VYBRANÉ PROCESUÁLNÍ ASPEKTY SPRÁVNÍHO (PŘESTUPKOVÉHO) PRÁVA V OPTICE UPLATŇOVÁNÍ PRINCIPŮ DOBRÉ SPRÁVY

Mgr. et Bc. Josef KŘÍHA odborný asistent, tajemník Katedry právních oborů a bezpečnostních studií Vysoké školy evropských a regionálních studií, o.p.s. České Budějovice

VYBRANÉ PROCESUÁLNÍ ASPEKTY SPRÁVNÍHO (PŘESTUPKOVÉHO) PRÁVA V OPTICE UPLATŇOVÁNÍ PRINCIPŮ „DOBRÉ SPRÁVY“ Applying the principles of "good governance" in optics applications controversial and potentially corruption aspects in administrative law Úvod Samotným naplňováním principů „dobré správy“ můžeme v obecné poloze rozumět abstraktně vyjádřené požadavky, které si kladou za cíl především zajistit řádné fungování veřejné správy v podmínkách a prostředí České republiky. Ve snaze detekovat existenci účinného legitimního rámce naznačeného fenoménu nelze nepřehlédnout existenci premisivní reflexe „evropského správního práva“, které mimo jiné uvozuje užší „de lege lata“ analytický a syntetizující postih veřejnoprávního prostředí České republiky. Shora naznačený fenomén „dobré správy“ není v národní účinné právní úpravě však jakkoliv pregnantně precizován. Z veřejnoprávního pohledu se jedná o právně neurčitý pojem, který je implementován v jednotlivých ustanoveních příslušných účinných zvláštních právních předpisů a to např.  ad.A) v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).  ad.B) v zákoně č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o VOP“) S ohledem k výše uvedenému poukazu je však na místě opětovně připomenout, že zákonodárce je ve shora uvedeném taxativním výčtu dílčích právních předpisů jakkoliv explicitně nedefinuje a ani nemá ambici se o jakékoliv rigorozní vymezení pojmosloví „dobré správy“ pokoušet  viz. ad. A) cit. výň. ustanovení § 8 odst. 2 správního řádu „Správní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy“1 nebo  viz. ad. B) cit. výň. ustanovení § 1 odst.1 „zákona o VOP“, tj. kdy „Veřejný ochránce práv působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům 1 POMAHAČ, R. Zásady správního řízení a evropské právo (K návrhu nového českého zákona o řízení před správními úřady). Evropské a mezinárodní právo, 2001, č. 3, s. 37 a 38.

121

demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Je zcela neoddiskutovatelným faktem, že demonstrované právní normy z obecně proklamovaného „principu dobré správy“ pouze vycházejí a pomáhají jej dále rozvíjet. Obdobný stav panuje jak na úrovni mezinárodní, tak i na úrovni národní apod. Viz. (rámcový přehled existujících doporučení a rezolucí)

2. Dobrá správa ve světle dokumentů Rady Evropy - teoretický exkurz Jednotlivé státy, respektive jejich vlády, mají přinejmenším „politický“ závazek chovat se v souladu s těmito akceptovanými akty, a to i v případě, že sama Rada Evropy (dále jen „RE“) neorganizuje kontrolu, či ani nevyžaduje, aby byly podávány zprávy o naplňování těchto dokumentů. Je samozřejmostí, že by měla být inspirací zejména pro národní - vnitrostátní legislativu a logicky i pro samotný výkon veřejné správy (tj. zabezpečení výkonu státní správy, samosprávy).  „Principy správního práva“, jsou obsaženy ve shora uvedeném dokumentu „RE“, týkající se interakce mezi úřady a soukromými osobami. Zde lze nalézt jednotlivé komponenty principů, které můžeme aktuálně označit jako „dobrá správa“. Z nich je možné na té nejobecnější úrovni zmínit např. princip „právnosti“ (zákonnosti), „jednotného přístupu“, „subsidiarity“, „proporcionality“, „informovanosti“ a „princip veřejné správy jako veřejné služby“. Mezi další dokumenty, které však již o „dobré správě“ neinformují holistickým způsobem, ale zaměřují se převážně na specifikaci jednotlivých dílčích fenomenologicky uchopených fragmentů, je třeba poukázat např. k: Rezoluci R (77) 31 Výboru ministrů o ochraně jednotlivce ve vztahu k úkonům správních orgánů „v ní jsou obsaženy zásady, které by měly být aplikovány ve vztazích vykonavatel veřejné správy a adresát jeho veřejně mocenského působení. Zcela konkrétně je v ní zahrnuto právo jednotlivce (fyzické i právnické osoby) být slyšen. To v sobě zahrnuje právo podávat podklady k rozhodnutí a vyjadřovat se k nim. Dále je to přístup k informacím, respektive právo vyjádřit se ke všem podkladům rozhodným pro rozhodnutí před jeho vlastním vydáním. Následně je to právo být účasten jednání, požadavek na náležité odůvodnění správních aktů (rozhodnutí) a možnost podání opravných prostředků a obrany proti úkonům správních orgánů, které zasahují do práv nebo povinností jejich adresátů “. Doporučení R (80) Výboru ministrů ohledně výkonu povinností dle vlastního volného uvážení „se zaměřuje na ochranu práv, svobod a zájmů jednotlivců v těch případech, kdy je správní akt výsledkem uplatnění správního uvážení. Stanovuje základní limity při jeho použití a možnost jeho přezkumu“. 122

