VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA FINANCÍ A ÚČETNICTVÍ
DIPLOMOVÁ PRÁCE
2006
VÁCLAV ŽĎÁREK
VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE FAKULTA FINANCÍ A ÚČETNICTVÍ KATEDRA MĚNOVÉ TEORIE A POLITIKY STUDIJNÍ OBOR: FINANCE
FISKÁLNÍ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII – QUO VADIS?
AUTOR DIPLOMOVÉ PRÁCE: VEDOUCÍ DIPLOMOVÉ PRÁCE: ROK OBHAJOBY: 2006
VÁCLAV ŽĎÁREK DOC. ING. JITKA KODEROVÁ, CSC.
ČESTNÉ PROHLÁŠENÍ:
Prohlašuji, že diplomovou práci na téma: „FISKÁLNÍ POLITIKA V EVROPSKÉ UNII – QUO VADIS?“ jsem vypracoval samostatně a veškerou použitou literatura a další prameny jsem řádně označil a uvedl v přiloženém seznamu.
V Praze dne 25. srpna 2006 ……………………………………… Podpis autora
Poděkování: Dovolte, abych na tomto místě poděkoval vedoucí mé diplomové práce, vážené paní doc. ing. Jitce Koderové, CSc., za odborné vedení, cenné rady a podnětné připomínky k jejímu zpracování. Výslednou kvalitu výrazně ovlivnily odborné konzultace s Ing. Alešem Kreidlem, PhD. Původní idea pro napsání této práce byla mi dána po diskusích na kursech věnovaných problematice Evropské unie vyučované prof. Ing. Zdeňkem Šreinem, DrSc. V neposlední řadě patří poděkováním mým nejbližším za jejich všestrannou podporu a trpělivost.
ABSTRAKT: Hlavní záměr této práce je hodnocení fiskální politiky v prostředí Evropské unie. V prvé části jsme shrnuli vývoj fiskální politiky a názory ekonomický směrů na ni. Ve snaze reagovat na politiky a jejich sklon k tvorbě deficitů, byla vytvářena různá omezení fiskální politiky. Nejčastějším způsob představuje ustavení fiskálního pravidla. Mezi další možnosti patří nezávislé instituce a tržní disciplína. Druhá část se věnuje vybraným problémem fiskální politiky. Je řešena otázka optimálního fiskálního pravidla. To by mělo splňovat některé požadavky jako je závaznost, kredibilita, transparentnost, odpovědnosti a především vynutitelnost. S vědomím teoretických požadavků na fiskální pravidlo, jsme se ve třetí části práce zaměřily na vývoj v eurozóně. Sledujeme vývoj pravidla, jeho výsledky a aktuální diskuse po jeho změně. V empirické části ověřujeme dopady Paktu stability a růstu a Maastrichtských kritérií fiskální politiku. Poslední část se zabývá alternativami (tržní pravidla, nezávislá fiskální instituce a možná reforma Evropského rozpočtu) pro omezení fiskální politiky v eurozóně.
KLÍČOVÁ SLOVA: Ekonomická a měnová unie, fiskální politika, fiskální pravidla, fiskální konsolidace, fiskální instituce, veřejné finance, Pakt stability a růstu
KLASIFIKACE J.E.L.: E 61, E 62, H 30, H 60, H 70
ABSTRACT: The main purpose of this thesis is to assess fiscal policy in context of the European Union. In the first part we review the development of fiscal policy and view of the schools of economic thought on it. In order to face the challenge of politicians to run large deficits over the cycle (e.g. deficit bias), various limits (restraints) have been put on fiscal policy. The most common response is to set up a fiscal rule. We examine the issue of “optimal” fiscal rule in greater detail in the second part. The good fiscal rule should be binding and credible, transparent, accountable and at least but not last enforceable. Due to competitiveness among its criteria, however, there is no such a rule. Having these recommendations in mind, in the third part we focus on the fiscal rule in the Euro area, its process of creation and implementation. It is also discussed the up-to date situation, i.e. the amendment of SGP and its implications for the euro zone. An empirical part we analyse the development of government finance under fiscal rules (both Maastricht’s convergence criterion and SGP). The last part addresses the issue whether there is any alternative to the fiscal rule in monetary union, or not. We stress that there are at least three alternatives (market discipline, independent fiscal institution and European budget) to the SGP in the Euro area.
KEY WORDS: economic and monetary union, fiscal policy, fiscal rules, fiscal consolidation, fiscal institutions, public finances, Stability and Growth Pact
J.E.L. CLASSIFICATION: E 61, E 62, H 30, H 60, H 70
OBSAH
OBSAH: ÚVOD ..................................................................................................................................................................... 1 1. FISKÁLNÍ POLITIKA – TEORETICKÉ ZÁKLADY ................................................................................. 5 1.1 JE FISKÁLNÍ POLITIKA STÁLE JEŠTĚ POUŽITELNÁ? ......................................................................................... 7 1.2 ALTERNATIVNÍ PŘÍSTUPY K MĚŘENÍ VE VEŘEJNÝCH FINANCÍCH .................................................................... 8 1.2.1 Metodologie vykazování deficitu........................................................................................................... 9 1.2.2 Měření deficitů .................................................................................................................................... 10 1.2.3 Typy deficitů........................................................................................................................................ 11 1.3.3 Diskreční politika a automatické stabilizátory.................................................................................... 14 1.3.4 Realita fiskální politiky v EU .............................................................................................................. 21 1.3 DALŠÍ SOUVISLOSTI ROZPOČTOVÉHO DEFICITU ........................................................................................... 23 2. VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY ...................................................................................... 25 2.1 CYKLICKÉ CHOVÁNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY...................................................................................................... 25 2.2 POLITICKO-EKONOMICKÉ VLIVY .................................................................................................................. 26 2.3 NEKONZISTENCE VE FISKÁLNÍ POLITICE ...................................................................................................... 30 2.4 PRAVIDLA VERSUS DISKRECE VE FISKÁLNÍ POLITICE ................................................................................... 33 2.4.1 Fiskální pravidlo................................................................................................................................. 33 2.4.2 Vlastnosti fiskálního pravidla ............................................................................................................. 37 2.4.3 Nezávislá fiskální instituce.................................................................................................................. 40 2.4.4 Fondy jako fiskální pravidlo ............................................................................................................... 41 2.5 IDENTIFIKACE PŘÍZNIVÝCH (GOOD TIMES) A ŠPATNÝCH ČASŮ (BAD TIMES)................................................. 43 2.6 PŘÍKLAD Z PRAXE – REALITA V EVROPSKÉ UNII .......................................................................................... 44 2.6.1 Národní a nadnárodní fiskální pravidla ............................................................................................. 46 2.7 DLUHOVÁ DYNAMIKA.................................................................................................................................. 48 2.7.1 Dluh a střednědobá udržitelnosti ........................................................................................................ 52 2.8 UDRŽITELNOST FISKÁLNÍ POLITIKY ............................................................................................................. 53 2.9 KONSOLIDACE FISKÁLNÍ POLITIKY .............................................................................................................. 56 2.8.1 Dopady fiskální nerovnováhy.............................................................................................................. 59 3. EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY ..................................................... 66 3.1 MAKROEKONOMICKÁ KOORDINACE ............................................................................................................ 68 3.1.1 Koordinace politik – příklad z teorie her ............................................................................................ 71 3.2 VZNIK PAKTU STABILITY A RŮSTU .............................................................................................................. 72 3.2.1 Procedura nadměrného deficitu (EDP) .............................................................................................. 76 3.3 FISKÁLNÍ PRAVIDLA A EMPIRIE V EUROZÓNĚ ............................................................................................... 80 3.3.1 Problémy Paktu I a snaha o jejich korekci ......................................................................................... 81 3.3.2 Jak si vedl Pakt I – bylo nutné jej reformovat?................................................................................... 83 3.3.3 Podrobnější analýza výsledků fiskální pravidla.................................................................................. 91 3.4 REFORMULACE PAKTU I .............................................................................................................................. 94 3.4.1 Další souvislosti Paktu II .................................................................................................................. 106 4. PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ ........................................... 109 4.1 TRŽNÍ PRAVIDLO........................................................................................................................................ 109 4.2 ALTERNATIVNÍ KONCEPCE STABILIZAČNÍHO MECHANISMU V EMU – EVROPSKÝ ROZPOČET A JEHO VÝVOJ V ČASE............................................................................................................................................................. 114 4.2.1 Stručně z historie evropského rozpočtu............................................................................................. 116 4.3 PANACEA NEBO KOMPROMISNÍ ŘEŠENÍ? .................................................................................................... 120 5. ZÁVĚR........................................................................................................................................................... 124 LITERATURA .................................................................................................................................................. 128
vi
OBSAH PŘÍLOHY .......................................................................................................................................................... 152 PŘÍLOHA I – METODOLOGIE VYKAZOVÁNÍ SALDA VEŘEJNÝCH FINANCÍ........................................................... 152 I.1. Přístup na bázi národního účetnictví (ESA 1995) ............................................................................... 152 I.2. Přístup dle vládní finanční statistiky (IMF – GFS) ............................................................................. 156 PŘÍLOHA II – FISKÁLNÍ ARITMETIKA ............................................................................................................... 164 PŘÍLOHA III – BLOKOVÉ SCHÉMA PROCEDURY EDP ....................................................................................... 166 PŘÍLOHA III – PŘEHLED HLAVNÍCH ZMĚN V PAKTU STABILITY A RŮSTU ......................................................... 167
SEZNAM TABULEK: TABULKA 1 ROZPOČTOVÉ ELASTICITY A CITLIVOSTI.............................................................................................. 19 TABULKA 2 SPECIFIKACE FISKÁLNÍHO PRAVIDLA – INMANOVA KRITÉRIA ............................................................. 39 TABULKA 3 VYUŽITÍ PRAVIDLA RAINY-DAY FUNDS ............................................................................................... 42 TABULKA 4 PŘÍKLAD VLIVU SFA PRO STÁTY EU, OBDOBÍ 1995–2005.................................................................. 52 TABULKA 5 ZADLUŽENÍ V ZEMÍCH EU-12 A STŘEDNĚDOBÁ UDRŽITELNOST .......................................................... 53 TABULKA 6 VÝNOSY 10LETÝCH VLÁDNÍ DLUHOPISŮ V EU-12 (V %) .................................................................... 63 TABULKA 7 INTERAKCE MEZI MĚNOVOU A FISKÁLNÍ POLITIKOU ............................................................................ 71 TABULKA 8 REFORMNÍ NÁVRHY PRO FISKÁLNÍ PRAVIDLO ..................................................................................... 83 TABULKA 9: ZMĚNA PŘÍJMŮ A VÝDAJŮ V EU-15 (V % HDP) ................................................................................. 89 TABULKA 10 VLIV FISKÁLNÍHO PRAVIDLA NA CYKLICKY OČIŠTĚNOU PRIMÁRNÍ BILANCE (EU-12) ...................... 93 TABULKA 11 STŘEDNĚDOBÉ CÍLE (MTO) ZEMÍ EU A JEJICH MINIMÁLNÍ VÝŠE .................................................... 100 TABULKA 12 PAKT II A JEHO HODNOCENÍ ............................................................................................................ 102 TABULKA 13 HODNOCENÍ REFORMY PAKTU ........................................................................................................ 106 TABULKA 14 POLITICKO-EKONOMICKÉ ASPEKTY FISKÁLNÍHO PRAVIDLA V EU................................................... 106 TABULKA 15 STRUKTURA ROZPOČTU EVROPSKÉ UNIE (V %)............................................................................... 116
SEZNAM OBRÁZKŮ: OBRÁZEK 1 ROZPOČTOVÁ LINIE ............................................................................................................................. 15 OBRÁZEK 2 AUTOMATICKÉ STABILIZÁTORY V MODELU AS-AS – POPTÁVKOVÝ ŠOK ............................................ 17 OBRÁZEK 3 AUTOMATICKÉ STABILIZÁTORY V MODELU AS-AS – NABÍDKOVÝ ŠOK .............................................. 19 OBRÁZEK 4 FISKÁLNÍ IMPULZ A MEZERA VÝSTUPU V EU-12 (V % HDP)............................................................... 22 OBRÁZEK 5 DLOUHODOBÝ VÝVOJ VEŘEJNÝCH FINANCÍ V EU-12, JAPONSKU A USA ( V % HDP)......................... 25 OBRÁZEK 6 DLOUHODOBÝ VÝVOJ VEŘEJNÉHO ZADLUŽENÍ V EU-12, JAPONSKU A USA ( V % HDP).................... 26 OBRÁZEK 7 FISKÁLNÍ POLITIKA A JEJÍ REAKCE ...................................................................................................... 32 OBRÁZEK 8 ROZPOČTOVÁ LINIE A PRAVIDLO ......................................................................................................... 41 OBRÁZEK 9 ROZPOČTOVÁ LINIE A RAINY-DAY FUNDS ........................................................................................... 42 OBRÁZEK 10 KONCEPT „GOOD AND BAD TIMES“ – TEORETICKÉ VYSVĚTLENÍ ........................................................ 44 OBRÁZEK 11 VZTAH SALDA CYKLICKY OČIŠTĚNÉ PRIMÁRNÍ BILANCE A ÚROKOVÝCH VÝDAJŮ PRO ZEMĚ EU-12, 1992–1998 (V % HDP).................................................................................................................................. 45 OBRÁZEK 12 VZTAH SALDA CYKLICKY OČIŠTĚNÉ PRIMÁRNÍ BILANCE A ÚROKOVÝCH VÝDAJŮ PRO ZEMĚ EU-12, 1999–2005 (V % HDP).................................................................................................................................. 46 OBRÁZEK 13 VÝVOJ VEŘEJNÝCH VÝDAJŮ ZEMÍ S FISKÁLNÍM PRAVIDLEM A BEZ NĚHO .......................................... 48 OBRÁZEK 14 STOCK-FLOW ADJUSTMENT, 1999–2005 ZEMĚ EU-12 (V % HDP).................................................... 49 OBRÁZEK 15A KONVERGENCE VÝNOSŮ 10LETÝCH VLÁDNÍCH DLUHOPISŮ I (1989–2005, V %) ............................ 64 OBRÁZEK 15B KONVERGENCE VÝNOSŮ 10LETÝCH VLÁDNÍCH DLUHOPISŮ II (1989–2005, V %)........................... 65 OBRÁZEK 16 BILANCE VEŘEJNÝCH ROZPOČTŮ A) A DLOUHODOBÉ ÚROKOVÉ SAZBY B) V EU-12 A JEJICH TREND HP FILTR (V % ).................................................................................................................................................. 65 OBRÁZEK 17 GOVERNANCE – STAV A POTŘEBA ..................................................................................................... 70 OBRÁZEK 18 TERMÍNY V PROCEDUŘE EDP............................................................................................................ 79 OBRÁZEK 19 DEFICITY – STABILIZAČNÍ PROGRAMY A SKUTEČNOST, CELEK EU-12 (V % HDP)............................ 84 OBRÁZEK 20 FISKÁLNÍ IMPULZ V EUROZÓNĚ ......................................................................................................... 85 OBRÁZEK 21A – CYKLICKY OČIŠTĚNÉ SALDO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V EU-15 A HP TREND SALDA (V % HDP) ...... 85 OBRÁZEK 21B – CYKLICKY OČIŠTĚNÉ SALDO VEŘEJNÝCH FINANCÍ V EU-12 A HP TREND SALDA (V % HDP) ...... 86 OBRÁZEK 22A VEŘEJNÉ FINACE – KONVERGENCE V MAASTRICHTSKÉM OBDOBÍ 1992–1998, STÁTY EU-15 (V % HDP) ............................................................................................................................................................ 86
vii
OBSAH OBRÁZEK 22B VEŘEJNÉ FINACE – OBDOBÍ PAKTU I A PAKTU II, 1999–2005 , STÁTY EU-15 (V % HDP)............... 87 OBRÁZEK 23 FISKÁLNÍ REFORMA V ZEMÍCH EU-15: 1993–1998 VERSUS 1999–2005............................................ 88 OBRÁZEK 24 ZMĚNA VEŘEJNÉHO ZADLUŽENÍ ZEMĚ EU-15 A EU-10 (V % HDP) .................................................. 89 OBRÁZEK 25A KONVERGENCE DEFICITŮ STÁTŮ EUROZÓNY, 1992–1998 (V % HDP) ............................................ 90 OBRÁZEK 25B ZMĚNA DEFICITŮ STÁTŮ EUROZÓNY, 1999–2005 (V % HDP) ......................................................... 91 OBRÁZEK 26 SCHÉMA KONCEPTU MINIMÁLNÍ BENCHMARK ................................................................................. 100 OBRÁZEK 27 DESETILETÉ VLÁDNÍ DLUHOPISY – SPREAD VÝNOSŮ VŮČI NĚMECKU (2001:1–2006:7, V P.B.) ....... 111 OBRÁZEK 28 VÝVOJ SKUTEČNÉHO A TEORETICKÉHO SPREADU (V P.B.) ............................................................... 112 OBRÁZEK 29 VÝVOJ POZICE PLÁTCŮ DO ROZPOČTU EU (V %)............................................................................. 119 OBRÁZEK 30 VAZBA GFS 1986 A GFS 2001 ....................................................................................................... 163 OBRÁZEK 31 VLÁDNÍ A VEŘEJNÝ SEKTOR ............................................................................................................ 164
viii
ÚVOD
ÚVOD One must learn by doing the thing, for though you think you know it, you have no certainty until you try. ARISTOTELES
ÚVOD Fiskální politika je jednou z nejzajímavějších částí moderní (makro)ekonomické teorie. Spojena s řadou pohledů a názorů na její účinnost a postavení jak v ekonomické teorii, tak i v praxi. Existuje nespočet teoretické literatury věnující se optimálnímu zdanění, výši a skladbě vládních výdajů a příjmů, otázkám fiskálních deficitů, udržitelnosti veřejných rozpočtů a jejich vzájemným vztahům, praktická aplikace je však velmi často velmi vzdálena těmto teoretickým koncepcím a doporučením. Výsledkem je nejen procyklické chování fiskální politiky, ale též růst deficitů a následně veřejného zadlužení ve srovnání s minulostí. Reakce na nezdravý vývoj na sebe nenechala dlouho čekat. Vznikají doporučení, jak obnovit fiskální udržitelnost, jak omezit diskreční zásahy pomocí fiskálních pravidel nebo institucí. Trend v Evropě i v dalších vyspělých státech byl po celá 90. léta zaměřen na konsolidaci veřejných rozpočtů, jež se v řadě zemí po vývoji v 70. a 80. letech 20. století nacházely v situaci poměrně značných ročních deficitů a hrozbě fiskální neudržitelnosti. Fiskální politika je navíc neoddělitelně spojena se státem, avšak tato provázanost by neměla vést k omezení funkčnosti fiskální politiky a k jejímu využívání pro dílčí (partikulární) zájmy. Odpovídající institucionální zakotvení fiskální politiky v Evropské unii bylo více než potřebné, a to nejen s ohledem na potřeby plynoucí z reality, ale též z důvodu legitimity a odpovědnosti (kontrolovatelnosti). Tomu měla v Evropské unii napomoci Maastrichtská konvergenční kritéria a následně přijatý Pakt stability a růstu, které byly inspirovány (teoretickou) diskusí ohledně optimálního fiskálního pravidla. Základním motivem těchto kroků byl důraz na obnovení makroeknomické stability a omezení laxní fiskální politiky.
1
ÚVOD Udržitelná národní fiskální politika je základní podmínkou ekonomické stability. Fiskální politika je jednou ze stabilizačních politik, jejíž význam narůstá v situaci, kdy je měnová politika více či méně omezena („svázána“) regulatorními pravidly. Takové prostředí představuje např. jistá forma pevného měnového kurzu (měnová rada) a zejména měnové unie. Měnová unie je prostorem, který je více citlivý na chování politik jednotlivých členských zemí (států, regionů), které ji tvoří, a proto v případě problémů unie jsou možné důsledky pro zúčastněné mnohem závažnější. V případě Evropské unie bylo vytvořeno fiskální pravidlo, které mělo napomoci udržet potřebnou flexibilitu fiskální politiky v prostředí měnové unie. Nejprve se s jeho pomocí podařilo částečně zlepšit veřejné finance, ale další vývoj již tak příznivý nebyl a žádoucí fiskální disciplína ustoupila dopozadí. Přitom akceschopná (zdravá) fiskální politika je základním nástrojem, společně s flexibilitou cenového mechanismu (v nejširším slova smyslu) a trhu práce, který je v měnové unii požadován teoretickými postuláty teorie OCA (Optimal Currency Area, např. viz Mundell, 1961; De Grauwe, 2003(b); Jovanovich, 2004; Baldwin, Wyplosz, 2004). Je možné spekulovat jakou úlohu sehrála obava z neučásti v měnové unii na prosazení konsolidačních tendencí v Evropě a tudíž jednoznačný zájem splnit vstupní kritéria a stát se členem měnové unie a nakolik to byl ozdravný proces vyvolaný skutečnými problémy plynoucími z neudržitelné fiskální politiky, podpořený pomalým, ale o to vytrvalejším a zřetelnějším tlakem finančních trhů či úspěšným prosazením řady reformních návrhů pravicově orientovaných politických stran (čerpajících ze znovuzrozené ekonomické teorie neoklasické ekonomické školy) z 80. let, které začaly přinášet své prvé plody. Na počátku nového tisíciletí jsme však konfrontováni s poněkud odlišným vývojem, který jako by potvrzoval první z námi vyslovených tezí. V Evropské unii se ukazuje jako velmi významným rovněž ten fakt, že fiskální politika je „ve vleku“ politického prostředí. Pomineme-li nevhodnost této kombinace, musíme jednoznačně konstatovat, že takový typ symbiózy není do budoucnosti dlouhodobě udržitelný. Je nutné stanovit jednoznačná pravidla, která budou jak jednoduchá a jasně kontrolovatelná,
2
ÚVOD tak i proveditelná. Jak si ukážeme dále, tak tato úloha je nesnadno řešitelná a můžeme se tedy pokusit pouze o formulování doporučení a postupů, jak ji dosáhnout.1 Tato práce by měla stručně charakterizování podstatu fiskální politiky (v kapitole prvé), objasnění jejich možností a mezí v rámci moderní ekonomiky a měnové unie, která je stále více konfrontována s probíhajícími procesy otevírání se mezinárodním tokům kapitálu a dalších výrobních faktorů a výsledků jejich činosti (globalizace). Zmíníme i souvislosti s vykazováním deficitů, problémy automatických stabilizátorů a diskreční politiky a diskutujeme i důsledky spojené s fiskálními deficity a dopady fiskální konsolidace. V tomto kontextu se pokusíme ověřit hypotézu, zda je role fiskální politiky ve smyslu stabilizační politiky stále ještě relevantní (možná), resp. důležitá. V kapitole druhé se již zabýváme kontrovezními a problematickými aspekty fiskální politiky (politicko ekonomické aspekty). Stručně se tedy zmíníme o problematice známého sporu pravidla versus diskrece ve fiskální politice, a to jak v rámci národní, tak také na nadnárodní úrovni. Popíšeme vlastnosti (z hlediska teorie) optimálního fiskálního pravidla a vysvětlíme důvody, proč jej používat. Neopomenuli jsme ani možnosti alternativního řešení otázky výše uvedeného teoretického sporu pomocí dalších koncepcí. Třetí kapitola je již plně věnována specifickému vývoji v Evropském společenství. Hlavní důraz v celé práci je kladen na státy eurozóny (aplikace, empirické příklady), resp. ostatním zemí EU-15. Nové členské země z důvodu odlišné situace a jejich specifičnosti ponecháváme zpravidla stranou našich úvah (až na vybrané skutečnosti). Věnujeme se otázkám fiskálních pravidel v Evropské unii, a to jak Maastrichtským kritérii, tak Paktu stability a růstu v jeho původní a modifikované podobě. Hypotézy spojené s tímto jsou dvě: zda a jaké jsou výsledky fiskálního pravidla v eurozóně a jak se podařilo (zda a vůbec) odstranit problémy spojené s původním fiskálním pravidlem. V poslední kapitole diskutujeme alternativní koncepty omezení fiskální politiky v eurozóně. Zamýšlíme se tedy nad současnou podobou rozpočtu Evropské unie a návrhy na jeho reformu a možností působení finančních trhů na fiskální disciplínu pro země měnové unie. Rovněž se pokusíme ověřit hypotézy, zda existují jiné alternativy omezení fiskální politiky než je fiskální pravidlo a v této souvislost, zda funkce tržního mechanismu není 1
I ona však bude muset projít politickým procesem, a proto je skutečný výsledek obtížně předvídatelný, neboť kdo by dobrovolně omezoval své pravomoci, resp. pomyslně strkal hlavu do oprátky? Stačí si v této souvislosti vzpomenout na problémy na vyjednávání o rozšíření EU, diskuse o reformě ECB atd.
3
ÚVOD dostatečným prostředkem, který by mohl pomoci udržovat fiskální disciplínu zemí i v prostředí měnové unie. Je vhodné si totiž znovu připomenout, zda to není právě fiskální politika, která má tu úlohu, že její omezení prostřednictvím jistého pravidla znamená, možnost přetrvání měnové unie, která není zcela sladěná? Nehrozí totiž latentní nebezpečí, že pokud by nedošlo ke konsolidaci veřejných financí, je reálná hrozba rozpadu unie? Prozatímní zkušenosti zatím nedokáží vyvrátit hypotézu, že finanční trhy reagují spíše se zpožděním (nikoliv preventivně) v případě hrozby finanční krize země. Empirické ověření této hypotézy je velmi nesnadné, ale pokusíme se naznačit problémy a úskalí v tomto případě. Přitom situace v měnové unii je složitější již z toho prostého faktu, že zde více než jinde platí známé heslo „jeden za všechny a všichni za jednoho“, resp. (viz Jovanovich (2005), s. 158) „Quod omnes tangit, ab omnes approbari debet.“2
2
Co se týká všech, mělo by být schvalováno všemi. Princip platný již za císaře Justiniána (483–565 n. l.).
4
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY
1. FISKÁLNÍ POLITIKA – TEORETICKÉ ZÁKLADY Fiskální politika je společně s politikou měnovou součástí tzv. stabilizačních politik. Je vhodné v této souvislosti rovněž uvést odlišení, které je používáno v teorii veřejných financí (resp. makroekonomické teorie) totiž, že fiskální politika je chápána primárně ve smyslu politiky zaměřené na ovlivňování vývoje ekonomiky a je tedy odlišná od tzv. rozpočtové politiky.3 Samotný pojem fiskální politika je definován jednotlivými autory odlišně. Jedním příkladem může být vymezení uvedené v de Cos, Ortega (2006), s. 223: „Fiskální politika je definována jako zásahy veřejných autorit, prostřednictvím řízení veřejných příjmů a výdajů, ovlivňujících mnoho aspektů ekonomiky, jako jsou např. cyklický vývoj, rozdělení příjmů a ekonomická efektivnost.“ Původní význam fiskální politiky, jak byl chápán prvními ekonomy4 (klasickými ekonomy např. A. Smithem nebo D. Ricardem), byl důraz na minimální výši rozpočtu (používání fondů na veřejné statky, které si individuální aktivity obyvatel nemohou dovolit zabezpečit, resp. není vůle trhu je produkovat), při minimálním daňovém zatížení jednotlivých činností, a jeho vyrovnanost (conf. Balassone, Franco, 2004). Neoklasická teorie se z počátku rozpočtu a fiskální politice příliš nevěnovala (např. viz Marshallovo dílo Základy ekonomie, viz Marshall (1920), které tuto otázku pomíjí). Významný přínos je spojen s A. C. Pigouem (a jeho dílem z konce dvacátých let minulého století, viz Pigou, 1929) a jeho pojetím rozpočtu jako nástroje pro řešení specifických situací, které dovolují učinit výjimku z pravidla vyrovnanosti (cyklické vlivy, investiční projekty a mimořádné události). I ten však kladl důraz na minimální rozsah státu a vyrovnanost rozpočtu. Shrnutí základních postulátů je obsaženo např. v Bastable (1927). Zásadní zlom přináší Velká deprese v 30. letech minulého století. Dosavadní autostabilizační mechanismy se zdají být nefunkční a řešení spočívající ve využití fiskální a monetární politiky se ukáže jako úspěšné. Fiskální politika nabývá na významu a stává se důležitým nástrojem. Veřejné finance přestávají být klasickými, začínají být označovány jako 3
Rozpočtová politika patří pro pravomoci ministerstva financí daného státu a primárně je orientována na zabezpečení chodu a funkcí moderního státu (alokační, redistribuční), viz Hamerníková, Kubátová (2004). 4
Pomineme-li např. merkantilisty, kteří ještě nebyli eonomy (a jejich odnož v německých a rakouských zemích kameralisty), kteří kladli důraz na růst bohatství státu (v jejich pojetí panovníka), jako prostředek pro zvyšování moci dané země vzhledem k jejich konkurentům.
5
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY funkční finance (a k dosavadním funkcím alokační a redistribuční je připojena funkce stabilizační5). Fiskální politika je tedy velmi úzce spojena s teoretickou koncepcí postulovanou v druhé polovině 30. let minulého století J. M. Keynesem v jeho Obecné teorii (viz Keynes, 1936). Myšlenkový proud se označuje jako keynesovství a v současné době existuje mnoho nejrozmanitější soudobých variant (neokeynesovství, nová keynesovská ekonomie, nová keynesovská makroekonomie). Přestože původní velmi často idealizované představy o fiskální politice a jejích možnostech byly během času relativizovány a měněny (především vlivem vývoje na konci 60. let a počátkem 70. let minulého století v souvislosti se závažnou krizí světové ekonomiky), a to až do pohledu o její neúčinnosti v období monetaristické revoluce.6 Důvodem bylo jak nahromadění ekonomických problémů plynoucích z nadměrného důrazu vlád v poválečné období na „fiskalismus“, tak ekonomický výzkum v podobě teoretického konceptu Ricardiánské ekvivalence (viz Barro, 1974),7 společně s koncepcí časové nekonzistence (viz Kydland, Prescott, 1977). Druhý příspěvek změnil pohled na stabilizační politiky obecně. Na konci 80. let v souvislosti s oživením diskuse o používání fixního měnového kurzu (jako nástroje používaného v reformách socialistických ekonomik a i ve specifické podobě Currency Board), se na počátku 90. let úloha fiskální politiky8 dále objevuje ve spojení s konceptem měnové unie (touto problematikou se zabývá např. EC, 2002a). V případě měnové unie se jedná o situaci, kterou můžeme jednoduše popsat aparátem MundellFlemingova modelu (fixní kurz), kdy v tomto základním případě je fiskální politika účinná v ovlivňování produkce (s klesající účinností při snižování mobility kapitálu, v situaci 5
I když tato funkce de facto byla již v minulosti, přestože tak nebyla explicitně označována a nebyl na ni kladen takový důraz.
6
Spojené s řadou škol ekonomického myšlení často souhrnně označovaného jako monetarismus (pojem související s latinským moneta, zavedl v roce 1968 K. Brunner). Jako „monetarismus“ byly označovány různé směry ekonomického myšlení, často též pod názvem neokonzervativní směr, jenž zahrnoval: D. Patinkina; Chicagskou školu – friedmanovský monetarismus (M. Friedman, J. Stigler, A. Metzler aj.); školu racionálních očekávání – též monetarismus II (R. E. Lucas, T. Sargent), někdy i keynesovské autory (R. Clower, A. Leijonhufvud, kteří jsou však již jak po stránce metodologické, tak ideové skutečně velmi odlišní), viz Blaugh (1997). 7
I když je koncept ekvivalence založen na řadě velmi striktních předpokladů (viz níže) a jeho testování je tudíž obtížné, některé implikace nebyly doposud vyvráceny (např. ohledně názorů na veřejný dluh, spotřební chování, viz Capet, 2004; Wyplosz, 2005). 8
Viz články D. Romera, B. Greenwalda a J. Stiglitze, J. Tobina a R. G. Kinga v časopise Journal of Economic Perspectives, Winter 1993.
6
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY dokonalé kapitálové imobility je zcela neúčinna) a měnová politika nikoliv. Na přelomu tisíciletí byla navíc zdůrazněna úloha fiskální politiky v souvislosti s omezeními měnové politiky v období velmi nízké míry inflace, resp. deflace (např. v souvislosti s pastí likvidity, která byla diskutována v případě krize v Japonsku, viz Krugman, 2005; viz Calmfors, 2003; Allsopp, Vines, 2005). I když je významový rozdíl mezi pojmem veřejné finance a fiskální politika, budeme je používat obou jako synonymních pojmů, pokud nebude z kontextu nebo dalšího vysvětlení patrné, že se jedná o rozdílné termíny. 1.1 JE FISKÁLNÍ POLITIKA STÁLE JEŠTĚ POUŽITELNÁ? Odpověď na tuto otázku není ani jednoduchá, ani jednoznačná. Přesto se pokusíme poskytnout plastický obraz o současném stavu poznání v této oblasti a učinit pokus o závěr. Přestože po protikeynesovské revoluci (a přijetí předpokladu o racionálních očekáváních ekonomických subjektů), se zdála být námi uvedená otázka vyřešená, opak je pravdou. V realitě se totiž ukazuje předpoklad racionálních očekávání jako příliš silný a model adaptivních očekávání lépe vystihuje skutečné ekonomické procesy. Velkým problém fiskální politiky je její nekonzistence. Zatímco efekty se zdají být v krátkém období snadno dosažitelné a je tedy možné fiskální politiku využít, náklady jsou rozprostřeny do dlouhého období. Vlastní efekt fiskální politiky na ekonomický výstup je závislý jak na velikosti fiskálního impulsu, tak především na síle fiskálních multiplikátorů. Např. studie Giavazzi, Jappelli, Pagano (2000) však ukazuje na problematické dopady diskreční fiskální politiky. Rovněž viz Šaroch, Andrle, Pavelek (2003), kteří poukazují na fakt, že diskreční politika je odmítána především vlivem stávajícího institucionálního uspořádání (a tedy díky možným politickým vlivům), které často způsobuje její neefektivnost. To vede k doporučením ohledně vzniku nezávislé fiskální agentury (nebo dluhové agentury) po vzoru nezávislé centrální banky. Obdobně je možné posuzovat vliv diskreční politiky ve relaci k měnové politice (viz Calmfors, 2003):9
9
Neméně zajímavá jsou doporučení pro fiskální politiku odvozená ze zkušeností s monetární politikou, uvedená v Wyplosz (2002, 2005). Doporučení jsou následující 1) méně aktivismu (fiskální politika je méně efektivní, použitelnost v průběhu cyklu pro zajištění stability je omezená, proto je výhodnější ať automatické stabilizátory pracují); 2) cíl fiskální politiky v podobě dlouhodobé dluhové udržitelnost by měl být omezením (resp. dluhová udržitelnost), je však intertemporální povahy (opatření zavedená dnes nese příjmy i náklady v dalších období, (pokrač.)
7
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY 1) vliv rozhodovacích zpoždění (oproti velmi rychlé reakce centrální banky); 2) komplexnost rozhodnutí v případě fiskální politiky (které opatření aplikovat, měnová politika je v tomto ohledu více omezena); 3) uvažování
vedlejších
efektů
přijímaných
rozhodnutí
(dlouhodobé
alokační
a nedistribuční dopady, které mohou být v rozporu s krátkodobými stabilizačními cíli); 4) vliv oportunistických a dalších motivů v případě politiků u moci popisovaných teoreticky veřejnou volbou (např. fiskální iluze, strategické politiky v souvislosti s veřejným dluhem, distribuční konflikty, lobbying, časová nekonzistence etc., viz dále); 5) přijímaná opatření jsou velmi často ireversibilního rázu (je snadné opatření v příznivém čase zavést versus omezit nebo zrušit jeho fungování v nepříznivém období). Základní premisou klasické a neoklasické ekonomie byla existence minimálního (co do objemu) a především vyrovnaného hospodaření státu (resp. veřejného sektoru), viz výše. Alternativní ekonomické směry, které se v průběhu času prosadily v hospodářské politice, používaly fiskální politiku pro ovlivňování reálných veličin.10 Původní zásady se postupem času vytratily. Proto se nyní zaměříme na souvislosti s konstrukcí a vykazováním salda veřejných financí. 1.2 ALTERNATIVNÍ PŘÍSTUPY K MĚŘENÍ VE VEŘEJNÝCH FINANCÍCH Existence pevného a nezpochybnitelného etalonu, jenž bychom mohli vždy bez problémů použít při hodnocení dané situace, je vzdáleným a nedosažitelným ideálem pro většinu méně „exaktních“ vědních oborů. I když problematika měření není často spolehlivě vyřešena i v oblasti věd přírodních, společenské vědy (mezi něž patří i ekonomie, ale též např. účetnictví) řeší problematiku objektivního stanovení „hodnoty“ (kvantifikace veličin, výsledků dějů a procesů) prakticky od svého vzniku.11 Peněžní jednotku není možno
příkladem jsou penzijní reformy); 3) nízká schopnost reagovat v aktuálním čase na vzniklé problémy (pokud nedisponuje rozpočet rezervou, kterou je možné využít); 4) spojení rozpočtových opatření s významnými redistribučními účinky; 5) otázky krytí dlouhodobých závazků zvláštními právními a operativními opatřeními (mimorozpočtové položky). 10
V praxi se jednalo o politiku cíleného ovlivňování chodu ekonomiky fine tuning, např. v podobě tzv. politiky STOP-GO v 50. letech 20. století ve Velké Británii. 11
A to přes snahu řady ekonomů z předních ekonomických škol (škol ekonomického myšlení), jež se významně zasloužili o využití aparátu přírodních věd v ekonomii. Existují též školy, které formalizaci a precizování pojmů a kategorií odmítají např. rakouská škola.
8
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY považovat za objektivní měřítko (to mimo jiné plyne z její dvojí povahy – reálné a nominální). Nemůžeme tudíž tuto skutečnost opominout ani v naší analýze. Vláda (obdobně jako jiné instituce, resp. firmy) potřebuje pro sledování vývoje svých politik určitý jednoznačně určený způsob. Ten poté slouží pro hodnocení činnosti a navazující analýzy. Existují různé přístupy a možnosti, jež s postupem doby a zlepšováním statistických metod a postupů umožňuje stále lépe a kvalitněji tento požadavek splnit. Situace oproti obyčejné firmě je však daleko komplikovanější, neboť vládní (veřejný) sektor zahrnuje řadu zcela odlišných subjektů. Hovoříme-li o veřejných financích (veřejných rozpočtech) máme tím na mysli celek skládající se z řady dílčích částí. Základní složkou je vláda (ústřední autorita), dále jsou to místní instituce (autority) a ostatní subjekty. Pravidla pro zařazení do té či oné složky jsou vymezena odlišně, a to jak v národním účetnictví ESA 199512, tak pro systém IMF GFS. Oproti tomu veřejný sektor zahrnuje vládní sektor a veřejné podniky (finanční i nefinanční). Existují rovněž hraniční případy, jejichž zařazení do určité skupiny je stále diskutováno (např. různé státní fondy). 1.2.1 METODOLOGIE VYKAZOVÁNÍ DEFICITU Při jisté míře zjednodušení13 můžeme způsoby evidence a vykazování statistických údajů za vládní (resp. veřejný) sektor rozdělit dvou velkých skupin: a) přístup založený na bázi národního účetnictví (SNA 93, resp. ESA 1995),14 b) přístup založený na vládní finanční statistice (IMF GFS). Každý přístup, protože vychází z odlišného metodologického konceptu, poskytuje trochu diferencované výstupy, které využívají ke své činnosti příslušné instituce.15 Přístup na bázi národního účetnictví je komplexním systémem a zachycuje transakce uskutečněné mezi
12
V tomto případě hovoříme o institucionálních sektorech, v našem případě vládním sektoru, který se skládá ze tří subsektorů: ústřední vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení. 13
Přístup některých ekonomů – ukazatel čistého jmění (viz dále) – byl spíše marginálním pokusem. Odpovídající údaje a v podstatně vyšší kvalitě poskytuje systém ESA 1995; viz např. Jílek, Jílková (2000). 14
Standard národního účetnictví vznikl na půdě OSN v roce 1968, v ES v roce 1970. Revize tohoto systému přišla v roce 1993 – SNA 1993. Obdobně EUROSTAT vypracoval novou, ale velmi podobnou metodologii označovanou jako ESA 1995. Pro veřejné finance a konvergenční kritéria, resp. Pakt stability a růstu existují další metodologické odlišnosti pro zachycování jednotlivých transakcí, viz příloha I. 15
Viz např. IMF (2002), kde jsou ilustrovány příklady vládních financí za země pracující na akruální bázi (dvě země), pro státy EU jsou údaje odvozeny z podkladů využívající informační bázi ESA 1995 a konečně země (šest) pracující na pokladní bázi, jejichž data byla upravena v souladu s novými principy GFS 2001. Poslední způsob – zavedení akruálních zásad do pokladního systému – nebyl v publikaci podrobněji specifikován; tento přístup viz např. Wickens (2002).
9
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY institucionálními sektory v ekonomice na akruální bázi. Naproti tomu systém vládní finanční statistiky pracuje na cash bázi. Z odlišnosti obou systémů vyplývá i rozdílná hodnota informací, které je z těchto systémů možno získat. Informace ze systému GFS je možno získat v průběhu roku, zpravidla každý měsíc (záleží na tom, jak jsou rozdělovány mezi období platby příjmů a výdajů). Naproti tomu údaje z národních účtů jsou k dispozici v úplné podobě jednou ročně (se zpožděním asi 4 měsíců a následnými revizemi), v součastnosti se připravují úplné čtvrtletní publikace těchto údajů. Podstatným rysem národních účtů je již zmíněná komplexnost a především akruální pricip. Pro hodnocení dlouhodobé udržitelnosti fiskální politiky (veřejných financí) je tento systém jednoznačně lepším. Proto byly údaje na bázi národních účtů zvoleny jako základní informace o vývoji veřejných financí v případě fiskálního pravidla v EU. V řadě případů však existují problémy (metodologické apod.), které vedou k nedostupnosti těchto údajů v dostatečně dlouhé časové řadě (zejména případy nových členských zemí EU). Shrnující informace o obou systémech jsou obsahem přílohy I. 1.2.2 MĚŘENÍ DEFICITŮ Jedním ze zásadních problémů, s kterým se dnes vypořádávají pracovníci na analytických pozicích je, jak měřit vliv státu (vlády) na ekonomiku v rámci rozpočtu. Rozpočtové saldo je výsledkem řady faktorů (a ještě více proměnných), jež ho ovlivňují a determinují. Saldo rozpočtu za určité období je rozdíl mezi příjmy a výdaji. Problematikou na jaké bázi jsou evidovány příjmy a výdaje (pokladní či akruální princip jsme diskutovali výše). Důležitá je rovněž skutečnost, jaký druh příjmů a výdajů je ve výsledném saldu promítnut (vztah mezi saldem a jeho financováním). Jak uvádí Erbenová (1998), transakce vytvářející a umořující závazek by neměly být v saldu rozpočtu (splátky úroků nikoliv jistiny, což je souladu s přístupem Světové banky). Proč by tomu tak mělo být, je skryto v povaze vlivu těchto výdajů na agregátní poptávku (úmor dluhu není nový příjem pro vlastníka aktiva, a proto nemá vliv na agregátní poptávku).16 Přijmeme-li zjednodušující předpoklad, že vládní rozpočtové saldo v roce t (BSt) je tvořeno rozdílem příjmů a výdajů, můžeme jej zapsat rovnicí:
16
V souladu s tímto pojetím např. v ČR splátky ruského dluhu či příjmy z privatizace do příjmové stránky rozpočtu nepatří. Obdobně příjmy z licencí na mobilní telefony UMTS v zemích EU-15 jsou vylučovány. Proto je doporučované v tranzitivních ekonomikách sledovat deficit veřejných financí očištěný o (státní) finanční operace a dotace TI; viz níže.
10
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY BSt = TAT ,t − TRt − Gt , BSt = NTt − G ,
(1.1) (1.2)
kde (pro rok t): TAT,t – celkové daňové příjmy, TRt – transfery (včetně dotací), NTt – čisté daně (TAT,t – TRt), Gt – vládní výdaje na zboží a služby; Celkové daňové příjmy jsou součtem daní autonomních (TAt – např. spotřební daně, DPH, tj. daně nepřímé) a daní indukovaných (tt.Yt – např. daně z příjmů, tj. daně přímé). Poté tedy platí: TAT ,t = TAt + tt ⋅ Yt , NTt = TAT ,t − TRt .
(1.3) (1.4)
1.2.3 TYPY DEFICITŮ Rozpočet může být vyrovnaný, přebytkový nebo deficitní. Členění deficitů rozpočtů je rozmanité, jeden přístup uvádí Erbenová (1998): A) Běžný deficit – jedná-li se o výsledek běžného rozpočtu, saldo je rozdílem mezi běžnými (neinvestičními) příjmy a výdaji, jež jsou upraveny o kapitálové výnosy (prodej majetku). V tomto pojetí (preferovaném spíše keynesovsky zaměřenými ekonomy) jsou běžné výdaje státu kryty příjmy z daní, investiční výdaje je možno financovat z půjček. Uváděné klady (pro transformující se země v podobě očištění rozpočtu o salda neopakovatelných investic financovaných ze zahraničí a příjmy z privatizace, které deformují výsledné saldo) a zápory přístupu (vymezení investiční a neinvestiční náklady projektu, investice do lidského kapitálu jsou běžným výdajem, cash báze vykazování). B) Domácí deficit – saldo je výsledkem transakcí, které s přímým vlivem na ekonomiku. Především pro otevřené ekonomiky, kde shodná salda s rozdílnou strukturou mohou mít odlišné dopady na agregátní poptávku, růst ekonomiky (depreciace měny – zvýší deficit při vládním dovozu či umořování zahraničního dluhu, z daní financované výdaje na dovozně náročné investiční projekty jsou v tomto přístupu fiskální restrikcí, i když saldo rozpočtu je vyrovnané). C) Strukturální deficit – koncept, jenž je diskutován od 70. let, protože umožňuje stanovení pravidel střednědobého rámce pro fiskální politiku, zamezující růstu dluhu. Pokud se v případě (celkového) deficitu zajímáme o jednotlivé dílčí složky, které jej tvoří, musíme celkové saldo desagregovat na: a) strukturální složka celkového salda (BSSTR,t), ovlivněná diskrečními opatřeními vlády, b) cyklická složka (BSC,t), vyjadřující vliv vývoje ekonomiky prostřednictvím působení automatických (vestavěných) stabilizátorů. Neboli:
11
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY BSt = BS STR ,t + BSC ,t .
(1.5)
Především strukturální složka (deficit) očištěný o vliv ekonomického cyklu nám poskytuje informace o skutečné fiskální politice vlády, tj. o síle a směru případného fiskálního impulsu (stimulu), jenž směřuje do ekonomiky (ve smyslu stabilizační funkce), totiž zda vláda (resp. její fiskální politika) působí pro či proticyklicky v dané ekonomice;17 viz níže. Odhad strukturální složky rozpočtového salda je poměrně náročný (viz dále). Sestává se z několika fází 1. Odhad vývoje potenciálního produktu (dlouhodobého trendu, resp. output, HDP gap); 2. Vypočet elasticit příjmů a výdajů vzhledem k HDP; 3. Výpočet diferencí mezi stavem současným a dlouhodobým vývojem pro jednotlivé položky příjmů a výdajů s využitím elasticit z kroku ad 2.; 4. Úprava skutečného salda o celkové diference. Ad 1) odhad potenciálního produktu (dlouhodobého trendu) probíhá pomocí dvou základních metod (viz např. Hájek, Bezděk, 2000), resp. čtyř postupů (viz Schneider, Kreidl, 2000; Brandner, Diabolek, Schuberth, 1998; EC, 2004a, 2005d, 2006a): (i)
pomocí Hodrick-Prescottova (HP) filtru (resp. Kaldorova nebo Band-pass filtru);
(ii)
pomocí produkční funkce;
(iii) odhad tzv. β-konvergence a (iv) časový trend. Každý přístup má své výhody i nevýhody, ale protože prvé dvě metody jsou častěji aplikované (používané v praktických aplikacích), začněme s nimi. HP filtr je poměrně jednoduchý na výpočet a náročný na vstupní údaje (nejlépe čtvrtletní, kde se tudíž setkáváme s problematikou sezónnosti), problémem jsou – volba vyhlazovací konstanty ( λ )18 a vstupní data, pokud jsou (počáteční a koncové hodnoty) z různých částí ekonomického cyklu. To může vést k nadhodnocení či podhodnocení výsledku výpočtu, problematický je i průběh technologického pokroku (radikální či postupný) a jeho odraz v ekonomických hodnotách. Druhý přístup pracuje s produkční funkcí (PF), většinou
17
Někteří ekonomové zpochybňují tento přístup (viz Erbenová, 1998) poukazem na opětovné navracení nezaměstnanosti k její přirozené výši, či zpochybněním cyklického kolísání produktu (představitelé nové klasické makroekonomie či zastánci hypotézy reálného ekonomického cyklu). Existují různá doporučení např. pro roční data hodnota λ = 400, pro čtvrtletní 1600. Podle některých studíi jsou zase v řadě případů vhodnější nižší hodnoty λ např. 100, 70 nebo dokonce 30, viz 200x.
18
12
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY neoklasického typu (Cobb-Douglasova PF).19 Problémem je zde nejen vymezení hodnot zásoba kapitálu, množství práce (často chybějí statistické údaje za nové země EU-10, ale i zbývající státy EU-15, např. Řecko nebo Španělsko), ale též odhad podílu (mezd, zisku) připadající na faktor z mezního produktu; proto např. Komise (viz EC, 2006c) používá obě metody. Třetí a čtvrtá metoda jsou považovány spíše za aproximativní přístup v situaci nedostatku údajů problémů s nimi atd. Metoda tzv. β-konvergence je založeno na empirické zkušenosti – země Evropské unie, USA, Kanada a Mexiko apod. –, že země méně bohaté konvergují („dohánějí“) sousedící bohatší zemi (či skupinu bohatších zemí). Za období jedné generace (cca 30 let) se zmenší rozdíl ekonomických úrovní zemí přibližně o polovinu. Metoda časového trendu vychází z myšlenky, že změna tempa potenciálního produktu nastává v bodech obratu (extrémech) vývoje ekonomiky, např. ve vrcholu expanze. Tento samotný předpoklad je poměrně spekulativní, a proto je metoda spíše okrajovou záležitostí.20 Často je v této souvislosti určován tzv. HDP gap (output gap, velikost produkční mezery v % potenciálního produktu): HDPgap =
(Y − Y ) , *
Y
(1.6)
*
kde Y – skutečný produkt, Y* – potenciální produkt. Ad 2) elasticity příjmů a výdajů (v podobě dávek v nezaměstnanosti či sociální dávky) v závislosti na ekonomickém vývoji, představující procentní změnu daného příjmu (výdaje) při 1% změně HDP.21 Ad 3) dosadíme vypočtené hodnoty elasticit a úrovně produktu, zjistíme tím výše jednotlivých příjmových a výdajových položek v situaci ekonomiky na úrovni potenciálního produktu a pro jiné situace (tj. Y ≠ Y*).
19
α
(1 − α )
Tato PF bývá definována předpisem: Y t = A t ⋅ L t ⋅ K t
, kde At je výrazem souhrnné produktivity
faktorů (technického pokroku, TFP), Kt je zásoba kapitálu, Lt množství práce, α je podíl mezd, resp. (1- α) podíl zisků na vytvořeném produktu. 20
Odhady výše růstu potenciálního produktu velmi kolísají: OECD (2001), s. 43 uvádí vypočtené hodnoty – s pomocí HP filtru 1,3 %, β-konvergence 2,8 %. OECD ale běžně hodnoty tempa růstu potenciálního produktu pro „nové“ členy nepočítá (Polsko, ČR, SR, Maďarsko). Schneider, Kreidl (2000), s. 163 an. vypočetli hodnoty 3,35 % (β-konvergence), 2 % (časový trend). Srovnání lze nalézt i v Hájek, Bezděk (2001), tabulka 2, s . 486. 21
Poslední odhady pro státy EU viz EC (2006a).
13
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Ad 4) skutečné saldo (BSt) upravíme o vypočtená salda rozdílů jednotlivých příjmových a výdajových položek v rozpočtu. Fiskální impuls (v roce t: FIt) můžeme definovat (viz Schneider, Kreidl, 2000) jako meziroční změnu strukturálního deficitu, tj. FIt = BSSTR,t – BSSTR,t-1. Pokud se strukturální bilance nemění, je fiskální politika neutrální.22 D) Primární deficit – deficit vymezený saldem příjmů a výdajů po vyloučení úrokových plateb. Jeho význam roste zejména při vymezování dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, neboť salda primárního deficitu vedou k růstu dluhu23, který následně „tlačí“ na vývoj primárního deficitu. E) Operační (inflačně očištěný) deficit – vyšší míry inflace mají dopad jak na růst příjmů (taxflace, fiskální brzda), tak na výši výdajů. Dluhy se v reálném vyjádření snižují, splátky úroků sice rostou (s jistým zpožděním), ale de facto představují i částečné umořování dluhu. Je nutno pro analýzy vyloučit vliv inflace ze splátek úroků, abychom zabránili nadhodnocení deficitu. K tomu slouží operační deficit – součet primárního deficitu a reálných úrokových plateb (problémy spočívají ve vymezení cenového indexu apod.; viz Erbenová, 1998). (Dalšími typy ve vymezení deficitů zejména metodiky spočívající na mezigeneračním účetnictví (tzv. intertemporální přístupy), jež zde nebudeme pro nedostatek prostoru uvažovat.) 1.3.3 DISKREČNÍ POLITIKA A AUTOMATICKÉ STABILIZÁTORY Jak jsme v předchozím členění uvedli, je možné sledovat různé typy rozpočtových deficitů (a to i za různě vymezené územní celky). Pro naši analýzu je důležité odlišit základní typy deficitů, které platí obecně: 1) skutečný (BSt), 2) strukturální (BSSTR, t) a 3) cyklický deficit (BSC, t). 22
např. strukturální deficit rozpočtu v ČR a jeho vývoj, konfrontovaný s vývoje odhadnutého potenciálního produktu, resp. mezery produktu, vykazuje silně procyklický vývoj v téměř celé historii samostatné ČR. Při bližší specifikaci: podporu zrychlení růstu (1995 a 1996), poté nastává období poklesu, dále posíleného fiskální restrikcí (dva tzv. „balíčky“ vlády jara a léta 1997). Nastalé fázi oživení dochází k opětovnému posílení růstových tendencí ekonomiky prostřednictví expansivní fiskální politiky (1999 a 2000). Rok 2001 byl v souladu s vývojem ekonomiky, obnovením jejího růstu, charakterizován poklesem fiskálního impulsu téměř k nulové úrovni. Rok následující (2002) však znamená opětovné zesílení fiskální politiky, a to dokonce více než v období recese. Následující léta 2003 a 2004 představuje pouze prodloužení tohoto „neblahého“ a nezdravého vývoje. Viz Žďárek (2005). 23
Pokud reálná úroková míra je vyšší než tempo růstu ekonomiky.
14
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Skutečný deficit je deficit dosažený v daném rozpočtovém období. Přestože je jeho definice zdánlivě nejjednodušší, stanovení období, resp. plateb, které do daného období ještě náleží a které nikoliv, je víceméně arbitrární záležitostí. Strukturální deficit nám umožňuje posuzovat význam fiskální politiky v ekonomice (její pro- nebo proticyklické působení). Zjištění strukturálního salda vyžaduje znalost potenciálního produktu ekonomiky a na základě této informace je možné určit saldo rozpočtu v situaci produktu odpovídajícího potenciálnímu produktu. Cyklický deficit reflektuje fakt, že skutečný deficit je ovlivněn konjunkturálním vývojem ekonomiky. V období ekonomického vzestupu je příjmová strana navyšována dodatečnými příjmy a výdajová strana v řadě položek nedosahuje stanovených limitů a vice versa v situaci ekonomického poklesu. Cyklický deficit určíme jako rozdíl skutečného deficitu a strukturálního deficitu. I přes relevantní teoretické námitky (výše uvedené) můžeme znázornit předpokládané fungování automatických stabilizátorů na následujícím obrázku 1. Průběh ekonomického cyklu (situace pod nebo nad úrovní potenciálního produktu) zjistíme z rozpočtové linie vzhledem k horizontální ose (úroveň produktu – Y). Strukturální změna rozpočtu by se projevila buď posunem celé rozpočtové linie BS (např. při růstu vládních nákupů zboží a služeb – G), nebo změnou jejího sklonu (vlivem změny sazby důchodové daně – t).24 Obrázek 1 Rozpočtová linie
BS
BS0 = NT − t ⋅ Y
+ 0
Y*
Yt
-
Pozn.: předpokládáme platnost všech základních předpokladů keynesovského modelu (disponibilní množství zdrojů v ekonomice, ceny faktorů atd.). Pramen: Blanchard (2003), vlastní úprava.
