Depth of outreach: “Reaching as far down the income scale as practical.” (gaat over het socio-economische niveau van de klanten) (CGAP, 2004:12) - Breadth of outreach: “Providing access to as many people as possible.” (gaat over het aantal klanten) (CGAP, 2004:12) 3) Impact: MFIs moeten via hun dienstverlening een positieve impact genereren op de kwaliteit van het leven van hun cliënteel. Het probleem is evenwel dat deze drie objectieven met elkaar in spanning zijn. Zo ziet men vaak een trade-off ontstaan tussen de twee eerste objectieven, outreach en sustainability. Aan het leveren van financiële diensten aan de arm(st)en zijn immers hoge kosten verbonden, hetgeen de financiële duurzaamheid van microfinancieringsprogramma’s kan hypothekeren.15 Het gevolg is dat, in plaats van een moeilijke evenwichtsoefening aan te vatten teneinde de drie objectieven te verzoenen, vele MFIs één doelstelling gaan prioriteren ten koste van de twee andere, wat belangrijke gevolgen heeft voor het eigenlijke verloop en dus de uitkomst van het programma. Wanneer het streven naar financiële duurzaamheid gaat primeren, bestaat namelijk de kans dat er –bewust of onbewust- voor een welvarender (en dus potentieel winstgevender) cliënteel zal worden geopteerd. Het resultaat is dat de aanvankelijke sociale missie –het organiseren van financiële diensten voor de armen- hierdoor in het gedrang komt. In de Rwandese context lijkt het eventuele optreden van een dergelijke trade-off in het Umurenge SACCOs programma erg relevant. Daar de geboekte economische groei, ondanks het expliciete pro-poor voornemen, in het verleden niet heeft geleid tot het wegwerken van de grote armoede in het land, maar integendeel, net grotere ongelijkheden tussen rijk en arm in de samenleving heeft doen ontstaan, is het van cruciaal belang dat de huidige initiatieven wel in hun opzet slagen, m.a.w. de vele armen in de samenleving bevoordelen, teneinde bij te dragen tot armoedeverlichting en het wegwerken van (inkomens)ongelijkheden (Ansoms, 2007; GoR, 2007b). Een bijkomende reden tot bezorgdheid is dat het uitbouwen van een inclusief financieel systeem in Rwanda een tweezijdige doelstelling kent: enerzijds wil men op die manier de armoede in het land helpen terugdringen, waarbij het verlenen van toegang tot financiële diensten burgers in staat moet stellen om o.a. te investeren en zo uit hun chronische armoedesituatie te klimmen (BNR, 2008:1). Anderzijds beseft de overheid dat de vooropgestelde jaarlijkse groei van 8,5% enkel kan worden bereikt en bestendigd door een hoge ratio van nationale “besparingen”. De GoR spiegelt zich aan het groeimodel van ZuidOost Aziatische landen, waarin hoge (nationale) spaarpercentages als één van de belangrijkste factoren voor de snelle (en duurzame) economische ontwikkeling worden gezien. Men gaat uit van een vruchtbare savings-investments-growth cirkel, waarin hoge nationale besparingen leiden tot investeringen, die zorgen voor economische groei, hetgeen op zijn beurt weer zal 15

Dit wordt grondig uitgewerkt in 3.3.1 en 3.4.

6

leiden tot hoge(re) besparingen, waarop deze cirkel weer doorlopen wordt. Dit kadert tevens in het streven naar onafhankelijkheid ten aanzien van externe hulp van de GoR (MINECOFIN, 2009b; The New Times 16/07/2009). Volgens de ‘World Development Indicators 2009’ van de Wereldbank schaart Rwanda zich bij de twaalf meest hulpafhankelijke landen ter wereld (World Bank, 2010a:378). In 2008 behelsde de officiële ontwikkelingshulp (ODA) aan Rwanda maar liefst 21% van ’s land BNI, goed voor de helft van het overheidsbudget (Beswick, 2010:230). Hoewel deze groeistrategie mede steunt op het wegwerken van de armoede, staat in dit model echter het voortbrengen van een middenklasse van entrepreneurs uit ’s lands grote armoedepoel centraal. De kans lijkt dan ook niet onbestaande dat, bijvoorbeeld het Umurenge SACCOs project, zal inhaken op de “toplaag” onder de armen (de better-off poor of meer begoede armen) of zelfs op de “near-poor” (diegenen net boven de armoedegrens), die het meeste potentieel bieden om zich tot ondernemers op te werken, eerder dan dat het zal fungeren als een inclusief instrument voor armoedebestrijding waartoe ook de meest armen toegang zullen krijgen. Zo riskeert men evenwel opnieuw een (inkomens)kloof te creëren en de ongelijkheid te vergroten in de rurale context. Die gebrekkige poverty outreach16 is een probleem dat sowieso reeds sterk aanwezig is binnen microfinanciering, waar, onder de vermelde spanning tussen sustainability en outreach, de armsten17 sowieso het vaakst uit de boot vallen. Van de geschatte 150 miljoen klanten van microfinanciering wereldwijd wordt aangenomen dat de meerderheid van de klanten zich net onder de armoedegrens, maar vaker zelfs net boven de armoedegrens bevinden (Hashemi & de Montesquiou, 2011). De laagste segmenten armen worden dus in erg beperkte mate bereikt.18 “The poorest of the poor do not participate in microfinance programs, in part because the necessary environment is not yet in place to support their needs” stelde Lapenu reeds in 2002 (Lapenu, 2002:297). Lapenu verwijst onder meer naar de structuur van de microfinancieringssector en het beleid rond microfinanciering, zowel in het algemeen, als wat specifieke microfinancieringsprogramma’s betreft. Maes en Foose (2006:6) benadrukken vooral dat laatste inzake de (gebrekkige) poverty outreach: “What has become apparent, however, is that very poor people are unlikely to be served by microfinance programs unless these programs are intentionally designed to reach them.” Hoewel het beleids- of programmadesign in grote mate de strategie, werkwijze en dus ook de uitkomst en de impact van microfinancieringsprogramma’s bepaalt, werd hier tot heden weinig onderzoek naar gevoerd. De academische aandacht voor microfinanciering wordt vooralsnog vaak verdeeld over het meten van outreach en sustainability van MFIs en microfinancieringsprogramma’s aan de aanbodzijde en publieksonderzoek, veelal met het oog op productontwikkeling, aan de vraagzijde.

16

Depth of outreach en poverty outreach gelden als synoniemen en zullen ook in dit document afwisselend worden gebruikt. 17 The Microcredit Summit defined the poorest as those people in the bottom fifty per cent of the people living below a country’s nationally defined poverty-line (the poor are those living below the poverty line).” (Simanowitz, Nkuna & Cassim 2000:2) 18 Dat vormt de reden dat Zeller en Meyer het objectief “outreach” expliciet opsplitsen in breadth en depth of outreach.

7

Het doel van deze masterproef bestaat er dan ook in om na te gaan hoe twee van de drie objectieven – outreach en sustainability- werden geïncorporeerd in het beleidsdesign van het Umurenge SACCOs project. Deze studie wil bekijken hoe deze objectieven worden nagestreefd in het Umurenge SACCOs project. Welke invulling krijgen beide objectieven? Hoe probeert men beide te verzoenen? Wat kan dit ons vertellen over de evt. uitkomst van het project? 19 De analyse gebeurt aan de hand van een kwalitatieve studie die zal putten uit twee methodes: een extensieve literatuurstudie en diepte-interviews met betrokkenen uit de Rwandese microfinancieringssector die werden afgenomen tijdens een veldonderzoek in Rwanda.20 De redenen waarom er slechts ‘indirect’ naar impact wordt gekeken, zijn tweezijdig. Enerzijds kende de USS een erg trage implementatie door vele problemen (zie 4.4), waardoor het, ondanks de lancering begin 2009, nog steeds té vroeg is om reeds aan impactonderzoek te gaan doen. Bovendien zouden we bij het voeren van een impactstudie, zeker in het beperkte kader van een masterproef, kampen met het gekende probleem rond (de richting van) de causaliteit. Alvorens een blik te werpen op de Rwandese context, zullen we in het volgende hoofdstuk ingaan op het concept van microfinanciering, de verschillende objectieven uit de Triangle of Microfinance (outreach, sustainability en impact) en het geassocieerde theoretische debat.

3 Theoretische luik 3.1 Microfinanciering 3.1.1 Welke diensten? Het doel van microfinanciering werd reeds besproken in de inleiding. Belangrijker is om hier in te gaan op welke lading de term microfinanciering dekt daar microfinanciering vooralsnog vaak als een synoniem voor microkrediet wordt gezien. De microfinancieringssector treft hierin de schuld daar MFIs gedurende lange tijd enkel aandacht hebben besteed aan de praktijk van microkrediet. Heden heeft de sector in zekere zin gebroken met het Mystery of Capitalism-ideaal van de Soto waarbij elke arme als een potentiële ondernemer wordt gezien: “Today, there is a growing recognition that not all poor people are necessarily entrepreneurs, but all poor people do need and use a variety of financial services.” (Helms, 2006:17). Hoewel microkrediet tot heden het meest verspreide aspect blijft van microfinanciering, hebben MFIs hun actieterrein inmiddels uitgebreid tot een breder gamma van financiële 19

Het spreekt evenwel voor zich dat evaluaties van het gevoerde beleid en van de prestaties van de Umurenge SACCOs de enige echte graadmeter hiervoor vormen. Door de trage implementatie van dit programma komen gedegen evaluaties vooralsnog te vroeg. 20 De methodologie wordt grondig toegelicht in 4.1.

8

diensten voor de armen, gaande van microkrediet over microsparen tot microverzekeringen21 (BRS, 2010). We bespreken kort deze drie basisproducten, die eigenlijk verschillende middelen zijn voor eenzelfde doel, namelijk armen helpen over een (voor hen) ongewone grote som baar geld te beschikken wanneer ze die cash nodig hebben of opportuniteiten zien om die te investeren (Rutherford, 2000). - Krediet biedt de mogelijkheid om onmiddellijk over een ‘grote’ som geld te beschikken, dat in de vorm van afbetalingen in de toekomst zal worden terugbetaald. Er is een brede variëteit aan leningen in vorm cf. individuele leningen, groepsleningen, en uiteraard in doeleinde: productieve leningen, consumptieleningen, leningen voor huisvesting, etc. - Spaardiensten laten toe om een reserve op te bouwen voor toekomstige uitgaven. Het meest gangbare spaarproduct is de “passbook account”, een flexibele spaarrekening die continu geraadpleegd kan worden. Daarnaast bestaan er ook tal van termijnproducten, waarbij geld wordt vastgezet voor een bepaalde periode, gedurende dewelke dit niet kan worden afgehaald. - Verzekeringen maken het mogelijk dat armen op een bepaald moment in geval van onvoorziene en hoge kosten (door bv. brand, mislukte oogst, ziekte, etc.) over een grote som geld kunnen beschikken, in ruil voor betalingen van premies die nu en in de toekomst worden gedaan.

3.1.2 Verschillende types van aanbieders De microfinancieringssector kent een grote verscheidenheid aan instellingen die financiële diensten aanbieden aan mensen die niet terecht kunnen in de traditionele, commerciële bankensector. De instanties variëren van lokale (in)formele spaar- en kredietgroepen, tot commerciële banken met internationale vertakkingen. Daartussenin heb je een hele reeks van andere structuren, zoals financiële coöperatieven, NGO’s, ontwikkelingsbanken, village banks e.a. Ook binnen elk van deze types is er een grote variëteit qua organisatie, werking en missie naargelang de specifieke instelling (BRS, 2010). We zullen echter focussen op de vier categorieën die in Rwanda door de wet erkend worden, waarbij we het, in het licht van deze studie meest relevante type, de SACCO, uitvoeriger zullen bespreken. Belangrijk is op te merken dat het in Rwanda, sinds 2004 verboden is voor NGOs om microfinancieringsactiviteiten te ondernemen. In de nasleep van de genocide was er een influx van NGOs, waarbij vele organisaties zich tevens op het domein van microfinanciering gingen begeven. Door onduidelijke communicatie ontstond evenwel grote verwarring bij de bevolking die leningen vaak gingen gelijkschakelen met schenkingen. Het gevolg was dat ‘non-repayment rates’ hoog opliepen, wat het voortbestaan van de hele sector hypothekeerde. Om die reden moeten NGOs die actief willen zijn in microfinanciering in Rwanda één van onderstaande legale statussen aannemen (zie II, III en IV) (AMIR, 2010).

21

Microverzekeringen staan echter nog in de kinderschoenen en kennen bijgevolg een beperkte inplanting.

9

I.

II.

III.

IV.

De eerste categorie betreft informele microfinancieringsinstellingen in de vorm van een tontine22 die enkel opereert met de bijdragen die betaald worden door de leden. Deze instellingen vereisen geen legale status noch hebben ze de toestemming van de Centrale bank nodig om hun activiteiten uit te oefenen. De instellingen moeten zich wel registeren bij de bevoegde lokale autoriteit, waarbij ze een door de leden ondertekende overeenkomst moeten neerleggen. Er wordt tevens verwacht dat ze een intern reglement uitwerken. De tweede categorie behelst MFIs die de legale vorm hebben van een SACCO, waarvan de verzamelde spaardeposito’s een totale waarde hebben die kleiner is dan 20 miljoen Rwandese francs (Rwf). De derde categorie omvat MFIs die de legale vorm hebben aangenomen van een bvba of een SACCO, waarvan het bedrag van verzamelde deposito’s groter of gelijk is aan 20.000.000 Rwf. Deze instellingen moeten voldoen aan alle regels van management en “prudentiële” normen zoals gedefinieerd in de microfinancieringswet. De vierde categorie bestaat uit MFIs die geen spaardiensten aanbieden. Deze kunnen ofwel de vorm van een nv aannemen ofwel van een bvba en zijn aan een soepeler regime onderworpen. (GoR, 2008a; AMIR, 2010)

We focussen op de voor deze studie relevante SACCOs. Een SACCO is een financiële instelling onder de coöperatieve vorm. Het kent m.a.w. de legale status van coöperatieve en opereert als dusdanig in het financieel systeem. Individuen kunnen, na lid te zijn geworden, sparen en leningen verkrijgen bij deze instellingen die ze kunnen investeren in diverse activiteiten. De basisstructuur van een SACCO is wat dit type zo verschillend maakt van banken; het zijn leden-gebaseerde financiële instellingen. Die leden hebben vaak een gemeenschappelijke band gebaseerd op de geografische regio, werkgever, gemeenschap, industrie of een andere verwantschap. Elk lid maakt automatisch deel uit van de Algemene Vergadering van de instelling, waarin het gelijke stemrechten heeft ongeacht het gedeponeerde spaargeld of het aantal aandelen dat het bezit. De leden verkiezen binnen de Algemene Vergadering een Raad van Bestuur23 die de leiding zal uitoefenen over de coöperatieve, alsook stellen ze de leden van een Superviserend Comité aan dat toezicht houdt op deze bestuurders. Grote coöperatieven trekken voor de organisatie van de financiële activiteiten vaak professioneel personeel aan.24 De belangrijkste producten zijn spaar- en kredietdiensten, hoewel sommige SACCOs ook geldtransfers, betalingsdiensten en verzekeringen aanbieden (Branch, 2005). De kapitaalsbasis van financiële coöperatieven bestaat uit de bijdragen (aandelen) van de leden, vaak een stapel kleine bedragen. De meest belangrijke bronnen van een coöperatieve zijn de spaargelden van haar leden. Coöperatieven kunnen evenwel externe kredietlijnen aanspreken alsook genieten van bijdragen via subsidies en donorfondsen. (Lapenu & Pierret, 2006:41) 22

Tontines zijn informele spaar- en kredietgroepen waarin een beperkt aantal personen regelmatig geld bij elkaar leggen. Bij elke groepsbijeenkomst wordt het geld verdeeld. Dit kan op verschillende manieren, bv. via een lottrekking of via een vooraf vastgelegd roulatiesysteem. Dit principe wordt ook wel Rotating Savings and Credit Association genoemd (BRS,2010). 23 In Rwanda moet een Raad van Bestuur bestaan uit min. 5, max. 9 personen (GoR 2007c). 24 In globo een boekhouder, een manager en één of meerdere kredietagenten .

10

Financiële coöperatieven worden geacht een aantal comparatieve voordelen te hebben ten aanzien van andere types microfinancieringsinstellingen, die ervoor zorgen dat ze armen kunnen bereiken aan lage(re) kosten.25 Dat vormt tevens de reden waarom de GoR haar hoop vestigt in SACCOs om microfinancieringsdiensten tot bij ’s lands rurale armen te brengen (MINECOFIN, 2009a).

3.2 De objectieven van microfinanciering: The Triangle of Microfinance Het werk van Zeller en Meyer (2002) wordt vaak geciteerd in studies rond microfinanciering. Deze auteurs stellen een veelgeprezen model voor waaraan goedwerkende MFIs moeten voldoen, teneinde aan hun missie -inclusieve financiële dienstverlening- tegemoet te komen. Hun model bewijst dat microfinanciering in menig opzicht een moeilijke evenwichtsoefening inhoudt. De primaire doelstelling van microfinanciering behelst immers een sociaal doel: door mensen die uitgesloten worden uit formele financiële instellingen –met een expliciete nadruk op de laagste inkomens- via microfinanciering toegang te verlenen tot financiële diensten, wil men hun levensstandaard helpen verbeteren. Om deze doelstelling te realiseren, moeten MFIs echter de nodige financiële slagkracht opbouwen om te kunnen blijven bestaan. Zeller en Meyer verwijzen naar drie objectieven die elke MFI bijgevolg moet trachten na te streven: outreach, sustainability en impact. Er bestaan echter duidelijke spanningen tussen deze objectieven, waardoor hun complementariteit door bepaalde auteurs in twijfel wordt getrokken.26 Het gevolg is dat vele instellingen slechts één of twee objectieven benadrukken27, wat hun sociale missie hypothekeert. De relatie tussen outreach en financiële duurzaamheid is het sterkst aan deze spanningen onderworpen en vormt als gevolg het onderwerp van een hevig debat tussen de zogenaamde “institutionalisten” en “welfaristen”. We behandelen eerst de drie objectieven en gaan vervolgens in op de spanningen waarvan sprake om tot slot het aangehaalde debat te schetsen.

3.2.1.1 Outreach Outreach verwijst naar het bereik van de dienstverlening, m.a.w. de klanten die men via microfinanciering weet te bereiken. In het licht van de vooropgestelde missie – inclusieve financiële dienstverlening – is dit objectief tweezijdig: enerzijds moet een MFI trachten om meer armen te bedienen (breadth of outreach) en anderzijds tevens meer van de armsten onder de armen te bereiken (depth of outreach). Het zal evenwel duidelijk worden dat in de praktijk vaak slechts één van beide invullingen zal worden gehanteerd en nagestreefd, namelijk breadth of outreach, hetgeen alles te maken heeft met het volgende objectief, sustainability. Als echter louter het klantenbestand aandikken het 25

De comparatieve voordelen van financiële coöperatieven worden uitgewerkt in sectie 3.5 van deze studie. Hamada (2010:7) spreekt treffend over een ‘trilemma’. 27 Heden merkt men vaak een streven naar financiële duurzaamheid via het realiseren van een breadth of outreach, waarbij echter geringe aandacht is voor de poverty outreach. Dit plaatst bijgevolg een rem op de impact. 26

11

doel blijkt, zonder te kijken naar de karakteristieken –meer bepaald het welvaartsniveau- van klanten, wat onderscheidt MFIs dan nog van commerciële banken? De breadth of outreach wordt gemeten door simpelweg naar het aantal (actieve) klanten te kijken. Om de depth of outreach van een MFI na te gaan zijn meer complexe technieken nodig (zoals bv. de CASHPOR Housing Index, Participatory Rural Assessment of zgn. houseto-house interviews (Gonzalez Aguilar, 2006)), die doorgaans veldbezoeken vereisen en bijgevolg duur zijn. Om die reden steunen MFIs op hun eigen data om het welvaartsniveau van hun klanten te achterhalen, waarbij de gemiddelde uitstaande balans28 als meest gebruikte indicator geldt. Die indicator wordt vaak weergegeven als een percentage van het per capita bruto inkomen.29 Een cijfer onder de 20% van het BNI per capita wordt dan gezien als een ruwe indicatie dat de klanten erg arm zijn. (Rosenberg, 2009:3-4)

3.2.1.2 Sustainability Het tweede belangrijk aspect betreft de financiële duurzaamheid: MFIs moeten hun kosten kunnen dekken teneinde op de lange termijn levensvatbaar te blijven en hun sociale opdracht te kunnen blijven nastreven. “Sustainability is not an end in itself. It is just a means to the end of improving the lot of the poor. A MFI might help the poor now, but it cannot help the poor in the future if it could not survive.” (Sarma & Borbora, 2011:4). Financiële duurzaamheid realiseren kan in principe via twee kanalen: met ‘warm geld’ en/of ‘koud geld’. Warm geld verwijst naar het eigen opgebouwde kapitaal, m.a.w. het ingezamelde spaargeld, de winst die wordt geboekt op financiële diensten (intresten op leningen) en –in de case van Umurenge SACCOs- lidgelden. Koud geld verwijst naar het kapitaal dat van buitenaf komt, hetzij van donoren of de overheid, hetzij van externe (commerciële) financierders (BRS, 2010).30 Financiële duurzaamheid wordt heden, onder de noemer van ‘international best practices’, doorgaans strikt gedefinieerd als financiële zelfredzaamheid, waarbij subsidies en donaties worden uitgesloten. De CGAP vult sustainability als volgt in: “Sustainability means relying on commercially priced and internally generated funds rather than on donors for growth” (CGAP, 2008:4) of nog “Pricing financial services so that their costs are covered and they do not disappear when donors or governments are no longer willing or able to subsidize them.” (CGAP, 2004:12). Dit is allesbehalve vanzelfsprekend, daar bij het aanbieden van financiële diensten aan armen immers hoge kosten verbonden zijn. Indien een instelling deze kosten dient door te rekenen aan de klant, dreigen velen door de hoge kostprijs van deze diensten uit de boot vallen. Hiermee wordt reeds duidelijk dat dit de (depth of) outreach kan hypothekeren, wat verder in punt 3.3.1 zal worden uitgewerkt. 28

De gemiddelde uitstaande balans wordt berekend door het totaalbedrag van uitstaande leningen of ingezamelde spaarsommen te delen door het aantal actieve klanten of spaarrekeningen. Zo krijgt men dus zicht op de gemiddelde uitstaande balans per klant. 29 Gemiddelde uitstaande balans per klant wordt dan gedeeld door het BNI per capita. 30 Een microfinancieringsinstelling kan zelf geld gaan lenen om kredieten te kunnen geven aan haar cliënteel. Dit kan bij een financiële instelling of bij gespecialiseerde fondsen (zie BRS 2010, p. 37).

12

CGAP stelt twee indicatoren voorop om financiële duurzaamheid na te gaan: operational selfsufficiency (OSS) en financial self-sufficiency (FSS). Via OSS bekijkt men in welke mate een MFI met haar operationele inkomsten (waartoe kapitaalsubsidies niet worden gerekend) haar totale reële kosten (operationele, financiële en loonverlieskosten) weet te dekken. FSS gaat na in welke mate een MFI met haar operationele inkomsten haar totale aangepaste kosten kan dekken. Aangepaste kosten verwijst onder meer naar aanpassingen voor inflatie, maar de meest relevante aanpassing betreft de zogenaamde “subsidy adjustments”. Om FSS te berekenen, worden in-kind subsidies (gratis of goedkope diensten, materiële schenkingen, etc.) alsook subsidized cost-of-capital (concessionele leningen) herberekend aan marktprijzen.31 Op die manier kan men nagaan of een MFI zelfredzaam zou zijn in een volledig commerciële, niet-gesubsidieerde setting (Rosenberg, 2009:10).

3.2.1.3 Impact De bovenstaande twee objectieven staan in se in dienst van het ultieme objectief, met name: een (positieve) impact genereren. De impact kan zowel op micro- als op macro-niveau worden geformuleerd. Impact verwijst naar de mate waarin de vooropgestelde doelstellingen door een MFI worden bereikt. Zoals gesteld, dient de primaire doelstelling van microfinanciering een sociaal doel: de levensstandaard van de armen, die via microfinanciering toegang krijgen tot financiële diensten, langs deze diensten verbeteren. MFIs moeten dus via hun dienstverlening een positieve impact genereren op het welvaartsniveau van hun cliënteel. Vertaald naar een grotere schaal, betekent dit een bijdrage leveren tot economische groei en het verlichten van de armoede. Mogelijke methodes voor het meten van de impact worden niet besproken, daar dit objectief in deze studie niet direct wordt bestudeerd en dit ons dus te ver zou leiden.32 Impact komt, via een focus op het principe van Social Performance Management (SPM), echter wel indirect aan bod (zie 3.4).

31

Er wordt bv. berekend hoeveel een MFI zou moeten hebben betaald voor een zachte lening indien ze die aan marktprijzen zou hebben moeten afsluiten. Dit soort aanpassingen brengt hogere kosten voor een MFI in kaart, hetgeen uiteraard een invloed heeft op het netto inkomen dat een MFI –binnen deze berekening- kan voorleggen. De formule voor financial self-sufficiency is de volgende: Financial Self-sufficiency = Operating revenue / (operating expenses + financial expenses + loan loss provisions + expense adjustments). Expense adjustments staat o.a. voor de bovenvermelde subsidy adjustments, alsook voor inflation adjustments (Rosenberg, 2009:10). 32 Geïnteresseerden kunnen het werk van El-Zoghbi en Martinez (2011) “Measuring Changes in Clients Lives through Microfinance: Contributions of Different Approaches” raadplegen. In dit artikel bieden de auteurs een kritisch overzicht van verschillende methodes rond impactmeting.

13

3.3 Spanningsveld tussen de objectieven 3.3.1 (Depth of) Outreach vs Financiële duurzaamheid MFIs dienen dus enerzijds te streven naar een grote outreach, waarbij ze niet enkel meer armen moeten bereiken (breadth of outreach), maar tevens meer van de allerarmsten onder die armen (depth of outreach). Daarnaast moeten MFIs financiële duurzaamheid nastreven: indien ze er niet in slagen hun kosten te dekken, dreigt op termijn immers het faillissement. Hier vloeit een belangrijke trade-off uit voort, dat het debat rond microfinanciering duidelijk beheerst. Het realiseren van “breadth of outreach” en sustainability lijken (enigszins) compatibel, daar men door diensten te leveren aan een groot deel van de “upper” armen (diegenen juist boven of onder de armoedegrens) financiële duurzaamheid kan bereiken. Het is voornamelijk het inzetten op de “depth of outreach” dat de financiële duurzaamheid van een MFI duidelijk onder hevige druk plaatst. Het is volgens menig auteur dan ook geen toeval dat de meeste cliënten van microfinanciering zich rond de armoedegrens situeren. De armsten onder de bevolking worden zelden bereikt (Hulme & Mosley, 1996; Simanowitz et al., 2000; Maes & Foose, 2006; Parveen, 2009; Navajas et al., 2000; Lapenu, 2002; Helms 2006).33 Het organiseren van financiële diensten voor de armen –in het bijzonder de allerarmsten, brengt hoge transport- en communicatiekosten met zich mee. Armen wonen immers vaak in afgelegen en moeilijk toegankelijke, rurale gebieden. Het is bovendien een erg arbeids- en tijdsintensief proces, daar er vaak nood is aan het organiseren van opleidingen (de idee is dat de allerarmsten dienen te worden geschoold teneinde zorgvuldig met financiën te kunnen omspringen). De spaardiensten, die het meest gewaardeerd worden door de armsten, brengen in se geen inkomsten binnen voor een MFI. Integendeel, onderzoek van CGAP toonde aan dat een kleine spaarrekening (met bv. een saldo van 50$) vaak twee- tot driemaal zoveel operationele kosten meebrengt voor een MFI. Spaardiensten dienen vooral om klanten aan te trekken en fondsen op te bouwen, beide met het oog op het uitkeren van leningen. CGAP stelt echter dat hoewel het verzamelen van kleine spaardeposito’s veel klanten naar een MFI leidt, dit veel kost voor een beperkte financiering en dus nefast is voor de financiële duurzaamheid van een instelling (Westley & Palomas, 2010). Om die kosten enigszins te dekken, rekent menig MFI negatieve interesten aan op spaarrekeningen, de klant staat m.a.w. een percentage van zijn spaargeld af om gebruik te maken van de dienst (Rutherford, 2000; BRS, 2010). MFIs kunnen ook een return bekomen door de ingezamelde spaarsommen op rentedragende rekeningen bij commerciële banken te plaatsen. Dit wordt echter bemoeilijkt doordat de armsten snelle en gemakkelijke toegang tot hun spaargeld vragen, waardoor een MFI dus zelf veel liquide middelen in handen moet houden (Zeller & Sharma, 2002). Spaardiensten voor de armsten zijn dus moeilijk te rentabiliseren. Kredietverstrekking is en blijft bijgevolg de belangrijkste inkomensgenererende activiteit binnen een MFI. De return voor een MFI is echter ook daar 33

Hasemi & Aude de Montesquiou (2011:1) stellen in dat opzicht “Microfinance is about extending financial access to poor and excluded people. However, apart from a few notable exceptions, microfinance has not typicaly reached extremely poor people – those at the lowest level of the economic ladder. The majority of the world’s estimated 150 million microcredit clients are thought to live just below and more often, just above the poverty line.”