Doporučení R (81) Výboru ministrů o přístupu k informacím v držení veřejných orgánů „toto doporučení se věnuje otázce přístupu a poskytování informací, jako součásti požadavku otevřené a transparentní dobré veřejné správy“. Doporučení R (84) Výboru ministrů ohledně veřejné odpovědnosti „stanoví možnost náhrady škody při nesprávném úředním postupu vedoucím k vydání správního aktu“. Doporučení R (87) Výboru ministrů o správních postupech „ovlivňujících značné množství osob je to dále. Doporučení R (91) 10 Výboru ministrů o sdělování osobních údajů v držení veřejných orgánů třetím osobám, „které vychází ze zásady a požadavku na respektování soukromí a ochrany osobních údajů“. Doporučení R (2000) Výboru ministrů o postavení veřejných činitelů v Evropě a Doporučení Rec (2002) Výboru ministrů o kodexu chování veřejných činitelů. „Jedná se zejména o povinnosti veřejných činitelů (zaměstnanců veřejné správy) postupovat v souladu s právními a etickými normami, nestrannosti, loajality, zdvořilosti, důvěryhodnosti a vyvarování se možnému střetu zájmů“. Doporučení Rec (2003) Výboru ministrů o výkonu správních a soudních rozhodnutí v oblasti správního práva a Doporučení Rec(2004) Výboru ministrů o soudním přezkoumávání správních úkonů. Doporučení Rec (2007) o „dobré veřejné správě“ Výše zmíněné akty „RE“ se převážně zaměřují na jednotlivé dílčí aspekty výkonu veřejné správy jako dobré správy. Doporučení Rec (2007) o „dobré veřejné správě“ nebo li „good governance“, přijaté dne 20. 6. 2007 na 999. schůzi náměstků ministrů si mimo jiné klade za cíl:  „Definovat základní právo na dobrou veřejnou správu“. „Dobrá správa“ je podle něj: Cílem, žádoucím stavem, který by měl být dosažen a udržen. Veřejná správa, která má být dobrou veřejnou správou je odrazem kvalitního, jasného, přehledného a pochopitelného zákonodárství. Veřejná správa musí plnit základní potřeby společnosti, podílet se na její správě, přičemž i přes její veřejněmocenský charakter musí vycházet z potřeby vyvážení a ochrany práv jednotlivců. Proto je kladen velký důraz na kontrolu kvality a efektivnosti výkonu veřejné správy a další prohlubování dobré správy. Dobrá veřejná správa je pak ve smyslu Dodatku k Doporučení (2007) definována skrze její jednotlivé součásti, označované nikoliv jako PRINCIPY, ale jako ZÁSADY dobré veřejné správy.

123

Těmito zásadami dle shora uvedeného doporučení jsou zásady zákonnosti (čl. 2), rovnoprávnosti (čl. 3), nestrannosti (čl. 4), proporcionality (čl. 5), právní jistoty (čl. 6), časové přiměřenosti (čl. 7), participace (čl. 8), úcty k soukromí (čl. 9) a transparentnosti (čl. 10). Jak výslovně stanoví čl. 1 Dodatku, v něm obsažený Kodex dobré veřejné správy (dále jen „Kodex“) upravuje zásady a pravidla, jež by měly veřejné orgány aplikovat ve svých vztazích k soukromým osobám s cílem dosáhnout dobré veřejné správy. Pozn. autora: (srov. teoretická reflexe vnímání uplatňování „principů dobré správy“ a poukazovaných „zásad dobré veřejné správy“…): 1) Zásada zákonnosti „Veřejné orgány jsou povinny konat a postupovat v souladu s právem, mají dodržovat zákony, mezinárodní právo a obecné zásady, které řídí jejich organizaci, fungování a činnost. Nemají vydávat svévolná opatření, oproti tomu mají konat v souladu s pravidly, jež definují jejich pravomoci a postupy. Je zakázána svévole, a to i při využití správního uvážení. Své pravomoci vykonávají veřejné orgány pouze tehdy, když k tomu jsou zákonem oprávněny, a pouze za tím účelem, pro který jim tato pravomoc byla svěřena“. 2) Zásada rovnoprávnosti „Podle čl. 3 Kodexu jsou veřejné orgány povinny konat v souladu s touto zásadou. Naplňují ji tím, že jednají se soukromými osobami, které jsou ve stejné situaci stejným způsobem, nerozlišují přitom mezi soukromými osobami podle pohlaví, národnosti, vyznání či přesvědčení. Rozdíly v přístupu možné jsou, ale musí být objektivně ospravedlněny“. 3) Zásada nestrannosti „Ve smyslu této zásady mají veřejné orgány konat objektivně, pouze s ohledem na příslušnou záležitost, nezaujatě a mají zajistit, aby jednotliví veřejní činitelé vykonávali své povinnosti nestranně, bez ohledu na jejich vlastní osobní přesvědčení a zájmy“. 4) Zásada proporcionality „Opatření, která ovlivňují práva nebo zájmy soukromých osob mají být zaváděna jen tam, kde je to nutné, a to pouze v rozsahu požadovaném k dosažení žádoucího cíle. Přijatá opatření nesmějí být nepřiměřená“. 5) Zásada právní jistoty „V souladu s touto zásadou se nesmějí provádět retroaktivní opatření, vyjma právně ospravedlněných okolností. Veřejné orgány nemají ovlivňovat nezadatelná práva, nebo konečné právní situace, ledaže to vyžaduje veřejný zájem. Tam, kde jsou zaváděny nové povinnosti, může být nezbytné zavést dočasná opatření či umožnit přiměřenou lhůtu k tomu, aby takové povinnosti vstoupily v platnost“. 6) Zásada konání v přiměřené časové lhůtě „Tato zásada je stanovená čl. 7 Kodexu pouze obecně, a to tak, že veřejné orgány konají a plní své povinnosti v přiměřené časové lhůtě“. 7) Zásada participace „Podle čl. 8 Kodexu pokud nemusí být daná činnost prováděna neodkladně, poskytnou veřejné orgány soukromým osobám příležitost, a to vhodnými prostředky, k účasti na přípravě a zavádění správních rozhodnutí, jež ovlivňují jejich práva či zájmy“. 8) Zásada úcty k soukromí „Veřejné orgány mají úctu k soukromí, a to zejména při zpracovávání osobních dat. Pokud při tom používají elektronické prostředky, musí zajistit veškerá nezbytná opatření k zabezpečení soukromí“.2 2

POMAHAČ, R. a O. VIDLÁKOVÁ. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck 2002, s. 100.

