Waarom geven we? Een Weberiaanse analyse van het Nederlandse Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid

Waarom geven we? Een Weberiaanse analyse van het Nederlandse Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid Masterscriptie

Bart Wagener S1468480 Rijksweg zuid 5B 6662KA, Elst (GLD) +31 6 5472 1059 [email protected]

Onder begeleiding van: Dr.ir. M.R. Kamminga [email protected] Faculteit Letteren Rijksuniversiteit Groningen

Lijst met afkortingen .................................................................................................................. 3 Inleiding ..................................................................................................................................... 5 Hoofdstuk 1: Nederlandse hulp door de ogen van Nederlandse beleidsmakers ...................... 10 1. - Motieven ..................................................................................................................... 10 1.1 - 1949 - 1965 .................................................................................................................. 10 1.2 - 1965 - 1973 .................................................................................................................. 12 1.3 - Pronk I .......................................................................................................................... 14 1.4 - 1977 - 1989 ................................................................................................................. 15 1.5 - Pronk II en III tot heden ............................................................................................... 15 2. - Middelen en verantwoording ...................................................................................... 18 1.2.1 - Het multilaterale kanaal ............................................................................................ 18 1.2.2 - Het bilaterale kanaal ................................................................................................. 21 1.2.3 - Het particuliere kanaal .............................................................................................. 26 Conclusie .............................................................................................................................. 30 Hoofdstuk 2: de context van het Nederlandse OS-beleid ........................................................ 31 2.1. - 1949 - 1965 ................................................................................................................. 31 2.1a - Het maatschappelijk middenveld en de internationale sfeer in de jaren ’50 en ‘60... 35 2.3 - Pronk I .......................................................................................................................... 39 2.4 - Tussen Pronk I en II ..................................................................................................... 42 2.5 - Pronk II en III............................................................................................................... 45 2.6 - Post Pronk .................................................................................................................... 48 2.7 - Van Ardenne ................................................................................................................ 51 Conclusie .............................................................................................................................. 53 Hoofdstuk 3: op zoek naar een verklaring................................................................................ 56 3.1 - Theorie ......................................................................................................................... 56 3.2 - Sociaal-democratische attributen ................................................................................. 59 3.3 - De Nederlandse verzorgingsstaat ................................................................................. 62 3.4 - De hypothese getoetst: sociaal-democratische normen en Nederlandse OS................ 68 3.5 - Institutionalisering van het Nederlandse OS-beleid .................................................... 69 3.6 - De mate van universalisme in het Nederlandse OS-beleid .......................................... 73 3.7 - De solidariteit van het Nederlandse OS-beleid ............................................................ 76 Conclusie .............................................................................................................................. 78 Conclusie .................................................................................................................................. 82 Literatuurlijst ........................................................................................................................ 84 Bijlagen .................................................................................................................................... 89

2

Lijst met afkortingen ABW

Algemene Bijstandswet

AIV

Adviesraad Internationale Vraagstukken

AOW

Algemene Ouderdomswet

BBP

Bruto Binnenlands Product

BEB

Directoraat Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen

BNI

Bruto Nationaal Inkomen

BNP

Bruto Nationaal Product

BuZa

Ministerie van Buitenlandse Zaken

CDI

Commitment to Development Index

DAC

Development Assistance Cooperation

DGIS

Directoraat Generaal Internationale Samenwerking

DIO

Directoraat Internationale Organisaties

DWB

Derde Wereld Beweging

EOF

Europees Ontwikkelingsfonds

EPTA

Extended Programme of Technical Assistence

EVS

Evert Vermeer Stichting voor Internationale Solidariteit

EZ

Ministerie van Economische Zaken

FMO

Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden

HDI

Human Development Index

IBHO

Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling

IDA

International Development Association

IOB

Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie

IOV

Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde

ITH

Interdepartementaal Bureau Internationale Technische Hulp

MDG

Millennium Development Goals

MFO

Medefinancieringsorganisatie

MINUOR

Ministerie voor Uniezaken en Overzeese Rijksdelen

NAR

Nationale Raad van Advies inzake Hulpverlening aan MinderOntwikkelde Landen

NGO

Non-Gouvernementele Organisaties

NIEO

Nieuwe Economische Orde

NNI

Netto Nationaal Inkomen 3

nOSV

Nieuwe Organisatiewet Sociale Verzekeringen

NOVIB

Nederlandse Organisatie voor Internationale Bijstand

ODA

Official Development Assistance

OESO

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OPEC

Organisation for Petroleum Exporting Countries

OS

Ontwikkelingssamenwerking

OSV

Organisatiewet Sociale Verzekeringen

PRSP

Poverty Reduction Strategy Papers

SAP

Structural Adjustment Programmes

SER

Sociaal Economische Raad

SWAP

Sector Wide Approach

TAP

Technical Assistance Programme

TAV

Terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume

TBA

Terugdringing Beroep op Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen

TZ

Terugdringing Ziekteverzuim

UNCTAD

United Nations Conference on Trade and Development

UNESCO

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

VN

Verenigde Naties

WAO

Wet Arbeidsongeschiktheid

WB

Wereldbank

WITHALL

Werkcommissie Inzake Technische Hulp aan Laag ontwikkelde Landen

WRR

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

WW

Werkloosheidswet

4

Inleiding Er heeft altijd veel twijfel over de effectiviteit van ontwikkelingshulp bestaan. Na ruim vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking (OS) met sub-Sahara Afrika hebben veel ontvangende staten inkomens die nagenoeg gelijk zijn aan het niveau van de jaren ’60. Soms is dit inkomen zelfs lager. Aan de andere kant bestaan er landen die zichzelf effectief hebben ontwikkeld na een korte periode van hulp.1 Desondanks loopt het beleid door en deze gang van zaken is onderwerp van menig debat.2 Het debat op zich illustreert de omstredenheid van het beleid, als OS zonder twijfel succesvol was geweest was er namelijk geen sprake meer van. Rond de jaren ’50 van de vorige eeuw kwam er een steeds grotere geldstroom van het Westen naar minder ontwikkelde landen in het mondiale Zuiden op gang. Al rond de jaren ’70 werden de eerste twijfels naar voren gebracht over de gewenste ontwikkeling in subSahara Afrika. Internationale hulporganisaties pasten hierop stelselmatig het beleid aan. Grofweg elke twee decennia was er een nieuw hulpparadigma dat alle problemen zou moeten oplossen.3 Anders geformuleerd; het beleid werd steeds opnieuw gerationaliseerd. Dit toont aan dat de OS-instanties zelf onzeker zijn over het beleid. Nog belangrijker, het illustreert dat ondanks die twijfel het geven van hulp belangrijk gevonden wordt. Dit roept de vraag op waarom dit zo is. Waarom wordt er nog hulp gegeven ondanks gerede twijfel over de bedoelde ontwikkeling die het voortbrengt? Dit schijnbare automatisme in het aanbieden van hulp zal het onderwerp van deze scriptie worden.

Ik zal de volgende hoofdvraag onderzoeken: Waarom is ontwikkelingshulp sinds 1950 doorlopend voortgezet door Nederland ondanks gerede twijfel over de ontwikkeling die het beleid dient voort te brengen?

Gezien de omvang van het begrip ontwikkelingssamenwerking is de introductie van een definitie noodzakelijk. Ik zal voor dit werk de definitie van het Development Assistance Committee (DAC) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) overnemen. Het Comité vertegenwoordigt 22 westerse democratieën en één niet westers land (Zuid-Korea). Bovendien heeft de Europese Commissie een zetel. Het DAC is 1

Dambisi Moyo, Dead Aid (London 2009) 5-20.

2

Nadia Molenaers en Robrecht Renard, Ontwikkelingshulp Faalt:is participatie het redmiddel? (Leuven 2007)

17-23. 3

Molenars en Renard, Ontwikkelingshulp Faalt, 23-30.

5

daarmee representatief te noemen voor westerse OS. De definitie luidt: “Giften of leningen aan landen en gebieden… die ondernomen worden door de openbare sector met als voornaamste doel het bevorderen van economische ontwikkeling en welvaart tegen gunstige financiële voorwaarden (waarbij een lening tenminste voor 25% een gift moet zijn).”4 Ik zal deze definitie gebruiken omdat het zich onbaatzuchtig richt op het ontwikkelingsdoel, daarnaast vanwege het gebruik van de staat als primaire actor. Een tweede belangrijke afbakening die ik maak is dat ik me enkel richt op het Nederlandse OS-beleid. Nationale factoren blijken cruciaal in het bepalen van het type en omvang van de hulp.5 Mijn doel is de motivaties achter OS gedetailleerd te analyseren; de concentratie op één land bevordert dit. Door één land te kiezen kunnen veel meer relevante factoren aan bod komen. De beïnvloeding van beleid door persoonlijke, nationale, intergouvermentele en internationale private actoren kunnen alle meegenomen worden in de analyse. De specifieke keuze voor Nederland is tweevoudig. Ten eerste is Nederland al lang één van de voortrekkers van hulp. Zowel in relatieve en absolute getallen staat Nederland vrijwel continu in de top 5 van gulste gevers. Bovendien is dit al het geval vanaf de jaren ’60 van de vorige eeuw.6 Deze voortrekkersrol doet vermoeden dat er een sterke motivatie te ontdekken valt. Ten tweede moet een praktische overweging expliciet gemaakt worden. Om het OS-beleid van een land goed te bestuderen moeten er beleidsstukken geanalyseerd worden. Aangezien dergelijke stukken vaak in de moedertaal worden opgeschreven is het bevorderlijk voor de analyse als de onderzoeker deze taal beheerst. Veel democratische Westerse staten geven miljarden euro’s en dollars per jaar aan minder ontwikkelde landen. Hoewel een puur economisch perspectief op deze gang van zaken nauwelijks voldoende is om alle relevante aspecten aan het licht te brengen, moet er wel rekening mee gehouden worden. Overheden schijnen het aan hun burgers te kunnen verantwoorden dat er gelden beschikbaar gesteld worden voor beleid wat het doel mogelijk niet treft. Bovendien voelen veel burgers buiten het officiële beleid om nog de noodzaak via Non-Gouvernementele Organisaties (NGO’s) een eigen bijdrage te leveren. Eén van de eerste critici van OS, Lord Peter Thomas Bauer, beschreef het als ‘an excellent method for 4

(www.oecd.org/glossary, geraadpleegd op 29-03-2010) eigen vertaling. Naast geldstromen behoort technische

samenwerking ook tot hulp. Beurzen, leningen en krediet verstrekking voor militaire doeleinden zijn uitgesloten. 5

Carol Lancaster, Foreign Aid: diplomacy, development, domestic politics (Chicago 2007) 12-24.

6

Tobias Reijngoud, Ontwikkelingshulp In Twee Uur en 53 Minuten: de zin en onzin, de achtergronden, de

spelers en de toekomst (Utrecht 2009) 81-105.

6

transferring money from poor people in rich countries to rich people in poor countries”.7 De paradox is duidelijk en mocht het waar zijn roept het citaat meteen de vraag op waarom er nog hulp gegeven wordt. De gevolgen van OS kunnen in hulp ontvangende landen zeer ernstig zijn. Er zijn gevallen bekend waar landen juist door hulp economische problemen hebben ondervonden. Bijvoorbeeld door hoge rentebetalingen van lang verdwenen leningen, ingevoerde hulpmiddelen die lokale productie beconcurreren, inflatie door een hogere vraag naar de munt, corruptie bevordering, ondermijnen van het maatschappelijk middenveld en zelfs burgeroorlogen.8 De mogelijkheid dat goed bedoeld Westers beleid deze ernstige negatieve gevolgen voor Afrikaanse staten kan hebben is een belangrijke grond voor het bestuderen van dit beleid. Simpelweg bijdragen aan het debat is daarvoor niet afdoende. Er zijn tal van omvangrijke studies te noemen die een schepje bovenop de voor- of tegenargumenten doen. Hierdoor is het debat inmiddels verzand maar raakt het ook de kern wat mij betreft niet. Zolang OS een geaccepteerde norm is zal het beleid voortgezet worden, schijnbaar ongeacht de uitkomsten van het debat. Daarom heeft deze norm in mijn optiek een hogere prioriteit dan het beleid zelf, het is immers de grondslag van het debat. Als laatste verhelder ik hiermee een relatief nieuw fenomeen in de internationale betrekkingen. Voor de Tweede Wereldoorlog was OS incidenteel en zeer zeldzaam Tegenwoordig is het echter niet meer weg te denken uit de internationale sfeer.9 Door duidelijk te maken hoe statelijke actoren hun acties afstemmen op hun motivaties wil ik inzicht scheppen in één van de vele manieren waarop staten elkaar beïnvloeden. In het bijzonder zal duidelijk worden op welke wijze het idee achter OS de drijvende kracht is achter deze beïnvloeding. Voor het beantwoorden van mijn hoofdvraag ga ik Max Webers “Verstehende” methode toepassen. Deze methode is gevormd om de vraag waarom iets de bestaande koers heeft gelopen en niet een andere te beantwoorden. Hierin staan ideeën centraal.10 Voor Weber is sociale actie het te bestuderen onderwerp. Dit zijn opzettelijke acties waarin actoren rekenschap houden met de opvattingen van andere actoren. De actoren hebben betekenis voor 7

(geciteerd in Reijngoud, 2009, 7)

8

Moyo, Dead Aid, 48-60.

9

Lancaster, Foreign Aid: diplomacy, development, domestic politics, 28-33.

10

Fritz Ringer, Max Weber's Methodology: the unification of the cultural and social sciences (Londen 1997)

163-165.

7

elkaar.11 Deze acties zijn objectief toegankelijk. Ze kunnen door een buitenstaander geobserveerd worden en daarna geanalyseerd. In de analyse kan de onderzoeker vervolgens een causaal afdoende verklaring vinden voor dit gedrag. Hiermee wordt bedoeld dat de interne (psychologische) redenering van de actor niet bestudeerd hoeft te worden om tot een logische verklaring van het gedrag te komen, sociale actie is voldoende.12 Webers methode begon oorspronkelijk bij selecteren wat ik al gedaan heb in de inleiding. In de visie van Weber was selectie het onderscheiden van historisch significante subjecten uit de oneindig complexe werkelijkheid. Om een correcte analyse van het geselecteerde te maken bracht Weber de Duitse historische traditie van het begrijpen (Verstehen) en causale verbandenlegging, (Erklären), samen.13 De relatie tussen historisch verhalend begrijpen en causaal verklaren staat centraal aan de methode van Weber. De eerste stap Webers methode is begrijpen (Verstehen). Mensen geven sociale en culturele betekenis aan gebeurtenissen en actoren. Zij zullen hiernaar handelen want het heeft voor hen een reële betekenis. Dat heeft een belangrijk gevolg: de betekenis die een actor ergens aan toekent kan onderdeel worden van zijn motivaties in een actie. Motieven worden oorzaken dankzij de subjectieve opvattingen van de actor.14 Er zijn meerdere niveaus van begrijpen en voor de uitleg daarvan wil ik gebruik maken van een metafoor die Weber zelf ook vaak gebruikte, de houthakker. Wanneer de onderzoeker een man hout ziet hakken kan hij dit begrijpen, (Verstehen). Dit noemt Weber Aktuelles Verstehen, observatie. Waarom de man dit aan het doen is blijft echter voorlopig nog een raadsel. Het snelste antwoord op dat raadsel is te krijgen door het hem te vragen. Maar dit antwoord is slechts de eerste stap in de methode. Als de man bijvoorbeeld antwoord dat hij zijn open haard vanavond wil aansteken kan dat plausibel zijn. Wanneer het buiten echter 30 graden is het antwoord van mindere waarde. Daar komt de volgende stap bij om de hoek kijken.15 11

William T. Tucker, ‘Max Weber's Verstehen’, The Sociological Quarterly, 6 (1995) 157-165.

12

Sven Eliaeson, ‘Max Weber’s Methodology; an ideal type’, Journal of the History of the Behavioral Sciences

28 (2000) 241-263, aldaar 247-251 . 13

Sven Eliaeson, Max Weber’s Methodology: interpretation and critique (Cambridge 2002) 16-30.

14

Ringer, Max Weber’s Methodology, 91-100. Een veelgemaakte misvatting is dat Weber volledig empathisch

wilde begrijpen, het verplaatsen van de onderzoeker in de schoenen van de te onderzoeken actor. Weber ging echter uit van rationele actoren binnen een context. De diepere innerlijke psychologische werking liet hij buiten beschouwing. Deze werd vervangen met Zweckrationalität, doelgerichte rationaliteit.

“Je hoeft niet Julius

14

Caesar te zijn, om Caesar te begrijpen.” Kort samengevat draait de tweede stap om het begrijpen waarom de acties volgens de betrokken actoren rationeel waren ten opzichte van het te bereiken doel. 15

Richard Swedberg, The Max Weber Dictionary: key words and central concepts (Stanford 2005) 160-162.

8

Het toevoegen van context (Sinnzusamenhang) is de tweede stap in de methode. De onderzoeker moet voorbij gaan aan de verklaringen die de individuele actoren geven voor hun acties. Er wordt een context toegevoegd om te kijken waar de verklaringen van de actor vandaan komen. Te denken valt aan religie, politieke overtuigingen of lokale context.16 De antwoorden van de ‘houthakker’ krijgen een ‘inbedding’. Wellicht heeft de houthakker het snel koud, maar misschien heeft een tragisch ongeluk hem achtergelaten met een principiële hekel aan hout. Verklaren (erklären) is de laatste stap in de methode. Hoewel een interpretatie van een actie nog zo logisch kan lijken hoeft deze op het niveau van Verstehen causaal gezien niet afdoende te zijn. Weber bekeek hoe deze werkelijkheid tot stand kwam, en niet een andere.17 Dit wordt gedaan aan de hand van objectieve waarschijnlijkheid. Hier stelt de onderzoeker een hypothese op dat een historische koers anders zou zijn gelopen bij het ontbreken van een bepaalde actie. Dat bepaalt hoe significant een specifieke actie is geweest binnen de gehele complexe realiteit. Zou de koers anders lopen bij het achterwege blijven van de actie, dan is de oorzaak voldoende causaal.18

De volgende deelvragen zijn opgesteld in navolging van de methode: 1. Wat zijn de motieven van Nederlandse beleidsmakers, welke middelen hanteren zij tot het behalen van hun doelen en hoe worden deze verantwoord? 2. Uit welke persoonlijke, maatschappelijk en internationale context kwam het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voort? 3. Welke achterliggende sociale processen verklaren de voortzetting van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid?

Met het beantwoorden van de eerste deelvraag beschrijf ik letterlijk het antwoord van de beleidsmakers zelf op de vraag waarom er ontwikkelingshulp gegeven wordt. Met de tweede deelvraag plaats ik deze antwoorden in een context. Ik kijk waar het vandaan kwam door persoonlijke voorkeuren, maatschappelijke pressie en het internationale hulpparadigma onder de loep te nemen. Met de laatste vraag ga ik op zoek naar een plausibele hypothese die de sociale processen achter het OS-beleid bloot moet leggen.

16

Swedberg, The Max Weber Dictionary, 162.

17

Ringer, Max Weber’s Methodology, 62-80.

18

Eliaeson, Max Weber’s Methodology, 33-41.

9

Hoofdstuk 1: Nederlandse hulp door de ogen van Nederlandse beleidsmakers Wat waren de motieven van Nederlandse beleidsmakers, welke middelen hanteerden zij tot het behalen van hun doelen en hoe werden deze verantwoord?

Voor het Verstehen van de Nederlandse ontwikkelingshulp worden om te beginnen de motieven, middelen en verantwoordingen van de beleidsmakers belicht. Deze drie onderdelen worden bekeken om zodoende een helder beeld te krijgen van de manier waarop de Nederlandse beleidsmakers hun eigen beleid zagen. De indeling is niet willekeurig maar sluit aan bij de methode. Door de motieven expliciet te maken wordt duidelijk wat hun opvattingen waren over de invulling van het Ontwikkelingshulp beleid. Door dit te koppelen aan de daadwerkelijk gebruikte middelen en verantwoordingen moet blijken hoe deze opvattingen zich vertaalden in beleid. De middelen en verantwoording worden samen behandeld vanwege de relatie tot elkaar en om het hoofdstuk meer structuur mee te geven.

1. - Motieven De methode heeft geen directe handleiding voor de indeling, dus ik zal de motieven chronologisch gaan bespreken. Dit is helder maar geeft ook de gelegenheid enige trendvorming te ontdekken. Ruwweg is er een indeling mogelijk van het prille begin tot aan de eerste Minister voor Ontwikkelingssamenwerking in 1965. Dan volgt er een periode waarin de confessionele partijen het ambt bezetten die wordt beëindigd in 1973 door de PvdA met Jan Pronk. Pronks eerste bekleding van het ambt zal ik beschouwen als een periode op zich. Het intermezzo tussen Pronk’s eerste, tweede en derde ambtstermijnen van 1977 tot 1989 behandel ik als één geheel. Als laatste bespreek ik Pronks tweede en derde ambtstermijn tot aan het heden.

1.1 - 1949 - 1965 3 oktober 1949 mag gezien worden als de geboortedag van Nederlandse OS. Op die dag gaf Nederland anderhalf miljoen gulden aan de “Expanded Programme of Technical Assistance” (EPTA) van de kersverse Verenigde Naties (VN).19 De EPTA had als doel minder ontwikkelde landen te helpen ontwikkelen op multilateraal niveau. De inaugurele rede van de toenmalig Amerikaanse president Harry S. Truman en verzoeken tot assistentie van enkele

19

P.A.M. Malcontent en J.A. Nekkers, ´Inleiding: doe wel en zie niet om´ in: J.A. Nekkers ed, De geschiedenis

van vijftig jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 11.

10

minder ontwikkelde landen waren daartoe de aanleiding. Nederland was echter in deze tijd nog volop bezig met herstelwerkzaamheden. Toch kwam er ergens de druk vandaan om als één van de eerste landen bij te dragen aan de EPTA.20 In juli 1949 werd de Werkcommissie Inzake Technische Hulp aan Laag ontwikkelde Landen (WITHALL) opgericht. Deze commissie was de drijvende kracht achter de eerste donatie aan de EPTA.21 De motivatie achter de eerste steungelden werd gegeven in een nota van prof. E. de Vries geschreven in 1950 namens WITHALL.22 Uit deze nota kwamen expliciet drie economische motieven naar voren: bekendheid geven aan de Nederlandse wetenschap en het bedrijfsleven, het openen van exportmogelijkheden voor Nederland en het plaatsen van Nederlandse intellectuelen en technici die door het wegvallen van Indonesië als afzetgebied elders werkterrein moesten zoeken.23 In tegenstelling tot de nota uit 1950 was in de opvolgende Nota inzake hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden uit 1956 enkel een altruïstisch motief te vinden. Er wordt uitgelegd dat zowel de Kamer als het kabinet vele malen de beginselen achter het OS-beleid hebben besproken. “Deze beginselen zijn bovenal van morele en humanitaire aard”. De genoemde motieven uit de nota van 1950 komen niet meer terug.24 Het aanwenden van OS voor het bestrijden van communisme was kwam ook naar voren in enkele nota’s en beleidstukken. Een nota van de Minister van Landbouw Mansholt uit 1954 zette de opvatting uitteen dat de onderontwikkeling van veel landen zou kunnen leiden tot het adopteren van een communistische staatsstructuur. De belofte van snelle industrialisatie en de mogelijkheid tot het nationaliseren van achtergebleven bedrijven uit het Westen zou voor een arm land erg aantrekkelijk moeten zijn. Door deze landen te helpen ontwikkelen zou deze verleiding uitblijven.25 Deze opvatting over het rode gevaar zou slechts van korte duur zijn. Al in de Nota over de hulp aan minder ontwikkelde landen uit 1961 wordt gesproken over twijfels van minder ontwikkelde landen aan het communistische pad.26 In de nota van Minister Bot in

20

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 10-11 .

21

Ibidem, 11-12.

22

Ibidem, 12.

23

Ibidem, 8.

24

Handelingen Tweede Kamer, 1955-1956, 4334, Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde

Gebieden, 2-15. 25

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 12-16.

26

Handelingen Tweede Kamer, 1965-1966, 6817, Nota Over de Hulp aan Minder-Ontwikkelde Landen, 1-2.

11

1966 wordt het communistische argument permanent verwezen naar het land der fabelen. Hierin wordt gesteld dat het idee van het kweken van politieke satellieten door hulpverlening niet houdbaar is gebleken.27

1.2 - 1965 - 1973 Na de aftrap van OS ontstond er een strijd tussen voorstanders van multilateraal en bilateraal beleid. De bilateralisten zagen vooral het Nederlandse economische belang als de drijfveer van OS. De multilateralisten hadden een altruïstische insteek.28 Bovendien waren er binnen Buitenlandse Zaken drie instanties betrokken met OS. Dit waren de Commissie Internationale Technische

Hulp,

het

Directoraat

Internationale

Organisaties

(DIO)

en

het

Interdepartementaal Bureau Internationale Technische Hulp (ITH). Bovendien uitten andere Ministeries als Landbouw en Cultuur ook wanneer mogelijk hun belangen in pogingen het beleid te beïnvloeden.29 In de jaren ’50 overheerste de altruïstische opvattingen uit de Nota inzake hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden. Begin jaren ’60 blijkt uit de Nota over de hulp aan de minder ontwikkelde landen een verandering van visie.30 Met betrekking tot het bilaterale kanaal wordt er in deze nota een open houding getoond. De voorkeur voor het multilaterale kanaal hoefde het gebruik van bilaterale middelen niet uit te sluiten.31 In dezelfde nota werd ook benadrukt dat solidariteit met de achtergebleven landen nog altijd het hoofdmotief van de Nederlandse hulpverlening was. Daarenboven werd gesteld dat als het verminderen van de welvaartskloof een doel was, dan zouden de beschikbare bedragen veel hoger moeten zijn.32 In 1965 bood de formateur de KVP een open minister zonder portefeuille aan, de keuze viel op Ontwikkelingssamenwerking en Theo Bot werd de eerste Minister voor OS. In de Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde landen wordt gesteld dat OS tot dan toe niet het gewenste effect heeft bereikt. Volgens de nota werd OS gezien als een incidentele bijdrage

27

Handelingen Tweede Kamer, 1966, Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 22-23

28

Peters, ‘Van de Nood een Deugd’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse

Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 85-115, aldaar 85-103 29

Peters, ‘Van de Nood een Deugd’, 85-103.

30

D.A. Hellema, ‘Beschamende Situaties’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse

Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 127-145, aldaar 127-133 . 31

D.A. Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 9.

32

Nota Over de Hulp aan Minder-Ontwikkelde Landen, 1-2.