14

omgekeerd evenredig met de financiële slagkracht van armen. Hoe beperkter het inkomen, hoe lager de lening die kan worden verkregen en hoe minder een instelling verdient via de aangerekende interesten. Bij het begeleiden van elke klant zijn echter administratieve kosten verbonden, onder meer het identificeren en screenen van klanten, het verwerken van kredietaanvragen, uitgeven van leningen, het verzamelen van terugbetalingen, het opvolgen van evt. wanbetalers. Daar waar dit vaste kosten betreft, die dus niet verschillen naargelang de grootte van de lening, blijft ook de interest onveranderd ongeacht de omvang van de lening. Dit impliceert bijgevolg dat er minder return is op een kleine dan op een grote lening, wat betekent dat de kosten moeilijker kunnen worden gedekt wanneer men vooral kleine leningen uitschrijft (Paxton & Cuevas, 2002; Zeller & Johannsen, 2006). Het risicio op nietterugbetalingen is ook groter bij klanten die zich duidelijk onder de armoedegrens bevinden, daar deze kwetsbaarder zijn bij shocks (Sarma & Borbora, 2011). Daarbovenop komt dat de armsten doorgaans geen bankgaranties kunnen voorleggen, waardoor men geen stok achter de deur heeft in geval van wanbetalingen. Er lijkt als gevolg een trade-off te bestaan tussen de poverty outreach en financiële duurzaamheid. Gonzalez Aguilar (2006:1) stelt in dat opzicht: “The extent to which microfinance programmes are able to reach the poorest of the poor with their services is still an open debate.” Dat debat zal in 3.4 worden besproken.

3.3.2 Impact vs financiële duurzaamheid Er kan ook een trade-off ontstaan tussen impact en financiële duurzaamheid. Om de impact te verhogen, bieden vele MFIs complementaire, niet-financiële diensten aan hun ontleners met het oog op een betere terugbetaling van de leningen. Het betreft veelal sensibiliserings- en capacity-buildingactiviteiten, waaronder beroepsopleidingen, geldmanagement sessies e.a. (BRS, 2010). Hickson (1999:18) ziet dit als een imperatief gegeven wanneer men de armsten succesvol wenst te bereiken: “very poor households are essentially incapable of effectively managing small businesses and therefore are unable to use financial services without first participating in awareness and capacity building programs”. Indien microkrediet niet wordt gekoppeld aan opleidingen, dreigt een contraproductief effect: door slecht beheer van het geld, kan een klant zich door de microfinanciering in de schulden werken (Helms & Reille, 2004).34 Hoewel niet-financiële diensten geenszins als een garantie voor een goede impact gelden, verhoogt het aanbieden ervan wel de slaagkansen van een klant (impact), wat bevorderlijk is voor de terugbetaling van de lening (Lanao Flores & Serres, 2009:4). Dit zorgt evenwel voor grote(re) operationele kosten, hetgeen de financiële duurzaamheid in het gedrang brengt indien deze diensten niet worden gedekt door de prijs van de financiële producten (m.a.w. door deze door te rekenen aan de klanten, wat evenwel opnieuw de poverty 34

De GoR onderschrijft dit gevaar in z’n Nationaal Microfinancieringsbeleid: “When vulnerable people are exposed to high risk they may even become poorer, especially when credit is not accompanied by capacity building.” (MINECOFIN, 2007:16). FOREDEM, het voormalige microfinancieringsfonds van de Rwandese Ontwikkelingsbank (BRD), riep Rwandese MFIs, omwille van lage terugbetalingspercentages, reeds eind 2008 op om hun cliënten beter op te leiden en te begeleiden met betrekking tot het beter beheren en aanwenden van de verkregen kredieten (The New Times 10/12/2008).

15

outreach hypothekeert) of via publieke transfers (Zeller & Meyer, 2002; Zeller & Johannsen 2006, Lanao Flores & Serres 2009).

3.4 Debat: welfaristen versus institutionalisten In het bovenstaande deel werd reeds de klemtoon gelegd op de spanningen die ontstaan tussen de objectieven ‘(depth of) outreach’ en ‘sustainability’, waarbij de complementariteit van deze beide objectieven in twijfel werd getrokken. Dat spanningsveld heeft de aanleiding gegeven tot een belangrijke discussie binnen het veld van microfinanciering. Dit debat is te kaderen binnen het nieuwe paradigma in de microfinancieringssector, waarbinnen men steeds minder geneigd is om MFIs te subsidiëren en steeds meer de nadruk legt op de financiële duurzaamheid en efficiëntie van deze instellingen (Christen, 2001). Die stijgende focus op de financiële duurzaamheid is te wijten aan recente ontwikkelingen in de sector. Enerzijds is er een toenemende concurrentie tussen verschillende microfinancieringsinstellingen. Anderzijds neemt er ook een commercialisering van de sector plaats. In het licht van het succes van microfinancieringsprogramma’s hebben commerciële banken immers interesse gekregen in de praktijk van microkrediet (Rhyne & Otero, 2006). Die commercialisering kan positieve effecten genereren. MFIs zouden commerciële fondsen kunnen aantrekken, waardoor er potentieel meer klanten zouden kunnen worden bereikt. Verder kan de stijgende concurrentie leiden tot een toenemende efficiëntie bij de MFIs, wat zich zou vertalen in lagere kosten en dus lagere prijzen wat positief zou zijn voor de (armere) klanten (Hermes & Lensink, 2007). Het potentiële negatieve effect kan zijn dat er voornamelijk aandacht zal worden besteed aan meer welvarende klanten, ten koste van de dure en risicovolle armen.35 Hoe dan ook verscherpt commercialisering de spanningen tussen outreach en financiële duurzaamheid, wat het onderwerp vormt van het debat tussen de ‘welfaristen’ en de ‘institutionalisten’36 (Gonzalez Aguilar, 2006; Morduch, 2000; Hermes & Lensink, 2007). De welfaristen focussen op de “depth of outreach”. Dit vormt voor hen, de initiële sociale missie indachtig, de belangrijkste doelstelling van microfinanciering. Zij menen dat een focus op financiële duurzaamheid voor een ‘mission drift’ zorgt (Hermes, Meesters & Lensink, 2008).37 We beargumenteerden reeds dat een focus op een stijgende depth of outreach met hoge(re) kosten en een lagere return gepaard gaat en bijgevolg de financiële duurzaamheid onder druk zet. Hermes et al. (2008) verwachten daarom dat het focussen op financiële duurzaamheid gepaard zal gaan met een toename van de omvang van de leningen door de neiging om geld te lenen aan meer welvarende klanten, daar dit een grotere return en dus (potentiële) winst impliceert. Men zal zich dus niet langer richten op de arm(st)en die men via microfinanciering initieel wenste te bereiken (Zeller & Johannsen, 2006; Hudon & Traca,

35

Wanneer een focus op de breadth of outreach ten koste gaat van de depth of outreach spreekt men over een ‘mission drift’ (Christen, 2001). 36 Morduch (2000) spreekt in meer passende bewoordingen over respectievelijk het “poverty camp” en het “sustainability camp”. 37 Rhyne (1998:8): “Sustainability is not and end in itself, but rather a means to the end of improved social welfare”.

16

2006).38 Een focus op financiële duurzaamheid lijkt bijgevolg tot een stijgende breadth of outreach te leiden, hetgeen evenwel ten koste zal gaan van de poverty outreach (Hamada, 2010). Annims (2009) studie bevestigt de trade-off tussen financiële zelfredzaamheid en het bereiken van arme(re) klanten. Deze auteur focuste op de bronnen van de fondsen waarover MFIs beschikken en zag een wezenlijk verband tussen de herkomst van de fondsen en de (depth of) outreach, het bereiken van arme klanten: MFIs die putten uit fondsen die ze zelf moeten mobiliseren (via eigen vermogen, (interesten op) kredietverstrekking en spaardeposito’s) bereiken significant minder arme klanten.39 Hudon en Traca (2006) tonen eveneens aan dat sterk gesubsidieerde MFIs een lagere duurzaamheid kennen, wat zij verklaren door het feit dat MFIs die subsidies krijgen, de neiging hebben om meer op de armsten te focussen, waardoor de (relatieve) administratieve40 en operationele kosten hoger liggen. De aanhangers uit het andere kamp (Rhyne, 1998; Christen, 2001; Isern & Porteous, 2005), de zogenaamde institutionalisten, prioriteren het nastreven van financiële duurzaamheid boven de depth of outreach. Deze auteurs stellen namelijk dat het vergroten van de poverty outreach en het nastreven van financiële duurzaamheid compatibele objectieven zijn, met name omdat het vergroten van de schaal van de operaties, m.a.w. meer klanten gaan bereiken (breadth of outreach) ook zal zorgen voor een stijgend aantal armen onder de klanten (depth of outreach).41 In dat opzicht trekken ze de trade-off tussen depth of outreach en sustainability in twijfel. Door “cross-subsidiëring” moet een organisatie in staat zijn om de winsten uit het bereiken van meer welvarende klanten te gebruiken om de hoge kosten verbonden aan de organisatie van de dienstverlening aan de armste klanten te dekken (Microbanking Bulletin, 2007:27).42 De institutionalisten vertrekken vanuit de assumptie dat microfinanciering hoe dan ook een positieve economische en sociale impact heeft op de cliënten en dat de MFIs dus vooral het 38

In dit opzicht werd vaak verwezen naar de Banco Compartamos in Mexico, algemeen als één van de mooiste voorbeelden van financiële duurzaamheid beschouwd. In 2005 bleek evenwel dat 50% van nieuwe klanten uit het hoogste tertiel en 75% uit de 2 hoogste tertielen van de bevolking kwamen. (Armendariz & Morduch, 2005 in Hudon & Traca, 2006). Ontstaan uit een ngo met een oog voor de sociale missie van microfinanciering evolueerde Banco Compartamos inmiddels tot een beursgenoteerde, commerciële instelling die hoge winsten realiseert door hoge interestvoeten aan te rekenen. Sinds de beursgang in 2007 lopen de intrestvoeten op leningen op tot ca. 86%, waardoor er nog weninig ruimte lijkt voor de initiële sociale missie (BRS, 2010). 39 Naast de (herkomst van de) fondsen wijst de auteur evenwel op een bijkomend aantal significante factoren m.b.t. outreach: performance, karakteristieken van een instelling en leveringsstrategieën (bv. individuele versus groepsgebaseerde leningen) (Annim, 2009). 40 Administratieve kost per uitgeleende dollar. 41 Dit wordt in zekere zin aangetoond door Paxton & Cuevas (2002). In hun studie blijken credit unions in Centraal- en Zuid-Amerika een meer welgesteld cliënteel te bereiken dan village banks, die voornamelijk armen bedienen. In absolute termen bieden credit unions echter meer armen toegang tot financiële diensten dan de bestudeerde village banks, dit terwijl credit unions een heterogeen publiek aanspreken daar waar village banks zich quasi uitsluitend richten op de armen in de samenleving. Dit heeft volgens de auteurs alles te maken met economies of scale en de daaraan gekoppelde mogelijkheid tot cross-subsidiëring. 42 Dat meer welvarende klanten, als gevolg van de commercialisering van de sector, naar commerciële instellingen worden gelokt, houdt –in het licht van cross-subsidiëring- een bijkomend gevaar in. MFIs die steunend op cross-subsidiëring effectief armen willen bereiken, zien hun duurzaamheid door het wegtrekken van hun rijkere clientèle bedreigd. Morduch (1999:17) staat om die reden ook sceptisch tegen het principe van crosssubsidiëring : “Cross-subsidization is typically a short-term answer, since profitable sectors tend to eventually draw competition and profits eventually erode.”

17

aantal mensen dat bereikt wordt, zou moeten maximaliseren (breadth of outreach). Men vertrekt daarbij van een “win-win” assumptie: de instellingen die het meest focussen op financiële duurzaamheid en principes van goed bankieren in acht nemen, zullen het meest bijdragen tot armoedeverlichting. Door gaandeweg minder op subsidies terug te vallen en financiële duurzaamheid te bereiken, zullen deze MFIs kunnen groeien zonder de beperkingen die gepaard gaan met donorbudgetten. De idee is dat deze instellingen in staat zullen zijn om meer armen te bereiken dan diegenen die ondersteund worden met subsidies. Een veelgehoord argument in dit kamp is dat arme gezinnen simpelweg toegang wensen tot krediet en spaardiensten, niet tot goedkoop krediet en spaardiensten. Vanuit die logica gelooft men dat het mogelijk is om hoge interesten en vergoedingen te vragen, zonder de outreach te compromitteren. Als die logica de juiste zou zijn, zou veel armoedeverlichting kunnen gebeuren zonder kosten voor donoren of overheden, of mogelijk zelfs met winst voor deze laatste. Deze visie werd vertaald in een serie van “best practices” die onder meer wijd worden verspreid door het CGAP (Morduch, 2000:619). De praktijk toont evenwel aan dat de spanningen tussen het bereik van de dienstverlening en de financiële duurzaamheid van MFIs reëel zijn. De meeste microfinancieringsprogramma’s worden ondersteund met publieke fondsen en de meeste -zoniet alle- MFIs die grote aantallen van klanten onder de armoedegrens bereiken, moeten noodgedwongen putten uit overheidssubsidies of donorgelden om hun kosten te kunnen dekken (Zeller & Meyer, 2002). Een uitgebreide studie van alle MFIs die zich richten op de armste klanten onthulde dat deze instellingen met hun (eigen) inkomsten slechts 70% van hun kostentotaal wisten te dekken. Subsidies helpen om die (hoge) administratieve kosten te dekken, wat het mogelijk maakt om de prijs van de diensten te drukken. Op die manier kan de outreach van een MFI worden verdiept naar de armsten, die minder voor die diensten kunnen betalen. Uit dit onderzoek bleek trouwens dat donoren zelf verwachtten dat slechts 5% van ‘hun’ microfinancieringsprogramma’s ooit zelfbedruipend zouden kunnen worden (Khawari, 2004; Morduch, 1999; verwijzen naar studie van Microbanking Bulletin uit 1998). Diezelfde bedenking ziet men bij verschillende academici en onderzoekers die de trade-off tussen financial sustainability en depth of outreach erkennen (Sarma & Borbora 2011). Vele auteurs stellen dan ook dat subsidies de enige manier zijn waarop microfinanciering zijn rol in het verlichten van armoede kan spelen, in het bijzonder in afgelegen gebieden, waar het bereiken van grote aantallen van de armsten de toekenning van subsidies aan MFIs die zich tot hen richten, legitimeert (Zeller & Meyer, 2002; Hudon & Traca, 2006). De welfaristen wensen om die reden de invulling van financiële duurzaamheid te verbreden: in hun ogen kan een MFI duurzaamheid nastreven en realiseren, wanneer zij erin slaagt haar werking (blijvend) te financieren door gedurig donoren te vinden en subsidies te mobiliseren.43 De institutionalisten werpen daarentegen op dat duurzaamheid in dit geval een fragiel gegeven betreft: de externe afhankelijkheid van de overheid en eventuele donoren maken dat een instelling haar lot niet in eigen handen heeft. Donoren worden immers als erg 43

Pollinger et al (2007:36) definiëren sustainability als “the ability to cover annual budgets including grants, donations and other fundraising”.

18

wispelturige en onbetrouwbare bronnen van kapitaal beschouwd. Daarom werpt men de vraag op wat er met de instelling zal gebeuren op het moment dat de externe financiering opdroogt? Het CGAP (2004:14) waarschuwt hiervoor: “Institutions that do not cover their costs will decapitalize themselves and disappear unless governments or donors continue to pump in subsidies. But even where such subsidies are available, they are almost never large enough to meet more than a fraction of demand [...]There is no reason to expect government and donor subsidies for poor people’s finance to increase dramatically in the future – if anything, the trend seems to be downward.”44 Om die reden zien de institutionalisten zelfredzaamheid als het te bewandelen pad en verwerpen ze de bredere definitie van financiële duurzaamheid, waarin subsidiëring een plaats krijgt.45 Een bijkomend argument is dat ervaringen in het veld van microfinanciering aantonen dat subsidies of andere vormen van externe financiering een nefast effect kunnen hebben op de efficiënte werking van organisaties. MFIs blijken volgens CGAP namelijk minder zorgvuldig om te springen met subsidies dan met de fondsen van de eigen klanten.46 Het kernargument is evenwel dat subsidiëring een rem plaatst op de commercialisering van de sector, wat echter breed wordt aangemoedigd vanuit o.a. CGAP. Het CGAP stelt immers dat overmatige subsidiëring leidt tot marktverstoringen, hetgeen de sector beschadigt, daar dit zorgt voor barrières die de intrede van private spelers, zoals commerciële banken, ontmoedigt (CGAP, 2005). De huidige tendens binnen microfinanciering helt dan ook over naar een voorkeur voor financiering via intern gegenereerde en externe commerciële fondsen, hetgeen volgens de institutionalisten het meeste garantie biedt op het voortbestaan van een MFI op langere termijn. Dit debat beheerst de hele microfinancieringssector en dringt bepaalde kwesties naar de achtergrond. De overmatige focus op de vraag of poverty outreach en financiële zelfredzaamheid kunnen worden gecombineerd, zorgt ervoor dat bepaalde vragen amper nog worden gesteld. Financiële zelfredzaamheid is een evidentie geworden, mede door de voortrekkersrol die CGAP hierin heeft gespeeld. Bateman (2010:3) verzet zich tegen wat hij omschrijft als “the hard-line belief that the poor must pay the full cost of any program that is ostensibly designed to help them”. Men kan zich immers afvragen waarom (effectieve) programma’s om mensen uit de armoede te halen, zelfbedruipend zouden moeten zijn (Morduch, 2000:619). We kunnen in dat verband Zeller en Meyer citeren (2002:5): 44

Morduch (2000:619) bekritiseert de idee dat subsidiëring uiteindelijk zal verdwijnen: “It is unclear why the starting point for so many is the belief that, as a matter of course, funding will be pulled away from programs, even those able to demonstrate sustained social effectiveness.” 45 CGAP (2003, p.19) spreekt in z’n Microfinance Consensus Guidelines wat dat betreft zelfs over een consensus in de microfinancieringsindustrie: “The industry has accepted that, in the long term, MFIs should be able to operate without subsidies, relying instead on commercial sources and private investment at market rates”. 46 Iets wat wordt tegengesproken door Hudon & Traca (2006) die geen impact of rol zien van subsidies op de management ratings die MFIs krijgen van geaccrediteerde instellingen. Het theoretische argument naar de impact van subsidies op de efficiëntie van een MFI gaat trouwens in 2 richtingen. Enerzijds wordt, vertrekkende van effecten van subsidies en het traditionele moral hazard argument, gesuggereerd dat (hoge) subsidies de stimulans naar efficiëntie doen afnemen. Anderzijds stelt men dat subsidies voor infrastructuur of human resources MFIs net kunnen helpen om de efficiëntie van hun werking te verhogen (Hudon & Nawaz, 2010).

19

“Public investments are justified from a public policy perspective only if the discounted social benefits of public investment in microfinance are expected to outweigh the social costs. (These costs include the opportunity costs of forgoing the benefits of other public investments, such as in primary education, when scarce government of donor funds are used for microfinance).”47 Het bovenstaande citaat vat mooi het moeilijke evenwicht samen dat binnen de praktijk van microfinanciering moet worden nagestreefd: teneinde zoveel mogelijk van de armsten te bereiken (breadth én depth of outreach), moet men de nodige financiële middelen kunnen mobiliseren (financiële duurzaamheid). Wanneer men (breadth én depth of) outreach en financiële duurzaamheid succesvol wenst te combineren, lijkt men bijgevolg aangewezen op subsidies, hetgeen echter enkel gerechtvaardigd lijkt indien de sociale voordelen (impact) van deze publieke investeringen de sociale kosten overstijgen. Welfaristen bepleiten daarom een continuerende rol voor subsidies om ervoor te zorgen dat MFIs trouw blijven aan hun missie om krediet en andere financiële diensten naar de armsten te brengen, die zich geen commerciële microfinancieringsproducten kunnen veroorloven (Morduch, 2000; Hudon & Traca, 2006). Hulme & Mosley (1996) stellen dat een instelling een keuze moet maken: ofwel financiële zelfredzaamheid realiseren ofwel armoede bestrijden.

Indirecte blik op impact: Hoewel impact in deze studie enkel indirect zal worden belicht via de focus op (depth of) outreach en financiële duurzaamheid, verdient dit enige aandacht. Impact is namelijk het objectief waar het in microfinanciering in principe om draait. De andere doelstellingen staan beide ten dienste van het realiseren van een (langdurige) positieve impact. De historische missie van microfinanciering is bijdragen tot armoedebestrijding. Zoals beklemtoond lag de initiële focus van microfinanciering op outreach naar de arm(st)en, maar werd financiële duurzaamheid gaandeweg even belangrijk, zoniet van groter belang wanneer commerciële spelers en privaat kapitaal hun weg vonden naar de sector. Het gevolg is dat het meten van de impact wordt gereduceerd tot het meten van de financiële prestaties van een MFI. Impact wordt daarbij ingevuld in kwantitatieve termen: het aantal bereikte klanten, de uitgegeven leningen, verzamelde spaardeposito’s, etc. Bij microkrediet hanteert men bijvoorbeeld vaak terugbetalingspercentages als indicator voor impact: de redenering is immers dat, indien de klanten erin slagen een lening terug te betalen, de (positieve) impact van de aangeboden diensten gegarandeerd is. Dit gaat evenwel té kort door de bocht, daar terugbetaling mogelijk gebeurt onder grote sociale druk, waarbij de klant moest overgaan tot het verkopen van belangrijke bezittingen teneinde zijn schuld af te lossen (Maes & Foose, 2006; Bateman & Chang, 2009:13; Hamada, 2010).

47

Zeller spreekt consequent over public investments i.p.v. subsidies, want zo beargumenteert de auteur: “these funds constitute public investment in institution and system building”. Een kwestie van semantiek, maar één met een ideologische dimensie, daar dit woordgebruik ingegeven is omdat de term “subsidie” vaak een te negatieve connotatie krijgt (Zeller & Johannsen, 2006:5).

20

Er is daarom nood aan een blik op de outreach en impact, m.a.w. op de sociale prestaties en niet enkel de financiële prestaties van MFIs. In het licht van de sociale missie, betekent dit dat men moet nagaan of MFIs hebben bijgedragen tot een verbetering van de armoedesituatie van de klanten en hun gezinnen, en zoja, achterhalen in welke mate en op welke manier dit gebeurde (El-Zoghbi & Martinez, 2011). Het belang van social performance measurement (SPM) (in beleid) kan niet worden onderschat. Dit zal MFIs ertoe aansporen hun sociale missie niet te vergeten of te compromitteren in het nastreven van financiële targets en hen in staat stellen om hun sociale prestaties zichtbaar te maken voor donoren en investeerders, wat mogelijk tot meer fondsen zal leiden voor sociaal-georiënteerde MFIs (Milan & Zeller, 2008).

3.5 SACCOs: een model waarin financiële en sociale duurzaamheid kan worden gecombineerd ? Moeten we uit het voorgaande debat concluderen dat het combineren van sociale en financiële duurzaamheid een utopie is, die dus best verlaten kan worden? Of lijken er toch mogelijkheden om beide doelstellingen (poverty outreach en sustainability) zonder al te grote trade-off te combineren? Er werd reeds verduidelijkt dat binnen traditionele MFIs, die vaak omschreven worden als top-down MFIs, de spanning tussen deze twee objectieven sterk speelt. Die spanning heeft ervoor gezorgd dat men binnen de microfinancieringssector op zoek gaat naar de meest aangewezen structuur om beide doelstellingen te verenigen, m.a.w. een type MFI die een sterke (brede én diepe) outreach kan realiseren op de meest kost-efficiënte manier. Dat potentieel worden community-based initiatieven waaronder SACCOs, village banks, zogenaamde self-help groups, e.a. toegedicht (Gaboury & Quirion, 2006; Hirschland et al., 2008; Turtianen, 2008). In het kader van deze masterproef zal enkel op SACCOs worden gefocust, daar deze financiële coöperatieven het onderwerp van deze studie vormen. De redenering hierachter is dat de (arme) rurale bevolking, via deze SACCOs, gemakkelijker toegang zal krijgen tot (basis) financiële diensten en dus van de voordelen van microfinanciering zal kunnen genieten. Als een financiële instelling onder coöperatieve vorm, zijn leden in een SACCO zowel eigenaar als klant zijn. Deze instellingen worden doorgaans opgericht door mensen met een gemeenschappelijke band in hun eigen regio en worden dus plaatselijk beheerd. Men spreekt over bottom-up organisaties, daar deze instellingen van ‘onderuit’ worden opgericht en bestuurd door hun leden volgens het principe “one man, one vote”. De daaraan geassocieerde nabijheid tot potentiële leden, zowel in termen van geografie als in levenssfeer, is een belangrijk gegeven met het oog op het verhogen van toegang tot (micro)financiering. Dit impliceert bijgevolg een potentieel grotere outreach (Zeller & Johannsen, 2006; Turtianen, 2008).

21

“SACCOS reach members and areas (i.e. rural) that are unattractive to banks. They can provide access to members of the population who would not normally save in the formal sector, nor be able to physically access a traditional financial institution, especially commercial, due to locality and deposit restrictions.” (MINECOFIN, 2009a:7) Voorts zou dit moeten bijdragen tot de financiële duurzaamheid van de MFIs. Door microfinanciering te ‘decentraliseren’ (in se “binnen” de rurale gemeenschap te organiseren), worden de werkings- en administratiekosten immers gedrukt. Door het plaatselijk beheer vallen communicatie- en transportkosten grotendeels weg. Bovendien liggen de salarissen voor personeel veelal lager dan bij traditionele MFIs en worden de financiële diensten in meer bescheiden accommodatie georganiseerd in vergelijking met filialen van “professionele” MFIs. Bottom-up organisaties zijn verder vaak aan een gunstiger belastingregime onderworpen. Een niet onbelangrijk gegeven is dat het probleem van de asymmetrische informatie minder speelt, daar men binnen SACCOs kan profiteren van lokale kennis: binnen de gemeenschap heeft men doorgaans een adequaat zicht op de kredietwaardigheid van een potentiële klant, daar waar men binnen een meer traditionele MFI stevig moet investeren in screening om de solvabiliteit van een kandidaat-ontlener te achterhalen, wat hoge(re) kosten impliceert (Paxton & Cuevas, 2002; Khawari, 2004; Aeschliman, 2007; Turtianen, 2008). Door die relatief lage kostenstructuur kunnen bottom-up organisaties leningen uitgeven die kleiner zijn dan wat haalbaar is voor formele, geprofessionaliseerde MFIs. Op hun beurt kunnen ook interesten op leningen relatief laag worden gehouden, hetgeen een betere terugbetaling door leners zou moeten garanderen maar het bovenal mogelijk maakt om armere burgers aan te spreken (depth of outreach)48 (Branch, 2005). Deze redenering wordt gestaafd aan de hand van een grootschalige studie van de Wereldbank (Turtianen, 2008), waarin aangetoond wordt dat SACCOs de meeste opportuniteiten bieden voor het vergroten van de rurale outreach en dit aan de laagste kosten. Wanneer de grootte van leningen gebruikt wordt als indicator voor de armoedesituatie, blijken leden van bottomup organisaties gemiddeld genomen effectief armer dan die van traditionele MFIs (Murray & Rosenberg, 2006:4). Dit doet vermoeden dat community-based initiatieven zoals SACCOs, dankzij de comparatieve voordelen, in elk geval theoretisch de meest aangewezen kanalen voor microfinanciering lijken, vermits poverty outreach en sustainability er enigszins kunnen worden verzoend. Binnen de donorwereld wendt men zich daarom steeds vaker tot (het promoten van) dergelijke bottom-up organisaties om microfinanciering beschikbaar te maken in de armste en afgelegen gebieden (Turtianen, 2008). De geschetste voordelen betekenen niet dat bottom-up organisaties, waaronder SACCOs, as such een garantie bieden voor een hogere poverty outreach. We kunnen hierbij verwijzen naar Zeller en Johanssen (2006) die na onderzoek in Peru en Bangladesh concludeerden dat de depth of outreach verschilde naargelang het type van microfinancieringsinstelling, waarbij coöperatieven de beste cijfers voorlegden qua poverty outreach. Daaruit wensten deze auteurs 48

Deze argumentatie vindt men ook duidelijk terug in de Umurenge SACCOs Strategie: “Well-run SACCOs are known for having low overhead and low administrative costs, which enables them to make loans at interest rates that are lower than those charged by other micro-credit providers.” (MINECOFIN, 2009a:8).