Formálně si uvedené vztahy mezi jednotlivými deficity (a jejich složení) můžeme postupně rozepsat:
24
Pro určení strukturálního a cyklického deficitu by bylo zapotřebí stanovit takovou linii rozpočtu, která by vykazovala nulové saldo v případě produktu odpovídajícího produktu potenciálnímu. Vůči ní by se poté obě salda snadno stanovila.
15
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY (1.7)
BS t = BS STR , t + BS C , t ,
( )
BS STR , t = BS Yt ∗ − BS (Yt ),
(
(1.8)
)
BS t = NT − t ⋅ Yt = TA − TR − G − t ⋅ Yt ,
(1.9)
kde t – sazba důchodové daně, Yt – výše produktu (horní index značí potenciální produkt v čase), G – vládní nákupy zboží a služeb, NT – čisté daně, TR – výše transferů, TA – výše autonomních (na důchodu nezávislých) daní. (Horní pruh u příslušné veličiny značí výdaje nezávislé – autonomní – na úrovni důchodu.) Deficit veřejného rozpočtu v daném roce může být rozdělen na dvě části: 1) saldo vyvolané vlivem působení automatických stabilizátorů (cyklická, nediskreční složka) a 2) saldo vzniklé díky působení diskreční politiky (strukturální, cyklicky očištěná složka), blíže viz níže. Ad 1) automatické stabilizátory jsou spojené se zpravidla krátkodobými (střednědobými) fluktuacemi, které jsou mimo kontrolu vlády (vliv ekonomického cyklu). Rovněž jsou započteny úrokové platby, které jsou z převažující části určeny externími faktory. Myšlenka automatických stabilizačních nástrojů je spojena s dílem J. M. Keynese. V pojetí keynesovců by měl státní rozpočet vykonávat funkci jakéhosi tlumiče konjunkturních výkyvů v hospodářství. V případě expanze by citlivé části příjmové a výdajové stránky rozpočtu měly reagovat a tlumit konjunkturní vzestup, naopak ve fázi poklesu působit proti tomuto vývoji (např. viz Seidman, 2003). Velkým problémem je jaké typy příjmů a výdajů jsou citlivé na průběh konjunktury takovým způsobem, aby jejich vliv na ekonomickou aktivitu byl významný. V zásadě se uvažuje o daních odvozených z pohyblivého základu (daně z příjmů) a na straně výdajů platby spojené se sociálními dávkami. Komplikace rovněž nastává v případu výskytu permanentních nabídkových šoků, kdy stabilizátory mohou vést k destabilizaci ekonomiky díky trvalým rozpočtovým nerovnováhám. Jak fungují automatické stabilizátory, si můžeme přiblížit prostřednictvím následujícího modelového přístupu založeného na modelu AS-AD. Bude ilustrován poptávkový (obrázek 2) i nabídkový šok (obrázek ).
16
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 2 Automatické stabilizátory v modelu AS-AS – poptávkový šok
YS
míra inflace π [%]
π (b ) π (a ) π* Y D (b) Y D (a ) 0
produkt Y
Y * Y (a ) Y (b )
Pozn.: situace (a) je v případě velké reakce, situace (b) je v případě malé reakce stabilizátorů. Pramen: EC (2001), s. 67, vlastní úprava.
Model použitý pro zachycení práce automatických stabilizátorů vycházi z modelu keynesovského modelu IS-LM. Na straně nabídky je základem Phillipsova křivka doplněná o vliv racionálních očekávaní (tj. Lucasova modifikace), a to v prostředí uzavřené ekonomiky. Formálně si můžeme uvedené vztahy zapsat následovně. (Bližší odvození viz např. Brunila, Buti, in´t Veld, 2002; Buti, Giudice, 2002). Rovnice AD:
Y D = α ⋅ (b − π ⋅ d ) − β ⋅ (i − π e ) + ξ D
(1.10)
kde (b − π ⋅ d ) je saldo deficitu očištěné o míru inflace, d je výše veřejného dluhu,
(i − π ) je reálná úroková míra, člen ξ e
D
představuje dočasný poptávkový šok.
Rovnice AS je dána:
Y S = Y * + ε ⋅ (π − π e ) + ξ S
(1.11)
kde Y * je potenciální produkt, člen (π − π e ) představuje možnost substituce (vlivem chyby v očekávání míry inflace), ξ S nabídkový šok (dočasný i trvalý). Saldo veřejného deficitu v daném roce si můžeme rozpsat jako:
(
b = bS + ϕ ⋅ Y − Y *
)
(1.12)
kde bS je struktuální deficit a (Y − Y * ) je mezera výstupu. Automatické stabilizátory jsou zachyceny prostřednictvím parametru ϕ .
17
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Po dosazení (1.12) do (1.10) získáme
(
(
)
)
(
)
(1.13)
Y D = α ⋅ bS + ϕ ⋅ Y − Y * − π ⋅ d − β ⋅ i − π e + ξ D po dalších úpravách
YD =
1 1 + α ⋅ϕ
[ (
) (
)
⋅ α ⋅ bS + ϕ ⋅ Y * − π ⋅ d − β i − π e + ξ D
]
(1.14)
Předpokládáme, že veřejný rozpočet je blízko vyrovnanosti, úroková míra je na úrovni umožňující dosažení inflačního cíle ( π * ) ve střednědobém horizontu. Vzhledem k realizaci šoků může krátkodobě docházet k odchylkám skutečné míry inflace od cíle. Budou-li uvedené předpoklady splněny a v situaci racionálních očekávání, můžeme určit rovnovážné hodnoty produkce a míry inflace
YD =YS =Y ⇒ ε ⋅ξS + d ⋅ξD Y =Y* + ε ⋅ (1 + α ⋅ ϕ )
π =π* =
ξ D − (1 + α ⋅ ϕ ) + ξ S ε ⋅ (1 + α ⋅ ϕ ) + d
(1.15)
(1.16)
Vliv automatických stabilizátorů bude tím vyšší, čim vyšší je hodnota ( ϕ ). Jejich vyšší účinnost povede k nižšímu kolísání produkce (menší mezera produkce) a míry inflace. V situace nabídkového šoku musíme odlišit dočasný a trvalý nabídkový šok. (Trvalý nabídkový šok mění samu úroveň potenciálního produktu.) Relativně účinnější stabilizátory vedou k vyšší míře inflace, ale nižšímu poklesu produktu, viz obrázek 3. V případě permanentního šoku se rovnice (1.15) mění do podoby (1.17), přičemž silnější automatické stabilizátory mohou být v případě negativních nabídkových šoků nestabilizující jak na produkci, tak na míru inflace.
(
)
Y − Y * + ξS = −
ε ⋅ (1 + α ⋅ ϕ ) + ξ S ε ⋅ (1 + α ⋅ ϕ ) + d
(1.17)
Jak však již bylo uvedeno, síla automatických stabilizátorů závisí na předpokladech a řadě v modelu použitých veličin. (Velikost efektů je ovliněna např. veličinami vstupujících do křivek poptávky a nabídky, elasticitou atd.) V situaci otevřené ekonomiky se vliv automatických stabilizátorů mění vlivem systému měnového kurzu a chování měnové politiky
18
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY (např. při důrazu na míru inflace nemusí v situaci negativního nabídkového šoku docházet k fluktuaci produkce, ale potenciální produkt se přímo mění do situace zachycené jako Y ** ). Obrázek 3 Automatické stabilizátory v modelu AS-AS – nabídkový šok
míra inflace
π [% ]
π (a ) π (b )
YS
π* Y D (b )
Y D (a ) 0
Y **
Y (b )
produkt Y
Y (a ) Y *
.. Pozn.: situace (a) je v případě velké reakce, situace (b) je v případě malé reakce stabilizátorů. Pramen: EC (2001), s. 68, vlastní úprava.
V praxi jsou vypočítány souhrnné elasticity a následně citlivosti příjmů a výdajů pro rozpočet. Poslední odhady Komise pro státy eurozóny shrnuje tabulka 1. Samotný výpočet elasticit probíhá pro jednotlivé položky, pro souhrnnou elasticitu jsou použity váhy příjmové (výdajové) položky na celkových příjmech (celkových primárních výdajích). Dílčí elasticity jsou na příjmové straně odhadovány pro osobní a podnikové daně, sociální příspěvky, nepřímé daně, na výdajové straně jsou to výdaje spojené s nezaměstnaností (podrobněji viz EC, 2006a, Box II.3). Tabulka 1 Rozpočtové elasticity a citlivosti Elasticita příjmů Elasticita výdajů Citlivost příjmů AT 0,96 -0,08 0,43 BE 1,00 -0,16 0,47 DE 0,97 -0,27 0,40 EL 1,07 -0,04 0,42 ES 1,09 -0,16 0,38 FI 0,92 -0,21 0,41 FR 0,98 -0,12 0,44 IR 1,14 -0,16 0,36 IT 1,17 -0,04 0,49 LU 1,14 -0,04 0,48 NL 1,01 -0,42 0,39 PT 1,08 -0,91 0,41 EU-12 1,04 -0,16 0,42 Pramen: EC (2006a), s. 106, s. 107, vlastní úprava.
19
Citlivost výdajů -0,04 -0,07 -0,11 -0,01 -0,05 -0,09 -0,06 -0,05 -0,02 -0,01 -0,17 -0,04 -0,06
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Modernizovaný pohled na fiskální stabilizátory nabízí Seidman, Lewis (2002), kteří konstruují stabilizátory (na bázi reálných transferů), jež pracují v situaci ekonomického zpomalení a naopak v situaci ekonomického růstu jsou mimo činnost (a nepřispívají tím k inflačním tlakům v ekonomice). Ad 2) diskreční (strukturální) je složka rozpočtu, která vzniká v případě, kdy aktuální produkt je vyšší než produkt potenciální, po očištění skutečného deficitu o cyklickou složku. Toto saldo může být rovněž dekomponováno na dvě části: Ad 2.1) endogenní (systematické) saldo, která je dána rozhodnutím vlády o změnách příjmů nebo výdajů rozpočtu ve snaze o ovlivnění reálných veličin, Ad 2.2) exogenní (nesystematické) saldo, jež je výsledkem exogenních nebo výjimečných mimoekonomických skutečností (válka, kataklyzma etc.). Myšlenka automatických stabilizátorů byla narušena vývojem v ekonomické teorii a praxi. V případě teoretickém to bylo již v polovině 50. let 20 století, kdy byla publikován soubor esejů M. Friedmana (viz Friedman, 1953).25 Friedman v jedné ze statí (The effects of a FullEmployment on Economic Stability: A Formal Analysis) anticipuje problémy fiskalismu (vliv očekávání, zpoždění apod.) a kvantifikuje je pomocí jednoduché rovnice.26 Velký zlom v náhledu na fiskální politiku (prakticky poměrně úspěšně využívanou v 50. až v prvé polovině 70. let minulého století) a stabilizační politiky zvláště, přichází v souvislosti s ekonomickou krizí let 70. V tomto čase se objevily alternativní koncepty (nová klasická makroekonomie, monetarismus), které vidí v nadměrném užívání fiskálních nástrojů příčinu řady problémů (setrvačná inflační očekávání, nárůst zadlužení, nepružnost mezd atd.), a proto preferují cyklickou neutralitu fiskální politiky. Jejich doporučení je založeno na daňovém vyhlazování (viz Barro, 1979), a odůvodněno neúčinnosti diskrečních opatření (tzv. Barro-
25
Je z tohoto pohledu zajímavé, že Jacob Viner – jeden ze zakladatelů Chicagské školy – zastával názor, že diskrece ve fiskální oblasti vzásadě není na škodu.
26
Její myšlenkou je, že Y (produkt) je výsledek dvou faktorů X a Z. Pokud dojde k poklesu X, musí být pro shodné Y zvýšeno odpovídajícím způsobem Z. To je však velmi obtížné a i kdyby to bylo možné, zpoždění s realizací může vést k nevhodnému působení v ekonomice v okamžiku opětovné konjunktury (tj. vést ke zhoršení skutečného stavu). Obdobná argumentace platí i pro měnovou politiku, která má však dalekosáhlé dopady. Tento koncept uvažoval M. Friedman již na konci 40. let minulého století (viz Friedman, 1948), podrobněji jej rozvinul v díle z konce 50. let minulého století – Program pro měnovou stabilitu.
20
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Ricardova hypotéza, viz Barro, 1974).27 V zásadě je tedy preferováno volné působení automatických stabilizátorů, bez diskrečních zásahů. Ovšem počátkem 90. let minulého století dochází k pozvolnému obnovení úvah o automatických fiskálních nástrojích a jejich působení (vlivem postupného uznání keynesovských koncepcí nominálních a reálných rigidit na dílčích trzích) a fiskální politiku obecně, i přes řadu skeptických názorů mezi odbornou veřejností (viz např. Orphanides, Williams, 2004). Velmi zajímavý je v tomto ohledu příspěvek Auerbacha (2002), který shrnuje zkušenosti s fiskálními stabilizátory v USA, resp. Canzonery, Cumby, Diba (2002) s obdobnými poznatky za EU (viz též Brunila, Buti, in´t Veld, 2002; Fatás, Mihov, 2003(a); Capet, 2004) – studie ukazují účinnost automatických stabilizátorů v Evropské unii (přestože se výsledky liší podle použitého modelu pro simulace, signifikantní je jejich dopad v případě spotřebního šoku), v případě ekonomiky USA je situace příznivější. V obou případech je výsledek z hlediska účinků dopadu na výši produkce v ekonomice minimální. 1.3.4 REALITA FISKÁLNÍ POLITIKY V EU Fiskální politika v prostředí měnové unie (obecně fixního měnového kurzu) poskytuje významný nástroj (a to i přes rozpoznané a uznané problémy spojené se zpožděními fiskální politiky) pro reakci při výskytu externích šoků, které společná měnová politika v prostředí vysoké kapitálové mobility, resp. autonomní mechanismy, nejsou schopné účinně řešit. I přes tento příznivý pohled je procyklické chování fiskální politiky vnímáno negativně. Naopak proticyklické chování fiskální politiky v období ekonomického vzestupu přináší efekty v podobě prostoru, který tak fiskální politika získává pro situace opačné.28 Nedostatečné obnovení fiskální rovnováhy (zdraví, udržitelnosti) v příznivém období, přináší v období poklesu růstu dluhu, prodloužení této fáze cyklu (vynuceného procyklickou reakcí fiskální politiky).
27
Jak však ukazují některé poslední studie, v případě dopředu hledícího chování ekonomických subjektů (redukující účinnost diskreční politiky na reálný výstup), i keynesovská makroekonomická politika může vést k opačnému výsledku oproti očekáváním viz EC, 2003; Giudice, Turrini, In´t Veld, 2003, 2004; Giavazzi, Jappelli, Pagano, Bendetti, 2005). 28
Studie Balassone, Francese (2004) přináší v tomto ohledu zajímavé výsledky – téměř čtvrtina růstu veřejného zadlužení (v relaci k HDP) byla v rozvinutých ekonomikách (v letech 1977–2000) způsobena procyklickou fiskální politikou. Studie Fatás, Mihov (2003b) zase poukazuje na neúčinnost takové politiky na omezení fluktuací reálného HDP (spíše naopak).
21
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Zjednodušeným příkladem takové politiky může být vývoj v EU-12 zachycený na následujícím obrázku 4. Tento celkový pohled však nedovoluje usuzovat na vývoj dílčích složek a především na fakt, zda se jednalo o stabilizaci nebo působení jiných vlivů.29 Empirické studie dokládají, že i přes doporučení plynoucí z ekonomické teorie, je fiskální politika procyklická v řadě vyspělých zemí světa včetně států EU s tím, že tento jev byl pozorován především v období ekonomického růstu. To nás vede k nutnosti hledat alternativní řešení pro omezení tohoto chování. Obrázek 4 Fiskální impulz a mezera výstupu v EU-12 (v % HDP) 2,5 2 1,5 1 0,5 0 -0,5 -1 -1,5 -2 1996
1997
1998
1999
2000
změna CAPB
2001
2002
2003
2004
2005
HDP gap
Pozn.: HDP gap je rozdíl skutečného a potenciálního produktu, změna CAPB je meziroční změnou cyklicky očištěné primární bilance. Pramen: EC (2006c), vlastní výpočet.
Procykličnost fiskální politiky může být způsobena několika faktory v závislosti na fázi ekonomického cyklu. Zatímco v období ekonomického zpomalování je možný trade-off dán faktem, že vláda (ztrátovou funkci, viz níže) usiluje o dosažení souladu mezi cíli (růst a fiskální udržitelnost). Pokud se tedy zvyšuje výše veřejného zadlužení (a jestliže výchozí situace nebyla v tomto ohledu nepříliš příznivá), omezuje se funkčnost fiskální politiky a může přijít na řadu potřeba stabilizovat veřejné finance. (Vlády mnoha zemí v příznivém období vysokých temp růstu HDP vytvořily sociální programy, které stále více zatěžují výdajovou stranu veřejných rozpočtů (posílené např. vlivem demografických změn) a dále redukují možnosti fiskální politiky.) 29
Pro detailnější analýzu chování fiskální politiky se používá odhadu „fiskální reakční funkce“, zachycující (pokrač.)
22
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Jiné vysvětlení (viz Alesina, Tabellini, 2005) poukazuje na omezení vypůjčování pro zadlužené ekonomiky spoléhající na zahraniční zdroje. Ztráta důvěry investorů tak snižuje disponibilní zdroje. (Toto vysvětlení se zdá být více relevantní pro méně vyspělé země.) V případě příznivého vývoje ekonomiky může být procyklické chování způsobeno špatným odhadem skutečného vývoje ekonomiky (problémy s měřením a zpožděním fiskální politiky), vlivem politicko-ekonomických faktorů (struční objasnění viz níže),30 ale též prostým rozhodnutím vlády snížit daňové zatížení v příznivém období než získávat dodatečné zdroje (viz Talvi, Végh, 2005) nebo snížením daní díky tlaku voličů usilujících o výhody plynoucí z této příznivé situace (viz Alesina, Tabellini, 2005). 1.3 DALŠÍ SOUVISLOSTI ROZPOČTOVÉHO DEFICITU Saldo toků mezi domácí a světovou ekonomikou zachycuje platební bilance země. Jak jsme již uvedli, národní důchod je ovlivněn jak domácí produkční schopností, tak toky důchodů31 mezi domácí a světovou ekonomikou. Tyto toky jsou z velké části ovlivněny výší aktiv rezidentů a nerezidentů dané země (tj. rozdílem aktiv vlastněných rezidenty v zahraničí a nerezidenty v dané ekonomice). Pokud země vykazuje negativní saldo běžného účtu, dochází k poklesu čistých zahraničních aktiv.32 Jedna z jejích částí – výkonová bilance – vyjadřuje rozdíl mezi národními úsporami a domácími investicemi (základní rovnice národního účetnictví) CAB = S − I
(1.18)
Alternativní identita (využívaná především v makroekonomické teorii, např. viz Blanchard, 2003; Gordon, 2000) vychází z rozdílu mezi národními úsporami a národními investicemi, kterým odpovídá saldo výkonové bilance, tj. bez toků výnosů a transferů (viz např. UNECE, 2001). V tomto případě by rovnice (2.18) nabývala podoby
(X − M ) = S − I
(1.18a)
působení fiskální autority. Přehled studií zabývajících tímto problémem viz EC (2006a). 30
Zajímavý koncept tzv. voracity effect je spojen s prací Tornell, Lane (1999). V případě koalic je snahou každé strany získat větší podíl na vládních výdajích, než jsou dostupné zdroje, a to může vést k vyšší dynamice výdajů než příjmů i v situaci ekonomického růstu. 31
Přesně se jedná o toky prvotních důchodů výrobní činitelů (např. mzdy), druhotné důchody (např. placené daně) a ostatní transakce (např. z fondů EU). Každý z těchto toků je zachycen na jiném účtu v rámci běžho účtu platební bilance. 32
Pokud vezmeme v úvahu celkovou výši aktiv a závazků rezidentů a nerezidentů v dané ekonomice, získáváme tzv. investiční pozici ekonomiky.
23
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY kterou získáme jednoduchými úpravami po sloučení rovnice (1.18b) a (1.18c) Y =C + I +G+ X −M
(1.18b)
kde C – spotřeba, I – investice, G – vládní nákupy zboží a služeb a X − M – saldo výkonové bilance (tj. strana agregátní poptávky) se rovná agregátní spotřebě a úsporám Y = C + PS + GBS + BS
(1.18c)
kde PS – osobní, GBS – podnikové (někdy jsou osobní a podnikové úspory chápány jako soukromé úspory) a BS – vládní úspory. Tomuto případu se však v dalším textu věnovat nebudeme. Vztah (1.18) je možné podrobněji rozepsat jako rozdíl mezi investicemi a úsporami v soukromém (p) a vládním sektoru (g).
( X − M ) = (S P − I P ) + (S G − I G ),
(1.19)
Ze vztahu plyne, že rozdíl mezi úsporami a investicemi vládního sektoru, může být kompenzován buď opačným sladem v soukromém sektoru nebo deficitem běžného účtu.
24
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY
2. VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY 2.1 CYKLICKÉ CHOVÁNÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Cyklické chování fiskální politiky je jedním z problémů, s nímž se potýkají současné vlády v řadě zemí světa (nejen EU). V případě ekonomického zpomalení může být způsobeno předchozí neudržitelnou fiskální politikou, v situaci ekonomického vzestupu je však ovlivněno rozhodováním autorit, které čelí výzvám v situaci příznivého vývoje veřejných financí (daňové a výdajové změny). Cena za toto chování je spojena s dopady na reálnou výkonnost, zhoršení charakteristik fiskální politiky a nárůst problémů (a nákladů) v období ekonomického poklesu. Ekonomická teorie varuje před procyklickým chováním politik, v případě fiskální zvláště důrazně. Jestliže toto chování v situaci zpomalující ekonomiky je snadno zdůvodnitelné, v prostředí růstu je tomu naopak (svědčí spíše o závažných problémem fiskální politiky spočívající v problémech s monitorováním ekonomického vývoje, chybnými kontrolními mechanismy apod.). Obrázek 5 Dlouhodobý vývoj veřejných financí v EU-12, Japonsku a USA ( v % HDP) 170 2005
JAP 150
veřejný dluh
130
110
90 EU-12 70 2005
1970 50
1988
2005
USA 30 30
35
40
veřejné výdaje
45
50
55
Pozn.: veřejné výdaje jsou bez vlivu jednorázových příjmů. Srovnatelné údaje za veřejný dluh nejsou k dispozci pro EU-12 před rokem 1988, pro Japonsko před rokem 1980. Pramen: DG ECFIN (2006e), s. 174–175, s. 180–181;OECD (2006), s. 189, vlastní úprava.
25
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Sledování udržitelných a konzistentních fiskální politik je věc velmi zřídka pozorovatelná. Tendence k procyklickému chování (sklonu k deficitu, deficitní výchylce, deficit bias) není záležitostí jen transformujících se či rozvojových ekonomik, ale může být pozorována i v řadě vyspělých zemí světa. Zda by tento trend společně s růstem veřejného dluhu pokračoval, není jasné. V reakci na tento vývoj byla vyvinuta a teoreticky zdůvodněna řada pravidel (aplikovaných na národní úrovni), která měla toto nekonzistentní chování odstranit, resp. snažit se mu předcházet. Obrázek 6 Dlouhodobý vývoj veřejného zadlužení v EU-12, Japonsku a USA ( v % HDP) 180 USA
EU-15
JAP
160 140
veřejné zadlužení
120 100 80 60 40 20
2
4 20 0
20 0
8
6
4
2
0 20 0
19 9
19 9
19 9
19 9
8
0 19 9
6
19 8
19 8
2
0
8
6
4 19 8
19 8
19 8
19 7
19 7
4
2
19 7
19 7
19 7
0
0
Pozn.: srovnatelné údaje za EU-12 jsou až od roku 1988. Pramen: DG ECFIN (2006e), s. 174–175, vlastní úprava.
2.2 POLITICKO-EKONOMICKÉ VLIVY Důvodů k procyklickému chování fiskální politiky je možné nalézt teoretické literatuře nepřeberné množství. Hlavní přístupy sloužící k vysvětlení tohoto jevu, jsou založeny na krátkodobých horizontech politiků a dlouhodobých dopadech jejich politik, které vedou k nekonzistenci fiskální politiky. Při hrubém rozlišení můžeme důvody vidět např. v (viz EC, 2006a):33 33
Conf. Fatás, Mihov (2003b) nabízející čtyři teoretické koncepce. Vliv volebního cyklu na fiskální politiku např. viz Buti, van den Noord (2004), Annette (2006).
26
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY (i) volebním cyklu a fiskální iluzi voličů. Volič má tendenci vidět krátkodobé příznivé efekty fiskálních opatření, dlouhodobé dopady mu však zůstávají skryté, což vede k populistickým politikám v čase předvolebním a k nepopulárním opatřením bezprostředně po volbách, ale též k politice intertemporální redistribuce mezi generacemi. Jiným důsledkem mohou být fiskální politiky oportunistických politiků usilujících o znovuzvolení, kdy v obdobích ekonomického poklesu dochází k fiskální expanzi (podporované voliči), naopak v období růstovém nedochází k žádoucí konsolidaci;34 (ii) krátkodobém strategickém chování politických stran. V závislosti na pravděpodobnosti znovuzvolení aplikují politikové rozpočtové programy. (Čím nižší je pravděpodobnost opětovné volby, tím více nekonzistentní daný program je; výsledkem je omezení možností příští vlády; viz Calmfors, 2005); (iii) parciálních vládách a problému sdružování. Je-li vláda složena z jedné strany (nebo názorově blízkých) nebo více rozdílných stran, dosažení konsensu je odlišné. Není-li silná pozice ministra financí (delegační přístup), nebo uzavřena dohoda (smluvní přístup) ohledně fiskální politiky, dochází k soustředění na boj o uspokojení parciálních potřeb a nikoliv prosazení udržitelné fiskální politiky. I když se zdají být tyto koncepty převážně z poloviny minulého století jako poplatné tendencím z minulosti, vývoj v posledních letech spíše znovu potvrzuje jejich relevanci. V případě společné měnové oblasti nabývají tendence k prosazování neudržitelné fiskální politiky opět na významu (viz Weale, 2004). V situaci národní ekonomiky se neudržitelná fiskální politika odráží do vývoje úrokových měr a měnového kurzu. V prostředí měnové unie může být naopak síla fiskálního impulzu silnější (větší trh, kde se neprojeví případný crowding-out efekt; měnový kurz, které nebude ovlivněn) a poskytuje tak prostor pro morální hazard politiků dílčího státu, neboť inflační náklad nebo růst rizikové přirážky dopadne na všechny členy unie. Soudobé teoretické (a praktické) koncepty směřující k odstranění této výchylky usilují o vytvoření prostředí, kdy podněty k omezení fiskální politiky proti nekonzistentnímu chování, jsou především tyto (viz EC, 2006a): a) fiskální pravidla;
34
Odlišný pohled založený na posledních výzkumech však tento dosavadní pohled částečně mění, např. viz Brender, Drazen (2006).
27
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY b) číselná fiskální pravidla (příjmová, výdajová); c) národní nezávislé instituce s vlivem na fiskální politiku. Významným rozdílem, který si v této souvislosti musíme uvědomit, je ta skutečnost, že zatímco pravidla jsou zaměřena na kratší a střednědobý horizont, instituce usilují především o dlouhodobé výsledky. Obecná fiskální pravidla jsou v podobě právní normy, resp. zakotvená v ústavě dané země, vztahují se jak na státní, federální rozpočtovou úroveň, tak zpravidla i na nižší úrovně, tj. na místní, národní úroveň. Mohou být koncipována např. v podobě pravidla o vyrovnanosti rozpočtu (na roční bázi apod.) Číselná pravidla jsou zaměřena přímo (v podobě omezující) na diskreční politiku prostřednictvím stanovení různých limitů (v zákonech či ústavě) a tím se snaží přímo podpořit fiskální disciplínu, nebo nepřímo prostřednictvím dohod. Tyto limity by měly být vyjádřeny na cyklicky očištěné bázi (umožňují působení automatických stabilizátorů), stanovené v různé podobě jak na krátké, tak na střední či dlouhé období.35 Tato číselná pravidla jsou stanovována jak pro stranu příjmů, tak výdajů. V případě příjmové strany rozpočtu je jejich logické odůvodnění založeno buď na argumentu udržování stabilní výše daňového zatížení (např. v relaci k HDP), resp. zajišťující minimální úroveň příjmů36, nebo v podobě determinace alokace příjmů převyšujících předpokládaný výběr (specifickým případem je tzv. rainy-day funds, viz níže).37 Na straně výdajů jsou výdajová pravidla používána k omezení nadměrného růstu výdajů, kdy v ekonomicky příznivém období mohou fungovat jako automatický stabilizátor (obdobně jako na straně příjmů) v období ekonomického zpomalení. Jejich účinnost závisí na jejich konstrukci. Jsou tedy aplikována v podobě:
35
Existují problémy v případě existence pravidel na krátké a střední období. Krátkodobé cíle mohou posloužit pro stabilizaci, naopak střednědobé mohou podporovat dlouhodobou udržitelnost. V jejich případě je však problém možnosti „spolehnutí“ se na příznivý vývoj v dalších letech, pokud jsou konstruována na průměrné bázi, a neredukují tak průběžné problémy fiskální politiky. Navíc může tato situace vést k nekonzistentnímu chování plynoucímu z inkasování výhod ve volebním období, s náklady přenesenými na další období.
36
EC (2006a) uvádí příklady pro prvý typ omezující daňové zatížení z Dánska, pro druhý z Belgie (vazba minimálního růstu daňových příjmů na růst HDP).
37
Výhodou je omezení procyklického chování fiskální politiky v případech, kdy do rozpočtu připlývají dodatečné příjmy. Příklady příjmových pravidel je možné nalézt např. ve Francii (od roku 2006), Nizozemí nebo Finsku.
28
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY a) výdajových stropů (1) maximální výše výdajů v relaci k HDP, který v čase kolísá nebo (2) temp růstu výdajů (což je méně výhodné, neboť hrozí nebezpečí nadměrného růstu), specifickým problémem je určení báze (v nominální nebo reálné výši) nebo b) vymezení, které výdaje podléhají limitům (např. úrokové platby jsou mimo kontrolu vlády, rovněž tak výdaje vázané na autonomně probíhající procesy (stárnutí populace), dávky podpor v nezaměstnanosti, tj. cyklicky podmíněné výdaje, které souvisí s působením automatických stabilizátorů) a c) volby časového horizontu pravidla (velmi často jsou používána jako střednědobá, platí však problém viz výše). Je vhodné rovněž upozornit na fakt, že pro dosažení skutečně trvalého výsledku je doporučováno kombinovat např. výdajová a příjmová pravidla nebo další instituty pro zajištění fiskální disciplíny. Fiskální pravidlo by rovněž mělo zohlednit dopady z procesu stárnutí populace a omezovat možná opatření spočívající v používání různých fiskálních a quasifiskálních zdrojů nebo programů zastírajících skutečné důsledky spojené s fiskální politikou.38 Další možností jsou fiskální nezávislé instituce. Nezávislá instituce by měla fungovat na bázi, která je mimo standardní veřejné instituce – buď mohou působit na fiskální politiku v podobě vzniku nezávislé fiskální agentury,39 tj. delegovat část odpovědnosti za fiskální politiku určitému nezávislému fiskálnímu výboru, jenž by každý rok stanovoval závazné limity pro fiskální politiku s ohledem na aspekty udržitelnosti; tato varianta však nikde není aplikována a v dohledné budoucnosti asi ani nebude vzhledem k praktickým obtížím, nebo vznik fiskálních rad, které by poskytovaly informace pro proces tvorby rozpočtu a následně kontrolovaly jeho plnění, vydávaly doporučení, aby případné odchylky byly penalizovány růstem reputačních nákladů vlády.40 Nezávislá fiskální instituce by jistě přinesla možnost uskutečňovat fiskální politiku, která by byla konzistentní, v případě potřeby by mohla uskutečňovat i nepopulární kroky vedoucí k její stabilizaci. Problémem zůstává, kdo by ji měl vytvořit, podle čeho by se měla řídit při
38
Někteří autoři dokonce navrhují zohlednit nejistotu v případě příjmů a výdajů, které plynou do rozpočtu, a to prostřednictvím finančních metod na bázi „value at risk“, viz Barnhill, Kopits (2003).
39
Zde je patrná inspirace autorů u postavení centrálních bank viz Calmfors (2003); Wyplosz (2005).
40
Pro zajištění vysokého stupně nezávislosti vis-à-vis vládě dané země by měly spíše podobu analytických útvarů komerčních institucí než akademických institucí (think-thank).
29
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY uskutečňování své politiky a komu by se zodpovídala. Pokud by jí byl poskytnut mandát k uskutečňování fiskální politiky, zůstává otevřena otázka změny daňových a výdajových zákonů pro dosažení daného cíle (doporučení nebo ponecháno na parlamentu). Rovněž by mohla mít pouze mandát k dosažení cíle stanoveného parlamentem (dluh, konsolidace), k určitým opatřením (kontrola výdajů apod.), což však výrazně omezuje původní myšlenku. Vlastní podoba této instituce je rovněž předmětem diskusí (viz Alesina, Tabellini, 2003). Instituce by musela nejen získat pravomoci, ale v demokratické společnosti též odpovědnost, tj. komu předkládá účty za své fungování. Redistribuční účinky přijímaných opatření by však měly vést k tomu, že jejich schvalování zůstane i nadále politickým procesem. Problémem je určení významu (váhy) v případě rozčlenění pravomocí do více institucí a řešení vzniklých rozporů. Navíc i zde problém politického cyklu může přetrvávat. Pokud se na uvedená kritéria podíváme blíže, tak pouze poslední je splněno fiskální politikou, v případě prvého je rozpor (problém ztrátové funkce, viz výše), fiskální opatření jsou vždy nedistributivní (musela by tedy být ponechána na volené orgány, aby byla minimalizována). Specifická situace nastává v případě dopadů fiskální politiky na ostatní politiky (strukturální, trhu práce) s významnými důsledky pro jejich vzájemnou koordinaci. 2.3 NEKONZISTENCE VE FISKÁLNÍ POLITICE Tvůrce fiskální politiky čelí obdobným podnětům jako v případě měnové politiky. Na jedné straně to je požadavek na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí a tedy tlak na„zdravou“ fiskální politiku (prosazovanou disciplíny), na straně druhé existuje v krátkém období tendence k ovlivnění ekonomického cyklu. V prostředí měnové unie je potřebné zajistit udržitelnost fiskální politiky („fiskální disciplínu“). Operacionalizace tohoto pojmu není jednoduchá, neboť v ekonomické teorii není jasná definice disciplíny, místo toho se používá charakteristik v podobě omezení (pravidla). Pokud je pravidlo sledováno (tj. dlouhodobý cíl), je omezena funkce v krátkém období a objevu se problém vzniku procyklické fiskální politiky. Ztrátová funkce vlády (loss function – LG ), kterou můžeme zapsat např. v podobě (2.1)41
41
Např. v práci von Hagen, Mundschenk (2002), s. 9 je ztrátová funkce vlády dána jak vývojem reálného produktu a náklady na expanzivní fiskální politiku, tak i váženým vlivem cenových diferenciálů. Naopak Buti, Giudice (2002), s. 833 pracuje s obdobným vyjádřením. Conf. Kirsanova, Stehen, Vines (2005) aplikující též teorii her na vzájemný vztah mezi měnovou a fiskální politikou (Nashova hra).
30
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY LG =
(
1 Et 2
[
⎧∞ ⋅ ⎨∑ ω k ⋅ d t +1+ k − d b*+1+ k ⎩ k =0
(
) + (g 2
t +1+ k
− g t*+1+ k
) ]+ ζ 2
t
⎫ ⎬ ⎭
(2.1)
)
kde prvý člen d t +1+ k − d t*+1+ k představuje rozdíl mezi aktuální výši veřejného zadlužení a
(
)
optimální (cílovou) hodnotou, druhý člen g t +1+ k − g t*+1+ k je rozdílem mezi aktuálním tempem růstu produktu a jeho potenciálním tempem, E t představuje očekávání (nepodmíněná střední hodnota), ω je váha přikládaná významu dluhu a ζ t je náhodný šok. Rozdíl veřejného zadlužení je možné dále dekomponovat na minulou hodnotu dluhu a deficit. I tento deficit lze dále rozdělit na vliv strukturální a cyklické složky a tak vyjádřít přesněji vliv záměrné fiskální politiky. (Vláda tak čelí volbě mezi stabilizací a udržitelností viz Calmfors, 2003; Wyplosz, 2002). Možná tendence vlády k procyklickému chování je tedy zřejmá. Její důsledky můžeme jednoduše ilustrovat. Pokud bychom předpokládali (viz Balassone, Francese, 2004), že dluh (ale i rozpočtová bilance) směřuje k určité cílové hodnotě (jak předpokládá ztrátová funkce vlády), je možné uvažovat, že aktuální stav deficitu dán hodnotou dlouhodobé složky a cyklické složky, viz vztah (2.2). (2.2)
bt = bT ,t + bC ,t
kde bT ,t je trendová složka dluhu, ke které ekonomika lineárně konverguje jako k rovnovážné hodnotě (podle 2.3) bT ,t +1 = bt + ω ⋅ (b * − bt ) + ψ ⋅ (d * − d t ) + µ t
[
(2.3)
]
kde ω ,ψ > 0 a náhodná složka µ t ≈ 0; σ µ2 ,
a bC ,t je cyklická komponenta viz (2.4) bC ,t = ε ⋅ E ( gapt ) + ν t
(2.4)
kde ε je koeficient odrážející jak reakci automatických stabilizátorů, tak diskrečních
[
opatření na mezerzu výstupu (gap) a náhodná složka ν t ≈ 0; σ ν2 (tj. nedochází ke zkreslení předpovědí mezery výstupu).
31
]
je nesystematická
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY V námi vymezeném případě je možné zachytit průběh dluhové dynamiky následujícím obrázkem 7. V situaci žádné reakce fiskální politiky v čase 0 (tempo růstu HDP se nemění, počáteční hodnota deficitu je vyšší než nula a nepředpokládáme vliv složky SFA na dluh, vysvětlení viz dále) se dluh v čase přibližuje k hodnotě rovnovážné výši dluhu. Symetrická reakce fiskální politiky je zachycena přerušovanou čarou. Negativní šok (záporná mezera výstupu) vede k růstu dluhu a návrat ke kladné mezeře výstupu dovoluje opětovně snížit dluh a v čase 1, který se však v čase vrací na dlouhodobou trendovou linii s rovnovážným zadlužením d t* . Pokud však po návratu ekonomiky do situace s kladnou mezerou výstupu nedojde k poklesu deficitu (asymetrické chování), nová rovnovážná úroveň dluhu je d t** . Obrázek 7 Fiskální politika a její reakce **
dt
*
dt
0
1
Pramen: Balassone, Francese (2004), s. , vlastní úprava.
I když se jedná o výrazné zjednodušení a pouze modelový přístup, vidíme rozdíl v situaci, kdy vláda jedná (reaguje na situaci) a situací ponechanou per se. V případě reakce je jednoznačný negativní důsledek plynoucí z procyklické fiskální politiky.42 Řešení problému nekonzistence může být pomocí několika opatření, které dále popíšeme: výdajový limit, pravidlo na výši deficitu, dluhové pravidlo (přijatý Pakt stability a růstu je jedním z možných řešení).
42
Komplexnější přístup k této problematice např. viz Michel, von Thaddaen, Vidal (2006).
32
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY 2.4 PRAVIDLA VERSUS DISKRECE VE FISKÁLNÍ POLITICE I když by se zdálo, že problém pravidla versus diskrece je především záležitostí měnové politiky (spojené s Chicagskou školou a rokem 1977, např. viz Prescott (1992); Abel (1992), Stokey, 2002), fiskální (a rozpočtová) politika se obdobnými problémy potýká přinejmenším po shodně dlouhé období. Politická ekonomie překládá teoretická zdůvodnění (tendence politiků k vytváření deficitu), proč by měla existovat pravidla ve fiskální politice, která tuto „výchylku“ mohou korigovat. Na druhé straně pravidlo může napomoci jinak slabé vládě prosadit nutná avšak nepopulární opatření. Aby bylo fiskální pravidlo skutečně kredibilní, mělo by být založeno na zkušenostech, které byly v souladu s pravidly, a především být podporováno politickými opatřeními zahrnujícími i strukturální reformy. V prostředí měnové unie (eurozóna) fiskální politka opět nabyla ztraceného významu. Proto bylo potřeba zajistit její funkčnost, a to nikoliv pro diskreční politiku, ale jak uvádí EC (2001), s. 62: „Měla by se vyhnout politice jemného ladění a reakce na šoky by měla být všeobecně limitována na řádné fungování automatických stabilizátorů.“ To by vyžadovalo
buď reformu institucí (vytvoření protiváhy jednotné měnové autority) nebo ustavení fiskálního pravidla. Druhé řešení bylo přijato. Proto se v dalším textu zaměříme na teoretickou problematiku fiskálního pravidla. 2.4.1 FISKÁLNÍ PRAVIDLO Důvod existence fiskálního pravidla je v zásadě spojen s potřebou (a) dosažení makroekonomické stability (tehdy je však spojeno s existencí předchozích problémů –
válka, krize apod.), nástroj pro (b) zajištění fungování dalších (např. finančních) politik (např. v situaci měnové integrace), (c) pro dosažení fiskální udržitelnosti (v situaci nadměrné fiskální diskrece vedoucí k omezení funkčnosti fiskální politiky, příkladem z 90. let může být Nový Zéland), (d) úsilím o omezení negativních důsledků spojených s existencí více úrovní veřejného sektoru v rámci jednoho státu nebo v případě nadnárodních integračních seskupení (eurozóna nebo USA) a (e) získání nebo obnovení kredibility veřejného sektoru (reakce na problém časové nekonzistence popsaný literaturou, viz níže).
Empirické pravidlo by mělo respektovat určité zásady, které jsou v teoretické literatuře popsány. Přehled a diskuse této problematiky viz např. Kopits, Symansky (1998); Dabán et al. 2003; obecněji Poterba (1996); EC (2006a). Fiskální pravidlo je definováno (Kopits, Symansky, 1998, s. 2) jako: „permanentní omezení fiskální politiky vyjádřené prostřednictvím souhrnného ukazatele fiskální výkonnosti.
33
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Uvažované pravidlo pokrývá souhrnně fiskální ukazatele jako je deficit veřejného rozpočtu, výpůjčky, [veřejný] dluh nebo jeho hlavní komponenty ...“
Aby bylo možné omezení fiskální politiky chápat jako pravidlo a nikoliv jako běžné omezení, musí být splněny vlastnosti, které jsou typické pouze pro takové pravidlo. Jedná se především o omezení, které má trvalou podobu. Číselné fiskální pravidlo doplňuje a upřesňuje cílový stav pro zvolenou veličinu (dluh, výdaje etc.) Právní úprava v případě fiskálního pravidla může být založena na normativních právních aktech odlišné míry závaznosti (zákon, směrnice, nadnárodní smlouva apod.), a proto i vynutitelnosti (v řadě případů přímo ministrem financí nebo jeho odborem na příslušné úrovně veřejné správy – země, stát; soudní nebo občany volená instituce, jež by měla být teoreticky efektivní a tudíž dostatečnou autoritou pro dosažení pravidlem předepsaného stavu). Fiskální pravidla mohou být založena na automatickém principu fungování (např. některé státy v USA) nebo jsou spojeny s definovaným postupem (eurozóna). Významnou součástí je existence právních, ekonomických etc. sankcí, které by měly poskytnout dostatečný důvod pro racionální chování, tj. dodržení daného pravidla. (Konstrukce může spojena s určitým minimálním limitem, postupným zvyšováním sankce podle skutečnosti, omezením rozpočtu na další rok o objem převyšující pravidlem povolený stav apod.)43 Navíc v případě porušování pravidla dochází ke ztrátě kredibility jak pravidla, tak vlády u ekonomických subjektů, což přináší dodatečné náklady pro uskutečňování příštích vládních politik. Jak je tedy z předchozích řádků patrné, fiskální pravidlo je založeno na permanentním omezení fiskální politiky a je vyjádřeno pomocí syntetického ukazatele fiskální výkonnosti. Naopak odlišný nástroj – fiskální instituce – jsou chápány jako nezávislá tělesa, která financována prostřednictvím prostředků nepocházejících od vlády ani od jiných veřejných institucí, a vykonávajích ve sféře fiskální politiky rozmanité činnosti (dozorové aktivity, poskytují vstupní informace a doporučení, vypracovávající studie a analýzy etc.). Jejich vymezení je tedy širší a fiskální pravidlo může být chápáno jako jejich součást. I když je fiskální politika záležitostí ovlivňující chod celé měnové unie, hlavní úlohu mají i nadále národní instituce. Řada studií potvrzuje významný a vzájemný vliv národních institucí, fiskálních pravidel při dosahování skutečných fiskálních výsledků. Nejnověji i materiál (EC, 43
Zajímavý je v této souvislosti příklad, který uvádí Kopits, Symansky (1998) na s. 11. V kanadské provincii Manitoba deficit převyšující zákonný limit nezpůsobený externími vlivy vede ke snížení platů členů vlády.
34
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY 2005d) klade důraz na vzájemné vztahy národních fiskálních pravidel a závazků plynoucích státům z Paktu stability a růstu, protože jsou to v současné době (a zřejmě i v nejbližší budoucnosti) jen a jen národní instituce, které formulují národní fiskální pravidla a schvalují národní rozpočet. Alesina, Perotti (1999) vymezují fiskální instituce jako (viz citace v EC, 2005d, s. 115): „soubor pravidel a nařízení podle nichž je rozpočet připraven, schválen a uskutečňován.“ Naproti tomu fiskální pravidlo definuje např. Kopits, Symansky, 1998. Je tedy zřejmé, že fiskální instituce v sobě zahrnuje fiskální pravidlo (pravidla), jež slouží pro jednotlivé činnosti (tj. přípravu, schvalování, realizaci, kontrolu etc.). Fiskální instituce jsou velmi důležité jak v samotném procesu politicko ekonomického rozhodování, tak při omezení potenciálních rozpočtových výsledků. Nebude-li existovat pravidlo a ministr financí nebude mít silnou pozici, tak požadavky jednotlivých veřejných institucí budou přesahovat rozpočtové možnosti (veřejný sektor bude mít tendenci neustále růstu)44 a výsledkem jsou neudržitelné veřejné finance. Dalším problémem je obecná tendence veřejných rozpočtů vykazovat vyšší veřejné výdaje než příjmy (tento problém se snažila řešit různá fiskální pravidla). V neposlední řadě představuje závažný problém (i při existenci fiskálního pravidla) nadměrný optimismus v případě předpokladů, na kterých je založen veřejný rozpočet (a to nejen vědomích, ale např. též díky nedostatečné kontrole některých výdajových položek v rozpočtu). Tento problém je možné se snažit minimalizovat vznikem nezávislé instituce, která by poskytovala expertní služby (predikce, kontrolu etc.)45 Velmi závažným problém je zejména nadměrný optimismus (viz studie Milesi-Ferretti, Moriyama (2004) dokumentující situaci na příkladu oportunistické vlády, která ve snaze o vyhnutí se nákladům z nápravy neudržitelného vývoje, používá nadhodnocené předpoklady a skutečný výsledek odůvodňuje nepředpokládanými externími vlivy) a kreativita při vytváření předpokladů pro veřejné rozpočty (např. studie Milesi-Ferretti (2003) dokládá nedostatečnou transparentnost vládní politiky na modelu trade-off mezi výsledky hospodaření a kreativním
44
V tomto ohledu je bezesporu jednoznačným ilustračním příkladem teorie byrokracie a její užitková funkce podle W. A. Niskanena. 45
Např. v Německu nebo Velké Británii existují nezávislé instituty, které zajišťují nezávislou kontrolu činnosti vlády v této oblasti.
35
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY účetnictvím). V případě EU jsou obě praktiky ilustrovány řadou empirických studií s prokazatelnými výsledky (viz EC, 2005d).46 Samotná fiskální pravidla mohou být uplatněna v podobě (podrobná specifikace efektů těchto pravidel viz EC, 2006a; conf. Kopits, Symansky, 1998, Dabán et al., 2003):47 b) pravidlo pro vyrovnanost rozpočtu nebo pravidlo pro deficit (bilance mezi celkovými příjmy a celkovými výdaji, strukturální bilance, bilance běžných příjmů a výdajů možností financovat deficitem kapitálové výdaje); je-li vhodně definováno, může napomoci dosažení a uchování fiskální udržitelnosti; problémy jsou v podobě podnětů k procykličnosti, omezování žádoucích výdajů v případě potíží s limitem. Řešení v podobě vyloučení některých (výdaje na R&D) z jeho platnosti, však ztěžuje následnou kontrolu; tyto je možno dále členit na a1) příjmová pravidla (stanoveného jak pro omezení výše daňového zatížení, velikosti veřejného sektoru, tak naopak pro zajištění příjmů; omezení procykličnosti může podpořit predeterminace oblastí, kam směřují příjmy v případě převýšení výdajů); a2) výdajová pravidla (může pomoci při posílení kontroly nad výdaji, při změně výdajových priorit); c) pravidlo pro výpůjčky (omezení domácích výpůjček, omezení výpůjček od centrální banky, a to buď absolutní výše nebo relativně vzhledem k minulým, současným příjmům nebo výdajům, nebo v relaci k HDP);48 d) dluhové pravidlo (podíl veřejného (čistého, hrubého) dluhu k HDP) nebo pravidlo pro rezervy (výše rezerv mimorozpočtových fondů např. sociálních fondů v relaci k jejich příjmům). Další varianty pravidla jsou závislé na podrobné specifikaci, tj. zda se jedná: 1)
o pravidlo na roční období nebo víceleté pravidlo (roční pravidlo je zpravidla méně
vhodné,49 neboť se jedná o z hlediska fiskální politiky o krátké období, delší časový horizont omezuje diskreční možnosti, ale snižuje flexibilitu);
46
Avšak není jasné, zda existuje závislost tak, jak byla uvedena, nebo naopak. A rovněž, zda země bezproblémové na národní úrovni, „nezkouší své štěstí“ v případě nadnárodního uskupení.
47
V jednotlivých zemí jsou pravidla často vzájemně kombinována, přehled je možné nalézt např. v Kopits, Symansky (1998), Apendix I, Dabán et al. (2003), Appendix II. 48
Toto pravidlo se používá např. v rámci zóny CFA franku (měnové unie) v Africe.
36
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY 2)
pravidla založená na nominální nebo reálné bázi (nominální báze je v případě
inflačních nebo na indexaci založených ekonomik využívána, protože v opačném případě by docházelo k výrazné restrikci při špatných projekcích)50 a volby veličiny (agregát versus dílčí položka; agregát má nevýhody, které jsou obecně dobře známé; např. je-li složen z cyklicky citlivých a necitlivých položek). Jednotlivá pravidla se používají v řadě zemí světa, v některých dokonce v kombinacích. Obecně pro země EU je typické zvýšení využívání různých typů fiskálních pravidel, a to pro všechny úrovně veřejného sektoru (např. pro EU-25 od roku 1990 vzrostl jejich počet z 16 na 66 v roce 2005, přičemž nejvíce je zastoupeno rozpočtové bilanční pravidlo 23 států, výdajové pravidlo v 20, dluhové v 17 a příjmové jen v 6 zemích EU.51 Podrobnosti jsou založeny na dotazníku, který zpracovala pracovní skupina v rámci EPC52 a jsou obsaženy v EC (2006a), v třetí části materiálu.) Skutečné výsledky v rámci států EU-25 po zavedení pravidla jsou smíšené. První přiblížení v podobě vyhodnocení dopadu zavedení pravidla na primární bilanci (a výdaje v relaci k HDP) ukazují existenci vzájemného vztahu (tj. pravidlo mělo vliv na jejich snížení ve výraznějším rozsahu). Podrobnější analýza v materiálu Komise (viz op. cit.) je založena na indexu pokrytí fiskálním pravidlem. Pravidlo (v podobě indexu, resp. jeho podrobnější specifikaci ve vazbě na rozsah pokrytí a národně specifické vlastnosti) má vliv ceteris paribus na redukci primárního deficitu (tj. zlepšení strukturální pozice veřejných financí) a objemu primárních výdajů s tím, že v případě silnějších pravidel (založených na zákonech nebo ústavě) a v situaci s automatickým procesem vynucení je výsledek významnější. 2.4.2 VLASTNOSTI FISKÁLNÍHO PRAVIDLA Jednoduchá pravidla (např. pravidlo vyrovnaného rozpočtu omezující fiskální funkci) přináší problémy v situaci výskytu neočekávaných okolnosti, změnách ekonomického
49
Nejedná-li se o dočasné pravidlo, které ma za cíl dosažení stabilizace fiskální politiky po přechodné období – např. po společenském nebo přírodním kataklyzmatu, období hyperinflace etc.
50
Reálná báze má však své výhody v případech poptávkové inflace a nabídkových šocích, které jsou trvalé povahy, podrobněji např. viz Dabán et al. (2003). 51
Zatímco na počátku 90. let je 25 %, v roce 2005 již téměř 75 % veřejných financí bylo pod vlivem různých fiskální pravidel. Rozsah v jednotlivých zemích je odlišný, výrazně v případě nových členských zemí EU a zemí EU-15. Např. v roce 2005 bylo jen 30 % maďarských veřejných financí pokryto fiskálními pravidly, okolo 70 – 80 % v případě např. Belgie a Francie, až po 100 % ve Švédsku, Nizozemí nebo Velké Británii. 52
Economic nad Policy Committee je poradní skupinou Rady ministrů financí (ECOFIN) v otázkách strukturálních politik. Skládá se z pracovníků, kteří mají za úkol řešit odborné záležitosti týkající se dopadů stárnutí populace, trhu práce a fiskální politiky (metodami cyklického očišťování ukazatelů).
37
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY prostředí, chování ekonomických subjektů apod. To vede k nutnosti pečlivé konstrukce fiskálního pravidla. Základní požadavky kladené na pravidlo uvádí např. Kopits, Symansky (1998), s. 18 an.: 1) dobře vymezené (omezující možné alternativní výklady a možnosti vyhnutí se jeho plnění); 2) transparentnost (jednotlivých činností, které mu podléhají, a to včetně účetních praktik, predikcí, institucionálního zabezpečení); 3) adekvátnost (ve vztahu k cíli, který má být dosažen); 4) konzistentnost (jak samotné pravidlo, tak jeho relace k ostatním pravidlům a politikám, které jsou aplikovány); 5) jednoduchost (ve smyslu srozumitelnosti takového pravidla ve vztahu k legislativě a rovněž pro zajištění jeho potřebné podpory veřejností); 6) flexibilita (umožňující odpovídajícím způsobem reagovat v případě výskytu exogenní okolností mimo možnost působení vládních autorit); a konečně klíčová vlastnost 7) vynutitelnost (podpořená možností ukládání sankcí, které mají jednoznačnou podobu a není možné se jim při nedodržení pravidla vyhnout). V realitě žádné pravidlo nesplňuje všechna kritéria, která jsou mezi sebou kompetitivní (např. flexibilita versus konzistentnost nebo jednoduchost),53 vždy se jedná o kompromis různého rozsahu mezi nimi.54 Pravidlo je však pouze prvním krokem, dalším mnohem významnějším je samotné chování (používané politiky) příslušné autority, která mu podléhá. Jiný pohled na vlastnosti fiskálního pravidla je spojen s kritérii R. P. Inmana (viz Inman, 1996), které jsou založena na analýze praxe v USA. V tabulce 2 jsou shrnuty vlastnosti slabého a silné pravidla (pro srovnání jsme připojili i fiskální pravidlo EU). Aby bylo pravidlo efektivní, je potřebné zajistit ex post kontrolu (tj. na konci daného fiskálního roku, jak tomu je i v případě Paktu, a nikoliv jen na počátku roku). Státy jsou kontrolovány na základě skutečně dosažených výsledků. Pro silné pravidlo musí platit zásada, že není možné se vyhnout jeho plnění (které je upraveno právními předpisy). Tato zásada 53
Grafická podoba vztahu těchto dvou kritérií jako konkávní křivky navíc ukazuje, že s růstem počtu členů unie se od jistého bodu bude kompetitivnost těchto dvou kritérií zvyšovat (rozšířená EU se v tomto pohledu již nachází za optimálním počtem zemí); viz Buti, Eijffinger, Franco (2003).