12

die vaak buiten de centrale begroting van de geïndustrialiseerde landen viel. Dit was volgende de Minister “niet in overeenstemming met het gewicht der kwestie”.33 Het idee dat OS een meer structurele aard zou moeten gaan krijgen om het probleem adequaat aan te pakken werd rond deze tijd gemeengoed.34 Bot definieerde OS binnen het kader van het algemene buitenlandse beleid. “Het buitenlandse beleid heeft tot doel het voorkomen en beperken van internationale conflicten. Het verminderen van het welvaartsverschil tussen meer en minder ontwikkelde landen levert tot dit doel een bijdrage”.35 Daar voegde hij aan toe dat “overwegingen van menselijke solidariteit en lotsverbondenheid der naties evenzeer verweven als overwegingen van economisch belang” waren.36 Hij plaatst hier echter wel direct een nuancering bij. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat politieke en economische overwegingen van korte termijn de overhand krijgen.37 Bot werd opgevolgd door Udink (CHU). Het beleid van Udink kenmerkte zich door een zakelijke aanpak. Een directe uiting van motieven ontbrak onder zijn bewind.38 Dat gold tevens voor zijn opvolger Boertien (ARP). Hij had slechts een half ambtstermijn om zich te bewijzen.39 Zijn beleid bleef beperkt tot een reactie op internationale ontwikkelingen. De Groep van 77 deponeerde in het kader van de United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) het plan voor de Nieuwe Internationale Economische Orde (NIEO) waarin het devies handel in plaats van hulp werd. Boertien gaf te kennen hier gehoor aan te willen geven. Deze progressieve koers zou onder Pronk voortzetting vinden.40

33

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 51.

34

Ibidem, 15-21, 46.

35

Ibidem, 22.

36

Ibidem, 114.

37

Ibidem, 22-23.

38


39

Hans Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180: zin, onzin, effekten, perspectieven

(Nijmegen 1981) 56. 40


13

1.3 - Pronk I Pronk gaat in zijn beleidsnotities slechts summier in op de motieven achter OS. In de Rijksbegroting van 1974 wordt kort aangehaald dat het beleid gericht is op het verbeteren van de positie van sociaal en economisch zwakken.41 Uit beleidsnotities blijkt verder enkel de wens het beleid beter te maken. Pronk constateerde dat hulp voorheen niet geholpen had en concludeerde dat “nog meer van hetzelfde” niet afdoende zou zijn. Het gelijk trekken van ontwikkeling met economische groei was volgens de Minister onjuist. Verandering was daarom genoodzaakt en “Self-Reliance” was die verandering.42 Deze term staat voor de ‘economische, politieke en sociale verzelfstandiging’ van de hulp ontvangende landen. Er zou meer nadruk moeten komen op de welvaartsverdeling binnen de landen.43 Om de kwaliteit van het beleid te waarborgen richtte Pronk de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking te Velde (IOV) op.44 Wat de kwantiteit betreft werd in de Rijksbegroting van 1973 de wens geuit tot verhoging van het OS budget tot aan 1,5% van het Netto Nationaal Inkomen (NNI).45 Voor de motivaties achter het beleid van Pronk moet verder gekeken worden dan beleidsnotities. In zijn eigen woorden: “Enerzijds behelsde de hulp een poging van de voormalige kolonisatoren tot een voortzetting van politieke invloed en economisch voordeel in gewijzigde staatkundige verhoudingen. Anderzijds getuigde het hulpaanbod van enig besef van schuld voor het aangedane koloniale leed en bevatte het derhalve elementen van boetedoening”. Pronk gaf te kennen dat zijn beleid ook deels ingegeven was door gevoelens van schuld en boete.46 Daarnaast heeft Pronk op verschillende gelegenheden gezegd dat hij hulp als een pleister op een open wond beschouwde. Het ging volgens hem om het veranderen van de structuur van het wereldeconomische systeem.47

41

Handelingen Tweede Kamer, 1973-1974, 12600, Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974: memorie van

toelichting, 28-29. 42

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974, 28-29.

43

Handelingen Tweede Kamer, 1976-1977, 14100, Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 5.

44

http://www.eu2004.nl/nl/Organisatie/Evaluatie/IOB geraadpleegd op 02-05-2010

45

Handelingen Tweede Kamer, 1974-1975, 13100, Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1975: memorie van

toelichting, 67-68. 46


47

Margriet Brandsma en Pieter Klein, Jan Pronk: rebel met een missie (Utrecht 1996), 50-53.

14

1.4 - 1977 - 1989 Pronks opvolger de Koning maakte vooral duidelijk dat hij het beleid van zijn voorganger wilde voortzetten. Dit bleek uit zowel de Nota Ontwikkelingssamenwerking in wereldeconomisch perspectief als de Nota inzake verbetering van de kwaliteit van bilaterale hulp. Toch was er een tweede motief; de wens tot het realistischer maken van het OS-beleid. “Het heeft geen zin om wenselijkheden te formuleren, die niet gerealiseerd kunnen worden binnen de bestaande orde; het heeft wel zin om te proberen binnen die orde elementen van een nieuwe internationale economische orde tot gelding te brengen.”48 In

1982

kwam

er

voor

het

eerst

een

VVD’er

op

de

post

van

Ontwikkelingssamenwerking, Eegje Schoo. Haar beleidsintenties vormden een ware breuk met nagenoeg al haar voorgangers. De Nederlandse economie werd een expliciete subdoelstelling:“vergroting van de betekenis van Ontwikkelingssamenwerking voor de werkgelegenheid en economie van Nederland”.49 De Nota Ontwikkelingssamenwerking en werkgelegenheid werd opgebouwd vanuit een tweedelige achtergrondschets. Er was sprake van een wereldeconomische recessie en ontwikkeling moest een breed emancipatieproces zijn. “Ontwikkeling is een politiek, economisch, sociaal en cultureel proces waarbij de gehele maatschappij in de betreffende landen is betrokken”.50 Met deze situatie in acht genomen werd in de nota de wens opgenomen tot meer efficiëntie en bovendien het “optimaal inspelen van het OS-beleid op de capaciteiten van de Nederlandse economie en samenleving”.51

1.5 - Pronk II en III tot heden In het tweede termijn van Pronk zijn de motieven wederom lastig te ontdekken. De Nota een wereld van verschil gaat na het schetsen van de veranderingen in de wereld direct over tot het oplossen van het ontwikkelingsvraagstuk.52 De val van de Muur betekende voor Pronk dat minder ontwikkelde landen niet langer beschermd hoefden te worden voor invloed van de supermachten. Het doel was nu deze landen te gaan betrekken in het economische wereldsysteem.53 Ontwikkelingshulp bleef daarvoor nog steeds nodig, aldus de nota. 48


49

Ibidem, 10.

50

Handelingen Tweede Kamer, 1983-1984, 18503, Nota Ontwikkelingssamenwerking en Werkgelegenheid, 5.

51

Nota Ontwikkelingssamenwerking en Werkgelegenheid, 5-6.

52

Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 54.

53

Handelingen Tweede Kamer, 1990-1991, 21813, Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren

negentig: een wereld van verschil, 70-73.

15

“Armoede, ongelijkheid en interdependentie zijn de belangrijkste vraagstukken.”54 Pronk ging ook in op efficiëntie. De nota haalt een aantal onderzoeken aan waaruit is gebleken dat hulp inderdaad kan helpen. Daarop volgt echter de opvatting dat hulp continu onderzocht moet worden zodat het regelmatig bijgesteld kan worden. Pas bij positieve evaluatie van beleid zou er door kunnen gegaan worden met maximale ondersteuning.55 Tijdens het ambtstermijn van Eveline Herfkens (PvdA) kwam efficiëntie centraal te staan. Herfkens was van mening dat goede bedoelingen in de weg stonden van de effectiviteit van het OS-beleid. Een heroriëntatie was daarom noodzakelijk.56 Aan de hand van een tweetal nieuwe selectiecriteria, mate van armoede en Good Governance, moest het aantal bilaterale landen omlaag.57 Minder landen zou meer efficiëntie betekenen.58 Tevens werden onder haar beleid de Millennium Development Goals (MDG) getekend. Dit zijn 21 doelstellingen met betrekking tot armoedebestrijding die de VN in 2015 wil bereiken.59 Sindsdien vormen deze doelstellingen een onderdeel van het Nederlandse OS-beleid.60 De Nota aan elkaar verplicht van Agnes van Ardenne (CDA) spreekt van de wens tot een hogere kwaliteit en effectiviteit.61 Zodoende werden er plannen gepresenteerd die de criteria van Herfkens zouden herzien voor dat doel. Daar bleek echter uit dat continuïteit ook van groot belang was voor de Minister. Voor de herevaluatie mocht geen sprake zijn van een “zero-base” analyse, alleen landen met een historie van bilaterale hulp kwamen in aanmerking.62 De Millennium Development Goals kwamen ook weer terug en werden de leidraad van het beleid. Ontwikkelingshulp was niet langer enkel een morele plicht, maar werd steeds meer van wederzijds belang. Volgens de nota is er daarom de plicht om zowel door te gaan met het beleid evenals de plicht dit zo goed mogelijk te doen.63 54

Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig, 294.

55

Ibidem, 295-298.

56

Wil Hout, The Politics of Aid and Selectivity: good governance criteria in World Bank, US and Dutch

development assistance ( Londen 2007), 50-51. 57

Paul Hoebink, ‘Verschuivende Vensters: veranderingen in het institutioneel landschap van de Nederlandse

ontwikkelingssamenwerking’, WRR webpublicaties 40 (2010), 61. 58

Hout, The Politics of Aid and Selectivity, 52.

59

http://www.undp.org/mdg/basics.shtml geraadpleegd op 27-5-2010

60

Hoebink, ‘Verschuivende Vensters’, 61-62.

61

Handelingen Tweede Kamer, 2003-2004, 29234, Nota Aan elkaar verplicht, ontwikkelingssamenwerking op

weg naar 2015, 3-6. 62

Hout, The Politics of Aid and Selectivity, 58-61.

63

Nota Aan elkaar verplicht, ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015, 3-6.

16

De laatste actieve Minister voor Ontwikkelingssamenwerking was Bert Koenders (PvdA). Uit de beleidsbrief ‘een zaak van iedereen’ werd duidelijk dat Koenders uitging van een groei in belangstelling voor armoedebestrijding. Dit concludeerde hij uit het tekenen van de Millennium doelstellingen, toename van privédonaties aan goede doelen en de groei in ODA. Om aan deze trend bij te dragen wilde de Minister zowel vernieuwen als continuïteit waarborgen. Bijdragen leek het enige heldere motief te zijn in deze brief. Er wordt ingegaan op het nut van armoedebestrijding maar veel explicieter wordt het niet.64 Samengevat komt er een drietal motieven naar voren in het Nederlandse OS-beleid. Het primaire motief is altruïsme. Hoewel deze ontbreekt in de allereerste nota is deze motivering voor OS daarna in elke nota terug te vinden. Het tweede motief is economisch gewin voor Nederland. Dit motief speelde vanaf de begin jaren ‘60 een wisselrol met altruïsme. Er waren perioden dat de Nederlandse economie meer naar de voorgrond trad maar ook perioden waarin het altruïstische motief de dienst uitmaakte. Deze prioriteitenstrijd was een kenmerkend voor het Nederlandse OS-beleid. Een derde motief betreft efficiëntie. In hoeverre is efficiëntie aan te merken als een motief voor OS an sich? De wens een bepaald beleid te verbeteren beïnvloed het beleid direct. Op de vraag waarom een bepaald beleid op een bepaald moment is gevoerd kan efficiëntie een antwoord zijn en daarmee is het dus een direct motief. De vraag is hoe de beleidsmakers dit zagen. Hierin valt een tweedeling te maken. Er waren beleidsmakers die efficiëntie zagen in economische termen. Het beleid werd in hun ogen gezien als een gegeven, het kon dus maar beter zo goed mogelijk gevoerd worden. Te denken valt aan De Koning, Schoo, Herfkens en Van Ardenne. Er waren echter ook beleidsmakers die het als effectiviteit opvatten, niet meer met minder maar gewoon betere hulp. Pronk is daar het voorbeeld bij uitstek van.

64

Beleidsbrief Tweede Kamer, ‘Een zaak van iedereen’ 2007, 1-12.

17

2. - Middelen en verantwoording In deze paragraaf wordt de vraag beantwoord: waarom deze middelen en geen andere? Hoe zagen de beleidsmakers hun opties binnen de context van hun eigen bewind? Deze paragraaf is thematisch ingedeeld. Per thema hanteer ik een chronologische volgorde. Alleen belangrijke veranderingen zullen besproken worden in navolging van de methode.

1.2.1 - Het multilaterale kanaal Nederlandse hulp begon ad hoc. De VN verzocht in 1948 ontwikkelde landen voorbereidingen te treffen voor het uitzenden van deskundigen en het opleiden van de lokale bevolking ter plekke of binnenshuis.65 Hierop trof Nederland al snel een reeks voorbereidingen om aan dit verzoek te voldoen.66 De anderhalf miljoen gulden waaraan eerder werd gerefereerd was voor deze technische assistentie en betrof niet convertibele guldens. De invulling en uitvoering daarvan kwam voor de rekening van WITHALL.67 In 1956 kwam de Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden uit. Daaruit blijkt dat de Nederlandse overheid enkel technische hulp niet voldoende vond in de strijd tegen “het uiteenlopen der levensstandaarden”. De Nederlandse overheid achtte het daarom logisch en nodig dat andere vormen van financiering, inclusief schenkingen, een aanvulling moesten worden op technische hulp.68 Nederland breidde het hulpprogramma uit met bijdragen aan de Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling (IBHO), de VN in algemene zin en specifiek aan de United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO) en technische assistentie.69 In de bovengenoemde nota werd deze multilaterale koers verantwoord aan de hand van vier punten. Ten eerste werd dit kanaal beschouwd als het meest gepast voor nieuwe soevereine staten omdat neokoloniale associaties achterwege bleven. Ten tweede was er meer deskundigheid aanwezig in dit kanaal. Ten derde werd Nederland te klein geacht om enige 65

Handeling Tweede Kamer, 1950, 1734, Nota Betreffende de Nederlandse Bijdrage aan het Programma der

Verenigde Naties voor Technische Hulp aan Economisch Laag Ontwikkelde Landen, 7. 66

Nederland begon met het aanleggen van een cartotheek van experts, het opstellen van een contactcommissie

voor communicatie tussen het Ministerie van landbouw en de hogescholen en het afronden van een opleiding voor luchtkartering. Ook werd er een commissie in het leven geroepen voor de coördinatie van opleidingen voor internationale fellows. 67

Nota Betreffende de Nederlandse Bijdrage aan het Programma der Verenigde Naties voor Technische Hulp

aan Economisch Laag Ontwikkelde Landen, 8-9. 68

Ibidem, 9.

69

Ibidem, 11-12.

18

spectaculaire resultaten te boeken en als laatste diende een wereldeconomisch probleem op wereldeconomische schaal aangepakt te worden.70 In de Nota hulp aan minder ontwikkelde landen van 1961 worden de argumenten voor multilaterale hulp nogmaals ongewijzigd herhaald. Wat het beleid betreft zijn er enkele veranderingen op te merken. Zo is het speciale fonds voor financiering opgericht en zijn de internationale ontwikkelingsorganisatie en het wereldvoedselprogramma tot stand gekomen. In deze nota worden ook alle bijdragen aan de Wereldbank (WB) toegevoegd als OS. De WB richtte zich steeds meer op OS en zodoende zagen de beleidsmakers dit nu als onderdeel van het OS budget.71 Ook de E.E.G wordt voor het eerst genoemd in 1961. Er blijkt enige huivering vanuit de regering hulp te organiseren via deze institutie. Voor financiële hulp verwijst de nota naar grotere verbanden als de DAC en VN.72 De initiële terughoudendheid neemt rond 1966 af wanneer de hulpactiviteiten in Europees verband toenemen.73 De nota uit 1961 pleitte tevens voor een uitbreiding van OS. Dienovereenkomstig werd de ambtelijke staf uitgebreid onder de vleugel van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. DIO kreeg de taak het OS-beleid te gaan coördineren.74 Snel daarop volgde de aanstelling van een staatssecretaris voor OS. Hiervoor werd het Directoraat-Generaal voor Internationale Samenwerking (DGIS) opgericht. Het DGIS kreeg de taak de activiteiten van andere Ministeries met betrekking tot OS te coördineren.75 In de jaren ’60 trok de Nederlandse economie weer aan en werd het steeds lastiger deskundigen te vinden voor een uitzending. Bovendien bleek dat kortdurende assistentie niet bepaald efficiënt was. De hulpontvangende landen vroegen daarom naar langdurig verblijf van de deskundigen. Daarenboven veranderde de aard van de assistentie van incidenteel technisch advies naar brede algemene raadgeving. Daarom werden er diverse maatregelen ingevoerd die deskundigen moesten stimuleren om te kiezen voor een uitzending.76 Het Nederlandse OS-beleid stabiliseert na 1966 met betrekking tot het multilaterale kanaal. De overwegingen uiteengezet in de Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden van 1956 blijven nagenoeg hetzelfde door de beleidsnotities heen. Vaak wordt er 70

Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Gebieden, 9.

71


72

Ibidem, 11.

73

Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Gebieden, 89-92.

74

D.A. Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 127-133.

75

Ibidem, 138-140.

76


19

een korte schets gegeven van de relevante veranderingen in de wereldeconomische en politieke sfeer waarop een koppeling met de Nederlandse visie volgt. Deze betreft meerdere malen het belang wat Nederland hecht aan globale samenwerking voor het tot stand brengen van ontwikkeling. Vaak volgt er ook een pleidooi voor open handelsbetrekkingen. Onder Pronk ondergaat het kanaal wat kleine herzieningen. In Pronks eerste termijn komt de E.E.G. weer onder de aandacht. In de Rijksbegroting van 1974 stelt de Minister vast dat de ontwikkelingen binnen dit kader veel te traag verlopen. Specifiek betreurt hij het gebrek aan handelspolitieke ontwikkelingen, veel Europese landen zijn niet bereid de preferentiële handelstarieven toe te passen.77 De wens tot meer activiteit in het kader van de EU werd ook geuit met betrekking tot de communautaire hulpverlening aan niet-geassocieerde landen. In 1972 werd de resolutie voor communautaire hulpverlening aan niet-geassocieerde landen goedgekeurd. De Minister wees er op dat juist niet-geassocieerde landen meer hulp nodig hebben, en dat de resolutie als zodanig geïnterpreteerd diende te worden.78 De Europese fondsen worden in opvolgende nota’s slechts zijdelings genoemd, de Nota een wereld van verschil legt uit waarom: “De keuze voor een bijdrage aan de Ontwikkelingssamenwerkingsprogramma’s via de EG is afgeleid van het EG-lidmaatschap. Doordat er in principe vaste bijdragenspercentages bestaan aan zowel het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) als EG-begroting is de keuzevrijheid verwaarloosbaar”.79 In de Nota een wereld van verschil uit 1990 wordt tevens gepleit voor meer aandacht voor multilaterale hulp. Aan de vaste bijdragen was al lange tijd niets veranderd en dat moest zo blijven. Het multilaterale kanaal bood echter ook mogelijkheden voor deelname aan gespecialiseerde organisaties. Dit zou de Nederlandse werkdruk en die van het ontvangende land verlichten, extra expertise en ondersteuning bieden en mogelijkheden opleveren voor beïnvloeding van het beleid van de betrokken organisatie. Concreet zou Nederland meer willen gaan bijdragen via cofinanciering van multilaterale projecten. Een soort mengvorm, die in de nota ook wel “multi-bi” financiering genoemd wordt.80 Onder Van Ardenne komen herzieningen met betrekking tot dit kanaal ter sprake in reactie op een rapport van de hernoemde IOV, de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en

77


78

Ibidem, 62-64.

79

Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig, 309.

80

Ibidem, 294-309.

20

Beleidsevaluatie (IOB).81 Het rapport benadrukte de schaalvoordelen, concentratie van kennis en middelen, verlaging van beheerslast en de lagere transactiekosten. Het adviseerde daarom een uitbreiding van dit kanaal tot de helft van alle middelen. “Dat ligt niet in de rede,” aldus de nota. Nederland droeg al meer dan gemiddeld bij aan multilaterale instanties. Bovendien moest het budget flexibel blijven en waren niet alle multilaterale opties even doeltreffend. Van Ardenne kondigde aan dat Nederland meer zou bijdragen aan multilaterale middelen wanneer duidelijk werd dat ze op dat moment doeltreffend waren. Deze middelen zijn niet statisch en ontwikkelen voortdurend, aldus de nota.82

1.2.2 - Het bilaterale kanaal Volgens de Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden uit 1956 zouden er in bepaalde omstandigheden redenen kunnen zijn om ad hoc tot bilaterale middelen over te gaan. Bijvoorbeeld wanneer Nederlandse deskundigheid van bijzonder belang zou kunnen zijn en een “groot nuttig effect zou kunnen opleveren”. Direct daarop volgt een voorbehoud; wanneer multilaterale kanalen het kunnen overnemen moet dat gebeuren.83 De opvolgende nota uit 1961 maakt duidelijk dat er aan bilaterale steun “een aanvullende plaats dient te worden gegeven”. Hiervoor worden twee argumenten gegeven. Ten eerste zijn bedragen voor het multilaterale kanaal vastgelegd. Door het vrijkomen van overige fondsen wordt het bedrag naar multilaterale instituties relatief minder belangrijk. Ten tweede “begint de grens tussen bilaterale en multilaterale hulp te vervagen”. Dat kwam door het consortiastelsel van de Wereldbank en ook de activiteiten in het kader van de OESO.84 Voor bilaterale hulp an sich worden ook enkele argumenten gepresenteerd in de nota. Allereerst was de behoefte ernaar zeer groot. Er werd in deze jaren duidelijk dat plannen tot internationale financieringen niet zouden doorgaan. Daarnaast werd gesteld dat het steeds moeilijker werd de “oogmerken van hulpverlening en bevordering van een evenwichtige ontwikkeling van de eigen economie geheel gescheiden te houden”. Veel andere landen hadden al wel een dergelijk beleid en de Nederlandse internationale concurrentiepositie zou kunnen verslechteren door deze situatie.85

81

http://www.minbuza.nl/iob geraadpleegd op 25-11-2010.

82


83

Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Gebieden, 10.

84


85

Ibidem, 9-10.

21

De overstap naar de toevoeging van een bilateraal kanaal vereiste wel enkele waarborgen die de kwaliteit van het beleid moesten garanderen. Ten eerste was er geen ruimte voor ad hoc relaties met landen. Bilaterale hulp zou zoveel mogelijk binnen het kader van organisaties als de OESO moeten plaatsvinden. Ten tweede zou de hulp zoveel mogelijk gespreid moeten worden. Er was al enige concentratie ontstaan op bepaalde delen van Afrika mede dankzij E.E.G lidmaatschap. Dit mocht niet ten koste gaan van Azië en Latijns Amerika. Als laatste zouden Nederlandse activiteiten zo goed mogelijk gecoördineerd moeten worden, niet alleen tussen overheidsonderdelen maar ook met de privésector.86 Met alle voorbehouden in stand kon er begonnen worden aan een bilateraal projectenprogramma. Er werd een budget van 2,5 miljoen gulden per jaar opgenomen in de begroting voor een bilateraal programma voor technische hulpverlening in de vorm van projecten.87 Ook financiële bilaterale bijstand kon van start onder begeleiding van de Wereldbank. De voornaamste reden voor het overstag gaan was dat de Wereldbank de noodbehoevende landen selecteerde op economisch-technische criteria en dat Nederland zelf geen keuze hoefde te maken. De nota meldt hier expliciet dat de Nederlandse hulp ongebonden is, en dat het streven is andere landen daar ook van te overtuigen. Onder deze voorwaarden stelde Nederland 100 miljoen gulden beschikbaar voor India binnen het kader van het India consortium.88 Met de opkomst van bilaterale hulp kwam ook de vraag over binding langzaam naar de voorgrond. Gebonden hulp is hulp waarbij het ontvangende land een verplichting opgelegd krijgt de gelden te besteden in het hulp verstrekkende land. In de Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde landen wordt gesteld dat Nederland in tegenstelling tot veel andere landen niet zal overgaan tot gebonden hulp. De aanname hierachter is het idee dat de hulp ontvangende landen voldoende gelegenheid hebben het geld in Nederland te besteden. Zodoende zou de handelsverstoring die gebonden hulp van andere landen teweeg bracht deels teniet gedaan worden.89 Uit de nota van 1966 blijkt de enorme populariteit en groei van dit hulpkanaal. Er is gebleken dat het Nederlandse belang aanzienlijk gediend is met deze vorm van hulp ondanks de weigering over te gaan op gebonden hulp. Daarnaast heeft men geconstateerd dat het “een nuttige bijstand aan de ontwikkelingslanden kan geven”. “Het is op grond van deze 86

Nota Over de Hulp aan Minder-Ontwikkelde Landen, 10.

87

Ibidem, 13.

88

Ibidem, 14.

89

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 55-56.

22

overwegingen dat de regering besloten heeft om het sinds 1962 ingevoerde beleid inzake bilaterale hulp met overtuiging voort te zetten.”90 Zodoende werden in 1966 consultatieve groepen toegevoegd aan de consortia. Dit waren lossere overlegverbanden dan de consortia die toch continuïteit konden verzekeren. Toetreding tot WB-instituties zou de Nederlandse werklast beperken tot controle van bestedingen.91 Ook het projectenprogramma werd uitgebreid in 1966. Het aantal projecten was gestegen tot rond de 60. Er werden nieuwe typen projecten toegevoegd met als expliciet doel het stimuleren van de vestiging van Nederlandse bedrijven. Deze “drempelprojecten” richtten zich op het verzamelen van kennis, opbouwen van infrastructuur en experimenten met proefprojecten (pilots).92 In de Rijksbegroting van 1970 opgesteld onder Udink komt de binding van hulp weer ter sprake. Wederom wordt de wenselijkheid van ongebonden hulp herhaald. Toch wordt gesteld dat eenzijdige ontbinding van hulp “vooralsnog niet verantwoord lijkt”. Daarop heeft Nederland wederom via het DAC gepoogd om hieromtrent tot een internationale overeenkomst te komen.93 In 1973 veranderde de nadruk van projecten door de introductie van het concept SelfReliance door Pronk. OS zou een brugfunctie moeten zijn voor de economische, politieke en sociale verzelfstandiging van minder ontwikkelde landen. 94 Hiervoor zouden aanbestedingen voor projecten in het land zelf gedaan moeten worden, niet in het Westen.95 Bovendien mochten sectoren ook niet meer los van elkaar behandeld worden. Er werd duidelijk gemaakt dat de grote afhankelijkheid van sectoren als landbouw en gezondheidszorg van elkaar, noopten tot een integrale aanpak. Een algehele integratie van beleid dat Self-Reliance en de verdeling van welvaart moesten dienen.96 De Nota bilaterale Ontwikkelingssamenwerking van Pronk ging in op de binding van hulp. Hier geeft de minister aan dat “een van de belangrijkste gevolgen van het feit dat Nederland bij de Ontwikkelingssamenwerking rekening houdt met de belangen van het bedrijfsleven is dat de financiële bilaterale hulp gebonden is aan besteding in eigen land of ontwikkelingslanden”. Met het uitblijven van een internationale regeling ter ontbinding en 90

Ibidem, 56.