22

echter niet af te leiden dat het type van de instelling een doorslaggevende rol speelt in de poverty outreach. Zij stellen namelijk dat bepaalde kenmerken die dit type MFIs uitdragen, die echter ook bij andere MFIs kunnen voorkomen, het sterkst blijken door te wegen. Ze verwijzen naar vier aspecten: de missie van de instelling zal bepalen hoe de MFI zich zal positioneren op de markt. De targeting strategie is eveneens van doorslaggevend belang voor de poverty outreach. MFIs die duidelijk wensen uit te breiden in rurale gebieden, die actief armen gaan targeten en die armoede-indicatoren gebruiken om welvarende, niet-arme klanten te filteren, zullen een hogere poverty outreach realiseren. Daarnaast zorgt het inspelen op sociaal kapitaal en groepsdruk via solidariteitsgroepen of andere mechanismen om de kostenvoordelen verbonden met dit soort van bottom-up microfinanciering te benutten.49 Ten slotte zal het ontwikkelen van pro-poor producten, zoals (goedkoop) krediet, spaardiensten en verzekeringen de vraag bij armere segmenten van de bevolking helpen triggeren (Zeller & Johannsen, 2006). Ook Turtianen werpt in zijn rapport een belangrijke vraag op wat betreft het nastreven van poverty outreach door coöperatieven: “Would financial cooperatives be interested in expanding their outreach?” (Turtianen, 2008:37). Hij stelt dat financiële coöperatieven, zijnde member-based self-help organizations, gevoelsmatig een plicht hebben om verder in rurale gebieden te gaan opereren en dus hun poverty outreach uit te breiden.50 Vanuit een meer rationeel economisch oogpunt kan men zich afvragen of het wel in het belang is van (de huidige leden van) de coöperatieven om hun poverty outreach uit te breiden. Vele financiële coöperatieven in ontwikkelingslanden zijn financieel zwak en werden opgericht voor de economische lotsverbetering van hun leden, niet om een hand uit te reiken naar een risicovol en duur cliënteel.51 Die leden kunnen wel een aantal sociale functies opnemen voor de leden van de omliggende gemeenschap52, maar ze hebben geen enkele sociale verplichting om de fondsen van de leden van de coöperatieve te gaan gebruiken voor niet-leden, zoals landlozen, de allerarmsten, of mensen in afgelegen gebieden. De oorspronkelijke leden van deze coöperatieven kunnen duidelijk gekant zijn tegen het gebruik

49

Door te steunen op solidariteitsgroepen hoeft een MFI zelf geen informatie in te winnen over de kredietwaardigheid van de klanten. Dat gebeurt binnen de groep, daar de groep als dusdanig garant staat voor elk groepslid. Onder druk van de groep zal elk lid ook meer geneigd zijn zijn deel van een lening terug te betalen, hetgeen de MFI een bepaalde zekerheid biedt wat betreft de terugbetaling van leningen. Door de kredietaanvraag te bundelen kan elk individueel lid een lening bekomen, daar waar dit via een individuele aanvraag onmogelijk zou zijn geweest door het gebrek aan garanties en het té kleine aangevraagde bedrag. 50 Het zevende internationale coöperatieve principe verwijst trouwens naar solidariteit en aandacht voor de lokale gemeenschap waarin de coöperatieve opereert (International Cooperative Alliance 2011). 51 Dit wordt ook duidelijk erkend in Umurenge SACCOs strategie, waarin staat dat daar waar een coöperatieve niet tot doel stelt om aan winstmaximalisatie te doen, een coöperatieve tevens niet wil optreden als een “actor of social change” zoals een non-profit organisatie nastreeft. Het doel is echter “to maximize the benefit which the members users can obtain from their commercial transactions with the cooperative" (MINECOFIN, 2009a:5). 52 In Rwanda is dit principe opgenomen in de wet op coöperatieve organisaties. Één van de ‘cooperative principles’ in artikel 3 van deze wet luidt : “concern for development of the community where the Cooperative Organization is located” (GoR, 2007c).

23

van hun (beperkte) fondsen om dergelijke groepen te helpen.53 De leden zullen de managers van coöperatieven vaak vragen: “wie zal er betalen voor de uitdieping van de outreach? Gebruiken jullie het kapitaal dat wij hebben geaccumuleerd om nieuwe en waarschijnlijk onrendabele klanten aan te trekken?” (Turtianen, 2008).54 Turtianen stelt dat financiële coöperatieven in se wel sociale opdrachten kunnen vervullen, zoals het uitbreiden van hun outreach naar deze groepen, maar dat zulke taken moeten gefinancierd worden met externe geldbronnen en dat deze interventies plannen moeten bevatten om zulke activiteiten op termijn duurzaam te maken.

3.6 Deelconclusie Er bestaan duidelijke spanningen tussen outreach en sustainability. Indien men de initiële sociale doelstelling van microfinanciering, namelijk de armsten trachten te bereiken, wenst te realiseren, moet men hier een passend antwoord op vinden. Zoals gesteld, bestaan er in globo twee visies op de problematiek en de aangewezen benadering. Enerzijds kan men de institutionalistische aanpak volgen. Die vertaalt zich in het nastreven van financiële zelfredzaamheid door sterk op de breadth of outreach te focussen. De idee is dat via die brede outreach en het principe van cross-subsidiëring evenzeer een aanzienlijke poverty outreach kan worden gerealiseerd. De welfaristen bepleiten een andere aanpak. Dit kamp vertrekt van een sterke focus op de depth of outreach. De idee is dat het bereiken van een substantiële poverty outreach door de hoge kosten quasi noodzakelijk gepaard gaat met subsidies. Cross-subsidiëring wordt er immers als een weinig duurzame, korte-termijn oplossing gezien. SACCOs worden beschouwd als interessante kanalen waarlangs (breadth én depth of) outreach en sustainability kunnen worden verwezenlijkt door een aantal comparatieve kostenvoordelen. Doch bieden ze geen garantie voor het realiseren van een substantiële poverty outreach in rurale middens. SACCOs mikken immers op -en bereiken als gevolg- een brede waaier van socio-economische niveaus: gaande van armen tot middenklasse tot zelfs (relatief) welvarenden. Verscheidene studies hebben aangewezen dat financiële coöperatieven slechts in beperkte mate arme huishoudens bereiken55 (Helms, 2006; Grace, 2007). Om een beduidende poverty outreach te realiseren, moet het bereiken van de arm(st)en daarom deel uitmaken van de missie en dient deze doelstelling ook een concrete vertaling te krijgen in de praktijk (Zeller & Johanssen, 2006). Dit zal onder meer worden bekeken in de Rwandese context.

53

Het cliënteel van credit unions of SACCOs is vaak erg heterogeen, aldus Paxton & Cuevas (2002:135) “In contrast, credit unions (to village banks) serve a wider range of socioeconomic levels within a community – the poor, the middle class and the relatively wealthy”. 54 Lapenu (2002:311) verwijst eveneens naar het probleem dat dergelijke instellingen gebaseerd zijn op het delen van financiële lasten en risico’s door de leden, wat vaak leidt tot de exclusie van de armsten onder de armen. 55 In een studie uit 2006 kwam het MicroBanking Bulletin tot de conclusie dat van de 800 miljoen mensen die financiële coöperatieven wereldwijd bedienen, ca. 640 miljoen, oftewel 80%, uit de (niet-arme) middenklasse komt (Grace, 2007:2).

24

In het empirische deel van deze studie wordt in eerste instantie dieper ingegaan op de gebruikte methodologie en de operationalisering van de onderzoeksvragen. Vervolgens wordt bekeken hoe de aanpak in de Rwandese context met de USS gebeurt, meer bepaald naar hoe beide objectieven –outreach en sustainability- in de USS worden geïncorporeerd. Daarbij wordt zowel gekeken naar de beleidsvisie en het beleidsdiscours als naar de beleidspraktijk, met name de implementatie van de strategie.

4 Empirische luik 4.1 Methodologie We wensten in het kader van deze studie na te gaan hoe de objectieven outreach en financiële duurzaamheid in de USS werden benaderd en geïncorporeerd. In het licht van de grote spanningen tussen beide objectieven wouden we analyseren hoe men outreach en financiële duurzaamheid in de Rwandese context invult en hoe men deze doelstellingen denkt te zullen verzoenen. Een eerste vereiste hierbij was nagaan of het bereiken van een substantiële poverty outreach effectief een doel vormt en, zo ja, hoe men die poverty outreach tracht te verzekeren. Hierbij was, in het licht van de besproken trade-off tussen financiële duurzaamheid en outreach, een blik op de financiële strategie vereist. CENTRALE VRAGEN: I. Hoe beschouwt men outreach? (Impliciet: vormt poverty outreach een doel?) II. Hoe benadert men financiële duurzaamheid? III. Welke stappen onderneemt men om beide doelstellingen te verzoenen? IV. Welke aspecten werden opgenomen om een poverty outreach te realiseren? Om dit na te gaan was een holistische aanpak vereist, waarbij niet enkel de USS werd bestudeerd, maar tevens het overkoepelend beleid (National Microfinance Policy en National Savings Mobilisation Strategy) en het legale kader rond microfinanciering in beschouwing diende te worden genomen. De analyse gebeurde aan de hand van een kwalitatieve studie die uit 2 methodes putte: In eerste instantie werd via een extensieve literatuurstudie van primaire documenten (beleidsdocumenten rond de USS, wetteksten, etc.) en secundaire bronnen (krantenartikels waarin policy makers aan het woord komen, waarin bericht wordt over de voortgang van de strategie, etc.) informatie ingewonnen over de beleidskoers en -praktijk. Vervolgens werd er informatie gehaald uit diepte-interviews. Enerzijds werd er gesproken met beleidsmakers, betrokken bij het ontwerp, de ontwikkeling, implementatie, evaluatie en supervisie van het project, waarbij er ook een aantal evaluatiedocumenten en gegevens 25

werden verkregen waaruit de analyse verder kon putten. Anderzijds werd er tevens gesproken met experten die actief zijn in de microfinancieringssector in Rwanda. Vanuit hun expertise konden zij een externe en kritische blik bieden op het Umurenge SACCOs project van de Rwandese overheid.56 Op basis van een literatuurstudie rond microfinancieringsprojecten en meer bepaald financiële coöperatieven, werden de objectieven outreach en sustainability geoperationaliseerd. M.b.t. outreach werd besloten om het beleid op volgende aspecten te analyseren. Enerzijds werd er naar het discours en de doelstellingen gekeken. • Sociale missie / visie achter het Umurenge SACCOs project: vormt het bereiken van de armsten een duidelijke doelstelling? Daarnaast werd er gekeken in welke mate en op welke manier in het beleid effectief werk wordt gemaakt van deze doelstelling. Hierbij bestudeerden we volgende aspecten: • Pro-actieve targeting van armoede: werd er gebruik gemaakt van armoedetargeting methodes (zoals participatory wealth ranking methodes, CASHPOR House Index, etc.) om armen effectief te targeten? (Gonzalez Aguilar, 2006; Simanowitz, Nkuna & Kasim, 2000)57 • Productdesign: Welke financiële diensten en producten worden er door de SACCOs aangeboden? In welke mate zijn deze op maat van ‘de’ armen? • Niet-financiële diensten: In welke capaciteitsversterkende, niet-financiële diensten voorziet het beleid via de SACCOs? Dit soort activiteiten wordt door menig auteur en betrokkene uit de sector als een imperatief gegeven beschouwd met het oog op het realiseren van een positieve uitkomst bij het leveren van financiële diensten aan armen. • Interest rate policy: welke politiek wordt er gevoerd op het vlak van interesten? Simplistisch gesteld kan men zeggen dat hoge interesten op kredieten en lage rentes op spaarrekeningen in het belang zijn van MFIs en dus gepaard gaan met een focus op financiële duurzaamheid. Lage interesten op leningen en hoge interesten op spaarrekeningen komen bovenal de (minderbedeelde) klanten ten goede en wijzen op het voornemen van een instelling om de outreach van zijn dienstlevering te verdiepen en armere klanten te bereiken. • Social performance management/measurement: SPM verwijst onder meer naar de monitoring van de poverty outreach en de impact van microfinanciering. Deze praktijk wil een antwoord bieden op de tendens binnen de microfinancieringssector om bij monitoring een quasi exclusieve nadruk op de financiële prestaties te leggen (El-Zoghbi & Martinez, 2011). Het opnemen van SPM moet ervoor zorgen dat een MFI zijn sociale missie niet uit het oog verliest. We gingen na of deze praktijk een plaats krijgt in het Umurenge SACCOs programma. 56

De lijst met interviewees kan men terugvinden in de bijlage, p. 71. Zoals Simanowitz e.a. (2000:2) stellen is de eerste stap in het bereiken van de armsten het identificeren van deze doelgroep. Ze merken immers terecht op “How can microfinance benefit the poorest if we don’t know who the poorest are? How can we say we are reaching the poorest if we don’t measure this?” 57

26

Bij het bestuderen van de financiële duurzaamheid werd eveneens eerst een blik op het discours en de doelstellingen van het beleid geworpen. • Financiële visie binnen Umurenge SACCOs project: Welke invulling krijgt financiële duurzaamheid in de USS? (Subsidies versus zelfbedruipend) Vervolgens werden de volgende elementen bekeken: • Financieringsmodel van de Umurenge SACCOs: o Specifiek
Budget Umurenge SACCOs-programma bekijken
Financieringsmodel van Umurenge SACCOs as such in kaart brengen
(Tijdelijke) subsidiëring bestuderen o Algemeen (permanente sectorsteun)
Microfinancieringsfondsen
Tax incentives • Financial performance monitoring: welke plaats krijgt dit binnen beleid? Hoe gebeurt dit? Welke indicatoren worden gehanteerd? Alvorens in te gaan op de analyse, wordt eerst een landenprofiel geschetst, bespreken we de geschiedenis van de microfinancieringssector in Rwanda en de totstandkoming van de USS.

4.2 Rwanda, landenprofiel Rwanda kent een bevolking van ca. 11 miljoen inwoners, met een jaarlijkse bevolkingsgroei van 2.8%. Het land kampt met één van de hoogste bevolkingsdichtheden in Afrika, ca. 373 personen/ km². De bevolking leeft grotendeels in rurale gebieden; slechts 18% van de totale bevolking leeft in een stedelijke omgeving (World Bank, 2010a). Ongeveer 90% van de bevolking is (zelfstandig en informeel) tewerkgesteld in de agrarische sector. Het BNP per capita is 520$ waarvan 42% wordt gegenereerd in de agrarische sector, 14% in de industriële sector en 44% in de dienstensector. De agrarische productie bestaat voornamelijk uit koffie, thee, pyrethrum58, bananen, bonen, sorghum en vee. De agrarische productiviteit is echter erg laag en de productie dekt slechts 80% van de binnenlandse vraag (GoR, 2007b; World Bank, 2010a). Deze cijfers tonen reeds aan waar het gros van de armoede zich situeert. In recente jaren kende het land een aanzienlijke economische groei (voornamelijk aangedreven door de landbouw- en bouwsector) onder impuls van Vision 2020, het masterplan van de GoR gericht op het transformeren van het land van een agrarisch laaginkomensland naar een middeninkomensland dat draait op een bloeiende diensteneconomie. In 2008 boekte het land een recordgroei van 11.2% van het BNP. Sindsdien viel de economische groei enigszins terug – tot 5.8% in 2009 en 6.5% in 2010-, doch blijft Rwanda één van de snelst groeiende economieën in Afrika (IMF, 2011). De economie is echter sterk ongelijk, zoals blijkt uit de hoge GINI-coëfficiënt (0.51 in 2006). Ondanks de economische 58

Pyrethrum is een plant op basis waarvan natuurlijke insecticide wordt gemaakt.

27

groei blijft het armoedepercentage immers erg hoog: 57% van de bevolking leeft onder de nationale armoedegrens van 250 Rwf per dag; 37% leeft zelfs in extreme armoede (minder dan 175 Rwf per dag). Het gros van die armen (90%) leeft op het platteland, waar ze overleven op subsistentie-landbouw (GoR, 2007b).59 Desondanks prijst de Wereldbank Rwanda als één van ’s werelds beste economische hervormers. De GoR implementeerde met de steun van het IMF en de Wereldbank het PRSP1, een breed economisch hervormingsprogramma gefocust op het installeren van een gunstig handelsregime, de privatisering van bepaalde sectoren en ontwikkeling van private sector en de hervorming van publieke administratie (World Bank, 2010b). Het land wordt dan ook door vele donoren geroemd voor zijn goed bestuur en staat bijgevolg geboekstaafd als “donor darling”. Donorsteun is goed voor ca. 50% van het overheidsbudget (Beswick, 2010:230). Daar de geboekte economische groei, ondanks de duidelijke pro-poor retoriek in Vision 2020, niet resulteerde in substantiële armoedeverlichting, besteedde het land in zijn nieuwe EDPRS (2008-2012) meer aandacht aan armoedebestrijding (GoR, 2007b). Het lanceerde onder de EDPRS onder meer het VUP, een zogenaamd “flagship” programma gericht op het bestrijden van de extreme armoede in het land (GoR, 2007a). De USS kadert eveneens binnen deze hernieuwde en opgedreven aandacht voor armoedebestrijding. Alvorens concreet in te gaan op het Umurenge SACCOs programma, dient dit te worden gekaderd in de institutionele context. We werpen een blik op de geschiedenis van de Rwandese microfinancieringssector en schetsen vervolgens de plaats van de USS in het ruimere beleid.

4.3 De institutionele context Het aanbieden van microfinanciering is geen nieuw gegeven in de Rwandese context. De gestegen aandacht vanwege de overheid voor deze praktijk kadert in de geschetste vaststelling dat de economische groei in het land niet leidde tot substantiële armoedevermindering. Het gevolg is dat Rwanda, in het kader van z’n EDPRS, meer werk wenst te maken van het bestrijden van ‘s lands schrijnende (rurale) armoede en ongelijkheid (GoR 2007b). Hierbij wordt een belangrijke rol weggelegd voor microfinanciering, via dewelke men het nationale sparen wil aanmoedigen, aan “capacity-building for the poor” wil doen, jobs wil creëren en aldus de (brede) basis wil leggen voor een meer welvarende en duurzame economie. Deze strategie wordt als absoluut noodzakelijk beschouwd om de geboekte economische groei te kunnen bestendigen, temeer om zo de afhankelijkheid van het land ten aanzien van donoren af te bouwen (MINECOFIN, 2007 & 2009b). Een belangrijk beleidsdocument is de “National Policy of Microfinance in Rwanda” (2007) van MINECOFIN, dat tot doel stelt om via microfinanciering bij te dragen tot duurzame 59

Daar waar 90% van de armen op het platteland leven, betekent dit niet dat haast iedereen op het platteland arm is. Dat is evenwel het geval voor 64% van de plattelandsbevolking (IFAD, 2011).

28

economische groei en sociale ontwikkeling. In dit beleidsplan staan de krijtlijnen voor het uitbouwen, het reguleren en superviseren van een inclusieve, gediversifieerde en financieel duurzame microfinancieringssector (MINECOFIN, 2007). Microfinanciering is, vanuit een formeel oogpunt, immers een relatief jonge sector in Rwanda. De praktijk van microkredieten in de Rwandese context kent evenwel een langere voorgeschiedenis. Reeds in de jaren ’60 ontstonden zgn. ROSCA’s60, die de basis vorm(d)en van het informele financiële circuit. In 1975 zag men echter de oprichting van de eerste, onafhankelijke Banque Populaire, een kleine formele volksbank in Kibungo. Dit voorbeeld zou navolging krijgen in de rest van het land. In 1986 verenigden deze verschillende banken zich in de Union des Banques Populaires (UBPR), een coöperatieve bank die in de daaropvolgende jaren, onder meer door het aanbieden van microfinanciering, uitgroeide tot ’s lands grootste financiële instelling.61 In de nasleep van de genocide in 1994 zag het land een instroom van humanitaire organisaties, die naast het leveren van hulpmiddelen tevens in microkredieten voorzagen. Het ontbrak in dit momentum echter aan een gecoördineerde aanpak en regulering van deze initiatieven. Onder meer door een gebrek aan duidelijkheid vanwege de hulporganisaties wist de bevolking vaak het onderscheid niet te maken tussen donaties en leningen, met grote terugbetalingsproblemen als gevolg. Het wanbetalingspercentage bereikte op een bepaald moment 45% wat de toekomst van microfinanciering duidelijk hypothekeerde. Dit motiveerde de GoR tot een ingreep met het oog op het uitbouwen van een gereguleerde microfinancieringssector. In 1995 voerde de overheid een hervorming door van de financiële sector, waarbij werd beslist dat de Nationale Bank van Rwanda (BNR) de sleutelrol van supervisor zou gaan opnemen. In 1999 werd de wet 08/99 betreffende de regulering van banken en andere financiële instellingen gestemd waarbij de BNR de autoriteit verkreeg om MFIs en SACCOs te reguleren en superviseren (GoR, 1997). Vanaf 2004 ging de BNR de MFIs registreren en licensiëren, waarna in 2006 een aantal MFIs die niet voldeden aan de standaarden die waren uitgezet, gesloten werden. In datzelfde jaar werd dan de National Policy Of Microfinance uitgetekend door de regering. De belangrijkste aandachtspunten die hierin werden geïdentificeerd, waren het gebrek aan mechanismes voor herfinanciering van MFIs, een gebrek aan competent MFI personeel dat hun organisaties financieel en duurzaam kon runnen, de gebrekkige capaciteit van MFI managers inzake het ontwikkelen van nieuwe producten en diensten voor klanten en het uitwerken van een adequate legale context. De implementatie van dit plan startte in 2007 en leidde onder meer tot de oprichting van de Association Of Microfinance Institutions in Rwanda (AMIR), een sectorassociatie die enerzijds de MFIs moet ondersteunen via capaciteitsversterking en networking en anderzijds moet optreden als pleitbezorger van de sector. In de nasleep van de NMP werd een legaal kader uitgewerkt met een volwaardige microfinancieringswet: de wet 40/2008 en bijhorende regulatie 02/2009 aangaande de organisatie van microfinancieringsactiviteiten. Hierin kregen de beleidsintenties een duidelijke legale vertaling (Kantengwa, 2009; AMIR, 2010). 60

In de Rwandese context IBIMINA’s genoemd. De UBPR evolueerde inmiddels naar een commerciële bank, waar o.a. Rabobank aandelen in heeft, die nog weinig uitstaans heeft met microfinanciering. De UBPR wordt door de Nationale Bank sinds de commercialisering in 2008 niet langer als een microfinancieringsinstelling beschouwd (Kantengwa 2009).

61

29

Rwanda’s microfinancieringsbeleid steunt op de idee dat commercialisering van de microfinancieringsindustrie zowel competitiviteit als innovatie promoot. Het ultieme doel is om te evolueren van een gesubsidieerde industrie naar één die op een goed functionerende markt steunt. De GoR kiest in zijn nationaal microfinancieringsbeleid m.a.w. duidelijk voor de rol van promotor boven die van provider. Men houdt een markt voor ogen waarin de GoR niet als leverancier zal optreden, maar een ondersteunende, faciliterende rol zal spelen, door de institutionele capaciteit van de MFIs te helpen opbouwen en een superviserend en regulerend kader uit te werken dat de markt meer efficiënt zal maken, alsook de dienstverlening aan armen meer haalbaar voor de participerende MFIs (MINECOFIN, 2007:14). De GoR stelt verder duidelijk dat het geen gesubsidieerd krediet voor de MFIs zal steunen. In dat opzicht kan de USS strategie als afwijkend worden beschouwd, daar de overheid middels subsidies tal van nieuwe instellingen in het leven hielp roepen.

4.4 Ontstaansgeschiedenis Umurenge SACCOs Strategie In lijn met de strategie van de regering om een spaarcultuur te gaan creëren bij de Rwandese bevolking (National Savings Mobilisation Strategy) en met het oog op de totstandkoming van een inclusief financieel systeem in Rwanda (National Microfinance Policy), werd in december 2008 de USS gelanceerd. Ondanks het voornemen om een marktgestuurde microfinancieringssector voort te brengen, lanceerde de Rwandese overheid met de USS een ingrijpend programma dat het uitzicht van de microfinancieringssector grondig zou wijzigen. Het doel was een SACCO op te richten in elke sector waar nog geen financiële coöperatieve aanwezig was. Hoewel microfinanciering inmiddels een plaats had verworven in het Rwandese financiële systeem, bleek de aanwezigheid van MFIs voornamelijk beperkt tot de hoofdstad Kigali en andere urbane centra, terwijl het gros van de armen in rurale middens leeft. Aan de vooravond van de lancering van de USS telde Rwanda 108 MFIs, waarvan 95 SACCOs, die samen ca. 707.000 klanten telden. Meer dan een kwart (26%) van deze instellingen waren in Kigali gevestigd en namen maar liefst 60% van de klanten voor hun rekening (MINECOFIN, 2009a:12-13). Het gevolg van die stedelijke concentratie was dat slechts 8% van de volwassen bevolking klant was bij een MFI62, en een schamele 3% spaarde bij een dergelijke instelling (FinMark Trust, 2008). In tegenspraak met de intentie om een meer passieve, faciliterende rol te spelen, besloot de GoR als gevolg om de USS uit te werken teneinde een nationale structuur uit te bouwen. Het doel ervan is om de gehele bevolking, in het bijzonder de armen in de rurale gebieden die onaantrekkelijk zijn voor banken en andere MFIs (MINECOFIN, 2009a:7), toegang te bieden tot financiële diensten. Omdat de GoR niet geloofde dat ze via het bieden van financiële incentives bestaande MFIs zou kunnen overtuigen om ook in die rurale gebieden te gaan opereren, daar deze zich laten drijven door winstobjectieven, werkte ze de USS uit.63 In dat 62

Van de volwassen bevolking was 18% lid van een SACCO (FinMark Trust, 2008). “Donc comme ça, c’etait difficile, c’est normal car la banque ou l’institut de MF etabli ses strategies pour exactement les objectifs de rentabilité. Ils ne voient que la rentabilité. Donc, c’etait difficile de demander par exemple à Agaseke banque d’aller ouvrir une branche par exemple à Rusizi. C’etait impossible parce qu’ils doivent exactement voir et analyser sa rentabilité.” (Habyarimana 15/09/2010)

63

30

opzicht wordt deze strategie bestempeld als een noodzakelijke marktcorrectie (Mugabo D. 29/08/2011, Habyarimana 15/09/2011). Dat het initiële voornemen om enkel SACCOs op te richten in sectoren waar er nog geen MFI aanwezig was, niet werd gevolgd –uiteindelijk werd in alle 416 sectoren van het land een instelling opgericht-, plaatst deze theorie echter op de helling. Dit wordt verder besproken. De Umurenge SACCOs worden gereguleerd door dezelfde wetten als alle andere microfinancieringsinstellingen, waarin echter wel specifieke regelingen zijn opgenomen voor alle spaar- en kredietcoöperatieven (GoR, 2008a & 2008b). Als zijnde coöperatieven, zijn de SACCOs voor alles wat samenstelling, lidmaatschap en bestuur betreft echter ook onderhevig aan de wet 50/2007 op coöperatieve organisaties (GoR, 2007). De USS is geen conventioneel microfinancieringsprogramma. In lijn met de besproken NMP onthoudt de overheid zich immers van een rol als aanbieder. Met het Umurenge SACCOs programma neemt de overheid de functie op van promotor: het stimuleren van microfinanciering op lokaal niveau, ingeplant in “bottom-up” structuren, met ‘ownership’ en ‘zelfbeschikking' als kernwoorden en – waarden. De overheid schept enkel het nodige klimaat en kader om dit te ondersteunen, promoot deze initiatieven bij de lokale bevolking en werkt mee aan de ontwikkeling ervan via gedeeltelijke financiering en andere ondersteuning (Habyarimana 15/09/2011). Desondanks is de rol van de overheid ambigu, hetgeen deels toegeschreven kan worden aan de politieke cultuur, doch vloeit deze dubbelzinnigheid ook voort uit het decentraliseringsbeleid in de Rwandese context. Dit wordt zo dadelijk behandeld. We bespreken beknopt de inhoud van het beleid. De USS voorzag in het identificeren van sectoren waar nog geen microfinancieringsinstelling opereerde, om er vervolgens de lokale bevolking te stimuleren om het heft in eigen handen te nemen en een spaar- en kredietcoöperatieve op te richten om aldus zelfstandig financiële diensten te organiseren binnen de gemeenschap. De overheid zou vanuit verschillende instanties en parastatale instellingen op verschillende vlakken ondersteuning bieden in dit proces. Vooreerst voorzag de overheid financiële ondersteuning om de oprichting en initiële functionering van deze instellingen mogelijk te maken, alsook om opleidingen te organiseren voor het personeel. Die subsidiëring situeert zich op vier niveaus: een budget voor de sensibilisering en promotie van de strategie bij de lokale bevolking. Vervolgens een starkapitaal waarmee elke SACCO het benodigde materiaal kon aanschaffen om de dienstverlening op te zetten en een budget om het door de opgerichte coöperatieven gerekruteerde personeel op te leiden. De grootste tegemoetkoming bestaat evenwel uit het betalen van de salarissen van drie personeelsleden van de SACCOs gedurende de eerste drie jaar volgens een degressieve sleutel (80% in het eerste jaar (2009), 50% in het tweede jaar (2010) en 30% in het derde jaar (2011)).64 Ten slotte, verzekeren de gemandateerde instanties (BNR en RCA) de regulering en supervisie (deels ook begeleiding) van de nieuw opgerichte instellingen (MINECOFIN, 2009a).