54
Hodnocení fiskálního pravidla v EU – Paktu stability a růstu a jeho změny, viz níže.
38
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY platila v případě Paktu I a je předpokládána i ve stávajícím (novém) Paktu II. Vynutitelnost je zásadní vlastností pravidla, která by měla být na základě rozhodnutí otevřeného a nezávislého výboru, odděleného od tvůrce fiskální politiky. Tím by mělo být zajištěno, že nebude docházet k tlakům v případě nedodržení pravidla. Tabulka 2 Specifikace fiskálního pravidla – Inmanova kritéria Pravidlo Čas kontroly Anulace Pravidlo většiny Vynutitelnost Přístup Sankce Vynutitel Modifikace Proces
Slabé fiskální pravidlo
Silné fiskální pravidlo
Pakt I
Ex ante
Ex post
Ex post
Povoleno
Nepovoleno
Nepovoleno 1)
Uzavřený Malé Stoupenec
Otevřený Velké Nezávislý
Uzavřený Velké Stoupenec
Jednoduchá
Obtížná
Obtížná
1)
Pozn.: platilo až do listopadu 2003. V případě Paktu II zůstávají v platnosti charakteristiky Paktu I. Pramen: Inman (1996), s. 19, vlastní úprava.
Pakt je založen na vynutitelnosti osobami, které rovněž pravidlu podléhají, což není příliš vhodné. Sankce by měly být dostatečné, aby podpořily úsilí o dodržování pravidla, ale též vynutitelné, což by měla podpořit možnost podílet se na řešení situace při jeho porušení (v případě Paktu jsou sankce poměrně výrazné, i když nebyly prozatím ukládány, jednání je však nepřístupné pro veřejnost). Případná změna fiskálního pravidla by měla být nákladná, aby se předešlo snaze o modifikace v případě výskytu potíží (Pakt je založen na dohodě mezi představiteli členských států a případná změna je obtížná). Jak plyne z našeho stručného popisu, fiskální pravidlo v EU kombinuje prvky z obou typů, přičemž méně žádoucí vlastnosti jsou bohužel skutečností. Golden rule
Zvláštním případem pravidla je britské zlaté pravidlo (golden rule) a pravidlo udržitelných investic (obě zavedená v roce 1997), mají napomáhat udržení zdravých veřejných financí ve střednědobém horizontu. Zlaté pravidlo stanovuje zásadu vyrovnanosti veřejného rozpočtu (v průměru) během ekonomického cyklu. Pravidlo udržitelných investic vymezuje požadavek na čistý dluh veřejného sektoru na stabilní úrovni (v současnosti je stanovena na nižší úroveň než je 40 % HDP). Problémy s aplikací tohoto konceptu pro ostatní státy EU (např. aplikace na hrubé investice by mohla být překážkou při snižování deficitu a dluhu, soukromé investice podpořené snížením daňové zátěže mohou být efektivnější než veřejné, další zesložitění
39
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY procesu fiskálního dohledu, metodologické odlišnosti statických údajů, vliv na efektivnost a intertemporální alokaci zdrojů, viz Turrini (2004), conf. Buti, Eijffinger, Franco (2005). 2.4.3 NEZÁVISLÁ FISKÁLNÍ INSTITUCE Prozatím neexistuje žádná nezávislá fiskální agentura (instituce, výbor, fiscal council) v EU a nezdá se být příliš pravděpodobné, že by se ji podařilo ustavit v nejbližším období. Je však možné uvažovat o takovéto agentuře na národní úrovni, která by podpořila úsilí o udržitelné veřejné finance (resp. zdravou fiskální politiku). Podstatným rysem (viz EC, 2006a; conf. Wyplosz, 2005; Leith, Wren-Levis, 2005) by kromě neomezeného časového mandátu (na rozdíl od ad hoc komisí vznikajících při ministerstvech financí) měla být funkční nezávislost (vzhledem k úkolům, který by měla vykonávat), odolnost vůči případným politickým tlakům (podmínky ustavení, fungování, zániku, reakce na doporučení). Specifická je otázka financování, které by v zásadě mělo být prostřednictvím veřejných zdrojů, i když to může představovat potenciální problém. Tato agentura by měla vykonávat úlohy na poli fiskální politiky (a to v podobě pozitivní i normativní) především tím, že: 1) poskytuje informace pro rozpočtový proces (např. predikce ukazatelů); 2) vypracovává analýzy v případě rozhodování o přijetí opatření (vyhodnocení dopadů minulých činností) a 3) publikuje doporučení, hodnocení současných a připravovaných vládních kroků s ohledem na udržitelnost fiskální politiky apod. Zejména otázka vytváření předpovědí vstupujících do makroekonomických modelů v rozpočtovém procesu, ale i dalších relevantních informací, je v literatuře hojně diskutována (viz EC, 2006a).55 Význam této úlohy pro fiskální agentury dokládají skutečně zjištěné odchylky stávajících predikcí ukazatelů z minulosti. Ve svém důsledku to vedlo při reformulaci Paktu stability a růstu, k zdůraznění potřeby kvalitních a věrohodných informací, s odrazem do vypracovávaných fiskálních plánů jednotlivých zemí (viz níže). Z průzkumu mezi státy EU vyplývá (ibid.), že hlavními komponentami takové instituce jsou reputace a kredibilita (a z toho vyplývající váha, která je přisuzována doporučením, dokumentům této agentury), rozsah zapojení do rozpočtového procesu (přímo nebo nepřímo) a otázky postavení (autonomie), nezávislosti (otázky financování činnosti a napojení 55
Přehled institucí v EU (v současné době jich je patnáct) a jejich úlohy jsou v tomto materiálu diskutovány.
40
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY na politické procesy) a statusu, který by měl jednoznačný (v souladu s veřejným míněním), a to především v případě závaznosti doporučení této instituce pro rozpočtový proces. 2.4.4 FONDY JAKO FISKÁLNÍ PRAVIDLO Pokud je v ekonomice zakotveno pravidlo, které omezuje výši schodku rozpočtu (strukturální schodek), je možné, že zhoršení rozpočtu během cyklického vývoje (posun po horizontální linie směrem vlevo, tj. HDP gap se mění) nevede k překročení daného celkového limitu (viz obrázek 8). Obrázek 8 Rozpočtová linie a pravidlo
BS0* = NT −t ⋅Y
BS/HDP
BS0 = NT −t ⋅Y
(–)
r0
r1
HDP gap (+) omezení
Pozn.: BS/HDP je saldo rozpočtu v % HDP, HDP gap je rozdíl mezi aktuálním a potenciálním produktem. Linie rozpočtového salda se zapracovaným pravidlem je označeno hvězdičkou. Pramen: Manasse (2006), s. 10, vlastní úprava.
Obdobný princip je založen na ideji fondů pro špatné časy (rainy-day funds, alternativně nazývané extra-budgetary stabilization funds, viz obrázek 9), která vede ke vzniku jakéhosi polštáře nebo fondu v příznivých časech, který je možné využívat v horších časech (z nepřeberného množství článků na toto téma, které je však věnováno příkladům aplikace této instituce v USA např. viz Kopits, Symanisky, 1998; Knight, Levinsohn, 1999; Zahradnik, Johnson, 2002; pro prostředí EU viz Buti, Eijffinger, Franco, 2003; Sapir et al., 2004; EC, 2006). Při produkci nad úrovní potenciálního produktu jsou k dispozici volné zdroje (je rozpočtový přebytek), který je možno ponechat v rezervě na horší časy. V případě zhoršení ekonomické situace a nebezpečí vzniku deficitu nad hranicí, jsou tyto zdroje k dispozici a umožňují tak existenci rozpočtu s vyšším než přípustným deficitem. Jednoduchý příklad shrnuje tabulka 3.
41
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 9 Rozpočtová linie a rainy-day funds
deficit
omezení (3 %) (–)
G´
G´´
0
HDP gap (+)
přebytek
Pramen: Sapir et al. (2004), s. 168, vlastní úprava.
Při přípravě pravidla pro fiskální politiku se zdá být tato varianta jako velmi vhodná, neboť zabraňuje akumulaci dluhu. Protože však nemá přímý dopad na aktuální deficit, je vhodné jej kombinovat s jinými pravidly. V příznivém období je nižší tempo snižování dluhu, v nepříznivém období však dluh nemusí vůbec růst nebo jen minimálně. Zároveň však vede k tlaku na fiskální politiku, která nemůže zcela libovolně měnit své výdaje a především musí být do jisté míry předvídavá (tvorba fondu a omezení procyklického chování fiskální politiky). Na druhé straně do jisté míry omezuje prostředky na splácení minulého dluhu, což může být v případě hodně zadlužených zemí problém. V praxi se je možné se s ním setkat v USA v EU v současnosti pouze ve Finsku. Tabulka 3 Využití pravidla rainy-day funds Čas 1 2 3 4 5 6
Bez fondu Deficit dluh 0,0 60,0 0,8 55,9 1,5 51,2 2,3 46,0 3,0 40,3 … …
deficit 0,0 0,4 0,8 1,1 1,4 …
S fondem dluh 60,0 56,2 52,3 48,2 44,3 …
fond 0,0 0,4 1,1 2,3 4,1 …
Poznámka: v období 0 je rozpočet vyrovnaný, dluh ve výši 60 %. Od období 1 dojde k akceleraci růstu z 2,0 % na 3,5 %, inflace činí 2,5 % každý rok. Citlivost rozpočtu na cyklus je 0,5. Pramen: Sapir et al. (2004), s. 168, vlastní výpočet.
Pro fungování fondu je nutné přesně vymezit pravidla jeho fungování (tvorbu, čerpání zdrojů, kontrolu, odpovědnost, metody alokace prostředků atd.,56 např. viz Wagner, Gropp, 2002). Základem (a to zcela klíčovým) je vymezení situace, která je chápána jako příznivá 56
A to včetně situace ekonomicky příznivé, kdy fond získává prostředky a vláda si zároveň prostředky vypůjčuje.
42
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY a naopak, aby nemohlo být zpochybňováno jeho tvoření a čerpání (viz dále). Rovněž rozsah prostředků, s nimiž fond disponuje, resp. které získává, by měl být dostatečný, aby došlo k ovlivnění aktuální fiskální pozice. Proto je vhodné stanovit např. práh akumulace zajištující ovlivnění fiskální pozice (problémem může být situace, kdy příjmy nebudou dostatečné) nebo naopak stanovení minimální výše akumulace (procento z cyklické komponenty rozpočtu, diference mezi skutečnými a očekávanými příjmy apod.). 2.5 IDENTIFIKACE PŘÍZNIVÝCH (GOOD TIMES) A ŠPATNÝCH ČASŮ (BAD TIMES) Příznivé resp. nepříznivé období v ekonomice je zpravidla chápáno ve vztahu vývoje aktuálního HDP vůči potenciálnímu HDP, v prvém případě je mezera výstupu (output gap) kladná, v druhé záporná. Takovéto rozlišení je však k dispozici ex post, a proto je častým jevem procyklická fiskální politika. Mezi ekonomy však nepanuje shoda na tom, kdy je fiskální politika expanzivní a kdy restriktivní. Je proto potřebné zaměřit se na strukturální bilanci rozpočtu a pokusit se o bližší rozlišení položek na straně příjmů a výdajů, které jsou ovlivněné cyklickým vývojem (a z jakého důvodu). Mezi relevantní problémy rovněž patří otázka chyby měření, kterou se však nebudeme zabývat (některé otázky v této souvislosti řeší např. EC, 2006a). Mimo definice vztažené k vývoji HDP můžeme uvažovat relaci vzhledem k vývoji rozpočtu, tj. období s lepším (horším) než očekávaným výsledkem, jenž může být zapříčiněn nejen odlišným vývojem ekonomiky oproti očekávání, ale i vlivem dalších faktorů (je tedy ve volné vazbě v relaci k vývoji HDP). Mezi další faktory je možné zahrnout vliv změn úrokových měr, elasticit jednotlivých položek výdajů nebo příjmů (zejména v případě majetkových daní je silný vliv vývoje na trhu nemovitostí nereflektujících vývoj cyklu, zpoždění ve výběru daňových příjmů či prostým faktem tzv. taxflace). S cyklickým chování fiskální politiky velmi těsně souvisí problém identifikace „ekonomického období“, ve kterém se ekonomika právě nachází. Obtížná identifikace se odráží v obtížnosti definice, kdy je dobré a kdy špatné období, přičemž důvodem je chybějící indikátor, který by nám poskytl jednoznačné informace.57 Uvažujeme-li v kontextu potřeby provedení fiskální konsolidace či zásadní fiskální reformy, je relevance zřejmá. Pro prosazení 57
Vzhledem k praktickým obtížím s měřením se používají různé aproximativní postupy, např. odchylka jádrové inflace a jejího cyklu, indikátory ekonomického vývoje (které však spíše napomáhají identifikovat období „zlomu“ v trendu než trend samotný) apod. Sensu stricto bychom měli odlišovat klasický cyklus (zjištěný na základě řady HDP) od růstového cyklu (měřeného odchylkami skutečného HDP oproti potenciálnímu). Bližší diskuse i v souvislosti s možností aktuálního zjišťování fáze ekonomického cyklu např. viz EC (2006a).
43
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY opatření ve fiskální politice a možnost konsolidace má zásadní význam rozlišení období příznivých a nepříznivých.58 K objasnění uvedených vztahů použijeme následující obrázek 10. Máme v něm zachycen průběh aktuálního a potenciálního HDP, s možností rozlišení čtyř různých situací (I–IV). Ve většině případů je období příznivé chápáno jako situace III a IV (kladná mezera výstupu) a naopak v situaci I a II (záporná mezera výstupu). Alternativní (striktní) přístup vymezuje příznivé období v situaci pozitivní a zvětšující se mezery výstupu (III), resp. negativní v případě záporné a klesající (I).59 Obrázek 10 Koncept „good and bad times“ – teoretické vysvětlení pokles
vzestup
aktuální produkt pod úrovní potenciálního produktu
aktuální produkt nad úrovní potenciálního produktu
aktuální produkt
I
III
II
IV
potenciální produkt
Pozn.: OG – output gap, ∆G – změna output gapu. Pramen: EC (2006a), s. , vlastní úprava.
2.6 PŘÍKLAD Z PRAXE – REALITA V EVROPSKÉ UNII A jak je tomu v případě empirických údajů za státy EU? Studie EC (2006a) v empirické analýze nenalezla žádný vztah, který by procykličnost potvrzoval (v zemích EU-11 a v období 1980–2005). Tato analýza však byla založena na metodologicky nesrovnatelných ukazatelích (před rokem 1990), což mohlo ovlivnit výsledek a dále se jednalo poměrně dlouhé období. Protože však byla provedena dílčí analýza za kratší periody (např. do roku 1991, 1992–1998 58
Nový Pakt II pracuje s pojmem „good times“ a „bad times“ a implikace této periody vývoje ekonomiky spočívají v potřebě realizovat výraznější opatření směřující k dosažení střednědobého cíle (MTO).
59
Mohli bychom uvažovat i situaci kladné a dostatečné mezery produktu (a naopak) pro praktické aplikace v realitě.
44
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY a 1999–2005), je možné výsledek porovnat se zjištěním uvedeným v předchozí části (zřetelná procykličnost pro období po Maastrichtské smlouvě, tehdy spíše období ekonomického zpomalení60, po vzniku eurozóny naopak v období ekonomického vzestupu, conf. IMF, 2004). Správné pravidlo by přitom mělo omezit procykličnost v příznivém období, a to bez nutnosti vést k procyklickému chování v nepříznivém období. Alternativní vymezení takového příznivého (a nepříznivého) období může být situace, kdy dochází k mimořádným příjmům nebo výdajům rozpočtu. Následující příklad externího vlivu (pokles úrokových měr) dokumentuje, že došlo ve státech EU k výrazné redukci úrokových plateb, a to v důsledku procesu konvergence zejména před vznikem měnové unie. Tento jednoznačně pozitivní vývoj se v prostředí EU odehrál jak v průběhu 90. let, tak přes mírné zvýšení je situace z prvních pěti let nového století pro většinu států eurozóny obdobná, tj. mimořádně příznivá. Toto období bylo navíc i ekonomicky velmi příznivé (vysoká růstová dynamika HDP) a tak mohlo dojít ke zlepšení primární bilance jen prostým faktem poklesu úrokových plateb. Podíváme-li se na následují jednoduchou analýzu vztahu mezi oběma proměnnými, je vidět poměrně odlišná situace v období Maastrichtském a po vzniku eurozóny (obrázek 11 a 12). Obrázek 11 Vztah salda cyklicky očištěné primární bilance a úrokových výdajů pro země EU-12, 1992–1998 (v % HDP) 8 GR
6
BE
FI
4
IT
změna CAPB
LU
FR 2
NL IR
AT
DE
0
-2
PT
-4 -6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
změna úrokových plateb
Pozn.. CAPB – cyklicky očištěná primární bilance. Změna v případě Śpanělska 1995–1998: úrokové platby -0,9 %, CAPB 2,2 %. Vztah y = 0,3723 + 3,4168⋅x, R2 = 8,41 %, Po vyuštění Lucemburska je nalezený vztah: y = 0,2607 + 2,9731⋅x, R2 = 4,39 %. Pramen: EC (206c), s., EC (2006e), 156–157, vlastní výpočet.
60
Znovu se tak vracíme k tomu, že důvodem byly špatná struktura rozpočtů v tomto období, viz diskuse výše.
45
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Budeme-li postupovat chronologicky, tak v prvém období přípravy měnové unie (po roce 1990) se začaly naplno projevovat efekty plynoucí z odbourání bariér pohybu kapitálu (zejména pro méně vyspělé země EU), navíc doprovázené poklesem úrokových měr v jednotlivých zemích EU. Jedním z důvodů, proč se příznivý efekt odrazil ve zlepšení cyklicky očištěného salda primární bilance (velmi výrazný např. v Řecku nebo Belgii, naopak v Portugalsku a Rakousku), ale neprojevil se na zlepšení strukturální pozice, může být spojen se snahou o splnění konvergenčních kritérií (veřejného zadlužení, viz EC, 2006a). Obrázek 12 Vztah salda cyklicky očištěné primární bilance a úrokových výdajů pro země EU-12, 1999–2005 (v % HDP) 2
NL
ES
0 FR
IR
změna CAPB
1
AT
-1
BE -2
PT
-3
DE
-4 IT
LU
-5
GR -6 -4
-3,5
-3
-2,5
-2
-1,5
-1
-0,5
0
změna úrokových plateb
Pozn: CAPB – cyklicky očištěná primárn bilance. Nalezený vztah: y = -1,157 + 0,4469⋅x, R2 = 4,1 %. Po vypuštění Lucemburska je nalezený vztah: y = 0,9124 – 0,1592⋅x, R2 = 18,88 %. Pramen: EC (2006c), s. , EC (2006e), s. 156–157, vlastní výpočet.
V období fungování eurozóny (1999–2005) došlo naopak k výraznému zhoršení strukturálních bilancí, proces obnovy udržitelnosti veřejných financí se téměř zastavil. Velmi výrazně to bylo především v zemích nejvíce profitujících z jednotné měnové politiky (Řecko). Můžeme se domnívat, že za tímto vývojem odrážejícím nedokončenost potřebných reforem a úsilí o dosažení pozice předepsané fiskálním pravidlem, jsou jak faktory na straně výdajů, tak příjmů. Nalezené závislosti však nesvědčí o existenci vztahu mezi oběma proměnnými, což v případě druhého je poměrně zajímavé, conf. EC (2006a). 2.6.1 NÁRODNÍ A NADNÁRODNÍ FISKÁLNÍ PRAVIDLA V případě evropské měnové unie je velmi důležitá i shoda fiskálního pravidla na úrovni EU s existujícími národními pravidly. Národní pravidlo je zpravidla zaměřeno na každoroční
46
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY rozdíl mezi příjmy a výdaji, zatímco národní pravidla jsou převážně zaměřena na střednědobé výdajové cíle. Přitom národní pravidlo může sloužit jako výhodný výchozí bod pro evropské pravidlo. Konkrétní podoba národního pravidla je velmi rozmanitá (stanovení cílů nebo stropů pro absolutní výši nebo tempa růstu, přesnější definování položek, právní vymezení, vynutitelnost). Studie EC (2003a) zdůraznila, jak mohou být vzájemně pravidla provázána a zajistit tak lepší fungování na nadnárodní úrovni: •
mohou pomoci překonat sklon k procyklickému chování fiskální politiky;
•
podporují fungování automatických stabilizátorů (snižuje se potřeba zvyšovat daňové příjmy v případě ekonomického zpomalení);
•
mohou napomáhat při dosažení vyšší úrovně veřejných financí (zvýšit efektivnost, účinnost a hospodárnost veřejných výdajů);
•
v případě, že jsou dobře stanovena a vynutitelná, snižování daňového zatížení mohou ekonomické subjekty pokládat za více důvěryhodné (a tedy i trvalejšího rázu);
•
výdajová opatření, konsolidace veřejných financí jsou v tomto prostředí efektivnější a účinnější.
Příklad fungování národních pravidel je možné zachytit následujícím obrázkem 13. V EU jedna skupina zemí aplikuje rozmanitá národní střednědobá výdajová pravidla (Dánsko, Finsko, Nizozemsko, Švédsko)61 a druhá je tvořena zeměmi s menší vahou kladenou na takováto pravidla (Německo, Itálie, Portugalsko a Francie, kde časté změny činí pravidla neefektivními EC, 2005d). Z obrázku 13 je vidět vliv pravidel až do roku 2000, poté nastává strukturální zlom a výdaje přes jejich existenci opětovně začínají růst. Oproti zemím bez pravidel, které začaly na nižší úrovni, ale vykázaly v téměř celém období růst výdajů. Tempo zvyšování a relativní úroveň byla nižší u zemí s výdajovým pravidlem a po roce 2003 se v případě zemí s pravidlem obnovil trend k poklesu objemu výdajů.
61
Rovněž Velká Británie by mohla být uvažována. Její situace je však poněkud odlišná (např. menší objem veřejných výdajů, tendence k nezvyšování).
47
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 13 Vývoj veřejných výdajů zemí s fiskálním pravidlem a bez něho 115
110
105
100
95
90 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
země s pravidlem
2000
2001
2002
2003
2004
2005
země bez pravidel
Pozn.: základ roven 100 = 1997. Jde o rok, kdy byla přijata pravidla více státy. Průměr zemí je nevážený. Pramen: EC (2006), vlastní výpočet.
2.7 DLUHOVÁ DYNAMIKA I když není na vývoj dluhu v současné době ve fiskálním pravidle v eurozóně explicitně položen takový důraz jako je tomu v případě deficitu, je dluh a deficit velmi těsně provázán, a proto je jeho úloha velmi významná (přinejmenším z důvodu dlouhodobé udržitelnosti). Ostatně na tuto skutečnost v posledním období reaguje i Komise (viz EC, 2005d, 2006a), která předpokládá, že dluh a vývoj potenciálního produktu, budu hlavní kritéria pro posuzování vývoje veřejných financí v E(M)U v dohledné budoucnosti. Dluhem je nejen ovlivněn dluhovou službou, ale i další vlivy a tak může nastat situace, kdy je změna dluhu menší než deficit v daném období. Rozdíl vez vztah mezi dvěma stavy dluhu a deficitem, který není možné přímo přisoudit jejich změnám, je označován jako stockflow adjustment (dále SFA) nebo deficit-debt adjustment. Jak jsme již uvedli, vliv celé řady faktorů (mimo vlivu samotného deficitu, ten může dokonce existovat) může způsobit, že v případě negativního SFA dluh klesá. V teoretické analýze je tento vliv často opominut, v realitě však vykazuje významný vliv. Dekompozice dluhu může být provedena na základě následujícího postupu. Celkový dluh vlády je v čase ovlivněn třemi hlavními faktory, které nám dovolují dluhovou dynamiku mezi jednotlivými roky rozdělit na tří dílčí části: a) vliv nominálního růstu HDP; b) vliv nominálního růstu HDP a úrokové míry (tzv. snowball efekt); 48
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY c) stock-flow adjustment (SFA). Tuto dekompozici dluhu můžeme rovněž vyjádřit pomocí základní rovnici dluhové akumulace (viz EC, 2000):62 d& = b − ( y + π ) ⋅ d + sfa
(2.5)
kde všechny veličiny jsou vyjádřeny jako podíly k HDP, d& je změna dluhu, b je rozpočtový deficit, y reálný růst HDP, π je skutečná míra inflace a sfa je změna v položce SFA. Pokud vztah (2.5) přepíšeme do podoby (2.6) vidíme, že při pozitivním vlivu snow-ball efektu a je-li změna SFA nulová, musí být primární bilance dostatečně vysoká, aby nedocházelo k růstu dluhu d& = − pb + (r − y ) ⋅ d + sfa
(2.6)
kde pb je primární bilance, (r − y ) diferenciál reálné úrokové míry a tempa růstu HDP a (r − y ) ⋅ d je tzv. snow-ball effect. Obrázek 14 Stock-flow adjustment, 1999–2005 země EU-12 (v % HDP) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 BE
GE
GR
ES
FR
IR
IT
LU
NL
AT
PT
FI
Pozn.: tečka je průměr ve sledovaném období. Pramen: EC (2006c), vlastní výpočet.
62
Z této rovnice rovněž vyplývá, jak byly určeny hodnoty (pro Maastrichtská kritéria a Pakt) 3 % (výše deficitu) a 60 % výše dluhu, při uvažované nulové výši podložky SFA.
49
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Význam veličiny SFA v případě zemí eurozóny si můžeme doložit obrázkem 14. Vliv samotné položky SFA je tak významný, že její kumulovaný podíl (mezi léty 1995–2005) na stávajícím celkovém dluhu zemí EMU je podle našich výpočtů přibližně 5,7 % (tj. jej zvyšuje).63 Někdy je položka SFA chápána jako statistická chyba vzniklá při sledování údajů o deficitu a dluhu. Tento pohled však není správný. SFA je ovlivněna používanými statistickými postupy při zachycování deficitu a dluhu. Celkovou výši SFA v čase ovlivňují tři hlavní faktory (viz EC, 2005; von Hagen, Wolff, 2004): 1) rozdíly pocházející z transakcí zachycovaných na cash a aktuální bázi (v případě deficitu je aktuální koncept založen na zachycování transakcí v okamžiku vzniku, cash báze naopak zachycuje transakce v okamžiku, kdy je s nimi spojen pohyb prostředků; příkladem na výdajové straně může být bezkuponový dluhopis (zero bond), v případě příjmové strany nezaplacené daně; naopak dluh je založen cash koncepci);64 2) rozdíly při evidování čistých a hrubých transakcí s finančními aktivy (akumulace finančních aktiv je základní částí SFA – pozitivním vlivem – naopak v případě prodeje; bližší dekompozice může být do čtyř podskupin: peněžní prostředky, cenné papíry, účasti a úvěry);65 3) oceňovací rozdíly a residuální položky (tato položka zahrnuje vliv směnného kurzu pro dluh nenominovaný v zahraničních měnách, splátky dluhu za jiných než stanovených podmínek např. v podobě konverze dluhopisů; mezi residuální položky patří např. reklasifikace)66. S vědomím výše uvedeného, je tedy možné rozepsat vývoj dluhu dané země do podoby (viz též Příloha II), v absolutních hodnotách
63
V případě nových členských zemí je vliv položky SFA ještě vyšší, plynoucí z vlivu jednotlivých položek tvořících SFA (např. rozdíly při oceňování, prodeje a nákupy finančních aktiv).
64
Deficit je navíc vykazován v netto podobě, dluh je vykazován jako hrubý. Z uvedeného plyne dobře známé problémy s odhady a revizemi publikovaných údajů. Vykazování deficitu veřejných financí národních států a deficitu požadovaného Paktem, viz výše diskuse vykazování deficitu. 65
Jedná se přitom o jak obchodovatelné, tak neobchodovatelné cenné papíry, účasti jsou v soukromých i veřejných společnostech. Přesto však není možné ztotožnit růst finančních aktiv a bohatství, protože s finančními aktivy jsou spojené problémy typu: budu poskytnutý úvěr skutečně splacen za tržních podmínek? Jaká je hodnota aktiv ve veřejných (neobchodovaných) společnostech. To vede následně k revizím veřejného deficitu. 66
Příkladem residuální položky může být změna postavení Konsolidační agentury v ČR nebo rozdíl plynoucí z emise mincí v národní měně nevrácené obyvateli při zavedení eura. Do této skupiny však explicitně nepatří čistě statistické rozdíly.
50
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Dt = Dt −1 + NBt + SFt ,
(2.7)
Dt Dt −1 NBt SFt 1 = ⋅ + + , Yt Yt −1 1 + g t Yt Yt
(2.8)
po úpravě na relativní hodnoty
kde Dt – hrubý vládní (veřejný) dluh v čase t , NBt – vládní deficit (saldo položky net lending/net borrowing), Yt – HDP v běžných cenách, g t – nominální tempo růstu HDP, SFt –
stock-flow adjustment. Dále upravíme výraz (2.8) do podoby, kde je odlišena změna dluhu s podílem příspěvků daných růstem nominálního HDP, a stock-flow adjustment (2.9), tu ještě můžeme přepsat do podoby (2.10) Dt Dt −1 NBt Dt −1 − = − Yt Yt −1 Yt Yt −1
⎛D ∆⎜⎜ t ⎝ Yt
⎞ NBt Dt −1 ⎟= − ⎟ Yt Yt −1 ⎠
⎛ g ⋅ ⎜⎜ t ⎝ 1+ gt
⎛ g ⋅ ⎜⎜ t ⎝1+ gt
⎞ SFt ⎟+ ⎟ Y , t ⎠
⎞ SFt ⎟+ ⎟ Y , t ⎠
(2.9)
(2.10)
Chceme-li vyjádřit vliv primárního salda, upravíme (2.9) nebo (2.10) do podoby Dt = Dt −1 ⋅ (1 + rt ) + PDt + SFt ,
(2.11)
po úpravě na relativní hodnoty Dt Dt −1 = Yt Yt −1
⎛ 1 + rt ⋅ ⎜⎜ ⎝ 1+ gt
⎞ PDt SFt ⎟+ ⎟ Y + Y , t t ⎠
(2.12)
kde it – je nominální úroková míra67, PDt – primární deficit. Další úpravou (2.12) získáme výslednou podobu výrazu Dt Dt −1 PDt Dt −1 − = + Yt Yt −1 Yt Yt −1
⎛i −r ⋅ ⎜⎜ t t ⎝ 1+ gt
⎞ SFt ⎟+ ⎟ Y , t ⎠
(2.13)
Příkladem může být následující tabulka 4 shrnující vývoj veřejného dluhu, deficitů pro země EU-15. V případě řady zemí je diference velmi významná.
67
Též implicitní úroková míra, která je vypočtena jako výše úrokových plateb v poměru k hrubému dluhu na konci roku t − 1 .
51
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Tabulka 4 Příklad vlivu SFA pro státy EU, období 1995–2005 Dluh 1995 Belgie Finsko Francie Irsko Itálie Lucembursko Německo Nizozemí Portugalsko Rakousko Řecko Španělsko EU-12 Dánsko Švédsko Velká Británie EU-15
129,7 56,5 55,1 81,0 121,2 5,8 55,5 74,0 61,0 67,9 108,7 62,5 72,2 72,5 73,0 51,0 69,5
Součet deficitů 2) 130,9 50,4 54,8 72,4 127,8 -23,1 55,7 71,6 61,7 64,6 121,9 63,6 73,2 66,6 68,0 52,9 70,3
Residuum 3)
Dluh 1998
-13,9 -2,2 3,9 -19,4 -12,9 29,3 4,1 -7,6 -9,5 -0,4 -9,5 -0,4 -0,2 -5,8 -0,4 -6,2 -2,5
117,0 48,2 58,7 53,0 114,9 6,2 59,8 64,0 52,2 64,2 112,4 63,2 73,0 60,8 67,6 46,7 67,8
Součet deficitů 2) 105,6 8,8 53,9 26,4 113,5 -35,9 61,4 48,2 57,9 50,8 117,2 40,9 66,6 35,4 36,0 43,2 60,9
Residuum 3)
Dluh 2005
-12,3 32,3 13,0 1,2 -7,1 42,1 6,3 4,7 6,0 12,1 -9,7 2,3 4,2 0,4 14,3 -0,4 3,7
93,3 41,1 66,8 27,6 106,4 6,2 67,7 52,9 63,9 62,9 107,5 43,2 70,8 35,8 50,3 42,8 64,6
Poznámka: 1) k hodnotě dluhu v roce 1995 je přidán součet deficitů do roku 1998; 2) k hodnotě dluhu v roce 1998 je přidán součet deficitů do roku 2005; 3) rozdíl vypočtené a skutečné úrovně dluhu. Pramen: EC (2006c), vlastní výpočet.
V případě některých zemí je vliv toků SFA tak významný, že by se dostaly až na záporné hodnoty veřejného dluhu. Rovněž je zajímavý vývoj v obou námi uvažovaných periodách. Prvé období je o dva roky kratší, to však podstatně novlivňuje výsledek za celé období. V řadě zemí je vidět snahu o splnění konvergenčních kritérií (např. Belgie, Itálie nebo Řecko – v těchto případech se dluh snižoval z jiných důvodů (např. prodej aktiv) než snahou o obnovu fiskální rovnováhy pomocí přebytku rozpočtu –, nebo naopak minimální úsilí (Rakousko, Finsko, Švédsko), které bylo v druhém období vystřídáno stabilizací dluhu a investováním přebytků do nákupů aktiv. Specifická je situace Lucemburska (investujícího přebytky v obou obdobích), Irska a Velké Británie (cíleně snižujícího zadlužení). (Je nutno vzít v úvahu i fakt, že v prvé působil ve jednotlivých zemích vliv kurzových změn na velikost položky SFA, zatímco v druhé již téměř není.) 2.7.1 DLUH A STŘEDNĚDOBÁ UDRŽITELNOST Zkusme se ještě podívat na vývoj veřejných financí z jiného hlediska. Pokud by země udržovala deficit na úrovni dané růstem ekonomiky, při změně dluhu v daném roce rovné nule, zadlužení by se neměnilo. Pokud by deficit klesl, mohla by z tohoto rozdílu uhradit i část minulých deficitů a tím zadlužení snižovat (nazvěme tento rozdíl „zálohou“). Formálně zapsáno: y⋅d −b = 0 kde y – tempo růstu HDP, d – veřejné zadlužení k HDP, b – deficit k HDP. 52
(2.15)
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Podíváme-li se na přehledné znázornění v tabulce 5, je vidět, že pouze země Německo, Francie, Itálie, Portugalsko by měly problémy s námi vymezeným pravidlem střednědobé dluhové stability ve sledovaném období 1999–2005. Tedy jejich hospodaření vzhledem k podmínkám, bylo nerovnovážné. (Deficity přesahovaly výši „zálohy“ a vedly za dané situace k nárůstu dluhu.) Tabulka 5 Zadlužení v zemích EU-12 a střednědobá udržitelnost
Saldo AT BE DE EL ES FI FR IR IT LU NL PT EU-12
0,1 2,2 1,8 -0,2 1,7 4,9 -1,4 3,8 -1,4 2,3 0,2 -2,7 -,6
Variabilita této zálohy 0,5 1,8 2,5 1,0 0,5 2,1 1,6 2,7 2,5 3,2 2,6 1,7 1,8
Změna zálohy 1999/2005 -0,3 -1,8 -2,4 -0,9 0,8 0,2 -2,2 -5,3 -4,6 -5,4 -2,7 -5,1 -2,3
Veřejné zadlužení (2005) 62,9 93,3 67,7 107,7 43,2 41,4 66,8 27,6 106,4 6,2 52,9 63,9 70,8
Pozn.: součet deficitů a nominálního tempa růstu krát výše zadlužení k HDP. Pozitivní hodnota značí, že za uvedených ekonomických podmínek, vedly skutečné deficity k poklesu zadlužení; hodnoty pro Dánsko: 3,4; 1,7; 2,2; 35,8; Švédsko: 3,6; 2,3; -1,0; 50,3; Velkou Británii: 0,2; 3;0; -5,2, 42,8; a EU-15: -0,2; 2,0; -2,6; 64,6. Pramen: EC (2006e), s.86 – 87; s. 176–177, s. 180 – 181; vlastní výpočty.
2.8 UDRŽITELNOST FISKÁLNÍ POLITIKY Řešení problému nekonzistence je založeno na aplikaci pravidla. To se však nemusí ukázat jako dostatečné, jak o tom svědčí zkušenosti z minulých desetiletí. Aplikace pravidel používaných v měnové politice, která se osvědčila, se však obtížně transponují do mechanismů fiskální politiky. Pravidlo (omezení) může být chápáno jako limit, který by měl být splněn v podobě, kdy současná hodnota příjmů po odečtení současné hodnoty výdajů a stávající výše dluhu, odpovídá výši tohoto omezení. Alternativně je možné tento vztah formulovat jako podmínku kladné současné hodnoty dluhu. Problémy této definice jsou spojeny s obtížností odhadů současných hodnot (odhady toků, diskontní fakor) a relevatnostní údajů o stávající výši zadlužení (čistý versus hrubý dluh, implicitní závazky, mimobilanční položky).
53
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Formálně si výše uvedené tvrzení můžeme (při vědomí, že vláda čelí intertemporálnímu omezení a požadavek na dlouhodobou disciplínu a krátkodobu flexibilitu je zásadním) definovat jako (viz Wyplosz, 2005, EC, 2004a):68 1. podmínka transverzality lim n→∞
d t +n
(1 + r )
n
=0
(2.16)
2. současná hodnota ∞
dt ≤ ∑ n =0
bt + n
(2.17)
(1 + r )n
kde d t je veřejný dluh v čase t v relaci k HDP, bt je deficit veřejného rozpočtu v relaci k HDP za rok t , r je reálná úroková míra (z důvodu zjednodušení je zde uvažována konstantní). V tomto přistupu je roční deficit exogenní veličinou, a proto je možné jej vyjadřovat na cyklicky očištěné bázi (zároveň platí, že jeho omezení postrádá smysl). Disciplína je kompatibilní s vyrovnaností v průběhu cyklu a výdaje podporující investice, které vedou k růstu se per se splácejí. Současná hodnota veřejného zadlužení je konečné číslo, což plyne z podmínky (2.16), a ve svém důsledku znamená, že dluh je udržitelný. Protože (2.16) je pro nekonečný časový horizont, musíme využít aproximace, která by ji splňovala (zpravidla se stanoví výše zadlužení, které je cílovou hodnotou). Zároveň z ní plyne, že fiskální disciplína by měla být posuzována podle výše veřejného zadlužení (a udržitelnost je dlouhodobý koncept). Krátkodobé fluktuace neznamenají z tohoto pohledu nic významného (např. poklesu dluhu v posledních pěti letech a poté opětovný růst, jak bylo možné pozorovat v EU), zásadní je schopnost stabilizovat veřejné zadlužení na jisté úrovni. Řešení této ulohy je tak transformováno do podoby řešení otázky dluhové udržitelnosti69 (viz Wyplosz, 2006; Ballabriga, Martinez-Mongay, 2005; Andersen, Pedersen, 2006). Existují dva základní přístupy v tomto případě: jeden směr klade důraz na obtížnost odhadů a kontroly budoucích toků příjmů a výdajů, a proto je kladena velká váha na současné a budoucí 68
Postupné odvození podmínek např. viz Ballabriga, Martinez-Mongay (2005).
69
Definice např. viz Blanchard et al. (1990); Arrow et al. (2004); EC (2004a), Box II.5.
54
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY výsledky rozpočtu (primární bilance), druhé směr je založen na důrazu na veřejný dluh (výsledek činnosti a toků). Pro příklad, fiskální pravidlo v EU – Pakt I vycházel z prvého, Pakt II klade důraz na druhý. Problém krátkodobé flexibility při zachování dlouhodobé udržitelnosti je obtížná úloha. Pokud bychom aplikovali závazné pravidlo omezující krátkodobé fluktuace, výsledkem může být výrazný náklad (tj. cena za dlouhodobou udržitelnost). Proto je vhodnější pokusit se o řešení tohoto problému prostřednictví alternativních konceptů – omezení podnětů pro tvorbu deficitu (politicko-ekonomické řešení). Optimální výše cíle je otázkou, na kterou opět není jednoznačná odpověď. Teoreticky je možné uvažovat výši veřejného zadlužení na nulové hodnotě (při existenci distorzích daní), prakticky je však volena vyšší hodnota, která je reálná vzhledem k udržitelnosti dluhu. Vztah mezi výší příjmů a výši zadlužení není příliš výrazný, což potvrzují empirické údaje. Stanovený cíl může sloužit i jako „kotva“ pro tvorbu očekávání subjektů, a proto by měl existovat. V praxi bude záviset na celé množině faktorů ekonomických (penzijní reforma) i mimoekonomikých (válečné konflikty, kataklyzmata).70 Alternativní řešení spočívá ve vytvoření nezávislé fiskální agentury (členové jsou jmenováni na dostatečně dlouhé období (jak dlouho?), cílová hodnota, která má být dosažena během stanoveného období, je určena politiky s ohledem na ekonomický cyklus, roční rozpočtové saldo je navrženo s ohledem na cíl. Pokud při schvalování v parlamentu dojde ke změnám, musí být znovu odsouhlaseny fiskálním výborem. Odpovědnost je vůči parlamentu, viz Wyplosz, 2005, s. 74) nebo poradního zboru (např. tzv. „rada moudrých“, která funguje v Německu nebo Belgii). Budoucí problémy v případě udržitelnosti veřejných financí71 jsou spojené s řadou dlouhodobých tendencí. Nejčastěji zmiňovaná je ta, která je spojena s demografický vývojem v Evropě (viz EPC, 2003; 2006). Důsledky z tohoto procesu na veřejné finance je možné vidět 70
Např. v zemi s nižší úrovní veřejného zadlužení by tato hodnota měla být udržena na konstantní úrovni. Z tohoto důvodu je např. volba v případě Maastrichtských kritérií a Paktu I špatná (conf. Ballabriga, MartinezMongay, 2005). 71
Termín udržitelnost není jednoznačně vymezen. Např. v publikaci EC (2006a, s. 54) je definována pragmatická podoba definice udržitelné pozice veřejných financí v souladu s potřebami EU jako situace, kdy „předpokládaný rozpočtový vývoj členského státu souhlasí s veřejným intertemporálním rozpočtovým omezením, tj. diskontovaná hodnota budoucích příjmů odpovídá diskontované hodnotě výdajů a hodnotou nesplaceného dluhu, a pokračuje v plnění rozpočtových požadavků, a zejména požadavek Smlouvy na udržení úrovní dluhu pod referenční úrovní 60 % HDP.“ Teoretická definice udržitelnosti též viz Blanchard et al. (1990), Domar (1944), Zápal (2005); odlišný přístup (snížení zadlužení na určitou úroveň pro vysoce zadlužené země nebo udržení vyrovnané bilance během období) viz Wyplosz (2002).
55
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY v několika oblastech. Pokud budou pokračovat stávající tendence a nezmění se imigrační politika v zemích EU, bude nejvýznamnější dopad spojen s objemem prostředků vyplácených na penze, zdravotní péči a další sociální výdaje. Naopak se budou měnit výdaje na vzdělávání (předpokládá
se
postupný
mírný
pokles).
V případě
klesajícího
počtu
obyvatel
v práceschopném věku, by navíc stávající daňové zatížení musel postupně narůstat, aby nedošlo k výraznému propadu veřejných financí. To by však vzhledem k negativním důsledkům spojeným se zdaněním, jen dále vedlo k omezování ekonomické aktivity (resp. migraci pracovníků). Proto je kladen důraz na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí a i některá opatření v případě změny Paktu stability a růstu (resp. jeho další uvažované modifikace) se ubírají směrem k posílení udržitelnosti. Doporučení Komise se liší podle typu země (výše zadlužení) a očekávaných důsledků (očekávaný horizont změn a jejich význam) blíže viz EC (2005d). 2.9 KONSOLIDACE FISKÁLNÍ POLITIKY Vývoj fiskální politiky byl v posledních desetiletích velmi rozmanitý. Na jedné straně vidíme významné změny např. v USA (po období konsolidace v 90. letech minulého století návrat k výraznému deficitu v počátečních letech století následujícího) a Japonsku, kde se výrazné deficity od 90. let odrazily v nárůstu veřejného dluhu k astronomickým hodnotám72 v posledních letech. Rovněž v případě EU došlo ke změně situace v souvislosti s problémy Paktu stability a růstu. Tato dílčí kapitola se věnuje teoretickým důsledkům fiskální konsolidace, která je spojena se snahou obnovit udržitelnost fiskální politiky po období „(ne)stability“. Fiskální politika a proces expanze nebo konsolidace73 může být nahlížen z pozic jednotlivých ekonomických škol. V naší práci se zaměříme na čtyři základní koncepty: keynesovský, smíšený, ne-keynesovský a klasický případ. Které si budeme blíže specifikovat: I)
Keynesovský (základní) koncept zdůrazňuje krátkodobý pozitivní účinek zvýšení veřejných výdajů na agregátní poptávku a díky vlivu multiplikačního efektu i na reálnou produkci ekonomiky (zpravidla se předpokládá situace, kdy je skutečný
72
Přestože situace japonské ekonomiky je z řady hledisek velmi specifická a fiskální politika byla ovlivněna snahami o překonání deflačních tendencí v ekonomice, je možné považovat fiskální nerovnováhu v této ekonomice za jeden ze závažných makroekonomických problémů. 73
I když by to bylo velmi zajímavé, nebudeme se zabývat teoretickými problémy (statické, dynamické pojetí atd.) spojenými s vymezením samotného pojmu „fiskální expanze“, resp. „fiskální kontrakce“. V dalším textu budeme předpokládat, že prvý jmenovaný případ je situace, kdy dochází k růstu veřejných výdajů, v druhém naopak k poklesu.
56
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY produkt pod úrovní potenciálního, nízká citlivost investic na úrokovou míru, výdajové multiplikátory vyšší než jedna). V krátkém období (v rovnici (1.18) nebo (1.19), viz výše) je obnova rovnováhy zajištěna růstem soukromých úspor (národní úspory se nemění). V dlouhém období jsou však dopady na reálné veličiny malé. Model však nebere v úvahu vliv času a především očekávání a je platný pro dočasné deficity. V případě permanentních deficitů musí růst agregátní poptávka a rovnovážná produkce, aby přírůstek soukromých úspor kryl nárůst vládních emitovaných dluhopisů. V případě otevřené ekonomiky (Mundell-Flemingův model) je účinnost fiskální politiky (fiskálního stimulu) vázána na existenci fixního nebo flexibilního měnového kurzu a na stupni mobility kapitálu (např. viz Frait, 1999). II)
Smíšený koncept (weak keynesians, založený na keynesovských i neoklasických předpokladech, odstraňující nereálnost předpokladů obou koncepcí viz Giudice, Turrini, in´t Veld (2003, 2004); Capet, 2004) zdůrazňuje působení fiskální politiky v situaci, kdy se v ekonomice (produkční kapacita blízko potenciálního produktu, s existencí řady strnulostí a imperfekcí), přičemž skutečný efekt závisí na celé množině rozmanitých faktorů (síla multiplikátorů, citlivost investic, váze subjektu na aktuální a permanentní důchod etc.), typickým představitelem jsou např. tzv. overlapping generační modely s konečným časovým horizontem života jedinců a očekáváními, viz Bernheim (1987). Deficity (permanentní) nejsou kompenzovány změnou soukromých úspor, což vede k poklesu investic a zaměstnanosti, resp. deficitu běžného účtu (v pozadí je chování subjektů, které kladou vyšší váhu na současný důchod, ovlivňující úroveň spotřeby na rozdíl od situace Ricardiánské ekvivalence). Případný růstu nebo pokles reálného produktu při růstu (poklesu veřejných výdajů) není tak výrazný. Negativním rysem je růst úrokové sazby v ekonomice (při neakomodující měnové politice, dopad na investice a spotřebu závisí na jejich citlivosti na úrokovou sazbu) a v situaci otevřené ekonomiky dochází k apreciaci měnového kurzu s následným dopadem v podobě zhoršování obchodní (výkonové) bilance, resp. běžného účtu platební bilance.74 Rovněž je zdůrazněn vliv růstu
74
Působí zde tzv. teorém lokomotivy, resp. důchodový vyrovnávací proces.
57
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY veřejných výdajů a pokles veřejných úspor, které nejsou kompenzovány nárůstem soukromých úspor. III)
Ne-keynesovský pohled (non-keynesian, zdůrazňuje intertemporální optimalizaci, racionální očekávání, cenovou pružnost), akcentuje dva možné mechanismy, jejichž efekty jsou blízké Ricardiánské ekvivalenci. Díky vlivu očekávání fiskální konsolidace může vést k posílení důvěry ekonomických subjektů ohledně budoucího vývoje75 (reagují na změny dlouhodobého, životního důchodu a nikoliv tranzitorní efekty) a vést k nárůstu spotřebních výdajů (v očekávání poklesu daní v budoucnosti, tj. k současné redukci úspor a udržení nezměněné úrovně spotřeby; obdobně očekávání fiskální reformy v případě vysokého zadlužení může mít shodný efekt).76 Druhý z efektů (na nabídkové straně) je závislý na pružnosti cen a mezd v ekonomice. Je-li vysoká, dopad změny veřejných výdajů je nízký. Fiskální konsolidace sníží agregátní poptávku s odpovídajícími změnami v produkci a zaměstnanosti. Obnova rovnováhy je spojena s poklesem cen a mezd na nové nižší úrovně. Díky tomuto poklesu se však zlepšuje reálný měnový kurz a zvyšuje se export (snižuje import) dané země.77 Klesající mzdy dovolují obnovit rovnováhu mezi produktivitou a mzdami v podnicích, což jim rovněž navrací jejich konkurenceschopnost. Jiná situace je spojena s případným poklesem daňového zatížení podniků, které přímo ovlivňuje investiční aktivitu (a tedy i potenciální produkt).
IV)
Klasický případ je spojen s tzv. Barro-Ricardovou hypotézou. Ta je založena na existenci racionálních očekávání a dopředu hledících subjektech (dalšími předpoklady jsou dlouhodobý časový horizont, altruistické chování vis-à-vis
75
Na druhé straně odstranění nebezpečí fiskální neudržitelnosti může vést k poklesu úrokové prémie na trhu a tím umožnit realizaci investic a spotřeby. Klíčovým prvkem je kredibilita takového politiky, která je spojena s velikostí uskutečněných změn (nejsou-li v určité velikosti, změna není chápána jako dostatečná a jedná se o případ neúspěšné stabilizace, viz Briotti, 2005). 76
Vliv fiskální politiky na agregátní spotřebu je tedy nelineární. Odůvodnění je možné hledat ve ztrátě mrtvé váhy spojená se zdaněním (neuvažujeme daň paušální, které se nelze vyhnout a je tudíž nedistorzní). Bližší diskuse podmínek např. viz Giudice, Turrini, in´t Veld (2004). Pokud však nejsou fiskální opatření zahájena včas, může neudržitelnost fiskální politiky vést naopak k poklesu spotřeby (spotřebitelé v konečném horizontu nepředpokládají důsledky spojené s fiskální stabilizací). Zajímavý je rozvěž případ, kdy je změněna výše sazby DPH. Tento krok ovliňuje cenové relace v ekonomice a záleží, zda je tento krok pouze dočasný nebo trvalý. 77
Protože flexibilita cen a mezd je obecně nízká, dá se spíše očekávat, že tento proces bude velmi pomalý, nastane-li vůbec. Obecně by tento popsaný přizpůsobovací mechanismus měl působit i v prostředí měnové unie. To vede k doporučením sledujícím tento přístup např. v případě Portugalska, které se potýká s výraznou fiskální nerovnováhou, viz Guichard, Leibfritz (2006).
58
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY budoucím generacím,78 paušální daně, dokonale konkurenční kapitálový trh, neexistence úvěrových omezení). Důchod ekonomických subjektů je složen z permanentního důchodu, který není ovlivněn fiskální politikou. Při změnách veřejných úspor nedochází ke změnám soukromých úspor (mění se však disponibilní výdaje subjektů). V krátkém ani dlouhém období se neprojeví dopad na ekonomickou aktivitu, tj. úroveň investic či běžného účtu. V empirii se však tento koncept ukazuje jako nepříliš reflektující skutečný vývoj viz Ricciuti (2003). Zkušenosti z uskutečněných fiskálních konsolidací nepotvrdily ani keynesovský, ani neoklasický pohled na chování ekonomiky v případě fiskální restrikce (přehled studií viz Giudice, Turrini, in´t Veld (2003, 2004); Capet, 2004; Briotti, 2005). V některých zemích naopak fiskální konsolidace přispěla k nastartování ekonomického růstu (v 80. letech např. Dánsko nebo Irsko), příkladem opaku může být Itálie z počátku 90. let (podrobnější diskuse viz Briotti, 2005). 2.8.1 DOPADY FISKÁLNÍ NEROVNOVÁHY Obecně víme, že fiskální politika
je
významným
faktorem
determinujícím
makroekonomické prostředí společně s měnovou politikou. Prostředí s nízkou mírou daňového zatížení, nízkými deficity a veřejným dlluhem, vytváří systém, který je relativně stabilní (až na případné neočekávané externí šoky) a predikovatelný, tj. ve svém souhrnu příznivý pro tvorbu úspor, investice (viz níže) a tedy ekonomický růst. Moderní teorie růstu (endogenní modely) navíc zdrůzrazňují vliv řady kvalitativních aspektů, které mohou ekonomický růst ovlivňovat. Jednotlivé transmisní mechanismy působící v případě dlouhodobých permanentních deficitů jsou: 1) vliv na úrokové míry (a očekávání ekonomických subjektů), 2) vnější rovnováha akumulace dluhu, 3) vliv na cenovou hladinu, 4) alokace zdrojů, a 5) růst úrokové prémie dané ekonomiky (kreditní riziko). Diskutujeme tedy jednotlivé případy podrobněji. Ad 1) Růst objemu emitovaných cenných papírů veřejným sektorem může být (vzhledem ke kapacitě, ale i objemu emitovanému jediným dlužníkem) na trhu umisťován jen při růstu výnosu (což ale následně zvyšuje náklady na dluhovou službu). Tento vývoj může ovlivňovat alokaci zdrojů v ekonomice (směrem od investování do reálných aktivit k investicím 78
Právě tato podmínka se ukazuje jako obtížně splnitelná. S demografickými změnami klesá počet narozených dětí a tím i altruismus. Výsledkem je chování uvalující zatížení na budoucí generace. Navíc, jak ukazují studie (viz Wentzel, 2005), existenci spojení dluhu a životních podmínek (standardu) si velká většina obyvatel neuvědomuje.