91


92

Ibidem, 104-105.

93

Rijksbegroting voor het dienstjaar 1971, 23.

94

Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974, 5.

95


96

Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 8-19.

23

gezien de toenmalige economische situatie van Nederland was het verantwoord te vergeten dat “Nederland in principe voorstander van algehele ontbinding van de hulp” was.97 Er werd wel een provisie opgenomen voor ad hoc ontbindingen waar de belangen van economie en ontwikkeling al te zeer uiteen liepen. 98 De Nota herijking bilateraal beleid uitgebracht onder Schoo in 1984 bevestigt deze houding nogmaals.99 Onder De Koning werd door een strengere hantering van de armoedegrens als selectiecriterium een aantal landen uit het concentratielanden beleid geschrapt. Dit werd noodzakelijk geacht omdat de hoeveelheid landen afbreuk zou doen aan de kwaliteit van OS. Daardoor “is er een marge ontstaan tussen de geformuleerde beleidsdoelstellingen en de realisatie daarvan”.100 Self-Reliance werd vervangen met een twee sporen beleid. Verlichting van noodsituaties en economische ontwikkeling op lange termijn. Schoo sloot zich hierbij aan en bevestigt dit beleid nogmaals in haar Nota herijking bilateraal beleid waarin gepleit wordt voor een reductie tot tien landen uit twee regio’s op basis van de mate van armoede.101 Onder Schoo onderging het bilaterale beleid een aantal herzieningen om richting de subdoelstelling van het bevorderen van het Nederlandse economische belang te werken. In het hoofdstuk betiteld “nieuwe accenten” draait het inderdaad om accenten. De meeste veranderingen betreffen provisies dat er in het vervolg rekening gehouden zal worden met de nieuwe koers.102 De Nota herijking bilateraal beleid meldt verder de wens continuïteit alsmede vernieuwing te bevorderen.103 Continuïteit was ook een centraal thema onder de opvolger van Schoo, Minister Bukman. Hij verantwoordde dit in zijn Nota kwaliteit, een voorzet voor de jaren ’90. Hieruit werd duidelijk dat ontwikkeling een “weerbarstig” lange termijn proces is. Partners moeten er op kunnen rekenen.104 Een tweede punt is Bukmans nadruk op kwaliteit. Dit is volgens deze nota van groot belang en eigenlijk het enige wat op dat moment met zekerheid gezegd kan

97

Ibidem, 57-59.

98


99

Nota herijking bilateraal beleid, 46.

100

Handelingen tweede kamer, 1978-1979, 14800, Rijksbegroting voor het Jaar 1978, 10.

101

Handelingen Tweede Kamer, 1083-1984, 18350, Herijking Bilateraal Beleid, 26 en 38.

102

Herijking Bilateraal Beleid, 26-48.

103

Ibidem, 26.

104

Handelingen Tweede Kamer, 1988-1989, 20800, Rijksbegroting voor het Jaar 1989, Nota Kwaliteit, een

Voorzet voor de Jaren ’90, 15.

24

worden. Gezien de veranderende internationale sfeer durft Bukman geen uitspraken te doen over lang termijn beleid.105 Het tweede termijn van Pronk kenmerkte zich wederom met een koerswijziging. In de Nota een wereld van verschil wordt duidelijk dat een groter deel bilaterale hulp via multilaterale kaders zou gaan lopen.106 Er was gebleken dat het “trickle down” effect, waarin welvaart vanaf de bovenste lagen iedereen bereikt uitbleef. Deze vicieuze cirkel moest doorbroken worden.107 Dit nieuwe inzicht betekende meer nadruk op plattelandsontwikkeling, gezondheidszorg, onderwijs en het opbouwen van een maatschappelijk middenveld. Ook werden er sectoren en thema beleid ingevoerd.108 De wereldwijde veranderingen verliepen echter anders en sneller dan verwacht in de Nota een wereld van verschil. In 1993 kwam daarom de Nota een wereld in geschil uit waaruit volgde dat “ontwikkeling niet in stand kan komen in een situatie van instabiliteit”. Hier volgde een aantal accentverschuivingen op maar de “ontschotting” van het beleid was de meest ingrijpende verandering.109 Gezien de inzichten dat ontwikkeling met allerlei factoren verbonden was werd integratie van ontwikkelingssamenwerking en buitenlands beleid noodzakelijk geacht.110 Hoewel het afbreuk zou doen aan de zuiverheid van OS werd dit nadeel overschaduwd door het gewin in relevantie en effectiviteit. Het riep echter wel een aantal vragen op. Wat zou er gebeuren met het budget? En wat zou er gebeuren met de landenkeuze? Wat de eerste vraag betreft gaf de nota een suggestie: een gemengd budget voor OS plus milieu- vredes- en asielbeleid met een norm die voort moest komen uit OESO-overleg. Het antwoord op de tweede vraag zou een beperking van het aantal concentratielanden tijdens de jaren ’90 moeten worden.111 Onder Herfkens werd de uiteindelijke ontschotting doorgevoerd en werd inderdaad het aantal concentratielanden drastisch

gereduceerd aan de hand van twee nieuwe

105

Nota Kwaliteit, een Voorzet voor de Jaren ’90, 4-5.

106

Nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig, 300-303.

107

Handelingen Tweede Kamer, 1995, Nota Hulp in Uitvoering: ontwikkelingssamenwerking en de herijking

van het bilateraal beleid, 40-43. 108

Nota hulp in Uitvoering, 44-46.

109

Ibidem, 44-46.

110

Ibidem, 44-47.

111

Handelingen Tweede Kamer, 1993-1994, 23408, Een Wereld in Geschil: de grenzen van de

ontwikkelingssamenwerking verkend, 142-146.

25

selectiecriteria.112 Een tweede breuk die onder Herfkens werd ingevoerd was het afschaffen van projecten. De Nota hulp in uitvoering gaf aan dat projecten een versnippering opleveren, “allerlei kleine hobby eilanden”. Ter vervanging kwam de nadruk op sectoren te liggen met als belangrijkste voordeel ‘ownership’ voor de donorlanden.113 Ownership stond in het verlengde van Good Governance. In een sfeer van goed bestuur zouden de begunstigden van hulp hun eigen projecten beheren. Dit moest er voor zorgen dat het niet ineen zou storten bij het vertrek van de hulporganisaties en dat de hulp meer vraaggericht werd, in plaats van aanbodgericht.114 Onder Agnes Van Ardenne werd het beleid van Pronk en Herfkens geconsolideerd. De ontschotting en beperking van het aantal bilaterale betrekkingen werden bevestigd. Verder was de voornaamste verandering de introductie van de MDG’s. Deze werden kort samengevat en er wordt gesteld dat deze leidend zullen zijn in het Nederlandse beleid.115 Minister Bert Koenders (PvdA) zette de ontschotting voort. De landen onder het bilaterale beleid werden ingedeeld in drie profielen.116

1.2.3 - Het particuliere kanaal In de Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden van 1956 wordt ingegaan op enkele moeilijkheden met betrekking tot privé investeringen, zoals het risico voor investeerders door nationale onrust.117 In 1961 is er onderzoek gaande over garantiefondsen en joint ventures en werd er gesproken over het oprichten van een kredietverzekering met marktconforme criteria. De voornaamste argumentatie achter deze koers lijkt een perceptie van de noodzaak tot private financiering te zijn.118 Anno 1966 bestond deze verzekering nog niet maar de OESO had echter wel bij de Wereldbank een voorstel gedaan voor een dergelijk systeem. De presentatie daarvan liet op zich wachten dus de Minister had alvast een nationaal

112

Paul

Hoebink,

‘Van

Wervelwind

tot

Nachtkaars?:

vier

jaar

Eveline

Herfkens

op

Ontwikkelingssamenwerking’, Internationale Spectator 4 (2002) 191-198, aldaar 191-192. 113

Nota Hulp in Uitvoering, 44-46.

114

Ibidem, 78-90.

115


116

Te weten: versnelde MDG bereiking, veiligheid en ontwikkeling en brede relaties.

117

Nota inzake de hulpverlening aan minder ontwikkelde gebieden, 5.

118

Nota over de hulp aan minder ontwikkelde landen, 14.

26

garantiesysteem ontworpen wat ingediend zou kunnen worden bij verval van het Wereldbankplan.119 Onder Udink werden bedrijfsbelangen omgezet in concrete beleidsmaatregelen, de Financiering Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) werd opgericht. Deze naamloze vennootschap kreeg in deze Nota nog geen directe taak toegewezen omdat het nog in oprichting was. Wel werd duidelijk dat het hier ging om een orgaan wat bedrijfsbelangen aan OS zou moeten huwen. “Tesamen [sic] met de Wet Herverzekering Investeringen vormt de FMO het belangrijkst instrument dat de regering hanteert om de stroom van particuliere middelen naar ontwikkelingslanden te stimuleren”.120 De FMO kreeg dan ook direct de eerder genoemde drempelprojecten in haar portefeuille. De verantwoording hiervoor werd simpel gehouden, er was grote belangstelling voor vanuit bedrijven en ontwikkelingslanden.121 Onder Pronk werd het FMO “meer in overeenstemming gebracht met de doelstellingen

van

het

ontwikkelingsbeleid”.122

In

de

Nota

bilaterale

Ontwikkelingssamenwerking wordt dit herhaald en weinig uitgediept. Wel wordt hier de basis gelegd voor het verhogen van het aandelen percentage van de overheid in de vennootschap.123 In zijn tweede termijn zette Pronk zijn aanpak voort. De FMO werd vanaf 1991 verantwoordelijk voor de eigen financiële resultaten.124 In de Nota bilaterale Ontwikkelingssamenwerking wordt uitgebreider ingegaan op de commerciële tak van het particuliere initiatief. Deze wordt om vier redenen van belang geacht: deze sector levert veel van de gebruikte goederen, levert kennis, voert veel projecten uit en als laatste is het van bijzonder belang in het ontwikkelen van industrie. Concreet kan deze nota melden dat de inspanningen van het bedrijfsleven in het kader moeten komen van Self-Reliance. Wat dat precies inhield bleef vaag.125 In de Nota hulpverlening aan minder ontwikkelde landen van 1966 doen particuliere niet-commerciële activiteiten hun intrede. Naar voorbeeld van het Amerikaanse Peace Corps was in Nederland de stichting Nederlandse Vrijwilligers opgericht. Deze voerde projecten uit die gefinancierd werden door de overheid. De overheid zag dit als een belangrijke 119

Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen, 64.

120

Rijksbegroting voor het dienstjaar 1971, 25.

121

Rijksbegroting voor het dienstjaar 1971, 25-26

122

Rijksbegroting voor het diensjaar 1974, 74

123


124

Baneke en Jepma, 1999, 274-276.

125


27

kwantitatieve en kwalitatieve uitbreiding van het OS-beleid. Datzelfde gold voor de medefinanciering van particuliere projecten: “het is nu al niet meer weg te denken”.126 De medefinanciering was gestart onder de aanname dat “de sociale en economische groei der ontwikkelingslanden door velerlei krachten bevorderd wordt, waartoe ook bepaalde activiteiten van niet-commerciële particuliere organisaties behoren”.127 Onder Pronk werd het belang van particuliere instellingen zeer duidelijk gearticuleerd. Uit de Nota bilaterale Ontwikkelingssamenwerking blijken een tweetal redenen voor de hoge interesse in deze sector. Ten eerste zijn deze groeperingen niet gemotiveerd door geld en zodoende staat de kwaliteit van hulpverlening voorop. Ten tweede zijn deze organisaties in staat op plekken te komen waar de Nederlandse overheid niet kan komen. Daarom werd dit beleid voortgezet en uitgebreid.128 Het medefinancieringsprogramma onderging anno 1974 enkele veranderingen. Ten eerste kwamen er criteria aan het type organisatie dat er aanspraak op maakte. Ten tweede werd het nu ook mogelijk lokale projecten te financieren, dus van organisatie uit het minder ontwikkelde land zelf. Ten slotte moesten ontvangende landen voortaan toestemming verlenen over de projecten.129 De Nota inzake verbetering van de kwaliteit van bilaterale hulp van De Koning voegt hier een vijfde argument aan toe. Het ambtelijke apparaat groeide lange tijd niet mee met het OS budget. Om kwaliteitsverlies tegen te gaan zouden voortaan meer activiteiten via dit kanaal moeten gaan lopen.130 In 1974 werd het particuliere kanaal ook uitgebreid met een nieuwe vorm van hulp.131 In de begroting van 1974 introduceert Pronk directe hulp aan de armste landen en groepen. Dit zou een flexibele kostenpost worden waarvan de middelen ad hoc besloten zouden worden voor directe verlichting van de incidentele hulpbehoevende situaties. Er was besloten dit op te nemen gezien de gebrekkige effectiviteit van OS en het besef dat ontwikkeling een kwestie

126


127


128

Nota Bilaterale Ontwikkelingssamenwerking, 47.

129

Ibidem, 49-54.

130

Handelingen Tweede Kamer, 1979-180, 15800, Nota Inzake Verbetering van de Kwaliteit van de Bilaterale

hulp, 195. 131


28

van meerdere generaties was.132 Particuliere organisaties zouden deze flexibele hulp voor rekening gaan nemen.133 Volgens de beleidsbrief Een zaak van iedereen van Minister Koenders werd er veel gesproken over ownership maar nog niet genoeg gedaan. De Minister wilde daarom gaan werken met ontwikkelingscontracten waarin het niet commerciële kanaal op gelijke voet met bedrijven en overheidsdepartementen moest komen te staan.134 In aansluiting bij de ontschotting gaat de beleidsbrief uitgebreid in op veiligheid, met name “fragiele staten”. De toverformule luidde “Diplomatie, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking” en dat alles in nauwe samenwerking met het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven.135 Het raamwerk van hulpmiddelen was al in 1966 al gevormd en bestaat uit het multilaterale, bilaterale en particuliere kanaal. Het multilaterale kanaal begon ad hoc maar werd al snel met vier argumenten verantwoord. Multilaterale hulp moest neokoloniale associaties vermijden, er zou meer deskundigheid aanwezig zijn, Nederland was te klein voor bilaterale hulp en als laatste moest een wereldeconomisch probleem op deze schaal aangepakt worden. Deze argumenten vormden lange tijd de visie van beleidsmakers op dit kanaal. In de jaren ’90 werd er gepleit voor een uitbreiding van hulp via dit kanaal door Pronk. Zijn opvolgers waren een kritische houding tegenover het kanaal toegedaan. Het bilaterale beleid kende een moeilijkere start. De eerste verantwoordingen ervoor waren in relatie tot het multilaterale kanaal. Er was meer geld beschikbaar en de bijdragen aan multilaterale instanties stonden vast. Ten tweede was er al sprake van vervagende grenzen tussen de twee kanalen. De verantwoording van dit kanaal op zich was tweeledig. Er was vraag naar en het Nederlandse economische belang kon er mee gediend worden. Hierop kwam er een projectenprogramma en financiële hulp. Na instelling van deze programma’s betroffen verandering vaak het aantal landen wat gekozen moest worden en de specifieke inhoud van de projecten. Pas in de jaren ’90 worden projecten afgeschaft in het kader van een complete ontschotting van het beleid. Het particuliere commerciële kanaal ontstond vanuit de perceptie dat privé investeringen noodzakelijk waren. Om deze investeringen te stimuleren werd het FMO opgericht. De altruïstische tak nam de vorm van een medefinancieringsbeleid aan. Dit werd vooral gezien als een gatenvuller. Particuliere organisaties konden komen waar de overheid 132


133


134

Beleidsbrief Een zaak van iedereen, 12-14.

135

Ibidem, 19.

29

niet kon gaan. Bovendien gingen de beleidsmakers er vanuit dat altruïstische belangen bij deze organisaties vooraan stonden.

Conclusie In dit hoofdstuk is gebleken dat de Nederlandse beleidsmakers een drietal visies hadden over het ontwikkelingsvraagstuk. Ten eerste dat er een groot gat bestond tussen de inkomens van ontwikkelde en minder ontwikkelde landen, de morele plicht tot het dichten van dit gat kwam in iedere beleidsnota terug. Ten tweede waren veel beleidsmakers van mening dat dit beleid best ten voordele mocht zijn voor de Nederlandse economie. Als laatste was er de opvatting dat het Nederlandse OS-beleid zo efficiënt mogelijk gevoerd zou moeten worden. Wat betreft de middelen werd duidelijk dat continuïteit de voornaamste trend was. Het raamwerk met drie hulpkanalen was in 1966 al opgezet. Van origine wilden de Nederlandse beleidsmakers enkel multilaterale hulp aanbieden. Dit zou neokoloniale associaties vermijden, meer effect hebben, een hoger niveau van expertise inhouden en bovendien moest een wereldeconomisch probleem op deze schaal aangepakt worden. Door interdepartementale en maatschappelijke druk kwamen zij al snel open te staan voor het toevoegen van een bilateraal kanaal. Na een bescheiden begin werd het voor de beleidsmakers al snel duidelijk dat de eerdere bezwaren minder belangrijk waren. Zodoende ontpopte het bilaterale kanaal zich al snel tot het grootste en meest vooraanstaande instrument. Om eventuele gaten op te vullen bood Nederland ook hulp aan via particuliere instanties. Dit kanaal kon op plekken komen waar de overheid niet kon komen. Bovendien zou hulp via bedrijven een gelegenheid kunnen bieden twee vliegen in één klap te kunnen slaan. Veel Nederlandse beleidsmakers zagen dit beleid als noodzakelijk: een morele plicht mensen uit minder ontwikkelde landen te helpen. Anderen zagen het echter ook als economische kans, doordat hulp export zou kunnen bevorderen. Weer anderen zagen het beleid enkel in termen van hun eigen functie. Dat het beleid bestond was een gegeven en daarom kon het maar beter zo efficiënt mogelijk gevoerd worden. Bij elk van de visies hoorden andere invullingen van het raamwerk. Voor veel beleidsmakers was echter het voortzetten van de bestaande koers allesbepalend. Continuïteit werd in sommige beleidsnoties expliciet vermeld, vaak bleek het echter simpelweg uit het ontbreken van aanpassingen.

30

Hoofdstuk 2: de context van het Nederlandse OS-beleid Uit welke persoonlijke, maatschappelijk en internationale context kwam het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voort?

In dit hoofdstuk wordt de context geschetst waar de antwoorden uit hoofdstuk 1 uit voortkwamen. Het voorziet als het ware in een ‘inbedding’ van het voorgaande. De vondsten uit hoofdstuk één kunnen niet los gezien worden van breder geheel waaruit ze voortkwamen. Door deze context toe te voegen moet duidelijk worden hoe het Nederlandse OS-beleid is beïnvloed. Het hoofdstuk is in grove zin chronologisch opgedeeld. Binnen elke periode wordt van persoon, tot maatschappij tot internationale context gekeken, van klein naar groot.

2.1. - 1949 - 1965 Na de Tweede Wereldoorlog was Nederland in de ban van de Indonesische kwestie waardoor een nota van Connie Patijn over het Technical Assistance Programme (TAP) op dovemansoren viel. De respons luidde dat het nationale belang daar niet mee gemoeid was en dat er geen geld voor beschikbaar gemaakt kon worden.136 In 1949 vond de overdracht van soevereiniteit aan Indonesië plaats.137 Volgens Patijn gaf dit toenmalig Premier Drees grote zorgen over de terugkeer van Nederlandse tropendeskundigen.138 In diezelfde maand werd ook het EPTA gelanceerd door de VN.139 Dit was een schaalvergroting van het programma uit 1948.140 De mogelijkheden die de VN bood deze mensen een plek aan te bieden resulteerde in het oprichten van de directie Overzeese Gebiedsdelen onder Buitenlandse Zaken samen met Professor De Vries.141 Volgens Jaap van Soest was persoonlijke belangstelling van hoge ambtenaren erg belangrijk in het opzetten van een hulpbeleid. Bovendien merkt hij op dat de meesten van hen “de socialistische gedachte waren toegedaan, en ook vaak lid waren van de Partij van de

136

Jaap Van Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland: 1945-1952

(Tilburg z.j.) 164-172. 137

Van Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland, 181-182.

138

L.J Van Damme en M.G.M Smits, Voor de Ontwikkeling van de Derde Wereld: politici en ambtenaren over

de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking 1949-1989 (Amsterdam 2009) 27-31. 139

Van Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland, 181-182.

140

Peters, ‘Van de Nood een Deugd’, 87.

141

Van Damme en Smits, Voor de Ontwikkeling van de Derde Wereld, 27-31.

31

Arbeid”.142 Wat betreft de interdepartementale commissie WITTHALL klopte dit beeld aardig. De voorzitter was Prof. Egbert de Vries met als vicevoorzitter Connie Patijn (laatstgenoemde was tevens voorzitter van het DIO).143 De Vries was een prominent lid van de PvdA en vond daarin medestanders in Patijn, Bannier en anderen.144 J.J.P de Jong sluit zich aan bij de opvatting dat OS in de jaren ’50 voortkwam uit een kleine groep ambtenaren. Volgens hem was er in de jaren ’50 nauwelijks sprake van een breed ondersteunde ontwikkelingsfilosofie. Uit de stukken bleek niets van een morele insteek volgens De Jong.145 De enigen met een concrete ontwikkelingsfilosofie waren De Vries en de ontwikkelingseconoom Tinbergen. De hulpverlening uit de jaren ’50 was volgens De Jong “het product van technocraten”. Men sloot zich aan bij de internationale opvattingen over hulp om zodoende afzet te vinden voor Nederlandse deskundigen.146 “Multilaterale technische hulp via de Verenigde Naties bleef voorlopig de speeltuin van een kleine groep van deskundigen en diplomaten”.147 In 1950 werd het Bureau voor ITH opgericht. WITTHALL claimde zeggenschap over dit bureau op basis dat nauwe samenwerking vereist was. Patijn (Buitenlandse Zaken) was echter van mening dat het onder het Ministerie voor Uniezaken en Overzeese Rijksdelen (MINUOR) vallende WITTHALL te veel associatie zou oproepen met het koloniale verleden van Nederland. Ook de voorzitter van het nieuwe bureau, J.P Bannier en het Ministerie Van Economische Zaken (EZ) wensten een plaatsing onder Buitenlandse Zaken (BuZa). Het vertrekken van De Vries naar een positie bij de WB en het aandringen van Bannier resulteerde in de plaatsing onder BuZa.148 De interdepartementale Commissie voor Internationale Technische Hulp en het daaronder vallende bureau ITH kon beginnen met haar taak tot het adviseren van de regering vanaf 1951.149

142

Soest, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland, 226-227.

143

Ibidem, 226-229.

144

Maarten Kuitenbrouwer, De Ontdekking van de Derde Wereld: beeldvorming en beleid in Nederland 1950-

1990 (Den Haag 1994) 135. 145

Inclusief stukken waar Van Soest destijds geen toegang tot had.

146

J.J.P. De Jong, ‘Onder Ethisch Insigne: de origine van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking’ in:

Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 61-83, aldaar 67-79. 147

J.J.P. De Jong, ‘Onder Ethisch Insigne’, 80.

148

Ibidem, 67-71.

149


32

Het Bureau was verantwoordelijk voor het uitwerken van richtlijnen van de interdepartementale commissie. In de praktijk lag het echter anders: het Bureau ITH werkte op instructies van de chef van het DIO onder BuZa, dan nog Patijn, en de commissie werd daarvan op de hoogte gehouden.150 In 1952 werd de sociaal democraat Jan Meijer adjunct chef DIO. In 1956 nam hij het stokje over van Patijn.151 Meijer had al sinds zijn studietijd een heldere visie over sociale gerechtigheid. De prioriteiten van vrede en het delen van westerse rijkdom stonden centraal aan veel van zijn werk. Ontwikkeling was voor hem een doel op zich en politieke motivaties mochten hier geen afbreuk aan doen. Zodoende was hij voorstander van een multilaterale aanpak van ontwikkeling. Zijn rol als chef DIO werd in de jaren ’50 gekenmerkt door zijn werk achter de schermen om OS algemeen geaccepteerd te krijgen. Zo voegde hij bijvoorbeeld parlementsleden toe aan delegaties naar de VN en bracht hij een tweetal nota’s uit met het doel OS breed geaccepteerd te krijgen.152 In de jaren ’60 voerde Meijer een politiek machtsspel waardoor hij van Brandsma en Klein de titel “de ambtelijke architect van het Nederlandse Ontwikkelingsbeleid” heeft gekregen.153 Zo pleitte hij voor een adviesraad die het draagvlak voor OS zou moeten versterken.154 Meijer koos vervolgens alle leden van de Nationale Raad van Advies inzake Hulpverlening aan Minder-Ontwikkelde Landen (NAR) helemaal zelf.155 Hij saboteerde een adviescommissie over de coördinatie van OS door Ferdinand van Dam de opdracht te geven de commissie te laten mislukken en kaapte daarna het rapport Van Ittersum. Het rapport adviseerde een grote uitbreiding van Nederlandse OS en legde bovendien de basis van de Nota over de hulp aan minder ontwikkelde landen.156 Met steun van Luns kreeg DIO uiteindelijk de verantwoordelijkheid voor het interdepartementale overleg ter coördinatie van het regeringsbeleid inzake OS. Meijer was hiermee ineens de belangrijkste ambtenaar voor OS. Verdere ambtelijke uitbreiding verliep traag door Luns die ontwikkelingssamenwerking weggelegd zag voor kerkelijke

150

Peters, ‘Van de Nood een Deugd’, 86.

151

Ferdinand Van Dam, ‘Een Ambtenaar in de Politiek: Jan Meijer’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig

jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 115-127, aldaar 116. 152

Van Dam, ‘Een Ambtenaar in de Politiek’, 120-121.

153

Brandsma en Klein, Jan Pronk, 31.

154

Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 137.

155


156

Hellema, ‘Beschamende Situaties’, 130-133.