64

Opmerkelijk is dat in de oorspronkelijke strategie reeds een budget was vrijgemaakt voor het subsidiëren van de oprichting van 416 SACCOs.

31

De overheid steunt via diverse instanties65 de totstandkoming en verwezenlijking van deze SACCOs en draagt via tijdelijke subsidiëring, capacity-building en supervisie bij tot de (duurzame) ontwikkeling van deze instellingen. Tot daar reikt de rol van de GoR, die zich claimt te onthouden van verdere inmenging (Mugabo D. 29/08/2011, Habyarimana 15/09/2011). Als zijnde autonome coöperatieven worden deze instellingen immers lokaal bestuurd door hun leden, die het beleid zelfstandig uitstippelen, weliswaar binnen de contouren van het uitgewerkte legale kader en een aantal leidende principes (zie 4.5.7.2a). Doch is de rol van de overheid in dit verhaal dubbelzinnig. De USS wordt algemeen beschouwd als een erg top-down beleidsprogramma (wat men weerspiegeld ziet in het gebrek aan ownership door de lokale overheden en bevolking) (The New Times 10/05/2011), dat, ondanks de decentraliseringskoers die in 2005 werd ingezet, door de federale overheid wordt gedirigeerd en –via een systeem van prestatiegerichte contracten- opgelegd aan lokale autoriteiten (Bakx 23/08/2011, Robinson 20/09/2011, Ndahayo 23/09/2011, Ngajime 30/08/2011). Binnen het gedecentraliseerde politieke stelsel van Rwanda wordt gewerkt met zogenaamde "contrats de performance" die worden afgesloten tussen gedecentraliseerde entiteiten en een hoger bestuursniveau. Het betreft prestatiegerichte contracten waarin beleidsprioriteiten en te behalen streefdoelen staan opgenomen die door de lokale overheden rigoureus (dienen te) worden opgevolgd met het oog op een gunstige quotering (11.11.11, 2011). Volgens verschillende bronnen maakten de Umurenge SACCOs integraal deel uit van deze contracten, in de zin dat elke Umurenge-verantwoordelijke geacht wordt in zijn sector één goed draaiende financiële coöperatieve te hebben, om aldus toegang tot financiële diensten voor de lokale bevolking verzekerd te zien (Bakx 23/08/2011, Robinson 20/09/2011). Het gevolg is dat lokale overheden, zeker op sectorniveau, sterke druk voelen om succesvolle Umurenge SACCOs voort te brengen, wat hen tot “bijzondere” inspanningen noopt, waarbij de doelstellingen vaak op een erg politionele manier worden nagestreefd. Door die “contrats de performance” waarin de (Umurenge) SACCOs opgenomen staan, creëert men onvermijdelijk bestuurlijke inmenging in wat voor het overige als autonome instellingen worden bestempeld. De gevolgen hiervan zullen doorheen de bespreking van de resultaten doorschemeren. Een andere belangrijke bemerking m.b.t. de implementatie van de strategie dringt zich op. Het initiële plan van de GoR was om eerst een voorbereidende census te maken van de sectoren waar reeds financiële coöperatieven opereerden. Hierna zou men, cf. het verhaal van de marktcorrectie, enkel nieuwe SACCOs helpen oprichten in die sectoren waar de bevolking geen toegang had tot financiële diensten (MINECOFIN, 2009a). In de sectoren waar er reeds SACCOs functioneerden, zou men een samenwerking hebben opgezet. Dit oorspronkelijke idee werd gedragen door de bestaande coöperatieven en MFIs (Uwimbabazi 13/09/2011, Ngarambe 01/09/2011). Uiteindelijk werd er nooit werk gemaakt van een census en werden in alle 416 sectoren Umurenge SACCOs opgericht, waardoor men in sommige sectoren een bijzonder concurrentiële situatie krijgt tussen bestaande MFIs, in het

65

Een overzicht van de betrokken overheidsactoren vindt men in bijlage, p. 74.

32

bijzonder SACCOs66, en de Umurenge SACCOs. Dit hypothekeert het beeld van de USS als een noodzakelijke marktcorrectie. De verklaringen van beleidsmakers en betrokkenen rond deze programmawijziging lopen uitéén. - Dadendrang GoR67: RCA stelt dat de GoR het zich niet kon veroorloven om kostbare tijd te verspillen met eerst een census op te maken, hetgeen immers al gauw drie jaar in beslag zou nemen alvorens de strategie effectief in werking zou kunnen treden.68 Bovendien vreesde men voor een moeizame samenwerking met bestaande coöperatieven. Om die reden werd ervoor gekozen om de oprichting van nieuwe SACCOs in elke sector te stimuleren. RCA beklemtoont echter dat het tevens de wil van de bevolking was om in elke sector een eigen Umurenge SACCO op te zetten, wat door RCA ook duidelijk als een ‘recht’ wordt erkend (Mugabo D. 29/08/2011, Habyarimana 15/09/2011). - Decentraliseringspolitiek: andere bronnen zagen de verklaring eerder in de politieke cultuur en het top-down karakter van het Rwandese decentraliseringsbeleid. De USS werd op federaal niveau uitgewerkt en ondanks het voornemen om eerst een census te maken van de bestaande instellingen, voorzag het budget van MINECOFIN van in den beginne startkapitaal voor 416 SACCOs. Hoewel de lokale besturen niet expliciet werd opgedragen om er effectief voor te zorgen dat in hun sector een nieuwe Umurenge SACCO werd opgericht, werden in de “contrats de performance” wel opgenomen dat elke sector, in de strijd om financiële inclusie te realiseren, één goedwerkende financiële coöperatieve moest tellen. Daar er via de Umurenge SACCO strategie budget voorradig was om een “eigen” instelling op te richten, maakten alle sectoren hier “plichtsbewust” werk van (Bakx 23/08/2011, Ngajime 30/08/2011). Ondanks het schrappen van de voorbereidende census, liep de implementatie van de strategie aanzienlijke vertraging op, onder meer door het moeilijke mobiliseren van de wantrouwige bevolking, het rekruteren van ervaren personeel, het laattijdig toekennen van fondsen, e.d.m. (The New Times 18/09/2009, 29/09/2010, 04/04/2011). Het ambitieuze doel was dat de SACCOs in april 2009 operationeel zouden zijn, d.w.z. reeds geregistreerd bij RCA en (volledig) gelicenseerd door de BNR (MINECOFIN, 2009a). Het duurde echter tot maart 2010 alvorens de laatste SACCO geregistreerd raakte en pas in juni 2010 beschikte elke SACCO over een (voorlopige) licentie om als MFI op te treden69 (Mugabo A. 19/09/2011). 66

De wet op coöperatieve organisaties 50/2007 artikel 29, stelt immers dat een persoon niet lid mag zijn van 2 concurrerende coöperatieven (GoR 2007c). Dit zou bijgevolg betekenen dat iemand die lid wordt van een Umurenge SACCO zijn lidmaatschap bij een andere SACCO zou moeten opzeggen. Onder druk van AMIR werd het bewuste artikel inmiddels geamendeerd. De amendementen moeten echter nog worden gepubliceerd in de Official Gazette, het Rwandese Staatsblad (Ngarambe 01/09/2011, Habyarimana 15/09/2011). 67 DFID schrijft hierover “The ambition and impatience that characterize Rwanda’s leadership is summed up in the slogan “Others can walk, we must run”” (DFID 2010, p. 15). 68 “Au Rwanda, on travaille sur des objectifs. Chaque année, chaque quatres ans, on a des choses à atteindre. Si on allait attendre ce “census”, on allait perdre 3 à 5 ans. Ou encore discuter comment on va faire, comment ? Mais la population avait besoin de services !” (Habyarimana 15/09/2011, p. 3-4) 69 Tot heden hebben slechts 9 SACCOs een definitieve licentie, waarmee ze als volwaardige MFI mogen fungeren, d.w.z. spaardeposito’s mogen ontvangen en kredieten mogen uitgeven. 377 SACCOs hebben een beperkte licentie, waarmee ze beperkte kredieten mogen uitgeven. 30 SACCOs hebben vooralsnog enkel een

33

4.5 Bespreking resultaten Het doel van deze studie bestaat erin te gaan kijken hoe de GoR in dit verhaal die sociale missie –uitreiken naar ‘s lands arm(st)en- en de financiële missie –duurzame instellingen voortbrengen- tracht te waarborgen. Hoe worden beide missies benaderd en ingevuld? (Hoe) Tracht de GoR de sociale en financiële missie te verzoenen? Hoe worden de Umurenge SACCOs gefaciliteerd om beide doelstellingen te realiseren? Hiervoor werd in eerste instantie gekeken naar zowel de sociale missie (in termen van outreach) als de financiële visie (financial sustainability) achter de strategie en het discours errond.

4.5.1 Discours en sociale missie Hoe beschouwt men outreach? Wat zijn de doelstellingen op dat vlak? De GoR ambieert via de Umurenge SACCO strategie verschillende objectieven: het promoten van het nationale sparen, het stimuleren van nationale investeringen, het versnellen van rurale ontwikkeling, het bijdragen tot jobcreatie en het reduceren van de armoede. Zoals uit het discours blijkt70, wenst men dus niet alleen indirect aan armoedebestrijding te doen, namelijk via de Umurenge SACCOs bijdragen tot jobcreatie voor de arm(st)en, maar wenst men de armen en armsten direct te betrekken in de Umurenge SACCOs (Habyarimana 15/09/2011). De poverty outreach wordt dus zowel in beleidsdocumenten als in vele publieke statements omarmd als een belangrijke doelstelling binnen de USS. De GoR mikt via de SACCOs evenwel niet uitsluitend op ’s lands armen. De hoofddoelstelling van de GoR aangaande financiële inclusie bestaat erin om tegen 2017 voor 80% van de volwassen bevolking toegang te verzekeren tot formele financiële diensten (Habyarimana 15/09/2011, The New Times 04/07/2011). Aan de vooravond van de Umurenge SACCO strategie was dat slechts 21%. De net opgerichte Umurenge SACCOs moeten, als meest verspreidde, laagdrempelige en dus toegankelijke financiële instellingen, het overgrote deel van die 80% voor hun rekening nemen (Habyarimana 15/09/2011).71 Binnen die 79% “unbanked” vind men echter ook aanzienlijke delen van hogere inkomens (FinMark Trust, 2008).72 De Umurenge SACCOs dienen bijgevolg een breed socioeconomisch palet te bestrijken, waarbij wel specifieke aandacht gaat naar de armen.

voorlopige licentie, die hen louter toestaat om spaardeposito’s te mogen ontvangen (Kavugizo 02/09/2011, Nyinawinkindi 08/09/2011). 70 Zie p. 76 in bijlage voor een greep uit het discours rond de beoogde poverty outreach binnen de USS. 71 Voormalig BNR-gouverneur F. Kanimba stelde in dat verband zelfs “There is no doubt Umurenge SACCOs is the only way to achieve the political commitment of increasing financial inclusion for all to 80% in 2017.” (The New Times 10/05/2011). 72 Volgens de FINSCOPE studie zit 21,4% van die unbanked in een inkomenssegment van 10.000 Rwf/maand en meer (hetgeen betekent dat ze niet-arm zijn volgens de nationale armoedestandaarden) (FinMark Trust, 2008).

34

De laatste gegevens rond armoede die in de Rwandese context werden vergaard toonden aan dat in 2006 nog 57% van de bevolking onder de nationale armoedegrens leefde en 37% zich in een extreme armoedesituatie bevonden. Hoewel de GoR beoogde om tegen 2020 de armoede tot 30% terug te dringen (MINECOFIN, 2000), blijkt dit momenteel ijdele hoop vermits de meest recente data een erg beperkte vermindering van de relatieve armoede aanwezen, alsook een stijging in absolute armoedecijfers73 en in inkomensongelijkheden (GoR, 2007b). Dit betekent dat, daar waarvan een deel van het beoogde publiek wordt verwacht dat ze hun armoedesituatie zullen ontgroeien met behulp van een serie overheidsprogramma’s zoals het VUP, “one cow per family” e.a. investeringen die gericht zijn op de versterking van de livelihoods van de armen –een proces waarin ze, dixit RCA (Habyarimana 15/09/2011) begeleid zullen worden door de Umurenge SACCOs ter hunner beschikking-, de Umurenge SACCOs alsnog een substantiële poverty outreach zullen moeten realiseren. Dit zijn de concrete streefdoelen die in het kader van de USS werden opgesteld (Informatie van FSDS – MINECOFIN). TARGETS Members Share capital (Rwf) Savings (Rwf)

2010 2.000.000 5.000.000.000 5.000.000.000

2011 2.600.000 6.500.000.000 10.000.000.000

2012 3.400.000 8.500.000.000 15.000.000.000

De GoR prioriteert duidelijk een breadth of outreach, namelijk het bereiken van zoveel mogelijk “unbanked” burgers. Ondanks de aandacht voor de armsten in het discours worden er geen concrete doelstellingen vooropgesteld voor de “depth of outreach”. Er worden geen van de gekende indicatoren gehanteerd, zoals besproken in 3.2.1.1, voor de realisatie van een sterke poverty outreach. Desondanks is, zoals werd beargumenteerd, de nood aan poverty outreach duidelijk gezien de grote schaal waarop zal worden gewerkt. Die depth of outreach wordt ook enigzins weerspiegeld in de uitgetekende doelstellingen, die een gemiddelde waarde van het aandeel van 2.500 Rwf voorop stellen, alsook een gemiddeld spaarbedrag van 2500 (Y1), 3800 (Y2) en 4400 Rwf (Y3). Deze “lage” cijfers wijzen op de beoogde poverty outreach binnen de Umurenge SACCOs strategie. BALANS De doelstellingen wat betreft het aantal leden is verre van gerealiseerd na één jaar, hetgeen onder meer te wijten is aan vertraging in de implementatie van de strategie. De 416 SACCOs tellen echter reeds 1.304.302 ingeschreven leden. Daar waar de betrokken instanties het aantal ingeschreven leden steevast gebruiken om in de media het succes van de strategie te duiden (The New Times 10/05/2011), dient dit evenwel genuanceerd te worden. Slechts 700.293 van die ingeschreven leden hebben effectief hun aandeel volledig betaald, hetgeen volgens de wet op coöperatieve organisatie een vereiste is om als volwaardig lid te worden beschouwd (GoR 2007c, art. 29) (Zie tabel 2 in bijlage). 73

Te wijten aan de demografische groei, die tussen 2000 en 2006 ca. 2% betrof (GoR 2007b).

35

Het vooropgestelde aandelenkapitaal wordt vooralsnog eveneens niet bereikt met ca. 4.800.000.000 Rwf ingeschreven (waarvan slechts 2.789.000.000 reeds is uitbetaald)(Zie tabel 1 in bijlage). Het doel van 15.000.000.000 Rwf in deposito’s, dat beoogd werd na drie jaar, werd echter wel bereikt na amper anderhalf jaar. Nochtans werden slechts 832.070 spaarrekeningen geopend, wat betekent dat er gemiddeld 23.400 Rwf op een spaarboekje staat (zie tabel 2 in bijlage). Het beperkte aantal spaarders en de relatief hoge spaarsommen vormen mogelijk een indicatie dat tot heden vooral meer begoeden worden bereikt. De Umurenge SACCOs worden dus een sleutelrol toegedicht in armoedebestrijding in het (rurale) Rwanda. Welke armen hierbij de doelgroep vormen of in welke mate die depth of outreach moet reiken, wordt zelden of niet geëxpliciteerd. Nochtans is het duidelijk dat er een grote verscheidenheid is tussen gezinnen onder de armoedegrens (Morduch, 2000), zo ook in de Rwandese context (GoR, 2007b). Dit probleem van duidelijke targeting is dus prominent aanwezig in de USS. Er wordt geen heldere doelgroep gedefinieerd, wat van cruciaal belang wordt aanzien indien men de armsten onder de armen wenst te bereiken (Maes & Foose, 2006). Het uitgangspunt inzake de outreach die men met microfinanciering in de Rwandese context ambieert, is erg ambigu, zoals tevens blijkt uit de NMP. Hierin erkent men dat hoewel ook de armsten onder de armen, mits de nodige begeleiding, gebaat kunnen zijn bij microfinanciering –in het bijzonder spaarfaciliteiten-, de baten hoger zijn wanneer de inspanningen inzake microfinanciering naar de meer begoede armen gaan.74 “Yet conversely the better off the borrower, the greater the increase in income from the loan: borrowers with assets and skills can make better use of loan than the poorest who are less likely to take risks or use the credit to increase their income.” (MINECOFIN, 2007:16). Dit is een erg rationeel perspectief dat economische baten prioretiseert. Vanuit een sociaal oogpunt dragen programma’s die gericht zijn op het helpen van armeren meer bij tot armoedeverlichting dan grotere programma’s die voornamelijk meer begoede klanten bereiken, ook als deze dat in grotere getale doen (Morduch, 1999 & 2000). “If a dollar earned by a poor household is weighed sufficiently more than a dollar earned by a richer one, helping fewer poorer borrowers can deliver greater social benefits than helping a larger number of richer borrowers” (Morduch, 1999:18). 1$ is immers meer waard voor iemand wiens inkomen gelijk is aan 50% van de armoedegrens, dan iemand wiens inkomen gelijk is aan 90% van de armoedegrens.75 Wanneer in verdiepende gesprekken gepeild werd naar de doelgroep, bevestigden de betrokken instanties dat men een zo groot mogelijk segment van de “unbanked” Rwandezen 74

Men twijfelt dus niet aan het nut of de wenselijkheid van een depth of outreach, maar wel aan de haalbaarheid ervan. 75 De trade-off tussen (poverty) outreach en financiële duurzaamheid wordt tevens duidelijk erkend in het Rwandese microfinancieringsbeleid, waarin wordt gesteld dat voor MFIs die financiële duurzaamheid van hun activiteiten wensen te verzekeren, de armsten geen aantrekkelijke klanten vormen. De doelgroep blijkt dus de “slighlty less poor”, doch stelt men in brede bewoordingen op de ‘economically active poor’ te mikken (MINECOFIN, 2007:16).

36

wenst te bereiken, maar met een specifieke focus op de armen, waarmee alle economisch actieve armen – ook binnen de laagste inkomenssegmenten van de bevolking- werd bedoeld (Mugabo D. 29/08/2011, Habyarimana 15/09/2011). Het discours zaait dus duidelijke verwarring, doch blijkt finaal iedereen onder de armoedegrens die economisch actief is, ook binnen de 37% extreme armen, tot de doelgroep te worden gerekend. Hoewel men dus focust op een breadth of outreach, lijkt deze tevens gepaard te moeten gaan met het realiseren van een depth of outreach. Niet onlogisch vermits de USS moet bijdragen tot het verzekeren van financiële inclusie van 80% tegen 2017, wat betekent dat 80% van de (volwassen) bevolking toegang heeft tot financiële diensten. Gezien het hoge percentage van extreme armen kan dit niet zonder substantiële poverty outreach worden verzekerd. Hoe worden deze voornemens dan bewaarheid? Welke stappen onderneemt men binnen het nationale microfinancieringsbeleid, en meer bepaald binnen de USS, om deze arm(st)en te bereiken? Alvorens hierop in te gaan, dient men eerst een blik te werpen op de financiële kant van het verhaal: hoe worden deze SACCOs gefinancierd?

4.5.2 Financiële visie Hoe beschouwt men financial sustainability? Hoe hoopt men die duurzaamheid te verzekeren? Welke concrete stappen onderneemt men om beide doelstellingen (outreach en sustainability) te verzoenen? Om de financiële visie achter de USS te begrijpen, moet men de National Microfinance Policy beschouwen. We bespraken in 4.3 reeds dat de GoR tot doel stelt om te evolueren van een gesubsidieerde industrie naar één die op een goed functionerende markt steunt. Een markt waarin de GoR niet als een leverancier zal optreden, maar enkel een ondersteunende rol zal spelen en –via parastatale instanties- als regulator en supervisor zal optreden (MINECOFIN, 2007:14). Dit betekent vooralsnog niet dat MFIs geen donaties kunnen aantrekken om hun werking te financieren en de financiële duurzaamheid te verzekeren. Wat dat betreft, is het echter interessant om te bekijken hoe de bovenstaande beleidsintenties vertaald werden in het wettelijk kader rond microfinanciering dat in de nasleep van de NMP door de BNR en MINECOFIN werd uitgetekend. Het is evenzeer interessant om te bespreken hoe dit wetgevend kader benaderd wordt door de regulerende en superviserende instantie, de BNR.

4.5.3 Financial performance monitoring In Rwanda is de centrale bank gemandateerd voor het toezicht en de regulering van banken en andere financiële instellingen, met inbegrip van MFIs waartoe ook SACCOs worden

37

gerekend. De BNR werkte daarvoor een wet op microfinanciering76 40/2008 (en bijhorende regulering 02/2009) uit die tot doel had de organisatie van microfinancieringsactiviteiten te reguleren (GoR, 2008a & 2008b). Hierin zijn o.a. de voorwaarden opgenomen waaraan een MFI moet voldoen om een licentie te verkrijgen bij de BNR. Zowel de wet als de regulering voorzien in specifieke voorwaarden in relatie tot de specifieke legale status van spaar- en kredietcoöperatieve, in tegenstelling tot andere MFIs die de vorm aannemen van een nv of een bvba (GoR, 2008a). Als superviserende autoriteit is de BNR belast met de taak om via zijn toezichthoudende en regulerende activiteiten te waken over de financiële prestaties van de SACCOs. Haar doel is toe te zien op de financiële duurzaamheid van deze instellingen.77 Daar waar duurzaamheid vanuit het welfaristisch perspectief deels kan worden bereikt door subsidies aan te trekken, voert de BNR, in lijn met het nationale microfinancieringsbeleid, een duidelijke politiek gericht op het stimuleren van complete autonomie binnen de sector. De BNR spoort de MFIs gedurig aan om zelfredzaam te worden en niet te teren op subsidies. Dit wordt onder meer gereflecteerd in artikel 34 van de microfinancieringswet waarin wordt gesteld dat “The annual financial statements shall, where necessary, specifically identify the donations and grants received and any resulting income (from) donations & grants consisting of services or goods that the institution uses in the course of its operations, the financial statements must indicate an estimate of the additional expenses that would be incurred in their absence.” (GoR, 2008a). Deze informatie wordt door de BNR gebruikt om na te gaan wat de financiële situatie van een MFI zou zijn indien deze geen subsidies zou hebben ontvangen. De BNR gebruikt daarvoor twee meetmethodes, waaronder CGAP’s financial self-sufficiency ratio.78 Op basis hiervan krijgt men een zicht op de financiële prestaties die een MFI zou realiseren indien ze in een volledig commerciële, niet-gesubsidieerde omgeving zou opereren (in se de marktsetting waar men in Rwanda naar wenst te evolueren) (Nyinawinkindi 08/09/2011). Een andere meting die de BNR voor subsidie-afhankelijkheid gebruikt, heeft betrekking op de solvabiliteitsratio. Volgens de microfinancieringswet is elke MFI verplicht om een solvabiliteitsratio van minimum 15% te hanteren (GoR, 2008b, art. 4).79 Hoewel geschonken vermogen (kapitaalsubsidies) beschouwd wordt als eigen vermogen en dus de 76

Om de periode waarin deze wet werd geconcipieerd te overbruggen werden 2 voorlopige instructies uitgevaardigd om de microfinancieringssector te reguleren, nl. BNR instructie 06/2002 bevattende de bepalingen rond de organisatie van microfinancieringsactiviteiten door MFIs, met uitzondering van spaar- en kredietcoöperatieven en BNR instructie 05/2003 bevattende de bepalingen rond de organisatie van microfinancieringsactiviteiten voor spaar- en kredietcoöperatieven. 77 Deze taak wordt sterk ter harte genomen door de Nationale bank daar de Rwandese microfinancieringssector in 2006 negen faillissementen kende, hetgeen niet alleen de sector zware (imago)schade toebracht, maar ook de BNR in een slecht daglicht plaatste (Kantengwa, 2009; Kavugizo 02/09/2011). 78 Zie 3.2.1.2 voor uitleg rond FSS. 79 De solvabiliteitsratio wordt berekend door het eigen vermogen (o.a. het aandelenkapitaal) te delen door het totale vermogen (eigen vermogen plus vreemd vermogen, waarin o.a. spaargelden zitten). Voor de introductie van de nieuwe microfinancieringswet in 2008 bedroeg de solvabiliteitsvereiste, als vastgelegd in de eerder vermelde BNR instructies 06/2002 en 05/2003, slechts 10%, in lijn met de PEARLS international standard, die door de World Council of Credit Unions (WOCCU) wordt gepromoot. De nieuwe wet gaat dus uit van striktere voorwaarden (Aeschliman et al., 2007:4; Nyinawinkindi 08/09/2011).

38

solvabiliteitsratio van een MFI positief beïnvloedt, berekent de BNR deze ratio voor het geval dat de MFI geen kapitaalsubsidies zou hebben verkregen om na te gaan indien de instelling op dat moment nog zou voldoen aan de legale 15% vereiste. De BNR beperkt zich echter niet tot deze controle, maar adviseert MFIs op basis van deze indicatoren. Het betreft hier niet enkel vrijblijvende adviezen: de BNR kan en gaat immers ook over tot het uitvaardigen van bindende aanbevelingen inzake subsidiëring. Elk trimester organiseert de BNR “prudential meetings” waarop slecht presterende MFIs worden uitgenodigd, alsook MFIs die een (sterke) afhankelijkheid kennen t.a.v. subsidies, m.a.w. MFIs die een lage financiële zelfvoorziening kennen (volgens CGAPs definitie) en/of een té lage solvabiliteitsratio zouden bezitten indien ze geen subsidies zouden ontvangen. Deze instellingen worden ondervraagd over hoe ze hun situatie zullen omkeren. De BNR kan echter eveneens bindende adviezen opleggen, zoals bv. opdragen aan een instelling om haar FSS met een bepaald percentage op te trekken tegen een gegeven deadline. Vermits het bindende adviezen betreft, kan de BNR de MFIs die deze niet (voldoende) opvolgen, penaliseren (GoR, 2008a; Nyinawinkindi 08/09/2011).

4.5.4 Financieringsmodel Umurenge SACCOs Hoe verhoudt dit zich tot de financiering van de SACCOs? De GoR heeft zich er, via MINECOFIN, toe verbonden om de oprichting en lancering van de Umurenge SACCOs gedeeltelijk en tijdelijk te subsidiëren. In het licht van het realiseren van de beoogde inclusieve financiële dienstverlening, wordt de USS immers gepromoot als een noodzakelijke marktcorrectie. Zoals Gilbert Habyarimana (15/09/2011) stelt “L’état peut facilement subventionner certaines choses pendant les 3 premières années, ça c’est le coût pour la raison qu’aucune institution financière aurait accepter d’aller la bas.” Het voorgestelde overheidsbudget dekt vier aspecten: -Budget voor steun aan sensibiliseringsprogramma’s -Budget voor capaciteitsopbouw en -versterking -Budget voor aankoop van benodigde uitrusting80 -Degressief budget om (het gros van) de operationele kosten te dekken De grootste hap uit het budget is de degressieve subsidie die de operationele kosten van de nieuw opgerichte SACCOs gedurende de drie eerste jaren moet dekken81 (MINECOFIN, 2007a). Gedurende de eerste drie jaar zou een aanzienlijk deel van de operationele kosten van de Umurenge SACCOs gedekt worden door subsidies, opdat deze instellingen zich zouden kunnen ontwikkelen en verzelfstandigen. Het is belangrijk op te merken dat deze subsidies dus niet (noodzakelijk) gericht zijn op het uitdiepen van de outreach, m.a.w. het bereiken van 80

Er werden geen budgetten vrijgemaakt voor de aankoop of bouw van kantoren. Er werd aan de lokale autoriteiten op sectorniveau (Umurenge) gevraagd om, in de eerste fasen van de strategie, in hun gebouwen kantoorruimtes ter beschikking te stellen van de net opgerichte SACCOs (Habyarimana 15/09/2011). 81 Het totale bedrag voor subsidies dat in de Umurenge SACCOs strategie was vooropgesteld bedroeg 4.252.000.000 Rwf, dit is ca. 5 miljoen € (MINECOFIN, 2007a).