59
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY do cenných papírů) a vést ke snížení dosažitelné úrovně (stálého stavu, steady state) ekonomiky (v tradičním neoklasickém pojetí ekonomického růstu). V případě modelů endogenního růstu však investice ovlivňují i růst po dosažení stálého stavu. Investice směřující do nových typů produkčních technologií jsou spojené s vyšší produktivitou. Omezení investiční aktivity tak nepříznivě působí na obnovu starších (a tedy méně produktivních) kapitálových statků. Působení deficitu na úrokové míry je ovlivněno především těmito faktory: a) mobilitou kapitálu v ekonomice a mezi ekonomikami (s růstem mobility je domácí úroveň úrokových měr ovlivňována zahraniční úrovní a očekáváními ohledně vývoje měnového kurzu, a proto s vyšší mobilitou budou mít veřejné deficity menší dopad na domácí ekonomiku); b) citlivostí úspor na úrokovou míru (v případě velké citlivosti ceteris paribus budou mít veřejné deficity nevýznamný dopad na úrokové míry a investice). Významným faktorem v této souvislosti jsou očekávání ekonomických subjektů ohledně dalšího vývoje veřejných financí. Ta se budou odrážet i do časové struktury výnosů v ekonomice a následně budou zpětně ovlivňovat rozhodování subjektů. Empirické odhady vztahu mezi deficity a vývojem úrokových měr jsou ve svým výsledcích nejednotné z důvodu rozdílné metodologie a problémů s tím spojených (vzájemný vztah může nabývat oboustranné závislosti apod., a proto tradiční postupy panelové nebo cross-country regrese jsou nahrazeny modely ECM nebo VAR), přehled studií např. viz EC (2004a); Barrell, Davis (2005); Faini (2006) nebo Gale, Orszag, (2003). V zásadě však růst deficitu o 1 p.b. v relaci k HDP vede k nárůstu dlouhodobých nominálních úrokových měr vládních dluhopisů o 0,2–1,0 p.b. a v případě dlouhodobých reálných úrokových měr o 0,15–0,80 p.b. (viz EC, 2004a); obdobné výsledky viz Gale, Orszag (2003).79 Naopak poslední studie na toto téma pro státy eurozóny (viz Faini, 2006) ukazuje na růst pouze okolo 10 p.b. Závažnější je však skutečnost, že vliv národních fiskálních politik je velmi silný zejména na nadnárodní úroveňi (tj. celé eurozóny). To se ostatně dalo očekávat, protože proces integrace finančních trhů je velmi rychlý. Zároveň to znamená růst významu přelévacích efektů mezi zeměmi v rámci eurozóny. 79
Studie Hauner, Kumar (2006) zase uvádí důsledky růstu úrokový sazeb na dluh a jeho splátky. Že se jedná o výrazné dopady svědčí např., že v projekci EU-15 změna sazby o 0,5 p.b. vede k růstu mediánu dluhu do roku 2050 o 10 % HDP (viz Heller, Hauner, 2005).
60
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Ad 2) Deficit však může ovlivnit i běžný účet (a čistá zahraniční aktiva) a nemusí působit na pokles míry investování v domácí ekonomice. Dluhová služba snižuje čistá zahraniční aktiva a ve speciálních případech vést k vynucenému tlaku na kladnou výkonovou bilanci.80 Pro objasnění dopadu deficitu na běžný účet a nikoliv na domácí investice, musíme uvažovat mobilitu kapitálu a směnného kurzu (opět se vracíme k Mundell-Flemingově modelu). V případě plovoucího měnového kurzu dochází v závislosti na mobilitě kapitálu v případě deficitu k růstu domácích úrokových měr, přílivu kapitálu a apreciaci dané měny. Výsledkem je deficit výkonové bilance (v případě dokonalé kapitálové mobility, dochází k úplnému mezinárodnímu vytěsňovacímu efektu, domácí produkce se nemění a hovoříme o tzv. dvojím deficitu, twin deficit). V situaci fixního měnového kurzu musí při deficitním rozpočtu centrální měnová autorita intervenovat, aby nedošlo ke zhodnocení měnového kurzu (což může vést k cenovým tlakům v domácí ekonomice; tato situace může nastat v případě eurozóny).81 V empirii se však ukazuje, že situace dvojího deficitu není příliš častá, neboť veřejné deficity se neodráží do salda běžného účtu (působící pro tvrzení o integraci mezinárodních finančních trhů; jedná se o tzv. Feldstein-Horiokovu hádanku z počátku 80. let minulého století). Poslední empirická šetření však poukazují na postupnou změnu v této oblasti, kdy se snižuje míra závislosti mezi národními úsporami a domácími investicemi mezi zeměmi EU12, viz Blanchard, Giavazzi (2002). Ad 3) Monetizace dluhu a inflace je dalším důsledkem rozpočtových deficitů. Růst veřejného dluhu představuje rostoucí zátěž, která může být redukována inflací. Existuje tedy podnět k proinflačnímu chování.82 Vztah měnové a fiskální autority je záležitostí řady studií (přehled viz EC, 2004a), jež mimo úlohy měnové politiky při ovlivňování míry inflace (např. Což však snižuje tzv. domácí absorpci (domácí užití, A ). Má-li být saldo výkonové bilance kladné, musí platit, že X − M = Y − A, kde X > M . Tento případ nastává při neflexibilních domácích cenách. Jsou-li flexibilní, může dojít k jejich poklesu a tím obnovení konkurenceschopnosti a následně i rovnováhy. 80
81
V dlouhém období dochází k zhodnocení reálného měnového kurzu, který snižuje konkurenceschopnost domácích producentů.
82
S tím, jak se posiluje nezávislost měnových autorit, klesá možnost ovlivnění jejich rozhodování.
Další problém je spojen s variabilitou míry inflace, která ovlivňuje ekonomický růst výrazněji než vyšší tempo růstu cen. Na druhé straně podle poměrně kontroverzní tzv. fiskální teorie cenové hladiny založené na článcích autorů z počátku 90. let minulého století (přehled literatury na toto téma viz McCallum, Nelson, 2005; Ballabriga, Martinez-Mongay, 2002; Wren-Lewis, 2003; EC, 2004a, Box III.2) je v situaci, kdy není zajištěna solventnost vlády, měnová autorita neschopna kontrolovat cenou hladinu. Tento závěr podporuje potřebu fiskálního pravidla, které pomáhá bránit funkční nezávislost centrální banky.
61
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY viz Sargent, Wallace (1981) a jejich „unpleasant monetarist arithmetics“), zdůrazňují i vliv fiskální politiky (vliv růstu dluhu se odráží na poptávkových impulzech v ekonomice, které mohou vést k inflačním tlakům, následně redukujícím dluh). Ad 4) Rozpočtové deficity mohou ovlivnit žádoucí alokaci zdrojů a výdajové strany rozpočtů v ekonomice nepříznivým směrem. Akumulace dluhového břemene za standardních předpokladů (racionalita chování subjektů, omezené zdroje etc.) není možná do nekonečna. Výsledkem bude nutnost přistoupit k změnám struktury příjmů a výdajů (zpravidla růst daňového břemene, přijímání opatření na posílení příjmové strany, která jsou neefektivní), což se odrazí – vlivem distorzích účinků daní – na tempu růstu potenciálního produktu ekonomiky (ale také na výši investic do specifických oblastí jako je R&D etc.). Ad 5) Posledním z námi uváděných důsledků deficitů a akumulace dluhu – úvěrové riziko a finanční krize – je vzhledem ke zkušenostem v posledních dvou desetiletích velmi aktuální. Deficity se odrážejí v růstu dluhu (zpravidla v poměru k HDP), který vede k nárůstu rizikové prémie (nelineárnímu). V jistém okamžiku je tedy jasné, že buď dojde k realizaci opatření v podobě fiskální konsolidace, nebo dojde ke státnímu bankrotu (defaultu). Finanční trhy jsou vzhledem ke zkušenostem s fiskálními reformami náchylné přikládat vyšší pravděpodobnost druhé variantě.83 Proto je růst dluhu spojen s vyšším růstem úrokových měr. Může však dojít (tato varianta je v případě zemí eurozóny spíše nepravděpodobná, ale v případě nových členů EU nebo kandidátských států opětovně nabývá na významu) k náhlému odlivu (krátkodobého) kapitálu z takové ekonomiky, který vzhledem k provázanosti finančních trhů uvede do pohybu ostatní účastníky (problém stádního chování a tzv. self-fulfilling prophecies, viz Hartmann, Straetmans, de Vries, 2004). Výsledkem je vznik finanční krize. Mechanismy finančních krizí jsou popsány v teoretické literatuře, přičemž je rozlišována řada typů krizí (např. viz Dvořák, 2004). Závažným problémem je neexistence spolehlivých indikátorů, které by včas upozornily na nebezpečí výskytu takové krize. Stručně shrňme empirické výsledky za námi diskutované teoretické transmisní mechanismy. Empirické ověření některých transmisních kanálů v letech 1970–2003 na datech za EU je uvedeno v EC (2004a). V případě vztahu mezi bilancí veřejného sektoru a soukromými investice, saldem běžného účtu byl teoretický vztah potvrzen. V případě vztahu deficitu v zemích eurozóny (bez Řecka) k úrokovým mírám v letech 1990–2002 (změna 83
Přitom zpravidla dochází k posuzování nejen skutečné výše dluhů, ale i očekávání ohledně tendencí do budoucnosti.
62
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY deficitu o 1 p.b. HDP vedla ke změna dlouhodobých sazeb o 0,15–0,20 p.b.). Ve vztahu deficitu a běžného účtu je tendence k nárůstu deficitu (a růstu variability mezi členy eurozóny), jež je ovlivněna procesem měnové integrace odbourávající bariéry a růstem interdependence jednotlivých ekonomik (významnější nerovnováhy zaznamenávají menší a strukturálními změnami procházející země; v jejich případě je důraz na fiskální stabilitu o něco významnější). V teoretické pasáži jsme diskutovali vlivy deficitu veřejných financí na různé veličiny. Jednou z nich je vývoj úrokových sazeb z vládních cenných papírů. Automatický korekční mechanismus založený na předpokladu růstu úrokové prémie a tím vynucující udržování fiskální stability je však málo pravděpodobný. Jak je vidět výrazný proces konvergence v období před vznikem eurozóny. Z velké části je tento pohyb ovlivněn odbouráváním administrativních bariér pohybu kapitálu mezi členy EU v prvé fázi přípravy EMU, v druhé fázi díky poklesu kreditního rizika a kurzové prémie84 (viz tabulka 6). Tabulka 6 Výnosy 10letých vládní dluhopisů v EU-12 (v %) Nominální výnosové míry Prostý průměr Vážený průměr Směr. odchylka uvnitř zemí Směr. odchylka mezi zeměmi Reálné výnosové míry 2) Prostý průměr Vážený průměr Směr. odchylka uvnitř zemí Směr. odchylka mezi zeměmi
1970–1979
1980–1989
1990–1993
1994–1998
1999–2005 1)
9,5 6,6 1,9 1,4
12,1 8,8 3,7 2,2
10,2 7,6 4,5 1,2
7,7 5,6 2,4 2,0
4,6 3,8 0,6 (0,7) 0,4 (0,2)
-0,3 0,4 2,6 2,7
4,0 3,4 2,8 2,0
5,5 3,8 1,7 1,5
4,5 3,8 0,5 1,5
2,3 2,6 1,0 (1,1) 0,3 (0,9)
Pozn.: 1) směrodatná odchylka v závorce je nevážená; 2) reálný výnos = nominální výnos – skutečná míra inflace. Pramen: EC (2004a), EUROSTAT (2006a), vlastní výpočty.
V posledním období (od roku 1999) došlo k dalšímu poklesu výnosů i výraznému poklesu variability. Období je zatím příliš krátké na vyslovení jednoznačných závěrů a rovněž je nutné vzít v úvahu výrazný celosvětový trend poklesu úrokových sazeb (do roku 2004) a výnosů cenných papírů (např. viz Hauner, Kumar, 2006). Zatímco pro 70. a 80. léta minulého století byla typická rostoucí míra výnosů (nominálních a v 80. letech i reálných) díky růstu inflace a rozpočtových deficitů, naopak 90. léta díky procesu měnové integrace vedly k poklesu nerovnováh ve veřejných financích, což se
84
Odrážející zlepšování veřejných financí v řadě zemí (např. Itálie, Portugalsko, Finsko).
63
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY následně odrazilo i v dlouhodobých úrokových mírách (pokles rizikových přirážek). Pro ilustraci použijeme obrázek 15a a 15b (pro názornost jsme vytvořili dvě skupiny zemí) a obrázek 16. Obrázek 15a Konvergence výnosů 10letých vládních dluhopisů I (1989–2005, v %) 15
výnos dluhopisů (v %)
13
11
9
7
5
3 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 BE
DE
ES
FR
LU
AT
FI
Pozn.: srovnatelné údaje pro Belgii jsou k dispozici až od roku 1990. Pramen: EUROSTAT (2006a), OECD (2006), s. 220, vlastní úprava.
Po vzniku eurozóny měnové riziko vládních cenných papírů teoreticky zmizelo. V praxi však přetrvává jistý diferenciál mezi jednotlivými zeměmi eurozóny, a to vlivem kreditního a likviditního rizika. Nezdá se, že by v posledních letech problémy fiskální politiky výrazněji ovlivnily úrokové diferenciály. Reakce měnový trhů se zdá být z tohoto hlediska nedostatečná (stále však existuje potenciální nebezpečí výrazného nárůstu v případě hrozby vystoupení země z měnové unie). Země, jejichž politikové uvažovali o vystoupení z eurozóny, byli velmi rychle přesvědčeni, že nevýhody spojené s tímto krokem by převýšily potenciální výhodu spojenou s obnovou národní měny. Nejedná se přitom jen o ztrátu kredibility takové země, ale výrazný růst nákladů na obsluhu dluhu v „nové měně“ etc.
64
VYBRANÉ PROBLÉMY FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 15b Konvergence výnosů 10letých vládních dluhopisů II (1989–2005, v %) 21 19
výnos dluhopisů (v %)
17 15 13 11 9 7 5 3 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 GR
IR
IT
NL
PT
Pozn.: srovnatelné údaje pro Portugalsko a Řecko jsou k dispozici až od roku 1994. Pramen: EUROSTAT (2006a), OECD (2006), s. 220, vlastní úprava.
Obrázek 16 zachycuje vývoj veřejných financí v eurozóně (deficity) a vývoj dlouhodobých úrokových sazeb a jejich trend. Obrázek 16 Bilance veřejných rozpočtů a) a dlouhodobé úrokové sazby b) v EU-12 a jejich trend HP filtr (v % ) 1
12
trend 0
deficit (v % HDP)
-1
8
-2 6 -3 -4
trend
4
výnos dluhopisů (v %)
10
2
-5 -6
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Pozn.: a) saldo net lending/net borrowing (levá osa); z důvodu změny metodiky, jsou data dostupná až od roku 1995; b) výnos 10letých vládních dluhopisů (pravá osa). Pramen: EC (2006c), EUROSTAT (2006a), vlastní výpočet.
65
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY
3. EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Základem institucionálního zabezpečení fiskální politiky v Evropské unii je Maastrichtská smlouva, Pakt stability a růstu a navazují dokumenty. Jejich úloha plyne z Delorsovy zprávy z konce 80. let. Zdůvodnění je založeno na ekonomických základech. Měnová unie vyžaduje, aby byla fiskální politika koordinována, neboť kurzová politika je vyřazena a měnová politika je omezena ve své účinnosti (např. při existenci asymetrického cyklu jednotlivých částí tvořících unii). Navíc je vhodné vzít v úvahu, že v případě neudržitelné fiskální politiky (např. v podobě výrazných deficitů, vysokého zadlužení) může být ohrožena cenová a měnová stabilita a tím i samotná podstata měnové unie. Uváděné argumenty jsou zpravidla následující (viz Artis, Buti, 2000; EC, 2006a; Waele, 2004; Wyplosz, 2006; Buiter, 2005): 1) problematika nekonzistence fiskální politiky (vlády akcentují vlastní zájmy před společným zájmem jednotné měny a mohou vykazovat nadměrné deficity při vědomí, že důsledky ponesou všichni členové měnové unie, tj. free riders problem, a z toho plynoucí problém externalit, resp. spillover efektů, které jsou buď v podobě interních externalit, tj. přesun dluhu na budoucí generace, který není finačními trhy zohledněn, nebo externích externalit, tedy přenášení důsledků růstu zadlužení na ostatní země v rámci federace nebo měnové unie, který již finanční trhy internalizují, viz dále);85 2) jednotná měna a finanční integrace vede ke vzniku společného finančního trhu, kde se obchodují cenné papíry jednotlivých zemí. Objem emisí vládních cenných papírů může převyšovat objem soukromých a vést jak k relativním přesunům kapitálu směrem do deficitní země vzhledem k ostatním (nedeficitním) členům, tak k tlaku na růst výnosů cenných papírů (vládní cenné papíry mají zpravidla lepší rating než ostatní subjekty na trhu)86; obecně je možné považovat tento problém za marginální vzhledem k vysoké kapitálové mobilitě, protože i velká země by v případě vícečlenné unie ovlivnila
85
V této souvislosti se hovoří i o jiném efektu spojeném s fiskálním impulzem jedné země v oblasti měnové unie – tzv. trickle down effect – růst vládních výdajů ovlivňuje danou zemi, ale i ostatní členy unie. Pro malé otevřené ekonomiky je dopad na domácí produkt zpravidla malý, avšak rozpočtové dopady velmi vysoké. Odlišná je rovněž situace v případě simultánního fiskálního impulzu, blíže viz Heijman (2006). 86
Což neplatí v případě multinacionálních (nadnárodních) organizací, které mohou díky zemi svého sídla vykazovat vyšší rating než místní (národní) vláda.
66
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY úrokové sazby velmi málo; tento problém rovněž diskutujeme v souvislosti s alternativami k fiskálnímu pravidlu, viz níže; 3) nekonzistentní národní fiskální politiky mohou vést jak ke skrytým problémům v platební bilanci s dopady na situaci v unii a měnový kurz (tento argument pochází z Delorsovy zprávy, viz EC, 1990 – je možné jej relativizovat jak díky působnení automatického vyrovnávacího procesu v rámci unie, aplikace tzv. Humova zákona; jiným problémem je odhad vlivu fiskální politiky jedné země na kurz celé zóny, je-li země relativně malá, resp. v případě velké unie), tak k dopadům na cenovou hladinu a produkci (za splnění podmínek volné diskreční politiky, a to i při nezávislé centrální měnové autoritě, viz Woodford, 1996; Andrés, Ballabriga, Vallés, 2002); 4) jednotná měnová politika potřebuje protiváhu ve fiskální politice nejen pro zajištění koordinace stabilizačních politik, ale též pro koordinaci národních fiskálních politik. Proto bylo teoretiky teorie OCA navrhováno, aby společně s měnouvou unií existovala i fiskální unie (Kenen, 1969, Wernerova zpráva z roku 1970, jež však nebyly na počátku 90. let akceptovány, viz EC (1990), akcentující národní fiskální autonomii.)87 Vznik pravidla pro fiskální politiku v EU bylo dlouho projednáván a diskutován. V podstatě mělo sloužit k udržení stability v rámci celku s více a méně odpovědnými zeměmi (mělo být určeno jako obrana proti lehkomyslné politice zemí ve Středomoří). Zatímco Maastrichtská smouva byla cílena na proces předcházející vzniku měnové unie, po jejím vzniku bylo záhodno pokračovat (z výše uvedených důvodů) v zajišťování udržitelné fiskální politiky, a proto vznikl Pakt stability a růstu včetně sankčních mechanismů (Wyplosz, 2006). I přes dílčí úpravy v procesu vzniku (viz dále), byl Pakt schválen a protože jeho existence je teoreticky oprávněná, měl být dodržován. Tak tomu bylo v počáteční fázi, kdy se Pakt dotkl malých a středních zemí. Při prvém testu i pro velké země však bylo odmítnuto respektovat jeho zásady. Další jednání, která byla uskutečněna v reakci na neudržitelnost situace, která neodpovídala právu, bylo více politické než ekonomické. Výsledkem je stav, kdy nově reformulovaný Pakt je spíše omezením než skutečným pravidlem. Je tedy záhodné se v dalším textu zamyslet nad příčinami tohoto stavu a posoudit jeho fungování a následně se pokusit 87
Pro efektivní koordinaci je zapotřebí disponovat informovaností bez asymetrií a bez existence strategického chování. Koordinace fiskální politiky (z řady důvodů plynoucích z povahy této politiky) je spojena s náklady a užitky, které se obtížně kvantifikují a není vždy jisté, že užitky jsou vyšší než náklady.
67
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY formulovat teze, kdy by bylo přijaté řešení odpovídající, resp. nikoliv (s ohledem na situaci měnové unie v Evropě). 3.1 MAKROEKONOMICKÁ KOORDINACE Pro koordinaci hospodářských politik existuje v EU několik mechanismů s různým stupněm závaznosti. V současné době je základem otevřená metoda koordinace používaná pro koordinace hospodářských politk v EU. Pilířem této koordinace jsou Hlavní směry hospodářšké politiky (směrnice BPEGs, Broad Policy Economic Guidelines), které vznikají v diskusi Komise, Rady ministrů, Evropského parlamentu a dalších zainteresovaných skupin. Dále je hodnocení ekonomického vývoje pokryto mnohostranným dohledem Rady (multilateral surveillance), vyhodnocující soulad BPEGs a střednědobých stabilizačních programů v jednotlivých zemích. Pro oblast veřejných financí je hodnocení založeno na stabilizačních (stability programme,
SEP) a konvergenčních programech (convergence programme, CEP),88 Kolínském procesu a závazném pravidlu (SGP, Pakt). Jejich úkolem je zachycení časového a věcného pořádku při plnění podmínek v ekonomické oblasti (a s důrazem na vývoj ve fiskální sféře, při důrazu na volné možnosti koordinace v souladu s metodou schválenou na summitu v Lisabonu v roce 2000 a Lisabonskou strategií, kterou se však zde nezabýváme). Stabilizační (konvergenční) programy jsou specifickou součástí zajištění udržitelnosti fiskální politiky.89 Prvé byly státy předloženy koncem roku 1998, s cílem dosažení vyrovnaného hospodaření již v roce 2002 (termín byl později přesunut na rok 200490, resp. po zasedání Komise v září 2002 až na rok 2006).91 Jejich cílem bylo postupné snižování deficitu (u států s citlivější reakcí jednotlivých typů příjmů a výdajů na ekonomický cyklus rychleji) veřejných rozpočtů,92 aby (viz Sell, 2004):
88
V případě kandidátských zemí byly sestavovány ještě předvstupní ekonomické programy (pre-accession economic programmes, PEPs), např. viz EC (2004a). Stabilizační programy jsou sestavovány členy eurozóny, konvergenční programy sestavují ostatní země EU. 89
Předkládají je národní vlády, posuzuje je Komise – soulad s Paktem stability – a rovněž ECOFIN.
90
Viz Buchmüller, Marte (2004).
91
Přehled cílů a skutečného vývoje stabilizačních (konvergenčních) programů jednotlivých zemí, lze nalézt v přehledné (souhrnné) podobě v Sell (2004). Aktuální podoba těchto programů po revizi Paktu je pro jednotlivé země k dispozici přímo na stránkách ECFINu http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/scplist_en.htm. 92
Například v dubnu 2003 tak bylo v rámci monitorování vývoje členským státům doporučeno, snižovat výši cyklicky očištěného salda rozpočtu o minimálně 0,5 % HDP v období 2003-2005. Cyklicky upravené primární (pokrač.)
68
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY
i)
umožnily zvýšit kredibilitu vlád měnové oblasti ECB a následně i společné měny (při dodržení z vlastní iniciativy stanovených závazků);
ii)
obnovení flexibility fiskální politiky;
iii)
neovlivňování úrokových měr nadměrnými deficity (a zprostředkovaně kurs společné měny)
iv)
„uvolnění prostoru“ pro měnovou politiku;
v)
vytvoření externího tlaku na snižování deficitů, změnu struktury výdajů;
vi)
dodržení stanoveného postupu by vedlo k omezení růstu dluhu, resp. k jeho snižování dluhu, a to možná lépe než limitem deficitu;
vii)
centrální měnová autorita je i situaci „neudržitelné“ fiskální politiky v zásadě schopna dosáhnout cenové stability.93
Jak se ukazuje, tak problémem je jistá asymetrie – mezi BPEG a Paktem. Pakt je primárně zaměřen na fiskální disciplínu potřebnou pro společnou měnovou politiku, tj. vyhnutí se nekonzistentním politikám (proto je zacílen na rozpočtové bilance), BPEGs jsou vypracovávány od roku 2003 na tříleté období (dříve jeden rok) a sledují i další aspekty, a to včetně veřejných financí (skládá se z tří rozdílných procesů pojmenovaných podle míst, kde příslušná dohoda vznikla: Lucemburského, Kardifského a Kolínského). Lucemburský proces je zaměřen na oblast zaměstnanosti, trhu práce (zpracovávají se roční Hlavní směry zaměstnanosti), Kardifiský proces koordinuje strukturální reformy a postup liberalizace pohybu zboží, služeb, kapitálu (opět existují roční zprávy), a konečně Kolínský proces, který se týká makroekonomických otázek – mzdového vývoje, rozpočtové a fiskální politiky v EU a doplňuje tak dva procesy předchozí). V rámci kolínského procesu spolu jednají (makrodialog) Komise, ECB, ECFIN, sociální partneři (tarifní politika) s cílem dosažení optimálního makroekonomického mixu. Otevřená metoda koordinace byla zavedena v roce 2000 v souvislosti s Lisabonskou strategií, je však založena na neexistenci sankcí (viz Urban, 2005; Randzio-Plath, 2006), veškeré dohody se uskutečňují na členském (dobrovolné) přístupu (s možností tzv. peer
saldo se používalo po rozhodnutí ECOFINu z března 2003, např. viz Buchmüller, Marte (2004). Současná podoba viz dále. 93
Jedná se tak o sui generis policy mix (ex post), vytvářený ECB a Komisí. (Čím bude akceschopnější fiskální politika, tím bude i úloha měnové politiky snazší, ať jsou koordinovány ex ante či ex post, sledují-li své úlohy).
69
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY
pressure), vytvářejí se obecné návody pro postup v dané oblasti, pro hodnocení jsou stanoveny kvantitativní i kvalitativní ukazatele, uskutečňuje se pravidelné hodnocení, s důrazem na princip subsidiarity94 (a proces vzájemného učení se). Tento způsob koordinace je velmi efektivní, ale představuje problém a jistou nekonzistenci v relaci k závaznosti fiskální politiky (Pakt, viz obrázek 17). Pakt se navíc ve fiskální oblasti vždy zaměřuje na jednotlivé země bez důrazu na celek, což může v krátkém období přinášet problémy. Existuje zde mezi členy nekooperativní hra sui
genesis, která nevede k dosažení potřebné shody o fiskální politice pro celou eurozónu. (ECB se do těchto diskusí příliš nezapojuje a nevytváří tlak na dosažení shody.) V rámci Kolínského procesu sice existuje makrodialog (k schůzce dochází dvakrát ročně), který by měl pomoci při dosažení optimálního mixu fiskální a měnové politiky. Tento mechanismus však neobsahuje ani vzájemný proces multilaterální koordinace, pouze se jedná o diskusní setkání zainteresovaných skupin, výměnu informací o nejbližších záměrech etc.95 Obrázek 17 Governance – stav a potřeba měnová politika
stupeň koordinace supranacionální vláda
silná koordinace
otevřená metoda koordinace
sociální regulace, Pakt EU-makrodialog
slabá koordinace
tarifní politika, otevřená met
sociální a daňová politika nízká
střední
vysoká
národní hospodářská politika
potřeba koordinace
Pozn.: 1) žádná závislost + společné cíle, 2) závislost + společné cíle, základní (sebe)koordinaci tarifních politik. Pramen: Heise (2005), s. 237, vlastní úprava.
3)
závislost + žádné společné cíle,
4)
pro
94
Jeden ze základních principů společenství. Pokud je možné danou problematiku řešit na úrovni národní, společenství se v dané věci neangažuje. Teprve v okamžiku, kdy náklady na dílčí kroky jsou vyšší nebo je efektivnější danou záležitost řešit ve více státech, nastupuje společenství. 95
Jak terfně poznamenává Heise (2005), s. 234 zkušenosti ukazují, že se jedná o sui genesis „Schwatzbude“. Historicky se tento termín používal pro označení Říšského sněmu a je připisováno císaři Vilémovi II.
70
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Jak plyne z obrázku 17, měnová politika, resp. prostředí měnové unie vyžaduje odlišný stupeň koordinace, než v současnosti existuje. Je proto možné, že nekonzistence měnové a fiskální politiky, která je často v případě eurozóny dokumentována, je z velké části ovlivněna tímto deficitem koordinace. Protože však není možné předpokládat postup v procesu politické integrace, bylo by více než žádoucí uvažovat o úpravě stávajícího koordinačního prostředí. Zde se však střetávají příznivci supranacionálních institucí, které by mohly řešit nekonzistenci a suboptimální chování plynoucí z povahy existence „klubu rovných“ v EU a ti, kteří doporučují úpravy stávajících institucí pro posílení efektivní spolupráce. To by byžadovalo zásadní úpravy v Paktu, ale i BPEGs, aby bylo vyloučeno případné asymetrické chování (součet by musel být kladný a nikoliv nulový, jak známe např. teorie her – dilema vězně). Vzhledem k existenci jednotné měnové politiky by však bylo přínosné, aby i fiskální politika disponovala jedinou zastřešující „institucí“. Je tomu tak především z důvodu existence externích efektů (spillover) spojených s fiskální politikou. Návrhy, které se v této souvislosti objevily, jsou velmi rozmanité. Jedná se buď o návrhy založené na posílení procesu integrace (podložené např. ústavní smlouvou), nebo např. o vznik jaké nezávislé nadnárodní fiskální autority, která by měla otázky fiskální politiky na starosti.96 3.1.1 KOORDINACE POLITIK – PŘÍKLAD Z TEORIE HER Pro odůvodnění potřeby koordinace fiskální a monetární politiky v prostředí měnové unie můžeme použít jednoduchý příklad z teorie (známé věznovo dilema). Následující tabulka představuje hypotetickou výplatní funkci pro měnovou a fiskální politiku. Pokud jsou obě politky koordinovány v krátkém období a vzájemně konzistentní v dlouhém období, jsou výsledky z hlediska celé ekonomiky (měnové unie) optimální (použité hodnoty jsou pouze ilustrační, viz tabulka 7). Tabulka 7 Interakce mezi měnovou a fiskální politikou Fiskální politika Restriktivní Expanzivní Měnová politika Restriktivní (5 ; 3) (-2 ; -2) Expanzivní (0 ; 0) (1 ; 3) Pramen: Artis, Winkler (1998), vlastní úprava.
96
Inspirace příkladem USA je více než zřejmá. Výhodou instituce nad dílčími národními je možné spatřovat např. v možnosti poskytovat finanční prostředky (transfery) v případě výskytu asymetrického šoku. Výzkumu provedené již před řadou let ukázaly, že vliv těchto transferů (mezi federálním a státními rozpočty) je v případě USA velmi výrazný.
71
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY V opačném případě (nekonzistence) dochází ke konfliktu s výsledkem dosažení suboptimálního stavu. Problémem v případě této hry je skutečnost, že i když druhá strana sleduje optimální řešení, snaha druhé po získání výhodnější situace vede k řešení, že výsledek je v konečném důsledku suboptimální (příčinou jsou dvě existující Nashovy rovnováhy, z hlediska paretovského optima pro ekonomiku je však vhodnější řešení (5;3) než to, které ve skutečnosti bude dosaženo, tj. (1;3)). Např. expanzivní fiskální politika v situaci vyšší úrokové sazby má negativní dopady na výstup, měnový kurz; pole (-2; -2). Ve svém konečném důsledku však tato politika přinutí měnovou autoritu uskutečňovat akomodativní politiku (a naopak).97 Podle toho, která ze zúčastněných stran je v pozici vůdce, rozlišují se situace fiskální a monetární dominance (viz Canzoneri, Diba, 1996). Z krátkodobého pohledu je možné považovat jak Maastrichtská kritéria, tak Pakt za snahu vyhnout se suboptimálnímu řešení omezením fiskální politiky (tedy prosazením monetární dominance). V pohledu dlouhodobém, kdy neudržitelný vývoj fiskální politiky vede k inflačním tlakům a omezení monetární politiky (intertemporální omezení, které je v pozadí, připoští možnost financovat vyšší výdaje než příjmy daněmi, deficity nebo monetizací). Fiskální dominance by v této situaci vedla k tlaku na měnovou autoritu (ve smyslu úvah Sargent, Wallace, 1981), cenová úroveň v ekonomice by se stala závislou na vládním rozpočtovém omezení a nikoliv podle vlivu nabídky a poptávky po penězích (viz Woodford, 1995). Naopak měnová dominance by tlačila vládu k omezení výdajů a růstu zdanění a měnová autorita by mohla sledovat svůj inflační cíl. 3.2 VZNIK PAKTU STABILITY A RŮSTU Pravidla omezující fiskální politiku byla aplikována na národní státy. Na počátku 90. let minulého století se však dohodl koncept pravidla aplikovaného v multinacionálním kontextu. Evropské pravidlo se snaží spojit multinacionální prostředí EU při absenci nadnárodní (federální autority) na této úrovni. Vznik Paktu stability a růstu (dále Pakt I) byl ovlivněn obavami zemí typu Německa z fiskální politiky zemí ve Středomoří, viz dále.98
97
Příkladem z praxe může být nekonzistence pozorovaná v cílech měnové (FED pod vedením P. Volckera) a fiskální politiky (program prezidenta R. Regan) v USA během 80. let minulého století.
98
Wyplosz (2006) se domnívá, že opatření byla dostatečná (nezávislá měnová politika, zákaz bail-out) a tudíž Pakt I ani procedura EDP nebyla nutná. Spíše se tedy jednalo o obavu z vynutitelnosti právních zásad.
72
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Maastrichtská smlouva o EU (1992)99 poskytla pevný řád procesu vzniku další fáze spolupráce členů ES, totiž vzniku ekonomické (hospodářské) a měnové unie (EMU).100 Celý proces byl rozdělen do tří po sobe následujících etap sledujících Delorsovu zprávu (viz EC, 1990; Šrein, 2000).101 Prvá
etapa
spočívala
v přípravě
ekonomického
prostředí
(1990–1993),
druhá
(transformační) posloužila k přechodu od národních mechanismů k nově utvořeným nadnárodním (společným, koordinačním, 1994–1998). Třetí etapa (od roku 1999) již byla samotným započetím fungování měnové unie. Jednotlivé etapy měly vymezeny časový interval jak pro splnění nutných podmínek, tak pro rozhodnutí o datu, do kdy je nutno závazně rozhodnout o stanovení termínu etapy následující. Vstupní kritéria pro státy usilující o účast na třetí fázi EMU, byla stanovena již Maastrichtskou smlouvou. Jejich plnění však bylo velmi pomalé a zčásti i laxní. Např. ještě v roce 1995 plnilo kritéria v oblasti inflace a úrokových měr jen jedenáct z patnácti členů EU, ale v případě rozpočtového kritéria pouze dva státy (viz EC, 2000).102 Fiskální politika totiž byla v řadě evropských států stále používána k řešení „domácích problémů“, a proto se na jejím vývoji podepisovaly negativní stránky s ní spojené (vysoké výdaje v sociální oblasti, anticyklická politika etc.). Přitom víme, že „nezdravá“ fiskální politika (unsound fiscal
policy)103 je příčinou řady negativních efektů (inflační tlaky etc., viz výše). Celý proces příprav EMU probíhal úspěšně a očekávalo se brzké ustanovení data započetí třetí fáze EMU. To však vyvolávalo obavy o stabilitu budoucí měny zejména mezi odbornou veřejností v Německu. Z této země pochází i prvý návrh (ministra financí Theo Waigela) „Paktu“ přednesený na konferenci v Londýně v květnu 1995104, ve formalizované podobobě 99
Podepsána 7. února 1992 v Maastrichtu, v platnost vstoupila 1. 11. 1993.
100
Za počátek bývá pokládána zpráva prezidenta Komise J. Delorse z roku 1989, viz např. Stark (2001), s. 78. Ta však pouze navázala na činnost z druhé poloviny 60. let, jejímž výsledkem byla Wernerova zpráva, viz např. Steinherr (1994), s. 10 an. Ta je v mnoha ohledech velmi blízká koncepci o téměř dvacet let starší Delorsovy zprávy. 101
Prvá fáze skončila na konce roku 1993, druhá započala od ledna 1994 a trvala do prosince 1998 (nejzazší termín), třetí fáze (původně rozhodnutí o jejím započetí mělo padnout již v roce 1996, ale nakonec až v květnu 1998), s datem vzniku leden 1999. Blíže viz např. Šrein (2000); Gros a Thygesen (1998). 102
Paradoxně Německo a Lucembursko, viz Stark (2001), s. 78.
103
Naopak zdravé veřejné finance měly být základem EMU. Proto Delorsova zpráva požadovala taková opatření, která by zajistila fiskální disciplínu, která by jinak mohla ohrozit novou měnu. Zároveň mělo dojít k jisté koordinaci politik, aby byl zajištěn hladký průběh a fungování EMU, viz Fatás et al. (2003). 104
Ibid., s. 84. Pracovní název této iniciativy byl „fiscal policy Schengen agreement“(ibid.). Podporu návrhu Německa vyjadřovaly především malé a střední státy, ale též i Francie.
73
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY předložen v listopadu 1995. Postupně docházelo k precizaci a vymezení tohoto návrhu (limity a sankce redukovány pod tlakem Francie, ale i právníků). Od původního konceptu automatického fungování fiskálního pravidla (uzavřeného státy nad rámec dokumentů EU), k postupu (proceduře EDP)105 pro případ, kdy dojde k překročení hranice pro deficit národních rozpočtů, jejíž přesné vymezení bylo specifikováno (deficit -3 % HDP v pojetí salda net lending/net borrowing v konceptu národního účetnictví) a překročení znamená porušení fiskální disciplíny.106 Pakt stability a růstu byl v definitivní podobě dotvořen na mezivládní konferenci v Dublinu v prosinci 1996. Přesně byly vymezeny všechny podrobnosti, tj. kdy dojde k porušení pravidel, uvalení sankce etc.107 Samotná implementace dojednaného postupu byla uskutečněna Evropskou radou, a to přijetím nařízení (č. 1466/97 a č. 1467/97) z července 1997 na zasedání EU v Amsterodamu (viz např. Buchmüller, Marte (2004); de Haan et al., 2003; Artis, Winkler, 1998). Cesta k přijetí společné měny státy EU,108 jež splní podmínky, tím byla otevřena a hlavní kritikové (pesimisté) upozorňující na nebezpečí, alespoň dočasně umlčeni.109 Přijetí Paktu I110 tak zásadně modifikovalo původní články Smlouvy o ES (viz Fatás et al., 2003) především v těchto oblastech: a)
specifikace původního termínu do podoby závazku udržovat rozpočet blízko nulového deficitu;
105
Způsob jejich fungování viz např. Fatás et al. (2003); Buchmüller, Marte (2004).
106
Zároveň bylo stanoveno pro země nacházející se v třetí fázi EMU každoroční monitorování jejich vývoje prostřednictvím Stabilizačních programů, pro státy mimo tuto fázi, to byly Konvergenční programy, např. viz Stark (2001). 107
Ekonomická logika Paktu byla v zásadě postavena na nesouladu s tradičním keynesovským pohledem na ekonomiku, při nezohlednění doporučení formulovaných teorií OCA, neboť omezení fiskální politiky v měnové unii omezuje její účinnost na národní úrovni. Současně s tím se objevila celá řada kritiků považující jej za zbytečný či škodlivý, protože pokud by došlo k dostatečnému uvolnění chodu finančních trhů, tak ty by zajistily finanční disciplínu samostatně, přehled např. viz Macháček, Kotlán (2001). Jak však již nyní víme, tržní mechanismus by nebyl dostatečným korekčním činitelem a ani Pakt I samotný nebyl příliš úspěšný, viz dále. 108
Tak se také stalo na konferenci v květnu 1998 (viz DB, 1998).
109
I když ne tak docela. Příkladem je dopis německých ekonomických pracovníků z února 1998. Ten je zkrácenou verzí podání (žaloby) k Ústavnímu soudu SRN na německou vládu, aby došlo k oddálení uskutečnění třetí fáze EMU, ve stavu, který existoval – řada zemí stále porušuje konvergenční kritéria, „kreativní“ účetnictví ve snaze o splnění limitů, apod. Viz Financial Times (1998). 110
A rovněž řada rozhodnutí ECOFINu dále upravující tyto záležitosti, kupříkladu požadavky Měnové a finanční komise (MFC) na zdroje datových údajů, požadavky na Programy etc.
74
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY b)
zavedení systému „předběžného varování“ (early warning) ECOFINem členským státům (při odchýlení se od cíle) na základě monitorování a předkládání Stabilizačních programů obsahující roční fiskální cíle a předpoklady jejich dosažení Komisi;
c)
vymezení pravidel při porušení limitu deficitu a jejich možné zmírnění;
d)
určený postup při proceduře nadměrného deficitu (excessive deficit procedure, EDP), včetně práva Komise iniciovat jej (avšak při omezení modalit).111
Shrneme-li tento úvodní historický přehled, existence Paktu tak přispěla zejména k těmto skutečnostem (conf. Fatás et al. (2003), s. 9): 1)
změně původních zásad na více formální a striktní výklad s pevně vymezenými hranicemi (kritéria – zjištěná z národních účtů v modifikovaném pojetí vycházejícím z konceptu národních účtů (ESA 1995) – pro výši deficitu (3 %) a hodnotu veřejného dluhu (60 %) v poměru k HDP tak, aby ve střednědobém horizontu došlo k vyrovnanosti, resp. mírné přebytkovosti hospodaření státu112);
2)
oslabení pozice Komise (posílení role ECOFINu) přijatými automatickými pravidly a následně k politizaci celého procesu posuzování a rozhodování (Při porušení limitů, je stanoven přesný postup pro jednání ministrů financí, tj. procedura uplatnění či neuplatnění sankcí (existence výjimek)113, viz např. Gros, Thygesen, 1998);
3)
vzniku mechanismu vzájemného dohledu (tzv. negativního typu – multilateral
surveillance), nahrazujícímu rozdílnost národních fiskální politik jednotlivých členů EU (absenci fiskálního federalismu). To však vede k nutnosti zohlednit národní
111
Odlišný pohled na cíle a podněty vzniku Paktu I (např. viz Buiter, 2003): a)
dosažení fiskální udržitelnosti národní ekonomiky,
b) zabezpečení efektivního financování veřejných výdajů, c)
zajištění makroekonomické stability (minimalizace nežádoucích fluktuací v ekonomice).
112
Stručný přehled vývoje okolo Paktu I např. viz Šrein (2000), EC, (2004a), EC (2005d), conf. Gros, Thygesen (1998). Porovnání s britským systémem je např. v Begg et al. (2003).
113
Výjimku bylo možno poskytnout v případě, že pokles reálného HDP je vyšší než 2 %, pokud je situace „příznivější“ (tj. pokles reálného produktu 0,75 % až 2 %), je záležitostí členů ECOFINu, zda uplatní sankce nebo nikoliv. Taková výše reálného poklesu však byla mezi členskými státy velmi vzácná (pouze 13 výskytů do za třicet let do roku 1996), a ta „příznivější“ situace poklesu 0,75 % ročně (30 případů pro EU-15 v období 1961–1996), viz Artis, Winkler (1998), s. 89.
75
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY suverenitu a subsidiaritu ve vztahu k jejich aplikaci a vede k problému substituce jednoduchost versus vynutitelnost apod. Tyto změny vedly v konečném důsledku k poklesu kredibility procesu (procedury EDP), a to nejen vlivem politického rozhodování (projevujícího se laxností v přístupu k problému, snaze o jeho neveřejné řešení, co možná největší oddalování v případě příjímaní opatření), ale též vlivem přílišném „lpění“ na stanoveném číslu, které je tak snadno interpretovatelné a politicky dobře před veřejností obhajitelné.114 Komise se stala skutečným „dozorcem“ nad dodržováním fiskálních pravidel v EU. 3.2.1 PROCEDURA NADMĚRNÉHO DEFICITU (EDP) Postup procedury v případě existence nadměrného deficitu (EDP) v členské zemi EU po reformulaci Paktu I může být stručně popsána, jak následuje. Sama procedura hodnocení deficitu země podle Paktu II je založena na mechanismu popsaném v článku 104 Smlouvy o Evropské společenství (dále Smlouvy) a Nařízení ES č. 1466/97, které postup blíže specifikuje. Mechanismus včasného varování je upraven v článku 99 (4) Smlouvy a článcích 6 (2) a 10 (2) nařízení ES č. 1466/97. Členské země se mají vyvarovat porušení pravidla fiskální disciplíny (výše veřejného deficitu a dluhu, s povolenými výjimkami). Proces probíhá v následujících krocích (např. viz EC, 2004a, 2005b; SVR 2003; po provedených změnách viz EC, 2006a; viz příloha III) a v prvé fázi se týká všech členských zemí EU. K těmto dokumentům byla publikována ještě podrobná publikace Radou ministrů financí (Code of Conduct, v říjnu 2005, viz EC, 2006a) rozvádějící a podrobně specifikující jednotlivé skutečnosti v procesu implementace těchto právních předpisů (podrobné definice pojmů, způsob určení střednědobého cíle (MTO), vazba na SEP a CEP, jejich nová struktura etc.). Členské země každý rok předkládají stabilizační program, který obsahuje i střednědobý cíl (MTO), popis předpokladů projekce a hlavní opatření přijatá daným státem pro dosažení cíle. Rada ministrů financí (ECOFIN, dále jen Rada) na doporučení Komise vydává názor na každý program a jeho roční modifikace (je-li potřeba tak doporučení). Doporučení jsou tří typů: a) doporučení na úpravu programu, je-li v některém ohledu nedostatečný, b) jestliže po jeho schválení Rada zjistí, že politiky (EC, 2006(d), čl. 99 (4)) „jsou nekonzistentní
s rámcovými pokyny [BEPG] … nebo … riziko ohrožení řádného fungování ekonomické 114
Jiný pohled tvrdí, že existence Paktu vedla k (viz HM (2004), s. 18): a) pravidlům nerespektujícím ekonomickou racionalitu, b) „mechanickým“ cílům (kupříkladu úpravy strukturálních bilancí v rámci Stabilizačních programů všem o stejný díl), c) nedostatku transparentnosti a konzistence (transparentnost zvyšuje legitimitu a posiluje kredibilitu).
76
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY
a měnové unie.“ Nařízení EC č. 1467/97 umožňuje uveřejnit včasné varování (vydané Evropskou radou na doporučení Komise) pro členský stát v situaci divergence od střednědobého cíle (MTO dříve CTB) nebo cesty k jeho dosažení, aby se předešlo nebezpečí nadměrného deficitu. Třetí typ doporučení (pro nápravné opatření, viz dále) je v případě přetrvávání odklonu od programu a to může být veřejně publikováno. Fáze prvá započne, jestliže se země dostala do situace, kdy neplní kritéria stanovená v Paktu II (dříve Paktu I). V tomto případě následuje postup podle článku 104 paragrafů 3 až 6 Smlouvy (tj. identifikace deficitu). Procedura EDP je uvedena do chodu, pokud byl překročen limit veřejného deficitu.115 Komise přijímá zprávu (podle článku 104 (3)), posuzující ekonomickou a rozpočtovou situaci členské země. Stanovisko, které Komise bere do úvahy při přípravě verdiktu o existenci nadměrného deficitu, zpracované Ekonomickým a finančním výborem (EFC), by mělo být hotovo do dvou týdnů (podle čl. 104 (4) a nařízení EC č. 1467/97). Jestliže byly splněny všechny podmínky, je rozhodnutí Komise předloženo Evropské radě (čl. 104 (5)), která podle čl. 104 (6) rozhoduje, zda je skutečně procedura spuštěna. Pokud je zjištěn nadměrný deficit, Rada ministrů EU (dále Rada) předloží doporučení členskému státu (čl. 104 (7)), které obsahuje dva termíny: první pro přijetí efektivních opatření (effective action)116 na korekci deficitu členským státem, druhé na korekci samotného deficitu (podle nařízení EC č. 1467/97 standardní lhůta je stanovena na období nejdéle čtyř měsíců, v druhém případě jeden rok od identifikace deficitu). Pokud členský stát přijal dostatečná opatření vedoucí k odstranění deficitu, Rada podle 104 (12) má možnost rozhodnout o zrušení rozhodnutí, tj. procedura EDP je uzavřena. Jestliže však nejsou opatření dostatečná, pak podle čl. 104 (8) může být rozhodnuto o uveřejnění doporučení podle čl. 104 (7). 115
Výjimkou by mohla být situace, kdy byl deficit blízko referenční hodnotě, nebo se jej podařilo výrazně snížit. Obdobně v případě veřejného zadlužení převyšující 60% hranici je poskytována výjimka, jestliže se skutečné zadlužení dostatečně snižovalo a blížilo uvedenému limitu. Pokud však nastane situace jako je tomu v případě Itálie v letech 2003 a 2004, kdy byl byť minimálně 3% limit překročen, nejedná se již o dočasný deficit a postupuje se podle procedury EDP (tj. je zahájena), viz EC (2006a). 116
Vymezením po reformě Paktu se zabývá např. EC (2006a). Jedná se tedy jak o oznámení vhodných opatření (během stanovené lhůty podle 104 (7), tak pro posouzení skutečných výsledků těchto opatření doporučených Radou (104 (9)). Země přijala opatření, pokud jsou v souladu s požadavkem a pokud došlo ke zlepšení bilance (cyklicky očištěné bez jednorázových a mimořádných opatření). Pokud tomu tak není, mělo by dojít k objasnění důvodů. Zlepšení bilance je ovlivněno faktory mimo kontrolu vlády (revize údajů, pohyb úrokových měr, odlišná elasticita příjmových či výdajových položek rozpočtu), nebo faktory pod kontrolou vlády (zavedení opatření na straně příjmů a/nebo výdajů, skutečné provedení opatření).
77
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Fáze druhá je pouze v případě členských zemí tvořících eurozónu.117 Pokud Rada rozhodne (čl. 104 (8)), pak podle čl. 104 (9) je členská země informována, aby přijala opatření ke korekci deficitu. Tato nápravná opatření měla být schválena do dvou měsíců od přijetí rozhodnutí podle (čl. 104 (9)). Pokud by členský stát nereagoval na tento stav, nejpozději dva měsíce po oznámení, je možno rozhodnout o uložení sankcí (čl. 104 (11) Evropskou radou).118 Jestliže vyhoví, rozhodnutí přijatá podle čl. 104 (6 až 9) jsou následně zrušena, a Rada může rozhodnout o ukončení procedury EDP (opět podle čl. 104 (12)). Přehled jednotlivých procedur EDP vůči členským zemí EU, které již skončily nebo pokračují, viz EC (2005c, 2006a). Když na konci listopadu 2003 Rada rozhodovala o doporučeních v proceduře EDP pro Francii a Německo, nepodařilo se dosáhnout potřebné většiny. Naopak bylo přijato rozhodnutí o poskytnutí prostoru pro tyto země do konce roku 2005, aby na vzniklou situaci reagovaly (procedura EDP byla pozastavena). Komise reagovala žalobou k Evropskému soudnímu dvoru, neboť se domnívala, že došlo k porušení právních předpisů. Soud v červenci 2004 rozhodl o zrušení rozhodnutí Evropské rady z listopadu 2003, jež se týkalo formálního právního procesu (změně právními předpisy stanovené procedury), ale nezměnil rozhodnutí pro oba členské státy, neboť přiznal Evropské radě právo rozhodovat o těchto záležitostech jako nejvyššímu orgánu EU. V prosinci 2004 Rada reagovala na soudní rozhodnutí. Opatření členských států založená na víře v poskytnutou lhůtu byla nedostatečná ke korekci nadměrného deficitu119 a potvrdil rok 2005 jako datum pro přijetí efektivních opatření (Komise s tímto krokem souhlasila).
117
Pro země mimo eurozónu, tj. Dánsko, Švédsko, Velká Británie a EU-10, platí, že nedodržení doporučení podle čl. 104 (7), nevede k druhé fázi procedury, ale je přijato opětovné doporučení podle článku čl. 104 (7). Příkladem mezi novými členskými zeměmi může být Maďarsko, viz EC (2006a). Na druhé straně tyto členské státy nehlasují v případě druhé fáze procedury EDP. V případě zemí EU-10 je situace odlišná od zbývajících tří zemí EU, neboť mají status „členských zemí s odkladem“ (member states with derogation, podle článku 122 Smlouvy). Proto mohly být využívány i další prostředky pro obnovení fiskální disciplíny. V případě zemí mimo eurozónu jsou uplatněny sankce, pokud neuskuteční opatření směřující k nápravě nadměrného deficitu (v rámci svého CEP). Jedná se o dočasné omezení čerpání zdrojů z kohezních fondů Evropské unie (blíže viz EC, 2004a). 118
Výše uvalené sankce závisí na skutečné výši deficitu a úrokové míře. Tento problém byl velmi diskutován, zda nepovede k dalšímu zhoršení situace dané ekonomiky. Podle EC (2004a), Box II.2 však i v případě maximální výše schodku a tedy i výše sankce (depozitum ve výši 0,5 % HDP) je v závislosti na úrokové míře reálný náklad pro ekonomiku velmi limitovaný. Např. pro situaci úrokové sazby ve výši 2 % pouhá 0,01 % HDP a pří sazbě 4 % jen 0,02 % HDP. 119
Je však otázkou, zda by skutečně Francie a Německo byly ochotné přijmout taková opatření, která by vedla k odstranění nadměrného deficitu již v roce 2004, vzhledem k obtížím s prosazováním těchto opatření. Narozdíl (pokrač.)
78
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 18 Termíny v proceduře EDP původní termín pro korekci nadměrného deficitu
Pakt I
nejvýše 10 měsíců 1m 2m
4m
3m
5
4 3 2 0 Rok t
1
Rok t+1
vznik nadměrného deficitu
0
Rok t+2
Rok t+3
1 2 3
Pakt II
2m
6m
4m
4 4m
5
zpočátku až 16 měsíců počátek termínu pro korekci nadměrného deficitu
nebo rozšíření termínu 2 let
možnost opakování doporučení Rady podle článku 104 (7) nebo zpráva Rady podle článku 104 (9)
Legenda: 0
Členský stát předloží fiskální notifikaci v souladu s nařízením EC č. 3605/93 čl. 4 (2)
1
Názor Komise podle čl. 104 (5) nebo doporučení Komise pro rozhodnutí Rady podle čl. 104 (6)
2
Rozhodnutí Rady podle čl. 104 (6) a doporučení Rady podle čl. 104 (7)
3
Rozhodnutí Rady podle čl. 104 (8)
4
Zpráva Rady podle čl. 104 (9)
5
Rozhodnutí Rady o uložení sankcí podle čl. 104 (11)
Pramen: EC (2005d), s. 89, vlastní úprava.
Novelizace Paktu vedla ke změně procedury v několika ohledech, které si stručně přiblížíme. V případě preventivních opatření (nařízení EC č. 1466/97) došlo k zohlednění vlivu strukturálních reforem pro fiskální dohled, v případě sankčních opatření (nařízení EC č. 1467/97) došlo k změně definice výjimečných okolností při hodnocení nadměrného deficitu a změnám lhůt v jednotlivých krocích). Schéma časového průběhu procedury EDP podle původního a nového konceptu shrnuje následující obrázek 18. Konkrétní aplikace na příkladu zemí v případě procedury EDP (Itálie, Portugalska a Velké Británie) viz EC (2006a). např. od Nizozemska, které opatření prosadilo a procedura EDP byla v květnu 2005 formálně ukončena (viz EC, (pokrač.)