33

organisaties.157 Tijdens de verkiezingen van 1963 had Luns geen keus meer, er moest een staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking komen. De keuze viel op het parlementslid Diepenhorst, op aanraden van Jan Meijer. Een opvallende keuze gezien de gebrekkige kennis over OS van de politicus. In 1963 stelde Meijer een nota op waarin hij pleitte voor een directoraat generaal. In 1964 kwam dit in wording en Meijer werd directeur-generaal.158 In 1965 werd voor het eerst een Minister voor Ontwikkelingssamenwerking ingesteld, Theo Bot. Bot had weinig bevoegdheden. Hij kon namelijk zijn eigen ambtenaren niet kiezen, dit deed het DGIS onder leiding van Meijer voor hem met als eindverantwoordelijke de Minister van BuZa. Bovendien waren de Ministers van EZ en Financiën bang voor het verlies van competenties. Zodoende lagen zij waar mogelijk de Minister voor OS bij elke gelegenheid dwars. Dit beperkte de Minister in zijn functioneren met betrekking tot handelspolitiek en internationale financiële instellingen.159 Wanneer de uitzending van experts in perspectief geplaatst wordt blijkt nogmaals het belang van een voortstuwende groep ambtenaren. In de bijdrage van F.H Peters aan de bundel van Nekkers en Malcontent blijkt dat het gevreesde overschot van deskundigen wel meeviel. Sterker nog, er was in 1952 al geen sprake meer van een overschot. Een van Withall’s leden, prof. Logemann, wees hier al in 1949 op.160 De Nederlandse belangstelling voor OS stond niet in een vacuüm. ‘Point Four’ uit de inaugurele rede van de voormalig Amerikaans President Harry Truman herintroduceerde het begrip “onderontwikkeling”. Het werd mogelijk doelbewust een land te ontwikkelen en in die zin was het nu onmogelijk om niets te doen.161 Point Four landde in een bed van de Koude Oorlog. De VN was vleugellam geslagen door het veto-systeem. High politics werden vermeden en dit gaf ruimte aan low politics waaronder OS.162 Om de ontwikkeling uit Point Four een realiteit te maken was het noodzakelijk kolonisatie te beëindigen en het publiek te overtuigen dat ontwikkeling een waardig streven was. In samenspel met de Koude Oorlog bouwde de VN haar agenda rond drie thema’s: mensenrechten, dekolonisatie en ontwikkeling.163 157

Ibidem, 130-133.

158


159

Ibidem, 140-144.

160


161

Gilbert Rist, The History of Development: from western origins to global Faith (Londen 1997) 69-76.

162

Rist, The History of Development, 80-81.

163

Ibidem, 88-89.

34

In de praktijk gaf Point Four de aanleiding tot het oprichten van instituties betrokken met OS. De institutionalisering betrok daarmee ook landen zonder koloniaal verleden.164 Een verdere bevordering voor instituties was de Bandung-conferentie. Een groep minder ontwikkelde landen begon de ‘niet-gelieerde’ beweging. Uit deze conferentie bleek overeenstemming over ontwikkeling. Het werd ook door hen nodig geacht en er werd een verzoek gedaan voor meer instituties om de beloften werkelijkheid te maken.165 Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat het OS-beleid in de jaren ’50 voornamelijk het product was van een kleine groep gemotiveerde ambtenaren. Eén van de invloedrijkste leden van deze groep was Meijer die zich intensief inspande voor een substantieel OS-beleid en daar succesvol in was. Deze groep vond aansluiting bij opkomende internationale hulpinstituties. Van Soest merkte in zijn beschrijving over deze groep op dat de meesten de socialistische gedachten waren aangedaan. Deze constatering lijkt juist: uit deze kleine groep hadden in ieder geval Patijn, Van Dam, De Vries en Meijer een socialistische partijachtergrond. Dit is echter geen grond om te stellen dat OS volledig voorkwam uit een socialistische invloedsfeer. De voornaamste conclusie uit deze paragraaf is dat Nederland druk was met de heropbouw en er nog weinig draagvlak was voor OS. Dit draagvlak werd zorgvuldig gebouwd door een groep van geïnteresseerden.

2.1a - Het maatschappelijk middenveld en de internationale sfeer in de jaren ’50 en ‘60 Begin jaren ’50 ontstond er wat Hans Beerends noemt een Derde Wereld Beweging (DWB). Dit begon met een groep geëngageerde burgers die in reactie op berichtgeving dat dekolonisatie tot armoede en ellende kon leiden actie ondernomen.166 In de jaren ’50 uitte dit zich in de Pleinpreken van pater Simon Jelsma in Den Haag. Daaropvolgende startte groep Plein met het uitgeven van een blad en het verzamelen van sympathisanten.167 In 1956 richtte pater Jelsma samen met Johannes Hugenholz de Nederlandse Organisatie voor Internationale Bijstand (NOVIB) op. Met uitzondering van uiterst linkse en rechtse partijen werd het hele maatschappelijke middenveld uitgenodigd lid te worden. In 1958 begon de NOVIB met het uitvoeren van druk op de regering. In navolging van de aanbevelingen uit rapport van Tinbergen waarin verzocht werd tot een bijdrage van 1% van

164


165

Ibidem, 81-88.

166

Hans Beerends, De Derde Wereldbeweging: geschiedenis en toekomst (Amsterdam 1992) 17.

167

Beerends, De Derde Wereldbeweging, 23-29.

35

het BNP verzocht de NOVIB de regering hieraan gehoor te geven.168 Volgens Hans Beerends had de druk vanuit deze hoek weinig nut.169 Toch werd het medefinancieringsprogramma in 1965 opgericht naar aanleiding van een verzoek tot subsidie van de Missie en de Zending in 1963.170 Een drietal medefinancieringsorganisaties (MFO’s) kregen vanaf dat jaar projecten gefinancierd tot 75% van de kosten. De drie organisaties waren CEBEMO, ICCO en de NOVIB.171 Er werd in 1964 vijf miljoen gulden voor uitgetrokken.172 Naast de institutionele uitbreiding groeide de DWB gestaag door. De introductie van de televisie beïnvloedde de verspreiding van ideeën en normen onder de meeste Nederlanders. De DWB begon langzaam een idealistische invulling te krijgen waaruit drie stromingen voortkwamen. De hervormingsbeweging die OS wilden verhogen en de wereldwijde economisch structuur aanpassen. De landen-solidariteitsbeweging die socialistische overheden en verzets- en bevrijdingsorganisaties steunden (dit nam voornamelijk de vorm aan van landencomités). De derde splitsing was de anti-imperialismebeweging die zich richtte op een internationale klassenstrijd.173 Deze groeperingen voerden in de jaren ‘60 en ’70 verscheidene bewustwordingscampagnes. Ze wilden de gemiddelde Nederlander kennis geven van het wereldwijde onrecht.174 Naast een socialistische ingegeven maatschappelijk initiatief kwamen liberalen ook samen in de jaren ’60, zij het minder formeel in een club van de grootste exporteurs. Deze club diende verzoeken in voor gewenste projecten bij de overheid. Zij werden gesteund door het Directoraat Generaal Buitenlandse Economische Betrekkingen (BEB).175 Uit een drietal werkgevers rapporten bleek de wens voor een bilateraal OS-programma. Krimpende binnenlandse vraag en de angst voor een afname in hun internationale concurrentie positie doordat andere landen wel een bilateraal beleid met gebonden hulp hadden leden tot een verzoek tot een bilateraal beleid. Volgens Beerends waren deze verzoeken cruciaal in het

168


169

Ibidem, 33.

170

Marieke De Wal, Een Sector Onder Vuur: ontwikkelingssamenwerkingsorganisaties en hun strategiën in een

veranderende wereld (Amsterdam 2009) 57. 171 172

Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180, 143. Evaluatie van de Nederlandse Ontwikkelingshulp: onderzoek verricht in opdracht van de Nederlandse

regering, bijlage VI, Werkgroep Evaluatie Ontwikkelingshulp (Tilburg 1969) 1-3. 173


174

Ibidem, 76-77.

175

Kuitenbrouwer, De Ontdekking van de Derde Wereld, 170-177.

36

ombuigen van het ontwikkelingsbeleid richting een meer bilateraal beleid en het ophogen van het budget.176 Hoebink sluit zich hierbij aan. Tegenover de zakelijke lobby binnen EZ stonden Financiën en BuZa samen. Financiën wilde zuinig zijn en BZ wilde vanuit ideologische overwegingen hulp niet mengen met Nederlands economisch eigenbelang. Het voorzichtig begonnen bilaterale beleid breidde echter snel uit en EZ had in 1966 acht miljoen van de 21 miljoen gulden voor projecthulp in handen. De nota uit 1966 ziet Hoebink als een overwinning van bedrijfsbelangen. De tegenstelling tussen bilateraal en multilateraal beleid was verdwenen. In 1968 was dit kanaal al groter dan het multilaterale en bovendien werd voldaan aan alle verzoeken voor projectvormen uit de ondernemers nota’s.177 Tussen de geëngageerde socialisten en de liberale bedrijfslobby viel het Nederlandse publiek. Heel erg veel informatie is daar helaas niet over te vinden, maar het is wel duidelijk uit een aantal opinieonderzoeken dat OS in de jaren ’60 nog volop steun geniet van de bevolking. In 1962 vond 94% van de respondenten OS noodzakelijk. Bovendien vond 88% het noodzakelijk vanuit humanitaire overwegingen. Wat betreft de middelen was 66% voorstander van een multilateraal beleid, 15% voor bilateraal en 12% was voorstander van een combinatie.178 Ook op internationaal niveau waren de begin jaren ’60 roerig. De enorme toename van OS in de jaren ’60 mag niet los beschouwd worden van de golf van dekolonisatie. In 1961 kregen veel Afrikaanse landen officieel hun onafhankelijkheid.179 Daarop kondigde de VN optimistisch aan dat dit het decennia van ontwikkeling zou worden.180 De gedachte was simpel: jaarlijkse groei van 5% van het BBP van ontwikkelingslanden zou alle problemen oplossen. Daarvoor werd een oproep gedaan tot een bijdrage van ontwikkelde landen voor 1% van hun BBP.181 Hierachter stak de theorie van de econoom Walt Rostow. Elk land was in een bepaalde fase van ontwikkeling. Om op te schuiven in de rangorde hadden ze een zetje nodig zoals een vliegtuig vaart moet maken voor het opstijgen.182

176

Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180, 42-43.

177

Paul Hoebink, Geven is Nemen: de Nederlandse ontwikkelingshulp aan Tanzania en Sri Lanka (Nijmegen

1988) 51-54. 178

Kuitenbrouwer, De Ontdekking van de Derde Wereld, 129.

179

Moyo, Dead Aid, 10-15.

180


181

Rist, The History of Development, 92.

182

Ibidem, 94-95.

37

De optimistische sfeer veroorzaakte een internationale toename in belangstelling voor OS. Zo werd in 1961 het DAC van de OESO opgericht, de Wereldbank begon met het consortiastelsel en algemene bilaterale hulpvolumes stegen snel. Dit ging in Nederland niet onopgemerkt voorbij. De WB begon met het consortiastelsel en de mengvorm tussen multien bilaterale hulp was men eindelijk bereid over te gaan tot een bilateraal hulpbeleid. Dit kanaal was al snel het grootste van de drie en bleef de opvolgende jaren alleen nog maar groeien. De internationale belangstelling faciliteerde Nederlandse interesse in hulp.183 Tegenover de westerse opvattingen over hulp stonden in de jaren ‘60 die van het dependencia denken. Deze intellectuele school kijkt voor ontwikkelingsvraagstukken niet naar het nationale niveau maar naar wereldsystemen.184 De theorie legt uit dat minder ontwikkelde landen (de periferie) ondergeschikt zijn aan het rijke centrum doordat zij enkel grondstoffen exporteren. Deze situatie is historisch zo ontstaan door de incorporatie van de periferie in het wereldeconomische systeem. Het is daarom de taak van een land in die periferie los te breken uit dat economische systeem.185 Over de merite van deze theorie kan eindeloos gedebatteerd worden. Het is hier van belang te melden vanwege de impact die het in de jaren ’70 zal hebben op het ontwikkelingsparadigma. Nederland werd in de jaren ’60 gegrepen door een stroomversnelling van OS. Er ontstond een groep geëngageerde mensen die naar een verandering in de globale welvaartsverdeling streefden en Nederland daarbij wilde betrekken. Zodoende lobbyden zij in geïnstitutionaliseerd verband via de NOVIB bij de overheid voor aanhechting bij de internationale 1% norm en voerden zij bewustwordingscampagnes. Ook liberalen kwamen samen in een werkgeversoverleg. De internationale toename van bilaterale hulpvolumes gaf het perspectief op nieuwe afzet en gaf ze tevens vrees voor een verslechtering van hun internationale concurrentiepositie. Het Nederlandse OS-beleid ontstond dus vanuit een samenspel tussen vier invloedssferen: Nederlandse beleidsmakers zelf, socialistische burgers, het zakenleven en internationaal optimisme over de mogelijkheden tot ontwikkeling. Het reeds opgezette bureaucratische raamwerk stelde Nederland in staat de groeiende aandacht in goede banen te leiden maar een heldere visie ontbrak nog.

183


184

Samuel Valenzuela en Arturo Valenzuela, ‘Modernization and Dependancy: alternative perspectives in the

study of Latin American underdevelopment’ in: Seligson ed. Development & Underdevelopment: the political economy of inequality (Londen 1993) 203-217, aldaar 203-210. 185


38

2.3 - Pronk I Jan Pronk was ooit een CHU-jongere maar sloot zich in de jaren ’60 aan bij nieuw links van de

PvdA.186

In

Rotterdam

had

hij

aan

de

universiteit

gestudeerd

onder

de

ontwikkelingseconoom Tinbergen en ook maakte hij deel uit van de werkgroep Jansen. Deze groep verrichte in 1969 een grote evaluatie van het Nederlandse OS-beleid.187 Daarop werd hij op aanraden van Tinbergen in 1971 op de kieslijst gezet.188 Nog voor zijn aanstelling had Pronk zich al enkele malen kritisch geuit tegenover het beleid van zijn voorgangers. In zijn visie moest het OS-beleid ook buitenlandse- en handelspolitiek betrekken, anders zou OS slechts een lapmiddel zijn.189 Om het OS-beleid zo breed mogelijk te maken pakte Pronk de competentiestrijd die hij had geërfd van zijn voorgangers aan. Hij regelde gedeelde verantwoordelijkheid met de minister van Financiën over de Wereldbank en met de Minister van EZ over de UNCTAD. De consortia kwamen volledig onder OS te vallen. EZ stond nu vrijwel buitenspel wat OS betreft, beslissingen over de binding van hulp uitgezonderd.190 De weg leek geklaard te zijn voor de implementatie van zijn Self-Reliance beleid. Pronk kwam een muur van politieke realiteit tegen. Ten eerste kreeg Pronk problemen met de Minister van BuZa Van Der Stoel. Dit betrof de rol van de EG, mensenrechten en het heetste hangijzer was Indonesië.191 Pronk was zeer kritisch tegenover Indonesië wat in deze jaren leidde tot een verslechtering van de verhoudingen met Nederland.192 Ten tweede botste Pronk met minder progressieve leden van het kabinet. Zijn progressieve retoriek stond haaks op de belangen van het bedrijfsleven en de landbouw.193 Als laatste botste Pronk met zijn ambtelijke apparaat wat misschien wel de meest ernstige gevolgen had voor de implementatie van zijn beleid. Volgens Dirk Kruijt “blijkt een zeer onvolkomen vertaling van de verschillende beleidsdoelstellingen”194. Pronk was volgens hem de eerste en de enige die een heldere lijn 186


187

Lau Schulpen en Bart Klem, Wegwijs in de Wereld van de Hulp: handboek internationale samenwerking

(Amsterdam 2005) 192-193. 188


189

Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180, 51.

190

Hoebink, Geven is Nemen, 57.

191

Ibidem, 57.

192


193

Beerends, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180, 52.

194

Dirk Kruijt en Menno Veilinga, Ontwikkelingshulp Getest: resultaten onder de loep (Muiderberg 1983) 14.

39

van beleid uiteen zette. Desondanks is de invloed van individuele bewindslieden beperkt door de autonomie van het ambtelijke apparaat. De voornaamste oorzaak daarvan is de platte structuur van het DGIS die bestaat uit losse bureaus die per land of thema zijn ingedeeld. Gebrek aan hiërarchie resulteert in een gebrek aan de mogelijkheid het beleid van boven te beïnvloeden.195 Onder Pronk werd deze situatie overdreven door de persoonlijkheid van het bewindslied. Volgens Ferdinand van Dam wantrouwde Pronk de ambtelijke leiding waardoor hij het apparaat zoveel mogelijk passeerde en buiten spel zette. Belangrijk bewijs daarvoor was het aftreden van de gedreven Jan Meijer als directeur-generaal van het DGIS.196 Ondanks de kritiek werd onder Pronks bewind het hulpvolume opgeschroefd naar anderhalf procent van het NNI.197 Dit kwam ongeveer overeen met 0,8% van het Bruto Nationaal Product (BNP) of 1% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Daarmee stond Nederland in deze jaren op de eerste plek in de ranglijsten van gulste gevers. Bovendien trachtte Nederland op internationaal niveau ook invloed uit te oefenen. In de UNCTAD steunde Pronk de NIEO. Samen met de Noor Thorvald Stoltenberg zette hij een initiatief op voor een groep van gelijkgezinde landen die het gat tussen de NIEO en westerse benadering wilden sluiten. Nederland, Canada en de Scandinavische landen behoorden tot de vaste leden. Hoewel de groep uiteindelijk geen resultaat wist te boeken bleven Pronk’s opvolgers deelnemen tot en met Schoo.198 Waar kwamen Self-Reliance en de NIEO vandaan? Self-Reliance kan niet los gezien worden van het dependencia-denken. Volgens Johan Galtung is het idee van Self-Reliance zo oud als de mensheid zelf, het is de oervorm van menselijk organisatie. Toch zijn veel landen het kwijtgeraakt dankzij de opname in het wereldeconomische systeem. Westerse waarden werden wereldwijde waarden en daarin namen veel landen genoegen met hun positie in de periferie. Self-Reliance werd aangewend om uit deze cyclus te breken.199 De krediet voor het introduceren van de term in het hulpparadigma gaat naar Julius Nyere, de voormalig president van Tanzania. In de Arusha-verklaring van 1967 stelde hij een plan op zijn land te gaan

195

Kruijt, Ontwikkelingshulp Getest, 14-18.

196


197


198

Maarten Kuitenbrouwer, ‘Nederland Gidsland?: de ontwikkelingssamenwerking van Nederland en

gelijkgezinde landen, 1973-1985’ in: Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999) 183-201, aldaar 183-189. 199

Joseph Galtung, Self-Reliance: a strategy for development (Londen 1980) 19-21.

40

hervormen aan de hand van Ujamaa, Self-Reliance. Daarmee werd het land ‘donor darling’ nummer één en werd maar liefst 60% van alle hervormingen door hulp gesponsord.200 De NIEO was hoofdzakelijk een respons op een optimistisch begin van de jaren ’70 voor het globale zuiden. In deze periode vond de Chinese culturele revolutie plaats, marcheerde het Noord-Vietnamese leger Saigon binnen en wist de Organisation for Petroleum Exporting Countries (OPEC) de olieprijzen enorm te verhogen naar aanleiding van de Yom Kippur oorlog. Het globale zuiden leek invloed te krijgen over het noorden. Gekoppeld aan een traditie van dependencia denken zag men een algehele herziening van de wereldeconomie wel zitten.201 Deze internationale ontwikkelingen gingen het Nederlandse maatschappelijke middenveld niet onopgemerkt voorbij.202 De meer gematigde hervormingsbeweging zag de goede bedoelingen van Pronk en was tevreden. De Marxistische anti-imperialistische beweging bestreed echter het kapitalisme en niet enkel de vermeende gevolgen daarvan.203 Deze groepering had een dusdanige invloed dat een antikapitalistische visie langzaam toonaangevend binnen de DWB werd. Vanuit deze achtergrond werd het beleid van Pronk negatief beoordeeld door de DWB, hij voerde enkel “een progressieve variant van een kapitalistische ontwikkelingspolitiek”.204 De dependencia theorie werd door deze groep met zoveel enthousiasme onthaald dat het zelfs toegepast werd op Nederland zelf.205 De antikapitalisten probeerden uiteindelijk dan ook de rest van Nederland over te halen door ze te tonen dat ook zij onderdrukt werden. Erg succesvol waren de campagnes niet, “het bleek bovendien moeilijk om, behalve sympathisanten en activisten binnen de Derde Wereldbeweging zelf, veel mensen te interesseren, laat staan te mobiliseren voor Derde Wereldacties”.206 Pronk had een ambivalente visie op OS: het werkte niet en toch wilde hij er zoveel mogelijk aan bijdragen. Zo lang er geen herziening kwam van het wereldeconomische stelsel bleef OS een lapmiddel, en pleister op een open wond. Deze opvattingen werden opmerkelijk

200


201

Ibidem, 140-154.

202

De volgorde is hier bewust andersom dan in de inleiding van het hoofdstuk beschreven. Het bleek dat de

nationale ontwikkelingen sterk volgden op internationale. 203

Beerends, De Derde Wereldbeweging, 41-42, 53-55.

204

Ibidem, 67-70.

205

Ibidem, 69.

206

Ibidem, 75-78.

41

genoeg vertolkt in een zeer progressief Nederlands hulpbeleid in deze periode. Het bijdragenspercentage werd op 1,5% van het NNI vastgesteld, het ambt van minister voor OS werd versterkt en Nederland ging op internationaal niveau een voortrekkersol spelen in de commissie van gelijkgezinde landen. Het internationale dependencia paradigma sloot zeer goed aan op de beleidsvisie van Pronk zelf. Het Nederlandse OS-beleid kreeg zodoende voor het eerst een heldere lijn ondanks Pronks persoonlijke mening dat ontwikkeling alleen kon voortkomen uit een complete herziening van het wereldeconomische systeem. Hoewel Pronk het Nederlandse OS-beleid op de kaart zette verliep niet alles even soepel in deze periode. De internationale strijd tussen verschillende hulpparadigma’s speelde zich in het klein af in Nederland. Waar de NIEO de belangen van minder ontwikkelde landen dienden en de theorie van Rostow die van het westen kwam Pronk hun equivalenten in het binnenland tegen. Zijn beleid stond haaks op de wensen van EZ, landbouw en BuZa. Zijn persoonlijkheid maakte deze situatie erger doordat verhoudingen met zijn ambtelijk apparaat zeer stroef verliepen. De impact van Pronk was aanzienlijk beperkt door een combinatie van politieke belangen en de manier waarop hij zaken aanpakte. Dit was dan ook de reden dat hij niet de bejubeld werd door de DWB. Hij deed zijn best en dat was voor sommigen genoeg. Door de radicalere inslag die de groepering in deze tijd kreeg was het merendeel echter niet tevreden over zijn beleid. Van een concreet liberaal tegengeluid was in deze tijd geen sprake.

2.4 - Tussen Pronk I en II “Maar had u dan wel affiniteit met het beleidsterrein?” - “Nee, helemaal niet, althans niet meer dan de gemiddelde krantenlezer”.207 Eegje Schoo werd in 1982 de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, de eerste vrouw en eerste VVD’er op de post. Schoo was voorzitster van de emancipatieraad en zodoende altijd verwacht staatssecretaris voor emancipatiezaken te worden.208 Ze kwam echter op Ontwikkelingssamenwerking terecht dankzij de formatie na de val van het kabinet Van Agt-Den Uyl. VVD wilde defensie niet en kon niemand leveren voor BuZa. Onderhandelaar Ed Nijpels schoof Schoo naar voren.209 Het beleid van Schoo kenmerkte zich ondanks haar onbekendheid met het terrein door sterke taal over efficiëntie en zakelijke belangen. Het aantal concentratielanden zou drastisch omlaag moeten en het Nederlandse economische belang werd tot secundaire doelstelling van

207

Van Damme en Smits, Voor de Ontwikkeling van de Derde Wereld, 273.

208


209

Hoebink, Geven is Nemen, 66.

42

het Nederlandse OS-beleid verheven. Dit riep destijds de nodige kritiek op, maar Nekkers en Malcontent stellen dat het wel meeviel met de radicaliteit van deze aanpassingen. De aangekondigde reductie in het aantal concentratielanden bleek uiteindelijk slechts een drietal landen te betreffen.210 Schoo zelf gaf aan dat dit kwam door wens van continuïteit. Ze zag in dat er veel te donorcentrisch te werk werd gegaan, men keek niet naar de gevolgen van het schrappen van projecten.211 Volgens Kuitenbrouwer viel het ook wel mee met de promotie van het zakelijke belang, het leek zelfs af te nemen. Nederland deed ook nog steeds mee in het overleg van gelijkgezinde landen binnen de UNCTAD, zij het op een lager pitje.212 De wereldwijde recessie waar Nederland onder te lijden had leek geen afbreuk te doen aan het hulpbudget. Dat werd vastgehouden op 1,5% van het NNI. In Schoo’s eigen woorden uit een interview van 2008: “ik kwam niet uit de hoek van ontwikkelingssamenwerking, dus het eerste wat ik wilde was tenminste de boel in stand houden”.213 De tegenstrijdigheid tussen de initiële ferme taal en het uiteindelijk gebrek aan werkelijke beleidsaanpassingen moet tegen het licht van groeiende kritiek over OS gehouden worden. Eind jaren ’70 en gedurende de jaren ’80 welde de kritiek over het derde wereld denken langzaam op. Journalisten, academici en voormalig ambtenaren trokken de beeldvorming over minder ontwikkelde landen steeds meer in twijfel. Bovendien kwam de effectiviteit van OS ter sprake. De gewenste effecten van hulp leken uit te blijven en een rapport van het IOB stelde vast dat de helft van alle projecten zeer tot tamelijk bevredigend verliepen, hoe duurder het project hoe minder goed. Het bekende “slechts één op de drie gulden treft het doel” citaat kwam van voormalig chef IOB J.H Kramer in 1989.214 De DWB veranderde ook in vorm in deze jaren. Het socialistische gedachtegoed kwam onder steeds meer kritiek te staan en de Soviet inval in 1979 was de druppel die de emmer deed overlopen.215 Daarnaast werden de effecten van het bewustwordingswerk steeds meer in twijfel getrokken. De beweging begon daarom de voedsel- en schuldencrises te benadrukken.216 De Nederlandse burger was echter nog altijd positief gestemd over OS. In 210


211


212


213


214


215

Beerends, De Derde Wereldbeweging, 81-83

216

Ibidem, 93-96

43

1987 herhaalde de NOVIB de vragen uit het onderzoek van 1962. Daaruit bleek dat 73% van de 1200 ondervraagden het oneens was met de stelling dat OS al meer kwaad dan goed had gedaan. Bovendien was 62% van mening dat de minder ontwikkelde landen zichzelf niet konden ontwikkelen, in 1962 was dat nog 82%. De schuldenlast en het voedseltekort werden aangegeven als de belangrijkste kwesties.217 In de internationale sfeer was op dat moment ook de schuldenproblematiek het voornaamste probleem. De wereldwijde recessie deed de export van minder ontwikkelde landen dalen, de rentes op leningen stijgen, de begrotingen toonden grote tekorten en vaak konden ze zelfs hun importrekening niet meer betalen.218 Hier leek Schoo echter in haar beleidsstukken geen rekening mee te houden.219 De internationale respons op deze situatie was een aanpassing in het hulpparadigma voornamelijk geïnstigeerd vanuit de WB. De nadruk kwam te liggen op Structural Adjustment Programmes (SAP). Bij een SAP is de donor minder betrokken dan bij een project; het doel is namelijk het beïnvloeden van overheidsbeleid. De pijn van macro-economische aanpassingen werd verzacht met hulp. Maar er was meer aanleiding voor deze aanpassing. Men was namelijk ook ontevreden over de resultaten van projecten. Deze stierven steeds een snelle dood na het vertrek van hulporganisaties en de conclusie was daarop dat het moest liggen aan slecht bestuur.220 De invloed van Eegje Schoo was gezien in de volledige context niet erg groot. Het enige opvallende was eigenlijk haar ferme taal bij aantreden die gezien de roerigheid van de periode en haar VVD nauwelijks verassend genoemd mag worden. De periode waarin zij regeerde was des te interessanter. In deze periode wordt duidelijk dat het debat waaraan gerefereerd wordt in de inleiding langzaam op gang komt in de deze periode. Eigenlijk al vanaf het aftreden van Pronk. Binnen Nederland was het een intellectuele elite die steeds meer twijfels begon te krijgen. De internationale herzieningen van het hulpparadigma bevestigen dat zij daarin niet alleen stonden. De situatie leek met name in Afrika te verergeren en daarom ging men over tot een heel nieuwe aanpak. De DWB verloor haar revolutionaire momentum en de belangstelling van burgers begon af te nemen. Het is dus de periode die de belangstelling verdiende en niet Eegje Schoo zoals in veel literatuur het geval is.