39

de armsten. De subsidies dienen voornamelijk om de Umurenge SACCOs de tijd te geven om zich te ontwikkelen en een groot klantenbestand82 op te bouwen, zodat de SACCOs zich zouden rentabiliseren (Habyarimana 15/09/2011). Er werd verwacht dat de SACCOs na drie jaar die financiële zelfredzaamheid zouden bereiken en dus niet langer op schenkingen en subsidies zouden moeten teren.83 Hoe worden SACCOs geacht om financieel duurzaam te blijven nadat de GoR stopt met hen financieel te ondersteunen via subsidies? Een MFI heeft twee manieren om financiële duurzaamheid te bewerkstelligen: het kan zijn inkomensgenererende activiteiten enerzijds via intern gegenereerde fondsen en anderzijds via externe fondsen financieren. Externe financiering kan verwijzen naar subsidies en donorfondsen enerzijds, of commerciële kredieten of andere vormen van commerciële “equity” anderzijds (BRS, 2010). Daar van de SACCOs verwacht wordt dat ze financieel zelfredzaam worden, dienen ze hun gemaakte kosten te coveren via intern gegenereerde en/of commercieel geprijsde fondsen.84 Eenvoudig gesteld, zullen de SACCOs op hun eigen operationele inkomsten moeten steunen om alle gemaakte kosten te recupereren. Die inkomsten behelsen drie aspecten: 1) Interesten op uitstaande kredieten85 2) Vergoedingen en commissies op de financiële diensten (zowel op deposito’s als op leningen) 3) Interesten op eigen deposito’s bij een bank Daar microfinanciering echter omgaan met kleine bedragen betekent, zijn financiële inkomsten (1 en 2) laag. Dit impliceert dat, bij gebrek aan subsidies, een MFI a) over een substantiële (performante) kredietportefeuille (beperkt aantal grote leningen en/of groot aantal kleine leningen) moet beschikken of b) relatief hoge interesten, vergoedingen en commissies moet aanrekenen (in vergelijking met banken). 82

Impliciet wordt hierbij door de GoR aangenomen dat automatisch vele armen zullen worden bereikt, gezien vele Umurenge SACCOs in rurale gebieden opereren, waar gemiddeld ca. 64% van de volwassen bevolking arm is volgens de nationale armoedestandaarden (zie ook verder in punt 4.5.7.1). 83 Echter, door de opgelopen vertraging in de implementatie van de strategie, hebben niet alle Umurenge SACCOs reeds een vergunning voor kredietverstrekking verkregen van de BNR, hetgeen echter broodnodig is om inkomsten te kunnen genereren en zelfredzaam te worden. De GoR zal bijgevolg de subsidies verlengen voor de SACCOs die na drie jaar nog niet zelfbedruipend zijn geworden. De GoR beseft uiteraard dat het zich niet kan terugtrekken uit de financiering van de Umurenge SACCOs zolang deze nog niet zelfredzaam zijn geworden. Het eventuele faillissement van een aantal van deze instelling zou immers ernstige repercussies hebben voor de gehele Rwandese microfinancieringssector. De BNR zal in aanloop naar het derde programmajaar een studie uitvoeren naar de financiële prestaties van de Umurenge SACCOs, die dan als leidraad zal dienen voor de verdere subsidiëring (Habyarimana 15/09/2011, Kavugizo 02/09/2011). 84 De Umurenge SACCOs Strategie waarschuwt o.a. voor de gevaren van externe (donor) fondsen, daar deze de incentives doen afnemen om spaargelden te mobiliseren en vaak niet met dezelfde omzichtigheid worden behandeld als eigenhandig gegenereerde fondsen (MINECOFIN, 2009a:10). 85 Sommige MFIs halen ook inkomsten op door negatieve interesten aan te rekenen op spaarrekeningen, hetgeen echter niet gebeurt door de Umurenge SACCOs (zie ook 4.3.1.1).

40

In de praktijk is het echter zelden een “of” verhaal en zijn beide maatregelen vereist: een MFI zal immers een substantiële kredietportefeuille nodig hebben, die het mogelijk maakt om hoge operationele inkomsten te krijgen, waarvoor tevens relatief hoge interesten zullen moeten worden aangerekend. Dit lijkt zeker het geval voor vele Umurenge SACCOs daar deze opereren in afgelegen, rurale gebieden waar zowel inkomensniveaus als bevolkingsdichtheid significant lager zijn dan in stedelijke omgevingen. Hierdoor krijgt men niet enkel hogere variabele kosten (transactie, communicatie, transport, e.a.) maar moeten bovendien de vaste kosten (personeel, administratieve uitgaven, etc.) teruggevorderd worden op een kleiner aantal klanten. Het gevolg is dat een rurale MFI vaak hogere operationele kosten zal kennen om een vergelijkbare kredietportefeuille aan te leggen dan een stedelijke MFI. Dit verklaart waarom vele MFIs in Rwanda voornamelijk in urbane en peri-urbane gebieden opereerden en weinig tot niet vertegenwoordigd waren in rurale gebieden (Bakx 23/08/2011; Ndahayo 23/09/2011). Met betrekking tot de Umurenge SACCOs, betekent dit dat deze instellingen een zekere grootte zullen moeten bereiken om schaalvoordelen te kunnen creëren die nodig zullen zijn voor hun overleven. Umurenge SACCOs: verplichte of vrijwillige toetreding? De GoR begreep duidelijk dat SACCOs voor hun financiële overleving aangewezen zijn op het bereiken van een aanzienlijke schaalgrootte, zoals ook blijkt uit de vooropgestelde streefdoelen, waarbij men maar liefst op 3,4 miljoen leden rekent na 3 jaar (uit een totale “bankable” volwassen bevolking van 5 miljoen, m.a.w. een marktpenetratie van circa 70%) (Zie tabel 1 in bijlage). Hier tekent het spanningsveld tussen de centrale overheid, lokale overheden en de Umurenge SACCOs zich nogmaals af. We vermelden reeds de “contrats de performance” waarin de targets van de USS werden weerhouden. Hierdoor staan lokale overheden onder sterke druk om succesvolle Umurenge SACCOs voort te brengen, wat hen tot bijzondere inspanningen noopt. Als gevolg hiervan ziet men dat de lokale besturen een belangrijke rol hebben gespeeld en blijven spelen in de mobilisering van klanten in hun lokale Umurenge SACCO. Het besef dat SACCOs enkel succesvol en duurzaam zullen blijken indien ze over een (erg) grote klantenbasis beschikken, spoorde lokale overheden –onder meer door de druk van de besproken contrats de peformance- ertoe aan om de burgers te dwingen om lid te worden van de nieuw opgerichte SACCOs. In een eerste fase heerste bij de bevolking dan ook de overtuiging dat het toetreden tot de Umurenge SACCOs een verplichting was, daar het lidmaatschap door vele lokale besturen, bij de sensibilisering van de bevolking rond dit overheidsprogramma, als een (morele) plicht werd afgeschilderd. Het uitoefenen van dwang ging echter via tal van mechanismen en bleef niet beperkt tot die doorgedreven sensibilisering op publieke momenten zoals Umuganda.86 Personen die een bezoldigde activiteit uitoefenen voor de lokale autoriteiten (bv. landbouwvoorlichters) werden 86

Umuganda is een praktijk van gemeenschapswerk die dateert uit Rwanda’s prekoloniale periode. In Rwanda is elke valide persoon ouder dan 18jaar verplicht om elke laatste zaterdag van de maand (onbetaalde) arbeid te leveren voor werken met maatschappelijk nut. De Umuganda wordt traditioneel afgesloten met een vergadering op sectorniveau, waarbij de bevolking vaak wordt geïnformeerd en gesensibiliseerd rond overheidsprogramma’s en –campagnes. Jean-Bosco Senyabatera, een medewerker van CCOAIB (de Rwandese koepelorganisatie voor NGOs), vertrouwde ons toe dat hij, na onder druk te zijn gezet geweest door de Umurenge-secretaris tijdens de Umuganda, zich heeft aangesloten bij de lokale SACCO (Senyabatera, 26/08/2011).

41

na de oprichting van de Umurenge SACCOs automatisch betaald via deze instellingen en het kunnen ‘binnenhalen’ van overheidsopdrachten werd verbonden aan het lidmaatschap van een SACCO. Vaak worden er echter sterkere dwangmaatregelen gebruikt. Volgens verschillende bronnen wordt het verkrijgen van officiële documenten van de lokale administratie gekoppeld aan het vervoegen van de plaatselijke SACCO (Bakx 23/08/2011, Senyabatera 26/08/2011, Robinson 20/09/2011, Ndahayo 23/09/2011, Ngamije 30/08/2011). Het probleem werd zelfs openlijk erkend door de voormalige gouverneur van de BNR, die stelde dat vele lokale besturen de burgers verplichten om lid te worden van de SACCOs (BNR, 2009:2). Dit lijkt deels te verklaren waarom de 416 SACCOs na amper anderhalf jaar reeds meer dan 1.300.000 leden tellen.

4.5.5 Sectorsubsidies: een brug tussen outreach en sustainability?

4.5.5.1 Microfinancieringsfondsen De GoR zal in het kader van de USS de SACCOs enkel financieren in de opstartfase, tot deze een situatie van zelfredzaamheid hebben bereikt. Dat de SACCOs hierna geen directe steun meer zouden krijgen, betekent evenwel niet dat ze niet langer (indirect) op de overheid kunnen terugvallen voor verdere financiering. De NMP erkent het gebrek aan (re)financieringsmechanismen in microfinanciering als een belangrijke obstructie voor de ontwikkeling van de sector. Kapitalisatie wordt gezien als één van de voornaamste hindernissen in de uitbreiding en verdieping van de sector. In de NMP weerklinkt daarom het voornemen om fondsen op te richten om, met die vooropgestelde rol van facilitator indachtig, de MFIs te steunen en te helpen bij capaciteitsopbouw en een gunstige omgeving neer te poten voor de ontwikkeling van deze instellingen. Deze gesubsidieerde fondsen zouden toegankelijk zijn voor elke Rwandese MFI die aan de verbonden voorwaarden voldoet (MINECOFIN, 2007b). De Umurenge SACCOs komen bijgevolg ook in aanmerking voor deze ‘sectorsubsidies’. Waarom zijn dergelijke fondsen belangrijk? Schenkingen en vormen van concessionele financiering verhogen de inkomsten of verlagen de financiële uitgaven van MFIs, waardoor deze meer middelen kunnen mobiliseren om te investeren in de uitbreiding en –bij voorkeurverdieping van hun outreach. Deze geschonken of vrijgekomen middelen zouden kunnen worden gebruikt om de kostprijs van de dienstverlening te drukken om armere klanten te kunnen bereiken of zouden geïnvesteerd kunnen worden in het aanbieden van complementaire, niet-financiële diensten (bv. opleidingen rond financiële geletterdheid, beroepsopleidingen, etc.) die belangrijk worden geacht met het oog op effectieve dienstverlening aan armen. Om te garanderen dat deze middelen effectief aangewend worden om de outreach te verdiepen, dient dit echter als een expliciete voorwaarde opgenomen te worden wanneer dergelijke schenkingen of concessionele leningen worden toegekend. Men dient te werken met een systeem van subsidies die gelieerd zijn aan sociale prestaties (APPG, 2011:7).

42

4.5.5.1.1 Microfinance Credit Fund De NMP voorzag onder meer in de oprichting van een Microfinance Credit Fund waarlangs alle donorfondsen en overheidssteun zouden worden gekanaliseerd voor investeringen in de microfinancieringssector. Dit fonds zou o.a. startkapitaal leveren, in de vorm van schenkingen of concessionele lange-termijn leningen (max. 10 jaar) aan 1 à 2% interesten. De basisidee was om een structureel fonds te installeren, opdat MFIs niet op (onvoorspelbare) ad hoc financiering zouden moeten terugvallen. De bedoeling was om dit fonds te laten beheren door een op te richten Microfinance Management Fund Unit binnen de BNR (MINECOFIN, 2007:34-40). Noch dit fonds, noch die dienst werden opgericht (Iyikirenga 07/09/2011). Het principe van het Microfinance Credit Fund vindt men evenwel terug bij de Rwandese Ontwikkelingsbank (BRD). De BRD krijgt jaarlijks een renteloze lening van 1.500.000.000 Rwf van MINECOFIN, een budget dat moet worden gebruikt om leningen uit te schrijven aan MFIs -die in productieve activiteiten investeren- aan een concessionele interest van 6%. Daar dit fonds echter de vraag naar financiering vanuit de microfinancieringssector onvoldoende kan dekken, geeft de BRD slechts een deel uit aan de 6% interest en mengt het het fonds met een kredietlijn voor KMOs – die put uit BRD’s eigen fondsen- opdat de bank leningen kan uitschrijven aan 12% interestpercentage (i.p.v. de 16% die standaard door BRD gehanteerd wordt voor eigen kredietlijnen) (DFID, 2010b; Rwabuhungu 14/09/2011).87 Dit fonds biedt evenwel geenszins een garantie voor de evt. verdieping van de outreach. De enige voorwaarde verbonden aan het aanspreken van dit fonds is dat de MFI bij het uitgeven van leningen een jaarlijkse interest van maximum 18% mag hanteren, dit om de toegankelijkheid van de leningen enigszins te waarborgen. Daar waar lage interesten het aangaan van een lening voor mensen met lagere financiële slagkracht meer haalbaar maakt, betekent dit niet noodzakelijk dat armeren toegang zullen krijgen tot deze leningen. Morduch (2000) beschrijft hoe goedkope leningen in het verleden vaak ‘gekaapt’ werden door welgestelden om de winstmarges op hun projecten te verhogen. Om armeren toegang te bieden tot deze diensten gebruiken sommige MFIs (bv. de Grameen Bank) ‘wealth criteria’ om rijkere kredietaanvragers te weren (Grameen Foundation, 2011).

4.5.5.1.2 Microfinance Capacity Building Fund Een tweede belangrijk hindernis voor de microfinancieringssector is het gebrek aan capaciteit in de MFIs. Dit is in het bijzonder het geval voor de nieuw opgerichte SACCOs zoals ook werd erkend in de USS. Op dit moment ontfermt RCA zich over de training van Umurenge SACCOs staff en comitéleden via MINECOFIN-budgetten.

87

Aanvankelijk werden de kredieten uitgegeven door de BRD als ontoegankelijk bestempeld door de Rwandese MFIs, zoals o.a. werd aangekaart door AMIR (Ngarambe 01/09/2011). Dit probleem lijkt inmiddels van de baan. De BRD heeft, naar aanleiding van deze kritiek, haar voorwaarden aangepast waarbij het grootste struikelblok, de gevraagde bankwaarborg, werd versoepeld. MFIs hoeven heden niet langer 20% van hun totale deposito’s in een commerciële bank te blokkeren om een lening te kunnen verkrijgen (Rwabuhungu 14/09/2011).

43

Om de institutionele capaciteit te helpen opbouwen en versterken voorzag de GoR in de NMP in 2007 in de oprichting van AMIR, de associatie voor MFIs in Rwanda, die capaciteitsversterking van haar ledeninstellingen tot belangrijkste taak rekent. De NMP voorzag eveneens in de oprichting van een Microfinance Capacity Building Fund (MCBF) dat o.a. gespijsd zou worden door overheidssubsidies en “matching grants” door donoren om die institutionele capaciteit verder te helpen opbouwen, via o.a. de levering van technische assistentie en het aanbieden van diverse trainingmodules en capaciteitsversterkende diensten door AMIR (MINECOFIN, 2007:43-45). Drie jaar na de implementatie van de NMP is het nog steeds wachten op het MCBF, waardoor AMIR tot heden steeds zelf, op ad hoc basis, bij donoren financiering heeft moeten zoeken voor zijn trainingsactiviteiten (DFID, 2010b). De GoR heeft AMIR in 2008 éénmalig 139.000.000 Rwf toegekend voor trainingsactiviteiten. Sindsdien ontving de associatie geen overheidssteun meer. AMIR slaagde erin de nodige middelen te mobiliseren bij donoren zoals CGAP, Terrafina, Aquadev en UNCDF (Ngarambe 01/09/2011). Het is echter noch efficiënt noch effectief dat de associatie verplicht is om voor z’n trainingsprogramma’s op een case-to-case-basis fondsen te zoeken bij donoren. Het MCBF zou een stabiele en veilige vorm van financiering kunnen betekenen voor AMIRs trainingsluik.

4.5.5.2 Tax incentives Naast deze fondsen steunt de GoR de microfinancieringssector financieel via fiscale vrijstellingen. Belastingvrijstellingen verminderen de kostenratio van MFIs, waardoor vrijgekomen middelen kunnen worden geïnvesteerd in de uitbreiding en uitdieping van hun outreach. Ook hier dient het verkrijgen van fiscale incentives echter expliciet gekoppeld worden aan het uitdiepen van de outreach indien men het vergroten van de poverty outreach beoogt. De USS identificeerde (lokale) taxen, zoals de patent tax en hypotheekregistratie die op districtsniveau worden geïnd, als een rem op de ontwikkeling van de microfinancieringssector en stelde tot doel deze te verlagen of af te schaffen (MINECOFIN, 2009a:14). Er zijn momenteel twee belastingvrijstellingen in voege voor de MFIs. Op federaal niveau hebben MINECOFIN en Rwanda Revenue Authority, ’s lands fiscale autoriteit, in 2005 beslist dat MFIs geen vennootschapsbelasting moeten betalen in de eerste vijf jaar na hun oprichting (GoR, 2005, art. 42)88. Bovendien werd recent –bij monde van een Ministerieel besluit- beslist dat MFIs die aan bepaalde voorwaarden voldoen, na die periode een aanvraag kunnen indienen om deze vrijstelling verlengd te zien. Een MFI moet onder meer minstens vijf afdelingen buiten Kigali tellen en minimum 15% van haar kredieten uitgeven in de agrarische sector en de veehouderij (GoR, 2011). Deze fiscale regel is er op gericht om MFIs te stimuleren om meer in rurale middens te gaan opereren en vormt in die zin een indicatie van hoe de GoR financiële duurzaamheid en 88

In het Rwandese fiscaal recht worden coöperatieven beschouwd als private entiteiten, die net als andere ondernemingen, vennootschapsbelastingen dienen te betalen (GoR 2005, artikel 38).

44

(rurale) outreach tracht te verzoenen. Doch is deze regel niet interessant voor de Umurenge SACCOs, vermits deze niet aan de vereiste voorwaarden zullen kunnen voldoen, niet in het minst aan de regel dat men vijf afdelingen buiten Kigali moet tellen. Daar elk van de 416 opgerichte SACCOs als een autonome instelling wordt beschouwd en deze elk reeds op een kleine schaal werken – op sector niveau – kan er niet worden verwacht dat ze vijf afdelingen zullen openen. Een tweede fiscale vrijstelling werd bedongen door lobbywerk van AMIR op het vlak van de patent tax, die geïnd wordt op districtsniveau (The New Times 19/03/2011). Voorheen moest elke MFI jaarlijks een patent tax betalen voor elk van zijn afdelingen binnen een district. De nieuwe regel stelt dat districten voortaan slechts één keer deze belasting zullen innen per MFI, ongeacht het aantal kantoren dat de instelling bezit in een district (Uwimbabazi 13/09/2011). Hoewel deze regeling MFIs vergemakkelijkt om nieuwe afdelingen te openen in één district, is het weinig relevant voor Umurenge SACCOs. Vermits het autonome instellingen zijn die op kleine schaal werken, is het weinig waarschijnlijk dat zij een tweede afdeling zullen openen en bijgevolg van deze fiscale vrijstelling zullen kunnen genieten.

4.5.6 Kapitaalopbouw als drempel Doordat de Umurenge SACCOs geen kapitaalschenkingen krijgen, dient de opbouw van het eigen vermogen uitsluitend te gebeuren via het inzamelen van aandelenkapitaal van toetredende leden. Evenals bij elk ander type van coöperatieve moet een persoon om lid te worden van een SACCO economisch participeren. In de Rwandese wet op coöperatieve organisatie 50/2007 wordt duidelijk gesteld dat voor elk lid een gelijke deelname in het aandelenkapitaal is vereist, wat betekent dat elk lid eenzelfde bedrag moet bijdragen tot het vermogen van een SACCO (GoR, 2007c, art. 36). Dit is volgens RCA bedoeld om de gelijkheid van de leden te waarborgen, in essentie dat elk lid dezelfde beslissingsmacht krijgt in de Algemene Vergadering van de coöperatieve, hetgeen echter expliciet wordt gegarandeerd via artikel 38 van dezelfde wet. De vraag is echter of gelijke economische participatie vereist is om gelijk stemrecht te verzekeren, zeker wanneer het “one man, one vote” principe in de wetgeving wordt opgenomen. In vele landen kunnen leden desgewenst meerdere aandelen kopen in een coöperatieve zonder dat daarvoor afgeweken wordt van het gelijke stemrecht (Branch, 2005; Helms, 2006; Turtianen, 2008). Dat maakt het mogelijk dat meer vermogende burgers proportioneel meer bijdragen tot het kapitaal van de coöperatieve, iets wat in Rwanda dus niet mogelijk is. Zoals gesteld mag de solvabiliteitsratio van een instelling niet afwijken van het ingestelde legale minimum van 15% (GoR, 2008b). Daar SACCOs geen vermogensschenkingen hebben ontvangen, bestaat hun vermogen quasi geheel uit het aandelenkapitaal dat ze weten op te halen. Dit impliceert dat een SACCO om aanzienlijke spaarsommen te kunnen inzamelen, een beduidend aandelenkapitaal moet bereiken.89 Die spaarsommen zijn nodig om leningen uit te 89

Spaarsommen vormen immers vreemd vermogen, wat betekent dat, om die 15% solvabiliteitsratio te halen, een SACCO meer aandelen moet aantrekken. Voor elke 1.500 Rwf die wordt gestort, moet een SACCO daar 100 Rwf eigen kapitaal (in se: in aandelen) kunnen tegenover plaatsen.

45

kunnen geven, die (levens)noodzakelijk zijn om inkomsten te genereren en dus financiële zelfredzaamheid na te streven. M.b.t. de SACCOs is de regel dat 70% van de gemobiliseerde spaargelden door de instelling mag worden uitgegeven als leningen (RCA, 2009:10; Muhutu 13/09/2011). Dit is één van de redenen waarom zowel de BNR als RCA de SACCOs hebben geadviseerd om de prijzen voor aandelen voldoende hoog in te stellen, zoniet zouden de instellingen onbeduidend en zwak blijven (BNR, 2008). Een aanmerkelijk aandelenkapitaal zou een stevige en solide basis leggen voor de Umurenge SACCOs. De gemiddelde vraagprijs voor een aandeel binnen een Umurenge SACCO is 4340 Rwf, hetgeen beduidend hoger ligt dan de door de GoR beoogde prijs voor aandelen (2.500 Rwf), wat een beperking zou kunnen vormen voor de depth of outreach. RCA stelde in het kader van de USS immers geen plafond in (Habyarimana 15/09/2011). De waarde van de aandelen varieert als gevolg van 1.000 Rwf tot 20.000 Rwf in de 416 verschillende SACCOs, met 50% van de SACCOs die 5.000 Rwf of meer vragen en 10% zelfs op een bijdrage van 10.000 Rwf of meer rekent. Dit kan een mogelijke drempel betekenen, daar 77% van de bevolking een maandelijks inkomen heeft van minder dan 10.000 Rwf, en 53% zelfs 5.000 Rwf of minder verdient (FinMark Trust, 2008; Van Oosterhout & Kubwimana, 2010; DFID, 2010a:14). Hoewel de hoogste bedragen, zoals de RCA inroept, veelal gevraagd worden in stedelijke gebieden waar de algemene koopkracht en welvaartssituatie het hoogst liggen en er (zowel in relatief als in absoluut perspectief) minder armen zijn90 (Mugabo D. 29/08/2011), zijn de armen er niet minder arm dan elders. Dit lijkt een indicatie dat het bovenal om breadth of outreach draait: zolang men voldoende mensen weet te bereiken met de gehanteerde prijszetting, is er van overheidswege geen probleem. Daarenboven zijn er tevens kosten verbonden aan het openen van een spaarrekening, zijnde minstens 2.000 Rwf tot mogelijk 4.000 Rwf, waarvan een deel vereist is als “minimum operating balance” en het ander deel de aankoop van het spaarboekje, waarin de klant’s deposito’s worden geregistreerd, dekt (RCA, 2009; Habimana 19/09/2011).91 Om de toegang tot de SACCOs te faciliteren en financiële inclusie te realiseren, hebben de BNR en RCA de SACCOs geadviseerd om hun leden de mogelijkheid te bieden om hun aandeel niet meteen in één grote som te betalen, maar de betaling te spreiden in de tijd. De SACCOs moeten op dat moment een afbetalingsplan uitwerken met deze klanten (BNR, 2008; Habyarimana 15/09/2011).92

4.5.7 Comprehensive Poverty Approach De GoR opteert in zijn microfinancieringsbeleid voor een “institutionalistische” koers, wat men ook weerspiegeld ziet in de USS. Ondanks de gedeeltelijke subsidiëring wil de overheid 90

Ongeveer 10.4% van de bevolking in Kigali is arm, in andere steden bedraagt het armoedepercentage 17.8%. In absolute cijfers leven circa 450.000 van de 5.380.000 armen in een stedelijke omgeving (GoR, 2007c). 91 Ter vergelijking: de instapkost in Duterimbere, een Rwandese MFI met een aanzienlijk ruraal bereik – dienstverlening in 118 van ’s lands 416 sectoren-, kent slechts 2.200 Rwf instapkost (lidmaatschap, aankoop spaarkaart en –boekje en minimum bedrag) (Ngamije 03/08/2011). 92 Niet alle SACCOs hebben echter besloten hier gevolg aan te geven, zoals bleek uit een gesprek met Marie Lambash, manager van de Umurenge SACCO in Kimisagara (Lambasha 28/09/2011).

46

dat de SACCOs snel evolueren naar een toestand van financiële zelfredzaamheid. Om dit te realiseren wordt er bovenal gefocust op een breadth of outreach, d.w.z. zoveel mogelijk klanten bereiken (zowel niet armen, armen als de armsten). Hoewel de GoR met de Umurenge SACCOs tevens claimt een poverty outreach te willen realiseren, komt meteen een probleem aan het licht. De gekozen beleidskoers en het strenge legale kader, gericht op het afdwingen van financiële zelfredzaamheid, hebben belangrijke implicaties voor het financieringsmodel van de Umurenge SACCOs. Het gevolg is dat deze organisaties reeds kampen met een hoge instapkost, wat meteen voor een belangrijke financiële drempel zorgt voor de instroom van Rwanda’s arm(st)en in deze instellingen. We zien hier de besproken trade-off tussen het nastreven van financiële zelfredzaamheid en het realiseren van een substantiële poverty outreach. Bovendien onderneemt de GoR weinig adequate initiatieven (zie 4.5.5) om financiële duurzaamheid en poverty outreach binnen de USS te gaan verzoenen. In de Rwandese context lijkt de doorgedreven focus op financiële duurzaamheid bijgevolg te zorgen voor een economische barrière die meteen een rem dreigt te plaatsen op de sociale doelstellingen van de Umurenge SACCOs. Om die reden achtten we het belangrijk om na te gaan of, en zoja, hoe aspecten in verband met het vrijwaren van de sociale missie van microfinanciering verder ingevuld werden in de USS en het bredere beleidskader. Verschillende aspecten m.b.t. de poverty outreach - sustainability trade-off worden geanalyseerd. We vertrekken hierbij van de inzichten en ervaringen van auteurs als Hickson (1998) op het gebied van het uitwerken van een “comprehensive poverty approach”. Om via microfinanciering de armsten te bereiken, moeten vier belangrijke aspecten worden gevrijwaard. Eerst moet men logischerwijs de armsten identificeren en targeten. Hoe kan men anders weten wie ze zijn, hoe men ze moet bereiken en of men ze effectief bereikt?93 Vervolgens moet men adequate producten ontwikkelen die tegemoet komen aan hun specifieke noden. Hoewel dit uiteraard verschilt naargelang de socio-economische context en geografische bijzonderheden waarin een MFI opereert, zijn er een aantal basisprincipes m.b.t. het aanbieden van financiële diensten aan de arm(st)en. Een derde belangrijk aspect betreft het aanbieden van niet-financiële diensten. Om mensen die voorheen uitgesloten waren uit financiële instellingen te gaan betrekken, moet men onder meer de financiële geletterdheid onder deze groepen gaan aanscherpen. Bovendien kampen armeren vaak met een lage scholingsgraad, waardoor het aanbieden van capaciteitsversterkende opleidingen aangewezen is om hen succesvol gebruik te laten maken van de aangeboden financiële diensten (Hickson, 1998). Ten slotte dient er ook werk gemaakt worden van evaluaties en monitoring van de sociale prestaties van een MFI. Opdat de sociale missie niet uit het oog wordt verloren, mag men zich namelijk niet beperken tot het tracken van de financiële prestaties.. We beschouwen deze vier aspecten in de USS.