79
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Dosavadní praxe spočívající v nutnosti odstranit nadměrný deficit během následujícího roku po jeho identifikaci, je možné v případě ekonomických důvodů, prodloužit o další rok. Při rozhodování Komise (podle čl. 104 (3)) se zohledňují další faktory. ECOFIN má nově možnost opakovat kroky v celé proceduře. Protože Komise i Rada mají nově možnost hodnotit všechny aspekty, odpadá časové zdržení, v případě čl. 104 (6) je prodloužena lhůta ze tří na čtyři měsíce po obdržení zprávy. Rovněž termín pro přijetí efektivních nápravných opatření je prodloužen ze čtyř na šest měsíců. Lhůta pro rozhodnutí Evropské rady v případě postupu z fáze podle čl. 104 (8) k čl. 104 (9) je prodloužena o měsíc (na dva) a lhůta pro čl. 104 (9) ze dvou na čtyři měsíce. Výsledkem je prodloužení celkové doby pro rozhodnutí Evropské rady o uvalení sankcí na 16 měsíců. Pro případ nepříznivého vývoje s negativními dopady na členských stát může Rada kroky podle čl. 104 (7 až 9) změnit nebo přehodnotit, ale jen pokud země skutečně aplikuje požadovaná opatření vedoucí k odstranění nadměrného deficitu. 3.3 FISKÁLNÍ PRAVIDLA A EMPIRIE V EUROZÓNĚ Přijetí Maastrichtské smlouvy (1992) vedlo ke snaze států o splnění konvergenčních kritérií, a to včetně těch ve fiskální oblasti.120 Tento cíl byl dosažen řadou více či méně poctivých kroků. Ve svém důsledku to však ukázalo na význam, jaký byl přikládán účasti státu v prvé skupině zemí vytvářejících v měnou unii. Dopady ve fiskální oblasti byly jak na straně příjmů, tak na straně výdajů (a tedy na veřejný dluh a deficit), ale až od druhé poloviny 90. let, kdy si většina vlád uvědomila vážnost stavu věcí. Nicméně je možné rozlišit mezi skutečným zlepšením situaci a pouhými účetními triky, které používala řada vlád pro vylepšení své pozice (viz např. Koen, van den Noord, 2005; Hartwig, 2005). Naproti tomu Pakt je integrální a velmi důležitou součástí fungování měnové unie, jak dokládá např. citace z článku Artis (2003, s. 155): „[Pakt I] musí být chápán jako jeden
z nejvýznamnějších částí koordinace politik [stabilizačních] ve světové historii. Jeho vytvoření je v některých ohledech srovnatelné se založení Bretton Woodského systému.“ Konstrukce Paktu I a Paktu II je založena na třech základních principech (např. viz EC, 2004a; Buiter, 2005) – princip dohledu a koordinace fiskálních politik (plynoucím
2006a). 120
A to z prestižních důvodů, neboť nikdo nechtěl zůstat mimo. Tato snaha se ukázala jako kontraproduktivní – došlo ke snahám o manipulaci dat, ve vyhraněné podobě např. v Řecku.
80
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY z prohlášení učiněném na zasedání Evropské rady v Amsterodamu v roce 1997), preventivním principu (preventive arm) a na jasném vymezení a specifikaci procedury (EDP, viz výše) stanovené Maastrichtskou smlouvou (sankční princip, corrective arm).121 Názory na původní Pakt byly velmi rozmanité, a to od jednoznačné podpory (zejména ze strany německých ekonomů např. Siebert, 2002) až po odmítání (De Grauwe, 2002, 2003a). v ex post pohledu se zdá, že nejblíže k pravdě asi byli Eichengreen, Wyplosz (1998), s. 69 kteří tvrdili „Pakt I bude větším omezením a působení automatických stabilizátorů v Evropě
zůstane slabým, zvýšujícím volatilitu produkce, dále snížujícím růst a činícím dodržení Paktu ještě více svazujícím než předtím. Prostřednictvím operací této pochybné spirály bude Evropa odsouzena do pasti rovnováhy na nízké úrovni.“ 3.3.1 PROBLÉMY PAKTU I A SNAHA O JEJICH KOREKCI Specifickým problém v rámci politického rozhodování je krátký časový horizont politiků – tj. specifická maximanda politiků (resp. internality), která často vede k tomu, že místo dlouhodobých koncepčních kroků jsou přijímána a realizována pouze ad hoc opatření, a to velmi často pod tlakem hrozby výrazných problémů rozpočtu. Předkládané návrhy veřejnou odborností nejsou v řadě případů akceptovány, což se odráží i v dalším vývoji v této oblasti (Annett, 2006). Velkým problémem je především ta skutečnost, že země nevytvářejí rainy-day funds, které by se daly použít v případě zhoršení ekonomické situace a nemuselo by tak v lepším případě dojít k dramatickým úpravám rozpočtu, v horším případě k překročení limitu. Velmi často diskutovaná je i rozdílná reakce v případě výskytu problémů s fiskální politikou – malé a střední země při problémech s dodržením Paktu stability a růstu (Nizozemsko, Portugalsko) a naopak velké země využívající své síly a vyjednávací pozici v EU (Francie, Německo). Tento přístup “rovní a ještě rovnější“ není pro zachování stability v EU právě příznivý. Důvody proč Pakt I nebyl respektován velkými zeměmi, lze shrnout do následujících bodů (conf. Buti et al., 2004): 1) velké země v případě fiskální konsolidace obětují výrazně více než střední a malé (tzv. francouzská škola),122 a proto bylo opuštění tendence sledované v období platnosti
121
Právní aspekty zmiňuje ve svém článku např. Cabral (2001).
81
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY konvergenčních kritérií kompenzováno uvolněním, avšak jejich dopad na jednotnou měnovou politiku je asymetrický;123 2) pro fiskální konsolidaci je zapotřebí období ekonomického růstu (působením stabilizátorů per se a usnadňujících reformu), který se však právě z důvodů rigidit nedostavil. Návrhů na reformu Paktu I bylo celé množství. Jejich stručný přehled a hodnocení je možné nalézt např. v práci EC (2004a, 2005d); Žďárek (2004). Reformní návrhy je možné rozdělit do několika skupin (např. viz EC, 2004a). Jednalo se v prvé skupině o možnost přesunu fiskální politiky na nezávislou fiskální instituci (např. Fatás et al., 2003; von Hagen, 2002 hovoří o „Evropském výboru pro udržitelnosti“, obdobně návrh HM, 2004), druhá skupina sledovala změny v postavení Komise (schopnost kontrolovat a vynucovat plnění pravidla), třetí proud se zaměřil na existenci numerického cíle a dohledové procedury (např. Wren-Lewis, 2002); řada návrhů sledovala cíl v podobě ustavení nezávislé fiskální instituce na národní úrovni, která by měla zajistit zdravé veřejné finance. Řada uvedených návrhů však byla mimo rámec dosažitelné dohodo členských zemí.124 Návrh Komise je shrnut v EC (2004a) a spočívá na zohlednění specifických okolností pozice země při definování střednědobé pozice (CTB), položení vyššího důrazu na dluh a udržitelnost fiskální pozice v rámci dohledu, zrychlení kontrolních procedur, zohlednění ekonomického zpomalení a zajištění konzistence střednědobého cíle, vzetí v potaz specifických národních okolností při vynucení korekčních opatření v rámci procedury EDP (v podobě: a) stanoveními termínů pro samotnou korekce deficitu, tak b) časového schématu celé procedury EDP). Další návrhy (ibid., Box II.6) byly směřovány na návrat k původní ideji mechanismu (čistý automatismus), změně Paktu s důrazem na preventivní opatření, změně numerického pravidla s cílem posílit udržitelnost veřejných financí a aplikace obdoby zlatého pravidla (golden rule), což by však bylo spojeno s problémy definování, které výdaje jsou a které nikoliv v souladu s tímto pravidlem.125
122
Simulace Komise však tento argument nepotvrzují, neboť stejně významná reakce na tento šok je i v menších zemí jako je Finsko či relativně uzavřené Řecko.
123
Rozpočtové a strukturální reformy doporučené Komisí a ECB (viz Sapir et al., 2004) spíše přijaly malé země, kde je účinnost fiskální politiky omezená, a proto je duraz na stranu nabídky – tento typ politik podporuje růst potenciálního produktu, obnovují konkurenceschopnost etc. 124
Přehled o jednotlivých návrzích a stanoviscích významných ekonomů, politologů a politiků, je možné najít např. v publikaci Deutsche Bundesbank Ausüge aus Presseartiekeln v průběhu let 2002–2005.
125
Typickým problémem by byly výdaje na veřejné investice a výdaje na R&D – mají být brány v potaz jako celek nebo jen část těchto výdajů do zdravotnictví, školství a R&D etc.
82
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Následující tabulka 8 shrnuje hlavní práce a pokouší se o jejich roztřídění podle předkládaných reformních návrhů, které se zaměřily na problematiku Paktu I a jeho reformu.126 Tabulka 8 Reformní návrhy pro fiskální pravidlo Kritická stránka
Reformní návrhy
Studie
Numerické pravidlo se nedotýká chybného rozpočtového chování; Pakt I potřebuje větší kredibilitu a vynutitelnost
Reforma národních instituci: – změna rozpočtových procedur – vznik nezávislých finančních plánovacích výborů – vznik nezávislých dozorujících fiskálních institucí
Pakt I věnuje příliš mnoho pozornosti rozpočtovému deficitu a ne kvalitě veřejných financí.
Faktor „kvality veřejných financí“: – výdajová pravidla, – zlaté pravidlo (golden rule)
Udržitelnost závisí na výši dluhu a budoucím toku příjmů a výdajů, a ne na krátkodobém deficitu.
Zaměření na dluh a udržitelnost: – pakt dluhové udržitelnosti, – permanentní rozpočtové pravidlo, – diverzifikace limitu deficitu
Pakt I není zaměřen na problém vhodné fiskální pozice (fiscal stance) v eurozóně jako celku.
Koordinace fiskální politiky na úrovni eurozóny: – cíl celkové rozpočtové bilance – obchodovatelná deficitní povolení
Begg et al., 2002 Buiter, Sieber, 2005 Eichengreen, 2003 Fatás et al., 2003 Von Hagen, 2002 Wren-Lewis, 2003 Wyplosz, 2002, 2005 Blanchard, Giavazzi, 2003 Brunila, 2002 Fitoussi, Creel, 2002 HM, 2004 Mills, Quinet, 2002 Buiter, Grafe, 2003 Calmfors, Corsetti, 2002 Coeuré, Pisani-Ferry, 2002 Gros, 2003 Pisani-Ferry, 2002 Bofinger, 2004 Casella, 2001 Schelkle, 2002
Institucionální implikace Reforma smluv, zrušení procedury EDP. Změna direktivy velké expozice. Změna pravidel o kolaterálu v ECB, operace na volném trhu. Institucionalizace zlatého pravidla vyžaduje změny smluv.
Tyto návrhy vyžadují změny smluv.
V rámci národního 3% limitu, nekompatibilní se smlouvou.
Pramen: Buti, Eijffinger, Franco (2005), vlastní úprava.
3.3.2 JAK SI VEDL PAKT I – BYLO NUTNÉ JEJ REFORMOVAT? Přímé ověření, zda Pakt I ovlivnil fiskální politiku nebo ne je velmi obtížné. Je pravděpodobné, že fiskální pravidlo vedlo k lepší fiskální politice, než kdyby neexistovalo. Abychom to ale mohli posoudit (resp. empiricky prokázat), museli bychom mít k dispozici dva vzorky lišící se pouze (ne)existencí fiskálního pravidla. To však není možné, a proto je možné pouze uvažovat o nepřímém hodnocení dopadů. Empirické údaje pro analýzu vývoje jsou založena na údajích národního účetnictví (ESA 1995) a nikoliv vládní finanční statistiky (IMF GFS), blíže viz příloha I. Tím by měla být 126
Velmi zajímavým je návrh na možnost obchodování s deficity mezi členských mi státy (viz Casella, 2001). Tento koncept se však potýká s řadou problémů, které je možné shrnout (viz Buti, Eijffinger, Franco, 2003): rozsah důsledků spojených s deficitem v případě států s nízkým a velkým dluhem, efektivnost trhu je podmíněna existencí konkurence, počáteční alokace objemu povolenek. Jako vhodnější by se jevila případná aplikace na místních úrovních v rámci jedné země, která by mohla umožnit soulad mezi dodržením kritéria a potřebami financovat investice.
83
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY zajištěna srovnatelnost mezi jednotlivými zeměmi i shodné definice v případě jednotlivých agregátů. Ještě však než se začneme zabývat samotnou empirickou analýzou, je vhodné si uvědomit, že v Evropské unii je zastřešujícím orgánem pro oblast statistiky EUROSTAT. Ten průběžně provádí metodologické úpravy, které ovlivňují srovnatelnost údajů v čase, kdy část zemí již vykazuje nové údaje a část staré. V současné době probíhá velká změna v případě vykazovaných údajů o HDP. Aniž bychom zabíhali do podrobností, tyto dvě změny ovlivnily jak absolutní výši HDP, tak tempa růstu v čase (viz EUROSTAT, 2006b). Jednotlivé země revidovaly časové řady v odlišné míře, a proto je mezinárodní srovnání ne zcela korektní. Tyto změny vedly k výrazným odlišnostem i v relativních ukazatelích (vztažených k HDP), které jsou sledovány v případě veřejných financí a procedury Paktu (EDP). Ještě více se revize projevují v případech odhadu potenciálního produktu jednotlivých zemí. V úvodu jsme si položili otázku, zda se fiskální disciplína zlepšila. Pro pokus o řešení stačí letmý pohled na obrázek 19. Vidíme (obrázek 19), jaké byly postupně v čase projekce a skutečný vývoj deficitu v zemích eurozóny. Obrázek 19 Deficity – stabilizační programy a skutečnost, celek EU-12 (v % HDP) 1 2. roč. 0
1. roč.
3. roč. 5. roč.
-1
6. roč.
4. roč.
-2
7. roč.
skutečnost
-3
-4
-5
-6 1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Pozn.: „X. roč.“ je zkratka pro příslušný stabilizační program v daném roce. Prvý byl předlože v roce 1998, zatím poslední 7. v roce 2006. Pramen: EC (2001), s. 26, s. 27, EC (2002), s. 28, EC (2003), s. 24, EC (2004a), s. 26, EC (2005c), s. 47, EC (2006a), s. 47, EC (2006c), vlastní úprava.
84
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Fiskální politika v EMU, která vykazovala v minulosti anticyklické působení (1996–1997) se změnila v 90. letech a i po vzniku měnové unie zůstala výrazně procyklická, jak o tom svědčí následující obrázek 20 zachycují tzv. fiskální impulz a vývoj produkční mezery pro eurozónu jako celek (aktuální pro ostatní členské země EU viz EC, 2006a). Obnova anticyklického působení nastalo opět až v roce 2004 a 2005. Obrázek 20 Fiskální impulz v eurozóně
procyklický fiskální impulz
proticyklický fiskální impulz
1,4
1996
0,9
fiscal stance (v % HDP)
2005 0,4
-2,5
-2
-1,5
-1
-0,1 0
-0,5
0,5
1
1,5
2
2,5
-0,6
2000 -1,1
proticyklický fiskální impulz
procyklický fiskální impulz -1,6 output gap (v % HDP)
Pramen: EC (2006b), s. 72, s. 90, vlastní výpočty.
V prvém období se vlády snažily o splnění Maastrichtských kritérií, což vedlo k výraznému zlepšení ve fiskální oblasti (viz obrázek 21a a 21b ). Obrázek 21a – Cyklicky očištěné saldo veřejných financí v EU-15 a HP trend salda (v % HDP) 0
deficit (v % HDP)
-1 -2 -3 -4 -5 EU-15
trend
-6 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Pramen: EC (2006c), vlastní výpočet.
85
2000
2001
2002
2003
2004
2005
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 21b – Cyklicky očištěné saldo veřejných financí v EU-12 a HP trend salda (v % HDP) 0
-1
-2
-3
-4
-5 EU-12
trend
-6 1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Pramen: EC (2006c), vlastní výpočet.
Alternativně můžeme změny vyvolané existencí Maastrichtské smlouvy znázornit na následujícím obrázku 22a. Porovnává situaci veřejného zadlužení a deficitu veřených financí v roce 1992 a 1998. Pro srovnání je zachycen vývoj i v období existence Paktu I a nyní i Paktu II (1999–2005), viz obrázek 22b. Obrázek 22a Veřejné finace – konvergence v maastrichtském období 1992–1998, státy EU-15 (v % HDP) 14 SE
12
změna dluhu
10
UK
BE
FI
6
IR NL
ES
4
LU
EU-12
2
EU-15
PT -30
-20
-10
0
změna deficitu
Pozn.: Španělsko 1995–1998, Švédsko 1993–1998, EU-12 1995–1998. Pramen: EC (2006e), s. 176–177, s. 180–181; vlastní výpočet.
86
FR
DE
0 -40
GR
IT
8
10
20
30
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 22b Veřejné finace – období Paktu I a Paktu II, 1999–2005 , státy EU-15 (v % HDP) 15 PT
10
FR DE
5
změna deficitu
EU-15 UK
EU-12
0 AT
LU
GR
-5
FI
NL
IT
-10 SE
-15 ES
-20
BE
IR
DK
-25 -6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
změna dluhu
Pramen: EC (2006e), s. 176–177, s. 180–181; vlastní výpočet.
Na následujícím obrázku 23 je zachycen průběh fiskální konsolidace zemí EU-15. Použili jsme pro ilustraci tohoto procesu cyklicky očištěný vývoj primárního salda a příjmů jednotlivých zemí EU-15, které odrážejí diskreční zásahy vlád jednotlivých zemí. Linie 45° vložená do grafu ukazuje možný průběh fiskální konsolidace. V kvadrantu nad ní se nachází zlepšení cyklicky očištěného primárního salda, zatímco pod ní jeho zhoršení. Naopak čárkovaná linie představuje fiskální konsolidaci představovanou změnami příjmů i výdajů. Celé období je rozděleno do dvou period – před zavedením společné měny, kdy bylo nutné plnit konvergenční kritéria (1992–1998) a po jejím zavedení, kdy platil Pakt I, resp. Pakt II (1999-2005). (Periodizace obou období mezi autory není jednotná.) Uvažujeme všechny státy EU-15 včetně zemí, které byly přijaty v rámci třetí vlny rozšiřování (tedy v roce 1995). I když je volba období poněkud arbitrární, je názorně vidět, že v prvém období se státy snažily o splnění konvergenčních kritérií, v druhém je již situace méně zřetelná.
87
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 23 Fiskální reforma v zemích EU-15: 1993–1998 versus 1999–2005 8 GR
změna cyklicky očištěných příjmů
6
LU
4
DK BE 2 FR EU-15 DE
UK
EU-12 0
IT SE
DE
AT
-12 1993-1998
-10
PT
PT UK
BE
FR EU-15
EU-12
SE DK
LU
IT
-4 -6
IR FI
-2
NL IR
FI
AT ES
ES
GR
NL
-8
1999-2005
-6
-8 -4 -2 0 2 změna cyklicky očištěné primární bilance
4
6
Pramen: EC (2006e), vlastní výpočet.
Jak je patrné, země usilovaly o splnění cíle (nachází se tedy nad linií 45 stupňů, která je odrazem lepšících se primárních bilancí rozpočtů). Při pohledu na strukturu příjmů a výdajů vidíme, že státy snižovaly jak příjmy (daňové škrty), tak redukovaly výdaje, což se odrazilo na rozsahu veřejného sektoru v ekonomice.127 V následujícím období (od roku 1999) se však vývoj veřejných financí v téměř celé EU-15 zhoršil (důsledkem bylo zhoršení primárního salda, odrážející pokles daňových příjmů při nárůstu výdajů) – tomu odpovídajícím odrazem byly neustále aktualizované stabilizační programy jednotlivých zemí (viz např. Sell, 2004). Někdy se proto v této souvislosti hovoří o „olympijském efektu“ (viz Wentzel, 2005), tj. dosažení konvergenčních kritérií a přijetí do měnové unie bylo vystřídáno obdobím stabilizace. Při bližším pohledu na příjmy a výdaje států eurozóny, resp. EU-15 (viz tabulka 9) je tato skutečnost potvrzena. Za platnosti Maastrichtských konvegenčních kritérií většina zemí výrazně redukovala své výdaje (výjimku tvoří Francie, Lucembursko, Německo a Řecko). Za platnosti Paktu však výraznější redukci uskutečnilo pouze Rakousko a Řecko, při klesající výši příjmů, která byly dána jak vlivem zpomalení ekonomického růstu v jednotivcýh zemích na přelomu tisíciletí, tak také díky realizovaným daňovým reformám snižujícím daňové zatížení.
127
Z hlediska teorie se tedy jednalo o „správnou“ kombinaci, např. viz Alesina, Perrotti (1996), Perrotti (1999). Bližší diskuse viz Buti, Giudice (2002).
88
8
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Tabulka 9: Změna příjmů a výdajů v EU-15 (v % HDP) Celkové příjmy Celkové výdaje Změna 1992– Změna 1999– Změna 1992– Změna 1999– 1998 2005 1998 2005 AT -0,7 -2,9 AT -0,3 -3,6 BE 3,9 0,5 BE -3,3 -0,1 DE 1,1 -3,2 DE 0,8 -1,4 ES 1) -0,1 1,3 ES 1) -3,6 -1,0 FI -2,9 -0,8 FI -10,1 -1,8 FR 2,2 0,1 FR 0,7 1,3 GR 8,0 -4,2 GR 0,1 -3,2 IR -5,2 -1,0 IR -10,5 0,5 IT 1,2 -2,3 IT -6,4 0,1 LU 4,6 -0,2 LU 1,2 5,0 NL -5,0 -0,2 NL -8,2 0,7 PT -0,5 1,3 PT -2,0 4,6 EU-12 1) 0,7 -1,6 EU-12 1) -2,0 -0,5 DK 1,3 -0,2 DK -1,3 -2,7 SE 2) 1,1 -3,0 SE 2) -12,0 -3,4 UK 0,6 1,2 UK -5,7 5,9 EU-15 1) 0,6 -1,2 EU-15 1) -2,9 0,4 Pozn.: celkové výdaje včetně příjmů za UMTS (s negativním dopadem); 1) změna 1995–1998; 2) změna 1993–1998. Pramen: EC (2006c), s. 168–169, s. 174–175.
Odlišný pohled na střednědobý vývoj veřejného zadlužení celé Evropské unie v období fungování fiskálního pravidla (a to pro ilustraci včetně deseti nových zemí), je zachycen graficky v následujícím obrázku 24. Obrázek 24 Změna veřejného zadlužení země EU-15 a EU-10 (v % HDP)
> 60 %
I BE HU GR EU-15 III DK ES IR LV SE
z a d l u ž e n í
< 60 % pokles
II IT AT EU-12 EU-25
FR MT PT
CY DE
IV EE FI LT NL UK
CZ PL
změna veřejného zadlužení (1999–2005)
LU SI
nárůst
Pramen: EC (2006e), s. , vlastní výpočet.
Mezi státy s nárůstem dluhu (při zadlužení nad 60 % HDP) jsou mimo Portugalska též obě velké země – Francie a Německo. Naopak země, které snižují zadlužení, jsou spíše malé a střední země. 89
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Podívejme se ještě jinak na vývoj změny deficitu veřejných financí pro obě námi zvolená období. Jednoduché ověření účinnost pravidla ve fiskální politice můžeme uskutečnit tak, že vypočteme jednoduchou regresi zda Pakt (sankce vedly k poklesu 1999–2005), resp. omezení fiskální politiky v letech 1992–2005. Obrázek 25a Konvergence deficitů států eurozóny, 1992–1998 (v % HDP) 9 8 IT
FI
změna deficitu 1992–1998
GR
7
BE
6 IR
5 4
NL PT
LU
3 2
FR
1 DE
0 AT
-12,5
-10,5
-8,5
-6,5
-4,5
-2,5
-1 -0,5
deficit v roce 1992 (v % HDP)
Pozn.: pro chybějící údaje Španělsko z analýzy vyuštěno. Nalezený vztah: y 0,84 – 0,6321⋅x, R2 = 56,11%. F-test 11,51. Pramen: EC (2006e), s. 176–177, vlastní výpočet.
Z logiky věci plyne, že země, které vykazovaly nejvyšší deficity, musely uskutečnit dostatečné reformy na to, aby splnily Maastrichtská konvergeční kritéria. Na obrázku 25a vidíme, že skutečně došlo k výrazným změnám (konvergenci deficitů) a nalezený regresní vztah to skutečně potvrzuje. Mezi zeměmi, které byly „méně úspěšné“, resp. méně usilovaly o snížení deficitu, je možné zařadit ty, které jsou pod proloženou regresní přímkou (představující průměrnou úroveň konsolidace). Na následujícím obrázku 25b jsme provedli shodnou analýzu pro tytéž země v období fungování Paktu I (1999–2005). Jak je na první pohled patrné, existuje strukturální zlom mezi oběma obdobími. Zatímco v prvém se situace v jednotlivých zemích zlepšovala, ve druhé nikoliv. Názorně je vidět i rozdíl mezi velkými a malými státy. Pomineme-li Lucembursko, tak velké (a střední) země, které měly v tomto období problémy deficity, se nachází pod regresní přímkou. (V prvém období se většina velkých zemí příliš do reforem nepouštěla a výsledkem byly následné problémy.)
90
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 25b Změna deficitů států eurozóny, 1999–2005 (v % HDP) 3
změna deficitu 1999–2005
AT
ES
2
BE
1
FI
0 NL
-1
FR GR
DE
IR
-2
IT
-3 PT
-4 LU
-5 -6 -4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
deficit v roce 1999 (v % HDP)
Pozn.: nalezený vztah: y = -1,195 – 0,2001⋅x, R2 = 4,43 %. F-test 0,46. Pramen: EC (2006e), s. 176–177, vlastní výpočet.
3.3.3 PODROBNĚJŠÍ ANALÝZA VÝSLEDKŮ FISKÁLNÍ PRAVIDLA Přestože předchozí analytická část již provedla dílčí odhady výsledku fiskální providla pro země eurozóny, podívame na shodnou věc ještě jednou, za použití subtilnější (ekonometrické) metody. Nejprve si musíme uvědomit, jaké veličiny máme vlastně poměřovat, abychom odhadli vliv pravidla. Máme tu v zásadě dva problémy. Prvý je spojen s obtížně rozlišitelným efektem Maastrichtských konvergenčních kritérií a následně Paktu I, které mohly vést k redukci deficitu (dluhu) v členských zemích a efektu fiskální konsolidace, který byl vynucen existencí neudržitelné fiskální politiky v řadě zemí na počátku 90. let minulého století. Následně pro odhad vlivu deficitu a dluhu na ostatní veličiny zmíněné v teoretické části by bylo potřeba vytvořit strukturální model (nejlépe všeobecné rovnováhy), což však již přesahuje rámec této práce. Posouzení vlivu fiskální politiky je zpravidla založeno na vývoji primární bilance vůči vybraným veličinám. Primární bilance je volena záměrně, neboť je očištěna od úrokových plateb (nejsou přímo ovlivněny vládou), některé studie doporučují cyklicky očištěnou primární bilanci (Galí, Perotti, 2003). Vysvětlujícími proměnnými může být mezera produktu
91
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY (vliv cyklu), výše dluhu, resp. zpožděné veličiny odrážející vliv setrvačnosti fiskální politiky.128 Vzhledem k problémům se získáváním srovnatelných časových řad údajů za jednotlivé země (především je problém s údaji za Řecko, Španělsko), regrese jsou v počátečních obdobích zpravidla nevybalancované. To přináší problémy pro interpretaci výsledků analýzy (někteří autoři řeší tento problém např. systémem simultánních rovnic, viz Faini, 2006). V naší analýze jsme zvolili jednoduchý model, který jsme následně odhadovali. Můžeme zapsat ve tvaru:
bi ,t = α 0 + β i X i ,t + d1 + d 2 + ε t . Volba vysvětlovaná proměnné ( bi ,t ) je v zásadě dvojí – buď primární bilance, nebo cyklicky očištěná primární bilance; námi zvolena byla druhá, neboť lépe postihuje skutečný vývoj fiskální politiky. Vysvětlující proměnné ( X i ) jsou output gap, zpožděné hodnoty primární bilance a veřejného dluhu; dummy proměnné jsou vloženy pro fázi před vznikem eurozóny ( d 1 ) a po jejím vzniku ( d 2 ) a ( ε t ) je reziduum. Všechny proměnné byly vyjdářeny v relaci k potenciálnímu HDP. Zdrojem vstupních údajů byly údaje obsažené v publikacích EC (2006c, 2006e, 2006f). Z důvodu problémů s endogenitou, je použita metoda panelové regrese s fixními efekty (instrumental variables fixed effect panel data regression). Alternativně může být použita metoda GMM Arellano-Bond nebo metody 2LS nebo 3LS, resp. jejich vážené varianty, nebo pooled OLS regrese Jako instrumentální proměnná je zvolen zpožděný gap USA a zpožděný output gap zemí eurozóny (alternativně bychom mohli volit gap tří – viz EC (2006a) – nebo pěti největších obchodní partnerů). Důvodem je nutnost mezery vztažení výstupu každé země vůči jiné zemi (skupině zemí), kde se předpokládá vzájemná závislosti (korelace), a to z důvodů odlišných než je koordinace fiskálních politik. Opět tyto instrumentální proměnné jsou vyjádřeny ve vztahu k potenciálnímu výstupu. Analýza je provedena jak za celé období let 1990–2005, tak za dvě dílčí období (1990–1998 a 1999–2005), a to především je z důvodu odhadu vlivu pravidel na skutečné výsledky. Vzhledem k obtížnosti získání srovnatelných údajů
128
Obě veličiny mohou být součástí vládní ztrátové funkce, která minimalizuje ekonomické fluktuace a aktuální úroveň zadlužení vůči zvolené cílové hodnotě.
92
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY v předchozím období (před rokem 1989 pro všechny státy eurozóny), byl za výchozí zvolen až rok 1990. I tak je regrese především díky absenci údajů (Španělsko) v počátečním roce nevyvážená a tudíž její výsledky je nutné interpretovat se zřetelem k tomuto faktu. Tabulka 10 Vliv fiskálního pravidla na cyklicky očištěnou primární bilance (EU-12) 1990–2005 Vysvětlující proměnná konstanta OG CAPB-1 / HPD D-1 / HDP Dummy 1992 Dummy 1999 N Waldův test ( χ 32 ) Prob (
χ 32
>0 )
R2 uvnitř zemí R2 mezi zeměmi R2 celková
1992–1998
Závislá proměnná (CAPB) 0,1816 (0,099) -0,1306** (0,1820) 0,1816 (0,099) 0,0217** (0,1500) 0,2799* (0,1047) 0,3078*** (0,2309) 177 434,7 0,000 0,59 0,81 0,75
1999–2005
Závislá proměnná CAPB) 0,2060 (0,2499) 0,1988*** (0,2110) 0,6858*** (0,3511 0,0223* (0,000) 0,5316** (0,1060)
Vysvětlující proměnná konstanta OG CAPB-1 / HPD D-1 / HDP Dummy 1992
Vysvětlující proměnná konstanta OG CAPB-1 / HPD D-1 / HDP
Dummy 1999 N Waldův ( χ 32 )
72 test
Prob ( χ 32 > 0 ) R2 uvnitř zemí R2 mezi zeměmi R celková
106,99 0,000 0,50 0,61 0,55
N Waldův test ( χ 32 ) Prob (
χ 32
>0 )
R2 uvnitř zemí R2 mezi zeměmi R celková
Závislá proměnná (CAPB) 0,1231 (0,1958) -0,1120** (0,02329 0,2352** (0,0904) 0,1020* (0,0356) 0,3891 (0,1349) 72 56,7 0,000 0,57 0,64 0,59
Pozn.: hodnoty t statistik v závorkách; *, **, *** indikuje významnost parametrů na 1 %, resp. 5 % a 10 % hladině významnosti. Pramen: vlastní výpočet.
Výsledky analýzy jsou shrnuty v tabulce 10. Z důvodu krátkých časový řad údajů je zvolená metoda odpovídající, i když nemusí být odhady parametrů zcela konzistentní (viz Greene, 2000). Je videt, že na fiskální politiku měla vliv omezení, kerá byla jak v podobě Maastrichtské smlouvy, nikoliv však později v podobě Paktu I. Vliv mezery výstupu na vývoj primární bilance se ukazuje být spíše méně významným, přispěl však pozitivním vlivem na primární bilanci v prvém a negativním v druhém. Vliv dluhu na primární bilanci byl významný v obou dílčích obdobích a potrvzuje tak předpoklad, že výše dluhu byla brána v potaz při tvorbě rozpočtů (růst koeficientu v eurozóně ukazuje na vyšší význam přikládaný na tento údaj). Vliv primární bilance klesá v čase a vykazuje rozdílné působení v obou dílčích obdobích (klesající význam). Rovněž se ukazuje, že fiskální politika byla procyklická v celém období, během příprav na měnovou unii a za existence měnové unie již nikoliv (vzhledem délce časových řad údajů jsou však výsledky spíše indikativní). To by znamenalo, že záměr omezit cykličnost fiskální politiky pomocí pravidla 93
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY byl dosažen. Výsledky jsou tak velmi podobné závěrům studie Wyplosz (2006); EC (2004a), Galí, Perroti (2003). Pro srovnání materiál EC (2004a) nalezl v případě fiskálního pravidla pozitivní vliv na primární bilanci zemí EU-11 ve výši 0,88 p.b. HDP (o tuto hodnotu byly tedy deficity nižší) v období 1994–2003 ve srovnání se situací let 1970–1993. Tento typ analýzy je však poněkud nesrovnatelný, protože perioda zahrnuje období, kdy jsou potíže se statistickými údaji (v řadě případů odhady EUROSTATu), což poněkud snižuje validitu získaných výstupů. Annette (2006), která však do regrese zařadila i proměnné pro zohlednění vlivu politickoekonomického cyklu, které byly nevýznamné až na proměnnou zachycují volební rok v dané zemi (jejich význam však v období fungování měnové unie klesá). 3.4 REFORMULACE PAKTU I V roce 2002 a především v roce 2003 se nahromadily problémy, které původní Pakt I zcela diskreditovaly. Ať to byla neschopnost donutit členské země k jeho dodržování, která oslabovala jeho kredibilitu, tak zásahy politiků (Rady v případě Německa a Portugalska v roce 2002), která nenechaly pracovat stanovené automatické mechanismy (tzv. systém včasného varování), tak především rozhodnutí z listopadu 2003, kdy se Rada rozhodla ponechat Francie a Německu čas na řešení fiskální situace a ponechala bez ohledu na návrh Komise oba hlavní hříšníky proti fiskální stabilitě bez náležitého trestu (stručný popis viz výše nebo soudní rozhodnutí v této věci viz EC, 2005d). Diskuse o změnách probíhala již v předchozím období. Započala již v roce 2002 na zasedání Evropské rady v Barceloně, kde bylo dohodnuto posílení koordinačních mechanismů v oblasti fiskální politiky.129 V návaznosti na toto rozhodnutí Komise připravila materiál s pěti návrhy změn Paktu I (viz EC, 2003a),130 které však nebyly na zasedání Evropské rady akceptovány. Souběžný proces se odehrával v souvislosti s přípravou ústavního dokumentu Evropské unie. Některé navrhované změny shrnuje EC (2005d). Vzhledem k nejasné 129
V tomto období také došlo k dvěma úpravám v podobě Paktu I: a) Komise přešla k hodnocení vývoje fiskální pozice jednotlivých zemí na základě bilance na cyklicky očištěné bázi (tak měla být řešena situace zemí spotižených nízkou růstovou dynamikou) a b) Komise rovněž dala najevo, že země uskutečňující strukturální reformy je možné posuzovat „mírněji“. Především druhá skutečnosti vedla k diskusi mezi ekonomy (viz Hedvábný, Schneider, Zápal, 2005). 130
Tyto změny zahrnovaly (viz EC, 2004a, 2005d): (i) střednědobý cíl se zohledněním ekonomického cyklu, (ii) země mimo cílový stav (CTB) měly usilovat o roční přiblížení o 0,5 % HDP, (iii) snaha omezit cykličnost, (iv) konzistentnost mezi Paktem I a Lisabonskou strategii (možné odchylky od cíle CTB) a (v) důraz na udržitelnost veřejných financí a operacionalizovat kritérium veřejného dluhu. Jejich konfrontace s návrhy viz Eijffinger, 2005.
94
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY budoucnosti tohoto dokumentu se jím navrženými změnami (až na výjimky) v textu nezabýváme. Diskuse dospěla ke konsensu v červnu roku 2004, kdy se Evropská rada shodla na potřebě Paktu v prostředí EU, neboť růstový potenciál a zdravé veřejné finance jsou základními stavebními kameny měnové unie, resp. celé EU. Součástí bylo rozhodnutí, aby Komise připravila materiál ohledně dalšího vývoje fiskálního pravidla v EU. Materiál Komise (Strengthening economic governance and clarifying the implementation of the Stability and
Growth Pact) z počátku září 2004 (viz EC, 2004b) shrnoval dosavadní zkušenosti a navrhl opatření (na základě zprávy z listopadu 2002), které se měly v připravované reformě Paktu zohlednit. Byly to zejména tyto: a) důraz na dluh a udržitelnost; b) koncepce národně specifických střednědobých cílů; c) posílení ekonomického významu procedury EDP a d) včasnější reakce reagující na nepříznivý vývoj rozpočtu. Mezi další patřily návrhy na zlepšení vynutitelnosti, výraznější zapojení národních institucí do celého procesu, posílení transparentnosti a odpovědnosti v případě fiskálního dohledu etc. Připravené návrhy byly během podzimu 2004 diskutovány (ECOFIN, akademičtí pracovníci, zástupci ministerstev etc.) s výsledkem zaměřit se na vybrané problémy, které měly být v připravované reformě použity. I když se to ukázalo jako nedostatečné pro zamýšlenou (cílenou) fiskální stabilitu, bylo rozhodnuto i nadále ponechat číselný údaj, a to jak pro finanční trhy a odbornou veřejnost, tak pro snadnou uchopitelnost pro širokou veřejnou. Zásadní změny (viz výše) Maastrichtské smlouvy nebo Paktu I nepřicházely příliš v úvahu (jak co se týká změny procedury EDP, tak posílení úlohy Komise směrem k větší vynutitelnosti). Bylo tedy více než zřejmé, že opatření by měla postihnout chování fiskální politiky (směrem k omezení procykličnosti, trend k vyrovnanosti a udržitelnosti) a rovněž transparentnosti vykazovaných údajů.131 Studie Buti, Eijffinger, Franco (2003) označuje tuto situaci jako „internal adjustment“. Změny však probíhaly v situaci zpochybněné role Paktu I a Komise (probíhal soudní spor) a bylo zřejmé, že prostá snaha o jednoznačnou aplikaci pravidla nebude dostatečná, avšak na zásadní reformy nebyla dostatečná odvaha a vůle je prosadit (jak se ostatně ukázalo
131
Nejnověji např. Wyplosz (2006), s. 236 shrnuje šest hlavních problémů Paktu I a doporučených řešení: 1) dluh jako etalon fiskální disciplíny, 2) krátkodobý pohled, 3) okolnosti vylučující postih země v případě deficitu, 4) problém veřejných výdajů (investic) a jejich zohlednění v deficitu, 5) tendence k asymetrickému (procyklickému) chování a 6) vztah instituce versus pravidla.
95
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY později). Výsledkem byl návrh Komise zmiňující hlavní problémové rysy dosavadního Paktu I (viz EC, 2005d; Deroose, Langedijk, 2005): a) důraz na racionalitu pravidla s cílem posílení jeho kredibility a akceptace (ownership); b) zlepšení akceptace politiky; c) omezení procykličnosti a posílení racionálního chování v případech vyšší růstové dynamiky; d) posílení role doporučení Evropské rady v případech nízké růstové dynamiky; e) položení důrazu při dohledu na dluh a udržitelnost. Reformní návrh ponechal původní ideu Paktu I a zohlednil hlavní zmíněné problémy (viz dále). Ve svém výsledku však nový Pakt stability a růstu (dále Pakt II) příliš nereflektoval potřebné změny, spíše se zaměřil na řešení vzniklé situace. Výsledná dohoda není ideální, neboť oproti minulému stavu zavádí řadu dalších výjimek, které dále oslabí funkčnost daného fiskálního pravidla. Wyplosz (2006) dokonce trvdí, že změny vedly k úpravě ke stavu, který by vyhovoval výzvám na počátku nového tisíciletí, ale již neodráží skutečně aktuální potřeby. Na zasedání Evropské rady v druhé polovině března 2005 byly schváleny výsledné úpravy Paktu stability a růstu, které o několik dní předtím dohodly ministři financí EU (ECFIN). Nová pravidla (Improving Implementation of the Stability and Growth Pact, viz EC, 2005c) mají významné implikace nejen pro země EMU, ale i pro nové členské země usilující o přijetí společné měny. Při respektování členění opatření Paktu na dvě (tři) složky (výše uvedené dva principy, třetí je v pozadí), můžeme hlavní změny pro dosavadnímu paktu můžeme shrnout do následujících bodů (přehledné srovnání viz Příloha IV):132 I. preventivní princip a)
důraz na střednědobý cíl a způsob jeho dosažení, tj. tlak na prevenci proti překračování limitu tím, že je výrazně akcentován cíl střednědobé vyrovnanosti (medium-term objective, MTO), resp. přebytku rozpočtu a důraz na strukturální saldo hospodaření bez jednorázových a dočasných opatření (in cyclically-adjusted
terms, net of one-off and temporary measures)133 reagující na problémy z minulosti 132
Podrobněji viz např. Deroose, Langedijk (2005), Buti (2006) nebo SVR (2005). Poněkud odlišná situace je v případě fiskální politiky Velké Británie, která aplikuje (dvě) vlastní fiskální pravidla. 133
Potýkáme se tedy s problémy týkajícími se ekonomického cyklu, a dále jednorázových a dočasných opatření. Cíl opatření je zřejmý – odlišit dočasné od skutečného (trendového) vývoje. Příkladem může být Portugalsko, (pokrač.)
96
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY při diferencovaném pohledu na jednotlivé členské země; v případě členů ERM II je zaveden střednědobý cíl (výše vymezené saldo) od -1 % HDP (pro země s nízkým nízký dluhem a vysokým potenciálem růstu) po vyrovnané nebo přebytkové hospodaření (státy s vysokým dluhem a nízkým potenciálem růstu). Podstatné je rovněž, že MTO pro každý členský stát bude každé čtyři roky přezkoumáván s ohledem na vývoj veřejného dluhu, tempo růstu potenciálního produktu a fiskální udržitelnosti. Přísná aplikace tohoto pravidla by vedla k možnosti sankcionovat Komisí i ty země, které nedosahují limitu -3 % (ale např. -1,25 % HDP), avšak vykazují vysoká tempa růstu a schodek nesnižují o 0,5 % HDP ročně (obdobně v případě existence nadměrného schodku je země povinna dodržovat tento limit redukce deficitu). To může potenciálně představovat problém mezi novými členskými zeměmi pro rychle rostoucí ekonomiky. Aby byl tento cíl (MTO) dosažen (nově je tedy definován i způsob dosažení, tj. přizpůsobovací cesta (dále jen cesta), jenž chyběl v původním Paktu I), mají státy eurozóny a země v mechanismu ERM II usilovat v době konjunktury134 o zlepšení rozpočtové bilance o 0,5 % HDP definovaného (očištěného) salda. Cílem je dosažení méně procyklické fiskální politiky; b)
změny v systému včasného varování – Komise bude mít možnost vydávat doporučení pro členské země, aby realizovaly dohodnutý scénář (cesta). Rovněž varování budou adresována zemi i v případě odchýlení se od určené cesty k MTO nebo v případě neadekvátní fiskální politiky v dobrých časech;
c)
pro umožnění prosazení nutných strukturálních reforem (s dlouhodobým úsporným efektem na výdajové straně – otázky reforem penzijního systému135, realizace opatření Lisabonské strategie atd.) je nově povoleno realizovat opatření, která by
kterému se podařilo pomocí těchto položek „skrýt“ skutečný vývoj veřejných financí (skutečná bilance let 20022004 není okolo -3 %, ale -5 % HDP). Jednorázové opatření je charakterizováno svou dočasností působení a výjimečností (ale též významností) Příkladem na příjmové straně rozpočtů mohou být např. příjmy z prodeje nefinančních aktiv, sekuritizace, mimořádné příjmy veřejných společností; na výdajové straně náklady na společenská a přírodní kataklyzmata, rozhodnutí soudu nebo Komise o příjmech a výdajích; viz EC (2006a). 134
„In good times“ – toto pojmenová je vymezeno jako situace, kdy růst HDP převyšuje tempo růstu potenciálního HDP při zohlednění daňové elasticity (obojí je však, jak již víme spojeno s řadou teoretických i empirických problémů), jak již víme z předchozího textu. Podrobná diskuse této problematiky viz EC (2006a). 135
Příklad systémové penzijní reformy včetně numerického příkladu je zachycen v EC (2006a).
97
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY vedla k nedodržení cíle MTO, resp. cesty vedoucí k tomuto cíli (musí se jednat o reformy splňující požadavky (viz EC, 2006a): již existují, zlepšují udržitelnost veřejných financí, být vyhotovena studie posuzující náklady a přínosy, s uvedenými dopady na SEP a CEP a předložena v rámci procedury jejich schvalování); d)
pro
makroekonomické
a
rozpočtové
predikce
v rámci
stabilizačních
a konvergenčních programů by měly země eurozóny a ERM II používat údaje publikované Komisí. To je bezesporu žádoucí, neboť jednotlivé ekonomiky používají různé metody, navíc jedná se v řadě případů o malé a střední otevřené ekonomiky, kde se odhady mohou výrazně odlišovat. Je zde tedy otázka, jaké údaje by měly být přebírány (prozatím se jedná o informace o vnějším prostředí) a dále, zda to nepředstavuje přílišné omezení pro národní vlády136 – na druhé straně, jsou jednoznačně dány údaje a je tedy pro stát omezená možnost používat rozmanité „kreativní postupy“ známé z minulosti.137 (Pokud se použijí národní informace, případné rozdíly je nutno vysvětlit.) II. sankční princip e)
byla provedena změna zvláštních okolností, které dovolují výjimečné (exceptional) překročení 3% limitu. Vedle dosavadního výrazné ekonomické zpomalení (severe
economic downturn), tj. negativní růst HDP138, je to též situace dlouhodobé nízké růstové výkonnosti (vzhledem k potenciálnímu produktu) anebo vlivu přírodního kataklyzmatu. Jiné relevantní faktory (other relevant factors), které je možné vzít do úvahy (Komise) v proceduře EDP jsou: cyklická situace, implementace Lisabonské strategie, politiky podporující R&D, dluhová udržitelnost, celková kvalita veřejných financí a finanční příspěvky vztažené k procesu evropského sjednocování. (Přesažení hranice by však mělo být i nadále jen dočasné a co do výše omezené.) 136
Tento problém, tj. možnost používání nezávislých predikcí, diskutuje např. práce Larch, Johnung (2004). Je však možné uvažovat externí zdroje informací, které by mohly přinést úspory na prostředcích díky snížení počtu ministerských pracovníků. Pokud by se jednalo např. o predikce externích ukazatelů poskytované např. společností CONSENSUS forecast, není v zásadě možné předpokládat jejich subjektivní ovlivnění a národní instituce obtížně dosáhne obdobné validity údajů. 137
V případě Řecka dokládá tento fakt skutečnost, že po notifikaci EUROSTATem byl veřejný deficit v letech 1997–2003 byl změněn až o 2,5 p.b. HDP, veřejný dluh se zvýšil o 5–8 p.b. HDP (viz EC, 2005d, Box 1.1). Reakcí na tento vývoj je přijetí opatření vedoucích k posílení fiskální statistiky (evropské standardy pro statistické úřady) a možnost Komise používat i další informace při fiskální dohledu členských zemí. Hlavní opatření v této oblasti např. viz EC (2005d), Box II.2.
98
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Navíc je uveden specifický případ možnosti překročení limitu deficitu v delším časovém období, a to pro systémové penzijní reformy spočívající v přechodu na vícepilířový systém (limit s klesající výši od 100 % po 20 % po dobu maximálně 5 let, resp. 5 let u zemí aplikujících tento systém před rokem 2004) – je nepochybné, že tento velmi často demografickými změnami vynucený krok s výraznými jednorázovými i dlouhodobými dopady na veřejné finance, bylo nutno zohlednit, aby státy byly motivovány k uskutečnění žádoucích reforem a nesetrvávaly na pozici, které vede k akumulaci implicitních závazků.139 Řada dalších návrhů Komise (viz EC, 2004b, 2005d; Deroose, Langedijk, 2005) nebyla akceptována. Přitom řada z nich by měla významný dopad na kvalitu a udržitelnost veřejných financí, ale zároveň by představovala zásahy do národních schémat. Např. nebyla dosažena dohoda ohledně redukce dluhového zatížení v případě silně zadlužených zemí, problematické je rovněž ponechání jednoroční lhůty pro odstranění deficitu od data jeho zjištění, s možností prodloužení o další rok v případě výjimečných okolností, s případnou revizí, jestliže se vyskytnou nepříznivé ekonomické vlivy s výrazným dopadem na rozpočet. Rovněž byla zdůrazněna úloha spolupráce členských zemí, Komise a hlav států (Evropská rada) v otázce Paktu. Cíle MTO jsou pro jednotlivé země stanoveny na základě: 1) výše veřejného dluhu, 2) tempa růstu potenciálního produktu a 3) zohlednění rezervy (safety margin), která by měla zajistit nepřekročení 3% limitu deficitu, podporovat tendence směrem k udržitelnosti a poskytnout prostor pro fiskální operace (např. veřejné investice). Aktuální odhad MTO pro všechny země EU viz tabulka 11 (postup výpočtu a odůvodnění použitých proměnných viz EC, 2006a). Podstatu benchmarku pro stanovení MTO v dané ekonomice si můžeme objasnit s pomocí následujícího obrázku 26. I když vývoj ekonomiky podléhá cyklickému vývoji, pak pokud země dodržuje minimální benchmark pro stanovení strukturální pozice rozpočtu, ani výrazné zpomalení ekonomického vývoje nepředstavuje hrozbu překročení 3 % limitu, tj. nutnost přijímat diskreční opatření na odvrácení vzniku deficitu. Rozpočtová bilance bude oscilovat v přípustném pásmu, resp. nad ním. 138
V předchozí proceduře vymezeného jako pokles reálného HDP o 2 %.
139
Jinou otázkou je, že země si na tyto reformy často musejí vypůjčovat, tj. reálné náklady z penzijní reformy budou v mnohem delším období.
99
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Obrázek 26 Schéma konceptu minimální benchmark 5 4 output gap
3 2 1 0
benchmark -1 -2
rozpočtová bilance
cyklická rezerva
-3 -4 -5
Pramen: EC (2006a), s. 107, vlastní úprava.
Skutečný střednědobý cíl si jednotlivé země stanovují sami v rámci SEP a CEP. Přitom berou v úvahu jak kritéria 1-3 (viz výše), tak také tzv. minimální kritérium (benchmark, určený Komisí na základě minulé volatility produktu a citlivosti rozpočtu na fluktuace produkce), které by mělo poskytovat prostor proti vyššímu deficitu než 3 % HDP. (Je otázkou, které kritérium má větší váhu pro určení MTO, avšak vzhledem k významu by to měl být veřejný dluh). Tabulka 11 Střednědobé cíle (MTO) zemí EU a jejich minimální výše Země AT BE DE ES FI FR GR IR IT LU NL PT
Střednědobý cíl (MTO) 0,0 % HDP 0,5 % HDP 0,0 % HDP 0,0 % HDP přibližně 1,5 % HDP 0,0 % HDP 0,0 % HDP blízko vyrovnanosti 0,0 % HDP -0,8 % HDP -0,5 % – -1,0 % HDP max -0,5 % HDP
Benchmark -1,5 -1,1 -1,8 -1,2 -1,1 -1,4 -1,3 -1,3 -1,5 -0,8 -1,0 -1,1
Země DK SE UK CY CZ EE HU LT LV MT PL SI SK
Střednědobý cíl (MTO) 1,5 % – 2,5 % HDP 2,0 % HDP vlastní pravidlo -0,5 % HDP přibližně -1,0 % HDP 0,0 % HDP -0,5 % – -1,0 % HDP -1,0 % HDP nebo pod přibližně -1,0 % HDP 0,0 % HDP -1,0 % HDP -1,0 % HDP -0,9 % HDP
Benchmark -0,5 -0,6 -1,4 -1,9 -1,6 -2,0 -2,0 -1,8 -2,1 -1,8 -1,6 -1,9 -2,2
Pramen: EC (2006), s. 45, s. 85, vlastní úprava.
Z údajů v tabulce 11 vidíme, že země je možné rozdělit přibližně do tří skupin. Většina zemí EU-12 v nichž převažuje cíl okolo nulového deficitu (výjimku tvoří Lucembursko, 100
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Nizozemsko a Portugalsko), skandinávské státy s pozitivním saldem (ambiciózní cíle) a nové členské země s možností deficitu (včetně možnosti v podobě maximálního limitu, vymyká se Estonsko). Sama Komise roční období následující po přijetí změn hodnotí nepřímo, poukazem na nepříliš razantní zlepšování strukturálních bilancí (i když ve většině zemí existuje příznivé ekonomické prostředí). Problémem však je, že „good times“ je možné určovat až se zpožděním a tudíž pro sestavování rozpočtu pozdě (minimálně v jednom období). Komise proto vymezuje opatrně toto období: „identifikace období ekonomického „good times“ by
měla být až po celkovém ekonomickém hodnocení“, viz EC, 2006a, s. 91. (Viz výše, kde jsme se uvedeným problémem zabývali.) I provedené změny nebyly přijímaná jednoznačně. Na jedné straně jsou názory, že Pakt nemá smysl (díky rozšíření počtu výjimek apod. viz Calmfors, 2005, Buiter, 2005, který dokonce hovoří o tom, že Pakt je „mrtev“ a představuje spíše komplikace pro nové členské země EU při plnění nominálních konvergenčních kritérií před vstupem do eurozóny než relevantní fiskální pravidlo), na druhé i stoupenci Paktu připouštějí,140 že provedené změny mohou ovlivnit fiskální politiku vlád, avšak „nedotažení“ provedené reformy neodstranila základní
příčiny
problémů
fiskálních
nerovnováh
a
poskytuje
tak
příležitosti
k suboptimálnímu (oportunistickému) chování (např. viz Coeré, Pisani-Ferry, 2005). Zajimavý je i pohled (viz Beetsma, Debrun, 2005), který upozorňuje, že vyšší flexibilita v aplikaci procedur oslabuje hlavní roli Paktu, tj. fiskální disciplínu. Proto by země s tendencí k vyšším deficitů měly být pomocí silnější vynutitelnosti a menší volnosti donuceni k potřebným změnám. Proto je chybou, že nový Pakt II neposiluje fiskální disciplínu poučením se ze stávajících chyb.141 Zcela zásadní se však jeví skutečnost, že fiskální pravidlo je v eurozóně aplikována de facto samostatně, bez náležitých vazeb na měnovou politiku, na skutečný vývoj v minulosti, očekávaní ohledně budoucnosti pro daný stát etc. Protože tomu tak není, pravidlo je
z racionálních
(ekonomických)
důvodů
v podstatě
bezcenné.
Tato
situace
by
140
Existuje i názor, že Pakt I neměl být měněn viz Gros et al. (2004), neboť tím byla snížena kredibilita tohoto pravidla. (Pakt I měl být posílen, aby bylo dosaženo žádoucích výsledků.) Jak však ukázal vývoj spreadu dluhopisů, finanční trhy příliš na „rozruch“ okolo Paktu I neragovaly. 141
Pro přehled argumentů (vyjasnění situace nadměrného deficitu, změny výjimečných okolnosti, zpřesnění role ostatních relevantních faktorů, důraz na dluh a udržitelnosti atd.) naopak zdůrazňujících opak uvedené reformy viz EC (2005d).