124

3. Základní teoretická východiska a konotační konsekvence uplatnění principů „dobré správy“ Charakteristika shora naznačeného rámcového vymezení uvedeného v druhé subkapitole příspěvku nás může uvést k hlubší retrospektivě některých podstatných pojmotvorných prvků, souvisejících právě s uplatňováním a zejména faktickým naplňováním principů „dobré správy“. Osobně se přikláním rovněž k zastávaným názorovým proudům části odborné veřejnosti, zdůrazňujících celospolečenskou významnost fenoménu „dobré správy“, která zcela neoddiskutovatelně reflektuje potřebnost zajištění efektivního výkonu veřejné správy v kvalitativních konturách tzv. „smíšeného modelu“ veřejné správy v souvislosti s realizací přenesené i samostatné působnosti. Aktuálně nelze však přehlédnout existenci terminologické rozmanitosti a variability poukazované oblasti. Kromě shora zmíněného základního pojmosloví a východisek, uvozujících abstraktní polohu princip, zásada jsou tu i pojmy jako metoda požadavek, pravidlo…apod. V rámci časté výkladové interpretace se můžeme setkat s tendenční synonimizací poukazované terminologie, která zcela logicky vykazuje znaky vícevýznamovosti a to v kauzalitě neuvědomění si její složitosti a rozmanitosti. Samozřejmě nelze taktéž podcenit zájmovost rozlišování poznávací reflexe, která se může zájmově orientovat nejen na činnost teoreticko poznávací, ale i praxeologickou. Zcela logicky toto určení směru optiky poznávání je důležité i pro vymezení jeho předmětu, obsahu a jeho podstaty, jakož i vztahů mezi ostatními jevy, které je významné pro fenomenologické uchopení „principů“ a „zásad“. Ve starších pramenech lze často detekovat přístupy, kdy princip se považoval za zásadu. V novějších filozofických slovnících a pramenech se princip (v abstraktní poloze) často vysvětluje jako základ, prvopočátek, vedoucí idea. Za zmínku stojí dále připomenout skutečnost, že starověká filosofie chápala princip (řecky „arché“) jako původ a počátek nějaké skutečnosti, tj. něco, co ji vysvětluje3. Uvažování o principech tak bylo zároveň uvažováním o původu a příčinách jsoucího, případně jednotlivých jevů a skutečností. Náleželo tak do oblasti první filosofie či metafysiky. Filosofický slovník „Universum“ dále rozlišuje principy bytí („ontologické“ nebo „metafysické“), principy myšlení („logické“ a „epistemologické“) a principy vůle („etické“ či „praktické“). V logickém smyslu je princip centrálním a ústředním pojmem, základem systému (systém systému…), který představuje zobecnění a rozšíření určitého stavu na všechny jevy oblasti, z níž je daný princip abstrahovaný. Princip obsahuje nezbytně poznatky z určité oblasti, sjednocuje jiné v rámci systému z určitého hlediska. Vymezení obsahu a funkce principu je však i ve filozofické literatuře mnohovýznamový. Dle názoru odborné veřejnosti je potřebné rozlišovat principy na nejobecnější úrovni na rozdíl od zásad (direktiv) vycházejících z principu, které zcela logicky subsumují některé stránky, znaky, vlastnosti principu a vyjadřují požadované vlastnosti, vzory či normu. Osobně se přikláním na nepodceňování terminologické přesnosti a nezbytnosti rigorózního rozlišování mezi principy a zásadami. Tato pojmová stratifikace je podle mého názoru opodstatněná. Užívání a výkladová interpretace tohoto pojmosloví v užším pojetí, resp. neexistence 3

Viz srov. Filosofický slovník. Olomouc: FIN 1998. Heslo Princip Filosofický slovník Universum. Praha: Knižní klub 2009. Ottův slovník naučný, heslo Princip. Sv. 20, s. 696.

125

rozlišování a kategorizování pojmů princip a zásada ve světle jedinečnosti daných kauzalit souvisejících se zabezpečením výkonu veřejné správy může pro místně a věcně příslušné orgány veřejné správy, bezprostředně aplikující jednotlivé instituty správního (přestupkového) práva v rámci „lex generalis“ či „lex specialis“ optiky nežádoucím způsobem determinovat vytváření nežádoucích, zejména procesně orientovaných diskrepancí. Právě důkladná systematická analýza jednotlivých pojmosloví a východisek zcela odůvodnitelně vytváří příležitost nejen pro oblast teoreticko - právních disciplín, ale i oblast systémového zkoumání veřejné správy.4 Samozřejmě, v případě jednoznačně určené hodnoty jednotlivého pojmosloví by se dosáhla i jednota v obsahovém vymezení a v praxeologickém používání s rovnoznačným obsahem a významem. Výsledkem tohoto zájmového zkoumání by mohlo přispět ke kvalifikované stratifikaci neabstraktních a neurčitých pojmů v níž by principy vyjadřovaly zákony a zákonitosti s „holistickou“ platností pro všechny právní odvětví a z nich by se mohly sekundárně odvozovat právě shora naznačené právní „zásady“, či „pravidla“ a „požadavky“ apod. Pluralismus názorových proudů odborné veřejnosti je různorodý. Argumentační autorské parafráze části odborné veřejnosti jsou často zastávány stanoviska, které potvrzují přístup, tj. kdy oblast veřejné správy samozřejmě musí paradigmaticky vycházet z principů. Dále však tvrdí, že to však nejsou jen principy, které musí „dobrá správa“ respektovat, ale je zde i celá řada dalších zásad nezbytných např. pro zajištění optimálního stavu „veřejné správy“ a tedy i pro „dobrou správu“ apod. Na opodstatněnost uplatňování principu „dobré správy“ ukazuje ostatně i samotná empirie. Je to princip dlouhotrvající, historicky daný, protože jeho „předobraz" vznikl a byl uplatňován dávno v minulosti. Zcela jednoznačně dobře spravovat je činnost, která je vyžadována v rámci každé oblasti společenského života5. Dá se nazvat jako prioritní princip veřejné moci, od kterého by se měla odvíjet řada zásad, napomáhající jeho uplatňování či uskutečňování. Je to ostatně vrcholná „meta“, kterou musíme dosáhnout, pokud má určitá komunita dobře fungovat. Dále princip „dobré správy“ je nezbytný pro dobré fungování společnosti, pro její prospěšnost, tak aby se občan v ní cítil dobře. Samozřejmě, abychom tohoto mohli dosáhnout, nutně musíme uplatňovat také prostředky, kterými to orgány veřejné správy zajistí. Ze strany pověřených úředních osob či kolegiálních orgánů obcí spravujících správní (přestupkovou) agendu mohou být z pohledu vrchnostenského občané často vnímáni spíše jako žadatelé, prosebníci a ne jako suverénní klienti. Na místě však stojí zdůraznit institucionální významnost činnosti Veřejného ochránce práv, který jako kontrolní organ „sui generis“ zabezpečuje tzv. „venkovní mechanismus“ kontroly - tj. zejména detekuje nesprávný úřední postup, ale i v rámci meritorních výstupů „de lege ferenda“ upozorňuje zejména k existenci možných správněprávních diskrepancí aplikační veřejnoprávní praxe s tím, že taktéž navrhuje možná žádoucí opatření k nápravě a tím pomáhá zlepšovat zabezpečení činnosti veřejné správy6. Účelem intervence ochránce je zcela logicky zlepšit „služby“poskytované občanům apod. Na místě je zapotřebí připomenout, že kauzální vztahovost občan – veřejná správa, 4

5

6

ERNEKER, Jaroslav, Marie KRYBUSOVÁ a Lubomír PÁNA. Systémové aspekty veřejné správy. České Budě-jovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2011, s. 18. Viz Sborník příspěvků pro Kancelář veřejného ochránce práv přednesených na pracovní konferenci Masarykova univerzita. Principy dobré správy. 1. vydání. 2006. ISBN 80–210–4001–7. Viz Sborník příspěvků pro Kancelář veřejného ochránce práv přednesených na pracovní konferenci Masarykova univerzita. Principy dobré správy. 1. vydání. 2006. ISBN 80–210–4001–7.