93

“The reality is that many microfinance organizations have no idea of who they are reaching” (Maes & Foose, 2006:1).

47

4.5.7.1 (Pro-)Actieve armoedetargeting De USS mikt op het opzetten van financiële instellingen die diensten kunnen en zullen verlenen aan Rwanda’s “unbanked”, een doelgroep die in grote getale, doch niet exclusief, bestaat uit ’s lands (rurale) armen (MINECOFIN, 2009a; Habyarimana 15/09/2011). Hoewel er in het discours een duidelijke intentie is om de armsten te bereiken, is de mate van de depth of outreach die wordt nagestreefd, minder duidelijk. Simanowitz stelt dat, wanneer het bereiken van de armsten een doelstelling vormt, de eerste stap moet zijn deze te identificeren. Een logische, doch vaak vergeten, stap: “It is a step mostly avoided or forgotten in the clamor to open up programs that can start dispersing loans, and lose no time in reaching financial self-sufficiency.” (Simanowitz et al., 2000:3). Er heerst een consensus binnen de microfinancieringssector dat, om de arm(st)en te bereiken, deze doelgroepen (pro-)actief moeten worden getarget (Maes & Foose, 2006; CGAP, 2005). “Unless active poverty-targeting is used, we cannot build microfinance services for the poor” (Simanowitz et al., 2000:2). Zelfs de institutionalisten, die via een focus op breadth of outreach een poverty outreach menen te kunnen realiseren, geven toe dat instellingen die actief werk maken van armoedetargeting een armer cliënteel bereiken (Helms, 2006). Binnen de USS is er tot heden echter geen sprake van actieve targeting van armen. De strategie steunt de facto louter op geografische targeting. De voornaamste reden voor het uitwerken van deze strategie was dat MFIs in Rwanda hoofdzakelijk in stedelijke gebieden opereerden, waarbij de rurale bevolking, die de overweldigende meerderheid van ‘s lands armen huisvest94, geen toegang had tot financiële diensten. Dat gebrek aan nabijheid t.a.v. formele financiële instellingen werd geïdentificeerd als één van de belangrijkste belemmerende factoren voor financiële inclusie (FinMark Trust, 2008; MINECOFIN, 2009a). Door de oprichting van één SACCO in elke Umurenge te ondersteunen hoopte de GoR laagdrempelige, toegankelijke financiële instellingen te creëren, in het bijzonder voor de rurale armen. De simpele logica die wordt gevolgd is dus dat de targeting van armen is verzekerd door het oprichten van SACCOs in alle sectoren van het land, inclusief de meest achtergestelde rurale gebieden (Habyarimana 15/09/2011). Zoals Frank Bakx stelde “De impliciete aanname van de strategie is ‘iedereen op het platteland is arm’. Dus als we op het platteland in een afgelegen gebied een Umurenge SACCO zetten en bijna alle gezinnen worden lid, dan hebben we formeel gezien ook alle armen bereikt en included.” (Bakx 23/08/2011). Die “proximity” lijkt met de USS inderdaad te zijn gewaarborgd en wordt ook door concurrerende MFIs geloofd als de belangrijkste verwezenlijking van het programma (Uwimbabazi 13/09/2011, Ngamije 30/08/2011). Het overwinnen van die fysieke barrière is een belangrijke, doch onvoldoende, stap in de goede richting. Dit biedt immers geen garanties in termen van de poverty outreach. De belangrijkste beperkingen van deze methode is dat je niet noodzakelijk arme gezinnen aantrekt, maar integendeel vaak voornamelijk niet-arme huishoudens bereikt (Gonzalez 94

In Rwanda leven 90% van de armen in rurale gebieden (GoR, 2007b) en is 64% van de rurale bevolking is arm (IFAD, 2011).

48

Aguilar, 2006:4). Dat lijkt in de context van Umurenge SACCOs zeker relevant te zijn, vermits deze SACCOs niet uitsluitend mikken op arme huishoudens, maar voor het realiseren van hun financiële duurzaamheid een breed cliënteel van tevens niet-armen wenst aan te trekken. We bespraken bovendien reeds het probleem van de economische barrière, waarbij de instapkosten als drempel lijken te fungeren. Het grootste probleem is m.a.w. dat, hoewel fysieke nabijheid een sleutelrol speelt in het verhogen van financiële toegang, dit evenwel onvoldoende blijkt om tot een substantiële poverty outreach te komen. “Setting up a financial institution near people is not enough and will not lead to effective financial access, it is to say people joining and effectively using these institutions. To be effective, people have to use it and want to continue using it. Which means that, financial services and products have to be appropriate, tailored, affordable, delivered through cost-effective channels that treat people with dignity and respect and provide a point of contact that is near enough for it to make sense to people to use it. So, there are all sorts of things bundled up in that term effective financial access, and that point is not terribly well understood in Rwanda.”(Robinson 20/09/2011). Armen zijn moeilijk te bereiken en om hen te betrekken in deze financiële instellingen, moeten vele barrières (zowel aan aanbod- als aan vraagzijde) worden opgeheven, zoals financiële ongeletterdheid, hoge interesten, gebrek aan ondersteunende diensten, gebrek aan zelfvertrouwen, etc. Studies tonen aan dat armen actief moeten worden getarget en benaderd, met op maat gesneden en betaalbare producten die tegemoet komen aan hun specifieke noden. Daarbij zijn niet-financiële diensten onontbeerlijk om een complete en goede dienstverlening te verzekeren. Zoals in 4.5.7.2a en 4.5.7.3 zal worden besproken, dient hier nog een lange weg te worden afgelegd. LINK MET VUP Met betrekking tot de poverty outreach is het wel veelbelovend te zien dat Vision 2020 Umurenge Programme (VUP), een sociale zekerheidsprogramma gericht op het uitroeien van de extreme armoede in Rwanda, gelinkt wordt aan de Umurenge SACCOs. VUP, gelanceerd in 2007, behelst drie componenten -directe steun, publieke werken en financiële diensten- die actief worden gericht op Rwanda’s armsten. Die targeting gebeurt via de Ubudehe-approach, een participatieve rijkdom ranking dat georganiseerd wordt op cellule-niveau, één van de laagste niveaus in het Rwandese administratieve systeem. Op basis van deze aanpak identificeert en categoriseert de lokale bevolking alle huishoudens in de eigen gemeenschap op een armoedeschaal, waarbij deze worden gegroepeerd in zes categorieën. Het VUP programma richt zich, op basis van deze indeling, op de twee onderste categorieën, die de huishoudens in extreme armoede representeren. Indien minstens één lid van de familie arbeidsgeschikt is, wordt hij of zij ingeschakeld in publieke werken waarvoor deze persoon een inkomen verdient dat door de staat op een Umurenge SACCO rekening betaald wordt. Huishoudens waarvan geen volwassene arbeid kan leveren, krijgen directe steun in de vorm van maandelijkse onconditionele cash transfers, die eveneens uitbetaald worden op een Umurenge SACCO rekening (GoR, 2007a). Deze VUP-begunstigden krijgen hierbij eveneens zekere faciliteiten: artikel 37 van de wet op coöperatieve organisaties stelt dat indien een lid zijn aandeel nog niet volledig heeft betaald,

49

hij/zij geen gebruik kan en mag maken van de diensten georganiseerd door de coöperatieve (GoR, 2007c). VUP-begunstigden die hun steun of salaris op hun SACCO-rekening gestort krijgen, mogen echter, dankzij de tussenkomst van RCA, geld afhalen zelfs indien ze hun aandeel nog niet volledig hebben betaald. Op dat moment wordt wel een afbetalingsplan onderhandeld tussen de klant en de betrokken SACCO (Habimana 19/09/2011). De derde component van het VUP-programma bestaat uit kredietverlening. Opdat deze kredietdiensten toegankelijk zouden zijn voor de armen, werden gunstige voorwaarden aangenomen. Leningen konden worden verkregen zonder waarborgeisen en dienden pas binnen een termijn van één jaar te worden terugbetaald, hetgeen kon via flexibele terugbetalingen. Bovendien werden er lage (gesubsidieerde) interesten van jaarlijks 2% aangerekend. Dit werd gejustifieerd omdat deze kredieten sociale leningen waren, gericht op Rwanda’s armsten die nog nooit de binnenkant van een financiële instelling hadden gezien (Gatsinzi 20/09/2011). De oorspronkelijke idee was dat deze leningen zouden worden uitgekeerd door bestaande financiële instellingen. Ondanks de (financiële) inspanningen van de GoR om financiële instellingen te betrekken in dit project, bedankten deze (UBPR & MFIs) echter voor de deelname. Ze beschouwden dit als té riskant en onaantrekkelijk in het licht van de potentiële return. De GoR zette als gevolg binnen het VUP op Umudugudu-niveau (dorpsniveau) een eigen Community Credit Scheme op, dat gefinancierd werd door de VUP overheidsinstanties en de betrokken ontwikkelingspartners (Gatsinzi 20/09/2011). De lancering en oprichting van de Umurenge SACCOs herstelde de hoop om deze kredietdiensten via erkende financiële instellingen te organiseren. Op dit moment bestuderen MINALOC, MINECOFIN, RCA en BNR hoe dit via de Umurenge SACCOs kan worden georganiseerd. Hoewel deze studie nog moet worden gefinaliseerd, lijkt er een consensus te bestaan dat er afgestapt moet worden van dergelijke gesubsidieerde interesten, die best zouden convergeren naar de “standaard”tarieven die de Umurenge SACCOs aanrekenen (ca. 1.5 tot 2.5% maandelijks; zie 4.5.7.2b) (Habyarimana 15/09/2011, Gatsinzi 20/09/2011). De redenen die hiervoor worden aangehaald ten kantore RCA is dat men mogelijk verwarring zaait bij mensen die dergelijke lage interesten als schenkingen zouden kunnen zien. Daarnaast stelt men zich openlijk de vraag of de armen nood hebben aan goedkoop krediet. De belangrijkste reden is echter dat bestaande instellingen die ‘duurdere’ kredieten aanbieden, teveel beconcurreerd zouden worden door de SACCOs indien men zou vasthouden aan dergelijke lage interesten (Habyarimana 15/09/2011). Het is merkwaardig dat het feit dat men mikt op een zeer specifiek segment van lage-inkomens (Ubudehe I & II) dat bovendien grotendeels door bestaande MFIs werd genegeerd, niet (langer) ter legitimering van deze goedkope pro-poor kredieten wordt ingeroepen.

4.5.7.2 a) Productdesign Het ontwerpen van op maat gesneden en betaalbare producten is van groot belang in het bereiken van een substantiële poverty outreach, hetgeen zeker geldt in het geval van de

50

Umurenge SACCOs waar hoge instapkosten reeds een drempel betekenen voor de armsten.95 Dit impliceert echter alweer een moeilijke evenwichtsoefening. Armen hechten meer belang aan spaarproducten dan aan kredieten (Rutherford, 2000; Helms, 2006; Maes & Foose, 2006), hetgeen in lijn ligt met de “savingsled approach” die typisch is voor SACCOs, zo ook in de Rwandese context waar de USS kadert binnen de ruimere ‘savings mobilisation strategy’. De armen hebben in principe nood aan snelle, gemakkelijke en continue toegang tot hun spaargeld. Ze behoeven betaalbare spaardiensten die hen in de mogelijkheid stellen om vaak kleine en variabele sommen te deponeren en af te halen, dit tegen lage transactiekosten (Rutherford, 2000; Helms, 2006). Zulke spaardiensten zijn echter de meest uitdagende producten voor een MFI, vermits ze hogere administratieve kosten en onvoorspelbare cashflow en liquiditeitsnoden impliceren (Zeller & Sharma, 2002; Westley & Palomas, 2010). MFIs die de armen willen bereiken via kredietproducten moeten een oplossing weten te vinden voor het gebrek aan bankwaarborgen en een vast inkomen bij deze laatste, hetgeen reeds werd geïdentificeerd als een belangrijke barrière voor de financiële inclusie van vele Rwandezen (Van Oosterhout & Kubwimana, 2010; DFID, 2010c). Daarnaast benadrukken auteurs zoals Zeller en Sharma (2002:24) het belang van het aanbieden van consumptiekredieten voor armen met een sterk variabel inkomen. Deze financiële diensten zijn bovenal relevant voor armen wier inkomen sterk afhangt van seizoensgebonden landbouw, zoals duidelijk het geval is in het agrarische Rwanda (World Bank, 2010a). Dankzij deze kredieten kunnen ze immers hun consumptie stabiliseren tussen verschillende oogsten. Binnen de sector van microfinanciering focust men echter vaak op productieve leningen, daar deze geïnvesteerd worden om een return te creëren die de terugbetaling mogelijk maakt. De redenering is dat het geleende bedrag bij consumptiekredieten simpelweg wordt op geconsumeerd en dus niet terugbetaald zal worden.96 Om die reden bieden wereldwijd vele MFIs geen consumptiekredieten aan. Binnen de USS worden drie belangrijke elementen naar voor geschoven om de toegankelijkheid van de door de SACCOs aangeboden diensten te vrijwaren: ‘tailored products’, flexibiliteit en ‘low minimum balance’ (MINECOFIN, 2009a). De USS erkent in eerste instantie dus het belang van op maat gesneden producten. In het licht van de verschillende socio-economische contexten waarin de 416 instellingen opereren, wordt productontwikkeling hoofdzakelijk gezien als een verantwoordelijkheid van de Umurenge SACCOs. De GoR wenste de SACCOs echter op twee manieren ondersteuning te bieden. In een eerste fase beoogde MINECOFIN een aantal, door de World Savings Bank ontwikkelde, producten uit te testen in de Rwandese context met het oog op de implementatie in de Umurenge SACCOs (MINECOFIN, 2009b:55-57). Op die manier konden de SACCOs reeds 95

Door de hoge instapkosten kan het toetreden tot een SACCO als een aanzienlijke investering worden beschouwd voor de laagste inkomens. Het is daarom belangrijk dat de aangeboden diensten een meerwaarde betekenen voor deze groepen, opdat deze investering effectief rendeert. 96 Zeller & Sharma (2002:32-33) beargumenteren trouwens dat consumptiekredieten voor armen beschouwd moeten worden als productieve leningen: “Loans used for consumption can be seen as working capital loans for maintaining or enhancing the productivity of labor (or human capital). In general, family labor is by far the most important production factor, and the maintenance and enhancement of labor productivity are central for securing and increasing income. Whereas, for the poor, labor is the major factor of production, for the ultrapoor it is generally the only one.”

51

snel aan de slag gaan met adequate producten. Doordat de strategie aanzienlijke vertraging opliep, werd er vooralsnog geen werk gemaakt van het ontwikkelen, testen en implementeren van de voorgestelde spaar- en kredietproducten (Iyikirenga 07/09/2011). Er werden langs andere weg (zie verder) wel basisproducten voorgelegd aan de SACCOs. In een tweede fase wenste men via de RCA trainingen rond productontwikkeling te organiseren, opdat de SACCOs zelf producten zouden kunnen ontwerpen in functie van hun specifieke klanten- en ledenbestand, hetgeen echter nog niet gebeurde. De RCA erkent dat er tot heden weinig is gedaan om de SACCOs te assisteren in het ontwikkelen van diensten op maat van hun klanten, maar plant in de nabije toekomst, met de hulp van AMIR, opleidingen rond productontwikkeling te organiseren (Habimana 19/09/2011). De principes van flexibiliteit en ‘low minimum balance’ werden wel bewerkstelligd. Om een licentie te bekomen bij de BNR moet elke SACCO een leen- en kredietpolitiek uitwerken (GoR, 2008b, art. 4). Dit reglement moet o.a. de toelatingsvoorwaarden, aangeboden spaar- en kredietproducten, procedures, tarieven en condities, eventuele sancties e.d.m. bevatten. De RCA heeft hiervoor een standaarddocument uitgewerkt, met daarin reeds verschillende basisproducten, dat door elke SACCO diende te worden opgenomen. Het betrof een template waarbij het kader (toelatingsvoorwaarden, procedures en deontologische principes) bindend was. De SACCOs kregen wel de nodige ruimte om het merendeel van de tarieven op eigen initiatief aan te passen alsook nieuwe, bijkomende producten toe te voegen (Habimana 19/09/2011). Het principe van flexibiliteit staat duidelijk ingeschreven in de spaarpolitiek, waarin wordt gesteld dat SACCOs een ‘vrijwillige’ spaardienst moeten opnemen waarbij klanten naar eigen goeddunken en capaciteit spaarsommen moeten kunnen storten en terugtrekken (wordt verder besproken). De low minimum balance wordt eveneens gedekt in de “Politique d’Epargne et de Credit”. Hierin staat het minimumsaldo dat op een rekening moet worden gehanteerd vastgelegd op maximum 2000 Rwf. SACCOs dienen zich aan deze ‘minimum operating balance’ te houden, hoewel ze ook lagere prijzen kunnen hanteren (RCA, 2009:4).97 Afgezien van deze verplichting, kunnen SACCOs wel naar eigen goeddunken beslissen over andere tarieven, zoals interesten op leningen (zie verder) of spaarrekeningen, administratieve kosten, e.d.m. Die ruimte is volgens de RCA nodig om de SACCOs in staat te stellen de geschikte tarieven op te nemen om financiële zelfredzaamheid te bewerkstelligen (Habimana 19/09/2011). Door het uitblijven van trainingen rond productontwikkeling, biedt het gros van de Umurenge SACCOs enkel uniforme, basis spaar- en kredietdiensten aan die hen door de RCA in de aangeboden ‘Politique d’Epargne et de Credit’ werden voorgesteld (Habimana 19/09/2011). We bespreken kort de belangrijkste producten. 1) SPAARDIENSTEN Men vindt bij de 416 SACCOs grosso modo twee spaardiensten terug:

97

Sommige SACCOs hanteren een lagere minimum balance van 1.000 Rwf (Habimana 19/09/2011).

52

Aandelen: aandelen moeten worden gezien als lange-termijn en niet-liquide spaarproducten. Leden investeren hun spaarcenten in de SACCO in de vorm van aangekochte aandelen, waarop ze periodieke dividenden ontvangen (Helms, 2006). Dat aandeel geldt als langetermijn investering en kan dus niet snel of eenvoudig in cash worden omgezet en gerecupereerd. In de Rwandese context moet een persoon, om het geïnvesteerde geld te kunnen terugtrekken, afstand doen van zijn lidmaatschap, waarbij het echter wettelijk tot 12 maanden na de bepaling van de restwaarde van het aandeel mag duren, vooraleer de SACCO het aandeel moet terugbetalen (GoR, 2007c, art. 33). Een andere optie bestaat erin dat de persoon zijn of haar aandeel verkoopt, waarbij de verkoop echter door de algemene vergadering moet worden goedgekeurd (GoR, 2007c, art. 36). In Rwanda stelt artikel 66 van de regulatie 02/2009 bovendien dat elke MFI in de eerste drie jaar nadat het een licentie heeft verkregen, geen dividenden mag uitbetalen aan zijn aandeelhouders of leden. Gedurende die periode moet alle netto winst omgezet worden in kapitaal (GoR, 2008b). Deze maatregel werd opgelegd om de financiële duurzaamheid van een instelling te helpen garanderen. M.b.t. de nieuw opgerichte Umurenge SACCOs betekent dit dat, indien ze erin slagen om winsten te boeken in de eerste drie jaren na hun licensering, de leden geen return op hun investering moeten verwachten. Naast het fundamentele aandelenstelsel, heeft elke SACCO via de ‘Politique d’Epargne et de Credit’ het systeem van passbook accounts (in se zichtrekeningen) ingevoerd. Deze bieden in tegenstelling tot de aandelen wel een grote flexibiliteit. De grootte en de frequentie van stortingen van spaarsommen wordt bij dit product volledig overgelaten aan de klant, die op elk moment toegang heeft tot zijn geld, bv. in geval van nood. Hoewel dit product sterk in trek is bij arme klanten, die vaak over een onregelmatig inkomen beschikken en zich dus quasi onmogelijk tot regelmatige stortingen kunnen verbinden, vormt dit voor een MFI wel één van de meest uitdagende spaardiensten om op een levensvatbare manier aan te bieden, gezien de (mogelijkheid tot) frequente en kleine transacties (die hoge kosten impliceren). Om die reden worden SACCOs door RCA aangeraden om bij dit soort producten jaarlijks operationele kosten van minimum 200 Rwf aan te rekenen (RCA, 2009:4). Op dit moment betalen SACCOs, mits goedkeuring van de RCA, geen interesten op dit soort rekeningen, daar ze momenteel haast geen inkomsten kennen door de beperkte kredietactiviteiten (Habimana 19/09/2011). Nochtans stelt artikel 42 van de wet op coöperatieve organisatie dat “Member’s deposits in a cooperative shall attract interest rates at the going market rate” (GoR, 2007c). In de USS leest men eveneens “SACCOs provide a savings product which offers interest and a return on their deposits, which provides new income streams for the individual.” (MINECOFIN, 2009a:8). Een deel van de SACCOs biedt ook ‘term products’ aan. Hierbij wordt een bepaalde spaarsom gedurende een vooraf bepaalde periode geblokkeerd op een rekening tegen een contractueel vastgelegde interest. Indien de spaarsom voortijdig wordt afgehaald door de klant, wordt deze hiervoor gepenaliseerd (Uwanyirigira 25/09/2011). Dergelijke producten zijn echter vooral interessant voor meer welgestelde burgers die het zich kunnen veroorloven om een bepaalde spaarsom vast te zetten met het oog op een aantrekkelijke return (Zeller & Sharma, 2002:43).

53

Binnen de Umurenge SACCOs vormen de obligate aandelen –logischerwijs- het meest gebruikte spaarproduct. 950.000 mensen bezitten aandelen in een SACCO terwijl er slechts 832.070 spaarrekeningen werden geopend. Er maken dus maximaal 832.070 mensen98 gebruik maken van andere spaardiensten (zie tabel 2 in bijlage).99 De RCA en een aantal SACCOs-verantwoordelijken stellen dat die discrepantie onder meer te wijten is aan de zware financiële last voor de armere klanten om zowel een aandeel aan te kopen als de instapkost te betalen om te kunnen beginnen sparen (Habyarimana 15/09/2011, Uwanyirigira 25/09/2011, Lambasha 28/09/2011). Dit zou echter ook kunnen wijzen op de vermelde dwang vanuit lokale besturen om tot de SACCOs toe te treden. Éénmaal lid geworden, hebben de burgers hun plicht vervuld en zien ze het nut niet om effectief gebruik te maken van de beschikbare diensten, zoals door Frank Bakx (23/08/2011) werd gesuggereerd. 2) LENINGEN Binnen de Umurenge SACCOs wordt vooral gewerkt met individuele leningen voor productieve doeleinden. Het uitgeven van groepsleningen was tot voor kort immers wettelijk niet mogelijk (zie verder). Ondanks het feit dat de RCA in de ‘Politique d’Epargne et de Credit’ zowel het aanbieden van productieve leningen als consumptiekredieten opneemt, blijkt, uit de gesprekken die we voerden, het aanbieden van consumptieleningen niet erg in trek. De geconsulteerde SACCO managers en kredietagenten staan immers afkerig tegen deze diensten daar ze vrezen voor de terugbetaling van dergelijke kredieten. Het is de kredietagent, die samen met het kredietcomité in een SACCO, de beslissing neemt omtrent het al dan niet goedkeuren van een kredietaanvraag (Uwanyirigira 25/09/2011, Lambasha 28/09/2011). Het meest geïntroduceerde kredietproduct binnen SACCOs die reeds een kredietlicentie hebben verkregen, is de “compulsory savings” lening (Habimana 19/09/2011). Klanten moeten eerst gedurende een bepaalde periode (om en bij drie maand) sparen bij de SACCO om vervolgens een bedrag te kunnen lenen dat maximum een viervoud van het bijeengespaarde bedrag mag omvatten. Dat bedrag wordt voor 100% uitbetaald en de gespaarde 25% wordt dan op een geblokkeerde rekening geplaatst als gedeeltelijke waarborg. Desondanks moet het volledige geleende bedrag gedekt worden door een garantie, wat kan gaan van huishoudtoestellen tot een huis100 (RCA, 2009; Uwanyirigira 25/09/2011, Lambasha 28/09/2011).

98

Eén lid kan meerdere spaarrekeningen openen. De BNR en de RCA houden echter enkel cijfers inzake het aantal geopende spaarrekeningen bij. Er zijn bijgevolg geen afzonderlijke cijfers voorradig van het aantal individuen dat één of meerdere spaarrekeningen heeft geopend. 99 Een kanttekening is hier aangewezen. 107.411, ofwel 13%, van de 832.070 spaarrekeningen zijn slapende rekeningen, rekeningen waar gedurende één jaar geen activiteit werd geregistreerd. We kunnen hierbij opnieuw verwijzen naar het voorbeeld van Jean-Bosco Senyabatera van het CCOAIB. Mr. Senyabatera liet ons weten dat hij onder druk van de Umurenge-secretaris lid was geworden van de lokale SACCO, waarbij hij tevens een rekening had geopend waarop hij wat geld op had geplaatst. Hij vertrouwde ons toe dat hij sinds de opening van de rekening, zo’n 14 maand geleden, hier niet meer had omgekeken. Hij wist niet eens hoeveel zijn saldo er bedroeg (Senyabatera 26/08/2011). 100 In sommige gevallen wordt zelfs enkel een huis als onderpand aanvaard voor het verkrijgen van een lening. (Lambasha 28/09/2011).

54

Om de kredietdiensten enigszins toegankelijker te maken voor de laagste inkomens, werd recent de wet op coöperatieve organisatie geamendeerd om het model van groepsleningen te kunnen opnemen in de Umurenge SACCOs. Voor deze veranderingen konden enkel individuen toetreden tot een coöperatieve (GoR 2007c, art. 29). Nu kunnen coöperatieven of andere entiteiten met een legale status lid worden en gebruik maken van de diensten aangeboden door een SACCO (amendement 12 op artikel 9), waardoor de aankoop van aandelen gedragen wordt door meerdere schouders. De individuele leden van deze entiteiten worden evenwel nog steeds aangespoord om op individuele basis lid te worden van de SACCO, om zo individuele toegang te hebben tot de verschillende diensten (bv. individuele spaarrekening en krediet) (Habyarimana 15/09/2011). Om de SACCOs te beschermen is het voor informele groepen verboden om lid te worden, vermits dit juridische problemen zou kunnen opleveren. In het geval van een nietterugbetaling van een krediet, zou het voor een SACCO immers onmogelijk zijn om het geleende bedrag terug te vorderen van een voor de wet onbestaande entiteit. Solidariteitsgroepen kunnen wel worden opgericht, maar moeten dus bestaan uit personen die reeds op individuele basis lid zijn van de SACCO. Door hun spaargelden te bundelen, kunnen individuen toegang krijgen tot grotere leningen. Hierbij worden ook de gekende problemen met garanties omzeild. In dit systeem wordt de terugbetaling gegarandeerd door de sociale druk binnen de groep, die in se borg staat voor elk individueel lid. Binnen deze formule kan elk individu tevens een kleiner bedrag lenen dan bij een individuele lening (Habyarimana 15/09/2011, Lambasha 28/09/2011). M.b.t. kredieten is het interessant om het beleid en de richtlijnen aangaande interesten uitvoeriger te bespreken.