101
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY nepředstavovala problém pouze v případě, že by byly omezené negativní efekty plynoucí z národních fiskálních politik v měnové unii (conf. Buiter, 2005). Změny jsou v zásadě pozitivně nazírány ve velkých zemích čelících řadě problémů, neboť jim poskytují přece jen více volnosti. Naopak v případě menších a středních zemí (ale též nových členských zemí usilujících o vstup do eurozóny), mohou být v některých aspektech potenciální náklady vyšší než předpokládané užitky (např. důchodová reforma). Rovněž stále přetrvává problém možného „dvojího hodnocení“ zemí, jak je známé z minulosti a rovněž opětovné rozšíření okolností, které jsou zdrojem možných rozporů (viz dále). Stručně si tedy shrňme hlavní změny mezi oběma pravidly. Využijeme k tomu přístup popsaný v Buti, Eijffinger, Franco (2005), který zdůraznil čtyři hlavní body pro reformu Paktu I: 1) překonání nadměrné uniformity; 2) zlepšení transparentnosti; 3) omezení procykličnosti a 4) posílení vynutitelnosti, viz následující tabulka 12. Tabulka 12 Pakt II a jeho hodnocení Překonání nadměrné uniformity I. vládnutí (governance) Program stability pro legislativu Angažovanost národního parlamentu Spolehlivost předpovědí Lepší statistika o vládnutí II. preventivní část Střednědobé cíle Přizpůsobování Strukturální reformy III. sankční část Výjimečné okolnosti Ostatní relevantní faktory Systémová penzijní reforma Zadluženost a udržitelnost Opakovatelnost kroků IV. celkové hodnoceni
Zlepšení transparentnosti
Omezení procykličnosti
Posílení vynutitelnosti
(+) (+) (+) +
(+) + ++ + +
– + –
+ + + + + +
– +
–– – – –/+
+ + +
–– – – –/+
Pozn.: ++ výrazné zlepšení, + zlepšení, (+) zlepšení, pokud bude efektivně uplatněno na národní úrovni, – zhoršení, – – výrazné zhoršení. Pramen: Buti (2006), s. 12, vlastní úprava.
Problém uniformity – Pakt II je založen na výraznějším využívání národně specifických informací, zejména jde o diferencované hodnocení výše salda rozpočtu dané země (v závislosti na výši dluhu, růstu etc.), což přináší zásadně odlišný pohled oproti předchozímu 102
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY stavu, kdy se zohledňovala cyklická komponenta rozpočtu (země s relativně citlivější příjmovou a výdajovou stranou, musely vykazovat odlišná rozpočtová salda, aby případně nepřekročily 3% limit, viz Artis, Buti, 2000). Stanovený střednědobý cíl (MTO) v podobě maximálního deficitu ve výši 1 % HDP je ve své podstatě velmi blízké britskému fiskálnímu pravidlu (golden rule). Odchylky jsou sice možné, ale jen na základě přesně vymezených podmínek.142 Nový Pakt tedy zlepšuje situaci v tomto hledisku, přináší však jisté problémy z hlediska dalších kritérií (především transparentnost a vynutitelnosti).
Otázka transparentnost – je jednou z velmi důležitých součástí každého pravidla, které má správně plnou svoji úlohu. Můžeme uvažovat řadu dimenzí transparentnosti (viz Kopits, Symansky, 1998). Jednoduché a dobře definované pravidlo by mělo umožňovat snadný přehled a komplexní pohled na stav činnosti, která je podřízena pravidlu a mělo by umožňovat snadnou identifikaci situací, kdy je porušeno. Pravidlo v EMU postrádalo transparentnost z řady důvodů.143 Některé uvádí např. Buti (2006): 1) kritérium je založeno na bázi metodologie ESA 1995, což s sebou nese jisté problémy (viz diskuse výše), 2) ukazatel dluhu je ovlivněn i jinými operacemi než je přímé zadlužení (viz diskuse problematiky dluhu a položky SFA), 3) s vykazováním založeném na národním účetnictví jsou spojeny problémy metodologických změn a doby do sestavené a publikování hodnoty ukazatele (viz diskuse výše) a 4) hlavním problémem se ukazují příliš optimistické stabilizační programy národních vlád. Nový Pakt II reaguje na výše uvedené výtky, ve svém důsledku však změny nemusí být vždy v žádoucím směru. Na problémy s vykazováním výše deficitu a zkreslováním údajů reaguje Pakt II tím, že pracuje se strukturální bilancí, tj. očištěnou o jednorázové a dočasné opatření a vliv cyklu. (Stále však přetrvává možnost použití těchto jednorázových opatření k obejití situace, kdy se deficit blíží 3 %.) Rovněž je problematické sledování dluhu (nominálního) a opominutí jak čistého dluhu, tak otázky mimobilančních závazků. Na odlišnosti v rámci deficitu ESA 1995 by mohlo reagovat opatření, které by vedlo ke sledování vývoje deficitu očištěného o jednorázová a dočasná opatření na cash bázi. Vzhledem k rozdílnosti obou ukazatelů by však mohlo být používáno pouze pro rychlý 142
To by mělo ve své podstatě vést k redukci dluhu v případě zadlužených ekonomik, resp. ekonomik čelících rychle rostoucím výdajů v čase a tím zabezpečit fiskální politiku před negativními tendencemi, které plynou ze stárnutí populace. S tím souvisí i připravovaný záměr vytvářet dlouhodobé fiskální projekce (z hlediska udržitelnosti), které by měly postihovat např. generační účetnictví nebo změnu čistého vládního jmění. 143
Např. otázka nemožnosti ovlivnění výsledku viz Koen, van den Noord (2006), von Hagen, Wolf (2004).
103
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY přehled o vývoji (situaci, trendech). Problematiku stabilizačních programů se snaží řešit možnost používání údajů Komise pro predikce, s nutností přesně specifikovat odlišnosti v případě odchylek. Z hlediska transparentnosti se však ukazují jako problematické změny, které rozšířily množinu „ostatních relevantních faktorů“ v rámci procedury EDP (i když jsou chápány jako dočasné překročení limitu, jejich existenci poněkud omezuje Pakt II a rovněž ztěžuje hodnocení skutečného hospodaření).
Omezení procykličnosti – původní Pakt nevedl země k omezení cykličnosti fiskální politiky. Důsledkem byl výrazný růst v období konjunktury a zesílené problémy v situaci poklesu dynamiky ekonomiky. V současné podobě je i v případě útlumu ekonomiky požadováno plnění snižování strukturální deficitu a mělo by tedy vést k omezení cyklického chování fiskální politiky. Tomu by napomohla i existence „varování“ Komise v případě deficitu v období konjunktury a ne jen v době zpomalování ekonomiky (tento návrh Komise, viz EC, 2004a, nebyl přijat). Obdobně by působila existence rainy-day funds (např. viz Sapir et al., 2004).144 Jsme-li u tohoto tématu, je relevantní otázkou, jak to s tendencí k procykličnosti Paktu v EU, vlastně je (teoretická diskuse viz výše). Zdánlivá tendence rozpočtů k procyklickému chování není jednoduše vysvětlitelná, jak se na prvý pohled může zdát (a ani empirické studie neposkytují jednoznačné závěry). Tento jev může být pozorován v případě rozvinutých zemí z několika důvodů: 1)
první skupina představuje situaci, kdy veřejný rozpočet vykazuje tendenci k neudržitelnosti, a proto v situaci zhoršení ekonomických podmínek musí vláda reagovat redukcí výdajové strany rozpočtu.
2)
Odlišná skupina faktorů je spojena s odhady skutečného vývoje ekonomiky v následujícím období (predikce).
V empirii se však velmi často ukazuje, že procyklické chování existuje. Proto je obtížné považovat tuto vlastnost za jednoznačný problém fiskálního pravidla. Kořeny tohoto vývoje jsou hlubší a měly bychom diskutovat spíše je. 144
Buti (2006) upozorňuje v této souvislosti na nutnost zohlednit tento fond v rámci výpočtu deficitu v ESA 1995. Sensu stricto to však není nutné, neboť takováto akumulace fondů se projeví v účtech aktiv a pasiv vládního sektoru (finanční statistika). Bilance net lending/net borrowing vládního sektoru se vždy týká pouze (pokrač.)
104
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY
Posílení vynutitelnosti – poslední diskutovaný bod se týká problému, kdy země samotné musí přijímat opatření vedoucí ke korekci deficitu (a mají tedy tendenci snažit se „o obcházení“). Přijatá modifikace Paktu opět není v tomto ohledu jednoznačná. Problém vynutitelnosti je významný v situaci nadnárodního pravidla týkajícího se národních států (např. viz Buti, Eijffinger, Franco, 2003). Pokud se podaří pravidlo více prosadit do národních pravidel (např. zapojením národních volených institucí), je následně usnadněna i jeho vynutitelnosti. Jiná alternativa je spojena s existencí národních fiskálních institucí (viz EC, 2004a)145 nebo nadnárodní nezávislé instituce dohlížející na vývoj fiskální politiky. Posílení možností Komise v tomto případě rovněž nebylo dosud jednoznačně uskutečněno.146 Vynutitelnost fiskální pravidla velmi těsně souvisí s kvalitou analytických údajů, které dovolují průběžnou kontrolu skutečného vývoje a včasnou reakci v případě vzniku rozporů. V tomto ohledu je možné pozorovat výrazný pokrok v několika posledních letech. A to jak v případě možnosti EUROSTATu kontrolovat relevanci vykazovaných údajů, metodologické změny (pravidla zachycování položek, klasifikace veřejných výdajů nebo praktické avšak velmi problematické čtvrtletní vykazování podrobných údajů za veřejných sektor v metodologii ESA 1995), tak posílení postavení statistických úřadů (např. v podobě Evropského statistického kodexu s patnácti hlavními zásadami v roce 2005). Alternativní hodnocení založené na posouzení Paktu II z hlediska optimálních kritérií pro fiskální pravidlo (kritéria zavedená v práci Kopits, Symansky (1998), viz výše) je popsáno v EC (2005d). (Obdobně Pakt I byl hodnocen v práci Buti, Eijffinger, Franco (2003) a jeho výsledek je použit pro srovnání.) V tomto pohledu se nový Pakt II stal z hlediska definice fiskálního pravidla méně vhodným, zvýšilo se riziko ambivalence při hodnocení podle něho, snížila se transparentnost pravidla, při zvýšení komplexnosti (viz tabulka 13). V ostatních ohledech flexibilita, vztah k cíli, vynutitelnost versus kredibilita, konzistence a podpora strukturálních reforem došlo ve srovnání s předchozím stavem k zlepšení.
daného roku. Muselo by však dojít k úpravě příslušných předpisů (jaká veličina se sleduje, aby bylo zohledněno tvoření fondů) nebo ke skutečné změně pravidla EDP a následně i metodologie výpočtu kritéria. 145
Tato idea nebyla v novém Paktu II akceptována.
146
Jako problematické se ukázal zejména fakt, že s růstem významu „dalších relevantních faktorů“ při posuzování existence nadměrného deficitu by mohl ovlivnit rozhodování v rámci Evropské rady.
105
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY Tabulka 13 Hodnocení reformy Paktu Kritéria optimálního fiskálního pravidla podle Kopits, Symansky (1998) 1. Dobře definované 2. Transparentní 3. Flexibilní 4. Jednoduché 5. Odpovídající cíli 6. Vynutitelné vs. kredibilní 7. Konzistentní 8. Podporující strukturální reformy
Hodnocení Paktu I podle Buti, Eiffinger, Franco (2003) ++ ++ +++ ++ ++ + ++ +
Vliv reformy z roku 2005 na jednotlivá kritéria 1) (–) (–) (–) (+) (+) (+) (+) (+)
Pozn.: vymezení jednotlivých kritérií viz předchozí text; 1) hodnocení vynutitelnosti / kredibility pravidla je srovnáno se situací existující před listopadem 2003. Hodnocení podle Buti, Eijffinger, Franco (2003): + + + – velmi dobré, + + – dobré, + – uspokojivé. Hodnocení po reformě: (+) – zlepšení, (–) – zhoršení. Pramen: Buti, Eijffinger, Franco (2003), s. 4; EC (2005d), s. 95, vlastní úprava.
3.4.1 DALŠÍ SOUVISLOSTI PAKTU II I když není cílem naší práce diskutoval politicko-ekonomické souvislosti fiskální politiky, nemůžeme se vyhnout alespoň stručnému pohledu na tuto problematiku. (Jako jsme v úvodu práce diskutovali tyto problémy v souvislosti s fiskální politkou obecně.) Přijetí společné měny je nejen otázkou ekonomickou, ale a to především otázkou politickou. Jakékoliv změny v oblasti měnové unie vyžadují politickou vůli a dohodu nad danou otázkou. Je tedy téměř nemožné tento problém opominout. Problematika vztahu politiků a fiskální politiky je podrobně diskutována v řadě studií (např. viz Alesina, Ardagna, 1998). Následující tabulka 14 shrnuje změny Paktu I z pohledu politicko-ekonomického (v případě Paktu II prozatím není jasné, jak bude skutečnost vypadat, a proto jsou uvedeny dvě varianty). Tabulka 14 Politicko-ekonomické aspekty fiskálního pravidla v EU Veřejná kontrolovatelnost Zřetelnost podnětů
Pakt I Vysoká, ale slábnoucí Nejasná
Pakt II – dohoda Na cestě do zapomenutí Snadné je obejít Členské země s vysokým deficitem (DE + FR + IT)
Politické vlastnictví
Malé členské země
Omezující kalendář
CTB a pohybující se cíl
MTO de facto nikdy
Kultura kolegiality
Převažuje příkrost hříšnost
Vzájemná podpora (oboustranně výhodná podpora)
Pakt II – skutečnost Střední Lépe odůvodnitelná Německo a „ctnostné“ členské země MTO na konci stabilizačních programů Nová kolegialita založená na důvěře
Pramen: Buti (2006), s. 19, vlastní úprava
Veřejná kontrolovatelnost – cíl stanovený v Paktu I byl jednoznačný (3 %) a srozumitelný jak pro politiky (kteří se k němu mohli směřovat v rámci svým volebních programů), tak
106
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY relativně i pro veřejnost.147 Jeho „kontrola“ byla tudíž velice jednoduchá, a proto bylo zvoleno číslo v rámci tohoto fiskálního pravidla. Tím, že byl cíl stanoven v rámci střednědobého horizontu (formule CTB), částečně se původní cíl zastřel. Nový Pakt II ponechávající cíl (MTO) na rozhodnutí přestavitelů země by měl obnovit kontrolovatelnost a posílit implementaci v praxi. V případě shody (politiků) by však byl Pakt degradován a ustoupil by do pozadí.
Zřetelné podněty – i když byla pravidla v Maastrichtské smlouvě přesně stanovena, mohlo docházet k odchylnému vývoji. Země, která nedodržovala pravidla fiskální stability, byla postihována růstem rizikové přirážky u svých emitovaných cenných papírů. V situaci měnové unie je však tento problém složitější. Úrokové sazby se sblížily, měna pro emise je pouze jedna a sankce jsou stanovené Paktem. Případné sankce jsou tak méně zřetelné (praxe ukázala, že Komise není příliš ochotná uvalovat skutečné sankce, především vis-à-vis velkým zemím) a především nákladné.148 Nový Pakt II dále uvolňuje sankční proces tím, že umožňuje dokonce opakovat některé kroky procedury EDP.
Politické vlastnictví – původní koncept Paktu I a jeho prosazení na úrovni EU byla záležitostí Německa (viz výše). Praktická aplikace však selhala, když velké země (včetně Německa) na rozdíl od malých a středních zemí nedokázaly splnit jeho podmínky. Tyto země, byť co do počtu v převaze (v ekonomické síle v menšině) se staly hlavními zastánci Paktu I. Aby nové pravidlo získalo kredibilitu, musí být dodržováno velkými zeměmi. Pokud tomu tak nebude, pravidla budou sice v platnosti, ale výsledkem bude snaha o jejich obcházení pomocí různých dohod.149
Omezující kalendář – v přípravě na společnou měnu existoval jasný program a časový sled kroků, které bylo nutné vykonat. Země usilující o členství věděly, že jakákoliv odchylka se nemusí vyplatit. V prostředí eurozóny však nebyl jasný scénář, kdy má být cíle CTB dosaženo (stabilizační programy se průběžně měnily a cíl byl tedy pohyblivý). Nové pravidlo sice
147
I když většina chápala limit 3% jako závazný, ale čeho a jakým způsobem je stanoveno, bylo obestřeno tajemstvím i pro řadu odborníků, a to i přes skutečnost, že jsme jednu z možných variant jeho stanovení uvedli viz výše. 148
Úroková přirážka mohla nabývat hodnot mnoha desítek procentních bodů, což v případě emise v řádech mld. obnáší významné roční i celkové částky. Oproti tomu sankce paktu byla nejvýše 0,5 % HDP. 149
Jiný problém, který ani reforma neodstraní, je viz Buti, Pench (2004), že pro velké země mají evropské záležitosti menší význam než domácí, velké země mají větší váhu při rozhodování o vynucení záležitostí v případě procedur Paktu a především náklady na reformy veřejných financí jsou mnohem vyšší u zemí větších, (resp. s relativně rigidní strukturou veřejného sektoru).
107
EU A INSTITUCIONÁLNÍ ZABEZPEČENÍ FISKÁLNÍ POLITIKY stanovilo cíl v podobě MTO, který má být dosažen v termínu daném stabilizačním programem, není jisté, že bude dodržena a termín je tedy opět spíše nejasný.
Kultura kolegiality – proces utváření měnové unie vedl k odbourávání vzájemných bariér mezi národními státy (politiky) navzájem a orgány EU a státy, posiloval postavení evropských institucí. Praktické fungování EMU však postupně vedlo k odcizování a narůstání vnitřních rozporů (mezi malými a středními a velkými zeměmi, národními a evropskými zájmy), podstatně vyhrocené na konci roku 2003. Je otázkou, zda v situaci nového Paktu II nedojde k vzájemné podpoře zemí150 a nikoliv na obnovení vzájemné důvěry.
150
Analogie z teorie her, kterou bychom mohli použít, je strategie tit for tat. Jak uvádí Buti (2006), s. 22: „… the new rules bear the imprint of collusion as a birthmark.“
108
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ
4. PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ I přes neustále se zlepšující poznání reality a existenci řady nápadů, pro řešení problémů fiskální politiky v EMU není k dispozici příliš možností. Je možné uvažovat zejména následující varianty: 1) Evropský rozpočet; 2) tržní pravidla; 3) nezávislá fiskální agentura; 4) národní fiskální politika při posílení nadnárodní koordinace. Problematiku některých alternativních řešení jsme v textu již diskutovali, a proto se již jimi podrobněji zabývat nebudeme (nezávislá fiskální agentura a problematika nadnárodní koordinace (bližší diskuse je např. viz EC, 2004a). 4.1 TRŽNÍ PRAVIDLO Mezi alternativami namísto Paktu byla uváděna možnosti automatické penalizace v případě fungujících finančních trhů, jež však byla v procesu rozhodování o vzniku měnové unie zamítnuta (viz výše). Základní myšlenka tržního pravidla (někteří autoři hovoří o přístupu
laissez-faire, např. viz Boonstra, 2005) spočívá na velmi jednoduché myšlence. V případě fungování uvedených tržních mechanismů (finančních trhů), pokud dojde k porušení pravidel, výsledkem je automatický tlak na zemi, která pravidlo porušuje.151 Přestože se předpokládá splnění základních podmínek (např. viz Hedvábný, Schneider, Zápal, 2005), není jisté, že země s horší disciplínou ve veřejných financí by finanční trhy „odměnily“ růstem požadovaného výnosu. Navíc v ideálním případě zhoršování by mohlo dojít k postupnému nárůstu požadované prémie i vůči zemi relativně bezproblémové. Zásadním problémem je jak nelineární (zpravidla exponenciální) nárůst prémie při zvyšování 151
Alespoň takové jsou empirické výsledky z řady studií, např. viz Balassone, Franco, Giordano (2004); Bayoumi et al. (1995); Hedvábný, Schneider, Zápal, 2005 pro USA, Codogno, Favero, Missale (2003) pro eurozónu; Heinemann, Winschel (2005). Studie Ballasone, Franco, Giordano (2004) uvádí podrobně i podmínky pro efektivní chování finančních trhů, které v realitě nebývají splněny. Jedná se o: a) volný pohyb kapitálu, b) dokonalá informovanost pro všechny věřitele, c) důvěra finančních trhů ve vykazované údaje (nejsou žádné implicitní nebo explicitní záruky na vládním dluhu, není nebezpečí monetizace) a d) schopnost finančních trhů odolat v případě selhání (defaultu) dlužníka. Pokud se někteří autoři domnívají, že tato koncepce je dostatečná, nelze to považovat za správné. Zkušenosti z vývoje v USA jsou velmi odlišné od skutečností v Evropě, resp. eurozóně; conf. Hedvábný, Schneider, Zápal (2005).
109
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ zadlužení země, po překročení jisté urovně (viz Ardagna, Caselli, Lane, 2004), tak neexistence jednoznačné úrovně, která již vede ke vzniku penalizace. Umí však trh řešit rozdíly ve fiskální politice jednotlivých zemí eurozóny? Je otázkou, zda jsou finanční trhy schopné, ochotné a disponují-li dostatečnými informace, které by vedly finanční penalizaci a následně k prosazení potřebných reforem. Prozatím se příliš neprojevuje odlišná rizikovost ve výnosech státních dluhopisů jednotlivých zemí (např. viz pravidelně publikované údaje ECB). Zároveň není jisté, že sám trh je schopen efektivně postihovat hříšníky v rámci jednoho celku. V případě jednotlivých zemí zcela jistě ano (viz nedávné krachy společností). Pokud by došlo ke skutečné finanční integraci finančních trhů v eurozóně, mohlo by to mít jak pozitivní vliv na transakční náklady pro jednotlivé emitenty, tak negativní z důvodu relativně malé váhy jednotlivých emitentů na tomto trhu. Schopnost efektivního vynucení rizikové přirážky investory by se podstatně zvýšil a cenné papíry nedůvěryhodných subjektů by měly podstatně horší pozici (poslední studie potvrzují rostoucí míru intergrace finančních trhů a tím i této potenciální možnosti, viz Faini, 2006). Problémy neracionality (resp. quasiracionality) chování finančních trhů vedou ve svém důsledku k nedokonalostem v jejich fungování (např. vlivem monopolistické pozice) a cenové signály (např. změny výnosů), které trhy poskytují, tak nejsou ani dostatečné, ani efektivní (některé souvislosti jsou zmíněny např. v Fairi (2006); Buiter, 2005). Především však finanční trhy vykazují problémy v diferenciaci mezi zeměmi více a méně rozvinutými (což není případ zemí EMU) a v situaci více a méně zadlužených zemí. Hranice, kdy začíná nebezpečí „defaultu“ země není přesně stanovitelné. V souvislosti s aktivitami řady finančních investorů (např. specializovaných hedgových fondů dluhopisy zemí s vyššími riziky), dochází k tlaku na ceny a výnosy (není zajištěn vysoký stupeň konkurence, neboť řada investorů má díky své síle přednostní postavení). Ve svém důsledku je trh deformován a neodráží skutečná rizika. Proto není možné předpokládat, že tento mechanismus per se by byl schopen zajistit zdravou a udržitelnou fiskální politiku. Uvědomíme-li si, že zavedení společné měny snížílo kurzové riziko v rámci výnosu vládních dluhopisů denominovaných ve společné měně na minimum (blížící se nulové
110
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ hodnotě), jestliže neexistuje nebezpečí, že země vystoupí z měnové unie.152 Výnos by tedy měl především odrážet kreditní riziko. Velmi výrazně se rovněž posílala transparentnost trhu a snížily transakční náklady (tj. okolnosti působící ve prospěch „žádoucího chování trhů“). V situaci eurozóny však finanční trhy tuto úlohu příliš neplní, resp. s problémy, viz níže. Můžeme se však pokusit o vyjádření kreditního a zbytkového kurzového rizika (viz Wyplosz, 2006) prostřednictvím spreadu výnosů dluhopisu dané země vůči jiné referenční zemi eurozóny. Vyjdeme z aproximace dané rozdílnou úrovní veřejného dluhu, která by měla ovlivnit spread výnosu. Te je možné považovat za odraz rizika země. (Obecně by se rozdílná míra rizika měla odrážet ve vývoji výnosů, resp. spreadu výnosů států s horší fiskální disciplínou oproti státům s lepší.) Za referenční zemi zvolíme tradičně Německo a spready stanovíme vůči němu, viz obrázek 27. Obrázek 27 Desetileté vládní dluhopisy – spread výnosů vůči Německu (2001:1–2006:7, v p.b.)
0,6
spread (v p.b.)
0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
.0 1 VI I.0 1 X. 01 I.0 2 IV .0 2 VI I.0 2 X. 02 I.0 3 IV .0 3 VI I.0 3 X. 03 I.0 4 IV .0 4 VI I.0 4 X. 04 I.0 5 IV .0 5 VI I.0 5 X. 05 I.0 6 IV .0 6 VI I.0 6
I.0
IV
1
-0,1
BE
GR
ES
FR
IR
IT
NL
AT
PT
FI
Pozn.: Lucembursko vypuštěno. Pramen. ECB (2006), vlastní výpočet.
Zajímavý je vývoj v čase, který poměrě věrně odráží dění jednotlivých zemí v eurozóně. Nejprve postupné snižování rozdílů ve výnosech, problémy Paktu I na konci roku 2003, velmi výrazný skok v souvislosti s úvahami Itálie na vystoupení z eurozóny (růst spreadu v roce 2005, který však byl z hlediska jiných situací minimální – růst o cca 20 baz. bodů v případě 152
Pokud by země vystoupila z eurozóny a ponechala dluhu denominované v eurech, kurzové riziko by bylo minimální. Pokud by však přijala zpět svou měnu a konvertovala do ní i zahraniční dluhy, vzniká kurzové riziko. Otázka jiná je spojena s kreditním rizikem, které by samozřejmě výrazně vzrostlo, a ve výnosech by se odrazilo.
111
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ Itálie, ale i Řecka). Zajímavý je postupný nárůst spreadu výnosů v případě Portugalska, které se potýká s problémy jak s fiskální nerovnováhou, tak obecněji s otázkami reálné a nominální konvergence (co se týká výše veřejného zadlužení, je stále přibližně poloviční vůči úrovni Itálie nebo Řecka). Jednoduchá OLS rovnice ukazuje, že existuje velmi silná vazba mezi výši spreadu a dluhem zemí v relativním vyjádření
y SPREAD = α + β ⋅ d t + δ ⋅ d t2 + ε t , y SPREAD = 0 ,1475 − 0 ,006 ⋅ d t + 0 ,0007 ⋅ d t2 ,
(0 ,065) (0 ,0023) (0 ,0002)
F-test = 17,26, R2 = 81,21 %. Uvažovali jsme údaje o průměrné výši spreadu v měsíci dubnu 2006, kdy byly publikovány čerstvé údaje o výši veřejného dluhu zemí eurozóny za rok 2005 (v závorce jsou směrodatné chyby odhadu, všechny parametry byly významné absolutní člen na 5 % hladině významnosti, lineární člen na 3% a kvadratický člen na 1%). Obrázek 28 Vývoj skutečného a teoretického spreadu (v p.b.) 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 -0,05
BE
EL
ES
FR
IE
IT
skutečný spread
LU
NL
AT
PT
FI
teoretický spread
Pozn.: Lucembursko vypuštěno. Pramen: ECB (2006), vlastní výpočet.
Vývoj skutečného a teoretického spreadu je na obrázku 28. Vzhledem k existenci minimálních rozdílů se nezdá pravděpodobné, že by finanční trhy reflektovaly výrazné rozdíly 112
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ ve výsledcích veřejných rozpočtů s hrozbou fiskální neudržitelnosti (tj. v krajním případě neaplikaci klauzule bail-out) nebo fakt, že některá země je „na cestě z eurozóny“. Tento výsledek je poněkud překvapivý, uvědomíme-li si, že rozdíl dluhu např. mezi Itálii a Irskem je přes 70 p.b. (skutečný spread je přes 30 p.b.) vůči Nizozemsku přes 40 p.b. (výše spreadu je 30 p.b.). Takové výrazné rozdíly by se již v diferencích výnosů měly odrazit. Obdobně studie Heppke-Falk, Hüfner (2004) studovala vliv rozpočtového deficitu na spread vládních dluhopisů, přičemž uvažovala dopad očekávaného deficitu na vývoj spreadu výnosů a měsíční data za Francii, Itálii a Německo. Sledován byl je jeden z možných mechanismů (vliv na růst prémie a nikoliv na vývoj reálných úrokových sazeb). Jejich analýza ukázala nárůst významu deficitu v případě úrokových sazeb po zavedení Paktu I, v případě Francie a Německa. Očekávaný deficit měl velmi slabý negativní vliv na vývoj spreadu výnosů dluhopisů sledovaných zemí. Vysvětlení je možné odůvodnit nárůstem významu fiskálního vývoje v jednotlivých zemích a posílením transparentnosti hospodaření veřejných financí (díky zavedení společných pravidel vykazování). To následně zjednodušilo možnost hodnocení vládních dluhopisů obchodovaných na trzích a tak usnadnit reakce trhu na případné nerovnováha veřejných financí. Hypotéza se tedy neukázala jako relevantní, neboť trhy nedostatečně hodnotí skutečná rizika. V případě eurozóny se zdá, že v cenách je diskontována jak případná neschopnost splácení země eurozóny, tak neochota v případě „události“ ostatních zemí přijít napomoc. Jedním z důvodů může být i rovné zacházení ECB s dluhopisy emitovanými jednotlivými vládami eurozóny. Dokud tento precedent přetrvává, není možné očekávat změnu situace (bližší diskuse důsledků této situace na chování finančních trhů např. viz Paulus, 2006). Přitom mezinárodní ratingové agentury již vydávají varování, že pokud se současné tendence ve veřejných financí nezmění, stanou se z dluhopisů nejvyšších ratingů junk bonds (viz Feldstein, 2005). V této souvislosti můžeme uvažovat o jednom z návrhů oponentů fiskálního pravidla. Ukazuje se, že finanční trhy nejsou odpovídajícím indikátorem a případným efektivním korekčním mechanismem v případě nedodržování fiskální disciplíny (na tuto možnost upozorňovali již Eichengreen, Wyplosz, 1998). Tento závěr ale vede k nutnosti hlubších úvah o efektivnosti finančních trhů (a jejich aktérů), ale též k otázce co může vlastně být jakýmsi „přirozeným“ omezením fiskální politiky.
113
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ Návrhy na „aktivitu ECB“ v této situaci (např. omezení153 operací s cennými papíry – repo obchody – zemí s výraznými deficity, viz Coeuré, Pisani, Ferry, 2005, nebo odděleným přístupem pro země s odlišnými charakteristikami, viz Buiter, Sibert, 2005) jsou žádoucí, sama ECB v listopadu 2005 (viz Atkins, Schieritz, 2005) již vydala prohlášení o možnosti omezení přijímání dluhopisů s nižším ratingem než“ „A-“, což by mohlo mít jistý demonstrační účinnek. Dokud však nebude skutečně realizovat odlišné politiky, budou trhy vnímat cenné papíry jednotlivých vlád jako velmi blízké substituty a trh bude deformován. Jiná možnost je spojena s vytvořením fondu pro země eurozóny (viz Boonstra, 2005), který by zprostředkovával finanční služby členským státům (obstarávání prostředků na finančních trzích emisemi vlastních dluhopisů, místo emisí jednotlivými státy). Tato koncepce by měla své přednosti i nedostatky (vzniklý trh s euro dluhopisy by byl velmi likvidní, omezení případného financování deficitů místními bankami, jednotlivé dluhopisy by se lišily výnosností, reflektující vývoj hospodaření daného státu a informující tak o zvoleném způsobu hospodaření). Je ale velmi obtížné si představit, že by se vlády vzdaly práva emise dluhopisů, a proto jde spíše o teoretickou konstrukci. 4.2 ALTERNATIVNÍ KONCEPCE STABILIZAČNÍHO MECHANISMU V EMU – EVROPSKÝ ROZPOČET A JEHO VÝVOJ V ČASE
Existence korekčního mechanismu (fiskální politiky) je pokládána za jeden ze tří nástrojů (viz Mundell, 1961), které mohou řešit situaci asymetrického šoku v prostředí měnové unie (přehled a diskuse např. viz Mongelli, 2005; De Grauwe, 2003(b); Baldwin Wyplosz, 2004). V případě Evropské unie byl a je rozpočet spojen s odlišnou koncepcí zaměřenou na strukturální politiky. Jeho případná reforma je otázkou delšího časového horizontu a bude dále ovlivněna novými členskými zeměmi EU a nově přistoupivšími státy (žádající rovné zacházení). Struktura evropského rozpočtu byla (a i v současnosti je) do značné míry vázána na úkoly postupně se měnícího Společenství. Pomineme-li procedury spojené s jeho utvářením, které se postupem času měnily též (např. Parlamentu se dostalo pravomoci schvalovat rozpočet, s možností měnit příjmy, změny příjmové a výdajové strany rozpočtu apod., viz dále), byl v první fázi vývoje (EHS) rozpočet koncipován jako nástroj podpory zemědělství zúčastněných zemí.
153
Tj. určení limitu pro jednotlivé státy viz Chung, Atkins (2005).
114
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ Hlavní zásady, na nichž je rozpočtová procedura založena, jsou efektivnost, legitimita a politická integrace (viz Enderlein et al., 2005). Mezi těmito zásadami existují třetí plochy. Efektivnost rozpočtového procesu klade důraz na časovou a flexibilní alokaci zdrojů, aby byl zajištěn potřebný objem veřejných statků. Legitimita souvisí s demokratickými procedurami a kontrolou hospodaření. Politická integrace ovlivňuje rozsah kompetencí náležejících do sféry orgánů EU (a tedy i jejich odpovídající zajištění finančními prostředky). Zde je možné rozlišit mezivládní kooperaci (tyto záležitosti patří do pravomoci národních států a jejich případné společné činnosti jsou schvalovány principem absolutní většiny) a supranacionální správu (týkající se činností, které jsou z důvodů efektivity, jednodušší a rychlejší koordinace apod. zajišťovány na nadnárodní úrovni). S procesem rozšiřováním Společenství a změnami priorit se i struktura rozpočetu měnila. Nejvýznamnější je spojena s přijetím chudších zemí jižní Evropy a vznikem strukturálních fondů154, resp. Fondu soudržnosti (Kohezní fond vytvořený roku 1994)155. Z hlediska velikosti došlo opět k řadě změn, od roku 2002 je výše rozpočtu limitována na 1,24 % HND Unie (např. viz König, Lacina et al., 2005; Enderlein et al., 2005). Rozpočty jednotlivých zemí tvořících Unii jsou přitom několika násobně větší (desítky procent HDP) a i ve srovnání s federálním rozpočtem v USA (okolo 20 % HDP) jde o poměrně zanedbatelnou částku. Rozpočet je možné sledovat v horizontálním členění (bilance příjmů a výdajů osmi institucionálních bloků sledujících jednotlivé instituce Unie – Komise, Parlament etc.) nebo ve vertikálním (příjmy a výdaje rozdělené do hlavních devíti titulů – vlastní zdroje, finanční příspěvky atd. s dalším podrobným strukturováním do kapitol, článků a položek).156
154
Nejstarší Evropský sociální fond již v roce 1961.
155
Ty slouží k financování investic do infrastruktury méně vyspělých zemí. Původně je využívalo Irsko, Portugalsko, Řecko a Španělsko. 156
Ponecháváme stranou právní aspekty související s procedurou schvalování rozpočtu Evropským parlamentem a jednání různých komisí při jeho utváření. Zásady tvorby rozpočtu jsou obdobné jako na národní úrovni, tj. jednotnost a věrnost zachycení (jeden dokument), pravidelnost (každoroční sestavování; z důvodu víceletého financování je nutno oddělit příděly na závazky – náklady na závazky v daném roce a příděly na platby – výdaje v daném roce vycházející ze závazků z minulých let; rozdíl přídělu na závazky a příděly na platby jsou nevyrovnané závazky), nepřiřazenost (příjmy nejsou vázány na konkrétní výdaje až na výjimky typu financování programů ve výzkumu apod.,) a s ní související zásada hrubého rozpočtu (příjmy a výdaje v rozpočtu bez případných vzájemných úprav), všeobecnost (příjmy slouží ke krytí výdajů), účetní jednotky (sestavování rozpočtu v ECU dnes v euro) a dále přesné stanovení (nač jsou prostředky určeny, tj. odůvodněné a určené na cíl), vyrovnanost (nesmí být schodek), řádné finanční hospodaření (splnění zásad hospodárnost, účelnost a efektivnost) a transparentnosti (zveřejnění rozpočtu v oficiálním tisku Unie), blíže viz např. König, Lacina et al. (2005), kap. 1.
115
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ Rozpočet byl v počátcích existence Společenství sestavován na roční bázi, po změnách v 80. letech minulého století na víceleté (tzv. finanční perspektivy). Nejprve to bylo období pěti let (1988–1992), následující již na sedm let (tak je tomu i v případě poslední perspektivy na léta 2007–2013). Rozpočet je sestavován v cenách prvého roku perspektivy a Komise každý rok zajišťuje aktualizaci podle vývoje ekonomiky. Struktura je závazná a specifikována v podrobném členění a podle let, mimo kapitoly Předvstupní pomoc, která je indikativní (podrobněji k samotné proceduře a možnostem úprav mezi léty viz König, Lascina et al., 2005; Enderlein et al., 2005). Výdaje rozpočtu jsou povinné a nepovinné, rozhodování o konečné podobě náleží Radě (povinné) a Parlamentu (nepovinné). Mezi povinné výdaje patří výdaje na společnou zemědělskou politiku, platby plynoucí z mezinárodních smluv, administrativní výdaje apod., nepovinné jsou např. výdaje na rozvoj venkova, vnitřní politiky Unie. Tabulka 15 Struktura rozpočtu Evropské unie (v %)
Zemědělství (CAP, rozvoj venkova) Strukturální operace (strukturální fondy) Vnitřní politiky Administrativa Vnější vztahy Rezervy, předvstupní pomoc (SAPARD, ISPA, PHARE), výdaje na rozšíření
1995
2004
2006
48,8 29,5 5,1 3,1 1,9 11,7
41,4 28,6 6,2 4,7 4,4 14,6
45,6 31,8 7,9 5,9 4,8 4,0
2007– 2013 43,0 35,7 9,5 5,8 5,8 0,1
Poznámka: výpočet z absolutních údajů do konce roku 1998 v ECU, poté v euro. V případě horizontálního (institucionálního) členění rozpočtu získává nejvíce Komise. Z důvodu zaokrouhlení dílčích částek nemusí být celkový součet roven 100. Pramen: EC (1999), König, Lacina et al. (2005), Hausher (2006), s. 183, vlastní výpočty.
Jak je vidět z tabulky 15, je výrazná část prostředků z rozpočtu EU věnována na politiky směřující k podpoře zemědělské činnosti, resp. politik soudržnosti Unie (jejich nahlížení jako na veřejné statky, z nich profituje celá EU, je však poněkud diskutabilní) a na případné fiskální stimuly (investice apod.) zbývá velmi málo prostředků. I dohodnutý finanční pespektiva pro období 2007 – 2013 změnil jen velmi málo na této situaci. 4.2.1 STRUČNĚ Z HISTORIE EVROPSKÉHO ROZPOČTU V prvních letech existence Evropského společenství (EHS) 1958–1970 byly zdroji rozpočtu příspěvky vybrané na základě dohody členských států a používaly se pro aktuální potřeby (podle Římské smlouvy). Velké problémy vznikaly v souvislosti se zemědělskou politikou. Ta vyžadovala velké zdroje157 a vedla ke změně financování (struktury příspěvků 157
S tím, jak se neustále zvyšoval objem zemědělské produkce, která byla pokládána za strategickou záležitost.
116
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ do rozpočtu). Od roku 1970 tak jsou vlastní zdroje a je vytvářen několikaletý finanční rámec (tak je tomu až do současnosti, naproti tomu tzv. Finanční perspektiva je používána až od roku 1988). Vlastní zdroje plynou z dovozních cel na zemědělské komodity, na importované průmyslové výrobky a zboží (s postupným poklesem celního zatížení se tento příjem neustále snižuje) a největší část je z daně z přidané hodnoty (DPH) vybrané členskými zeměmi (ve výši 1 % z národního objemu této daně). Zásadní změny nastaly v 80. letech, kdy se v zemích čistých plátců do rozpočtu ES dostali do popředí liberální politikové. Především ve Velké Británii se výrazná kritika vysokých odvodů do rozpočtu ES stala závažným tématem. Premiérka M. Thatcherová na jednání o rozpočtu odmítla dále poskytovat vysoké částky především zemědělské politiky. Jednání britské premiérky s francouzským prezidentem (F. Miterrandem) a německým kancléřem (H. Kohlem) vedla k přijetí dohody v roce 1984 označované podle místa vzniku (mechanismus Fotainebleau)158. Celkový rozpočet před korekcí byl vyrovnaný (na úrovni EU-15), vychází se z celkových alokovaných výdajů (vylučují se tedy např. administrativní výdaje, které se nedají jednoznačně přiřadit dané zemi, problémem jsou výdaje na vědu a výzkum v případě mezinárodních týmů). Tato dohoda vedla k změně v příjmech rozpočtu. I nadále tvořily jeho příjmy dovozní dávky ze zemědělských produktů a celní poplatky, ale byla navýšena DPH (na 1,4 %), aby kompenzovala klesající výši vybraného cla. Velká Británie jako největší čistý plátce získávala pravidelně část svých čistých plateb do rozpočtu ES zpět. Naopak Německo této možnosti nikdy nevyužilo. Další vývoj rozpočtu souvisel se změnami ve Evropského společenství v souvislosti s přijetím chudších středomořských zemí (Portugalsko a Španělsko), s přípravami vzniku jednotného (později vnitřního trhu) a prohlubování integrace.159 Tento proces nastartovaný přijetím Jednotného evropského aktu (1985), zprávou J. Delorse (1989) vyústil v Maastrichtskou smlouvu (1992). Na summitu vrcholných představitelů v Bruselu byla přijata modifikace zdrojů rozpočtu (Delorse I. na léta 1988–1992). Ten tvořily nejen zemědělské dovozní dávky a celní poplatky, DPH (1,4 % s nově zavedeným stropem vy výši 55 % rozpočtových příjmů této daně v zemi), ale též platba odvozená od výše HND země 158
Jestliže čistý plátce podal tuto stížnost, mohl dosáhnou kompenzace v podobě snížení výše odvodů pro následující rok. Samotný rabat je určován podle výše plateb DPH a HND daného státu. 159
Současně došlo ke vzniku dalších strukturálních fondů, které měly podporovat strukturální změny a konvergenční proces těchto zemí.
117
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ (solidarita bohatších s chudšími zeměmi). Zároveň došlo k omezení výše rozpočtu na 1,2 % HND Společenství. Modifikace rozpočtu souvisela i se summitem v Edinburku (Delorse II. smlouva na léta 1993–1999), která stanovila postupný pokles odvodů z vybrané DPH (na 1 % v roce 1999), při zachování výše základu, ale omezení výše odvodu pro stát (strop 55 % základu HND). Současně byla zvýšena hranice objemu rozpočtu EU na 1,27 % HND Unie. Rostoucí nároky na financování zemědělských a strukturálních politik, příprava dalšího rozšíření EU o chudší státy s vysokým podílem zemědělství, které by při dosavadním systému znamenaly neúnosné zatížení původních zemí Unie, vedly k novým jednáním o podobě rozpočtu EU. Dohoda uzavřená na summitu v Berlíně (na léta 2000–2006) nepředstavovala zásadní změnu systému, jak požadovala řada menších států, ale pouze úpravu stávajícího systému. (Jistou úpravou bylo prodloužení finančního plánu na sedmileté období místo dřívějšího pětiletého.) Vývoj čisté pozice jednotlivých zemí EU v letech 1995, 2002 a 2004 je na obrázku 29. Oproti dosavadní praxi byl k celním poplatkům a zemědělským dávkám, připojena dávka z cukru (cena na 260 % světové ceny), podíl plateb z DPH (1,0 %) byl dále snižován až na 0,5 % v roce 2004 (strop je rovněž snížen na 50 % vyměřovacího základu HND), odvody z HND zůstaly na shodné výši, ale byla omezena celková výše rozpočtu na 1,24 % HND Unie.160 Aktuální záležitosti jsou spojené s jednáními členských zemí s Komisí při přípravě finanční perspektivy na léta 2007–2013. Zatímco Komise prosazovala stabilitu příjmů a využívání volných zdrojů k tvorbě rezervy,161 členské státy se snaží o omezení výše plateb v souvislosti s neuspokojivým vývojem veřejných financí (např. Německo prosazovalo snížení stropu na 1,0 % HND).
160
HND (dříve označovaný jako HNP) je považován za lepší ukazatel vypovídající o ekonomice dané země (jejích disponibilních zdrojích na spotřebu a investice) než ukazatel produkčního typu jako je HDP. V tomto období rovněž došlo k revizi ukazatele v souvislosti s přechodem na novou metodologii národního účetnictví ESA 1995. 161
Velké diskuse se vedly nad rozdělováním příjmů z nových odvodů plynoucích ze znečištění životního prostředí, spotřební daně nebo daně v případě společností.
118
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ Obrázek 29 Vývoj pozice plátců do rozpočtu EU (v %) 5 4 3 2 1 0 -1 AT
BE
DE
DK
ES
FI
FR
GR
IE
IT
LU
NL
PT
SE
UK
Poznámka: Rozdíly v jednotlivých letech jsou v případě některých zemí velmi významné. Rok 2004 je ovlivněn rozšířením EU. Podíly nových členských zemí jsou: LT: -2,13, LV: -1,82, EE: -1,79, MT: -1,02, PL: -0,75, CY: 0,53, SK -0,51, SI: -0,43, CZ: -0,33, HU: -0,25. Pramen: EC (2002b), EC (2003b), Hausher, (2006), s. 183, vlastní úprava.
Obecně je možné říci, že největší část z rozpočtu odčerpávají chudší země z jižní Evropy a Irsko (v roce 1995 byl příjem z rozpočtu alokován mezi čisté příjemce Španělsko 45,4 %, Řecko 21,2 %, Portugalsko 15,2 % a Irsko 12,4 %), naopak výraznými čistými plátci jsou Francie 5,6 %, Německo 65,7 %, Rakousko 4,7 % a Velká Británie 15,7 % (viz EC, 2002b), struktura za rok 2002 (viz EC, 2003b) čistí příjemci Španělsko 53,7 %, Řecko 20,5 %, Portugalsko 16,3 % a Irsko 9,5 %, naopak hlavní čistí plátci Německo 30,4 %, Velká Británie 17,4 %, Itálie 17,3 %, Francie a Nizozemsko shodně po 13,1 %; v posledních letech i díky ekonomické síle je významným přispěvatelem Nizozemsko a Itálie. 4.2.2 EVROPSKÝ ROZPOČET JAKO ALTERNATIVA FISKÁLNÍ POLITIKY Jak jsme v předchozím textu ukázali, rozpočet EU je velmi specifický a jeho predeterminace výdajů na stanovené účely (strukturální fondy, politiky etc.) nedovoluje jeho využívání v širší míře pro naléhavé potřeby. I vzhledem k HND Evropské unie ani zdaleka nedosahuje výše federálního rozpočtu USA. Připočteme-li k tomu ještě nepružnost při schvalování částek, rozpory mezi státy ohledně výše plateb a jejich alokace, je rozpočet Unie velmi diskutabilním nástrojem pro dosažení případné finanční nezávislosti EU.162 Jeho reforma by musela vést směrem k radikálním krokům (zvýšení podílu na produktu, struktura, dosažení nezávislosti na národních vládách), které by umožnily jeho využívání jako vyvažujícího nástroje jednotné měnové politiky v eurozóně. 162
Některé návrhy v této oblasti viz např. Sapir et al. (2004), kap. 12.2.
119
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ Hlavním problémem je však obtížnost dohody mezi členskými státy na reformě, která by z rozpočtu učinila stabilizační nástroj použitelný v situaci výskytu šoků. Tento krok by musel být doprovázen jak změnou pravidel pro rozpočtový proces, tak úlohy, které rozpočet bude podporovat (i s odpovídajícími změnami na straně příjmů a výdajů, úlohy Komise, resp. dalších orgánů EU, diskuse např. viz Enderlein et al., 2005). Vznik supranacionálního (federálního) rozpočtu v EU by představoval žádoucí doplněk jednotné měnové politiky, této souvislosti se hovoří o tzv. instituci veřejného sdílení rizik (public risk-sharing facility), zatímco finanční integrace je založena na privátním sdílení rizik (private risk-sharing). Význam prvého konceptu je spojena s rostoucí diverzifikací měnové oblasti. V případě nutnosti by mohl poskytovat prostředky na řešení situací (absorpce šoků) plynoucích z asymetrického průběhu cyklu, resp. asymetrického chování ekonomiky na synchronní cyklus. Význam těchto toků v případě USA dokumentují např. Sachs, Sala-iMartin (1991); Obstfeld, Perri, 1998; poněkud odlišný obrázek na povahu a rozměr těchto toků, které ani zdaleka nemusí být takové, jak dřívější studie naznačovaly, viz OECD (2003b). Prozatím se zdá, že rozpočet i nadále zůstane primárně orientován na zajištění stávajících činností, i když s postupnou možností změn (diskuse např. viz Hausner, 2006). 4.3 PANACEA NEBO KOMPROMISNÍ ŘEŠENÍ? Z námi popsaných alternativních mechanismů pro zajištění fiskální disciplíny vyplývá, že přestože je reforma stávajícího systému v podobě platného Paktu II jen částečným krokem v před (a ne vždy tím správným). I další možné alternativy mají nejen klady, ale i svá úskalí, která rovněž není možné pominout. Je tedy zásadní otázkou, zda např. zřízení jakési fiskální autority po vzoru centrální banky by v případě eurozóny nebylo vhodným řešením, jak navrhují někteří autoři (za všechny viz Wyplosz, 2005, resp. v kombinaci s dalšími opatřeními viz Hedvábný, Schneider, Zápal, 2005). Kontraindikujícím faktorem je existence rozdílných zásad, na nichž jsou vystavěny veřejné finance v jednotlivých evropských zemích. Velmi názorně to ukazuje ve svém publikaci Kayaalp (2004). Ten v Evropě identifikuje pět hlavních typů a přiřazuje jim velmi výstižné názvy.163
163
Viz op. cit., s. 139, abychom nedokonalým překladem nezkreslili původní záměr, ponecháváme je v originále – Velká Británie a The Sacrifice View, Itálie a The Benefit View, Německo a The Organic View, Rakousko a The Subjective Valuation Approach, Švédsko a The Collective Choice Approach.
120
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ Existence společné fiskální autority (zároveň by bylo nutné stanovit, zda bude zcela mimo vliv politické sféry, což je v současné situaci asi neproveditelné, nebo pod rozhodování např. Evropské komise) pro eurozónu by znamenala částečné omezení národních fiskálních politik. Tento rozsah omezení by však záležel i na koncepci společného rozpočtu a novém vymezení pravomocí a odpovědnosti mezi státy a institucemi EU. Tato koncepce by umožnila uchovat si prostor pro reakci v případě výskytu asymetrického šoku (resp. symetrického šoku s asymetrickými dopady na státy měnové unie) a přitom poskytovala příležitost podpořit národní zdroje společnými prostředky. Uvažovaná situace by nemusela nutně vést ani k daňové unifikaci (tj. při uchování daňové konkurence).164 Příklady z USA nebo nám poněkud bližšího Švýcarska, nás v této myšlence utvrzují (existence srážek a přirážek k dani, která poté směřuje jak do federálního, tak regionálního (státního) rozpočtu). Velmi ilustrativní jsou zkušenosti i z minulosti, třebaže jsou se současným stavem již obtížně srovnatelné – měnová unie mezi skandinávskými státy, ustavená v roce smlouvou z 18. prosince 1872 viz Horna (1945); Chown, 2003; Bergman, Gerlach, Johnung, (1993) přetrvala až do prvé světové války bez výraznějších problémů možná právě proto, že existovalo spojení fiskální politiky jednotlivých států, která tak byla schopná kompenzovat existenci výrazných externích šoků. Společná fiskální politika tak zabezpečovala chod ekonomiky i v případech, kdy se vyskytl asymetrický šok (krize na počátku 70. let a v 90. letech 19. století).165 Další (např. Latinská měnové unie) doplatily především na neexistenci pevnější pravidel v rámci fiskální politiky (v případě šoků jako byla agrární krize 70. let 19. století nebo vývoj v období před první světovou válkou, které měly v obou zemích významné avšak rozdílné dopady, viz Johnung, Hagberg, 2005). Neméně inspirující jsou v tomto kontextu poznatky z měnové unie v Itálii v 19. století (viz Foreman-Peck, 2006). Je tedy možné považovat i současnou situaci v rámci eurozóny za dlouhodobě udržitelnou pouze v případě, kdy dojde k jisté formě spojení národních fiskálních politik s nadnárodní. 164
Pokud by příjmy rozpočtu mohly být kryty z jiných zdrojů (typu daňového příjmu), které země získává. Je však více než pravděpodobné, že by tento stav vedl k postupné harmonizaci daní v EU (mezi nepřímými daněmi je DPH dobrým příkladem na rozdíl od daně spotřební). Výrazná diferenciace a tedy i daňová konkurence je mezi státy v případě daní přímých, kde dosažení shody bude velmi obtížné (byť by se jednalo o zdanění korporací). Na druhé straně liberálně orientovaní ekonomové se stavějí spíše proti harmonizaci daní, byť i jen ve formě společného základu daně, např. viz Plojhar (2006). 165
Možná byla ale pravým důvodem ta skutečnost, že bankovky byly emitovány pouze pro danou zemi, i když byly přijímány i v ostatních. Podrobněji o měnovým vývoji viz Chown (2003).
121
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ A to jak ve vazbě na současný rozpočet EU, tak také v formě specifického rozpočtu pro členy měnové unie, jakožto vyššího integračního celku. Je možné se oprávněně domnívat, že při nemožnosti prosazení ani čistě tržních mechanismů, ani ideálního fiskálního pravidla, by ideální řešení spočívalo v pokusu o vytvoření dobře a spolehlivě fungující fiskální instituce na národní úrovni, doplněné o nadnárodní fiskální pravidlo. Tím by vznikla ideální kombinace, kdy silné národní instituce začlení formulaci a implementaci opatření nadnárodních pravidel do národní fiskální politiky. Navíc toto řešení by bylo možné prosadit i v rámci stávajících mechanismů v rámci EU. Jiná možnost spočívá v možnosti zřídit nadnárodní nezávislou instituci (jak navrhují např. Johnung, Larch, 2006), která by připravovala poklady pro národní fiskální politiky (zejména predikce ukazatelů, které mohou být používány pro zkreslení údajů v rozpočtu), tj. zajištění prevence ex ante, doplněné opět nadnárodní autoritou, která by kontrolovala fiskální politiku
ex post, při ponechání národních fiskálních institucí.166 Cílem by mělo být dosažení stavu, kdy je pravidlo pro fiskální politiku zaměřeno na dlouhodobé výsledky (dopředu hledící), klade důraz na udržitelnost fiskální politiky (tedy včetně implicitních závazků), pracující na nezávislé, ale kontrolovatelné bázi, umožňující, aby reagovaly i další tržní instituce (např. finanční trhy). Musíme si uvědomit, že vlády se v prostředí eurozóny chovají obdobně jako oligopolisté v Cournotově modelu (viz Fainy, 2006; Feldstein, 2005). Ta země, jejíž vláda vykazuje vyšší příjmy než výdaje a kumuluje v čase dluh, není přímo postižena růstem požadovaných výnosů, ale přenáší je rovněž na ostatní země unie. V prostředí měnové unie je fiskální politika efektivnější a roste její význam s tím, jak ostatní kritéria stanovené teorií OCA (flexibilita mezd, mobilita práce) nejsou v dostačující míře splněna. Proto je možné se domnívat, že nedošlo k omezení deficitů veřejných rozpočtů, které bylo požadováno. Mělo by proto dojít k vytvoření omezení, které by vedlo k omezení takovéto činnosti a posílení vzájemné koordinace fiskálních politik, neboť efekty pro celou unii jsou velmi významné. Je zároveň nutné vzít do úvahy ten prostý fakt, že v rámci dosažení udržitelných veřejných financí (akceschopné fiskální politiky), čelíme již v současné době celé řadě problémů, jež se budou postupně měnit a mohou nabývat na významu (jak procesy stárnutí populace, tak
166
Tedy po vzoru USA, kde existuje Congress Budget Office.