126

která je formována dlouhodobě, logicky vychází nejen z existence formálních, ale i neformálních pravidel. Je také neoddiskutovatelné, že právě harmonizované respektování uplatňování principů „dobré správy“ žádoucím způsobem determinuje aplikaci formálně stanovených zásad správního trestání apod. Vzájemné respektování formálních a neformálních pravidel tímto přispívá ke kvalitativně spravování společnosti i k zvýšené transparentnosti konání orgánů veřejné správy. Jde vlastně o stanovení určitých mechanismů brzd a protiváhou stanovení pravidel fungování institucí a orgánů veřejné správy, definování jejich rolí i odpovědnosti. Důležitou součástí „dobré správy“ je i to, aby správní úřady pravidelně vyhodnocovali způsoby svého fungování a přijímali metodická opatření k jejímu zkvalitňování. Obsahem takového hodnocení by měla být např. i kvalifikovaná vyhodnocování prověřovaných procesních postupů prvoinstančních správních orgánů v rámci subordinace pověřená úřední osoba – vedoucí úředník, vedoucí úřadu, či žádoucí metodické usměrňování ze strany místně a věcně příslušného odvolacího orgánu či ústředního orgánu státní správy apod. Takováto pravidelná a profesionální kontrola zcela logicky přispívá k postupnému zlepšování a efektivnějšímu fungování veřejné správy.7

4. Uplatňování „principů dobré správy“ v terminologické optice „Veřejného ochránce práv“ (dále jen „ ochránce“) Uplatňování principů „dobré správy“ má zcela bezesporu významnost nejen pro samotnou teorii veřejné správy, její aplikační praxi, ale je významná i pro celospolečenský a politický život. Veřejná správa je samozřejmě důležitou součástí veřejných služeb, které jsou orientované na plnění funkcí státu. Mnohé z nich se bezprostředně týkají občana a to nejen jako objektu výkonu veřejné moci, ale jako subjektu práv, kterých se může občan dovolat či dovolávat právě prostřednictvím shora zmíněných dotčených orgánů veřejné správy. Veřejná správa ve své podstatě představuje „správu veřejných záležitostí“, která se realizuje jako projev výkonné moci ve státě. Pozn. autora (srov. teoretická reflexe vnímání uplatňování principů dobré správy ve světle postulátů ochránce a zásad správního trestání ) Veřejná správa - jako správa veřejných záležitostí - je správou ve veřejném zájmu, který má nadindividuální charakter. Jeho nositelem (garantem, realizátorem je sociální subjekt (např. veřejná správa jako instituce) 8, která vykonává, realizuje právem uloženou povinnost, a to ze svého právního postavení. Nebo-li z pohledu funkčního - v případě veřejné správy jde o výkonnou činnost státu jako základního veřejnoprávního subjektu, zabezpečovanou prostřednictvím jeho orgánů, jako i výkonnou činnost dalších veřejnoprávních subjektů při spravování veřejných záležitostí a realizovanou jako projev výkonné moci ve státě.

7

Viz Sborník příspěvků pro Kancelář veřejného ochránce práv přednesených na pracovní konferenci Masarykova univerzita. Principy dobré správy. 1. vydání. 2006. ISBN 80–210–4001–7. 8 ERNEKER, Jaroslav, M. KRYBUSOVÁ a L. PÁNA. Systémové aspekty veřejné správy. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2011, s. 18.

127

Veřejná správa by měla respektovat určitě pravidla. Měly by být „fungující“, tak jak si občané představují. Především by měla být flexibilní, musí se umět přizpůsobit měnícím se potřebám hospodářského rozvoje a hlavně občanů. Musí se vyvíjet a modernizovat. Musí platit, že je konstituována na principu občanství. To znamená, že v občanské společnosti, která se snaží svůj občanský status upevnit a zdokonalit patří k nejzákladnějšímu principu veřejné správy princip subsidiarity, podle kterého se veřejné záležitosti primárně řeší v základní občanské komunitě a až v těch případech, v nichž místní síly nestačí, zasahují vyšší samosprávné orgány, nebo orgány státní správy v otázkách, které jsou jim zákonnou úpravou svěřeny do jejich pravomoci a působnosti. Dále musí podporovat spravedlivou společnost, která zajišťuje ochranu základních práv a svobod bez jakékoli diskriminace. Musí být efektivní, výkonná a dobře fungující. Jednoduše by měla býti „dobrá“. Podle Listiny základních práv EU, její čl. 41 „je právo na řádnou správu základním právem“. V rámci užšího teoreticko – praxeologického diskurzu je zapotřebí poukázat k existenci tzv. „desatera“ principů „ dobré správy“ ochránce a to viz níže: 1. Dodržování právního řádu „Princip obsahuje povinnost úřadu postupovat v souladu s právním řádem ČR jako celkem a vykládat právní předpisy podle jejich smyslu, v souladu s principy dobré správy, s respektem ke stanoviskům nadřízeného úřadu a konstantní judikatuře soudů. Nadřízený úřad zavazuje k poskytovaní jednoznačných a srozumitelných právních stanovisek podřízeným úřadům. Úředníky zavazuje, aby využívali své pravomoci pouze k účelu, ke kterému jsou jim zákonem svěřeny a aby při užití správního uvážení zohledňovali výhradně objektivní kritéria a relevantní skutečnosti“. 2. Nestrannost „Princip požaduje rovné zacházení se všemi osobami, především aby všem byla dána možnost se vyjádřit. Pokud se úřad rozhodne k některému vyjádření v dalším řízeni nepřihlížet, vždy takový postup odůvodní. Stížnost osoby na konkrétního úředníka řeší zásadně jiný úředník, než proti kterému stížnost směřuje, a to na základě porovnaní tvrzeni obou stran a objektivně zjištěných skutečností“. 3. Včasnost „Princip zavazuje úřad vyřídit každé podání osoby v rozumném a přiměřeném čase bez zbytečných průtahů, případně vyrozumět osobu o důvodech prodlevy a předpokládaném termínu vydání rozhodnuti. Pokud může mít rozhodnutí úřadu vliv na výsledek jiného řízení, snaží se úřad rozhodnout ještě před ukončením tohoto jiného řízení. U řízeni zahajovaných z vlastního podnětu zahájí úřad řízení neodkladně poté, jakmile se dozví o důvodu pro jeho zahájení a dokončí ho v takovém čase, aby bylo plně dosaženo jeho účelu“. 4. Předvídatelnost „Princip požaduje po úřadu, aby rozhodoval shodně s tím, jak rozhodoval obdobné případy v minulosti, případně odůvodnil, proč se od své dosavadní praxe v konkrétním případě odchýlil. Úřad také používá v obdobných případech obdobné postupy. Při užití správního uvážení se úřad drží předem daných obecných měřítek a vychází ze spolehlivě zjištěných skutečností. Struktura důležitých dokumentů úřadu je ustálena tak, aby se osoby mohly v těchto dokumentech snadno orientovat“. 5. Přesvědčivost „Princip předpokládá, že úřad poskytuje osobě přiměřeně během řízení informace o zjištěných skutečnostech a o jejich povinnostech vůči úřadu 128