217


218

Molenars en Renard, Ontwikkelingshulp Faalt, 31.

219


220


44

2.5 - Pronk II en III Na zijn eerste ambtstermijn als minister zonder portefeuille keerde Pronk terug naar de Tweede Kamer tot aan 1980. Daarna was hij adjunct-secretaris-generaal van de UNCTAD om in 1986 weer terug te keren als Kamerlid.221 Tijdens de kabinetsformatie in 1989 werd in eerste instantie Eveline Herfkens gekozen als Minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Pronk zelf gaf meerdere malen aan Minister voor Ontwikkelingsamenwerking te willen worden, maar nam uiteindelijk genoegen met Minister voor Milieu. Toen Minister van Buitenlandse Zaken Hans Van Den Broek zijn voorkeur uitte voor Pronk, “een lastpak met grote deskundigheid”, kwam hij uiteindelijk toch weer terug als Minister voor Ontwikkelingssamenwerking.222 Pronks tweede ambtstermijn begon met een dikke nota betiteld nieuwe kaders voor ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig: een wereld van verschil waarin de veranderingen in de wereld uitgebreid uiteen gezet werden. Deze nota werd zeer gemengd ontvangen en volgens Don Rote had dit voornamelijk te maken met “ideologische vooringenomenheid”.223 Volgens J.J.P de Jong schetst de nota eerst een bijzonder negatief beeld en gaat uit van een crisis in de ontwikkelingssamenwerking. Vervolgens gaat De Jong in op de uitbreiding van thema’s die niet traditioneel onder OS vallen zoals vrijheid, democratie en mensenrechten. Dit sloot ideaal aan bij de tijd; het communisme was overwonnen en het kapitalisme was op dat moment de enige werkbare variant van staatsindeling.224 De verbreding had wel een belangrijk gevolg. Uit meerdere analyses blijkt dat de nota in de praktijk niet haalbaar was. Dit is de voornaamste conclusie van Don Rote.225 Hoebink, hoewel algemeen vrij positief over de nota, sluit zich hier bij aan en geeft meer gewicht aan deze opvatting. Door de enorme uitbreiding van beleidsterreinen kwam Pronk op beleidsterreinen van andere beleidsmakers terecht. Bovendien vind Hoebink de nota betrekkelijk vaag op gebieden waar juist initiatief gewenst was. Als laatste gaat hij in op het ambtelijke apparaat. Het zou een lastig probleem worden al deze mensen om te scholen in het

221

http://www.parlement.com/9291000/biof/01735 geraadpleegd op 02-08-2010.

222

Brandsma en Klein, Jan Pronk, 107-111.

223

Don Rote, ´De Uitdagende Visie van Pronk op de Jaren ‘90’, Internationale Spectator 44 (1990) 727-731,

aldaar 727. 224

De Jong, ‘Onder Ethisch Insigne’, 313-315.

225

Rote, ´De Uitdagende Visie van Pronk op de Jaren ‘90’, 727-730.

45

nieuwe beleid; er moest met teveel rekening gehouden worden. Bovendien kon men slechts rekruteren vanuit BuZa en was de doorloop soms zo groot dat halve afdelingen lam lagen.226 Pronk begon met een oplossing voor het probleem van werkbaarheid met de ontschotting van het OS-beleid. Ontschotting had als doel het koppelen van handelspolitiek, mensenrechten, milieu en buitenlandse politiek. Het bestond uit een aanpassing van de bestaande ambtelijke structuur. Het DGIS ging in 1996 op in vijf regiodirecties en daarnaast kwamen er thematisch gerichte directies. Bovendien werden enkele regionale bureaus van BuZa en EZ samengevoegd. Ter decentralisatie kregen ambassades een sterkere rol in de uitvoering van beleid. Er werd ook al een eerste stap gezet richting de uiteindelijk afschaf van projecten. De nadruk kwam nu op programmahulp te liggen.227 De herzieningen stonden ook in het kader van flinke bezuinigingen. Tijdens het tweede ambtstermijn van Pronk vervuilde het OS budget steeds meer. Zo kwamen asielzoekers, deelname aan vredesoperaties, een transporthelikopter voor defensie en steun aan Oostbloklanden ineens voor zijn rekening. Zijn zuivere hulpbudget liep voor het eerst terug van 1% naar 0,8% van het BNP. In zijn derde termijn werd deze budgetbeperking permanent gemaakt. Voortaan zou het hulpbudget in totaal 1,1% van het BNP zijn waarvan 0,8 puur voor OS bestemd was.228 De bezuinigingen kwamen voornamelijk voort vanuit groeiende kritiek op OS. Met de Nederlandse economie ging het immers niet slecht in de jaren ’90. Volgens Annelies Zoomers verandert in dit decennia de context van discussie over OS. In eerdere perioden kon OS eenvoudig verantwoord worden met bijvoorbeeld een beroep op internationale solidariteit. In de jaren ’90 verdwijnt die vanzelfsprekendheid echter. Een belangrijke reden daarachter is de toename van kritiek, een groeiende “evaluatiecultuur”. De gestelde eisen van het IOB aan projecten en programma’s waren zo streng dat er van geen enkel project meer met goed vertrouwen gezegd kon worden dat ze zijn geslaagd. “In zekere zin is OS doodgeëvalueerd.”229 Het “doodevalueren” van OS wordt bevestigd door Hoebink en ook door Zoomers zelf. Volgens Hoebink was het beleid een teruggreep op het beleid uit de jaren ’70, het thema

226

Paul Hoebink, ‘Pronks derde monument’, Derde Wereld 9 (1990) 4-11.

227

Annelies Zoomers, ‘Ontwikkelingssamenwerking: nieuwe tijden, nieuwe kansen’, Internationale Spectator

52 (1998) 379-383, aldaar 379-380. 228


229

Zoomers, ‘Ontwikkelingssamenwerking’, 380-381.

46

was wederom structurele ontwikkeling op lang termijn.230 Volgens hen gaat het in feite nog steeds om “een inkomensoverdracht ter bevordering van een ontwikkelingsproces dat aan arme groepen ten goede komt”.231 Dit toont aan dat de toon van het debat is veranderd, men verwachtte andere dingen van hetzelfde beleid. De bezuinigingstrend binnen Nederland was tevens een internationale. Met het wegvallen van de Koude Oorlog als motivatie nam de Amerikaanse bijdrage enorm af. Ook problemen in de Japanse economie droegen daar aan bij. Wanneer gekeken wordt naar de algemene bijdrage van de DAC landen blijkt ook een terugval.232 Er werden steeds meer analyses gepubliceerd waaruit bleek dat zowel projecten als SAP’s niet werkten. Daarbovenop kwam nog de schuldencrises die in de jaren ’90 schrijnende vormen aannam. Men had in de jaren ’80 in de Club van Parijs enkele herschikkingen afgesproken maar de situatie werd onhoudbaar. Schuldverlichting werd enorm populair in de jaren ’90.233 In 1992 zette de Wereldbank expliciet een koers van Good Governance in.234 “Good Governance staat centraal aan het creëren en onderhouden van een omgeving die sterke en eerlijke ontwikkeling bevordert, en het is een essentiële toevoeging aan gezond economisch beleid.”235 Dit was voornamelijk een reactie op de opvatting in de internationale wandelgangen dat de jaren ’80 een verloren decennium was.236 Dit resulteerde uiteindelijk in het invloedrijke WB rapport Assessing Aid, What Works, What Doesn’t and Why in 1998.237 Hierin wordt de stelling uit 1992 verfijnd; financiële hulp kan een bijdrage leveren aan ontwikkeling maar alleen als er sprake is van goed bestuur in het hulp ontvangende land.238 Pronk was onder zijn bewind geen voorstander van deze nieuwe internationale koers. In zijn

230

Paul Hoebink, ‘De Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking onder Paars: gekortwiekt en ontijkt?’,

Internationale Spectator 52 (1998) 371-378, aldaar 371-372. 231

Zoomers, ‘Ontwikkelingssamenwerking’, 381.

232

Hoebink, ‘De Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking onder Paars’, 371-372.

233


234

Jan Michiel Otto, ‘Ontwikkelingssamenwerking en Goed Bestuur, Internationale Spectator 51 (1997) 223-

229, aldaar 223. 235

The World Bank, Governance and Development (Washington 1992) 1.

236


237

WRR, Ontwikkelingsbeleid en Goed Bestuur (Den Haag 2001) 13-19.

238

The World Bank, Assessing Aid: what Works, what doesn’t and why (Washington 1998) 1-7

47

eigen publicatie Catalysing Development: a debate on aid uit hij nogmaals zijn kritiek.239 Zijn opvolgsters gaven meer gehoor aan het internationale intellectuele debat. Ondanks wereldwijd pessimisme begonnen hulpvolumes wereldwijd alweer te stijgen vanaf 1996 om in 2002 weer het niveau van 1990 te halen. Nadia Molenaers en Robrecht Renard gaan er van uit dat het kwam door het besef van het westen dat ze zich niet konden afsluiten van de rest van de wereld. Het einde van de Koude Oorlog leed niet tot een periode van vrede en stabiliteit maar tot grotere politieke en militaire onstabiliteit. Grotere bemoeienis was daarom gewenst. Dit piekte uiteindelijk in 2000 met het tekenen van de MDG’s die een periode van vernieuwd optimisme inluidde.240 Het tweede en derde ambtstermijn van Pronk hebben iets weg van een boze moeder die na een dag hard werken thuiskomt om vervolgens nog de rotzooi te moeten opruimen. Het enige waar hij eigenlijk tijd voor leek te hebben was een ambtelijke reorganisatie die steeds belangrijker geacht werd door alsmaar aanzwellende kritiek op OS van binnen- en buitenland. Bovendien

was

de

wereld

ingrijpend

veranderd

in

ieder

geval

voor

ontwikkelingssamenwerking. De Koude Oorlog was voorbij en ideologische tegenstellingen daarvan hadden altijd voor een groot deel hulpparadigma’s ingevuld. Na deze eerste klap bleken voorspellen en scenario’s waarmee de grote Nota een wereld van verschil geen rekening mee had kunnen houden. Het was richten op een bewegend doel, met ammunitie die langzaam wegbezuinigt werd. De val van de muur betekende impliciet ook het vallen van de NIEO en de invloed van het dependencia denken. Daar kon Pronk dus geen aansluiting meer bij vinden hoewel zijn eigen denkbeelden schijnbaar nauwelijks waren veranderd. Hij probeerde nog steeds een zo breed mogelijk beleid te voeren.

2.6 - Post Pronk In 1998 kreeg Eveline Herfkens haar kans als Minister voor Ontwikkelingssamenwerking. In 1989 was ze zoals eerder vermeld al eens door Kok gevraagd maar viel de keuze uiteindelijk op Pronk.241 De PvdA politica werd na haar rechtenstudie te Leiden in 1976 lid bestuur van de partijafdeling te Den Haag. Van 1979 tot en met 1983 was zij de voorzitter van de Evert Vermeer Stichting voor Internationale Solidariteit (EVS) en in deze periode was zij ook lid

239

Jan Pronk, ‘Aid as a Catalyst’ in: Pronk, Catalysing Development?: a debate on aid (Malden, 2004) 1-21,

aldaar 10-11. 240

Molenars en Renard, Ontwikkelingshulp Faalt,, 37-39.

241

Hoebink, ‘Van Wervelwind tot Nachtkaars?’, 191.

48

van de Rooie Vrouwen.242 Als voorzitster van de EVS schreef zij ooit een speerpuntenbeleid ter ondersteuning van de NIEO.243 Van 1976 tot 1981 was ze ambtenaar bij ontwikkelingssamenwerking en tot 1990 Tweede Kamerlid voor de PvdA.244 Toen zij in 1989 gepasseerd werd als Minister voor OS kreeg ze ter compensatie de vertegenwoordiging van Nederland in de Wereldbank aangeboden, welke positie ze zes jaar hield.245 Daaropvolgend was ze drie jaar permanent vertegenwoordiger bij de VN.246 Herfkens was van plan het bilaterale beleid stevig te herzien, de goede bedoelingen van Pronk waren in de weg komen te staan van efficiënt beleid.247 Onder Pronk was het aantal landen in het bilaterale programma gestegen tot 119.248 Een drastische reductie zou ten goede komen van de algehele effectiviteit van Nederlandse OS.249 Herfkens streefde naar 20 en presenteerde een lijst van 19. Dit deed zij aan de hand van twee nieuwe selectiecriteria. De eerste was de mate van armoede en hulpbehoevendheid en de twee de relatie tot het land. In de praktijk kwam het tweede criteria uit op Good Governance.250 Hoebink stelt grote twijfels bij de consistentie van toepassing van de criteria. Good Governance was bij voorbaat omstreden, maar een inkomensgrens is vrij eenvoudig. Toch kwamen het relatief rijke Zuid-Afrika en Macedonië op de lijst van 19. Ook landen met grove mensenrechtenschendingen stonden op de lijst. Na bemoeienis van de Tweede Kamer werd het een lijst van 17+3. In werkelijkheid waren er ook nog themalanden, waardoor het aantal landen wat een substantieel deel van het bilaterale hulpgeld ontvang nog steeds rond de 60 lag.251 Wil Hout sluit zich bij Hoebink aan. Ondanks de heldere criteria was de selectie van landen onhelder. Wanneer de criteria namelijk letterlijk genomen zouden worden bleven er nog maar zeer weinig landen over. Praktische overwegingen overheersten daardoor de selectie. Te denken valt aan de relatie met Nederland, aanwezige ambassades en het naleven van regionale wetten door het land. Volgens Hout is dit logisch in het kader van de wens tot 242

http://www.parlement.com/9291000/biof/02710 geraadpleegd op 22-07-2010,

243

Kuitenbrouwer, De Ontdekking van de Derde Wereld, 69.

244


245

Hoebink, ‘Van Wervelwind tot Nachtkaars?’, 191.

246


247


248

Hoebink, ‘Van Wervelwind tot Nachtkaars?’, 191-192.

249


250


251

Ibidem, 192-194.

49

een substantieel bilateraal beleid. In termen van de nieuwe criteria leed het tot een noodgreep richting landen in een grijs gebied. De nieuwe criteria bleken onwerkbaar in het kader van het bestaande Nederlandse beleid.252 Herfkens voerde nog twee controversiële veranderingen door.253 De eerste was de projectbenadering. Er werd gesteld dat allerlei losse projecten niet duurzaam waren en niet te behappen op lokaal niveau. Daarom ging Nederland sectorale steun verlenen. Het bijzondere daaraan was dat het onder Herfkens in één klap ingevoerd werd. Andere voorlopers op dit gebied zoals Noorwegen en Zweden deden dat stapsgewijs.254 Een tweede controverse betrof de samenstelling van de MFO-organisaties. Al lange tijd waren het vier organisaties die gesteund werden uit deze pot, Coraid, ICCO, NOVIB en HIVOS. In 1999 voegde Herfkens daar het Foster Parents Plan aan toe uit overwegingen van grotere concurrentie en meer kwaliteit. Daar kleefden echter een aantal serieuze bezwaren aan. Het Plan was geen Nederlandse organisatie, bleek inefficiënt te zijn met maar 50 cent van elke euro die zijn doel bereikte en als laatste was het geen toevoeging aan de bestaande beleidsgebieden. Het idee was de MFO’s uit te breiden met een kindgerichte organisaties maar Het Plan was zelf bezig met een reorganisatie richting gemeenschapsontwikkeling, iets wat de andere vier ook al deden.255 Wanneer gekeken wordt naar het internationale intellectuele klimaat wordt duidelijk waar deze veranderingen vandaan kwamen. De sectorwijde aanpak kan direct getraceerd worden naar het DAC en kan niet los gezien worden van het concept van ‘ownership’. Ownership gaat er van uit dat hulp gebaseerd moet zijn op overeenstemming en toewijding van de minder ontwikkelende landen door middel van eigen nationale doelen en strategieën die lokaal beheerd zijn. Dit zou betere ‘alignment’ ten goede komen. Doordat de minder ontwikkelde landen leidend zijn kunnen de ontwikkelde landen hun beleid beter afstemmen op de lokale behoeften. Bovendien zou er minder sprake zijn van versnippering door allerlei verschillende hulp aanbiedende landen.256 Eén populair middel voor het toepassen van ownership is een Sector Wide Approach (SWAp), de andere is directe budgetsteun. Met de SWAp kiest het hulpontvangende land sectoren van belang voor ontwikkeling en de strategie voor sector ontwikkeling is in handen 252


253


254

Ibidem, 192-195.

255

Ibidem, 192-195.

256


50

van dat land. De donoren moeten rekening houden met die strategie. Een bijkomend voordeel is dat hulp ineens zeer context specifiek wordt. Directe budgetsteun sluit op SWAp’s aan en werd voornamelijk gegeven op voorwaarden van macro-economische stabiliteit. Deze twee middelen kunnen niet los gezien worden van Good Governance. Ze zijn alleen toepasbaar waar de overheidsmechanismen robuust genoeg zijn.257 Een peilstok voor de robuustheid van overheidsmechanisme werden de Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP). Het hulp ontvangende land moet op papier zetten waarom groei in het verleden niet gelukt is en wat daaraan gedaan moet worden. De oplossing moet tevens de armste ten goede komen en bovendien participatief tot stand komen. Het maatschappelijk middenveld van het land moest betrokken worden bij het opstellen van het document en het uitvoeren daarvan.258 Het mag duidelijk zijn dat het Nederlandse OS-beleid onder Herfkens zeer sterk beïnvloed was door de Wereldbank. Het internationaal voorgeschreven beleid werd bijna één op één ingevoerd. De koppeling tussen beleidsmaker en een internationaal hulpparadigma was enkel onder het eerste bewind van Pronk zo sterk. Met het wegvallen van de NIEO, waar Herfkens ooit voorstander van was, bleef er inderdaad geen alternatief meer over. De hoge mate van gelijkenis was echter opvallend. Hoewel een groot deel van het bestaande beleid overboord ging (met name hulp op projectbasis) bleef het toch Nederlands gezien de onregelmatige toepassing van de gekozen richtlijnen. De wens tot een substantieel programma bleef bestaan.

2.7 - Van Ardenne Agnes van Ardenne begon haar politieke carrière in de gemeenteraad van Vlaardingen in 1988. Daarna werd ze wethouder in diezelfde gemeente om vervolgens voor de CDA in 1994 toe te treden tot de Tweede Kamer. In 2002 werd zij staatsecretaris voor OS en in 2003 na een korte pauze als Kamerlid alsnog Minister voor OS.259 Als Kamerlid was Van Ardenne de woordvoerster van de CDA op het gebied van OS. In deze functie was zij bijzonder kritisch op het beleid van Eveline Herfkens en discussies liepen wel eens uit de hand.260

257


258


259

http://www.parlement.com/9291000/biof/02501 geraadpleegd op 26-07-2010 11 uur.

260

Paul Hoebink, ‘Van Klippen en Kapen: de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking onder Agnes Van

Ardenne’, Internationale Spectator (2004) 238-244, aldaar 238.

51

De kritische houding van Van Ardenne was opvallend gezien haar nagenoeg identieke voortzetting van het beleid van haar voorgangster. De sectorale benadering werd voortgezet en een thema benadering werd toegevoegd. De thema’s waren educatie, reproductieve gezondheid, HIV/AIDS en milieu. In het toepassen daarvan werd nadrukkelijk gesteld dat continuïteit van groot belang was. Alleen landen met een bestaande band met Nederland kwamen dus in aanmerking voor deze vormen van hulp. Deze landen zouden voortaan partnerlanden worden.261 Wat overeenkomsten betreft is ook de inconsequente toepassing van criteria aan landen opvallend. Naar aanleiding van Kamervragen gaf Van Ardenne in 2003 te kennen dat Nederland doelbewust in landen met een slechte overheid, Bad Governance, aanwezig zou blijven aangezien Nederland er veel kon betekenen. Bovendien werd er met het armoedecriteria ruw omgesprongen. Het afsnijdpunt werden criteria voor toelating tot de International Development Association (IDA) van de WB.262 In 2002 was dat bijvoorbeeld een inkomen van $865 per capita. Zodoende richt het zich niet noodzakelijk op enkel de armste landen. Hier werd in het Nederlandse beleid onder zowel Van Ardenne als Herfkens geen rekening mee gehouden.263 Het beleid van Van Ardenne en Herfkens werd gesteund door de meeste Nederlanders. Hoewel bepaalde opinie onderzoeken een bleek beeld geven van de Nederlandse vrijgevigheid lijkt het vooral te gaan om groeiende kritiek tegenover de effectiviteit van hulp. Volgens de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) is er geen sprake van een afnemend draagvlak voor OS. Er lijkt zich een tweedeling gevormd te hebben tussen voor- en tegenstanders. De tegenstanders groeien in aantal en worden zodoende mondiger, het aantal voorstanders verandert echter niet. Er “blijkt niets van een verminderd maatschappelijk draagvlak uit het aantal Nederlanders dat van jaar tot jaar aan internationale hulp geeft”. Dus men is niet alleen voorstander voor officiële ontwikkelingshulp, men geeft zelf ook nog uit eigen zak. Voorstanders als tegenstanders trekken echter wel steeds vaker de ‘outputlegitimiteit’ in twijfel, met andere woorden de effectiviteit en de verantwoording daarvan.264 261 262

Hout, The Politics of Aid and Selectivity, 58-61. De

IDA

richt

zich

op

ontwikkeling

door

het

verstrekking

van

renteloze

leningen.

http://www.worldbank.org/ida/ geraadpleegd op 26-07-2010 om 1430 uur. 263

264

Hout, The Politics of Aid and Selectivity, 64-65. Lau Schulpen, G.H.O van Maanen ed, ‘Ontwikkelingssamenwerking: nut en noodzaak van draagvlak’,

Briefadvies Adviesraad Internationale Vraagstukken 16 (2009) 6-10.

52

Andere onderzoeken bevestigen de opvatting in het briefadvies van de AIV. Uit een opiniepeiling van de NIPO blijkt dat 40% van de respondenten akkoord gaan met een vermindering van het hulpbudget.265 Uit een peiling van Maurice De hond in opdracht van Artsen Zonder Grenzen blijkt dat 53% van de Nederlanders twijfelt aan het nut van de hulp.266 Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat twijfels over de effectiviteit van hulp uit overheidskringen weerspiegeld worden in de maatschappij. Wanneer gekeken wordt naar het internationale hulpparadigma vallen dezelfde dingen op als bij Eveline Herfkens. Minister Van Ardenne gaf aan dat ze een voorkeur had voor het direct steunen van overheidsbudgetten. Dit zou namelijk zo goed mogelijk de verantwoordelijkheid bij het hulpontvangende land leggen en bovendien aansluiten bij de doelstellingen van coördinatie van donorlanden. De voorwaarden om in aanmerking te komen voor deze hulp waren een goed PRSP, een effectieve beleidsdialoog en vooruitgang moest gemeten worden aan de hand van institutionele en beleidshervorming.267 De paragraaf over Agnes van Ardenne is kort gebleven, haar beleid was nagenoeg identiek aan dat van Herfkens. Eens kritisch op haar voorgangster bleek dat zij zelf ook het internationale paradigma volgde en bovendien de selectiecriteria ook inconsequent toepaste. De overname van het internationale hulpparadigma lijkt een reactie op internationale en nationale kritiek over de efficiëntie van hulp. Er was verandering nodig in de manier waarop hulp werd aangepakt, het DAC en de WB leverde een pasklare oplossing.

Conclusie Het begin van Nederlandse OS werd gekenmerkt door een bijzondere samenloop van omstandigheden. In de periode na de eerste bijdrage in 1949 tot aan ongeveer 1970 werd het beleid voortgestuwd door eigenlijk alle vier de hierboven besproken onderwerpen van context. Er was zowel druk vanuit het ambtelijke apparaat, de Derde Wereldbeweging, een bedrijfslobby vertegenwoordigd door diverse ministeries en internationaal gezien werd hulp in rap tempo belangrijker. Kort samengevat stonden alle neuzen in deze periode vrijwel dezelfde kant op, dat er een substantieel OS-beleid zou komen leek achteraf onvermijdelijk. Over de invulling daarvan was men het niet altijd eens en uit de context blijkt dan ook hoe de

265 266

Remco Frerichs en Tom Van Der Horst, ‘Verkiezingsonderzoek IPP’, TNS-NIPO (2006). http://www.artsenzondergrenzen.nl/over-ons/nieuwsarchief/verdeeldheid-in-

nederland.aspx?month=05&year=2010 geraadpleegd op 12-08-2010. 267

Ibidem, 58-61.