4.5.7.2 b) Interest rate policy In 1966 werden de interesten op kredieten volledig geliberaliseerd in Rwanda.101 Hierdoor genieten financiële instellingen de vrijheid om hun interestenstructuur te bepalen. Dit betekent evenwel niet dat, zoals beaamd door BNR officieren, die vrijheid onbegrensd is (Kavugizo 02/09/2011, Nyinawinkindi 08/09/2011). De microfinancieringswet stelt in artikel 28 dat “every licensed microfinance institution shall be obliged to adopt an interest rate structure that will allow it to recover its operating expenses, including the cost of capital and losses on loans to ensure its stability” (GoR, 2008a). Dit impliceert dat, zelfs een MFI die kapitaalsubsidies krijgt om operationele verliezen te dekken wanneer ze bv. met afgelegen en moeilijk bereikbare groepen werkt, verplicht is (of althans geacht wordt) om een interestenstructuur aan te nemen die haar in staat stelt om operationele en financiële kosten te dekken en provisies aan te leggen voor evt. kredietverliezen. Deze regel is ingesteld om de financiële zelfredzaamheid van MFIs te verzekeren, maar plaatst door zijn strikte invulling een beperking op de uitvoering van de sociale missie door een MFI, inclusief SACCOs. 101

De BNR heeft tevens geen interestenplafond ingesteld, zoals onder meer het geval is in landen als Tunesië, Algerije, Marokko, Paraguay en Brazilië (Helms & Reille, 2004).

55

In het kader van de USS heeft de RCA de SACCOs via de ‘Politique d’Epargne et de Credit’ geadviseerd inzake het vastleggen van interesten. De voorgestelde interesten varieerden van 2% tot 2,5% op maandbasis (RCA, 2009:13). Als ‘autonome’ instellingen beslissen SACCOs, via hun algemene vergadering, echter zelfstandig over de interesten die ze gaan hanteren voor hun ontleners (Habimana 19/09/2011). De interesten op kredieten binnen de Umurenge SACCOs variëren tussen 1,5 en 2,5% maandelijks, hetgeen neerkomt op 18% à 30% jaarlijkse interesten.102 Deze interesten verschillen nauwelijks van diegene die door andere Rwandese MFIs worden gehanteerd, die schommelen tussen 2,5% op maandbasis voor korte-termijn leningen en 18% jaarlijks voor kredieten op de langere termijn (DFID, 2010c:72). Nochtans werden lagere interesten door de GoR aangehaald als belangrijk instrument in handen van de SACCOs om Rwanda’s armen te gaan bereiken (MINECOFIN, 2009a:8). 103 De RCA adviseert SACCOs die op het einde van een boekjaar winsten kunnen voorleggen, om die surplussen aan te wenden om enerzijds de interesten op kredieten te verlagen en anderzijds de interesten op spaardeposito’s te verhogen voor het welzijn van hun leden. Daar SACCOs echter autonome instellingen zijn, ligt de uiteindelijke beslissing in het kamp van de Algemene Vergadering (Habyarimana 15/09/2011). Desalniettemin moeten, volgens het reeds vermelde artikel 28 van de microfinancieringswet, de interesten nog steeds voldoende hoog liggen om operationele en financiële kosten te dekken en voldoende provisies in te leggen voor evt. kredietverliezen.

4.5.7.3 Niet-financiële diensten Microfinanciering is gericht op het aanbieden van diensten aan mensen die voorheen geen toegang hadden tot financiële dienstverlening. Het doelpubliek heeft bijgevolg vaak een gebrek aan financiële knowhow, wat meteen het belang van het opnemen van niet-financiële diensten in de activiteiten van een MFI onderstreept (Helms & Reille, 2004). Die diensten en opleidingen kunnen verschillende vormen aannemen, gaande van het toelichten van de procedures voor het openen van een spaarrekening en het aanvragen van een krediet, de werking van interesten, tot het beheer van economische activiteiten waarbij basisprincipes van boekhouding en marketing worden uitgelegd, e.d.m. (BRS, 2010; Maes & Foose, 2006).104 De FINSCOPE 2008 studie wees uit dat de financiële ongeletterdheid groot is in Rwanda. Zo wou tweederde van de Rwandezen meer informatie over hoe ze hun geld veilig moesten bewaren en over hoe krediet werkt. De helft van de respondenten wist niet hoe interesten 102

Sommige instellingen hanteren hierbij een flat rate, andere hebben ook een degressief systeem opgenomen (Habyarimana 15/09/2011). Bij een flat rate betaalt de ontlener maandelijks een vast percentage (bvb. 1.5%) op het totaal ontleende bedrag. In dergelijk systeem zijn de maandelijkse afbetalingen bijgevolg constant. Bij een degressief systeem betaalt de ontlener een vast percentage op het totale uitstaande bedrag, m.a.w. op het resterende saldo van de lening. In dit systeem zijn de maandelijkse aflossingen bijgevolg degressief. 103 “Well-run SACCOs are known for having low overhead and low administrative costs, which enables them to make loans at interest rates that are lower than those charged by other micro-credit providers.” (MINECOFIN, 2009a:8) 104 Die kennisoverdracht en capaciteitsversterking wordt trouwens als één van de belangrijkste realisaties van microfinanciering beschouwd (BRS, 2010).

56

werken (FinMark Trust, 2008). Dergelijke niet-financiële diensten zijn bijgevolg bijzonder relevant voor de Umurenge SACCOs die immers opgericht zijn om dankzij de hulp van de GoR een groot aandeel van de financieel onbediende (rurale) Rwandezen te bereiken, mensen die nog nooit de binnenkant van een financiële instelling hebben gezien. M.b.t. het recente aanbieden van groepsleningen in de USS lijkt er ook nood aan vormingsessies inzake groepsorganisatie, leiderschap en administratief beheer (BRS, 2010). SACCOs hebben, als coöperatieven, echter nog een bijkomende cruciale taak betreffende de niet-financiële educatie van hun leden. Opdat deze effectief zouden bijdragen tot de ontwikkeling van hun coöperatieven, moeten ze inzicht krijgen in de democratische werking van de organisatie. Dit wordt zowel in de National Savings Mobilisation Strategy als de USS105 onderschreven: “The ICA stresses that cooperatives and SACCOs should provide education and training for their members, elected representatives, managers and employees so they can contribute effectively to the development of their cooperatives. The education of SACCO members is an absolute must for maintaining democracy, member control and transparency within the SACCO.” (MINECOFIN, 2009a & 2009b).106 Één van de grootste problemen van de USS is echter net dat er, door het sterke top-down karakter van de strategie, een gebrek is aan ownership en dus bestuurlijke betrokkenheid bij de lokale bevolking, hetgeen ook erkend wordt door menig betrokkene (Habyarimana 15/09/2011, Mugabo D. 29/08/2011, The New Times 29/09/2010 & 10/05/2011). Daar waar deze bevinding de noodzaak aan het organiseren van ledenopleidingen benadrukt, werden de bovenvermelde intenties nog niet vertaald in concrete acties. De RCA heeft inmiddels verschillende trainingen georganiseerd voor managers, personeelsleden en de toezichtscomités van de Umurenge SACCOs, maar deze sessies waren vooral gericht op systemen voor interne controle, financiële analyse en boekhouden, en andere modules die gerelateerd zijn met het organisatorisch en (duurzaam) financieel beheer van SACCOs (Habimana 19/09/2011). Vooralsnog werden er geen gestructureerde trainingsprogramma’s uitgewerkt voor de coöperatieven op Umurenge-niveau, ondanks het feit dat er een duidelijke nood is om de leden op te leiden wat betreft aangewezen bestuurspraktijken en om te vrijwaren dat de coöperatieven de internationale coöperatieve principes respecteren.107 105

Gilbert Habyarimana (RCA) benadrukte eveneens het belang van dergelijke opleidingen : “The SACCOs should put in place a coaching system, to coach off course their members and their borrowers... Learning for or training of the members is an important aspect of their social mission.” (Habyarimana 15/09/2011) 106 Het internationale coöperatieve principe n°5, dat weerhouden werd in de wet op coöperatieve organisatie 50/2007, erkent eveneens het opleiden, trainen en informeren van de leden als een waarde die in de praktijk moet worden omgezet (GoR, 2007c). 107 In dit verband kunnen we verwijzen naar Duterimbere SA, een Rwandese MFI die eveneens sterk actief is op het platteland en voornamelijk rurale armen tracht te bereiken met hun dienstverlening. Deze organisatie onderschrijft het belang van het aanbieden van complementaire niet-financiële diensten en voorziet dergelijke diensten via een “parallel aproach” (Lanao Flores & Serres, 2009:4). Deze MFI werkt hiervoor immers samen met de gelijknamige zusterorganisatie Duterimbere ASBL, die zich als NGO, via het aantrekken van subsidies, over dergelijke diensten (groepsessies i.v.m. geldbeheer, basis boekhoudkundige principes, projectbeheer, alfabetisering, etc.) ontfermt (Ngamije 30/08/2011). Een ander voorbeeld is de “linked approach” van Aquadev, een Belgische NGO actief op het terrein van microfinanciering in Centraal-Afrika (Lanao Flores & Serres, 2009:3). Aquadev werkt in Rwanda samen met een aantal financiële coöperatieven waarbij ze sleutelfiguren opleiden die de leden de coöperatieve werking en principes moeten bijbrengen om hun bijdrage in het democratische functioneren van deze organisaties te verzekeren (Munyankiko, 15/09/2011).

57

De vraag is echter hoe dergelijke opleidingen kunnen worden georganiseerd. Om de kosten te drukken werken SACCOs immers met beperkt betaald personeel. Veelal bestaat de staff uit drie leden: een manager, een kredietagent en een boekhouder. Het is bijgevolg onduidelijk wie dergelijke trainingen moet organiseren en hoe de bijkomende kosten, bij afwezigheid van subsidies, moeten worden gedekt (Uwanyirigira 25/09/2011, Lambasha 28/09/2011). De wet op coöperatieve organisatie voorzag in artikel 85 in de oprichting van een permanent opleidings- en trainingsfonds waaruit (alle) coöperatieven zouden kunnen putten om educatieve diensten te organiseren voor hun leden. Dit fonds staat echter, vier jaar na de invoering van de nieuwe wet op coöperatieve organisaties, nog steeds niet in de steigers (Habimana 19/09/2011). Er moet wel worden opgemerkt dat de GoR inmiddels de nood aan “financial literacy training” heeft erkend en er inmiddels een tweejarige financiële geletterdheid campagne werd opgezet, waarbij onder andere schoolkinderen onderricht krijgen in de principes van het sparen (Iyikirenga 07/09/2011, The New Times 19/08/2011). DFID betreurt echter het beperkte, ad hoc karakter van dit initiatief en tracht zowel de BNR als MINECOFIN te stimuleren om een grootschalig en strategisch overheidsprogramma rond financiële geletterdheid uit te werken (Robinson 20/09/2011).

4.5.7.4 Social Performance Management Social Performance Management (SPM) wint, o.a. dankzij de inspanningen van internationale organisaties zoals de Social Performance Task Force, MixMarket, the ImpAct consortium, aan belang in microfinanciering. In het licht van de commercialisering van de microfinancieringssector dreigde de aandacht voor de sociale prestaties van een MFI vaak verloren te gaan door een stijgende focus op de financiële prestaties (El-Zoghbi & Martinez, 2011). Het doel van SPM is in se net verzekeren dat een MFI bij het nastreven van financiële doelen zijn sociale missie niet uit het oog verliest. Daar waar monitoring door MFIs vandaag grotendeels bestaat uit het opvolgen van financiële indicatoren, behelst SPM o.a. het monitoren van de poverty outreach, de impact, de transparantie van diensten en de kosteffectiviteit van een instelling. De Social Performance Task Force (2011) stelt wat dat betreft “MFIs that have a mission and goals to target poor clients must measure the poverty of incoming clients. Similarly, those MFIs with the goal of reducing poverty among clients must measure change in client poverty.” Elke MFI dat het realiseren van een poverty outreach tot doel stelt, zou via SPM moeten nagaan of ze daadwerkelijk het nodige doet om de armsten te bereiken en of ze deze doelgroepen effectief ook bereikt. In Rwanda focust de associatie van microfinancieringsinstellingen (AMIR), met behulp van donoren zoals Terrafina en Aquadev, sterk op SPM, hetgeen de associatie als een grote uitdaging beschouwt in de Rwandese context. Dat MFIs overwegend in stedelijke gebieden opereerden en (onvoldoende) activiteiten ondernamen in rurale gebieden, waar nochtans de overweldigende meerderheid van Rwandese armen wonen, ziet AMIR als een duidelijk indicatie van de verwaarlozing van de sociale missie in de Rwandese

58

microfinancieringssector. AMIR bejubelt om die reden (het opzet van) de USS, maar plaatst evenzeer vraagtekens bij de gebrekkige aandacht voor SPM in die strategie. AMIR organiseerde immers een conferentie rond SPM in september 2011 waarop ook RCA, als promotor en supervisor van de Umurenge SACCOs was uitgenodigd, doch niet kwam opdagen. Nochtans maakt RCA wel dankbaar gebruik van andere conferenties en trainingssessies (o.a. rond informatiemanagement) die door de sectorfederatie werden georganiseerd (Uwimbabazi 13/09/2011). SPM werd, tot heden, dus niet weerhouden in de capacity-building modules die georganiseerd en gefaciliteerd werden door RCA in het kader van de USS, noch zijn er concrete plannen om dit aspect te integreren in verdere trainingsmodules (Habimana 19/09/2011). SPM vormt immers geen prioriteit aldus de RCA. Het nastreven van financiële zelfredzaamheid van de SACCOs is dat wel. Wanneer dit wordt gerealiseerd kan er volgens de RCA eventueel bekeken worden of en hoe SPM kan worden geïntegreerd in de USS (Habyarimana 15/09/2011).

5 Conclusies De Umurenge SACCOs strategie, die het onderwerp vormde van deze studie, werd door de Rwandese overheid gelanceerd om duurzame en inclusieve financiële dienstverlening te realiseren. Microfinanciering wordt in Rwanda immers beschouwd als een belangrijk instrument voor armoedebestrijding. Een brede toegang tot financiële diensten moet de huidige economische groei in het land helpen bestendigen en de welvaart helpen vergroten, dit in het bijzonder voor ‘s lands arm(st)en die tot heden niet van de geboekte groei konden profiteren. Opdat de USS een rol van betekenis zou kunnen spelen in de welvaartsverhoging voor de arm(st)en, moet dit model echter effectief duurzaam en inclusief zijn. Die arm(st)en moeten met andere woorden daadwerkelijk kunnen participeren in deze strategie. Deze studie stelde daarom tot doel het beleidsdesign van het Umurenge SACCOs programma te bestuderen. Daarbij werd concreet gefocust op twee belangrijke objectieven ‘outreach’ en ‘sustainability’, die, als exponenten van respectievelijk de sociale en de financiële missie van een MFI, cruciaal zijn in het bewerkstelligen van duurzame, inclusieve financiële dienstverlening. In het theoretische luik van dit werkstuk werd echter aandacht besteed aan de trade-off tussen de sociale en de financiële missie, wat het realiseren van duurzame en inclusieve financiële diensten duidelijk hypothekeert. We wensten bijgevolg na te gaan hoe de GoR omging met deze spanning. Concreet analyseerden we welke invulling deze objectieven kregen en hoe ze werden nagestreefd in het kader van deze strategie. Daarbij werd zowel gekeken naar de beleidsvisie en het beleidsdiscours als naar de beleidspraktijk, met name de eigenlijke implementatie van het Umurenge SACCOs programma. Op die manier hoopten we een antwoord te kunnen bieden op de vraag of de Umurenge SACCOs een duurzaam model voor inclusieve microfinanciering kunnen betekenen. In het licht van de overkoepelende doelstelling om tegen 2017 een financiële inclusie van 80% te realiseren, kiest de GoR ervoor via de USS voornamelijk in te zetten op een breadth of

59

outreach, die, gezien de grote schaal waarop men werkt, echter niet gepaard kan gaan zonder een substantiële depth of outreach. Die poverty outreach wordt bovendien expliciet opgenomen in de overheidsretoriek rond de USS. Niet alleen wil men zoveel mogelijk Rwandezen via de SACCOs in het financiële systeem integreren, tevens claimt men ‘s lands armste (economisch actieve) burgers via deze nieuwe instellingen te willen bereiken en bedienen. Daar waar er duidelijke objectieven werden opgesteld wat betreft het aantal te bereiken burgers (breadth of outreach), wordt de mate waarin die poverty outreach wordt nagestreefd, echter niet geëxpliciteerd noch gekwantificeerd. We zagen hierin reeds een indicatie van de vermelde prioritering van de breadth of outreach. De GoR opteert, zoals werd beargumenteerd, in zijn microfinancieringsbeleid duidelijk voor wat in de theorie omschreven werd als een institutionalistische koers, hetgeen belangrijke implicaties heeft voor de USS. Het gevolg is namelijk dat, door het geloof dat microfinanciering best zal gedijen in een private marktsituatie, in het financieringsmodel van de SACCOs de kaart wordt getrokken van financiële zelfredzaamheid en er weinig werk wordt gemaakt van op sociale prestaties gebaseerde staatssteun. Dergelijke subsidies bezitten nochtans het potentieel om een brug te slaan tussen de poverty outreach en de financiële duurzaamheid. De gekozen beleidskoers, die bovendien een duidelijke legale vertaling kreeg in de vorm van een strikt wettelijk kader gericht op het afdwingen van financiële zelfredzaamheid, lijkt bijgevolg niet bevorderlijk voor het realiseren van een poverty outreach. We toonden onder meer aan hoe de keuzes met betrekking tot de financiering tot relatief hoge instapkosten leidde, wat als een economische barrière kan worden beschouwd voor Rwanda’s laagste inkomenssegmenten. Dit lijkt al meteen de depth of outreach te (zullen) hypothekeren. We gingen bijgevolg na of er in de wijde strategie nog verdere aandacht werd besteed aan vier cruciale aspecten voor het realiseren en ondersteunen van een poverty outreach. Zoals enigszins te verwachten was uit de prioritering van de breadth of outreach en de gebrekkige concretisering van de mate van de depth of outreach, wordt er binnen de USS niet gesteund op actieve armoedetargeting. De overtuiging is veeleer dat, door te steunen op een nationaal vertakt netwerk van SACCOs, de nabijheid van deze financiële instellingen ten aanzien van ‘s lands rurale armen reeds een zekere garantie biedt voor het bereiken van de laagste inkomenssegmenten. Hierin is wellicht de grootste verdienste van de USS te vinden: de GoR bracht via dit programma de financiële dienstverlening naar rurale middens en wist op die manier het financiële systeem aanzienlijk uit te breiden. Zoals gesteld, volstaat die fysieke nabijheid echter niet en dient er, met het oog op de ontwikkeling van financiële diensten op maat van de arm(st)en, tevens werk gemaakt te worden van (pro-)actieve armoedetargeting. Het inschakelen van de Umurenge SACCOs in het Vision 2020 Umurenge Programma vormt wat dat betreft een interessante illustratie van hoe Rwanda’s arm(st)en effectief kunnen worden begeleid om geïntegreerd te worden in het financiële systeem. Inzake de productontwikkeling merkt men dat er vanuit de GoR enige aandacht wordt besteed aan het uitwerken van pro-poor diensten. SACCOs worden opgedragen om een flexibel spaarproduct op te nemen dat enigszins tegemoet komt aan de noden van de armen. Tevens probeert de RCA hen, zoals op het vlak van consumptiekredieten, te stimuleren om pro-poor diensten op te nemen, hetgeen echter met gemengd succes lijkt te gebeuren. Doch zijn ook 60

hier nog belangrijke beperkingen, zoals we onder meer zagen met de strenge bankwaarborgen die wellicht vele kredietaanvragers uitsluiten. Dat besef is echter aanwezig, zoals door het opnemen van toegankelijkere groepsleningen werd geïllustreerd. Voorts bemerkten we dat het aanbieden van niet-financiële diensten geen beleidsprioriteit vormt. Hoewel de noodzaak hieraan expliciet wordt erkend, is er in de strategie geen budget vrijgemaakt om het SACCO-personeel op dit vlak te scholen. In het licht van het realiseren van financiële zelfredzaamheid gaat alle aandacht naar aspecten van financieel beheer. Dit mag als zeer problematisch worden beschouwd, daar microfinanciering zonder dergelijke ondersteunende diensten een erg contraproductief effect kan hebben. Zonder noemenswaardige begeleiding is er immers een grotere kans dat een krediet tot schulden zal leiden. Ten slotte krijgt ook de monitoring van de sociale prestaties van de Umurenge SACCOs geen aandacht. Zowel de RCA als de BNR beperken zich grotendeels tot het monitoren van de financiële prestaties. Daarbij wordt wel opgevolgd hoeveel mensen men via de SACCOs bereikt, maar waar die mensen zich op de welvaartsladder bevinden, wordt niet nagegaan. Er zijn dus duidelijke aanwijzingen dat het prioritaire nastreven van de financiële missie, het bewerkstelligen van financiële zelfredzaamheid, ten koste lijkt te zullen gaan van het realiseren van de sociale missie, namelijk het betrekken van de arm(st)en in het financiële systeem. We kunnen bijgevolg concluderen dat de pro-poor ambities van de Umurenge SACCOs Strategie grotendeels retorisch blijven. Betekent dit dat de Umurenge SACCOs geen substantiële poverty outreach zullen bereiken? Moet bijgevolg de hoop dat de Umurenge SACCOs tot een duurzaam model voor inclusieve microfinanciering zullen uitgroeien, worden begraven? Dat is niet noodzakelijk het geval. Hoewel we aantoonden dat er, door de gekozen beleidskoers, reeds een belangrijke drempel is wat betreft het instappen in deze instellingen en dat er weinig werk wordt gemaakt van wat als een “comprehensive poverty approach” werd geduid, kunnen we, op basis van dit onderzoek, niet concluderen dat de Umurenge SACCOs geen substantiële poverty outreach kunnen realiseren. Desondanks is het duidelijk dat, alle retoriek ten spijt, die poverty outreach allesbehalve een beleidsprioriteit is. We moeten het antwoord op bovenstaande vragen dus schuldig blijven. Belangrijker is echter dat hetzelfde geldt voor de GoR: zolang er binnen de USS immers geen werk wordt gemaakt van social performance management, met oog voor armoedemetingen en impactonderzoek, zal de GoR immers niet kunnen achterhalen of het ‘s lands arm(st)en via deze SACCOs effectief en adequaat bereikt. Men kan dus vraagtekens plaatsen bij de waarde van de Umurenge SACCOs strategie als armoedebestrijdingsprogramma. De GoR claimt immers inzake microfinanciering te willen evolueren naar een niet-gesubsidieerde, goed functionerende markt. Ze steunt bijgevolg de notie van zelfbedruipende economische MFIs die geen publieke steun behoeven, hetgeen aansluit bij de neoliberale idee van marktgestuurde ontwikkeling. Hierbij wentelt de staat zijn verantwoordelijkheid inzake sociaal beleid deels af op de private sector. Op die manier wordt armoedebestrijding echter een zaak waarvoor de armen zelf grotendeels de kosten moeten dragen. Hierbij worden de bestaande maatschappelijke ongelijkheden, die vaak een 61

verantwoordelijkheid dragen in het ontstaan en voortduren van armoede, niet uitgedaagd. Indien microfinanciering in de Rwandese context effectief bijdraagt tot substantiële armoedeverlichting, lijkt staatssteun, als een vorm van herverdeling van de welvaart, gelegitimeerd. Tot slot kan men stellen dat de Umurenge SACCOs strategie en het bredere Rwandese microfinancieringsbeleid als symbolisch kunnen worden gezien voor de dilemma's waarmee de microfinancieringsindustrie momenteel als geheel geconfronteerd wordt. Binnen de sector is het debat over de vraag of microfinanciering best in een private marktomgeving kan worden georganiseerd of eerder blijvend gesubsidieerd moet worden, nog steeds gaande. Daar waar de aanhangers van de eerste piste geloven dat commercialisering, door middel van competitie, zal leiden tot een meer efficiënte dienstverlening wat het mogelijk zal maken om de outreach uit te diepen, vrezen de protagonisten van de tweede optie dat volledige privatisering net afbreuk zal doen aan de sociale fundamenten waarop de praktijk van microfinanciering werd gebouwd. Echter, het privatiseringskamp lijkt het pleit te winnen daar commercialisering en de (geleidelijke) afschaffing van subsidies nu actief worden gepromoot onder de vlag van ‘international best practices’. De GoR sluit zich, in zijn microfinancieringsbeleid, duidelijk aan bij deze internationale beste praktijken daar ze streeft om te evolueren van een subsidiegebaseerde industrie naar één die steunt op een goed functionerende markt. In haar politieke acties schemert de vrees voor het waarborgen van de sociale dimensie in een marktomgeving occasioneel door, zoals onder andere geïllustreerd wordt met de USS, die als een (noodzakelijke) marktcorrectie werd ingeleid door de GoR om financiële toegang te verzorgen voor de meerderheid van haar bevolking. Daar waar het initiële idee en de intenties aan de basis van deze strategie an sich nobel zijn, mist de strategie, door dat institutionalistische keurslijf, de geassocieerde beleidskeuzes en de politionele manier van besturen, de nodige slagkracht en doortastendheid om de sociale missie te waarborgen.

62

6 Bibliografie Aeschliman, C. (2007). Financial Cooperatives in Rural Finance. Case-Study: Burkina Faso’s Caisse Populaire Network. World Bank, Washington, 63 p. Aeschliman, C. , Murekezi, F. & Ndoshoboye, J.P. (2007). Extending the Outreach of Rwandan Peoples’ Banks to the Rural Poor through Village Savings and Credit Associations. FAO, Kigali, 16 p. AMIR (2010). Background of the Microfinance Sector in Rwanda. Kigali, 7 p. Annim, S.K. (2009). Targeting the Poor versus Financial Sustainability and External Funding: Evidence of Microfinance Institutions in Ghana. Brooks World Poverty Institute, Manchester, 29 p. Ansoms, A. (2007). Striving for Growth, Bypassing the Poor? A Critical Review of Rwanda’s Rural Sector Policies. IOB, Antwerpen, 40 p. APPG on Microfinance (2011). Helping or Hurting: What Role for Microfinance in the Fight Against Poverty? Al-Party Parliamentary Group on Microfinance, Londen, 60 p. Bateman, M. (2010). Why Doesn’t Microfinance Work? The Destructive Rise of Local Neoliberalism. ODI, London, 256 p. Bateman, M. & Chang, H.J. (2009). The Microfinance Illusion. In: Mimeo. University of Juraj Dobrila Pula and University of Cambridge, 38 p. Beswick, D. (2010). Managing Dissent in a Post-genocide Environment: The Challenge of Political Space in Rwanda. In: Development and Change, Vol. 41, pp. 225–251. BNR (2008). The Governor of the National Bank of Rwanda Mobilises Citizens towards Umurenge SACCO. Kigali, 4 p. Branch, B. (2005). Working with Savings & Credit Cooperatives. CGAP, Washington, 2 p. BRS (2010). Reisgids voor Microfinanciering. Belgische Raiffeisen Stichting, Leuven, 56 p. CGAP (2003). Microfinance Consensus Guidelines. Definition of Selected Financial Terms, Ratios, and Adjustements for Microfinance. CGAP, Washington, 36 p. CGAP (2004). Financial Institutions with a Double Bottom Line: Implications for the Future of Microfinance. CGAP, Washington, 20 p. CGAP (2005). Developing Deposit Services for the Poor. CGAP, Washington, 36 p. CGAP (2008). Financial Analysis for Microfinance Institutions. CGAP, Washington, 44 p. Christen, R.P. (2001). Commercialisation and Mission Drift: The Transformation of Microfinance in Latin America. CGAP, Washington, 24 p.

63

DFID (2010a). Access To Finance Rwanda Programme Document. DFID, Kigali, 23 p. DFID (2010b). Performance Review of the Implementation of the National Microfinance Policy. DFID, Kigali, 92 p. DFID (2010c). Supply Side Study of the Inclusiveness of Rwanda’s Financial Sector. DFID, Kigali, 166 p. El-Zoghbi, M. & Martinez, M. (2011). Measuring Changes in Clients Lives through Microfinance: Contributions of Different Approaches. CGAP, Washington, 4p. FinMark Trust (2008). FINSCOPE Rwanda Data Book. FinMark Trust, Johannesburg, 151 p. Gaboury, A. & Quirion, M. (2006). Why We Can No Longer Afford to Ignore Financial Cooperatives in the Effort to Increase Access to Financial Services. DID, Quebec, 25 p. Gonzalez Aguilar, V. (2006). Is Microfinance Reaching the Poor? An Overview of Poverty Targeting Methods. ADA, Luxemburg, 6 p. Government of Rwanda (1997). Law N°08/99 of 18/6/1999 Relating to the Regulations Governing Banks and Other Financial Institutions. Official Gazette, N° 13 of 01/07/1999, Kigali. Government of Rwanda (2005). Law N°16/2005 of 18/08/2005 on Direct Taxes on Income. Official Gazette, N° 1 of 01/01/2006, Kigali. Government of Rwanda (2007a). Vision 2020 Umurenge Programme: An Intergrated Local Development Program to Accelerate Poverty Eradication, Rural Growth and Social Protection. Kigali, 51 p. Government of Rwanda (2007b). Economic Development and Poverty Reduction Strategy 2008-2012. Kigali, 166 p. Government of Rwanda (2007c). Law N° 50/2007 of 18/09/2007 Determining the Establishment, Organization and Functioning of Cooperative Organizations in Rwanda. Official Gazette, N° 23 bis of 01.12.2007, Kigali. Government of Rwanda (2008a). Law N° 40/2008 of 26/08/2008 Establishing the Organisation of Microfinance Activities. Official Gazette, N°13 of 30.03.2009, Kigali. Government of Rwanda (2008b). Regulation N° 02/2009 on the Organisation of Microfinance Activity. Official Gazette, Official Gazette, N° 3 of 15.08.2009, Kigali Government of Rwanda (2011). Ministerial Order N°003/11/20/TC of 20/06/2011 Determining the Modalities for Extention of the Duration for Microfinance Institutions to Pay Corporate Income Tax at Zero Rate. Official Gazette, N°33 of 15.08.2011, Kigali. Grace, D. (2007). Middle is Not a Four-letter Word. Microfinance Information Exchange, Whasington, 8 p.