a informuje ji o svém budoucím postupu. Úředník přihlíží ve svém ústním a písemném vyjadřování ke komunikačním a intelektuálním schopnostem osoby. Každé rozhodnutí úřadu má přesvědčivé odůvodnění, kde jsou přehledně popsány všechny skutečnosti, ze kterých úřad při přijímaní rozhodnutí vycházel, dále způsob, jakým tyto skutečnosti zjistil, a u každé z nich je jednoznačně vysvětleno, jak ji úřad posoudil. Úřad poučí osobu v rozhodnutí o možnosti použiti opravných prostředků, a to včetně soudního přezkumu. Úřad podnikne účinné kroky k tomu, aby se osoba, již se rozhodnutí týká, o něm dozvěděla“. 6. Přiměřenost „Na základě tohoto principu úřad zohledňuje při uplatňování svých pravomoci mimořádnou situaci určité osoby a její oprávněné zájmy tak, aby jeho postup nebyl vůči této osobě nepřiměřeně tvrdý. Úřad se vždy snaží volit takové prostředky, které co nejméně zatěžují osoby zúčastněné na řízení a jsou vůči nim šetrně a hospodárně. Z možných řešení k dosažení účelu řízení upřednostňuje úřad to, které nejvíce respektuje práva a právem chráněné zájmy osob. Po osobách požaduje pouze takovou míru součinnosti, která je k dosažení účelu řízení nezbytně nutná“. 7. Součinnost „Podle tohoto principu úřad vždy usiluje o komplexní řešení problému osoby. Za tímto účelem naváže v případě potřeby kontakt s jinými úřady, případně zajistí vzájemnou komunikaci a předávání informaci mezi svými vlastními odbory či organizačními jednotkami. Úřad je důsledný a udržuje kontakt s každým konkrétním případem či problémem až do jeho faktického vyřešení“. 8. Odpovědnost „Princip požaduje po úřadu, aby se nevyhýbal posouzení předběžné otázky nebo přijetí rozhodnuti ve věci, která spadá do jeho působnosti. Ke všem námitkám a návrhům osob se úřad ve svém rozhodnuti jednoznačně vyjádří. V případě, že úřad udělá chybu, jasně a výslovně tuto chybu přizná, písemně se za ni osobě omluví a přijme účinná opatření k nápravě“. 9. Otevřenost „Princip, podle něhož úřad umožní osobám nahlížet do všech úředních dokumentů a pořizovat si jejich kopie. Toto oprávnění osob omezí pouze do té míry, jakou vyžaduje ochrana osobních údajů, soukromí, oprávněných zájmů jiných osob, utajovaných skutečností, obchodních tajemství nebo jiné zákonné limity. Úřad pečlivě dodržuje spisový pořádek a vede záznamy o příchozí a odchozí poště, takže je schopen jednotlivé dokumenty vyhledat. Na dokumentech úřadu je vždy uvedeno jméno úředníka, který dokument vypracoval, a telefonicky či e-mailový kontakt na něj. Budova úřadu je vybavena informačním systémem, který umožňuje snadnou orientaci osob uvnitř a zaručuje možnost identifikace jednotlivých úředníků na jejich pracovištích. Úřední deska úřadu je umístěna na snadno dostupném místě, je zřetelně označena a přehledně členěna“. 10. Vstřícnost „Princip zavazuje úředníky, aby se chovali k osobám s respektem a zdvořilosti. Úřad se vždy snaží pomoci osobě dosáhnout cíle, který sleduje svým podáním, a teprve v případě, že to není možné, protože tomu braní zákon nebo oprávněný zájem jiné osoby, úřad podání odmítne. Úřad věnuje všem sdělením osob náležitou pozornost a na všechna podání řádně odpovídá,

129

s vyjímkou podaní opakovaných a nepřinášejících nové skutečnosti a podání anonymních“9. S ohledem k výše uvedenému taxativnímu výčtu dílčích principů, tzv. desateru „dobré správy“ ochránce bych velice rád připomenul i teoretickou komparaci „zásad správního trestání“, které je založeno na vlastních základních zásadách. Zcela logicky obsah ustanovení § 2 až 8 správního řádu má zásadní význam pro aplikaci a interpretaci správně právních procesních norem. Základní zásady umožňují výklad konkrétních zákonných ustanovení, ale také stanoví pravidla a podmínky, které musí být dodrženy každým správním orgánem v průběhu správního řízení. Např. dle ustanovení § 177 správního řádu: „Základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až 8 se použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje“10. Působení základních zásad činnosti správních orgánů je tedy mnohem širší než působnost správního řádu samotného. Podmínkou aplikace základních zásad je však absence ustanovení odpovídajících těmto zásadám ve zvláštním zákoně. Podle ustanovení § 177 odst. 2: „V případech, kdy správní orgán provádí úkony, na které se nevztahují části druhá a třetí tohoto zákona, postupuje obdobně podle části čtvrté.“ Z toho plyne, že působnost základních zásad plně dopadá na všechny formy činnosti veřejné správy, které správní řád upravuje, tedy vedle správního řízení také na postupy podle části čtvrté (vydávání vyjádření, osvědčení a sdělení), na veřejnoprávní smlouvy podle části páté, na vydávání opatření obecné povahy podle části šesté a také na řešení stížností, jejichž úprava je začleněna do části sedmé.11 Specifičnost opticity uplatňování principů a zásad ze strany dotčených orgánů veřejné správy je možné demonstrovat na níže uvedeném situačním příkladu v rámci aplikačního diskurzu: Situační příklad č. 1: Místně a věcně příslušnému správnímu orgánu byl ze strany policejního orgánu po důkladné realizaci daných procesních úkonů v rámci provedeného dokazování po vyhodnocení „společenské škodlivosti“ odevzdán dle ustanovení § 159a) odst.1a) zákona č.141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní řád“) předkládaný skutkový děj, naplňující znaky skutkové podstaty přestupku dle ustanovení § 49 odst.1c) zákona o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) podezřelého XX a YY, kterého se měli dopustit způsobem, kdy v rámci jeho prvotní charakteristiky a specifikace v určující době a místě dílem verbálně napadli oznamovatele ZZ, který byl statutárním zástupcem právnické osoby, tj. stavební firmy a u kterého v době před spácháním shora naznačeného protiprávního jednání vykonávali stanovený rozsah stavebně technických prácí. (Pozn. oznamovatel ZZ s výše uvedeným podezř. XX a YY měl mimo jiné rovněž „nicotně“ upraven soukromoprávní vztah). Pan ZZ v době realizovaných naznačených stavebně technických prací neměl mimo jiné dostatečných prostředků na řádnou výplatu podezřelému XX a YY za odvedenou práci. Podezř. XX a podezř. YY tedy v rámci 9 Viz Sborník příspěvků pro Kancelář veřejného ochránce práv přednesených na pracovní konferenci Masarykova univerzita. Principy dobré správy. 1. vydání. 2006. ISBN 80–210–4001–7 10 HORZINKOVÁ, Eva a Zdeněk FIALA. Správní právo hmotné: obecná část. Praha: Leges, 2010. s. 207. 11 SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. 1.vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 47 – 48.