53

oorspronkelijke motivaties voor hulp, een mix van Nederlandse economische belangen en altruïsme, tot stand zijn gekomen. Begin jaren ’70 valt een aantal veranderingen op. In de eerste plaats verminderde de interesse van zakelijke belanghebbenden. Dit leverde meer vrijheid op voor de minister voor OS door afnemende bemoeienis van andere ministeries. Op de tweede plaats vond er een splitsing plaats van de DWB in drie groepen, de één radicaler dan de ander. Voor velen in deze beweging was het Nederlandse beleid dan ook nooit meer goed genoeg omdat ze eerder denkbeelden van die groep aanhingen dan een eventuele minister wilden steunen. Bovendien was het particuliere initiatief in hoge mate geïnstitutionaliseerd in de MFO’s en tezamen leidde dit tot een afname van politieke pressie van burgers. Van de vier oorspronkelijke drijvende factoren waaruit het Nederlandse OS-beleid ontstond ebden er twee als het ware weg. Ze verdwenen van het toneel als voorstuwende kracht. Het Nederlandse OS-beleid kwam op lang termijn voornamelijk voort vanuit persoonlijke en internationale context. Deze connectie begint in wezen al in de allereerste periode van hulp tussen 1949 en 1965. Het internationale hulpparadigma staat dan nog in de kinderschoenen evenals het Nederlandse beleid. Naar mate internationale hulp steeds meer geïnstitutionaliseerd werd kreeg de Nederlandse beleidselite steeds meer houvast om het eigen beleid uit te bouwen. De band tussen persoonlijke voorkeuren en internationale instituties vormden als het ware een soort symbiose in het voortzetten van het Nederlandse OS-beleid die in de jaren ’70 onder Pronk erg hecht wordt. Tijdens zijn eerste termijn als minister voor OS vinden zijn persoonlijke voorkeuren een grote aansluiting bij het internationale dependencia denken. Pronk zag OS enkel als een doekje voor het bloeden, het ware doel was de herziening van het wereldwijde kapitalistische stelsel. De dependencia school sloot daar uitstekend bij aan en zo werd het Nederlandse Self-Reliance beleid geboren. Omdat Pronk onder Tinbergen OS bestudeerd had is het onderscheid tussen zijn persoonlijke denkbeelden en het internationale paradigma wellicht wat vervaagd. Wie kwam er eerst? De kip of het ei? Voor deze deelvraag maakt die lastig te beantwoorden vraag niet veel uit hoewel het aannemelijk is dat zijn studie een grote invloed is geweest. Het volstaat vast te stellen dat het Nederlandse beleid sterk beïnvloed was door de band tussen individu en paradigma. Door de val van de muur verdween de NIEO in de jaren ’90 van het toneel. Tijdens het tweede en derde termijn van Pronk is er dan ook niet een dergelijke verbintenis vast te stellen. In de jaren ’80 werd al duidelijk dat de kritiek op nationaal en internationaal hulpbeleid langzaam aan het opwellen was met de nodige herzieningen in het internationale paradigma tot gevolg. Pronk trok echter nog steeds zijn eigen lijn. Hij bleef toegewijd aan zijn opvatting 54

dat een goed OS-beleid zo breed mogelijk moest zijn en zodoende begon hij aan een grootschalige herziening van het Nederlandse ambtelijke apparaat. Dit gegeven is belangrijk in deze conclusie omdat het aantoont dat het wel degelijk mogelijk is een eigen lijn te trekken wanneer geconfronteerd met een verandering in de internationale opvattingen over de juiste manier van helpen. Daarenboven illustreert het hoe belangrijk een verstandhouding tussen individueel beleidsmaker en paradigma kan zijn. Het beleid van Herfkens bevestigt dit nogmaals. De koers van Pronk waarin hij het nieuwe internationale paradigma negeerde werd radicaal omgegooid onder Eveline Herfkens. Nadat Herfkens, ooit voorzitter van de Evert Vermeer stichting, gepasseerd werd voor Pronk in 1989 werkte ze zes jaar voor de Wereldbank. Het Nederlandse beleid werd op haar terugkeer hervormd exact volgens de ideeën van de Wereldbank. Dit bleek met name uit de strengere selectiecriteria en het afschaffen van projecten. In die zin is er een zeer grote overeenkomst te constateren met het beleid van Pronk’s eerste ambtstermijn. Door de nauwe band met een internationale gedachtenschool onderging het Nederlandse beleid een drastische herziening richting dat paradigma. Ministers die weinig invloed hadden, en daarmee nauwelijks een indruk hebben achtergelaten ontbeerden een dergelijke connectie met een internationaal paradigma. In deze perioden valt dan ook op dat vaak de wens tot continuïteit wordt uitgesproken en het bijzonder lastig is heldere motivaties te vinden. In de bovenstaande analyse worden burgers weinig genoemd omdat de gemiddelde Nederlander over het algemeen stil bleef over het OS-beleid. Er was weliswaar een DWB die op momenten invloedrijk was maar dit betrof voornamelijk een geëngageerde minderheid die er vaak een eigen agenda op nahield. Bovendien faciliteerde de overheid al vanaf de jaren ’60 particuliere initiatieven door middel van de MFO’s, een burger die betrokken wilde zijn had dus niets te klagen. Uit diverse opinie onderzoeken blijkt verder een breed draagvlak voor dit beleid, hoewel het gestaag aan het afnemen is. De invloed van de rumoerigheid op ministerieel en internationaal niveau lijkt dus zeer beperkt wat betreft negatieve beeldvorming. Een opmerking van J.J.P de Jong aan het begin van dit hoofdstuk lijkt dan ook nog steeds het antwoord te zijn op de vraag uit welke context het Nederlandse OS-beleid voortkwam: het is een speeltuin van technocraten.

55

Hoofdstuk 3: op zoek naar een verklaring Welke achterliggende sociale processen verklaren de voortzetting van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid?

In navolging van de methode wordt in dit laatste hoofdstuk getracht een verklaring te geven voor het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Het niveau van Verstehen wordt achtergelaten om te gaan kijken naar achterliggende sociale processen die de voorzetting van het Nederlandse beleid kunnen Erklären. Om dit mogelijk te maken ga ik gebruik maken van theorieën die ontwikkelingshulp in algemene zin verklaren. Daarop zal ik een hypothese opstellen en toetsen of deze opgaat in Nederland in navolging op de methode.

3.1 - Theorie Een toenemende hoeveelheid literatuur dat ontwikkelingssamenwerking vanuit het perspectief van de donor bekijkt steunt de hypothese dat er een koppeling is tussen de verzorgingsstaat en het niveau van hulp. De mate waarin een staat intern inkomens herverdeelt heeft in deze studies een sterk verband met de mate waarin het land hulp aanbiedt. Het verklaren van verschillen tussen hulpprogramma’s kan gedaan worden aan de hand van interne herverdeling van inkomen. Hoe meer herverdeling van inkomens intern, hoe meer hulp aangeboden wordt is de algemene opvatting.268 Noël en Therién geven in hun artikel From Domestic to International Justice: the Welfare State and Foreign Aid een overzicht van een aantal studies die internationale vrijgevigheid proberen te verklaren. Uit zowel kwalitatieve, kwantitatieve en case studies blijkt een sterk verband tussen nationale en internationale sociale uitgaven. Hieruit concluderen de auteurs dat de hypothese merite heeft. Zij zijn echter nog niet tevreden en onderzoeken de gebruikte indicatoren uit deze studies. Dit zijn er drie: het totaal aan overheidsuitgaven voor sociale doeleinden, partijoriëntatie en institutionele kenmerken van de overheden.269 Noël en Therién hebben de eerste twee indicatoren gecontroleerd. Zij vinden inderdaad een correlatie tussen het totaal aan overheidsuitgaven maar geen significant verband tussen partijpolitiek en hulp. Het totaal aan overheidsuitgaven zien zij echter niet als

268

Alain Noël en Jean-Philippe Therién, ‘From Domestic to International Justice: the welfare state and foreign

aid’, International Organization 3 (1995) 523-553, aldaar 523-524 269

Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 525-528.

56

een voldoende indicator omdat het een aantal uitzonderingen niet kan verklaren. Bovendien levert de uitgaven hypothese weinig diepe analyse op en daarom gaan de auteurs uitgebreid in op een derde optie die zij de institutionele aanpak noemen.270 In deze aanpak leunen zij sterk op het werk van Gosta Esping-Andersen. Esping-Andersen zette een drietal ideaaltypische verzorgingsstaten uitteen: de conservatieve, liberale en de sociaal-democratische. De verschillende soorten verzorgingsstaat zijn tot stand gekomen door de manier waarop dat land omging met tegenstellingen tussen markt en politieke principes. Met andere woorden de vraag hoe de burger het beste voor conjuncturele schommelingen beschermd kon worden.271 De conservatieve staat wordt gekenmerkt door een institutionalisering van corporatisme om zodoende bestaande sociale schikkingen te beschermen van economische ontwikkeling en sociale veranderingen. Deze staat zal dus pas ingrijpen wanneer familie of vakbondsfondsen niet meer toereikend zijn, de traditionele gezinseenheid staat hierin centraal. De liberale staat vult juist marktmechanismen aan door middel van algemene verzekeringen en sociale programma’s getest op nutsfunctie. De sociaal-democratische staat gaat uit van universalisme, sociale zorg is een gedeelde opvatting van burgerschap en niet enkel gericht op het aanvullen van marktwerking voor specifieke groepen.272 Wanneer Noël en Therién de institutionele hypothese gaan toetsen komen zij tot een interessante vondst. Hoe meer sociaal-democratische kenmerken een staat heeft, hoe meer ontwikkelingshulp ze geven. Liberale of conservatieve kenmerken hadden geen invloed op het niveau van hulp. Dat betekent niet dat er gesteld kan worden dat lagere hulpniveaus geassocieerd kunnen worden met een conservatieve of liberale welvaartsstaat. Geen staat is namelijk exact een ideaaltype en zal dus altijd een mengvorm aan kenmerken hebben. Uit dit mengsel zijn het de sociaal-democratische kenmerken die hulp bepalen zelfs wanneer liberale of conservatieve attributen overheersen.273 In

het

zoeken

naar

een

verklaring

voor

het

Nederlandse

Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid wil ik gebruik maken van de institutionele aanpak om een aantal redenen. Ten eerste omdat zoals Noël en Therién aangeven toont deze indicator aan dat het gaat om een “positive commitment” aan een bepaald ideaal.274 De mate waarin een land voldoet aan de conservatieve of liberale kenmerken doet namelijk niet af aan het 270 271

272

Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 528-532 en 538. Ibidem, 538-539. Gosta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge 1990) 26-29.

273


274

Ibidem, 549.

57

hulpniveau. Het gaat hier om “the capacity of a society to accept and institutionalize nonmarket principles of income distribution”.275 Deze positieve toewijding is belangrijk in het vaststellen waarom iets een bepaalde koers heeft gelopen en geen andere op basis van ideeën. Zoals in de inleiding te lezen valt is dat de insteek van Max Weber’s methode en bovendien van deze scriptie. De subjectieve opvattingen van actoren hebben een reële betekenis en bepalen daarmee hun handelswijze in sociale acties. Het ziet er naar uit dat sociaaldemocratische normen een belangrijke invloed zijn op de opvattingen van actoren wanneer het OS betreft. Andere indicatoren lijken niet solide genoeg voor een verklaring. Ten tweede voegt deze scriptie daarmee toe aan de analyse van internationale betrekkingen in brede zin. In deze discipline zijn de meningen verdeeld over de rol van de invloed van binnenlandse factoren op het internationale domein. Drie van de meest dominante stromingen zijn het Realisme, Liberalisme en Marxisme.276 Het Realisme ziet de staat als unitaire actor in een internationaal systeem wat als voornaamste kenmerk anarchie heeft, het ontbreken van een overheid. Buitenlands beleid moet van strategisch voordeel zijn voor het nationale belang, macht speelt hierin een centrale rol.277 Vanuit dit perspectief zien zij hulp als slechts één van de middelen in een arsenaal voor het bevorderen van strategisch eigenbelang.278 Marxisme en Liberalisme zien de staat niet als unitaire actie maar zijn “second image” theorieën.279 Zij trachten internationale betrekkingen te verklaren door te kijken wat er binnen landen gebeurd en hoe dat de internationale sfeer beïnvloed.280 De twee paradigma’s kijken van binnen naar buiten.281 Marxisme ziet de staat als een manier voor de bourgeoisie het proletariaat uit te buiten en dat vertaalt zich naar hulp als een manier om bestaande verhoudingen te waarborgen: een moderne vorm van kolonialisme.282 Liberalisme draait om individuele rechten, grondwettelijkheid, democratie en beperking van de rol van de staat. Hiernaast richt het paradigma zich op vrijhandel. De combinatie van de liberale democratie en 275

Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 549.

276

Ibidem, 525.

277

Jack Donnely, ‘Realism’ in: Burchill ed, Theories of International Relations (Basingstoke 2009) 31-57, aldaar

31-32. 278

Noël en Therién, ‘Welfare Institutions and Foreign Aid’, 531-532.

279

Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’ 525.

280

Ibidem, 524-525.

281

Scott Burchill, ‘Liberalism’, in: Burchill ed, Theories of International Relations (Basingstoke 2009) 57-85,

aldaar 57-58. 282

Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’ 525-526.

58

een staat open voor vrijhandel zou het recept moeten zijn om oorlogen te voorkomen.283 Door te concentreren op consensus zien liberalen hulp als een bevordering van gedeelde belangen van donors en donoren en bovendien als uiting van de collectieve wil van de bevolking.284 Dit hoofdstuk sluit duidelijk aan op de “second image” theorieën, specifiek Liberalisme, en probeert eraan toe te voegen door in detail in te gaan op nationale normen. Deze normen worden vaak aangenomen maar blijven vervolgens onderbelicht in analyse van nationale factoren.285 Gezien de causale relatie enkel tussen de sociaal-democratische kenmerken en ontwikkelingshulp en de afwezigheid van dit verband met de andere typen verzorgingsstaat zal de hypothese zich beperken tot deze kenmerken. De hypothese die ik in dit hoofdstuk wil gaan toetsen luidt als volgt: het Nederlandse OS-beleid is een internationale projectie van nationale sociaal-democratische normen. Met deze hypothese heb ik als het ware een steiger opgezet die ik naast de werkelijkheid plaats. De afwijkingen of overeenkomsten met die steiger tonen aan in hoeverre bepaalde omstandigheden of instituties causaal het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid hebben voortgebracht, dit is in navolging van de methode. Voordat de hypothese getoetst kan worden zal er eerst gekeken moeten worden wat sociaal-democratische attributen precies inhouden. Daarna moet worden vastgesteld of deze normen inderdaad in Nederland aanwezig zijn. Zo niet dan kan de hypothese alvast verworpen worden. De uitleg van sociaal-democratische attributen wordt daarom opgevolgd met een beschrijvende paragraaf over de Nederlandse verzorgingsstaat.

3.2 - Sociaal-democratische attributen Wat zijn precies sociaal-democratische attributen? Kort samengevat: geïnstitutionaliseerde principes van solidariteit en universaliteit. Deze principes uitten zich volgens EspingAndersen in de-commodificatie en in stratificatie. Commodificatie is het proces waarin arbeidskracht door het proces van kapitalisme gezien ging worden als een verhandelbaar goed. Door de groei van het kapitalistische systeem werd men steeds afhankelijker van het vermogen tot het inruilen van arbeid voor geld, met andere woorden afhankelijk van iets wat elk moment kan wegvallen door ziekte of conjuncturele schommelingen. Het proces van de-

283

Burchill, ‘Liberalism’, 57-61.

284


285

Ibidem, 533-535.

59

commodificatie is daar een reactie op, het probeert arbeiders onafhankelijk van de markt te maken.286 Veel staten erkenden commodificatie als een probleem en door een samenspel van klasse

mobilisatie,

politieke

coalitievorming

en

de

historische

achtergrond

van

gouvernementele institutionalisatie vormden er zich verschillende soorten regimes.287 Drie belangrijke indicatoren voor de mate van de-commodificatie zijn het beleid voor pensioenen, ziekte en werkloosheid. Wanneer Esping-Andersen de voornaamste industriële democratieën gaat rangschikken op mate van de-commodificatie vindt hij direct een clustering van de drie typen verzorgingsstaten: een liberaal, conservatief en sociaal-democratisch cluster. Van de drie levert de sociaal-democratische verzorgingsstaat het meeste vrijheid van de markt.288 De verzorgingsstaat is ook een systeem van sociale stratificatie, het is een belangrijke factor in het vormen van klassen en de sociale orde. De institutionele kenmerken van de verzorgingsstaat bepalen deels uitingen van sociale solidariteit, klasse verdeling en status differentiatie. Dit doen zij onder andere door de herverdeling van inkomen via belastingheffingen dan wel via sociale uitkeringen. De manier waarop staten stratificatie invullen verschilt sterk en wederom kan de driedeling tussen liberale, conservatieve en sociaal-democratische staten gemaakt worden.289 Uit een historische analyse concludeert Esping-Andersen dat sociaal democraten uitgingen van het opzetten van een systeem van solidariteit. Dit in tegenstelling tot conservatieven die traditionele status probeerden te beschermen van kapitalistische druk en liberalen die enkel wilden ingrijpen ten bate van het kapitalistische systeem.290 De socialisten vormden in eerste instantie eigen sociale zekerheid door middel van de zogenaamde ‘ghettostrategy’.291 Het grote nadeel hiervan was de uitsluitende aard van het systeem. Toen democratische rechten opkwamen zagen de socialisten een kans om hun universele idealen waar te maken. De mate van universaliteit is daarom een belangrijke indicator voor EspingAndersen in het plaatsen van de sociaal-democratische verzorgingsstaten. Dit ziet hij als de toegankelijkheid tot sociale zekerheid in het geval van ziekte, werkloosheid of pensioen.292 286 287

288

Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 35-38. Ibidem, 29. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 45-53.

289

Ibidem, 55-58.

290

Ibidem, 55-65.

291

Ook wel bekend als micro-socialisme. Hierin vormden socialisten eigen groepen met sociale zekerheid.

292

Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 65-74.

60

Wederom vindt Esping-Andersen drie clusters die nauw aansluiten met de indeling gebaseerd op de-commodificatie. Zijn typering van de drie soorten verzorgingsstaten is daarmee nogmaals bevestigd.

Bron: Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 54.

Zoals duidelijk wordt is Nederland geen ideaaltype maar valt het in het cluster van sterk sociaal-democratische landen. De score voor Liberalisme is weliswaar hoger, maar dat moet relatief tot de sterk liberale landen gezien worden die allen 10 of hoger scoren. Bovendien wordt hulp enkel bepaald door sociaal-democratische attributen zoals hierboven beschreven. Nederland is in de institutionele analyse van Esping-Andersen een land wat solidaristische en universele waarden geïnstitutionaliseerd heeft. Gekoppeld aan het werk van Noël en Therién zouden deze normen ook het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid moeten verklaren. Voor een diepe analyse daarvan wordt nu de Nederlandse verzorgingsstaat bekeken.

61

3.3 - De Nederlandse verzorgingsstaat De Nederlandse verzorgingsstaat is een historisch product. De opvatting dat het stelstel het product is van een weloverwogen visie of ooit ‘af’ kan zijn is daarom een illusie.293 Dit maakt het noodzakelijk deze paragraaf historisch in te delen. Tegen

het

einde

van

de

19de

eeuw

werden

de

risico’s

van

slechte

arbeidsomstandigheden door de toenemende mate van industrialisatie in de politiek steeds belangrijker. Risico’s werden tot dan toe gedekt door werkgevers zelf. Dit verzekerde hen van een vaste schare werknemers op lange termijn en bovendien dwong het een zekere mate van loyaliteit af. Dit bracht echter wel een free-rider probleem met zich mee, andere werkgevers konden werknemers in dienst nemen die bijvoorbeeld zojuist een seizoensuitkering hadden ontvangen.

De

middenklasse

wenste

dus

een

landelijk

geregeld

stelsel

voor

werknemersverzekeringen. Ook de arbeiders zelf werden politiek gezien steeds belangrijker door de verbreding van het kiesrecht.294 In 1901 werd de ongevallenwet ingevoerd. Deze dekte werknemers tegen het risico van bedrijfsongevallen.295 Daarmee was deze wet dus zeer beperkt: ongevallen buiten het werk werden niet gedekt, en mensen die niet werkten hadden ook geen dekking. Bovendien gold de wet ook niet voor alle sectoren, in een geleidelijk proces werden beroepsgroepen één voor één toegevoegd. De uitvoering van deze maatregelen was echter direct het onderwerp van veel discussie. Conservatief-liberalen en confessionelen wilden de staatsinvloed beperkt houden en socialisten wensten juist veel staatsbemoeienis. Uiteindelijk verplichtte de overheid de verzekering en gaf minimumnormen aan waarna werkgevers de uitvoering voor rekening namen. De Rijksverzekeringsbank hield toezicht.296 De strijd over de uitvoering bleef een rode draad in de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat. Hoewel de verzorgingsstaat zelfs onder Duitse bezetting nog langzaam uitbreidde werd deze ontwikkeling tussen 1940 en 1952 in grote mate bepaald door het debat over de uitvoering. De Nederlandse regering in ballingschap stelde een commissie 293

WRR, De Verzorgingsstaat Herwogen: over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden (Den Haag 2006)

24. 294

Duco Bannink, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale Zekerheid: van achterblijver naar koploper naar vroege

hervormer’ in: Trommel ed, De Herverdeelde Samenleving: ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat (Amsterdam 2004) 51-83, aldaar, 52-53. 295

Het onderscheid tussen risico en schuld is een belangrijke. Hiermee werden alle bedrijfsgerelateerde

ongevallen gedekt. Schuld was niet het belangrijkste vraagstuk meer. 296

Bannink, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale Zekerheid’, 55.

62

op die alvast een plan zou moeten opmaken voor naoorlogse sociale wederopbouw. In 1945 pleitte commissie van Rhijn voor de stelling dat sociale zekerheid een recht zou moeten zijn voor alle burgers, niet slechts werknemers. Met andere woorden, universele solidariteit zou aan de kern van een Nederlandse sociaal beleid moeten staan. Werknemers waren het hier niet mee eens waardoor er een compromis gevonden moest worden.297 Het compromis kreeg de vorm van de Organisatiewet Sociale Verzekeringen (OSV). Hierin werd vastgesteld dat de rol van de overheid beperkt zou blijven tot het stellen van richtlijnen en controle. De uitvoering van werknemersverzekeringen kwam voor de rekening van bedrijfsverenigingen. Naast dit raamwerk werd in 1950 de Sociaal Economische Raad (SER) opgericht voor tripartiet overleg tussen werkgevers, werknemers en de overheid. Zodoende werd het conflict over uitvoering verplaatst naar organen voor uitvoering, toezicht en advies. Dit beperkte de invloed van ideologische strijd tussen de socialisten enerzijds en conservatieven en liberalen anderzijds. Onder deze constructie werd de Nederlandse verzorgingsstaat in de jaren ’50 en ’60 aanzienlijk uitgebouwd.298 Onder de constructie van de OSV deed het principe van universele solidariteit alsnog zijn intrede. In de jaren ’50 stond de Nederlandse verzorgingsstaat nog in het kader van wederopbouw. Lonen werden kunstmatig laag gehouden en er heerste een sfeer van soberheid. In de jaren ’60 wierp het beleid zijn vruchten af: lonen stegen enorm en er was lange tijd volledige werkgelegenheid. In deze omstandigheden werd het doel van een minimum bestaan verheven naar het verzekeren van een middenklassenniveau voor iedereen.299 Zo werden er een aantal volksverzekeringen ingesteld maar ook sociale voorzieningen. De voornaamste daarvan zijn de Algemene Ouderdomswet (AOW) uit 1957, Algemene Bijstandswet (ABW) uit 1965 en in 1967 wordt de Wet Arbeidsongeschiktheid (WAO) ingevoerd. Vooral de ABW is belangrijk wanneer gesproken wordt over sociaaldemocratische kenmerken. Iedere burger krijgt er een “onvervreemdbaar recht op inkomen” mee.300 Het draaide niet langer slechts om arbeidsrisico’s maar sociale risico’s in brede zin.301 Een universeel stelsel gebaseerd op principes van solidariteit kost veel geld. De enorme uitbouw van verzorgingsstaat was in Nederland mogelijk dankzij enorme economische groei en een arbeidsmarkt met volledige werkgelegenheid. Deze situatie hield 297

Bannink, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale Zekerheid’, 56-58.

298

Ibidem, 57-59.

299

WRR, De Verzorgingsstaat Herwogen, 33.

300


301

Ibidem, 59.

63

echter niet lang stand. Door de snel stijgende lonen verslechterde de Nederlandse internationale concurrentiepositie al in de jaren ’60. Omdat lonen bleven doorstijgen ontstond er een vicieuze cirkel. Werkgelegenheid daalde door de hoge lonen, het beroep op sociale voorzieningen steeg waardoor er weer druk ontstond voor hogere lonen. Naast de macroeconomie waren er ook sociale veranderingen die de druk op systeem verhoogde. Het systeem was ingecalculeerd op gezinnen van gemiddeld vier personen. In de periode 1960-1990 verdubbelde echter het aantal gezinnen met als gevolg een groter beroep op voorzieningen.302 Naast sociaal-economische veranderingen was er ook een veranderende houding te constateren tegenover sociale voorzieningen door de uitvoerende instanties. Door het compromis uit 1952 hadden werkgevers- en werknemersorganisaties veel invloed op de uitvoering van het beleid. In deze situatie werd het gebruikelijk om werknemers die door laagconjunctuur hun baan verloren te laten “afvloeien” in de WAO. Werkgevers hoefden zich geen zorgen te maken over het ontslagrecht en voor werknemers was het een betere polis dan de Werkloosheidswet (WW) of bijstand. De overheid vond deze situatie ook niet verkeerd. Iemand

die

arbeidsongeschikt

was

verklaard

werd

niet

meegerekend

in

de

werkloosheidscijfers. Het sociale zekerheidsstelsel kreeg in de jaren ’70 een hoger calculerend gehalte van alle betrokken partijen. Het beginsel van solidariteit begon langzaam naar de achtergrond te verdwijnen. Burgers betaalden en ontvingen geld van een anonieme organisatie, “de solidariteit is in zo’n situatie niet langer moreel maar vooral formeel van aard” aldus Duco Bannink.303 Hetgeen besproken in de twee bovenstaande alinea’s leed in 1987 tot een stelselherziening. De herziening was bedoeld om de betaalbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel veilig te stellen. Voorafgaand werden de uitkeringspercentages van de WW en WAO verlaagd van 80% naar 70% en werd de bijstand losgekoppeld van de lonen. Men probeerde ook het stelsel eenvoudiger te maken door andere selectiecriteria toe te passen. Het toenemende beroep op het stelsel nam echter niet af. Wel veranderde de houding tegenover uitkeringen. Door deze lager te maken ging men er vanuit dat het stelsel een meer activerende werking zou krijgen, een trend die in de jaren ’90 werd voortgezet.304 Begin jaren ’90 werden er een reeks wetten ingevoerd met wederom als doel het verlagen van het beroep op het stelsel. Dit keer was de aanpak pragmatischer wat al aan de

302


303

Ibidem, 65-68.

304

Ibidem, 69-71.

64

namen van de wetten af te leiden valt. De wet Terugdringing Arbeidsongeschiktheidsvolume (TAV) gaf werkgevers een boete voor afvloeiing naar de WAO en een bonus voor het in dienst

nemen

van

arbeidsongeschikten.