64

Grameen Foundation (2011). Targeting the Poorest: A Solution For The Poorest. Grameen Foundation, Washington 25 p. Hamada, M. (2010). Financial Services to the Poor: An Introduction to the Special Issue on Microfinance. In: The Developing Economies, No. 1, pp. 1-14 Hashemi, S.M. & de Montesquiou, A. (2011). Reaching the Poorest: Lessons From The Graduation Model. CGAP, Washington, 16 p. Helms, B. & Reille, X. (2004). Interest Rate Ceilings and Microfinance: The Story So Far. CGAP, Washington, 20 p. Helms, B. (2006). Access for all: Building Inclusive Financial Systems. CGAP, Washington, 86 p. Hermes, N. & Lensink, R. (2007). The Empirics of Microfinance: What Do We Know? In: The Economic Journal, Vol. 117, pp 1–10 Hermes, N. , Lensink, R. & Meesters, A. (2008). Outreach and Efficiency of Microfinance Institutions. SOM Reports, University of Groningen, 29 p. Hickson, R. (1999). Reaching Extreme Poverty: Financial Services for Very Poor People. UNDP Research Paper, 65 p. Hirschland, M., Jazayeri, A. & Lee, N. (2008). Financial Services in Remote Rural Areas: What we Know About Member-based Institutions. COADY, Nova Scotia, 57 p. Hulme, D. & Mosley P. (1996). Finance Against Poverty. Routledge, New York, 240 p. Hudon, M. (2007). Fair Interest Rates when Lending to the Poor. In: Ethics & Economics, Vol. 5, No. 1, pp. 1-8 Hudon, M. & Traca, D (2006). Subsidies and Sustainability in Microfinance. Solvay Business School, Brussel, 27 p. Isern, J. & Porteous, D. (2005). Commercial Banks and Microfinance: Evolving Modes of Success. CGAP, Washington, 8 p. Kantengwa, A. (2009). Financial Cooperatives in Rwanda: Historical Background and Regulation. 12 p. Khawari, A. (2004). Microfinance: Does it Hold its Promises? A Survey of Recent Literature. HWWA Discussion Paper, Hamburg, 38 p. Lapenu, C. (2002). The Microfinance Revolution: Implications for the Role of the State. In: The Triangle of Microfinance. Zeller, M. & Meyer, R.L. (eds.) (2002). Hopkins University, London, pp. 297-320 Lapenu, C. & Pierret, D. (2006). Handbook for the Analysis of Governance of Microfinance Institutions. IFAD, Rome, 92 p.

65

Maes, J. & Foose, L. (2006). Microfinance Services for Very Poor People: Promising Approaches from the Field. SEEP Network, Washington, 28 p. Microfinance Information Exchange (2007). The Microbanking Bulletin 2007. MIXMARKET, Washington, 82 p. Milan, F.M. & Zeller, M. (2008). Social Performance of Rural Microfinance Institutions: Theory and Empirical Measurement. Universiteit Hohenheim, Stuttgart, 2p. MINALOC (2007). Ubudehe to Fight Poverty. Kigali, 7 p. MINECOFIN (2000). Rwanda Vision 2020. Kigali, 29 p. MINECOFIN (2007). National Microfinance Policy Implementation Strategy. Kigali, 109 p. MINECOFIN (2009a). Umurenge SACCOs Strategy. Kigali, 21 p. MINECOFIN (2009b). National Savings Mobilisation Strategy. Kigali, 75 p. MINECOFIN (2009c). Building An Inclusive Financial System in Rwanda. Kigali, 45 p. Morduch, J. (1999). The Role of Subsidies in Microfinance: Evidence from the Grameen Bank. In: The Journal of Development Economics, Vol. 60, pp. 229-248 Morduch, J. (2000). The Microfinance Schism. In: World Development, Vol. 28, No. 4, pp. 617-629 Parveen, J.A. (2009). Sustainability Issues of Interest-free Microfinance Institutions in Rural Development and Poverty Alleviation: The Bangladesh Perspective. In: Theoretical and Empirical Researches in Urban Management, Vol. 11, No.2, pp. 112-133 Murray, J. & Rosenberg, R. (2006). Community-managed Loan Funds: Which Ones Work? In: Small Enterprise Development, Vol. 17, No. 3, pp. 13-27 Navajas et al (2000). Microcredit and the Poorest of the Poor: Theory and Evidence from Bolivia. In: World Development, Vol. 28, No. 2, pp. 333-346 Paxton, J. & Cuevas, C. (2002). Outreach and Sustainability of Member-based Rural Financial Intermediaries. In: Zeller, M. & Meyer, R.L. (eds.) (2002). The Triangle of Microfinance. Hopkins University, Londen, pp. 135-151 Pollinger, J.J., Outhwaite, J. & Guzmán, H.C. (2007). The Question of Sustainability for Microfinance Institutions. In: Journal of Small Business Management, Vol. 45, No. 1, pp. 23–41 RCA (2009). Politique D’Epargne et de Credit. RCA, Kigali, 17 p. Reed, L.R. (2011). State of the Microcredit Summit Campaign Report 2011. Microcredit Summit Campaign, Washington, 92 p.

66

Rhyne, E. (1998). The Yin and Yang of Microfinance: Reaching the Poor and Financial Sustainability. In: Microbanking Bulletin, Vol. 2, pp. 3-18 Rhyne, E. & Otero, E. (2006). Microfinance through the Next Decade: Visioning the Who, What, Where, When and How. Microcredit Summit, Washington, 68 p. Rosenberg, R. (2009). Measuring Results of Microfinance Institutions. CGAP, Washington, 32 p. Rutherford, S. (2000). The Poor and Their Money. Oxford, Oxford University Press, 136 p. Sarma, G.K. & Borbora, S. (2011). Is Microfinance Outreach Sustainable? A Case of Microfinance Institution Model in India. Indian Institute of Technology, Guwahati, 25 p. Simanowitz, A., Nkuna, B. & Kasim, S. (2000). Overcoming the Obstacles of Identifying the Poorest Families. Microcredit Summit, Washington, 39 p. Turtianen, T. (2008). Financial Cooperatives and Rural Outreach in Developing Countries : a Tool to Involve Rural Poor in Economic Life. 47 p. WORLD BANK Van Oosterhout, W. & Kubwimana, M. (2010). Sustainability Issues of the Microfinance Industry in Rwanda. AMIR & Terrafina, Kigali, 39 p. Westley, G.D. & Palomas, X.M. (2010). Is there a Business Case for Small Savers? CGAP, Washington, 24 p. World Bank (2010a). World Development Indicators 2009. World Bank, Washington, 456 p. Zeller, M. & Johannsen, J. (2006). Is There A Difference in Poverty Outreach by Type Of Microfinance Institution? The Case of Peru and Bangladesh. CGAP, World Bank, Washington, 35 p. Zeller, M. & Meyer, R.L. (eds.) (2002). The Triangle of Microfinance: Financial Sustainability, Outreach and Impact. Hopkins University, London, 399 p. Zeller, M. & Sharma, M. (2002). Access to and Demand for Financial Services by the Rural Poor: A Multicountry Synthesis. In: The Triangle of Microfinance. Zeller, M. & Meyer, R.L. (eds.) (2002). Hopkins University, London, pp. 19-45 11.11.11 (2011). Vrede, Goed Bestuur en Duurzame Ontwikkeling in Rwanda. 11.11.1, Brussel, 7 p.

Krantenartikels Asiimwe, B. MFIs seek Government Support. The New Times, 19 Maart 2011.

67

Biswak, S. India’s Microfinance Suicide Epidemic. BBC News, 16 December 2010. Katete, W. New Strategies to Boost Financial Inclusion. The New Times , 04 Juli 2011. Kayiranga, J. The Rwanda National Human Development Report urges for a new push in investment and aid to achieve the MDGs. UNDP Press Release, 26 Juli 2007. Manasseh, N.P (2009). Rwanda’s strategy of savings mobilisation for development. The New Times, 16 Juli 2009 Mugisha, I.R. MFIs Deposits up 25%. The New Times, 8 Maart 2011. Mutara, E. Umurenge SACCOs haven’t taken off. The New Times, 18 September 2009 Mutara, E. Cooperative Agency launches Co-ops Body. The New Times, 29 Oktober 2010 Nyesiga, D. 4 Umurenge SACCOs Granted Central Bank License to Expand. The New Times, 4 April 2011. Nyesiga, D. Umurenge SACCO, the Best Way to Fight Poverty. The New Times, 10 Mei 2011. Oluoch-Ojiwah, F. New Financial Inclusion Program to Boost Umurenge SACCO. The New Times, 11 Augustus 2011. The New Times. MFIs Urged To Educate Clients On Loans. The New Times, 10 December 2008. The New Times. The Success of Umurenge SACCOs Requires Everyone’s Effort. The New Times, 29 September 2010 The New Times. No Sustainable Growth without a Savings Culture. The New Times, 28 September 2009 The New Times. 100 Umurenge SACCOs Register with BNR. The New Times, 30 Maart 2010. The New Times. Heads of Umurenge SACCOs Urged on Accountability. The New Times, 14 Oktober 2010. The New Times. Savings and Credit Cooperatives to merge with Umurenge SACCO. The New Times, 16 December 2010. The New Times. Umurenge SACCO Deposits Rwf 10 Billion. The New Times, 10 Mei 2011. The New Times. Adressing Umurenge SACCO Challenges Will Empower the Village. The New Times, 11 Mei 2011. The New Times. Umurenge SACCOs should be facilitated to make a difference. The New Times, 06 Juli 2011.

68

The New Times. Financial Literacy Campaign Targets Schools. The New Times, 19 Augustus 2011.

WEBSITES AFI (2011). Alliance for Financial Inclusion. Beschikbaar global.org/financial-inclusion [Datum opzoeking: 08/02/2011].

op:

http://www.afi-

CIA (2011). CIA World Factbook: About Rwanda. Beschikbaar https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/rw.html [Datum opzoeking: 12/08/2011].

op:

IFAD (2011). Rural Poverty in Rwanda. Beschikbaar op: http://www.ruralpovertyportal.org/web/guest/country/home/tags/rwanda [Datum opzoeking: 02/02/2011]. IMF (2011). IMF Exectuvie Board Concludes 2010 Article IV Consultation With Rwanda. Beschikbaar op : http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2011/pn1103.htm [Datum opzoeking: 06/02/2011]. SOCIAL PERFORMANCE TASK FORCE (2011). Poverty Assesment Tools. Beschikbaar op: http://sptf.info/sp-tools/poverty-assessment-tools [Datum opzoeking: 05/04/2011]. Kiva (2011). Statistics about Kiva. Beschikbaar op: http://www.kiva.org/about/stats [Datum opzoeking: 10/11/2011]. World Bank (2010b). Rwanda: Country Report. Beschikbaar http://go.worldbank.org/YP79K5BDT0 [Datum opzoeking: 22/10/2010].

op:

INTERVIEWS Bakx, F. Microfinance Advisor at Terrafina Microfinance, 23 Augustus 2011. Gatsinzi, J. National Coördinator VUP at MINALOC, 20 September 2011. Habimana, A. Director SACCOs Development Unit at Rwanda Cooperative Agency, 19 September 2011. Habyarimana, G. Deputy Director at Rwanda Cooperative Agency, 15 September 2011. Iyikirenga, R. Financial Sector Development Secretariat at MINECOFIN, 7 September 2011. Kavugizo, K. Director Microfinance Supervision Department at BNR, 2 September 2011. Lambasha, M. Manager Umurenge SACCO Kimisagara, 28 September 2011.

69

Mugabo, A. Director SACCOs Supervision Unit at Rwanda Cooperative Agency, 19 September 2011. Mugabo, D. Director of Rwanda Cooperative Agency, 29 Augustus 2011. Muhutu, G. Umurenge SACCOs Head Inspector at BNR, 13 September 2011. Munyankiko, F. National Coördinator at Aquadev Rwanda, 15 September 2011. Ndahayo, J.T. Manager Union des COOPEC Umutanguha, 23 September 2011. Ngarambe, R. Executive Secretary of AMIR, 1 September 2011. Ngamije, D. Manager of Duterimbere SA, 30 Augustus 2011. Nyinawinkindi, A. Head Microfinance Inspection Unit at BNR, 08 September 2011. Robinson, I. Technical Director at Access To Finance Rwanda (AFR), 20 September 2011. Rwabuhungu, D. Project Analyst at BRD, 14 September 2011. Senyabatera, J. Programs Officer at CCOAIB, 26 Augustus 2011. Uwanyirigira, I. Manager Umurenge SACCO Nyarugenge, 25 September 2011. Uwimbabazi, P. Head Capacity Building at AMIR, 13 September 2011.

70

7 Bijlagen 7.1 Interviewlijst RWANDA COOPERATIVE AGENCY Als overkoepelend agentschap voor coöperatieven moet RCA de implementatie van de Umurenge SACCOs strategie monitoren en evalueren en ontfermt het zich over de regulering die specifiek verband houdt met het coöperatieve aspect. RCA is dé spil binnen de Umurenge SACCOs strategie, daar dit agentschap tevens de organisatie van opleidingen voor Umurenge SACCOs staff beheert, een taak waarvoor het budgetten ontvangt vanuit MINECOFIN. Damien Mugabo is de directeur van Rwanda Cooperative Agency. Gilbert Habyarimana is de 2e in lijn bij Rwanda Cooperative Agency. Hij is nauw betrokken bij de Umurenge SACCOs Strategie die hij als vertegenwoordiger van RCA opvolgt. Hij maakt deel uit van het Task Force die de Umurenge SACCOs Strategie uitdacht. Augustin Habimana is het hoofd van de SACCOs Development Unit bij Rwanda Cooperative Agency. Hij is als dusdanig verantwoordelijk voor de capacity buildingsactiviteiten die door RCA worden georganiseerd en gefaciliteerd voor de Umurenge SACCOs. Abby Mugabo is het hoofd van de Supervision Unit bij Rwanda Cooperative Agency. In die functie draagt hij verantwoordelijkheid voor de opvolging van de implementatie het programma en –in samenspraak met de legale afdeling binnen RCA- het respecteren van het wettelijk kader.

MINECOFIN – FINANCIAL SECTOR DEVELOPMENT SECRETARIAT MINECOFIN, het ministerie voor financiën en economische planning, staat als bevoegde en financierende ministerie in voor de algemene coördinatie van de Umurenge SACCOs strategie. Zij maakt de budgetten vrij voor het programma. MINECOFIN is tevens het ministerie dat de overkoepelende National Microfinance Policy en de National Savings Mobilisation Strategy coördineert. Remy Iyikirenga is verbonden aan het Financial Sector Development Secretariat, een departement binnen MINECOFIN. In 2005 werd dit departement opgericht, op aanbeveling van de Wereldbank en het IMF, om de Rwandese financiële sector, met inbegrip van de microfinancieringssector, verder te ontwikkelen. NATIONAL BANK OF RWANDA (BNR) De Nationale Bank van Rwanda, die resideert onder het MINECOFIN, kreeg de verantwoordelijkheid om supervisie uit te oefenen op de Umurenge SACCOs. Haar takenpakket bestaat uit:

71

o Toekennen van licentie en toestemming om legaal te opereren108 o Regulering cfr. andere MFI’s o Supervisie op management / beheer Umurenge SACCOs (Met evt. aanbevelingen qua aanpassen van managament waar nodig) o Bepalen van operationele standaarden, incl. normen betreffende huisvesting, veiligheid m.b.t. deposits en cash, etc. o Regulering van de financiële aspecten Kevin Kavugizo is de directeur van het Microfinance Supervision Department binnen de BNR. Dit departement is verantwoordelijk voor de licensiëring en supervisie van alle Rwandese MFIs. Agathe Nyinawinkindi is het hoofd van de Microfinance Inspection Unit bij de BNR. Zij coördineert en superviseert alle on- en off-site inspecties van MFIs. Gilbert Muhutu is het hoofd van de Umurenge SACCOs Inspection Unit. Hij coördineert en superviseert alle inspecties van de Umurenge SACCOs. De 60 inspecteurs die op disctrictsniveau aangesteld werden om de Umurenge SACCOs te inspecteren, rapporteren aan hem.

ASSOCIATION OF MICROFINANCE INSTITUTIONS IN RWANDA (AMIR) AMIR is het overkoepelend orgaan voor microfinancieringsinstellingen in Rwanda, dat in het leven werd geroepen om de capaciteit te versterken van de microfinancieringsindustrie in Rwanda. AMIR ontfermt zich over de organisatie van trainingsactiviteiten, lobbywerk, networking en technische ondersteuning met oog op de professionalisering van de sector. AMIR telt momenteel 72 ledenorganisaties. Rita Ngarambe is de uitvoerend secretaris van de Raad van Bestuur van AMIR. Patricia Uwimbabazi is het hoofd ‘Capacity Building’ bij AMIR. Zij analyseert de noden inzake capaciteitsversterking in de sector en organiseert aansluitend trainingsactiviteiten voor de aangesloten MFIs. Ze werkt hiervoor nauw samen met CGAP, die in Rwanda technische ondersteuning biedt aan AMIR.

UMURENGE SACCOS Marie Lambasha is de manager van de Umurenge SACCO in Kimisagara, een sector in de ‘periferie’ van Kigali. In die hoedanigheid coördineert ze de dagelijkse werking van de SACCO. Ze rapporteert aan de Raad van Bestuur van de SACCO.

108

“The licensing of SACCOs and credit unions is an instant way in creating confidence and should be done by the government to ensure best practices. In Rwanda, SACCOs as other financial institutions are licensed and supervised by the Central Bank”. (Umurenge SACCOS Strategy, p. 11). In 1999, met de Law No. 08/99, verkreeg de BNR de autoriteit om banken, waartoe ook de MFI’s en SACCO’s worden gerekend, te superviseren. (Amir, p. 3) 72

Irene Uwanyirigira is de manager van de Umurenge SACCO in Nyarugenge, een sector in het centrum van Kigali. In die hoedanigheid coördineert ze de dagelijkse werking van de SACCO. Ze rapporteert aan de Raad van Bestuur van de SACCO. Janvier Uwizeye is de kredietagent van de Umurenge SACCO in Nyarugenge. Hij analyseert en beheert de kredietaanvragen. De beslissingen omtrent het verlenen van krediet worden in samenspraak met het kredietcomité genomen. Janvier Uwizeye is verantwoordelijk voor de inzameling van de terugbetalingen. ANDEREN Justine Gatsinzi is de nationale coördinator van het Vision 2020 Umurenge Program.Als dusdanig volgt hij de 3 aspecten binnen dit sociale zekerheidsprogramma gericht op het bestrijden van extreme armoede op. Diane Rwabuhungu is projectanalyste bij de Rwandese Ontwikkelingsbank BRD. Voorheen werkte ze binnen de BRD voor het opgedoekte FOREDEM. In die functie beheert zij alle kredietaanvragen van Rwandese MFIs bij de BRD. Jean-Bosco Senyabatera is programs officer bij het CCOAIB, de koepelorganisatie van Rwandese NGOs. Julien-Theoneste Ndahayo is de manager van de Union des COOPEC Umutanguha, een unie van 5 COOPECs in en buiten Kigali, die sinds de lancering van de Umurenge SACCOs met verhoogde concurrentie af te rekenen krijgen. Delphin Ngamije is de manager van Duterimbere SA. Duterimbere is één van Rwanda’s grootste MFIs. De organisatie is voornamelijk actief op het platteland en telt zo’n 45.000 klanten in 116 van ’s lands 416 sectoren. Froduald Munyankiko is de nationale coördinator van Aquadev in Rwanda. Aquadev is een Belgische NGO die in Centraal-Afrika actief is rond voedselzekerheid en microfinanciering. In Rwanda blijven de activiteiten grotendeels beperkt op het vlak van microfinanciering. Het team geleid door Mr. Munyankiko biedt technische ondersteuning aan en organiseert audits voor de Rwandese MFIs die het tot partners rekent (o.a. COOPEC Umutanguha). Ian Robinson is de Technical Director van Access To Finance Rwanda, een investeringsfonds opgericht door DFID, met de steun van de Wereldbank, gericht op het helpen uitbouwen van een inclusieve financiële sector in Rwanda. Frank Bakx is een microfinance-adviseur bij Terrafina Microfinance. Terrafina Microfinance is een gezamenlijk microfinancieringsprogramma van Rabobank Foundation, Oikocredit Interantional en ICCO. Terrafina Microfinance werkt in Afrika specifiek op het voorzien van microfinanciering om de armoede in rurale gebieden te bestrijden. Frank Bakx geeft in Rwanda als expert technische ondersteuning aan partnerorganisaties (Rwandese MFIs, zoals o.a. Duterimbere SA). Terrafina Microfinance heeft echter evenzeer financiële en technische ondersteuning geboden aan AMIR, de Rwandese associatie voor MFIs.

73

7.2 Overzicht van de actoren I. MINECOFIN: het Ministerie van Financiën en Economische Planning MINECOFIN staat als bevoegde en financierende ministerie in voor de algemene coördinatie van de strategie. Zij maakt de budgetten vrij voor het programma. II. MINALOC: het Ministerie van Lokaal Bestuur De belangrijkste taken die MINALOC en de lokale besturen delen, zijn de sensibilisering van de lokale bevolking rond deze overheidsstrategie. Enerzijds moest de lokale bevolking gestimuleerd worden om zich te groeperen, een coöperatieve op te richten waarvoor tevens een raad van bestuur en andere comités verkozen moesten worden. De bevolking moest tevens geïnformeerd worden over het belang van zo’n financiële instelling en de voordelen om er klant van te worden. De lokale besturen (districten) hebben echter eveneens verdere verplichtingen en verantwoordelijkheden (zie verder). III. RCA: Rwanda Cooperative Agency Als overkoepelend agentschap voor coöperatieven moet RCA de implementatie van de Umurenge SACCOs strategie monitoren en evalueren en ontfermt het zich over de regulering die specifiek verband houdt met het coöperatieve aspect. RCA is dé spil binnen de Umurenge SACCOs strategie, daar dit agentschap tevens de organisatie van opleidingen voor Umurenge SACCOs staff beheert, een taak waarvoor het budgetten ontvangt vanuit MINECOFIN. IV. Districten en sectoren: De districten en sectoren (lokale besturen) droegen de grootste verantwoordelijkheid in de sensibilisering van de lokale bevolking en het ondersteunen – mits de hulp van RCA- van de oprichting van de coöperatieven. De districten zijn tevens verantwoordelijk voor het uitbetalen van de subsidies aan de SACCOs, waarvoor ze budgetten toegewezen krijgen uit MINECOFIN. V. BNR: Nationale Bank van Rwanda De Nationale Bank van Rwanda, die resideert onder het MINECOFIN, kreeg de verantwwoordelijkheid om supervisie uit te oefenen op de Umurenge SACCOs. Haar takenpakket bestaat uit: o Toekennen van licentie en toestemming om legaal te opereren o Regulering cfr. andere MFI’s o Supervisie op management / beheer Umurenge SACCOs (Met evt. aanbevelingen qua aanpassen van managament waar nodig) o Bepalen van operationele standaarden, incl. normen betreffende huisvesting, veiligheid m.b.t. deposits en cash, etc. o Regulering van de financiële aspecten In dit kader heeft de Nationale Bank o.a. inspecteurs opgeleid om het toezicht op de SACCOs te kunnen uitvoeren.

74

Wat met de sectorassociatie AMIR? De ontbrekende schakel in dit verhaal is AMIR. De sectororganisatie telt 72 Rwandese MFIs als betalende leden. De 416 opgerichte Umurenge SACCOs maken vooralsnog geen deel uit van AMIR, daar deze organisatie niet over de nodige capaciteit beschikt om 416 extra MFIs te begeleiden. Met oog op de toetreding tot AMIR zouden de Umurenge SACCOs eerst een zgn. APEX-structuur moeten oprichten (unies of federatie), waarna deze vertegenwoordigers zou afvaardigen in AMIR. Als ledenorganisatie, is AMIR logischerwijs vooral begaan met het lot van de 72 MFIs die het vertegenwoordigt. Deze leden vrezen voor en spreken over oneerlijke concurrentie vanwege de door de overheid gesponsorde Umurenge SACCOs. In gesprekken met concurrerende MFIs (COOPEC, DUTERIMBERE) werd steeds eenzelfde verhaal aangehoord: aan de basis vinden deze MFIs (het beleidsontwerp van) de Umurenge SACCOs strategie nobel en begrijpen ze de noodzaak ervan. Dat de GoR bij de implementatie van de strategie overging tot de oprichting van de Umurenge SACCOs in sectoren waar reeds MFIs opereerden en zo (oneerlijke) concurrentie creëerde, gaat voor de MFIs een brug te ver. Desondanks rekent de GoR op AMIR voor de implementatie van de Umurenge SACCOs strategie. RCA steunt deels op door AMIR georganiseerde vormingsactiviteiten om het Umurenge SACCOs personeel op te leiden en schakelde via AMIR ook consultants in om de SACCOs te begeleiden in het opstellen van de licentie-aanvraag voor de BNR. Om de goede vrede te bewaren en haar leden niet te schofferen, rekent de associatie wel hogere bijdragen aan voor de Umurenge SACCOs (die door RCA worden betaald a.h.v. MINECOFIN budget). AMIR verantwoordt haar rol m.b.t. de strategie als volgt: “L’association a deux roles concernant l’Umurenge SACCOs stratégie : de l’un coté, AMIR veut assurer que la stratégie n’est pas néfaste pour ses membres, de l’autre coté AMIR aide et donne des conseils concernant les problèmes du secteur afin que les Umurenge SACCOs ne fassent pas les même erreurs... AMIR a un certain interet à aider les Umurenge SACCOs parce que l’echec de ces SACCOs seraient une catastrophe pour le secteur entier, dont AMIR défends les interets...” (Patricia Uwimbabazi, AMIR).

75

7.3 Een greep uit het poverty outreach discours “MFIs should be available to all sections of the community particularly the poor and vulnerable.” (MINECOFIN, 2007:23) “SACCOs play a vital role in the economic development by providing access to services to all members of the population with a particular focus on the lowest income members and increase microfinance outreach, capacity, liquidity management & refinancing.” (MINECOFIN, 2009a:5) “The reason behind this government program which was to ensure that every Rwandan has access to financial services.” (BNR, 2008:2) Umurenge SACCOs – The Best Way To Fight Poverty (Krantenkop The New Times 10/05/2011) “In Umurenge Savings and Credit Cooperatives (SACCOs) Rwanda has the best strategy at its disposal to alleviate poverty through promoting financial inclusion for the rural people.” “Les Umurenge SACCOs doivent jouer le role de catalisateur pour ce que les plus pauvres des pauvres des Rwandais puissent avoir acces à des services financiers.” (Remy Iyikirenga, 07/09/2011) “Les Umurenge SACCOs sont la pour les plus pauvres des Rwandais. Et on est en train de servir les plus pauvres du pays. ” (Damien Mugabo, 29/08/2011)

76

7.4 Tabellen Population >=16 years old

Membership Subscription

Nbr of members who paid Shares

Nbr of Account Opened

Share Subscription Mio. RWF

Shares Paid up Mio. RWF

Deposits Collected Mio. RWF

31/dec/10 5.028.577

1.069.675

695.095

471.036

4.116,69

2.111,83

6.322,27

30/jun/11 5.083.905

1.212.192

959.976

723.188

4.809,84

2.789,15

14.647,90

Variation

1,1%

13,3%

38,1%

53,5%

16,8%

32,1%

Loan Granted Mio. RWF 813,72 1.765,13

131,7%

116,9%

Tabel 1 – BNR – Augustus 2011

Tabel 2 – BNR – September 2011 77