130

proaktivnosti navštívili pana ZZ v místě jeho trvalého bydliště s tím, že po něm osobně požadovali vyplacení ušlého výdělku. Oznamovatel ZZ toto opakovaně neakceptoval, kdy odmítl zaplatit finanční částku za vykonanou pracovní činnost podezř. XX a panu YY s upozorněním, že věc mohou řešit soukromoprávní cestou u místně a věcně příslušného soudu. V rámci vynuceného osobního jednání mělo také dle následného podnětu oznamovatele ZZ dojít dále před místem trvalého bydliště nejen ke slovnímu napadení, tak zejména přesně nespecifikovanému vydírání, kdy oznamovatel ZZ dle jeho subjektivního vyjádření byl přesvědčen, že se jedná o trestný čin. V rámci následného dokazování po řádném opakovaném poučení opakovaně specifikoval údajné vydírání. Z tohoto důvodu pan ZZ uplatnil i trestní oznámení. V rámci důkladně provedeného dokazování ze strany policejního orgánu byla situace důkazně nepřehledná. Tvrzení obsahovalo existenci daných procesních rozporů. Situaci prvotně šetřil místně a věcně příslušný policejní orgán, který v rámci využití aplikace ustanovení § 158 odst. 3 zákona č.141/1961 trestního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní řád“) zahájil prvotně formou úředního záznamu, kdy formou jednotlivých protokolů podání vysvětlení či ÚZ i úkony v trestním řízení směřované k podezř. XX a YY. Jak již bylo naznačeno s ohledem k vyhodnocení společenské škodlivosti policejní orgán finálně neshledal však důvody pro zahájení trestního stíhání pro porušení ustanovení § 175 trestného činu vydírání, kdy věc byla usnesením po řádném prošetření odevzdal místně a věcně příslušnému správnímu orgánu k případnému projednání přestupku proti občanskému soužití dle ustanovení § 49 odst.1c) zákona o přestupcích. Prvoinstanční správní orgán z důvodu opakovaného atakování procesního postupu policejního orgánu ze strany pana ZZ, opakovaně předkládal věc místně státnímu zástupci k vyjádření a stanovisku. Místně a věcně příslušný státní zástupce neměl jakýchkoliv výhrad proti využitému postupu shora uvedeného policejního orgánu, vyústěném v meritorní opatření (odevzdání věci dle ustanovení § 159a) odst.1a) trestního řádu) správnímu orgánu k případnému projednání. Vyhodnocení fakultativních možností využití procesního postupu správního orgánu (viz situační přiklad č. 1)  Věc byla následně místně a věcně příslušným správním orgánem v rámci jeho diskrečního potencionálu finálně odložena dle ustanovení § 66 odst.3a) zákona o přestupcích z důvodu, kdy došlé oznámení (§ 67 odst. 2) neodůvodňovalo zahájení řízení o přestupku nebo postoupení věci podle § 71 (pozn. autora: srov. zásada rychlosti řízení, která vychází z ustanovení § 6 odst. 1 správního řádu: „Správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů. Nečiní-li správní orgán úkony v zákonem stanovené lhůtě nebo ve lhůtě přiměřené, není-li zákonná lhůta stanovena, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností“. Při řízení nesmí docházet ke zbytečným průtahům a účastníkům nesmí vznikat zbytečné náklady…… Dle ustanovení § 6 odst. 2 správního řádu.: „Správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje“12….) Předkládaný skutkový děj 12

Nevydá-li správní orgán rozhodnutí ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví. (2) Opatření proti nečinnosti učiní nadřízený správní orgán i tehdy, nezahájí-li příslušný správní orgán řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední.

131

obsahoval jednoznačně dané procesní rozpory zúčastněných stran incidentu, které byly podrobně konstatovány v rámci kompletního spisového materiálu v souvislosti s realizovaným i procesními úkony dle trestního řádu policejním orgánem…  Ve věci byly místně a věcně příslušným správním orgánem zahájeny procesní úkony v souladu s jednotlivými ustanovením i zákona č.500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) i z důvodu jednoznačně daných rozporů. Po opakovaně provedených procesních úkonech byla věc v zákonem stanovené lhůtě zastavena dle ustanovení § 76 odst.1c) zákona o přestupcích z důvodu, kdy „spáchání skutku, o němž se vede řízení, nebylo obviněnému z přestupku prokázáno“. S ohledem k výše uvedené dílčí analýze je zapotřebí taktéž poukázat k variabilitě možných výkladových interpretací. V rámci využití tzv. „diskrece“ místně a věcně příslušným správním orgánem je využití meritorního opatření „odložení věci“ zákonné? a tudíž v souladu se zásadou „hospodárnosti, procesní ekonomie apod.“…?. Je tento procesní postup možné považovat za legitimní? Je možné vycházet při odložení věci dle ustanovení § 66 odst.3a) či 3g) z důvodu jednoznačně konstatovaných procesních rozporů, např. v rámci využití zásady „in dubio pro reo“ a to ještě před zahájením správního řízení a věc nezahajovat dle jednotlivých ustanovení správního řádu a dalších zvláštních zákonů? Za potřebné je opětovně nezbytné poukázat k stanovisku ochránce (viz. případné porušení dílčího principu ochránce, tj. otevřenosti - vycházejícího z principu „dobré správy“13 a předurčujícího znemožnění využití postavení účastníka řízení apod. Tj. možného výkladového rozporu mezi vnímáním fakticity uplatňování principů „dobré správy“ ze strany ochránce a argumentace vycházející z dogmatické aplikace zákonných „zásad“ správního trestání ve vztahu k naplnění hospodárnosti, účelnosti a procesní ekonomie ze strany správního orgánu apod.