Wetten

als

Terugdringing

Beroep

op

Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (TBA) en Terugdringing Ziekteverzuim (TZ) hadden een vergelijkbare insteek.305 Belangrijker dan deze incidentele wetgevingen was de herziening van de OSV. In 1995 werd de nieuwe Organisatiewet sociale verzekeringen (nOsv) ingesteld. Deze wet had als doel het scheiden van toezicht en uitvoering, de uitvoering zou voortaan meer marktwerking moeten kennen. De exacte nieuwe samenstelling is te gecompliceerd om hier integraal op te nemen. De herzieningen kwamen samengevat neer op het verminderen van de invloed van werknemers- en werkgeversorganisaties. Uitvoerende instanties concurreren vanaf 2001 onderling voor contracten. De marktwerking daarvan heeft als doel mensen met een uitkering weer zo snel mogelijk aan het werk te krijgen.306 In deze beschouwing van de Nederlandse verzorgingsstaat valt een aantal dingen op. Ten eerste dat de totstandkoming van een bepaalde type verzorgingsstaat inderdaad zoals Esping-Andersen aangeeft een samenspel is van klasse mobilisatie, politieke coalitievorming en gouvernementele institutionalisatie. De Nederlandse verzorgingsstaat begint langzaam vorm te krijgen door de wens van werkgevers en werknemers voor een algemene verzekering. Dan wordt snel duidelijk dat er een ideologische splitsing is over de uitvoering van een dergelijk systeem. Er vormen coalities die zich daarna in een patstelling bevinden. De situatie wordt opgelost door de uitvoering van het stelsel institutioneel te verankeren en de uitvoering buiten de politiek te houden. Een tweede opvallend gegeven is dat reducties in uitkeringen puur rekenkundig zijn, aan achterliggende principes wordt niet getornd. Deze conclusie wordt in verschillende bronnen

herhaald.

Zo

concludeert

Bannink:

“niet

het

principe

van

sociale-

zekerheidsregelingen is ter discussie gesteld maar vooral de institutionele structuur”. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) voegt toe: “dertig jaar na een stroom van kritische studies en een aantal economische crises, is er nog steeds sprake van een vitale verzorgingsstaat, die ook, zo blijkt keer op keer uit opinieonderzoek, kan rekenen op een grote aanhang onder de bevolking”.307

305


306

Ibidem, 73-78.

307


65

Zoals alle westerse verzorgingsstaten is ook Nederland geen ideaaltype. Door unieke historische omstandigheden ontstond er een hybride stelsel. Het is niet vanzelfsprekend Nederland in het sociaal-democratische cluster te plaatsen.308 De WRR benadrukt de Biscmarckiaanse (corporatistische) kenmerken van het Nederlandse stelsel.309 Romke van der Veen sluit zich hier bij aan. De uitvoering is lange tijd voornamelijk corporatistisch van aard geweest.

Ter

herhaling,

een

corporatistische

verzorgingsstaat

tracht

bestaande

machtsverhoudingen te bewaren door zorg in eerste instantie een zaak te maken van bestaande sociale verbintenissen.310 In Nederland werd het beleid lange tijd uitgevoerd door de sociale partners. Men schuwde overheveling van bepaalde verantwoordelijkheden naar de overheid. Bovendien kende Nederland tot aan de mid-jaren ‘80 geen beleid voor arbeidsparticipatie van vrouwen en overheerste de opvatting van één kostwinner per gezin. Dit zijn typische corporatistische kenmerken.311 Toch constateren ook de meest kritische auteurs dat Nederland zeker sociaaldemocratische kenmerken heeft. De initiële opzet van een stelsel van sociale zekerheid was pragmatisch van aard, een reactie op groeiende risico’s van arbeidsparticipatie. Hoewel de suggesties van de commissie van Rhijn nooit direct zijn overgenomen deden ze na 1952 alsnog hun intrede onder het stelsel van de OSV. Toen de economie het toeliet veranderde de opvattingen over een minimum bestaansniveau naar een visie dat iedereen moest kunnen genieten van een middenklasse inkomen. Die opvatting is typerend voor een hoge score op sociaal-democratische kenmerken in de typologie van Esping-Andersen. Het breekt bestaande sociale arrangementen die onder het corporatistische stelsel beschermt worden juist door. Het gaat eveneens veel verder dan een marktmechanisme dat het liberale systeem tracht aan te vullen. Hoewel de toepassing van het model van Esping-Andersen niet onproblematisch is gebleken gaat de koppeling tussen nationaal sociaal beleid en ontwikkelingssamenwerking volgens Noël en Therién om een “positive commitment” aan bepaalde normen en waarden, “the capacity of a society to accept and institutionalize nonmarket principles of income distribution”.312 De mate waarin deze principes aanvaard worden bepalen de plaats binnen het 308

Erik de Gier en Machteld Ooijens, ‘The Dutch Welfare State and Social Security System’in: de Gier ed,

Dutch Welfare Reform in an Expanding Europe: the neighbours’ view (Amsterdam 2004) 15-35, aldaar, 19-20. 309


310


311


312

Noël en Therién, ‘From Domestic to International Justice’, 549.

66

schema van Esping-Andersen. Regelingen als de ABW, AOW en WAO gaan duidelijk voorbij aan marktprincipes en hebben bovendien een herverdelende werking. Ook in tijden wanneer de verzorgingsstaat onder veel kritiek kwam te staan bleven deze regelingen overeind. De positionering van Nederland in het cluster sterk sociaal-democratische landen is daarmee terecht. De indeling van Esping-Andersen is gemaakt tussen 1971 en 1989 dus een actualisering is noodzakelijk. Toen de kosten van het Nederlandse systeem steeds hoger werden en houdbaarheid een vraagstuk werd is het stelsel herzien. Randjes vet werden getrimd en het destijds noodzakelijke compromis uit 1952 werd aangepast.313 Met deze aanpassing kan gesteld worden dat de uitvoering verschoven is van een corporatistische naar een liberale door het beperken van de rol van de sociale partners en bevordering van marktwerking. Dit betrof echter de uitvoering en niet de principes die daar aan de grondslag van staan.314 De toewijding aan de sociaal-democratische waarden lijkt overeind te zijn blijven staan. Wel is duidelijk dat er aan het universalisme is ingeboet. De graadmeter die EspingAndersen daarvoor gebruikte was het percentage van de beroepsbevolking wat aanspraak kon maken op sociale voorzieningen. Om beleid meer activerend te krijgen en de kosten te drukken werden selectiecriteria strenger. Het percentage van de beroepsbevolking dat aanspraak kon maken werd daarmee kleiner en dus zal Nederland aan universaliteit wellicht een punt hebben moeten inleveren. De exacte berekening daarvan valt buiten de omvang van dit werk. Hier volstaat het de lijn van de typering door te trekken. De eerder getrokken conclusie dat er nog steeds sprake is van een vitale verzorgingsstaat is daarin leidend. Met de vaststelling van sociaal-democratische normen en de conclusie dat deze normen in voldoende mate aanwezig zijn in Nederland is het mogelijk om de hypothese verder te gaan toetsen. In navolging op Noël en Therién zal er eerst nogmaals een controle plaatsvinden: een vergelijking van de ontwikkelingen in uitgaven aan nationale sociale zekerheid en internationale hulp. Daarop volgt een analyse van de mate waarin het Nederlandse hulpbeleid is geïnstitutionaliseerd. De mate en wijze van institutionalisering zijn van belang omdat het kan aantonen of er overeenkomsten zijn in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat en OS. Met andere woorden: weerspiegelt de institutionalisering de norm? 313


314

Romke van der Veen, ‘De Ontwikkeling en Recente Herziening van de Nederlandse Verzorgingsstaat’ in :

Trommel ed, De Herverdeelde Samenleving: ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat (Amsterdam 2004) 23-47, aldaar, 39.

67

Na de instituties zal ik de mate van universaliteit in het Nederlandse OS-beleid belichten. Noël en Therién zien dit als een belangrijk element vooral wanneer er veranderingen optreden in OS of sociaal-beleid. Veranderingen illustreren namelijk welke logica toegepast wordt en of deze in de twee beleidsvormen overeen komt. Als een staat bijvoorbeeld meer OS-beleid invoert gebaseerd op nutsfunctie kan dit een koerswijziging richting Liberalisme betekenen.315 Deze toetsing bekijkt welke norm aan de grondslag stond voor de keuze van landen. Een zeer universeel OS-beleid is een indicator dat het sociaaldemocratische normen zijn die geprojecteerd worden op internationaal niveau, en niet corporatistische of liberale. Daarop aansluitend zal ik als laatste de mate van solidariteit van het Nederlandse OSbeleid testen. Solidariteit is een kernfactor van sociaal-democratische waarden en als OS inderdaad een projectie is van sociaal democratische normen moet dit blijken uit het beleid.316 In wezen draait de gehele toetsing daarmee om de vraag of het inderdaad sociaaldemocratische normen zijn, en geen andere. Dat zal moeten blijken uit toetsing op deze drie deelgebieden in navolging op de stukken van Noël en Therién en Esping-Andersen.

3.4 - De hypothese getoetst: sociaal-democratische normen en Nederlandse OS In navolging van een case-studie die Noël en Therién zelf hebben uitgevoerd op Canada volgt hieronder een grafiek waarin de bestedingspercentages van nationale zorg en internationale hulp vergeleken wordt.317 De grafiek geeft op de meest eenvoudige wijze het verband tussen de verzorgingsstaat en OS weer. Het is daarmee in eerste instantie een toetsing van de hypothese. Als de ontwikkelingen te veel uiteen lopen is het direct duidelijk dat er geen koppeling is tussen nationale sociale uitgaven en ontwikkelingshulp. Daarnaast kan de grafiek als kapstok dienen wanneer blijkt dat er belangrijke veranderingen zijn waargenomen die een nadere blik vereisen. Het is duidelijk dat er een ontwikkeling waar te nemen is die overeenkomsten vertoont. Beide percentages nemen vanaf de mid-jaren ’60 een vlucht om begin jaren ’80 te pieken. Voor beide zet er vervolgens een daling in. Het percentage van OS begint iets eerder te dalen, rond 1988 onder het bewind van Bukman. De vrijval van uitkeringen zet rond 1991 in in overeenstemming met met de nOSV. ODA blijft in de jaren ’90 stabiel hangen rond de

315


316


317


68

0,8% van het Bruto Nationaal Inkomen (BNI). De overeenkomsten zijn opvallend maar zoals Noël en Therién aangeven verklaren ze vrij weinig op een dieper niveau. Daarvoor moet er dieper gekeken worden naar de institutionele kenmerken van Nederland.318 Met andere woorden, komen de principes van universalisme nationaal en internationaal overeen? Is het Nederlandse OS-beleid een internationale projectie van een nationale norm?

Bronnen: http://stats.oecd.org/qwids/ en http://statline.cbs.nl/ geraadpleegd op 26-10-2010

319

3.5 - Institutionalisering van het Nederlandse OS-beleid De gezamenlijke stijging van beide percentages uit de jaren ’60 kan eenvoudig verklaard worden. Zoals duidelijk werd uit de bespreking van de Nederlandse verzorgingsstaat kwam universele zorg pas na 1952 op gang. Wetgevingen richtten zich eerder voornamelijk op werknemers, dekking voor iedereen werd vanaf eind jaren ’50 ingevoerd.320 De drie indicatoren die Esping-Andersen gebruikt voor sociaal-democratische kenmerken zijn de universele dekking voor ouderdom, ziekte en werkloosheid.321 In 1967 zijn alle drie risico’s

318

Alain Noël en Jean-Philippe Therién, ‘Welfare Institutions and Foreign Aid: domestic foundations for

Canadian Foreign Policy’, Canadian Journal of Political Science 3 (1994) 529-558, aldaar, 537-541. 319

Uitkeringen zijn het totaal van: arbeidsongeschiktheid, werkloosheid, AOW, AKW, ziektekostenverzekering,

ABW, Pensioen en overige sociale voorzieningen. 320


321

Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, , 70.

69

gedekt met de AOW, AWW en WAO.322 Die veranderingen zijn duidelijk waar te nemen in de grafiek. Rond 1965 wanneer de eerste minister voor Ontwikkelingssamenwerking aangesteld word beginnen hulpvolumes drastisch te stijgen. Zoals in hoofdstuk één al besproken is veranderd ook de houding tegenover toevoeging van het bilaterale kanaal. Zowel internationale hulp als uitkeringen beginnen mid-jaren ’60 aanzienlijk te groeien. Het ging op dat moment echter erg goed met de economie wat de groei voor een deel verklaart. Het gaat hier echter om de institutionalisering van normen en ook deze maakte in de jaren ’60 en ’70 grote sprongen vooruit. De aanstelling van een minister voor Ontwikkelingssamenwerking is een belangrijk gegeven in de institutionalisering van OS. Onder de maatschappelijke druk begin jaren ‘60 van werkgevers en burgerinitiatieven als de NOVIB begon interesse voor OS te groeien in de Tweede Kamer, met name onder confessionele en sociaal-democratische partijen. Men begon te pleitten voor betere coördinatie van hulp en voor een algemene filosofie daarachter.323 De ambtelijke strijd die op de groeiende interesse volgde is al in hoofdstuk twee uitvoerig besproken. Het is hier van belang te melden dat dit gepaard ging met druk vanuit tweede kamerpartijen die de verantwoordelijkheid voor OS onder één bewindsman wilden brengen. Door een historisch specifieke samenloop van omstandigheden werd dit een minister zonder portefeuille.324 Ontwikkelingshulp viel in eerste instantie onder BuZa en de instelling van een nieuwe functie zou het afkalven van de macht van minister Luns betekenen. Dit is de reden geweest dat men in eerste instantie begon met een staatsecretaris en tevens waarom de minister voor OS er een was zonder portefeuille. Het gebrek aan eigen departement maakte de post vrij zwak maar tijdens de formatie van het kabinet-Biesheuvel besloot men wederom voor een ministerschap zonder portefeuille.325 OS wordt daarmee in feite geregeld door een “coördinerend bewindsman”.326 Dat betekent dat de minister voor OS pas een plan kan uitvoeren na overleg met de verantwoordelijke instanties die onder andere ministeries vallen. De ministers van Financiën, BuZa en EZ hebben daarmee veel invloed over het beleid. 327 322

Respectievelijk: AOW 1957, AWW 1959, WAO 1967, Bannink, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale

Zekerheid’, 61. 323


324

Ibidem, 134-135.

325


326


327

Ibidem, 97-99.

70

Na de tweede aanstelling van een minister zonder- is er weinig sprake meer geweest van een minister met portefeuille zoals dat bijvoorbeeld in Duitsland en Engeland het geval is. Bovendien heeft het DGIS controle over zowel uitvoering als beleid. In de meeste landen uit het sterk sociaal democratische cluster zijn deze taken gescheiden en is er een aparte uitvoerende institutie. Daar staat tegenover dat de invloed over OS van diverse andere ministeries beperkt was vanaf begin jaren ’70.328 In de literatuur komen pleidooien voor verandering van deze structuur voornamelijk van kritische buitenstaanders. Van binnen de regering bestaat er geen druk voor een herziening die OS op dit niveau steviger wil verankeren. Rond 2000 was er voor OS nog steeds geen wettelijke basis in Nederland.329 Belangrijker dan de institutionalisering van het hoofd van OS is het vastgestelde bijdragenspercentage. De toename van belangstelling van hulp uitte zich binnen de Tweede Kamer ook in verzoeken om meer geld, in het bijzonder door het parlementslid Ruygers. Met de aanstelling van Bot in 1965 werd tijdens de formatie de 1% norm “in principe” aanvaard.330 In de praktijk lagen de Nederlandse bijdragen rond 1965 eerder rond de 0,5% van het NNI. Minister Udink wist de uiteindelijke norm van 1% van het NNI in de praktijk te verzekeren.331 Hieruit blijkt dat het gegeven hulppercentage grotendeels voortkwam uit het persoonlijke gezag van de Minister voor OS en dat de institutionele vaststelling vrij zwak was. De vloeibaarheid, of gebrekkige vastlegging, van het bijdragenspercentage blijkt een thema te zijn. De 1,5% van het NNI die onder Pronk werd ingesteld stamde uit het Keerpunt 1972, een verkiezingsprogramma van de PvdA, PPR en D’66 waarin oorspronkelijk een streven werd geuit naar een bijdrage van 2% van het NNI.332 De praktische realisatie van dit streefgetal vond pas in 1976 plaats ondanks de brede politieke steun.333 Na Pronk hield men formeel vast aan het percentage maar daalde het toch tot net onder de 1,5% NNI. Doordat het ambtelijke apparaat relatief traag groeide ten opzichte van het budget ontstond er een stuwmeer van onbestemd ontwikkelingsgeld. Minister van Financiën Ruding was het hier niet mee eens en claimde het bedrag terug in het kader van bezuinigingen. Onder Bukman werd de 328

329

Hoebink, ‘Verschuivende Vensters’, 14-15. Leo van Maare, ‘Coherentie in de Ontwikkelingssamenwerking: hoe verder?’, Internationale Spectator 2

(2003) 81-86, aldaar 84-86. 330 331

332 333

Kuitenbrouwer, De Ontdekking van de Derde Wereld, 141. Ibidem, 141-144. Malcontent en Nekkers, ‘Inleiding’, 33. Brandsma en Klein, Jan Pronk, 51-52.

71

1,5% weer als vanouds gehaald.334 Zoals al in hoofdstuk twee duidelijk werd vervuilde het budget vervolgens onder Pronk’s twee termijn om uiteindelijk te bezwijken onder een permanente bezuiniging. Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat de opkomst van OS-instituties samenviel met die van binnenlandse sociale voorzieningen. Gekoppeld aan de grafiek uit paragraaf 3.4 valt op dat wanneer de verzorgingsstaat goed op stoom komt het OS-beleid volgt. Wel moet geconcludeerd worden dat de institutionalisering vrij zwak is gebleken. De politiek praktische oplossing van een minister zonder portefeuille is altijd vastgehouden. Uit de bovenstaande twee alinea’s wordt bovendien ook nog duidelijk dat belangrijkste institutionalisering, het vaste percentage, afhankelijk was van het individu en niet het ambt. Met andere woorden het percentage, wat als getal niet vatbaar is voor meerdere uitleggingen, is in de praktijk toch blootgesteld aan allerlei factoren die er invloed op uitoefenen. Dit verklaart dan ook de grilligheid van de grafiek aan het begin van deze paragraaf. Ondanks de relatieve zwakte van OS-instituties spreekt het bovenstaande voor een norm achter de gemaakte keuzes. Het percentage was in verhouding tot andere hulpgevende landen zeer hoog. De oorsprong van het getal was een suggestie uit een progressief links verkiezingsprogramma. Daaruit valt af te leiden dat Nederlandse normen aan de grondslag lagen voor de vaststelling van het percentage, beleidsmakers trokken hun eigen lijn en lieten zich niet leiden door de internationale praktijk van dat moment. Hoewel de aanstelling van de minister zonder portefeuille een politiek compromis was waren er ook andere opties. Men had kunnen kiezen voor een OS-beleid als onderdeel van BuZa of EZ en zoals hoofdstuk 1 en 2 duidelijk maakten was een aparte minister voor OS geen vanzelfsprekendheid.

334


72

3.6 - De mate van universalisme in het Nederlandse OS-beleid Sociaal-democratische kenmerken tonen zich in de “graad van universalisme” in het model van Esping-Andersen.335 Dat uit zich in het percentage van de beroepsbevolking die gedekt worden onder regelingen voor werkloosheid, ziekte en ouderdom.336 De hypothese volgend zou dus moeten blijken dat Nederland aan veel landen gaf en dat in de selectie van die landen solidariteit voorop stond. Het gaat hier immers om een internationale projectie van een nationale norm.

Bron: Schulpen en Klem, Wegwijs in de Wereld van de Hulp.

Aan de grafiek vallen een aantal zaken op. Ten eerste dat Nederland aan veel landen geeft. Vanaf 1969 waarin Udink de 1% norm weet waar te maken schiet het aantal ontvangende landen omhoog waarna het vanaf 1975 lange tijd niet meer onder de honderd landen komt. Met ruwweg 100 landen met de status van gemiddeld tot lage scores op de Human Development Index (HDI) sinds de jaren ’80 zijn dat dus nagenoeg alle minder ontwikkelde landen.337 De werkelijkheid ligt iets genuanceerder. Nederland werkt sinds 335

Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, 77.

336

Ibidem, 78.

337

http://hdr.undp.org/en/statistics/indices/hdi/ geraadpleegd op 22-10-2010.

73

Udink met een concentratielandenbeleid. Dat betekent dat aan de hand van selectiecriteria een kleine groep landen meer hulp krijgen dan de rest. Het aantal landen uit deze groep schommelt vanaf begin jaren ’70 tussen de 10 en 25.338 Bepaalde landen konden dus rekenen op meer solidariteit dan de rest. Armoede was echter wel vaak leidend in selectie van deze landen.339 Een tweede opvallendheid heeft betrekking op de zojuist genoemde selectiecriteria die voor het eerst onder Udink helder gemaakt worden.340 Deze waren vaak onderwerp van hevig debat maar zoals de grafiek duidelijk maakt deden ze er nauwelijks toe.341 Vanaf 1975 geeft Nederland aan meer dan honderd landen hulp en pas rond 1999 duikt de grafiek onder dat aantal. Dit spreekt voor de hypothese dat er sprake is van een geïnstitutionaliseerde norm. Invloed van individuele beleidsmakers valt met moeite af te lezen aan de grafiek en van een trendbreuk kan eigenlijk alleen gesproken worden in 1996. Deze daling correspondeert met de vermindering van het OS budget naar 0,8% van het NNI die besproken is in hoofdstuk twee. Een nadere beschouwing van de verlaging naar 0,8% is wenselijk. Het universele karakter van zowel de Nederlandse verzorgingsstaat als het Nederlandse OS-beleid leed eind jaren ’70 tot een beheersbaarheidvraagstuk. Veranderde maatschappelijke omstandigheden leidden tot een alsmaar groeiend beroep op uitkeringen tot aan het punt dat men maatregelen ging treffen om dit beroep terug te dringen. In een opvallende parallel is eenzelfde trend te ontdekken in het OS-beleid. Eind jaren ’70 wordt Pronk, die het beleid aanzienlijk uitbreidde, opgevolgd door minister De Koning die het efficiëntie motief introduceerde zoals bleek uit hoofdstuk één. Zijn opvolgers, eigenlijk tot aan het heden met een intermezzo van Pronk, spraken allen in vergelijkbare termen. Eegje Schoo was de meest opvallende proponent van het schrappen van landen en het ombuigen van het OS-beleid richting Nederlandse economische belangen zoals duidelijk werd uit hoofdstuk één en twee. Uit hoofdstuk twee bleek echter dat het vooral bij wensen bleef en dat haar beleidsvoornemens weinig doorvoering in de praktijk zagen. De wensen van één minister bleken dus niet afdoende om afbreuk te doen aan de bestaande normen. Dat normen cruciaal blijken wordt ook duidelijk wanneer gekeken wordt naar het tweede termijn van 338

Hoebink, Geven is Nemen, 60; Hoebink, ‘Van Wervelwind tot Nachtkaars?’191-192; Lau Schulpen, ‘All in

the Name of Quality: Dutch development co-operation in the 1990s’ in Paul Hoebink ed, Perspectives on European Development Co-operation (Londen 2005) 406-448, aldaar 425. 339


340


341

Schulpen, ‘All in the Name of Quality’, 421. Voor een overzicht van deze criteria, zie bijlage 2.

74

Pronk, toen was er sprake van een omgekeerde situatie. Toen hij aantrad was inmiddels de stelselherziening van 1987 doorgevoerd en verschillende incidentele maatregelen in een poging te bezuinigen op publieke uitgaven. Ondanks een sterke minister die geen intenties had hulp te beperken gebeurde dat toch. In eerste instantie door groeiende budgetvervuiling maar rond de periode van de invoering van de nOSV wordt dan ook uiteindelijk het budget permanent verlaagd naar 0,8% van het BNP. Een laatste bevestiging van de invloed van normen boven beleidsmakers kan worden gevonden in de beleidsperiodes van Eveline Herfkens en Agnes van Ardenne. In hoofdstuk twee viel voor beide beleidsmakers op dat zij zeer strenge eisen stelden aan de toelating van landen en dat geen van beiden deze criteria uiteindelijk eenduidig toepasten. Wil Hout merkte daarover op dat de eisen niet strookten met de wens tot een substantieel OS-beleid.342 De herzieningen werden ingegeven door veranderingen in het internationale paradigma zoals eerder besproken. De wens tot een substantieel beleid moet dan gezocht worden in Nederlandse normen. Een van de belangrijkste conclusies die getrokken kan worden uit het bovenstaande betreft de taal van selectie. Volgens Noël en Therién kan het verband tussen de verzorgingsstaat en hulp het best aangetoond worden wanneer dezelfde logica in beiden wordt toegepast.343 Dat lijkt in Nederland het geval te zijn. In de literatuur komen vrijwel geen pleidooien vanuit Nederlandse beleidsmakers voor om hulp te schrappen, verminderen of anderzijds aan te passen omdat het te veel geld kost. Pas wanneer men de uitgaven van de verzorgingsstaat onder de loep gaat nemen en begint met bezuinigen komen beperken van OS überhaupt ter sprake. Het beperken van OS gebeurt daarop met exact hetzelfde taalgebruik met termen als efficiëntie, realistisch maken, kwaliteit en selectie. In de verzorgingsstaat ging het ook om selectie, activering (bijna op één lijn met Good Governance) en problemen met beheersing. Dat Nederland een universeel OS-beleid voerde staat buiten kijf. Na de toevoeging van het bilaterale kanaal was het aantal landen waaraan Nederland doneerde vanaf begin jaren ’70 meteen overweldigend. Zelfs wanneer er bezuinigd moet worden blijft Nederland aan veel landen geven. Wanneer de bezuinigingsdrang piekt onder Pronk en het bijdragenspercentage omlaag gaat valt op dat het aantal landen inderdaad afneemt en dat deze trend in ieder geval in intenties door Van Ardenne en Herfkens wordt voortgezet. Van laatstgenoemden werd in

342


343

Noël en Therién, ‘Welfare Institutions and Foreign Aid’, 555.

75

hoofdstuk twee al duidelijk dat zij in ieder geval nog steeds de wens hadden tot een substantieel OS-beleid.

3.7 - De solidariteit van het Nederlandse OS-beleid Een goede indicator van de mate van solidariteit is simpelweg gegeven hulp als percentage van het BNI. Deze indicator vangt namelijk ook andere indicatoren zoals multilateraliteit, hoge giften tot lening ratio en ongebonden hulp.344 Dit gegeven is in het bijzonder geschikt voor kwantitatieve analyse. Wellicht ten overvloede is een grafiek van dit percentage toegevoegd. En passant is al meerdere malen vermeld dat Nederland inderdaad in de top van wereldwijde hulpgevers staat, bij dezen een bevestiging. De ruwe indicator steunt dus het gegeven dat Nederland hulp geeft vanuit solidaire overwegingen. Hier is er de ruimte om er in diepte op in te gaan.