122
PRAVIDLO VE FISKÁLNÍ POLITICE EU – ALTERNATIVNÍ ŘEŠENÍ projevy globalizace). Na straně jedné jsou to ekonomické (a racionální důvody), na straně druhé politické možnosti a vůle při dosahování potřebného konsensu mezi členy eurozóny, resp. v Evropské unii. Případné změny nadnárodní koordinace by mohly využívat zkušeností a stability národních institucí.167 Úloha a zapojení národních institucí do nadnárodního procesu však není jednoznačně stanovena a může se v čase měnit. V případě problémů by však stabilní postavení národní autority členské země pomáhalo při aplikaci korekčních mechanismů požadovaných EU. Mohlo by tak dojít ke zmírnění negativních konotací spojených se současným stavem, kdy je procedura EDP chápána jako „zlo“ používané EU vůči národním zemím. Rovněž by mohlo dojít k posílení úlohy vzájemného tlaku (tj. nárůstu tzv. reputation
costs s tlakem na nápravu), kdy země se zdravou fiskální politikou mohou vytvářet tlak na členské země v opačné situaci.168 V případě prosazení této alternativy v praxi by se systém fiskální politiky stal více integrovaným a vzájemně výhodným v rámci celého systému ekonomické koordinace a fiskálního dohledu ve státech EU.
167
Po změnách fiskální politiky volají i někteří členové v ECB, velmi hlasitým je např. viceprezident Bundesbanky J. Stark, viz Atkins (2006). 168
To by však znamenalo minimalizovat možnosti oportunitního chování, důrazu institucí kladených na tento mechanismus a především země odchylující se od stanoveného pravidla by musela „pocítit“ tlak ostatních zemí např. v podobě snížení kredibility, projevující na národní politické a veřejné úrovni (viz Hodson, Maher, 2004). První dva aspekty tedy sledují transparentnost a kredibilitu na nadnárodní úrovni, poslední mechanismus odpovědnosti (tj. správné cílení doporučení Komise).
123
ZÁVĚR
5. ZÁVĚR Z uvedených řádků vyplývá, že rozhodování o fiskální politice jak na národní úrovni, tak na nadnárodní úrovni je velmi delikátní záležitostí. V rámci EU a ještě zvláště v případě eurozóny jsou otázky fiskální politiky nanejvýše důležité v souvislosti s teoretickými předpoklady (a praktickými obtížemi) a specifiky měnové unie. Pravidlo, které bylo utvořeno, se pokusilo o sladění národních fiskální politik na nadnárodní úrovni, při zachování odpovědnosti na národní úrovni. Takovéto řešení však nevedlo k optimální fiskální politice eurozóny jako protihráče jednotné měnové politiky. V textu jsme vymezili vlastnosti optimálního fiskálního pravidla a diskutovali jsme jejich problematické aspekty a možnost uplatnění v praxi. Za jednoznačně zásadní rys fiskálního pravidla může být považována jeho praktická implementace, která by měla zahrnovat: zda pravidlo obsahuje nejen povinnosti ex ante, ale především ex post požadavky na jejich dodržení, které musí být kontrolovatelné a v případě nedodržení sankciovatelné; důležitý je postup v případě mimořádných okolností a možnost únikové klausule a rovněž efektivní a vynutitelné sankce pro případ nedodržování pravidla. Jen v takovém případě může pravidlo přispět k obnovení fiskální udržitelnosti, podpořit kredibilitu vlády, která jej aplikuje, a přinést efekty v podobě finančních úspor a podpory veřejnosti. Ukázali jsme, že volba alternativních mechanismů omezujících nekonzistenci fiskální politiky nespočívá ani tak ve volbě zda pravidlo nebo nezávislá instituce, ale vzhledem k praktickým obtížím, v optimálním případě v jejich vzájemné kombinaci. Fiskální pravidla napomáhající dosažení cílů fiskální politiky při respektování hlavních cílů (a to spíše v kratším časovém horizontu), fiskální instituce zvyšující kredibilitu, podporující udržitelnost v dlouhém období. V otázce vzniku nezávislé fiskální agentury stejně tak v případě tržní disciplíny jsme v zásadě skeptičtí. (Naše hypotéza týkající se tohoto mechanismu, nebyla potvrzena.) Vzhledem k řadě praktických (ale i teoretických problémů) se tato alternativa stává velmi obtížně realizovatelnou. Naopak ostatní možnosti (fiskální pravidla) jsou alternativou, která bude i nadále hlavním prostředkem zajištění udržitelnosti fiskální politiky. Reakce na politicko-ekonomické problémy spojené s fiskálním pravidlem není jednoduchá a ani doporučení nejsou jednoznačná. V případě predikcí, kreativních praktikách či jednorázových a dočasných opatřeních je možné řešení např. pokud by se podařilo ustanovit nezávislý institut, poskytující všechny potřebné vstupní informace pro ministerstvo financí (s 124
ZÁVĚR povinností je používat), mohlo by dojít k omezení výše uvedených problémů. Jiné řešení spočívá v posuzování výsledků experty před jejich zveřejněním (např. s možností ovlivnit tyto výsledky ještě před publikováním) a následným srovnáním se skutečným vývojem. Specifická otázka je spojena s frekvencí a aktualizací těchto materiálů. Proces fiskálního dohledu v EU je založen na dvou základních pilířích. První je spojen s hodnocením skutečného vývoje veřejných financí ve srovnání s každoročně sestavovanými plány (SEP, CEP, resp. PEP). Druhý je spojen s hodnocením sestavovaných programů a k jakým implikací tato činnosti vedla. V řadě případů se realita od předpokladů velmi lišila a Komise usilovala o zlepšení věrohodnosti předkládaných dokumentů. Postupem času se mění a rozšiřuje proces dohledu. V posledních letech je stále vyšší význam přikládán na vývoj dluhu a předpokládá se, že tento ukazatel bude zohledněn v dalších reformách fiskální politiky v EU. Maastrichtská konvergenční kritéria a následně Pakt stability a růstu vedl k výrazným změnám v poválečných veřejných financí zemí v EU. Postupný růst dluhu v poválečném období se podařilo zastavit (v současné době jsou již jen dvě země s dluhem nad 100 % HDPItálie a Řecko), změnilo se chování a přístup některých zemí k fiskální politice jako takové. Příkladem úspěšného fungování může být Belgie, které se podařilo dosáhnout výrazného pokroku, na straně druhé je již zmíněná Itálie nebo Řecko, které Pak I nedokázal usměrnit. Pakt I však byl spojen s řadou nedostatků, které způsobily obnovení negativních tendencí z národních fiskální politik (využívání fiskální politiky bez ohledu na dlouhodobou udržitelnosti, procykličnost, která však má řadu příčin, a snaha o asymetrické chování, ale především obtížná vynutitelnost ukládaných opatření) a ve svém důsledku vedly k jeho omezené použitelnosti a následně i k selhání. (Naše hypotéza o pozitivním působení tedy byla vyvrácena.) Pakt I se totiž příliš zaměřil na omezení tendencí k rozpočtovým deficitům (tj. spíše krákodobý a střednědobý pohled), ale nepodařilo se mu je odstranit. Přestože Pak I nedosáhl výsledků, které se od něj očekávaly, jeho reformulace otvírá řadu nových otázek. Možná se ukáže, že bylo lepší mít horší a špatně vynutitelný Pakt I, než Pakt II nebo dokonce žádné pravidlo. Nový Pakt II sice odstranil některé nedostatky, základní problémy však zůstaly – omezení rozpočtu na roční bázi není příliš moudré, ale ani dostatečné pro dobré pravidlo, rovněž velmi zásadní otázka vynutitelnosti opatření v praxi nebyla uspokojivě vyřešena, neboť i nadále spočívá v rukou těch, kteří se proti pravidlu provinili. Navíc prodloužením lhůt pro přijetí
125
ZÁVĚR opatření a definice dalších okolností dovolujících překročení 3% limitu, jen dále vynutitelnost omezují. Nadále není zajištěna koordinace měnové a fiskální politiky na požadován úrovni, což je možné vnímat, jako jeden z hlavních nedostatků provedené reformy. Existuje tedy nebezpečí, že Pakt bude ještě méně efektivní, než byl ten minulý. Prvé zkušenosti z procesu EDP zahájeného proti hříšníkům (Itálie, Portugalsko a Řecko) tento nepříznivý vývoj jednoznačně indikují. Právní zásada pacta sunt servanda nebyla dodržena a tak by pro lepší vynutitelnost Paktu měly být rovněž uvažovány sankce, které by země porušující pravidlo citelně zaznamenala (např. v podobě omezení hlasování v rámci ECB169 nebo omezení dotací pro zemědělství, které by rovněž nemohlo ujít veřejnosti, vytvářející latentní tlak na vládu) a mohla by vést k posílení významu pravidla. A to i v případě, kdy není nezávislý orgán, který by zajistil vynutitelnost přijímaných rozhodnutí v případě porušení pravidel, a to bez ohledu na další aspekty. Bude tak stále existovat snaha o vzájemné dohody (kooperativní chování), které umožní obcházení pravidla shodným způsobem, jako tomu bylo v minulosti. I přesto jsou v Paktu II nové mechanismy, které by mohly zvýšit šance alespoň na seberegulaci jednotlivých zemí. Zda bude Pakt II po reformě úspěšný nebo ne, je otázkou. Přestože se podařilo odstranit některé chyby z minulosti (především problém, jak omezit případné oportunistické chování, resp. podpořit dodržování závazků velkými zeměmi i v situaci pro ně nepříliš výhodné), další přetrvaly (mnoho různých výjimek a specifických okolností) nebo se vynořily (otázky dlouhodobé udržitelnosti s ohledem na dopady stárnutí populace). Není však možné apriori považovat Pakt II za neúspěšný. Diskuse okolo reformy původního návrhy ukázaly, jak důležité je disponovat akceschopnou fiskální politikou v prostředí měnové unie. Rozšiřování měnové unie bude dále zvyšovat potřebu disponovat zdravou fiskální politikou a budou klást větší požadavky na případnou nadnárodní koordinaci fiskální politiky. (Naše hypotéza zaměřená na význam a postavení fiskální politiky a její úlohu v současné společnosti, byla pozitivně verifikována.) I když jsme se explicitně nevěnovali novým členským zemím (jednak z důvodu odlišných problémů, které jsou relevantní pro tyto státy, jednak z důvodu omezeného prostoru v této práci), v několika případech jsme upozornili na odlišnosti jejich situace nebo ilustrovali skutečný vývoj. Na problémy nových členů EU již
169
Což by však bylo v rozporu s deklarovanou nezávilostí centrální banky, a proto není toto řešení příliš vhodné.
126
ZÁVĚR existuje bohatý seznam děl, která hodnotí teoretické i reálné aspekty konvergenčního procesu v těchto zemích (např. viz Zápal, 2005). Vezmeme-li do úvahu širší souvislosti, akceschopnost fiskální politiky bude vystavena dalším výzvám v podobě demografické změny, které evropské státy čelí (a zvláště nové členské země). Tento aspekt představuje významný impulz pro snahy o obnovení fiskální udržitelnosti, s ohledem na budoucí nárůst podílu determinovaných výdajů a tedy omezení akceschopnosti nereformované fiskální politiky. Prozatím rovněž není jisté, zda potenciální tlaky plynoucí z fiskální neudržitelnosti v jedné (či více) členských zemí povedou k oslabení důvěry v oblast společné měny jako celku, nebo povedou k tvorbě tlaku ostatních zemí na tuto problémovou. Další vývoj by se měl soustředit na otázku udržitelnosti veřejných financí. Tomu by odpovídala i případná reformulace pravidla, který by se primárně orientovala na výši veřejného dluhu a případně vývoj potenciálního produktu země. To by ve své podstatě představovalo efektivnější způsob omezení fiskální politiky. Jakákoliv další změna pravidel, resp. snaha o fiskální disciplínu je však spojena s politickým procesem. Jeho role je klíčová, neboť ekonomická teorie může poskytovat návody a doporučení, ale skutečná rozhodovací síla v prostředí evropské integrující se společnosti je v rukou politiků.
127
LITERATURA
LITERATURA ABEL, A. B.: Ricardian equivalence theorem. In: EATWELL, J., NEWMAN, P., MILGATE, M. (eds.): The new Palgrave dictionary on money and finance, vol. 3: N-Z, 1992, s. 352–357, ISBN 1-56159-041-X. ALESINA, A., PERROTTI, R.: Fiscal Discipline and Budgetary Process. American Economic Review, vol. 86, 1996, No. 2, s. 401–407, ISSN 0002-8282. ALESINA A., ARDAGNA, S.: Tales of fiscal adjustment. Economic Policy, vol. 13, October 1998, No. 27, s. 489–545, ISSN ISSN 0266-4658. ALESINA, A., PERROTTI, R.: Budget Deficits and Budget Institutions. In: Poterba, J., von Hagen, J. (eds.): Fiscal Institutions and Fiscal Performance. The University of Chicago Press, 1999, s. 13–37, ISBN 0-226-67623-4. ALESINA, A., TABELLNI, G.: Bureaucrats or politicians. Bocconi University, Milano, IGIER
Working
Paper
No.
238,
June
2003,
30
s.,
http://www.igier.unibocconi.it/folder.php?vedi=1286&tbn=albero&id_folder=182
URL: (citace:
srpen, 5., 2006). ALFONSO, A., EBERT, W., SCHUKNECHT, L., THÖNE, M.: Duality of Public Finances and Growth. ECB, Frankfurt am Main, Working Paper No. 438, February 2005, 45 s., ISSN 1561-0810. ALLSHOP, CH., VINES, D.: The Macroeconomic Role of Fiscal Policy. Oxford Review of Economic Policy, vol. 21, Winter 2005, No. 4, s. 485–508, ISSN 0266-903X. ANDRÉS, J., BALLABRIGA, F., VALLÉS, J.: Non-Ricardian fiscal policies in an open monetary union. DG ECFIN, Brussels, Economic Paper No. 169, April 2002, 31 s., URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/2002/ecp169en.pdf (cirtace: červen, 30., 2006). ANDERSEN, T. M., PEDERSEN, L. H.: Assessing fiscal sustainability and the consequences of reforms. In: Deroose, S., Flores, E., Turrini, A. (eds.): Proceedings form the ECFIN Workshop „The budgetary implications of structural reforms“. DG ECFIN, Brussels, Economic
Paper
No.
248,
May
2006,
s.
1–41,
ISSN
1725-3187,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/2006/ecp248en.pdf (citace: červen, 30., 2006).
128
URL:
LITERATURA ANNETT, A., DECRESSIN, J., DEPPLER, M.: Reforming the Stability and Growth Pact. IMF, Washington, Working Paper No. 2, February 2005, 27 s. ANNETT, A.: Enforcement and the Stability and Growth Pact: How Fiscal Policy Did and Did Not Change Under Europe´s Fiscal Framework. IMF, Wahsington, Working Paper No. 116, may 2006, 32 s. ARDAGNA, S., CASELLI, F., LANE, T.: Fiscal Discipline and the COst of Public Debt Service: Some Estimates for OECD Countries. NBER, Cambridge, Working Paper No. 10788, September 2004, 28 s. ARROW, K., DASGUPTA, P., GOULDER, L., DAILY, G., EHRLICH, P. HEAL, G., LEVIN, S., MÄLER, K-G., SCHNEIDER, S., STARRETT, D., WALKER, B.: Are We Consuming Too Much? Journal of Economic Perspectives, vol. 18, Summer 2004, No. 3, s. 147–172, ISSN 0895-3309. ARTIS, M. J., BUTI, M.: ´Close to Balance or in Surplus´: A Policy-Maker´s Guide to the Implementation of the Stability and Growth Pact. CEPR, London, CEPR Discussion Paper No. 2515, July 2000, 31 s., ISSN 0265-8003. ARTIS, M., WINKLER, B.: The Stability Pact: Safeguarding the Credibility of the European Central Bank. National Institute Economic Review, January 1998, No. 163, s. 87–98, ISSN 0027-9501. ARTIS, M. J.: The Stability and Growth Pact: Fiscal Policy in the EMU. In: BREUSS, F., FINK, G., GRILLER, S. (eds.): Institutional, Legal and Economic Aspects of EMU. Europainstitut Wirtschaftsuniversität Wien Publication Series, Vol. 23. Springer, Vien, New York 2003, s. 101–115. ISBN 3-211-83856-2. ATKINS, R., SCHIERITZ, M.: ECB targets its problem nations. Financial Times, Wednesday, November 9, 2005, No. 35 916, s. 1, ISSN 0307-1766. ATKINS, R.: EU urged to boost political dimension of euroyone. Financial Times, Wednesday, April 19, 2006, No. 36 051, s. 7, ISSN 0307-1766. AUERBACH, A. J.: Is There a Role for Discretionary Fiscal Policy? In: Rethinking Stabilization Policy, The Federal Bank of Kansas City Symposium, Jackson Hole, August 2002, s. 333–389. BAILY, M. N., FRIEDMAN, P.: Macroeconomics, financial markets, and the international sector. Richard D. Irwin, Inc. 1991, 798 s. ISBN 0-256-03339-0. 129
LITERATURA BALASSONE, F., FRANCO, D.: EMU fiscal rules: new answers to old questions? In: EUSEPI, G., SCHNEIDER, F. (eds.) Changing Institutions in the European Union: A Public Choice Perspective, Edward Elgar, Cheltenham UK 2004, s. 3–24. BALASSONE, F., FRANCO, D., GIORDANO, R.: Market-Induced Fiscal Discipline: Is There a Fall-back Solution for Rule Failure?. Banca d´Italia, Banca d´Italia Workshop held in Perugia,
April
2004,
Session
2:
Public
Debt
and
Fiscal
Rules.
http://www.bancaditalia.it/ricerca/statist/conv_svo/public_debt/publicdebt/session2
URL: (citace:
srpen, 1., 2006). BALASSONE, F., FRANCESE, M.: Cyclical asymmetry in fiscal policy, debt accumulation and the Treaty of Maastricht. Bank of Italy Working Paper No. 531, December 2004, 25 s., URL: http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/altrepub;internal&action=_framecontent.action&Tar get=_self (citace: srpen, 1., 2006). BALDWIN, R., WYPLOSZ, CH.: Economics of European Integration. McGraw Hill Education, Berkshire UK & New York, USA 2004, 458 s. ISBN 0-077-103947. BALLABRIGA, F., MARTINEZ-MONGAY, C.: Has EMU shifted Policy? DG ECFIN, Economic Papers No. 166, February 2002, 52 s. BALLABRIGA, F., MARTINEZ-MONGAY, C.: Sustainability of EU public finances. DG ECFIN, Brussels, Economic Paper No. 225, April 2005, 30 s., ISBN 92-894-8864-6. BARNHILL, T. M. JR., KOPITS, G. F.: Assessing Fiscal Sustainability Under Uncertainty. IMF, Washington, Working Paper No. 79, 2003, 33 s. BARRELL, R., DAVIS, E. P.: Policy design and macroeconomic stability in Europe. National Institute Economic Review, vol., January 2005, No. 191, s. 94–105, ISSN 00279501. BARRO, R. J.: Are Government Bonds Net Wealth?. Journal of Political Economy, vol. 82, November – December 1974, No. 6, s. 1095–1117, ISSN 0022-3808. BARRO, R.: On the Determnination of the Public Debt. The Journal of Political Economy, vol. 87, October 1979, No. 5, s. 940–971, ISSN 0022-3808. BASTABLE, C. F.: Veřejné finance. Politicka knihovan: sbírka spisů polticických, právních, národohospodářských a sociálních. Řada II, kniha 7, Orbis, Praha 1927, 752 s.
130
LITERATURA BAYOUMI, T., GOLDSTEIN, M., WOGLOM, G.: Do Credit Markets Discipline Sovereign Borrowers? Evidence from the U.S. States. Journal of Money, Credit and Banking, vol. 27, November 1995, No. 4, s. 1046–1059, ISSN 0022-2879. BEETSMA, R. M. W. J., DEBRUN, X.: Implementing the Stability and Growth Pact. Enforcement and Procedural Flexibility. ECB, Frakfurt am Main, Working Paper No. 433, January 2005, 55 s., ISSN 1561-0810. BEGG, D., CANOVA, F., DE GRAUWE, P., FATÁS, A., LANE, P.: Surviving the slowndown: Monitoring the European Central Bank No. 4. CEPR, London, April 2002, 120 s. ISBN 1-898128-65-0. BERGMAN, M., GERLACH, S., JONUNG, L.: The rise and fall of the Scandinavian Currency Union 1873–1920. European Economic Review, 1993, No. 37, s. 507–517, ISSN . BERNHEIM, B. D.: Ricardian Equivalence: An Evalution of Theory and Evidence. In: FISCHER, S. (ed.): NBER Macroeconomical Annual 1987. NBER and the MIT Press, Masachusetts, 1987, s. 263-304. ISBN 0-262-56040-0. BERNHOLZ, P.: Indebtedness and deficits of the nations of the European Union. In: EUSEPI, G., SCHNEIDER, F. (eds.) Changing Institutions in the European Union: A Public Choice Perspective, Edward Elgar, Cheltenham UK 2004, s. 3–24. BLANCHARD, O., CHOURAQUI, J-C., HAGEMANN, R. P., SARTOR, N.: The Sustainability of Fiscal Policy: New Answers to An Old Question. OECD, Paris, OECD Economic
Studies
No.
15,
Autumn
1990,
36
s.,
URL:
http://www.oecd.org/dataoecd/50/21/34288870.pdf (citace: srpen, 5., 2006). BLANCHARD, O.: Macroeconomics. Upper Saddle River, USA, Prentice-Hall 2003, 583 s. ISBN 0-13110-3001-6. BLANCHARD, O. J., GIAVAZZI, F.: Current Account Deficits in the Euro Area: The End of the Feldstein-Horioka Puzzle?. Brookings Paper on Economic Activity, vol. 32, 2002, No. 2, s. 147–209, ISSN 0007-2303. BLANCHARD, O. J., GIAVAZZI, F.: Improving the SGP Through a Proper Accounting of Public Investment. CEPR, London, CEPR Discussion Paper No. 4220, February 2004, 19 s., ISN 0265-8003. BLAUGH, M.: Economic though in retrospect (5th edition). Cambridge, Cambridge University Press 1997, 725 s. ISBN 0-521-57153-7. 131
LITERATURA BOONSTRA, W.: The Stability and Growth Pact in Need of Reform. Intereconomics, vol. 40, January/February 2005, No. 1, s. 4–9, ISSN 0020-5346. BOTMAN, D., HONJO, K.: Options for Fiscal Consolidation in the United Kingdom. IMF, Washington, IMF Working Paper No. 89, March 2006, 22 s. BRANDNER, P., DIABOLEK, L., SCHUBERTH, H.: Structural Budget Deficits and Sustainanbility of Fiscal Positions in the European Union. Österreichische Nationalbank, Wien,
Working
Paper
No.
26,
February
1998,
60
s.,
URL:
http://www.oenb.co.at/workpaper/pubwork.htm (citace: květen, 5., 2006). BRENDER, A., DRAZEN, A.: Political implications of fiscal performance in OECD countries.
Wokshop
of
Banca
ďItalia,
Perugia,
March
2006,
URL:
http://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/altrepub;internal&action=_framecontent.action&Tar get=_self (citace: srpen, 10., 2006). BRIOTII, M. G.: Fiscal Adjustment Between 1991 and 2002: Stylised Facto and Policy Implications. ECB, Frankfurt am Main, Occasional paper No. 9, February 2004, 38 s., ISSN 1607-1484. BRIOTII, M. G.: Economic Reactions to Public Finance Consolidation: A Survey of the Literature. ECB, Frankfurt am Main, ECB Ocassional Paper No. 38, October 2005, 29 s., ISSN 1607-1484. BRUNILA, A., BUTI, M., IN´T VELD, J.: Fiscal Policy in Europe: how effective are automatic stabilisers? DG ECFIN, Brussels, Economic Paper No. 177, September 2002, URL: europa.eu.int/comm/economy_finance/publications/economic_papers/2002/ecp177en.pdf (citace: červen, 12., 2006). BUCHMÜLLER, P., MARTE, A.: Der Stabilitätspakt auf dem Prüfstand. Wirtschaftsdienst, 84. Jhg., April 2004, Nr. 4, s. 261-268, ISSN 0043-6275. BUITER, H.: How to reform stability and growth pact. Central Banking, vol. XIII, February 2003, No. 3, s. 49-58, ISSN 0960-6319. BUITER, H., SIBERT, A. C: How the Eurosystem´s Treatment of Collateral in its Open Market Operations Weakens Fiscal Discipline in the Eurozone (and what to do about it). NBER,
version
3
December
2005,
40
s.,
http://www.nber.org/~wbuiter/sov.pdf#search=%22Buiter%22 (citace: srpen, 1., 2006).
132
URL:
LITERATURA BUITER, H.: The ´Sense and Nonsense of Maastricht´ Revisited: What Have We Leart About Stabilization In EMU? CEPR, London, Working Paper No. 5405, December 2005, 40 s. , ISSN 0265-8003. BULÍŘ, A.: External and Fiscal Sustainability of the Czech Economy: A Quic Look Through the IMF´s Night-Vision Goggles. ČNB, Praha, CNB Internal Research and Policy Note No. 4, December 2004, 21 s. BUTI, M., MARTINEZ-MONGAY, C., SEKKAT, K., VAN DEN NORD, P.: Automatic Fiscal Stabilisers in EMU: A Conflict between Efficiency and Stabilisation? CESifo Economic Studies, vol. 49, 2003, No. 1, s. 123–140, ISSN 1610-241X. BUTI, M., EIJFFINGER, S. C. W., FRANCO, D.: Revisiting the Stability and Growth Pact: Grand Design or International Adjustment?. CEPR, Discussion Paper No. 3692, January 2003, 33 s., ISSN 0265-8003. BUTI, M., VAN DEN NOORD, P.: Fiscal Policy in EMU: Rules, discretion and political incentives. DG ECFIN, Economic Paper No. 206, July 2004, 43 s., ISSN 1725-3187, URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/2004/ecp210en.pdf (citace: červenec, 12., 2006). BUTI, M. PENCH,L. R.: Why Do Large Contries Flout the Stability Pact? And Chat Can Be Done About It? Journal of Common Market Studies, vol. 42, October 2004, No. 5, s. 1025– 1032, ISSN 0021-9886. BUTI, M., EIJFFINGER, S. C. W., FRANCO, D.: The Stability Pact Pains: A ForwardLooking Assessment of the Reform Debate. CEPR Discussion Paper No. 5216, September 2005, 30 s., ISSN 0265-8003. BUTI, M.: Will the new Stability and Growth Pact Succeeded? An Economic and Polical Perspective. DG ECFIN, Economic Paper, No. 241, January 2006, 25 s., ISSN 1725-3187. CABRAL, A. J.,: Main Aspect of the Working of the Stability and Growth Pact. In: BRUNILA, A., BUTI, M., FRANCO, D. (eds.): The Stability and Growth Pact – The Architecture of Fiscal Policy in EMU. Palgrave, Basinstoke, UK 2001, s.139–157. ISBN 0333-96145-5. CALMFORS, L.: Fiscal Policy to Stabilize the Domestic Economy in the EMU: What Can We Learn from Monetary Policy?. CESifo, Münich, CESifo Economic Studies, vol. 49, 2003, No. 3, s. 319–353, ISSN 1610-241X. 133
LITERATURA CALMFORS, L.: What Remains of the Stability and Growth Pact and What Next?. SIEPS, Stockholm, SIEPS Working Paper No. 8, November 2005, 118 s., ISSN 1651-8942, URL: http://www.sieps.se/_pdf/Publikationer/2005/20058.pdf (citace: srpen, 1., 2006). CANZONERY, M. B., DIBA, B.: Fiscal Constrains on Central Bank Independence and Price Stability. CEPR, London, Discussion Paper No. 1463, September 1996, 30 s. CANZONERY, M. B., CUMBY, R. E. DIBA, B. T.: Should the European Central Bank and the Federal Reserve Be Concerned about Fiscal Policy? In: Rethinking Stabilization Policy, The Federal Bank of Kansas City Symposium, Jackson Hole, August 2002, s. 333–389. CAPET, S.: The Efficiency of Fiscal Policies: a Survey of the Literature. CEPII, September 2004,
CEPII
Working
Paper,
No.
2004
–
11.
URL:
http://www.cepii.fr/anglaisgraph/workpap/pdf/2004/wp04-11.pdf (citace: duben, 19., 2006). CASELLA, A.: Tradable Deficit Permits. In: BRUNILA, A., BUTI, M., FRANCO, D. (eds.): Stability and Growth Pact – The Architecture of Fiscal Policy in EMU. Palgrave, Basingstoke 2001, s. 394–413. ISBN0-333-96145-5. CHOWN, J.: A History of Monetary Unions. First edition. Routledge, London, 2003, 369 s. ISBN 0-415-27737-X. CHUNG, J., ATKINS, R.: ECB sends powerful signal on debt. Financial Times, Thursday, November 10, 2005, No. 35 917, s. 4, ISSN 0307-1766. CODOGNO, L, FAVERO, C., MISSALE, A.: Yield spreads on EMU government bonds. Economic Policy, vol. 18, October 2003, issue 37, s. 502–532, ISSN 0266-4658. COEURÉ, B., PISANI-FERRY, J.: Fiscal Policy in EMU: Towards a Sustainability and Growth Pact? Oxford Review of Economic Policy, vol. 21, Winter 2005, No. 4, s. 598–617, ISSN 0266-903X. ČSÚ: Evropský systém účtů. ČSÚ, Praha, květen 2000, 457 s. ISBN 80-7223-266-5. DABÁN, T., DETRAGIACHE, E., DI BELLA, G., MILESI-FERRETTI, G. M., SYMANSKY, S.: Rules-Based Fiscal Policy in France, Germany, Italy and Spain. IMF, Washington, Occasional Paper No. 225, 2003, 44 s. ISBN 1-58906-216-7. DB: Auszüge aus Presseartikeln. Deutsche Bundesbank, různá čísla, 2002–2006, ISSN 00050598.
134
LITERATURA DB: European policy decisions of May 1 to 3, 1998 pave the way for launching of the euro on January 1, 1999. Deutsche Bundesbank, Frankfurt am Main, Monthly Report, vol. 50, May 1998, No. 5, s. 17–21, ISSN 0012-0006. DE BONIS, V., PALADINI, R.: Fiscal Adjustment in Europe and Ricardian Equivalence. Banca Nazionale del Lavoro Quarterly Review, vol. 51, September 1998, No. 2001, s. 247– 272, ISSN 005-4607. DE COS, P. H., ORTEGA, E.: Fiscal policy analysis. In: Banco de Espaňa: The analysis of the Spanish economy: data, instruments and procedures. Banco de Espaňa, Servico de Estudios of Banco de Espaňa, Madrid, 2006, s. 223–249, ISBN 84-7793-830-X. DE HAAN, J., BERGER, H., JANSEN, D-J.: The End of the Stability and Growth Pact? CESinfoWorking Paper No. 1093 (on-line), December 2003, 35 s (citace dne: červenec, 12., 2004). Přístup z internetu: http://www.cesifo.de/home. DE GRAUWE, P.: Europe´s instability Pact. Financial Times, No. 34 961, Thursday, July 22, 2002, s. 11, ISSN 0307-1766. DE GRAUWE, P.: The Pact Should Be Replaced and not Mourned. Finacial Times, Thursday November
27,
2003
(a),
ISSN
0307-1766.
URL:
http://www.econ.kuleuven.ac.be/ew/academic/intecon/degrauwe/ (citace: srpen, 2., 2006). DE GRAUWE, P.: Economics of Monetary Union (5th edition). Oxford University Press, UK, Oxford 2003 (b), 258 s. ISBN 0-19-925651-9. DEROOSE, S., LANGEDIJK, S.: Improving the Stability and Growth Pact: the Commission´s three pillar approach. DG ECFIN Ocassional Paper, No. 15, March 2005, 28 s., ISSN 1725-3209. DOMAR, E. D.: The ´Burden of the Debt´ and National Income. American Economic Review, vol. 34, December 1944, No. 4, s. 798–827, ISSN 0002-8282. DVOŘÁK, P.: Finanční krize jako globální problém a možnosti jejího vzniku v ČR. Národohospodářský ústav Josefa Hlávky, č. 2, 2004, 158 s. ISBN 80-86729-09-5. EC: One Market, One Money. An evaluation of the potential benefits and costs of forming an economic and monetary union. DG ECFIN, Brussels, European Economy No. 44, October 1990, 347 s. ISSN 0379-0991.
135
LITERATURA EC: Public Finances in EMU – 2000. DG ECFIN, Brussels, European Economy, No. 3, 2000, 279 s. ISSN 1026-6232. EC: Public Finances in EMU – 2001. DG ECFIN, Brussels, European Economy, No. 3, 2001, 317 s. ISBN 92-894-1281-X. EC: Public Finances in EMU – 2002. DG ECFIN, Brussels, European Economy, No. 3, 2002 (a), 379 s. ISBN 0379-0991. EC: Public Finances in EMU – 2003. DG ECFIN, Brussels, European Economy, No. 3, 2003 (a), 399 s. ISBN 0379-0991. EC: Public Finances in EMU – 2004. DG ECFIN, Brussels, European Economy, No. 3, 2004 (a), 289 s. ISBN 0379-0991. EC: Strengthening economic governance and clarifying the implementation of the Stability and Growth Pact. EC, Brussels, COM(2004) 581 final, 3. 9. 2004 (b). EC: Towards economic and monetary union (EMU). A chronology of major decisions, recommendations or declarations in this field. DG ECFIN, Occasional Paper, No. 13, February 2005 (a), 123 s., ISSN 1725-3209. EC: Presidency Conclusions. European Council, Brussels, 22 and 23 March 2005. URL: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/84335.pdf (2005b) EC: Council Regulation (EC) No 1056/2005 of 27 June 2005 amending Regulation (EC) No 1467/97 on speeding up and claryfying the implementation of the excessive deficit procedure. EC, Lucemburg, Official Journal of the European Union L 174/5, 27 June 2005 (2005c). EC: Public Finances in EMU – 2005. DG ECFIN, European Economy, No. 3, 2005 (d), 422 s. ISBN 0379-0991. EC: Interinstitucional agreement of 6 May 1999 between the European Parliament, the Counxcil and the Commission on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure (1999/C
172/01).
European
Commission,
Brussels,
1999,
URL:
www.europa.eu.int/comm/budget/pdf/financialfrwk/aii1999/ai_ien.pdf (12. 2. 2006). EC: Allocation of 2001 EU operating expenditure by member state. European Commission, Brussels, 2002 (b), URL: www.europa.eu.int/comm/budget/pdf/agenda2000/report2001_en.pdf (12. 2. 2006).
136
LITERATURA EC: Allocation of 2002 EU operating expenditure by member state. European Commission, Brussels, 2003 (b), URL: www.europa.eu.int/comm/budget/pdf/agenda2000/allocrep_en2002.pdf (12. 2. 2006). EC: Public Finances in EMU – 2006 (prelimitary draft). DG ECFIN, European Economy, No. 3, 2006
(a),
335
s.
URL:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee306_en.pdf (citace: srpen, 7., 2006). EC: Cyclical Adjustmen of Budget Balances. DG ECFIN, Spring 2006 (b), 95 s., URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/indicators/general_government_data/2006/cabb_spring2006 en.pdf (citace: srpen, 1., 2006). EC: General Government Data. Part I: Tables by Country. DG ECFIN, Spring 2006 (c), 123 s., URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/indicators/general_government_data/2006/ggd01_052006en .pdf (citace: červenec, 10., 2006). EC: Smlouva o Evropské unii. Databáze právních dokumentů EU EUR-Lex, 2006(d), URL: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/en/treaties/index.htm (citace: červenec, 28., 2006). EC: Statistical Annex of European Economy. DG ECFIN, Brussels, Spring 2006, 215 s. (e) URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/statannex0106_en.pd f (citrace: červenec, 30., 2006). EC: General Government Data. Part II: Tables by Series. DG ECFIN, Spring 2006 (f), 157 s., URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/indicators/general_government_data/2006/ggd02_052006en .pdf (citace: srpen, 1., 2006). ECB: Statistics. Long-term interest rate for convergence assessment purposes. ECB, Frankfurt am
Main,
2006,
URL:
http://www.ecb.int/stats/services/downloads/html/index.en.html
(citace: srpen, 1., 2006). EEAG: Report on the European Economy 2005. European Economic Advisory Group at CESifo, Munich, 2005, 116 stran, ISSN 1611-311X. EEAG: Report on the European Economy 2006. European Economic Advisory Group at CESifo, Munich, 2006, 120 stran, ISSN 1611-311X.
137
LITERATURA EICHENGREEN, B., WYPLOSZ, CH.: The Stability Pact: more than a miror nuisance? Economic Policy, vol. 13, April 1998, No. 26, s. 67–113, ISSN 0266-4658. EICHENGREEN, B.: Institutions for Fiscal Stability. Institute for European Studies, Working Paper
PEIF,
14,
Revised
October
2003,
43
s.,
URL:
http://ies.berkeley.edu/pubs/workingpapers/PEIF-14-Fiscal_Stability.pdf (citace: červen: 30., 2006). EIJFFINGER, S. C. W.: Reform of the Stability and Growth Pact: Evaluating the European Commission´s Communication of September 2004. Intereconomics, vol. 40, January/February 2005, No. 1, s. 10–14, ISSN 0020-5346. ENDERLEIN, H., LINDNER, J., CALVO-GONZALES, O. C., RITTER, R.: The EU Budget: How Much Scope fo Institutional Reform? ECB, Frankfurt am Main, ECB Occasional Paper No. 27, Apríl 2005, 31 s., ISSN 1607-1484. EPC: The Impact of Aging Populations on Public Finances: Overview of Analysis Carried Out at EU Level and Proposals for a Future Work Programme. Report of the Economic Policy Committee Working Group on Aging Populations. EPC and DG ECFIN, Brussels, October 2003,
74
s.,
URL:
http://ec.europa.eu/economy_finance/epc/documents/2003/pensionmaster_en.pdf
(citace:
červen, 30., 2006). EPC: The Impact of Aging on Public Expenditure: Proejctions for the EU25 Member States on Pensions, Health Care, Long Term Care, Education and Unemployment Transfers (2004– 2050). EPC and DG ECFIN, Brussels, European Economy, Special Report No. 1, 2006, 207 s.,
URL:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/eesp106en.pdf (citace: červenec, 30., 2006). ERBENOVÁ, M.: Měření rozpočtových deficitů In: Seminář ČSE č. 4 – Pasti a výzvy fiskální politiky, říjen 1998. Čihák, M. (ed.). Praha, ČSE, 1998, (on-line), s. 3-14, URL: http//:www.cse.cz/seminare/index.html (citace: červen, 2., 2006). EUROSTAT:
Structural
indicators.
EUROSTAT,
Luxemburg
2006
(a),
URL:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1090,30070682,1090_30298591&_dad= portal&_schema=PORTAL .
138
LITERATURA EUROSTAT. Changes to National Accounts in 2005. Luxemburg: EUROSTAT, 2005? URL: http://europa.eu.int/estatref/info/sdds/en/na/na_changes2005.pdf (citace: červen, 15., 2006b). EUROSTAT:
EU
Excessive
Procedure
Deficit.
(Metodology.)
http://europa.eu.int/estatref/info/sdds/en/strind/ecobac_index.htm (citace: červen, 30., 2006c). FAINI, R.: Fiscal policy and interest rates in Europe. Economic Policy, vol. 21, June 2006, No. 47, s. 445-489, ISSN 0266-4658. FATÁS, A., MIHOV, I.: On Constraining Fiscal Policy Discretion in EMU. Oxford Review of Economic Policy, vol. 19, Spring 2003 (a), issue 1, s. 112–131, ISSN 0266-903X. FATÁS, A., MIHOV, I.: The Case for Restricting Fiscal Policy Descretion. Quarterly Journal of Economics, vol. 118, November 2003 (b), issue 4, s. 1419–1447, ISSN 0033-5533. FATÁS, A., HALLETT, A. H., SIBERT, A., STRAUCH, R., VON HAGEN, J.: Stability and Growth in Europe: Towards a Better Pact. (Monitoring European Integration 13). CEPR, London, 2003 , 89 s. ISBN 1 898128 77 4. FELDSTEIN, M.: The Euro and the Stability Pact. NBER, Massachusetts, NBER Working Paper No. 11249, March 2005, 9 s. FITOUSSI, J.-P., CREEL, J.: How to Reform the European Central Bank. Centre for European
Reform,
London,
October
2002,
68
s.
ISBN
1-901229-34-3.
URL:
http://www.cer.org.uk/pdf/p343_ecb.pdf (citace: červen, 30., 2006). FLORES, E., GIUDICE, G., TURRINI, A.: The framework for fiscal policy in EMU: What after five years of experince?. DG ECFIN, Working Paper No. 223, March 2005, 24 s., URL: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/2005/ecp223en.pdf (citace: červenec, 21., 2006). FRAIT, J.: Mezinárodní peněžní teorie. Skripta VŠB-TU Ostrava, 1999, 196 s., ISBN 807078-395-8. FRIEDMEN, M.: A Monetary and Fiscal Framework for Economic Stability. American Economic Review, vol. 38, June 1948, No. 3, s. 245–264, ISSN 0002-8282. GALÍ, J., PEROTTI, R.: Fiscal policy and monetary integration. Economic Policy: A European Forum, vol. 18, October 2003, No. 37, s. 533-572, ISSN 0266-4658. Gordon, R. J.: Macroeconomics. 8th edition, Addison-Wesley, 2000, 602 s. ISBN 0-32105229-3. 139
LITERATURA GROS, D., THYGESSEN, N. (1998): European Monetary Integration: from the European Monetary Systém to Economic and Monetary Union. Addison Wesley Longman Ltd., UK, 2.nd edition, 1998. Počet stran xiv+574, ISBN 0 582 – 32015 – 1. GROS, D.: Stability Pact for Public Debt. CEPS, Brussels , CEPS Brief No. 30, January 2003, 6 s., URL. http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1003 (citace: červen, 25., 2006). GIAVAZZI, F. T., JAPPELLI, T., PAGANO, M., BENDETTI, M.: Searching for nonmonotonic effects of fiscal policy: New evidence. NBER, NBER Working Paper No. 11593, 2005, 23 s. GUICHARD, S., LEIBFRITZ, W.: The Fiscal challenge in Portugal. OECD, Paris, Economic Department
Working
Paper
No.
4879,
June
2006,
http://www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/linkto/ECO-WKP(2006)17
30 (citace:
s.,
URL:
srpen,
1.,
2006). GIUDICE, G., TURRINI, A., IN´T VELD, J.: Ecan fiscal consolidatons be expansionary in the EU? Ex-post evidence and ex-ante analysis. DG ECFIN, Brussels, Economic paper No. 195, December 2003, 31 s. ISSN 1725-3187. GIUDICE, G., TURRINI, A., IN´T VELD, J.: Non-Keynesian Fiscal Consolidation in the EU? Ex Post Evidence and Ex Ante Analysis. CEPR, London, CEPR Discussion Paper No. 4388, May 2004, 39 s., ISSN 0265-8003. GREENE, W. H. Econometric analysis (5th. edition). Upper Saddle River: Prentice Hall, 2003, 1090 s. ISBN 0-13-066189-9. HÁJEK, M., BEZDĚK, V.: Odhad potencionálního produktu a produkční mezery v ČR. [ČNB Working Paper Series – Sekce měnová]. ČR, ČNB, 2000, VP č. 26, 53 s. HÁJEK, M., BEZDĚK, V.: Odhad potenciálního produktu a produkční mezery v ČR. Politická ekonomie, IL, 2001, č. 4, s. 473-491, ISSN 0032-3233. HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K.: Veřejné finance. 2. vydání. EUROLEX BOHEMIA, Praha, 2004, 355 s. ISBN 80-86432-88-2. HARTMANN, P., STRAETMANS, S., DE VRIES, C. G.: Fundamentals and Point Currency Crises. CEPR, London, CEPR Discussion Paper No. 4338, March 2004, 17 s., ISSN 02658003.
140
LITERATURA HARTWIG, J.: On misusing National Accounts data for governance purposes. KOF ETH Zurich,
Working
Paper
No.
101,
March
2005,
23
s.
URL:
http://www.kof.ethz.ch/pdf/wp_101.pdf (citace: červenec, 28., 2006). HAUNER, D., KUMAR, M. S.: Fiscal Policy and Ineterst Rates: How Sustainable Is The „New Ekonomy“? IMF, IMF Working Paper No. 112, May 2006, 32 s. HAUSNER, K-H.: Der neue Stabilitäts- und Wachstumspakt und die deutsche Statsverschuldung. Wirtschaftsdienst, April 2005, 85. Jhg., Nr. 4, s. 238–243, ISSN 00436275. HAUSNER, K-H.: Der EU-Haushaltskompromiss vor dem Hintergrund der Geminsamen Agrarpolitik. Wirtschaftsdienst, März 2006, 86. Jhg., Nr. 3, s. 180–184, ISSN 0043-6275. HEDVÁBNÝ, P., SCHNEIDER, O., ZÁPAL, J.: A Fiscal Rule That Has Teeth: A Suggestion for a ´Fiscal Sustainability Council´ Underpinned by the Financial Markets. IES FSV UK, Praha,
Working
Paper
No.
79,
2005,
25
s.,
URL:
http://ies.fsv.cuni.cz/storage/work/665_wp_79_schneiderzapalhedbavny.pdf (citace: srpen, 10., 2006). HEIJMAN, W. J. M.: The Need for a European Fiscal Policy. Intereconomics, vol. 41, March/April 2006, No. 2, s. 100–103, ISSN 0020-5346. HEINEMANN, F., WINSCHEL, V.: Public Deficts and Borrowing Costs: The Missing Half of Market Discipline. ZEW, Mannheim, March 2001, 22 s., URL: ftp://ftp.zew.de/pub/zewdocs/dp/dp0116.pdf (citece: červenec, 30., 2006). HEISE, A.:European Economic Governance – Wirtschaftspolitik jenseits der Nationalstaaten. Wirtschaftsdienst, April 2005, 85. Jhg., Nr. 4, s. 230–237, ISSN 0043-6275. HELLER, P. S., HAUNER, D.: Characterizing the Expenditure Uncertainties of Industrial Countries in the 21st Century. IMF, IMF Working Paper No. 91, 2005, 34 s. HEPPKE-FALK, K., HÜFNER, F.: Expected budget deficits and interest rate swap spreads – Evidence for France, Germany and Italy. Deutsche Bundesbank, Frankfurt am Main, Series 1: Studie sof the Economic Research Centre, Discussion Paper No. 40, 2004, 31 s., ISBN 386558-035-1. HM: The Stability and Growth Pact: A Discussion Paper. HM Treasury, London, Discussion paper No. 276, March 2004, 43 s., ISBN 1-84532-003-4, URL: Přístup z internetu:
141
LITERATURA http://www.hm-treasury.gov.uk/media//C436A/stability_pact_276.pdf (citace: červenec, 11., 2006). HODSON, D., MAHER, I.: Soft law and sanctions: economic policy co-ordination and reform of the Stability and Growth Pact. Journal of European Public Policy, Vol. 11, October 2004, No. 5, s. 798-813, ISSN 1350-1763. HORNA, M.: Měnová politika se zvláštním zřetelem k středoevropským poměrům měnovým. Knihovna Sborníku věd právních a státních, sv. 21, Praha 1945, 438 stran. HRONOVÁ, S., HINDLS, R.: Národní účetnictví: koncept a analýzy, 1. vydání, Praha, C. H. Beck 2000, 258 s. ISBN 80-7179-235-7. HRONOVÁ, S., HINDLS, R.: Národní účty z pohledu uživatele. Statistika, 40, 2003, č. 3, s. 47-49, ISSN 0322-788x. FRIEDMAN, M.: Essays in positive economics. University of Chicago Press, Chicago 1953, 328 s. ISBN 0-226-26403-3. FOREMAN-PECK, J.: Lesson from Italian Monetary Union. Österreichische Nationalbank, Vienna, 2006, Working Paper, No. 113, 36 s. IMF: Goverment Finance Statistics Manual, 2 edition. International Monetary Fund Statistic Department, Washington 2001, 199 s. ISBN 1-58906-61-X. IMF: Supplement to the 2002 Government Finance Statistics Yearbook. IMF, Washington 2002, 75 s. ISBN 1-58906-186-1. IMF: World Economic Outlook (Public Debt in Emerging Markets). IMF, Washington, September 2003, 254 s. ISBN 1-58906-283-3. IMF: World Economic Outlook. The Global Demographic Transition. IMF, Washington, September 2004, 275 s. ISBN 1-58906-408-9. INMAN, R. P.: Do Balanced Budget Rules Work? U.S. Experience and Possible Lessons for the EMU. NBER, Cambridge, NBER Working Paper No. 5838, 35 s. JÍLEK, J., JÍLKOVÁ, B.: Schodky veřejných rozpočtů a změny jmění sektoru vládních institucí. Politická ekonomie, XLVIII, 2000, č. 5, s. 698-701, ISSN 0032-3233. JOHNUNG, L., LARCH, M.: Improving Fiscal Policy in the EU: the Case for Independent Forecasts. EC, Economic Papers, No. 210, July 2004, 26 s., ISSN 1725-3187, URL:
142
LITERATURA http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/2004/ecp210en.pdf (citace: červenec, 12., 2006). JOHNUNG. L., HAGBERG, T.: How costly was the crisis of the 1990s? A comparative analysis of the deepest crises in Finland and Sweden over the last 130 years. DG ECFIN, Economic
Paper
No.
224,
March
2005,
38
s.,
ISBN
92-894-8863-8,
URL:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/2005/ecp224en.pdf (citace: červen: 5., 2006). JOVANOVICH, M. N.: The Economics of European Integration. Limits and Prospects. Edward Elgar Publishing, Cheltenham UK & Northampton, MA, USA 2005, 918 stran, ISBN 1-84542-377-1. KAYAALP, O.: The national element in the development of fiscal theory (1st. ed.). Palgrave Macmillan, Houndmills (UK) 2004, . ISBN . KENEN, P. B.: The Theory of Optimum Currency Areas: An Eclectic View. In: MUNDELL, R. A., SWOBODA, A. K. (eds.): Monetary Problems of the International Economy. The University of Chicago Press, 1969, s. 41-60, ISBN 226-55065-6. KEYNES, J. M.: The General Theory of Employment Interest and Money. Macmillan, London 1936, 403 s. KIRSANOVA, T., STEHN, S. J., VINES, D.: The Interactions Between Fiscal Policy and Monetary Policy. Oxford Review of Economic Policy, vol. 21, Winter 2005, No. 4, s. 532– 564, ISSN 0266-903X.. KNIGHT, B., LEVINSON, A.: Rainy Day Funds and State Government Savings. National Tax Journal, vol. LII, September 1999, No. 3, s. 459–472, ISSN 0028-0283. KOEN, V., VAN DEN NOORD, P.: Fiscal Gimmickry in Europe: One-off Measures and Creative Accounting. OECD Working Paper No. 4, February 2005, 36 s. KOPITS, G., SYMANSKY, S.: Fiscal Policy Rules. IMF, Washington, 1998, Occasional Paper No. 162, 43 s., ISBN 1-55775-704-6. KONRAD, A.: Budgetdefizite und Finanzierungsüberschüsse. Wirtschaftsdienst, 86. Jhg., Januar 2006, Nr. 1, s. 47–52, ISSN 0043-6275. KÖNIG, P., LACINA, L. et al.: Rozpočet a jiné politiky Evropské unie (1. vydání). C. H. Beck, Praha 2005. Počet stran 374, ISBN 80-7179-846-0.
143
LITERATURA KREIDL, V. Jak lépe monitorovat veřejné rozpočty. Politická ekonomie, XLVIII, 2000, č. 2, s. 155-158, ISSN 0032-3233. KRUGMAN, P.: Is Fiscal Policy Poised for a Comeback?. Oxford Review of Economic Policy, vol. 21, Winter 2005, No. 4, s. 515–523, ISSN 0266-903X. KYDLAND, F. E., PRESCOTT, E.: Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans. Journal of Political Economy, vol. 85, June 1977, No. 3, s. 473–491, ISSN 0022-3808. KYDLAND, F. E.: Rules versus discretion. In: EATWELL, J., NEWMAN, P., MILGATE, M. (eds.): The new Palgrave dictionary on money and finance, vol. 3: N-Z, 1992, s. 379–381, ISBN 1-56159-041-X. LEITH, C., WREN-LEWIS, S.: Fiscal Stabilization Policy and Fiscal Institutions. Oxford Review of Economic Policy, vol. 21, Winter 2005, No. 4, s. 584–597, ISSN 0266-903X. MACHÁČEK, M., KOTLÁN, V.: EMU a asymetrické šoky: přehled fungování mechanizmů adaptace a zajišťování. Finance a úvěr, r. 51, 2001, č. 10, s. 514-527, ISSN 0015-1920. MANASSE, P., ROUBINI, N.: Rules of Thumb and Fiscal Policy, IMF, Washington, IMF Working Paper No. 42, March 2005, s. 33. MANASSE, P.: Deficit Limits, Budget Rules, and Fiscal Policy. IMF, Washington, IMF Working Paper No. 120, June 2005, s. 19. MANASSE, P.: Procyclical Fiscal Policy: Shocks, Rules, and Institutions – A View From MARS. IMF, Washington, IMF Working Paper, January 2006, No. 27, 39 s. MARSHALL, A.: Principles of Economics: an introductory volume (8.th edition). Philadelphia, Porcupine Press, 1920, 731 s. ISBN 0-3330-4489-4. MF
ČR:
Metodologické
poznámky,
říjen
2003,
(on-line),
5
stran,
URL:
http://www.mfcr.cz/index.php?r=33 (citace dne: červenec, 31., 2006). MF ČR: Příloha k makroeknomické predikce České republiky. MF ČR, Praha, říjen 2003 (b), (on-line), 5 stran, URL: http://www.mfcr.cz/index.php?r=33 (citace dne: červenec, 31., 2006). MF ČR: Makroekonomická predikce České republiky. MF ČR, Praha, červenec 2006, 57 stran, URL: http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/hs.xsl/makro_pre_26761.html (citace: červenec, 31., 2006).
144
LITERATURA MCCALLUM, B. NELSON, E.:Monetary and Fiscal Theoreis of the Price Level: The Irreconcilable Differences. Oxford Review of Economic Policy, vol. 21, Winter 2005, No. 4, s. 565–583, ISSN 0266-903X. MICHEL, P., VON THADDEN, L., VIDAL, J-P.: Debt Stabilizing Fiscal Rules. ECB, Frankfurt am Main, ECB Working Paper NO. 576, January 2006, 53 s. MILESI-FERRETTI, G. M., MORIYAMA, K.: Fiscal Adjustment in EU Countries: A Balance Sheet Approach. IMF, IMF Working Paper No. 143, August 2004, 25 s. MILESI-FERRETTI, G. M.: Good, bad or ugly? On the effects of fiscal rules with creative accounting. Journal of Public Economics, vol. 88, Janurary 2004, issues 1-2, s. 377-394, ISSN 0047-2727. MILESI-FERRETTI, G. M., MORIYAMA, K.: Fiscal Adjustment in EU Countries: A Balance Sheet Approach. Banca d´Italy workshop, Session 1: Assessing Public Liabilities, Perugia,
Apríl
2004,
s.