5. Aplikační exkurz – monitoring uplatňování principů „dobré správy“ v konfrontaci eklektických ustanovení správního (přestupkového) práva a práva policejního V zájmu ambice demaskovat další možnou existenci diskrepantních faktorů poukazované veřejnoprávní oblasti (viz.zákonodárcem svěřené nástroje ochrany veřejného práva v oblasti správního (přestupkového) práva, kvalitativně determinujících fakticitu naplňování principů „dobré správy“, považuji tímto za potřebné úžeji poukázat k možným procesním aspektům a aplikačním polohám shora naznačené veřejnoprávní oblasti, které mohou dle mého názoru taktéž „sui generis“ negativně či pozitivně determinovat holisticky chápanou realizaci uplatňování principů „dobré správy“ a to ve vztahu vzájemné podpory, spolupráce a efektivní součinnosti státních orgánů, orgánů místní samosprávy, právnických a fyzických osob apod. Vzhledem ke snaze obohatit teoretickou část příspěvku o další dílčí praxeologicky zaměřený aplikační diskurz, bych tímto rád opětovně 13

Sborník stanovisek veřejného ochránce práv str.25 -27 (rok 2012).

132

poukázal i k existenci ustanovení § 8 odst. 1 správního řádu, kde je mimo jiné dále explicitně zakotvena obecná zásada tzv. vzájemné spolupráce správních orgánů v zájmu „dobré správy“ s tím, že „správní orgány dbají vzájemného souladu všech postupů, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby atd.“ Za další tzv. „lex specialis“ normativně vnímanou formu spolupráce je možné též považovat tzv. procesní součinnost v rámci využívání institutu oznamování s ohledem k aplikaci ustanovení § 58 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ zákon o přestupcích“). Dle odst. 1 cit. ustanovení zákona o přestupcích „státní orgány, orgány Policie České republiky a obce oznamují příslušným správním orgánům přestupky, o nichž se dozví, nejsou-li samy příslušny k jejich projednávání. V oznámení uvedou zejména, který přestupek je ve skutku spatřován, důkazní prostředky, které jsou jim známy a které prokazují, že jde o přestupek a že byl spáchán určitou osobou“.14 Této oznamovací povinnosti pak odpovídá povinnost místně a věcně příslušných správních orgánů obcí I, II, či III (dále jen „ správní orgán“ ) typu přijímat tímto podněty k zahájení řízení z moci úřední (viz. aplikace ustanovení § 42 odst. 1 správního řádu a § 67 odst. 2 zákona o přestupcích apod.), tedy i řízení o přestupku (nejedná-li se o tzv. „návrhové přestupky“). Kromě zmiňovaného ustanovení § 58 odst. 1 zákona o přestupcích je však dle současné účinné právní úpravy v dané oblasti oznamovací povinnost upravena v dalších zvláštních zákonech, např. v ustanovení § 10 odst. 2 zákona o obecní policii, dle něhož „ je strážník povinen oznámit příslušnému orgánu podezření, že byl spáchán přestupek nebo jiný správní delikt, jehož projednání patří do působnosti tohoto orgánu“. Dle odstavce 3 cit. ustanovení zákona o obecní policii musí být oznámení „doloženo důvody nebo důkazy, o něž se podezření opírá“. V aplikační veřejnopořádkové praxi může však ze strany dotčených orgánů obce a to např. obecní (městské) policie, potažmo správních orgánů docházet v průběhu poukazované správněpravní součinnosti k odlišnému vnímání faktičnosti kvalitativně relevantního využívání shora poukazovaného institutu oznamování konkrétních skutkový dějů různorodých protiprávních jednání, naplňujících znaky skutkové podstaty „přestupku“ či „jiného správního deliktu“. Např. realizace oznamovací povinnosti ze strany strážníka obecní (městské) policie dle ustanovení § 10 odst. 2 zákona o obecní policii, která se nachází v optice „lex specialis“ k aplikaci ustanovení § 58 odst. 1 zákona o přestupcích, může tímto vytvářet diskrepantně vychýlený procesní prostor, směřovaný např. k dogmatickému využívání, či zneužívání, nebo dokonce nadužívání institutu oznamování podezření orgánem obecní (městské) policie, směrem k správním orgánům bez předpokládané možnosti další procesní upotřebitelnosti dokládaných „důvodů“ nebo „důkazů“ o něž se podezření opírá pro účely dokazování před správním orgánem. Aplikační veřejnopořádková praxe často reflektuje názory, že příslušný institut oznamování dle ustanovení § 10 odst. 2 zákona o obecní policii nemusí tímto jakkoliv reflektovat potřebnost ustanovení osoby konkrétního „pachatele“, tj. podezřelého přestupce, nemusí rovněž obsahovat jakékoliv relevantní skutečnosti, potřebné pro další dokazování před správním orgánem s tím, že právě správní orgány jsou však přesto povinny v souladu s uplatněním zásady oficiality se takovým oznámením zabývat. Na místě je s ohledem k teoretickým výstupům příspěvku připomenout aplikační vhled, uvozující 14

HORZINKOVÁ, Eva a Břetislav ČECHMÁNEK. Přestupky a správní trestání : právní úprava k 1. 5. 2008. 4. dopl. vyd. Praha: Eurounion, 2008. 311 s.