Bron: http://stats.oecd.org/qwids345

344 345

Noël en Therién, ‘Welfare Institutions and Foreign Aid’, 538. Denemarken, Zweden, Finland en Noorwegen zijn gekozen vanwege hun positie in de tabel van Gosta

Esping-Andersen. De directe uitzondering op de hypothese lijkt Finland te zijn. Voor een verklaring daarvoor wil ik verwijzen naar From Domestic to International Justice van Noël en Therién.

76

Uit de bespreking van binding in hoofdstuk één bleek de herhaalde wens tot ongebonden hulp. In de praktijk blijkt echter een genuanceerder beeld. Nederlandse hulp begon gebonden, aanbesteding in Nederland was verplicht. Dit kwam voornamelijk omdat het binding onder EZ viel, specifiek onder de BEB. De wensen die bleken uit de beleidsstukken waren dus inderdaad niet meer dan wensen gezien het ministerschap zonder portefeuille wat enkel een coördinerende taak had.346 Het zou dus een sterke minister voor OS vereisen om hier verandering in aan te brengen. Onder Pronks eerste termijn wordt er een begin gemaakt aan de ontbinding van hulp. Hij wist de verantwoordelijk voor binding weg te trekken bij het BEB. Dit ging stapsgewijs door eerst een deel van de hulp partieel te ontbinden. De Koning voerde dit beleid verder door en sindsdien liep het niveau van ongebondenheid verder op. Cijfers zijn helaas lastig te vinden.347 Kuitenbrouwer schat dat in 1978 nog 73% van alle hulp gebonden was. In 1983 nog 56% en vier jaar later in 1987 nog maar 30,5% geheel gebonden, 33,7 was partieel gebonden wat verplichte aanbesteding betekende of in Nederland of in een minder ontwikkeld land.348 In de jaren ’90 bestond de Nederlandse hulp voornamelijk uit giften.349 Het bindingspercentage was anno 2007 bijna 0% en daarmee geeft Nederland in vergelijking met andere donoren het minst gebonden hulp.350 Het bovenstaande wordt bevestigd door de Commitment to Development Index (CDI) van 2010. Deze index schat zoals de naam aangeeft de toewijding van landen aan ontwikkeling in. Dit wordt in algemene zin gedaan door een combinatie van een zevental factoren waar hulp er slechts één van is. Hulp kan echter ook geïsoleerd worden als factor en daarmee kan de kwaliteit van hulp bekeken worden. De index voor hulp is een samenstelling van het totaal gegeven hulp met strafpunten voor het geven aan corrupte landen, overbelasting van ontvangers met veel kleine projecten en binding van hulp. Hierin scoort Nederland bijzonder hoog en staat op een derde plek onder Zweden en Denemarken. Dit geld eveneens voor de algemene score.351 Helaas kunnen de indicatoren, van de subfactor hulp, niet los beschouwd worden.

346


347

Hoebink, ‘Verschuivende Vensters’, 34.

348


349

Hoebink, ‘Verschuivende Vensters’, 34.

350

Paul Hoebink, ‘Variaties op een Geschiedenis’, Internationale Spectator 3 (2007) 161-162, aldaar 161.

351

http://www.cgdev.org/section/initiatives/_active/cdi/ geraadpleegd op 08-11-2010.

77

Een korte blik op de ontvangers van Nederlandse hulp bevestigt nogmaals een solidaire instelling. In het begin kregen laag tot middel inkomenslanden nog het meest maar vanaf 1976 gaan de twee groeperingen gelijk op. De uitschieters richting de minst ontwikkelde landen nemen alsmaar toe totdat ze na 2000 veruit de grootste ontvanger zijn. Hogere tot middel inkomenslanden ontvangen verhoudingsgewijs veruit het minst.

Miljoenen dollars in constante prijzen. Bron: http://stats.oecd.org/qwids

Conclusie De gestelde hypothese: het Nederlandse OS-beleid is een internationale projectie van nationale sociaal-democratische normen moet gebaseerd op het voorgaande aangenomen worden. Hoewel het model van Esping-Andersen niet onproblematisch bleek te passen op de Nederlandse historisch unieke omstandigheden kon toch vastgesteld worden dat er van de positieve toewijding aan sociaal-democratische principes sprake was. De principes vinden hun weg direct terug in het Nederlandse OS-beleid en het voornaamste bewijs daarvan is te vinden in een gezamenlijke opkomst en economisch gemotiveerde reorganisatie. De sociaal-democratische principes gaan er vanuit dat iedereen het recht heeft op een minimum bestaansniveau. Deze norm ontstond tijdens de industriële revolutie toen arbeid steeds meer een goed werd en kostwinning blootgesteld werd aan de grillen van het kapitalistische marktstelsel. Van daaruit werd het de basis voor een bepaalde manier van denken over de verzorgingsstaat die zijn doorwerking in veel westerse democratische staten 78

heeft gehad. Met de opkomst van algemeen stemrecht kreeg deze norm steeds meer een universalistisch karakter. Nadat deze principes binnen Nederland waren vastgelegd werd er al snel, en inderdaad door sociaal democraten eerder, over de grenzen gekeken. De voornaamste proponenten van de verspreiding van deze norm zijn toch wel Meijer en Pronk geweest. Uit hun redeneringen wordt één ding heel duidelijk: het wereldwijde kapitalistische systeem is oneerlijk, en mensen moeten daarvan beschermd worden. In hoofdstuk twee werd duidelijk dat de invloed van een selecte groep socialistisch georiënteerde ambtenaren cruciaal was in de vormgeving van het Nederlandse OS-beleid in de jaren ’50 en ’60. Deze groep uitte hun ideeën door te pleitten voor een puur multilateraal beleid en te stellen dat hulp bovenal altruïstisch gemotiveerd moest zijn. Hoewel dit zeker zijn doorwerking had in de jaren ’60 moesten deze argumenten toch ruimte maken voor een economische draai aan OS. Desalniettemin bleek ook toen nog uit de stukken dat menselijke solidariteit en lotsverbondenheid het Leitmotiv bleef. Vooral uit Pronk’s woorden dat OS slechts een doekje voor het bloeden is komt de projectie van sociaal-democratische normen het meest duidelijk naar voren. Hij zag het liefst een globale herverdeling van welvaart en vond dat dit dan ook het doel voor het gehele Nederlandse buitenlandse beleid moest zijn. Dit is niets minder dan het toepassen van exact dezelfde norm die Nederland voor haar eigen burgers toepast op internationaal niveau. Gezien de invloed van Pronk op het Nederlandse OS-beleid is dit niet zomaar een leuke vermeldenswaardigheid. Onder zijn eerste bewind ging het bijdragenspercentage omhoog, het aantal landen waarmee bilaterale betrekkingen werden onderhouden en werd er een stevig begin gemaakt aan de ontbinding van de Nederlandse hulp. Kortom alle elementen waaruit een sociaal-democratisch internationaal hulp beleid zou moeten blijken en al deze drie zijn aangetoond in dit hoofdstuk. De hypothese test echter geen partijpolitiek of individuele invloed maar een norm. Na Pronk wordt langzaam duidelijk dat de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat steeds meer een punt van discussie werd. Met enige vertraging werkt dit ook door in het OSbeleid maar niet één op één. Hoewel het taalgebruik van efficiëntie en haalbaarheid overeenkomsten kent bleek het OS-beleid toch vooral consistent. Ondanks de soms felle retoriek dat het OS-beleid op de schop moest bleef Nederland 1,5% van het NNI afstaan aan zeer veel landen. Pas wanneer binnenlandse zorg stevig herzien werd richting een meer liberale insteek met marktwerking ging het percentage omlaag. Dat de verhouding tussen de verzorgingsstaat en OS sterk is bleek wel uit het gegeven dat het onder Pronk gebeurde en

79

bovendien na in eerste instantie enkel vervuiling te zijn. Hoe sterker de norm vervaagde hoe meer het budget afkalfde. Een gegeven wat tot nu toe relatief onderbelicht is gebleven en slechts zijdelings vermeld is de consistentie van het Nederlandse OS-beleid. Wanneer even tijdelijk alle context vergeten wordt, geen individuele ministers, geen economische recessies, geen veranderende retoriek maar OS bekeken wordt vanuit het perspectief van een alien, een complete leek. Diegene ziet dat er vanaf de mid-jaren ’60 veel geld vloeit van Nederland naar minder ontwikkelde landen. Dat de hoeveelheid geld eigenlijk bijna alleen maar groeit en dat het in de jaren ’90 wat minder wordt. Voor de buitenstaander die geen weet heeft van de interne rumoer is het een aardig stabiel plaatje en niet direct iets om zich over op te winden, het lijkt alsof Nederland een plan heeft en dat simpelweg uitvoert. Aan het einde van hoofdstuk drie weet de lezer van dit werk echter beter. Het Nederlandse OS-beleid kende een moeilijke start met interne machtsstrijden, onderging kritiek van maatschappelijk betrokken links en zakelijk rechts, kreeg steeds meer kritiek vanuit academische, journalistieke en beleidsmakende kringen en onderging internationaal gezien steeds weer veranderingen in het paradigma. Ondanks al deze moeilijkheden ziet het Nederlandse OS-beleid er behoorlijk stabiel uit. Zoals uit dit hoofdstuk is gebleken is het veilig te stellen dat deze schijnbare stabiliteit hoofdzakelijk voortkomt uit het een nationale norm. Deze conclusie bevestigd het liberale beeld van Internationale betrekkingen: het Nederlandse buitenlandse beleid wordt gevormd door interne consensus. Door van binnen naar buiten te kijken kon het gedrag van een land op internationaal niveau verklaard worden. Hulp is voor Nederland geen instrument ter uitbreiding van macht maar een uiting van sociaal-democratische normen. De centrale rol die deze normen hebben gespeeld en de aansluiting met internationale hulpinstituties die uit hoofdstuk 2 bleken suggereren echter dat dit hoofdstuk meer aansluiting vindt bij het Neo-Liberalisme geassocieerd met Robert Keohane. Neo-Liberalisme probeert samenwerking onder anarchie te verklaren. Daarin hebben regimes, constructies vanuit ‘sets of implicit or explicit principles, norms, rules and decision making procedures around which actors’ expectations converge in a given area of international relations’ een centrale rol.352 Zoals duidelijk is geworden uit hoofdstuk 1 en 2 is

352

Christian Reus-Smit, ‘Constructivism’, in: Burchill ed, Theories of International Relations (Basingstoke

2009) 212-237, aldaar 215.

80

er duidelijk een internationaal OS-regime. Uit dit hoofdstuk bleek dat Nederland een norm aanhangt die aansluiting vindt bij andere landen op internationaal niveau. Daarnaast is een belangrijk kenmerk van Neo-Liberalisme het debat wat zij voeren met Neo-Realisten over absoluut en relatief gewin. Neo-Realisten gaan er vanuit dat staten gedreven worden door de drang te overleven. In een situatie van anarchie geeft dit staten onderling angst voor elkaar. De relatieve verzwakking van een tegenstander is daarmee voor een Neo-Realist winst in de eigen machtspositie. Neo-Liberalen beargumenteren dat deze visie te simpel is en dat staten weldegelijk samen kunnen werken wanneer er absolute voordelen te behalen vallen.353 Dit hoofdstuk ondersteunt deze opvatting: OS wordt door Nederland gegeven vanuit sociaal-democratische principes en is daarmee gericht op het behalen van absoluut gewin. Daarmee specificeert dit hoofdstuk de algemene opvatting van Liberalisme dat het nationale factoren zijn die een grote rol spelen in de totstandkoming van buitenlands beleid. Het illustreert dat de rol van normen daar niet alleen belangrijk in was, maar zelfs leidend kan zijn.

353

Reus-Smit, ‘Constructivism’, 215-217.

81

Conclusie Waarom is ontwikkelingshulp sinds 1950 doorlopend voortgezet door Nederland ondanks gerede twijfel over de ontwikkeling die het beleid dient voort te brengen?

Een van de belangrijkste conclusies uit dit werk is dat het deel uit de vraag, “ondanks gerede twijfel” nauwelijks relevant is gebleken. De twijfel werd in het binnenland voornamelijk geuit door een kleine groep mensen: academici, journalisten en voormalige beleidsmedewerkers en bovendien was dat pas zo vanaf eind jaren ‘70. Steevast blijkt de Nederlandse bevolking achter het OS-beleid te staan al wordt de steun langzaam minder. De beeldvorming wordt voornamelijk bepaald door de DWB, MFO’s en NGO’s. Een tegengeluid is zeldzaam maar dit begint langzaam te komen met auteurs als Linda Polman en Arend-Jan Boekesteijn vanuit de civiele sector en de PVV en VVD vanuit de politiek. In het doornemen van de beleidsstukken zelf is ook wel gebleken dat sommige beleidsmakers hun vragen hebben gesteld bij de doeltreffendheid van OS. Vanaf de jaren ’80 was dit door toenemende eisen voor evaluatie zelfs noodzakelijk. Zoals duidelijk is geworden uit dit werk worden hun twijfels vooral opgevat als een uitdaging, een op te lossen probleem. Daarmee resteert nog wel de vraag waarom dat zo is. Zoals uit hoofdstuk één is gebleken gaven beleidsmakers daar in hun stukken een drietal verklaringen voor: altruïsme, economische motieven en efficiëntie. Aan het eind van dit werk zijn deze drie vondsten goed te plaatsen. De economische redenen waren inderdaad in het begin vrij sterk en hebben een aanzienlijke rol gespeeld in de start van het beleid. Dit motief verdween echter ergens in de jaren ’70. De overgebleven twee zijn het meest interessant eigenlijk omdat het maar één reden is. Uit de stukken was het vaak niet af te lezen maar met de context en de verklaringen uit hoofdstuk drie in acht gehouden is duidelijk dat het efficiëntie motief nauwelijks een motief was. Uit de context wordt duidelijk dat de wens tot een efficiënter beleid voortkwam uit een toenemende mate van evaluaties op het beleid. Uit

hoofdstuk

drie

is

gebleken

dat

deze

evaluatiecultuur

voortkwam

uit

het

beheersbaarheidvraagstuk in de verzorgingsstaat. Het was in feite dezelfde motivatie als altruïsme maar in een kritischer tijdperk. Om hulp voort te zetten was simpelweg een andere vorm van taalgebruik nodig. Altruïsme staat daarmee als hoofdmotivatie nog overeind. Het idee dat iedereen recht heeft op een minimum bestaansniveau is een sociaal-democratisch en daarmee een Nederlandse norm. Deze norm heeft geleid tot een uitgebreid stelsel voor sociale zekerheid in het binnenland en een substantieel hulpbeleid in het buitenland. Met de constatering van de 82

kracht van deze norm is dan ook de hoofdvraag beantwoord. Het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is voortgezet dankzij toewijding aan de sociaaldemocratische norm van universele solidariteit. Het is bovendien een weerbarstige norm die al veel aanvallen heeft overleefd. Na Pronk’s eerste termijn kwamen zowel de verzorgingsstaat als het OS-beleid onder steeds meer druk te staan. Het beheersbaarheidsvraagstuk van de verzorgingsstaat kwam samen op met een groeiende evaluatiecultuur in de OS. In beiden leidde dit uiteindelijk tot bezuinigende maatregelen. Er was kortom een algehele schifting van visie, een significante normvervaging, nodig voordat dit tot stand kwam. Een beetje commentaar van een intellectuele elite, ofwel de gerede twijfel uit de hoofdvraag, zou nooit voldoende gewicht hebben om significante veranderingen te bewerkstelligen. Het huidige kabinet van de VVD, CDA met gedoogsteun van de PVV heeft aanzienlijk bezuinigd op het OS budget. Er werd bijna één miljard geschrapt van een totaalbudget van ongeveer 5 miljard Euro. Dit ging gepaard met de opheffing van een minister voor OS. Dit is een serieuze bezuiniging op een bedrag wat zoals bleek uit deze scriptie lange tijd vooral stabiel bleef. Toch valt op dat er in tijden van een serieuze economische crisis alsnog ongeveer vier miljard Euro overblijft om mensen aan de andere kant van de wereld te helpen. In dit geval was het met name de CDA die opkwam voor bescherming van het OSbudget. Hoe ernstig de economische crisis ook mag zijn, de norm waarvan het beleid een uiting is, heeft nog steeds veel invloed.

83

Literatuurlijst Bannink, Duco, ‘Het Nederlandse Stelsel van Sociale Zekerheid: van achterblijver naar koploper naar vroege hervormer’ in: Trommel ed, De Herverdeelde Samenleving: ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat (Amsterdam 2004) 51-83. Beerends, Hans, 30 Jaar Nederlandse Ontwikkelingshulp 1950-180: zin, onzin, effekten, perspectieven (Nijmegen 1981). Beerends, Hans, De Derde Wereldbeweging: geschiedenis en toekomst (Amsterdam 1992). Brandsma, Margriet en Pieter Klein, Jan Pronk: rebel met een missie (Utrecht 1996). Burchill, Scott, ed, Theories of International Relations (Basingstoke 2009). De Wal, Marieke, Een Sector Onder Vuur: ontwikkelingssamenwerkingsorganisaties en hun strategiën in een veranderende wereld (Amsterdam 2009). Eliaeson, Sven, ‘Max Weber’s Methodology; an ideal type’, Journal of the History of the Behavioral Sciences 28 (2000) 241-263. Eliaeson, Sven, Max Weber’s Methodology: interpretation and critique (Cambridge 2002). Esping-Andersen, Gosta, The Three Worlds of Welfare Capitalism (Cambridge 1990). Evaluatie van de Nederlandse Ontwikkelingshulp: onderzoek verricht in opdracht van de Nederlandse regering, bijlage VI, Werkgroep Evaluatie Ontwikkelingshulp (Tilburg 1969). Galtung, Joseph, Self Reliance: a strategy for development (Londen 1980). Gier, Erik de, Abram de Swaan en Machteld Ooijens, Dutch Welfare Reform in an Expanding Europe: the neighbours’ view (Amsterdam 2004) Handelingen Tweede Kamer, 1083-1984, 18350, Herijking Bilateraal Beleid. Handelingen Tweede Kamer, 1950, 1734, Nota Betreffende de Nederlandse Bijdrage aan het Programma der Verenigde Naties voor Technische Hulp aan Economisch Laag Ontwikkelde Landen. Handelingen Tweede Kamer, 1955-1956, 4334, Nota Inzake de Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Gebieden. Handelingen Tweede Kamer, 1965-1966, 6817, Nota Over de Hulp aan Minder-Ontwikkelde Landen. Handelingen Tweede Kamer, 1966, Nota Hulpverlening aan Minder Ontwikkelde Landen. Handelingen Tweede Kamer, 1973-1974, 12600, Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1974: memorie van toelichting. 84

Handelingen Tweede Kamer, 1974-1975, 13100, Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1975: memorie van toelichting. Handelingen

Tweede

Kamer,

1976-1977,

14100,

Nota

Bilaterale

Ontwikkelingssamenwerking. Handelingen Tweede Kamer, 1976-1977, 14100, Rijksbegroting voor het dienstjaar 1977: bijlage 4 van de memorie van toelichting. Handelingen tweede kamer, 1978-1979, 14800, Rijksbegroting voor het Jaar 1978, 10 Handelingen Tweede Kamer, 1979-180, 15800, Nota Inzake Verbetering van de Kwaliteit van de Bilaterale hulp. Handelingen Tweede Kamer, 1983-1984, 18503, Nota Ontwikkelingssamenwerking en Werkgelegenheid. Handelingen Tweede Kamer, 1988-1989, 20800, Rijksbegroting voor het Jaar 1989, Nota Kwaliteit, een Voorzet voor de Jaren ’90. Handelingen

Tweede

Kamer,

1990-1991,

21813,

Nieuwe

kaders

voor

ontwikkelingssamenwerking in de jaren negentig: een wereld van verschil. Handelingen Tweede Kamer, 1993-1994, 23408, Een Wereld in Geschil: de grenzen van de ontwikkelingssamenwerking verkend. Handelingen Tweede Kamer, 1995, Nota Hulp in Uitvoering: ontwikkelingssamenwerking en de herijking van het bilateraal beleid. Handelingen

Tweede

Kamer,

2003-2004,

29234,

Nota

Aan

elkaar

verplicht,

ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015. Hoebink, Paul ed, Perspectives on European Development Co-operation (Londen 2005). Hoebink, Paul, ‘De Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking onder Paars: gekortwiekt en ontijkt?’, Internationale Spectator 52 (1998) 371-378. Hoebink, Paul, ‘Pronks derde monument’, Derde Wereld 9 (1990) 4-11. Hoebink, Paul, ‘Van Klippen en Kapen: de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking onder Agnes Van Ardenne’, Internationale Spectator (2004) 238-244. Hoebink, Paul, ‘Van Wervelwind tot Nachtkaars?: vier jaar Eveline Herfkens op Ontwikkelingssamenwerking’, Internationale Spectator 4 (2002) 191-198. Hoebink, Paul, ‘Variaties op een Geschiedenis’, Internationale Spectator 3 (2007) 161-162. Hoebink, Paul, ‘Verschuivende Vensters: veranderingen in het institutioneel landschap van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking’, WRR webpublicaties 40 (2010). Hoebink, Paul, Geven is Nemen: de Nederlandse ontwikkelingshulp aan Tanzania en Sri Lanka (Nijmegen 1988). 85

Hout, Wil, The Politics of Aid and Selectivity: good governance criteria in World Bank, US and Dutch development assistance ( Londen 2007). Kruijt, Dirk en Menno Veilinga, Ontwikkelingshulp Getest: resultaten onder de loep (Muiderberg 1983). Kuitenbrouwer, Maarten, De Ontdekking van de Derde Wereld: beeldvorming en beleid in Nederland 1950-1990 (Den Haag 1994) . Lancaster, Carol, Foreign Aid: diplomacy, development, domestic politics (Chicago 2007). Maare, Leo van, ‘Coherentie in de Ontwikkelingssamenwerking: hoe verder?’, Internationale Spectator 2 (2003) 81-86. Malcontent, P.A.M. en J.A.Nekkers ed., De geschiedenis van vijftig jaar Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking 1949-1999 (Den Haag 1999). Martin, Richard, The Weber Thesis: it’s theory, method and application (Ann Arbor 1974). Molenaers, Nadia en Robrecht Renard, Ontwikkelingshulp Faalt; is participatie het redmiddel? (Leuven 2007). Moyo, Dambisi, Dead Aid (London 2009). Noël, Alain en Jean-Philippe Therién, ‘From Domestic to International Justice: the welfare state and foreign aid’, International Organization 3 (1995) 523-553. Noël, Alain en Jean-Philippe Therién, ‘Welfare Institutions and Foreign Aid: domestic foundations for Canadian Foreign Policy’, Canadian Journal of Political Science 3 (1994) 529-558. Otto, Jan Michiel, ‘Ontwikkelingssamenwerking en Goed Bestuur, Internationale Spectator 51 (1997) 223-229. Paërl, Eric, Nederlandse Macht in de Derde Wereld (Amsterdam 1969). Pronk, Jan, Catalysing Development?: a debate on aid (Malden, 2004). Reijngoud, Tobias, Ontwikkelingshulp In Twee Uur en 53 Minuten: de zin en onzin, de achtergronden, de spelers en de toekomst (Utrecht 2009). Rijksbegroting voor het Jaar 1978. Ringer, Fritz, Max Weber: an intellectual biography (Londen 2004). Ringer, Fritz, Max Weber's Methodology: the unification of the cultural and social sciences (Londen 1997). Rist, Gilbert, The History of Development: from western origins to global Faith (Londen 1997). Rote, Don, ´De Uitdagende Visie van Pronk op de Jaren ‘90’, Internationale Spectator 44 (1990) 727-731, aldaar 727. 86

Schulpen, Lau en Bart Klem, Wegwijs in de Wereld van de Hulp: handboek internationale samenwerking (Amsterdam 2005). Schulpen, Lau, G.H.O van Maanen ed, ‘Ontwikkelingssamenwerking: nut en noodzaak van draagvlak’, Briefadvies Adviesraad Internationale Vraagstukken 16 (2009). Seligson, Mitchell en JOSn Passé-Smith, Development & Underdevelopment: the political economy of inequality (Londen 1993). Soest, Jaap Van, Het Begin van de Ontwikkelingshulp in de Verenigde Naties en in Nederland: 1945-1952 (Tilburg z.j.). Swedberg, Richard, The Max Weber Dictionary: key words and central concepts (Stanford 2005). The World Bank, Governance and Development (Washington 1992). Trommel, Willem en Romke van der Veen, De Herverdeelde Samenleving: ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat (Amsterdam 2004). Tucker, William T., ‘Max Weber's Verstehen’, The Sociological Quarterly, 6 (1995). Van Damme, L.J en M.G.M Smits, Voor de Ontwikkeling van de Derde Wereld: politici en ambtenaren over de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking 1949-1989 (Amsterdam 2009). WRR, De Verzorgingsstaat Herwogen: over verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden (Den Haag 2006) WRR, Minder Pretentie, Meer Ambitie: ontwikkelingshulp die verschil maakt (Den Haag 2010). WRR, Ontwikkelingsbeleid en Goed Bestuur (Den Haag 2001). Zoomers,

Annelies,

‘Ontwikkelingssamenwerking:

nieuwe

tijden,

nieuwe

kansen’,

Internationale Spectator 52 (1998) 379-383.

87

Geraadpleegde Websites http://stats.oecd.org/qwids http://www.minbuza.nl/iob www.artsenzondergrenzen.nl www.cgdev.org www.eu2004.nl www.oecd.org www.parlement.com www.undp.org www.worldbank.org

88

Bijlagen Bijlage 1

Uit: Paul Hoebink, ‘Verschuivende Vensters: veranderingen in het institutioneel landschap van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking’, WRR webpublicaties 40 (2010), 35.

89

Bijlage 2: Selectiecriteria van het Nederlands concentratielandenbeleid Pronk (1974 • Armoedesituatie • Behoefte aan hulp • Beleid land gericht op armoedebestrijding De Koning (1978) • Armoedesituatie (BNP per capita) • Beleid land gericht op verdeling welvaart • Mensenrechten Schoo (1985) • Armoedesituatie (BNP per capita) • Beleid land gericht op ontwikkeling • Zicht op opbouw duurzame ontwikkeling Pronk (1990) • Behoefte aan hulp (incl. Armoedesituatie en buitenlandse beleid) • Sociaal-economisch beleid (incl. Vrouwen en mensenrechten) Herfkens (1998) • Goed beleid • Goed bestuur (incl. democratisering en mensenrechten) • Armoedesituatie (BNP per capita) Van Ardenne (2003) • Armoedesituatie (BNP per capita) • Goed beleid en bestuur • Hulpbehoefte • Toegevoegde waarde Nederlandse ontwikkelingssamenwerking • Argumenten van buitenlands beleid Uit: Lau Schulpen en Bart Klem, Wegwijs in de Wereld van de Hulp: handboek internationale samenwerking (Amsterdam 2005).

90

Bijlage 3

91

Waarom geven we? Een Weberiaanse analyse van het Nederlandse Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid

Recommend Documents