71-95,
URL:
http://www.bancaditalia.it/ricerca/statist/conv_svo/public_debt/publicdebt/session1;internal& action=lastLevel.action&Parameter=pubblicazioni (citace: červenec, 25., 2006). MINFORD, P.: Time inconsistency in monetary policy. In: EATWELL, J., NEWMAN, P., MILGATE, M. (eds.): The new Palgrave dictionary on money and finance, vol. 3: N-Z, 1992, s. 662–664, ISBN 1-56159-041-X. MONGELLII, F. P.: What is European Economic and Monetary Union Telling us About the Properties of Optimum Currency Areas? Journal of Common Market Studies, vol. 43, 2005, No. 3, s. 607-635, ISSN 0021-9886. MUNDELL, R. A.: Theory of Optimum Currency Area. American Economic Review, September 1961, č. 4, s. 657–665, ISSN 0002-8282. OBSTFELD, M., PERI, G.: Regional non-adjustment and fiscal policy. Economic Policy, vol. 13, April 1998, No. 26, s. 207–259, ISSN 0266-4658. OECD: OECD Economic Outlook. OECD, Paris, Volume 2003/1, June 2003, No. 73, 256 s. ISSN 0474-5574. OECD: OECD Economic Outlook. (Special focus on: Fiscal Policy and Institutions. OECD, Paris, Volume 2003/1, December 2003 (b), No. 74, 249 s. ISBN 92-64-10582-4.
145
LITERATURA OECD: OECD Economic Outlook. OECD, Paris, Volume 2006/1, June 2006, No. 79, 226 s. ISBN 92-64-01837-9. ONDRUŠ, V.: Výpočet hrubého domácího produktu a jeho revize. Statistika, vol. 40, 2003, č. 3, s. 24-43, ISSN 0322-788x. ORBÁN, G., SZAPÁRY, G.: The Stability and Growth Pact form the Perspective of teh New Member States. William Davidson Institute, WDI Working Paper, Michigan July 2004, No. 709, 40 s. ISSN 15 855 600. ORPHANIDES, A., WILLIAMS, J. C.: The Decline of activist stabilisation policy: natural rate misperceptions, learning, and expectations. ECB, April 2004, ECB Working Paper, no. 337, 44 s., ISSN 1561-0810. PAULUS, P.: Discziplinierung steigender Staatschulden durch Brüssel, Frankfurt oder Basel I? Wirtschaftsdienst, Mai 2006, 86. Jhg., Nr. 5, s. 309–316, ISSN 0043-6275. PEROTTI, R.: Fiscal Policy in Good Times and Bad. The Quarterly Journal of Economics, vol. 114, November 1999, No. 4, s. 1399–1436, ISSN 0033-5533. PIGOU, A. C.: A study in public finances. 3rd edition. Macmillan, London 1962, 285 s. PLOJHAR, M.: Kompromisní ruka na našich daních. Hospodářské noviny, s. 8, pondělí (10. 4. 2006). POMERANTZ, O., WEALE, M.: Are we Saving Enough? The Macroeconomics of the Savings Gap. National Institute Economic Review, January 2005, No. 191, s. 79-93, ISSN 0027-9501. POTERBA, J. M.: NBER, Massachussetts, NBER Working Paper No. 5550, April 1996, 59 s. Perrotti, R.: Fiscal Policy in Good Time and Bad. Quarterly Journal of Economics, vol. 114, 1999, s. 1135–1146, ISSN 0033-5533. RANDZIO-PLATH, Ch.: Erneuerung oder Ende der Lissabon Strategie? Wirtschaftsdienst, 86. Jhg., July 2006, Nr. 7, s. 462–467, ISSN 0043-6275. RICCIUTI, R.: Assessing Ricardian equivalence. Journal of Economic Survey vol. 17, February 2003, No. 1, s. 55-78, ISSN 0950-0804. ROMER, P.: Advanced Macroeconomics. 3rd edition, McGraw-Hill/Irwin, Boston, 2006, 678 s. ISBN 0-07287-730-8.
146
LITERATURA SAPIR, A. et al.: An agenda for a growing Europe: the Sapir report (1st. edition). Oxford, Oxford Universtiy Press 2004, 220 s. ISBN 0-19-927149-6. SARGENT, T. J., WALLACE, N.: Some Unpleasant Monetarist Arithmetic. Quarterly Review of Federal Reserve Bank of Minneapolis. Vol. 5, Fall 1981, No. 3. URL: http://www.minneapolisfed.org/research/QR/QR531.pdf (citace: červen, 30., 2006). SEIDMAN, L. S., LEWIS, K. A.: A New Design for Automatic Fiscal Policy. International Finance, vol. 5, 2002, No. 2, s. 251–284, ISSN 1367-0271. SEIDMAN, L. S.: Automatic fiscal policies to combat recessions. Sharpe, Armonk 2003, 239 s. ISBN 0-7656-1110-4. SEILER, H-W.: Die Finazielle Vorausschau 2007–2013: Grundlage für eine handlungsfähige EU? Wirtschaftsdients, März 2006, Jhg. 86, Nr. 3, s. 175–1179, ISSN 0043-6275. SELL,
F.
L.:
Die
Stabilitätsprogramme
der
EU:
Anspruch
und
Wirklichkeit.
Wirtschaftsdienst, Mai 2004, 84. Jhg., No. 5, s. 331–340, ISSN 0043-6275. SCHELKLE, W.: Disciplining Device or Insurance Arrangement? Two Approaches to the Political Economy of EMU Policy Coordination. European Institute, LSE, UK, LSE European Institute
Working
Paper
No.
1,
December
2002,
49
s.
URL:
http://www.lse.ac.uk/collections/europeanInstitute/pdfs/EIworkingpaper2002-01.pdf
(citace:
červen, 25., 2006). SCHNEIDER, O., KREIDL, A.: Strukturální schodky veřejných rozpočtů v ČR. Finance a úvěr, r. 50, 2000, č. 3, s. 160-174, ISSN 0015-1920. SIEBERT, H.: The price of a common currency. Comment &Analysis. Financial Times, No. 34 978, Tuesday, August 6, 2002, s. 11, ISSN 0307-1766. ŠAROCH, P., ANDRLE, M., PAVELEK, P.: Rehabilitujeme fiskální makroekonomickou stabilizaci? Politická ekonomie, r. 51, 2003, č. 3, s. 373–390, ISSN 0015-3230. ŠNÝDR, V.: Vybrané problémy statistiky vládního deficitu. Statistika, 39, 2002, č. 10, s. 367374, ISSN 0322-788x. ŠREIN, Z.: Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. VŠE Praha, 2000, 369 s. ISBN 80-7079-946-3.
147
LITERATURA ŠREIN, Z.: Pakt stability a růstu – vymoženost nebo přítěž eurozóny? Diskusní seminář IEEP ze dne 22. 4. 2003, 10 s. URL: http://www.ieep.cz/seminare/ds0303.pdf (citace: květen, 10., 2006). STOKEY, N.: ´Rules versus Discretion´ after Twenty-Fiver Years. In: GERTLER, M., ROGOFF, K. (eds.): NBER Macroeconomic Annual 2002, Cambridge, MA, MIT Press 2002, s. 9–45, ISBN 0-262-07246-7. STARK, J.: Genesis of a Pact. In: BRUNILA, A., BUTI, M., FRANCO, D. (eds.): The Architecture of Fiscal Policy in EMU. Palgrave, UK, September 2001, s. 77-105, ISBN 0333-96145-5. STEINHERR, A.: Overview. In: STEINHERR, A. (ed.) 30 years of European monetary integration from Werner Plan to EMU. Longman Group Ltd., New York, USA, 1.st edition, 1994, s. 1-28, ISBN 0 582 24357 2. SVR: Zwanzig Punkte für Beschäftigung und Wachstum. 2002 Jahresgutachten 2002/03. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, MetzlerPoeschel
Stuttgart,
BRD,
Dezember
2002,
506
s.
ISBN
3-8246-0678-X.
http://www.sachverstaendigenrat.org (citace: červenec, 2., 2006). SVR: Staatsfinanzen konsolidieren – Steuersystem reformieren. Jahresgutachten 2003/04. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Statistisches Bundesamt,
Wiesbaden,
BRD,
Dezember
2003,
633
s.
ISBN
3-8246-0707-7.
http://www.sachverstaendigenrat.org (citace: červenec, 12., 2006). SVR: Erfolge im Ausland – Herausforderunge im Inland. Jahresgutachten 2004/05. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Statistisches Bundesamt,
Wiesbaden,
BRD,
Dezember
2004,
750
s.
ISBN
3-8246-0741-7.
http://www.sachverstaendigenrat.org (citace: červenec, 21., 2006). SVR: Die Chance nutzen – Reformen mutig voranbringen. Jahresgutachten 2005/06. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, BRD, Dezember 2005, 649 s. ISBN 3-8246-0767-0. URL: http://www.sachverstaendigenrat.org (citace: červenec, 23., 2006). TALVI, E., VÉGH, C. A.: Tax base variability and procyclical fiscal policy in developing countries. Journal of Deveopment Economics, October 2005, vol. 78, issue 1, s. 156–190, ISSN 0304-3878. 148
LITERATURA The Financial Times: German economics professors convinced ”orderly postponement” of euro essential. Comments and Discussion. Financial Times, Monday 9. February 1998, No. 34 563, ISSN 0307-1766. TURRÍNI, A.: Public investment and the EU fiscal framework. DG ECFIN, WOrking Paper N.
202,
May
2004,
49
s.,
ISSN
1725-3187,
URL:
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_papers/2004/ecp202en.pdf (citace: červen: 5., 2006). UNECE: Economic Survey of Europe. UN, New York and Geneva, 2001, No. 1, 269 s. ISBN 92-1-116780-9. URBAN, L.: Koordinace hospodářšké politky zemí EU a její meze. IES FSV UK, Praha, Working
Paper
No.
100,
2005,
25
s.,
URL:
http://ies.fsv.cuni.cz/storage/work/689_wp100_urban.pdf (citace: srpen, 1., 2006). VON HAGEN, J., HUGHES HALLETT, A., STRAUCH, R.: Budgetary Consolidation in EMU. DG ECFIN, Economic Paper No. 148, March 2001, 140 s. VON HAGEN, J., MUNDSCHENK, S.: Fiscal and Monetary Policy Coordination in EMU. Österreichische Nationalbank, Wien, Working Paper 70, August 2002, 27 s., URL: http://www.oenb.co.at/workpaper/pubwork.htm (citace: červen, 25., 2006). VON HAGEN, J.: More Growth for Stability: Reflecting on Fiscal Policy in Euroland. ZEI University of Bonn, June 2002, 24 s., URL: http://www.zei.de/zei_deutsch/f_search.html (citece: červen, 25., 2006). VON HAGEN, J., WOLF, G. B.: What Do Deficits Tell Us about Debt? Empirical Evidence on Creative Accounting with Fiscal Rules in the EU. Deutsche Bank Discussion Paper, Series 1: Studies of the Economic Research Centre, No. 38, 2004, 30 s. ISBN 3-86558-032-7. WEALE, M.: National Savings and the Stability and Growth Pact. Journal of Common Market Studies, vol. 42, October 2004, No. 5, s. 1033–1038, ISSN 0021-9886. WENTZEL, D.: Zur Begrentzung der Staatsverschuldung nach dem Scheitern des Stabilitätspaktes. Wirtschaftsdienst, September 2005, 85. Jhg., Nr. 9, s. 605–612, ISSN 00436275. WICKENS, T. M.: Government Finance Statistics Manual 2001 Companion Material (Classification of GFSM 1986 Data to the GFSM 2001 Framework), (on-line), 27 stran,
149
LITERATURA (citace:
červen,
24.,
2006).
Přístup
z internetu:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/pdf/class.pdf. WILLIAM, G. G., ORSZAG, P. R.: Economic Effects of Sustained Budget Deficits. National Tax Journal, Vol. LVI, September 2003, No. 3, s. 463–485, ISSN 0028-0283. Wren-Lewis, S.: The compatibilitybetween monetary and fiscal policies in EMU: a perspective from the Fiscal Theory of the Price Level. In: BUTI, M. (ed.): Monetary and Fiscal Policies in EMU. EC, Cambridge University Press, Cambridge, 2003, s. 65–87. ISBN 0-521-83215-2. WREN-LEWIS, S.: Changing the rules: Why we should not accede to EMU´s current fiscal regime. New Economy, vol. 10, June 2003, No. 2, s.73-78, ISSN 1070-3535. WOODFORD, M.: Price-level determinacy without control of a monetary aggregate. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, Vol. 43, December 1995, No. 2, s. 1–46, ISSN 0167-2231. WOODFORD, M.: Control of the public debt: A requirement for price stability?. NBER, Massachusetts, NBER Working Paper No. 5684, July 1996, 35 s. WYPLOSZ, CH.: Fiscal policy: Institutions versus rules. CEPR, London, CEPR Discussion Paper No. 3238, March 2002, 33 s., ISSN 0265-8003. WYPLOSZ, CH.: Fiscal Policy: Institutions versus Rules. National Institute Economic Review, January 2005, No. 191, s. 64-78, ISSN 0027-9501. WYPLOSZ, CH.: European Monetary Union: the dark sides of a major success. Economic Policy, vol. 21, April 2006, No. 46, s. 207-261, ISSN 0266-4658. ZAHRADNIK, B., JOHNSON, N.: State Rainy Day Funds: What to Do When it Rains?. Center on Budget and Policy Priorities, Washington, January 31, 2002, 10 s., URL: http://www.cbpp.org/1-31-02sfp2.pdf (citace: srpen, 1., 2006). ZÁPAL, J.: Judging the Sustainability of Czech Public Finances. IES FSV UK, Praha, Working
Paper
No.
73,
2005,
22
s.,
URL:
http://ies.fsv.cuni.cz/storage/work/623_wp_73_zapal.pdf (citace: červenec, 30., 2006). ŽĎÁREK, V.: Makroekonomická politika státu v průběhu transformace v ČR. Acta Oeconomica Pragensia, r. 13, 2005, č. 6, s. 226–243, ISSN 0572-3043.
150
LITERATURA ŽĎÁREK, V.: Teorie optimálních měnových oblastí (OCA): konfrontace teorie, reality a institucionálního zabezpečení. Diplomová práce FNH, VŠE, Praha, 2004, 234 s.
151
PŘÍLOHY
PŘÍLOHY PŘÍLOHA I – METODOLOGIE VYKAZOVÁNÍ SALDA VEŘEJNÝCH FINANCÍ V rámci této přílohy rozebereme hlavní používané metody vykazovaných deficitů vládních, resp. veřejných financí. Protože je tato problematika velmi obsáhlá a v řadě případů se zabývá detailními statistickými postupy pro zachycení jednotlivých operací, zaměříme se na hlavní problémy. Nejdříve však zmíníme velmi originální metodologický koncept. Specifický přístup pro analýzu činnosti vlády (státu) zvolili někteří ekonomové (viz např. Kreidl, 2000), ve snaze zabránit možným manipulacím s výsledkem veřejných rozpočtů (státního rozpočtu). Pokusili se totiž aplikovat obdobná pravidla na vládu a její hospodaření, jež jsou platná pro firemní sektor. Uvažují tedy hypotetickou (účetní) rozvahu vlády a v ní se pokoušejí zachytit jednotlivé souhrnné změny. Výsledkem je odhad čistého jmění vlády a jeho změny.170 V tomto přístupu se tudíž běžný deficit nerovná změně (poklesu) čistého jmění – to by platilo při kapitálových investicích v rozsahu opotřebení. Autor proto v této souvislosti argumentuje „zlatým pravidlem“ britské vlády o výši schodku nepřesahující celkový objem veřejných investic (ibid., s. 156). Jakkoliv je tento koncept zajímavý a inspirující, nelze pro jeho zhodnocení použít výstižnější slova, než že „… existují zdroje informací, kterými lze změny čistého jmění ze zmíněné hypotetické rozvahy nejen nahradit, nýbrž podstatně prohloubit a zpřesnit.“ (Jílek, Jílková, 2000, s. 698). I.1. PŘÍSTUP NA BÁZI NÁRODNÍHO ÚČETNICTVÍ (ESA 1995) Tento přístup je nejpropracovanější a nejkomplexnější, ale také nejnáročnější na získávání a zpracování údajů. Proto je jeho použití velmi limitováno úrovní národní statistické služby.171 Další komplikaci přináší doba nutná pro zpracování údajů. I při zrychleném postupu a využití řady metod odhadů, si zpracování vyžádá několik měsíců a v případě konečných výsledků i několik let (až tři roky).172 Pro operativní rozhodování je tudíž tento 170
Návrh výpočtu čistého jmění vlády (ČJV) v tomto pojetí (ibid., s. 157): ∆ (změna) ČJV = běžný přebytek (= běžné příjmy – běžné výdaje) – odpisy = oficiální výsledek rozpočtu + kapitálové výdaje – příjmy z privatizace – náhrada opotřebení kapitálu. Pokud by došlo k výstavbě infrastruktury (dálnice, most, …) ve výši 100 a běžné příjmy a výdaje by činily –100 a vzniklý deficit by se financoval půjčkou, změna ČJV by byla nulová (růst dluhu i růst aktiv). Oproti tomu privatizace znamená pokles aktiv vlády bez dodatečných příjmů a tudíž pokles ČJV. 171
V řadě zemí, jenž vykazují výsledky za vládní sektor, je množství požadované tímto systémem nesplnitelné. To byl ostatně jeden z důvodů vzniku GFS 1986; viz dále. 172
Výsledky jsou publikovány (praxe Eurostatu) jako předběžné (do 9 měsíců po skončení roku), semidefinitní (18 měsíců) a definitivní (30 měsíců) – ty mohou být k dispozici i až po třech letech, skutečné hodnoty (pokrač.)
152
PŘÍLOHY systém v řadě případů méně vhodný, o to vhodnější je pro podrobné a specializované analýzy či prognózy vývoje. Nové metody a postupy však umožňují zkracovat dobu nutnou pro zpracování údajů, tak se tento argument stává pomalu neudržitelným. Při zohlednění všech aspektů, jež nám dokonalejší informační systém může poskytnout, je dokonce již nyní příhodnější jej používat. (V případě čtvrtletních národních účtů (viz níže), jsou k dispozici první údaje za předchozí čtvrtletí již po 45 až 90 dnech, viz Ondruš, 2003). V rámci ESA 1995 jsou vymezeny základní institucionální sektory – sektor domácností, vlády, neziskových institucí, sektor finančních a nefinančních institucí. Sektory173 (což neplatí pouze pro sektor neziskových institucí) se dále člení do subsektorů, tedy v našem případě sektor vládních institucí (S. 13) do:174 5) ústřední vládní instituce (jednotky s celostátní kompetencí a financované z centrálního rozpočtu, tj. ministerstva, veřejné vysoké školy, příspěvkové organizace centrálně řízené (plnící 50% kriterium, viz níže), mimorozpočtové fondy, atd.), 6) místní vládní instituce (instituce s místní kompetencí, financované z místního rozpočtu, např. krajské, obecní úřady, příspěvkové organizace místně řízené, plnící 50% kriterium, viz níže), 7) fondy sociálního zabezpečení. Podmínkou zařazení jednotky do sektoru vládních institucí je splnění každé ze tří následujících podmínek: a) institucionální (právní subjektivita), b) veřejnost (kontrola a převážně financována vládou), c) netržní (prodej své produkce za ceny odlišné od tržních určené nabídkou a poptávkou, např. za poplatek. Navíc méně než 50 % výrobních nákladů je kryto z tržeb). Problematické (a tudíž i sporné) případy jsou zejména transformační instituce a různé státní fondy. Základní rysy národního účetnictví (ESA 1995) tvoří:175
•
existují účty toků176 (běžné účty, účty akumulace) a stavů (rozvahy jmění sektoru);
zveřejnění pro ČR a další souvislosti (hodnoty uvedeny stále jen v běžných cenách, přitom základem každé analýzy více období je právě vyloučení vlivu cen prostřednictví stálých cen), viz např. Hronová, Hindls (2003), s. 47. Pokusy o urychlení sestavení stále probíhají, jiná možnost je vytváření čtvrtletních národních účtů, viz níže. 173
Viz např. Hronová, Hindls (2000), s. 24 an.
174
Definice je obsažena v § 2.68 ESA 1995. Viz ČSÚ (2000).
175
Viz např. Hronová, Hindls (2000).
153
PŘÍLOHY
•
tzv. akruální princip177 (záznam v okamžiku tvorby, zániku, transformace ekonomické hodnoty, u pohledávek a závazků při jejich zvýšená, transformaci a zániku);
•
produkce zachycena v okamžiku vzniku a nikoliv až při platbě kupujícího;
•
prodej aktiv zaznamenán v době změny vlastníka a ne při okamžiku platby;
•
úrok náleží do období, kdy byl nárokován, i když nebyl uhrazen;
•
privatizační operace zaúčtovány u bezúplatné privatizace (vydaný kap. transfer, jde o zhoršením bilance sektoru), u privatizace úplatné (prodej majetku a změna finančních aktiv, bilance se nemění);
•
akcie a další aktiva (a operace s nimi) se zachycují na finančním účtu (resp. na účtech rozvah) – operace mění strukturu aktiv sektoru;
•
dluh je zachycen pro všechny instituce ve vládním sektoru (emitované CP, přijaté úvěry, ale bez závazků z obchodních úvěrů a záloh), v konsolidované podobě (tj. po vyloučení vzájemných transakcí); Jednotlivé účty jsou vyrovnány bilanční položkou, jež je spojnicí mezi jednotlivými účty,
konečný účet v návaznosti obsahuje celkové saldo – čisté úspory (běžné účty), resp. čisté půjčky/výpůjčky178 (účty akumulace; účet tvorby nefinančních aktiv a odpovídající položka na finančním účtu – možnost/potřeba financování). Lze tedy analyzovat příčiny vzniku potřeby/zdrojů financování sektoru (velký vliv na výši měla transformace ekonomiky a zejména privatizace, ale též vysoký podíl investic státu v rámci infrastrukturních staveb apod.; viz Hronová, Hindls, 2000) a z toho plynoucí vazby, ale též čisté jmění sektoru na příslušných účtech stavů jmění.179 Protože systém ESA 1995 je budován na obdobném metodologickém konceptu (akruální báze, …), je možno jej využít i pro analýzy vládního sektoru. Poskytované údaje jsou sice 176
Zde se dopouštíme zjednodušení, neboť v systému existují jak účty pohybu „fyzického“ (pohyb zboží a služeb) – účet výrobků a služeb, odvětvové účty a input-output tabulky, tak účty toků důchodů (které nás zde zajímají), jenž jsou zachycovány na běžných účtech a na účtech akumulace. 177
Tento princip (zásada) je základem většiny moderních účetních postupů, včetně Mezinárodních účetních zásad (IAS), je tudíž základem i pro metodologii národního účetnictví. 178
Takto pojaté saldo je základem pro výpočet limitu 3% hranice schodku rozpočtu ku HDP v rámci Paktu stability a růstu. 179
Výstupy ze systému – deficit, dluh vládních institucí (dle ESA 1995), je podkladem pro informování Evropské komise a dalších institucí (Eurostat, Ecofin). Slouží též pro navazující konvergenční (stabilizační) programy sestavované Komisí. Proto je oblast vládní finanční statistiky velmi podrobně upravena právními normami v EU, např. viz Šnýdr (2002), s. 367.
154
PŘÍLOHY částečně metodicky nesrovnatelné (vlivem odlišných definicí a zahrnutí položek, etc.), přesto je možno po úpravě s nimi pracovat jako s daty dle GFS 2001.180 GFS 1986 je stále používán kandidátskými státy i zeměmi EU pro vládní finance a údaje z ESA 1995 jsou spíše doplňková, i když po vzniku EMU jsou hlavními údaji, jež musí členské státy poskytovat pro hodnocení, založena na bázi ESA 1995. Jejich úprava je však poměrně složitá a zdlouhavá, časová zpoždění mezi výstupy z národních statistik a reálnou možností uskutečnit na základě dat analýzu rovněž významná. Proto probíhá diskuse mezi Eurostatem, Evropskou centrální bankou (ECB) a členy E(M)U týkající se úprav metod a postupů při vykazování sald národních rozpočtů, metodických postupů (např. účtování daní a sociálních příspěvků v národních účtech, tj. na akruální bázi. Nařízení Rady (blíže viz EUROSTAT, 2006) stanoví dvě metody: a) vybrané daně (sociální příspěvky) upravit koeficientem (vypočteným na základě empirických údajů) o částky, jenž se nikdy nevyberou nebo b) časové rozlišování skutečných toků plateb) Poměrně významný přínos pro zrychlení a zlepšení možností analýzy představují čtvrtletní národní účty. Nejen pro rozšíření možností analytických prací, zejména konjunkturní analýzy (díky
odlišnému 181
nezachycených).
pohledu
na
ekonomická
dění,
v běžných
statistických
údajích
Nově se v této oblasti prosazující tendence je sestavování čtvrtletních
národních účtů na bázi přímých dat (nikoliv jen nepřímých), a to v obdobném rozsahu, jako je tomu u ročních národních účtů – ale zejména zrychlení jejich sestavení, jenž umožní pružně reagovat na vývoj situace.182 Samotná konstrukce čtvrtletních národních účtů je více méně velmi náročná, když si uvědomíme nutný objem informací pro jejich sestavení (prakticky stejný jako u ročních účtů, ovšem nikoliv na základě úplných šetření, ale jen s výběrovými daty), problematiku vazeb (nejen vyrovnanost je důležitá) a nutnosti respektovat vyrovnanost mezi ročním a čtvrtletními účty (proto existují různé rozvrhové postupy a jejich upřesnění, resp. nutnost korekcí na základě ročních údajů). Původní koncept pro členy EMU (duben 2000) spočíval v sestavení zjednodušených čtvrtletních účtů na základě co největšího rozsahu přímých informací (viz Šnýdr, 2002). Mělo se tak stát již za první čtvrtletí roku 2002 (s odevzdáním ke konci druhého čtvrtletí). Současně 180
Blíže viz IMF (2001), Appendix 3, který srovnává jednotlivé položky v obou zmíněných systémech, včetně odlišností příslušných definic. 181
Blíže viz např. Hronová, Hindls (2000), s. 162 an.
182
Obsáhlý článek věnující se této problematice je obsažen v publikaci Statistika č. 3 z roku 2003; viz Ondruš (2003).
155
PŘÍLOHY tímto datem začalo tzv. přechodné období do 30. 3. 2005, kdy bylo možno pro sestavení používat nejlepší odhady. Rok 2005 je zároveň rokem, kdy mělo dojít k plné srovnatelnosti čtvrtletních národních účtů s ročními za všechny sektory dle ESA 1995 (stále přetrvávají drobné problémy, jež by však během roku 2006 měly být odstraněny). Tato zásada bude platná i pro nové členy EU.183 Lhůty pro publikování jednotlivých údajů jsou již příznivé – tzv. bleskové (flash) odhady HDP již za 30 (45) dní od konce období, komplexní podoba národních účtů (i vládní finanční statistika) do 90 dnů po skončení období, viz Onduš (2003), v současné době jsou lhůty dále upravovány. Podstatnou změnou bude i publikování šiřších údajů o veřejném sektoru na čtvrtletní bázi (téměř shodné množství informací jako je tomu v případě ročních účtů), která má napomoci při průběžné kontrole hospodaření veřejných financí a umožnit včasnou reakci příslušné autority na nepříznivý vývoj. Protože odlišnosti v případě zachycení salda vládního sektoru (čisté půjčky / výpůjčky) a vykazování veřejného dluhu jsou poměrně detailní metodologickou záležitostí, vzhledem k charakteru této práce odkazujeme na příslušné metodické předpisy EUROSTATu (viz EUROSTAT, 2006c). I.2. PŘÍSTUP DLE VLÁDNÍ FINANČNÍ STATISTIKY (IMF – GFS) Druhý přístup je založen na metodice IMF, jedná se o vládní finanční statistiku (Government Financial Statistics – GFS). Ta má v současné době již dvě formy. Původní verze byla založena na pokladních tocích (tzv. cash verze) – GFS 1986, nová metodika již respektuje systém ESA 1995 (snaha o přiblížení se metodice národního účetnictví), byť ne vždy jsou oba koncepty metodicky a významově zcela shodně – GFS 2001. Začneme stručným přiblížením původní verze a poté se již zaměříme na její modernizované pojetí.184 Základem je rozdělení jednotlivých institucí do částí, jenž tvoří vládní (veřejné) finance. Situace je podobně problematická jako je tomu v případě národního účetnictví, v řadě případů ale složitější související někdy se „značnou nechutí“ příslušnou instituci zahrnout od vymezení, a tudíž její hospodaření vykazovat v celku. I.2.1 Metodologie IMF GFS 1986
Tento statistický systém vycházel ze snahy IMF o standardizované monitorování systému hospodaření vlád (zejména kterým byly v rámci pomoci IMF poskytnuty půjčky či procházely 183
Bude tedy nutné doplnit stávající rozsah statistických šetření o čtvrtletní údaje pokrývající všechny instituce v rámci sektoru vládních institucí; blíže viz Šnýdr (2002), s. 371, tabulka č. 2. 184
Stručný přehled rozdílů mezi GFS 1986 a GFS 2001 viz např. IMF (2001), s. 3, resp. ibid., Appendix 1.
156
PŘÍLOHY tzv. stabilizačním programem). Protože se tento systém začal požívat z velké části i pro málo vyspělé (rozvojové) země, systém byl postaven na pokladních (hotovostních) operacích s tím, že transakce se zachytily v okamžiku inkasa (příjem) či platby (výdaj). To plně vyhovovalo, neboť pro řadu zemí tak nevznikla povinnost přijímat nový systém a z toho plynoucí technické, organizační a další obtíže. Důležitým základem pro hospodaření v rámci tohoto systému jsou tzv. rozpočtová pravidla, na jejichž základě probíhá inkaso příjmů (jejich případné přerozdělování), výdajové operace mezi jednotlivými částmi systému. Dále též kontrola hospodaření, poskytování informací pro sestavení rozpočtů a jejich schvalování. Systém se vyznačuje:185 a)
imputované toky se nezaznamenávaly (například imputované nájemné v případě domácností);
b)
v systémy je pouze jeden účet, rozdělený do dvou částí;
c)
hotovostní operace vyústily v deficit či přebytek v prvé část účtu (součástí byly půjčky snížené o splátky, plynoucí z vládních politik – půjčky na rozvojové projekty, privatizace, operace s dluhy – převzetí, zrušení, atd.);
d)
prvá část účtu byla financována operacemi z druhé části účtu (s opačným znaménkem, dle deficitu či přebytku), a to jak ze strany pasiv (dluhy, úvěry), tak také aktiv (vč. půjček pro řízení likvidity).
e)
účet musel být pro analýzu vládní fiskální pozice v ekonomice sestaven v konsolidované podobě (tj. po vyloučení vnitřních finančních vazeb složek státu);
f)
vykazovaný dluh v nominální hodnotě ke konci roku, byl hrubý konsolidovaný, většinou jen za ústřední (centrální) vládu. Dluh mohl obsahovat nejen úvěry a další dluhové nástroje, ale též ostatní závazky (obchodní úvěry apod.).
Statistický systém vyhovoval analýzám fiskální politiky, protože poskytuje informace institucionálních jednotkách na úrovni jednotlivých vlád, avšak díky svým výše uvedeným rysům přestával odpovídat požadavkům, jenž si vyžadovaly více a podrobnějších informací. Tím, že systém pracoval na pokladní bázi podceňoval řadu transakcí, které v daném roce nebyly spojeny s pohyby hotovosti, ale měly se odehrát v následujícím období; s určitým zpožděním pouze kopíroval vývoj v ekonomice, a to v případech analýzy závažných 185
Viz Jílek, Jílková (2000).
157
PŘÍLOHY celospolečenských jevů a tendencí není dostačující. Proto se později řada států spíše soustředí na dopracování systému národních účtů a pro vládní statistiku využívající metodologii GFS 1986, na méně náročný způsob spočívající v převedení údajů ze staré verze do nové pomocí přechodových můstků; např. viz Wickens (2002). I.2.2 Metodologie IMF GFS 2001
Nedostatky předešlého konceptu a rozpoj statistických metod a postupů (mj. i v podobě nového systému národního účetnictví SNA 1993, resp. ESA 1995, jenž bylo (a stále ještě je) postupně implemenováno jednotlivými státy, ale též rostoucí nároky na dostatek (rozsah, strukturu a dostupnost) relevantních informací potřebných pro rozhodování příslušných autorit, byly podnětem pro vytvoření nového systému – GFS 2001. Rozdíly obou statistik vládního sektoru – GFS 1986 a GFS 2001 – lze charakterizovat několika body (viz IMF (2001), Appendix 1):
•
definování na základě institucionálních jednotek (srovnatelné s ESA 1995); dříve převažovalo funkční pojetí, tedy záznamy všech jednotek plnící úlohu vlády (transakce relevantní z hlediska funkcí uskutečňovaných vládou)186;
•
základem je akruální báze; dříve peněžní (pokladniční) báze;187
•
ocenění v tržních cenách,188 existuje rovněž ustanovení pro záznam nominální hodnoty závazku v podobě mimobilanční položky (memorandum item); dříve závazky oceněny ve výši splatné vládou při úhradě dluhu (často odlišné od nominální hodnoty, resp. běžné tržní ceny);
•
sestavení úplné bilance (aktiva finanční nefinanční, závazky, čisté jmění); dříve jen hodnotu některých závazků;
186
Transakce neplnící úlohu fiskální politiky nebyly zaznamenány, tj. transakce ve vztahu k měnovým autoritám a ostatním depozitním společnostem. Nadnárodní instituce a jejich transakce nejsou v GFS 2001 zaznamenávány, i když plní úlohy vlády na příslušném území a existují vzájemné transakce (jsou považovány za součást sektoru nerezidentů). GFS 1986 naopak tyto transakce zachycoval. 187
Důležitost akruálního principu lze dokumentovat například u bezkuponových dluhopisů (zero-coupon bonds), které vytváří úrokové náklady průběžně od data emitování, ale splaceny jsou až době své dospělosti. Při delší době do splatnosti (a i při poměrně nízkém úrokovém výnosu) je akumulovaná částka poměrně výrazná. 188
Úvěry jsou většinou zachycovány v nominální hodnotě, protože nejsou obchodovány, a tudíž tržní hodnotu nemají.
158
PŘÍLOHY
•
komplexní záznamy transakcí a dalších toků189 (integrace toků a stavů)190, umožňuje zpětné srovnání počáteční a koncové rozvahy; dříve možno vysledovat jen s dodatečnými informacemi;
•
různé bilanční položky, každá s vlastním významem; dříve soustředění se jen na celkový přebytek/deficit;
•
příjmy191 a výdaje192 s bilanční položkou (hrubá) čistá provozní bilance; dříve hotovostní transakce v nefinančních aktivech byly zaznamenávány jako kapitálové příjmy a výdaje s dopadem na celkový přebytek/deficit;
•
všechny transakce (včetně pořízení, úbytků finančních aktiv) – bilanční položka (čisté půjčky/výpůjčky); dříve čisté přírůstky finančních aktiv (pro účely politik) byly považovány za půjčky mínus splátky vystupující jako výdaje při odvozování celkového přebytku/deficit. (Bližší pohled na rozdílné způsoby vazeb, viz schéma v Příloze A.)
Vymezení vládního sektoru a jeho vazby jsou obsaženy v kapitole druhé IMF (2001). Samotné institucionální sektory jsou definovány shodně s SNA 1993193. Institucionální jednotka – základ vymezení je definována v části 2.11, s. 8: a) vlastnická a dispoziční práva s majetkem, který jí patří, b) samostatné rozhodování, účast v ekonomických aktivitách, v nich působí na vlastní právní a účetní odpovědnost, c) schopnost zadlužit se pro vlastní prospěch, přebírat závazky současné i budoucí, vstupovat do kontraktů, d) existují účty (bilance) sestavované v dané jednotce, nebo lze z ekonomického i právního pojetí takové účty vytvořit. 189
Rozlišují se hrubé a čisté toky, prodej a náklady na něj jsou na hrubé bázi. GFS 1986 zachycoval výsledek dle hodnoty prodeje po odečtu nákladů na něj – kladná hodnota = příjem, záporná = výdaj. 190
Tedy koncový stav rozvahové položky (St,i) může být odvozen z počáteční rozvahové položky (St-1,i) a toků týkajících se položky během období (F∆t,i), tj. St,i = St-1,i + F∆t,i. 191
Příjem = přírůstek čistého jmění plynoucí z transakce, včetně grantů, ale nikoliv výnosu z prodeje nefinančních aktiv. Přístup GFS 1986 – všechny splatné příjmy mimo grantů (tj. včetně zisků); viz IMF (2001), bod H. 192
Náklad (expense) = úbytek čistého jmění plynoucí z transakce. Pořízení nefinančních aktiv neovlivní čisté jmění (účetní náklad, využívaný při druhovém členění náladů, ale není nutně spojena s výdajovou transakcí, tj. pohybem peněz). GFS 1986 (expenditure) – splatné úhrady včetně pořízení nefinančních aktiv (účelový pohled na členění nákladů); ibid., s. 157-158. 193
Podrobné porovnání GFS 2001 a SNA 1993 je v IMF (2001), Appendix 3.
159
PŘÍLOHY Vládní instituce jsou podrobně specifikovány (IMF, 2001). Protože těmto (čtyřem) kritériím řada vládních jednotek nevyhovuje (např. nemají vlastní dispoziční právo k majetku, právní subjektivitu, apod.), je nutno takové jednotky spojit do jediné institucionální jednotky. Za jednu jednotku je považováno například několik detašovaných pracovišť ministerstev (tzv. dekoncentrátů) apod. Dělba vládního sektoru (general government sector) do částí pro různé potřeby je možná, proto jsou v GFS tři možné úrovně vlád: centrální, stát, provincie, region, a místní (je-li více úrovní, tak včleněny do tří). Organizace podléhající více vládním úrovním – jež převládá v ovládání, financování. Obdobně fondy sociálního zabezpečení – buď zcela zvláštní subsektor, nebo podle tří úrovní vlády, dle okolností. (viz IMF (2001). Vládní sektor je chápán jako všechny rezidentské vládní institucionální jednotky a všechny rezidentské neziskové instituce, které jsou řízeny a převážně financovány vládou. Důležitá součást, jenž může být zahrnuta do statistiky vládního sektoru, je veřejný sektor (viz IMF (2001). Jeho včlenění je odůvodněno především skutečností, že vytvoření rozvahy vládního sektoru zachycující čisté jmění a jeho změny, jsou ovlivněny hospodařením institucí, jenž patří do veřejného sektoru. Těchto jednotek napojených na všechny vládní úrovně mohou být velké počty, a proto jejich evidence a začlenění, umožní lépe pochopit a vysvětlit změny čistého jmění vlády, ale též dalších aspektů jejího hospodaření, včetně udržitelnosti apod. Statistika veřejných subjektů může být založena na jejich rozdělení (seskupení) do subsektorů apod., například v následující podobě (viz IMF (2001), s. 15): (i) nefinanční veřejné subjekty (všechny rezidentské nefinanční společnosti kontrolované vládním sektorem), (ii) neměnové (nonmonetary) finanční veřejné společnosti (mimo centrální banky a veřejných depozitní společnosti – různého druhu: finanční společnosti, quasikorporace, tržní neziskové společnosti, jejichž činnost spočívá ve finančním zprostředkování a disponují závazky ve formě depozit, finančních instrumentů, které jsou blízkými substituty depozit), (iii) veřejné měnové společnosti (jiné než centrální banka) a (iv) centrální banka samotná v jakékoliv podobě a obdobné instituce uskutečňující aktivity centrální banky (viz schéma v Příloze B). To nám umožňuje vytvořit z vládního sektoru (a jeho subsektorů) a veřejných společností dělených (viz výše): 1) nefinanční veřejný sektor (vládní sektor a nefinanční veřejné společnosti), 2) neměnový veřejný sektor (nefinanční veřejné společnosti, neměnové veřejné společnosti a vládní sektor), 160
PŘÍLOHY 3) centrální vládní veřejný sektor (subsektor centrální vláda a veřejné společnosti kontrolované centrální vládou). V úvodním souhrnu jsme uvedli, že GFS 2001 zahrnuje dva základní stavební kameny přehledy o transakcích a rozvahy. Transakce sledujeme v rámci dvou přehledů (IMF (2001), s. 35 an.): I)
přehled vládních transakcí (transakce uskutečněné vládním sektorem za určené
období). Můžeme odděleně sledovat transakce s vlivem na čisté jmění a na nefinanční aktiva. (Samozřejmě můžeme sestavit i přehled o zdrojích užití hotovosti, a to jako rozdíl částek vytvořených a spotřebovaných (čistá změna vládní peněžní pozice): a) v běžných operacích, b) v transakcích s nefinančními aktivy a c) transakce týkající se finančních aktiv a závazků, jiné něž hotovostní (viz IMF [2001], s. 42). Rozdíl představují položky, jenž jsou vypořádány v hotovosti v budoucnu např. zálohy, předplatné, apod. a transakce, které ze své povahy nejsou pohybem peněz např. odpisy.) II)
přehled ostatních transakcí (změny čistého jmění jinak než vládními
transakcemi). A to buď změnami v objemu aktiv (závazků), nebo změnami jejich hodnoty (např. zisky/ztráty z držby) v důsledku pohybu všeobecné cenové hladiny či relativních cen. V GFS 2001 rozeznáváme dva druhy transakcí – 1) transakce s vlivem na čisté jmění (příjmy a výdaje), 2) transakce vztahující se k nefinančním aktivům. Transakce nás informují o vlivu fiskální politiky vlády na čisté jmění sektoru. Pokud by byly příjmy výrazně nižší, než jsou výdaje (velká eroze čistého jmění), fiskální politika by byla dlouhodobě neudržitelná. Ad 1) Mezi příjmy patří (zvyšují čisté jmění): daňové a nedaňové příjmy, příspěvky na sociální zabezpečení, dary, ostatní příjmy. Výdaje194 (snižují čisté jmění): náhrady zaměstnancům, výdaje na zboží a služby, majetkové výdaje, úroky, dotace, granty, sociální dávky, ostatní výdaje. Ad 2) Transakce představující čisté pořízení nefinančních aktiv: a) vyráběná aktiva (fixní aktiva, zásoby, cennosti, b) nevyrobená aktiva (hmotná a nehmotná). Bilanční položky jsou (viz IMF (2001), s. 158 an.):195 194
Můžeme klasifikovat funkčně (založeno na členění dle OECD) nebo ekonomicky, obě pojetí jsou v GFS obsažena. 195
Hlavní termíny z oblasti fiskální politiky jsou vymezeny v IMF (2001), Box č. 4.1.
161
PŘÍLOHY a)
hrubá provozní bilance:196 rozdíl příjmů a výdajů, pro transakce ovlivňující čisté jmění, resp. čistá provozní bilance – hrubá provozní bilance po odečtu opotřebení kapitálu;197
b)
čisté půjčky výpůjčky:198 rozdíl čisté provozní bilance a čistého pořízení nefinančních aktiv. Jde tedy o rozdíl provozní bilance (úspor) a investic (čisté pořízení nefinančních aktiv) vládního sektoru. Tato položka vypovídá o skutečném hospodaření vládního sektoru (čerpání, poskytování zdrojů ostatních sektorů v národním hospodářství).
Rozvahy jsou druhým stavebním kamenem v rámci GFS 2001. Sestavovány jsou na počátku a konci období. Jejich obsah tvoří: (i) nefinanční aktiva, (ii) finanční aktiva (domácí, zahraniční, měnové zlato a SDR), (iii) závazky (domácí, zahraniční) a (iv) čisté jmění (rozdíl mezi aktivy a závazky). Stále ale přetrvává poměrně značná skepse k provedení změn a uplatnění nové metodologie pro vládní statistiku. Mimo již zmíněných problémů, bude jednou z příčin též ta skutečnost, že transparentní údaje mohou představovat nepříjemnou pravdu pro politiky a jejich krátký horizont rozhodování. Kdo by chtěl vědět, jak se dnešní populistické opatření promítne do hospodaření za pár let, když v současném systému se věc ošetří maximálně poznámkou či upozorněním. Jiný možný důvod (podnět) představuje fakt, že na základě jiného metodického postupu není vývoj vládních (veřejných) financí ani zdaleka tak příznivý v řadě již na počátku 90. let, a to zejména z důvodů velkého rozsahu privatizace a s tím spojených toků, které se ale odráží na účtech vládního sektoru.
196
V pojetí ESA 1995 odpovídá bilanční položce úspory na účtu užití disponibilního (upraveného disponibilního) důchodu pro vládní sektor. 197
Vzhledem k obecným problémům týkajících se oceňování majetku v netržních podmínkách a tedy i k možnostem výpočtu amortizace majetku, je vhodnější použití bilance hrubé. 198
V pojetí ESA 1995 šlo o účet tvorby nefinančních aktiv a jeho bilanční položku. Tato saldo by mohlo být vzhledem ke své konstrukci chápáno i ve smyslu maastrichtského konvergenčního kritéria pro členy EU.
162
PŘÍLOHY Obrázek 30 Vazba GFS 1986 a GFS 2001 GFS 1986
Celkové příjmy a granty
GFS 2001 Mimo prodejů fixních aktiv, majetkových podílů, pozemků, nehmotných aktiv
Příjmy
Prodej fixních aktiv, majetkových podílů, pozemků, nehomotných aktiv
Běžné výdaje a kapitálové transfery Celkové výdaje (expenditure)
Výdaje (expense) Pořízení fixních aktiv, majetkových podílů, půdy a nehmotných aktiv Cisté pořízení nefinančních aktiv
Půjčky mínus splátky
Čisté pořízení finančních aktiv Celková změna peněz, depozit a dluhových CP držených pro likvidní účely Čistý přírůstek závazků
Financování
Celkové čisté výpůjčky Pramen: Wickens [2002], diagram 1, s. 3; vlastní úprava;
163
PŘÍLOHY Obrázek 31 Vládní a veřejný sektor
Veřejný sektor
Vládní sektor
Centrální vládní subsektor Regionální (státní, provinční) vládní subsektor
Místní vládní subsektor
Veřejné společnosti
Finanční veřejné společnosti
Nefinanční veřejné společnosti
Měnové veřejné společnosti (vč. centrální banky)
Neměnové finanční veřejné společnosti
Pramen: OECD [2001], obrázek 2.2, s. 15; vlastní úprava;
PŘÍLOHA II – FISKÁLNÍ ARITMETIKA Základní rovnice dluhu je dána (současné období značíme t , viz EC, 2005; Bulíř, 2004):
Dt = (1 + it ) ⋅ Dt −1 + ω ⋅ δ ⋅ (1 + it ) ⋅ Dt −1 − PDt + ODt ,
(II.1)
kde Dt – je výše veřejného dluhu; it – nominální úroková míra, ω – depreciace domácí měny (přímý záznam), δ – podíl zahraničního dluhu na celkovém dluhu, PDt – primární saldo, ODt ostatní dluh (včetně privatizačních dluhu, převzetí závazků státem etc.). Dále můžeme uvedený vztah (II.1) upravit a rozepsat do podoby zachycující změny dluhu v relaci k HDP v čase:
164
PŘÍLOHY d t − d t −1 =
(1 − π t ) ⋅ (1 + it ) d (1 + π t ) ⋅ (1 + it ) t −1
(I )
−
gt d (1 + π t ) ⋅ (1 + it ) t −1
(II )
+
ω ⋅ δ ⋅ (1 + it ) d (1 + π t ) ⋅ (1 + it ) t −1
(II.2)
(III )
(1 + g t ,tr ) ⎡ (1 + g t , pe ) ⎤ pet −1 + −⎢ trt −1 ⎥ (1 + π t ) ⋅ (1 + g t ) ⎦ ⎣ (1 + π t ) ⋅ (1 + it ) + od t
(IV ) (V )
kde první člen (I) vyjadřuje vliv reálné úrokové míry, druhý (II) vliv růstu reálného HDP, třetí (III) pohyb směnného kurzu, čtvrtý (IV) odráží stav primárního salda a pátý (V) představuje působení ostatního dluhu. Malá písmena znamenají relativní veličiny (vztažené k HDP), d , pe, tr , od – dluh, primární výdaje, celkové příjmy, ostatní dluh, π t – tempo růstu deflátoru HDP, g t – tempo růstu reálného HDP, g pe − g tr – je rozdíl mezi tempem růstu primárních výdajů a celkových příjmů. Další dekompozice je založena na rozložení změny dluhu v čase t na jednotlivé dílčí činitele, které jej ovlivnily. Postupné a podrobné odvození je možné nalézt v Bulíř (2004), Appendix.
165
PŘÍLOHY PŘÍLOHA III – BLOKOVÉ SCHÉMA PROCEDURY EDP Doporučení podle 104 (7) dva termíny: jeden pro opatření (4 měsíce) druhý pro výsledky (v zásadě t+2) OPATŘENÍ hodnocení opatření podle 10 (1), první krok (kdy? po vypršení termínu)
nic
akce
104 (8) přijetí poznámky podle
hodnocení podle 10 (2) opatření ke korekci deficitu
neimplementováno / nedostatečné
efektivní / dostatečné
upozornění daná podle 104 (9) pro nutná opatření a žádost o zprávy; dva termíny – jeden pro opatření, druhý pro výsledky (pokud nestanoveno podle 104 (7) nebo revidováno?) VÝSLEDKY OPATŘENÍ
hodnocení podle 10 (3) aktuálních údajů (kdy? březen t+3 nebo později, jestliže termín změněn podle 104 (9))
hodnocení opatření ke korekci deficitu podle 10 (2)
žádná akce / neimplementováno / nedostatečné
nadměrný deficit nekorigován
nadměrný deficit korigován
104 (9) (jestliže nebylo dosud učiněno) nebo 104 (11)
zrušení rozhodnutí podle 104 (12) podle 104 (6) až (9) a (11)
efektivní / dostatečné
104 (11) sankce (i.e. depozitum)
Pozn.: rok t se vztahuje k roku vzniku nadměrného deficitu, 104 (X) – článek Smlouvy, 10 (X) – článek Nařízení EC č. 1467/97. Pramen: EC (2004a), s. 64, vlastní úprava.
166
PŘÍLOHY PŘÍLOHA III – PŘEHLED HLAVNÍCH ZMĚN V PAKTU STABILITY A RŮSTU 1. změny v preventivních opatřeních Střednědobý cíl (MTO)
Pakt I
Pakt II
Všechny členské státy (MS) mají střednědobý rozpočtový cíl „close to balance or surplus“;
•
Přizpůsobovací cesta k dosažení MTO
Žádná specifická opatření;
Včasná hospodářsko politická doporučení
Včasná varování jsou přijata / adresována Evropskou radou na základě doporučení Komise;
Strukturální reformy
Žádná specifická opatření;
2. Změny v nápravných opatřeních Příprava zprávy podle článku 104 (3)
Vážný ekonomický pokles
Žádný závazek pro Komisi připravit zprávu, jestliže deficit převýší 3 %;
Vážný ekonomický pokles v případě, že roční pokles reálného HDP je nejméně 2 % pro přípravu zprávy podle článku 104 (3) Komisí a pro rozhodnutí podle článku 104
167
Národně specifická diferenciace MTO podle výše veřejného dluhu a tempa růstu potenciálního produktu; • MTO pro eurozónu a země v mechanismu ERM II jsou stanoveny mezi -1 % HDP a vyrovnaným nebo přebytkových rozpočtem (cyklicky očištěný po vyloučení jednorázových a mimořádných opatření); • Implicitní závazky jsou zohledněny v pozdější fázi, když odchylky je možné dohodnout s Evropskou radou; • MS přijímají aktivní kroky k dosažení MTO; • Roční minimální přizpůsobení pro eurozónu a MS v ERM II je 0,5 % HDP; • Vyšší úsilí v „dobrých časech“; • „dobrý čas“ je definován jako období, kdy produkt převyšuje potenciální produkt, při zohlednění daňových elasticit; Navíc Komise může vydat přímo „včasnou hospodářskou radu“, aby podpořila MS držet se přizpůsobovací cesty. (Nahrazení včasným varováním v souladu s Ústavou, bude-li přijata.) Reformy jsou zohledněny při určování přizpůsobovací cesty k MTO a mohou být odchylky od ní za následujících podmínek: • Jen důležité reformy (přímý / nepřímý dopad na udržitelnost); • Bezpečná rezerva k 3 % referenční hodnotě je zajištěna; • Deficit se vrátí k MTO v rámci programového období; • Podrobné informace obsahuje stabilizační / konvergenční program; Zvláštní pozornost je věnována systémové penzijní reforma.
•
Komise bude vždy připravovat zprávu v případech, kdy je deficit nad 3 %; • Report bude zkoumat, zda se aplikují výjimky podle článku 104 (2); • Bude se zohledňovat, zda deficit převýšil vládní investiční výdaje a všechny ostatní relevantní faktory; Ekonomický pokles může být považován za „vážný“ v případech negativních temp růstu nebo akumulované ztráty produktu během prodlouženého období velmi nízkého tempa
PŘÍLOHY
Ostatní relevantní faktory (ORF)
(6) Evropskou radou, jestliže pozorování v případě uvažovaných členských zemí ukazuje, že pokles je výjimečný ve světle neočekávanosti poklesu a akumulované ztrátě výstupu s ohledem na minulý vývoj. Členská země se nenachází ve vážném ekonomickém poklesu, pokud je růst nad 0,75 %; Žádná specifická definice ORF a jejich role v proceduře EDP;
Systémová penzijní reforma
Žádné specifické opatření;
Zvýšená pozornost ohledně dluhu a udržitelnosti
Žádné specifické opatření;
Rozšíření termínů pro efektivní akce a opatření
Minimální
Žádné specifické opatření;
168
růstu vzhledem k potenciálnímu produktu;
•
Zpráva Komise podle článku 104 (3) zohlední: – Vývoj střednědobé ekonomické pozice (růst potenciálního produktu, cyklická situace, implementace politik); – Vývoj střednědobé rozpočtové pozice (veřejné investice, kvalita veřejných financí, jakož i fiskální konsolidace v dobrých časech, dluhová udržitelnosti); – Ostatní faktory, které podle názoru MS jsou relevantní pro hodnocení deficitu nad referenční hodnotou; • ORF budou uvažovány v krocích podle článku 104 (4 až 6), jestliže převis nad referenční hodnotou je dočasný a deficit je blízký referenční hodnotě. Deficit nad 3 %, který není blízký referenční hodnotě, ani dočasný, bude považován za nadměrný; • Jestliže Rada rozhodne o existenci nadměrného deficitu, ORF budou zohledněny v následných procedurálních krocích článku 104 (mimo 104 (12), tj. Zrušení a při rozhodovaná I opakování fází EDP); • jsou posuzovány jako ORF, za striktních podmínek také při zrušení; • uvažované čisté náklady reformy budou regresivní po dobu pěti let, kdy MS zavede tuto reformu (nebo pět let po roce 2004); • dluhové kritérium a především koncept dluhového poměru „úspěšně se snižující a blížící se uspokojivým tempem k referenční hodnotě“ bude aplikován v kvalitativním pohledu; • Rada formuje doporučení týkající se dluhové dynamiky ve svém stanovisku k stabilizačním a konvergenčním programům. • Termíny jsou prodlouženy: pro rozhodnutí podle článku 104 (6) – z tří na 4 měsíce po notifikaci; • Pro přijetí efektivních akcí sledujících článek 104 (7) – ze čtyř na šest měsíců; • Pro pohyb podle článku 104 (9) – z jednoho na dva měsíce; • Pro přijetí opatření následujících po zprávě podle článku 104 (9) – ze dvou na čtyři měsíce; Zemím s nadměrným deficitem je
PŘÍLOHY fiskální úsilí Počáteční termín pro korekci nadměrného deficitu Opakování fází procedury EDP
Nadměrný deficit má být korigován v roce následujícím jeho identifikaci, jestliže neexistují „speciální okolnosti“; Nepředvídáno;
předepsáno, aby usilovaly o minimální fiskální úsilí ve výši 0,5 % HDP jako měřítka; Pravidla zůstávají; možné rozšíření o jeden rok založené na ORF a na podmínce, že je aplikováno minimální fiskální úsilí; Termíny pro korekci nadměrného deficitu mohou být prodlouženy, pokud • Účinná opatření jsou aplikována MS v souladu s počátečním doporučením nebo zprávou a • Neočekávané nepříznivé ekonomické události s významnými nepříznivými rozpočtovými efekty se vyskytnou během období korekce.
Pramen: EC (2005d), s. 85-86, vlastní úprava.
169