133

problematické naplnění taxativně zmíněného principu ochránce „součinnost“, tj. kdy podle tohoto principu úřad vždy usiluje o komplexní řešení problému osoby. Za tímto účelem naváže v případě potřeby kontakt s jinými úřady, případně zajistí vzájemnou komunikaci a předávání informaci mezi svými vlastními odbory či organizačními jednotkami. Úřad je důsledný a udržuje kontakt s každým konkrétním případem či problémem až do jeho faktického vyřešení“. Zcela logicky z důvodu možné neúplnosti necelistvosti oznamování místně a věcně příslušnému správnímu orgánu ze strany místně a věcně příslušných orgánů obecní policie v rámci využití ustanovení § 10 odst. 2 zákona o obecní policii může tento do 60 dnů od oznámení podezření ze strany orgánu obecní (městské) policie v případě, že se nepodaří zjistit skutečnosti, odůvodňující zahájení řízení vůči určité osobě legitimně přistoupit k následné realizaci meritorního opatření, tj. odložení věci dle ustanovení § 66 odst. 3 písm. g) zákona o přestupcích, či využití aplikace ustanovení § 66 odst.3a) zákona o přestupcích, kdy správní orgán může věc na základě využití meritorní diskrece odložit, jestliže „došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku“ nebo „postoupení věci“ apod. na místě bych rád poukázal k neexistenci možnosti využití zákonného ustanovení § 59 zákona o přestupcích (toto ustanovení umožňuje zákonnou legitimaci výlučně orgánu Policie ČR, tj. institucionálně vymezenému policejnímu orgánu). Interpretační volnost může být spatřována i k orgánu obecní (městské) policie, tj. orgánu obce, které je vnímáno v intencích aplikace ustanovení § 1 zákona o obecní policii. Ovšem oznamování dle ustanovení § 10 odst. 2 zákona o obecní policii je vnímáno jako oznamování strážníkem obecní (městské) police ne orgánem obce. Stranou nezbývá taktéž interpretační variabilita případného dogmatického využívání procesního potencionálu institutu oznamování s poukazem k aplikaci ustanovení § 58 zákona o přestupcích ze strany místně a věcně příslušných policejních orgánů, která v případě formálně dogmatického uplatňování má předpoklady taktéž dílem determinovat kvalitativní stránku potřebné procesní součinnosti, směřované k správnímu orgánu, např. v oblasti zajišťování podkladů a důkazů v rámci tzv. „nezbytného šetření“ a to ať už se jedná např. o protiprávní jednání, naplňující znaky přestupků projednávané z moci úřední či přestupky tzv. „návrhové“ apod. Vzhledem k výše uvedenému, bych tímto rád poukázal i k existenci odstavce druhého cit. ustanovení přestupkového zákona, kdy „oznamuje-li přestupky příslušným správním orgánům orgán policie a jedná-li se o přestupky a) proti veřejnému pořádku, b) proti občanskému soužití, nasvědčují-li okolnosti tomu, že v jejich důsledku došlo k ublížení na zdraví, c) proti majetku, d) proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, e) proti pořádku ve státní správě, spáchané na úseku státní správy v působnosti Policie České republiky, f) uvedené v § 29 odst. 1 písm. g), § 30 odst. 1 písm. d) až j) a § 35 odst. 1 písm. f), učiní orgán policie nezbytná šetření ke zjištění osoby podezřelé ze spáchání přestupku a k zajištění důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem“ apod. V případě výkladového dogmatismu ze strany aplikujícího policejního orgánu, plně absorbujícího shora naznačený procesuální potencionál, lze legitimně vymezit možnost tendenčně směřovaného nežádoucího „tlumení“ realizace tzv. „nezbytného šetření“ ze strany místně a věcně příslušného policejního orgánu, určeného pro další dokazování před správním orgánem, např. v případě spáchání protiprávního jednání, naplňujícího znaky skutkové podstaty přestupku proti občanskému soužití dle ustanovení § 49 odst. 1c) zákona o přestupcích, kdy „nenasvědčovaly“ okolnosti tomu, že v jejich důsledku „došlo 134

k ublížení na zdraví“ apod. Místně a věcně příslušný policejní orgán by mohl tedy v případě zajišťování podkladů a důkazů v rámci šetření přestupků toto v rozporu s celospolečenským požadavkem, souvisejícím s uplatňováním kvalifikované procesní součinnosti v rámci využívání institutu oznamování směrem k správnímu orgánu omezovat nežádoucím způsobem na minimum, ať už se jedná o přestupky projednávané z moci úřední či přestupky návrhové apod. Možná kolize celospolečenského zájmu může pak spočívat ve faktické procesní nemožnosti řádného uplatnění obhajovacího práva účastníků řízení, tj. zejména tam, kde nebyly důkladně provedeny např. neodkladné a neopakovatelné úkony, např. neexistence ohledání místa činu, či nerealizace řádně provedených služebních úkonů (viz nedostatečné využití jednotlivých aplikací zákona č.273/2008 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Policii ČR“)15 v rámci realizace svěřených oprávnění v souvislosti s realizací služebních úkonů či zákroků apod., které rovněž vytváří diskrepantně vychýlený prostor pro následnou ztíženou polohu řádného skutkového objasnění věci, včetně ztížené fakticity uplatnění práv účastníků řízení (viz. účastník řízení - navrhovatel se odůvodněně spoléhá na řádné provedení tzv. „nezbytného šetření“ ze strany policejního orgánu, nezbytného pro další dokazování před správním orgánem apod. (Pozn. autora srov. legitimitu postavení účastníka řízení, tj. kdo může ve správním řízení aktivně vystupovat, vyjadřovat své názory, navrhovat důkazy, případně se proti rozhodnutí odvolat a využívat dalších tzv. procesních práv). Souhrnně se tyto subjekty označují právě jako účastníci řízení. Základní okruh účastníků správních řízení vymezuje správní řád v ustanovení § 27 správního řádu, kdy účastníky řízení (dále jen "účastník") jsou a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu; b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. V odst. 2 účastníky jsou též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. V odst. 3 účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1. V rámci shora naznačeného bych rád nastínil aktuálně dílčí monitoring vybraných diskrepancí správního (přestupkového) práva s odkazem k „lex generalis“ a „lex specialis“ postihu, mimo jiné znemožňujícího „plnoprávnou“ účast veřejnosti na daném druhu správního (přestupkového) řízení a to s poukazem k aplikaci ustanovení § 72 zákona o přestupcích, kdy v řízení o přestupku jsou účastníky řízení: a) obviněný z přestupku, b) poškozený, pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem, c) vlastník věci, která může být zabrána nebo byla zabrána, v části řízení týkající se zabrání věci, d) navrhovatel, na jehož návrh bylo zahájeno řízení o přestupku podle § 68 odst. 1 přestupkového zákona. Vzhledem k naznačenému vnímání „poškozeného“ z pohledu aplikací „lex generalis“ a „lex specialis“ norem správního (přestupkového) práva je zapotřebí připomenout 15

FILÁK, Antonín, Jan BRÁZDA, Martin BOHMAN, Josef HRUDKA, Pavel VOPRŠAL a David ZÁMEK. Zákon o Policii České republiky s komentářem: podle právního stavu k 12. 1. 2009. 1. vyd. Praha: Police history, 2009. s. 14 - 15.

135

skutečnost, kdy daný procesní postup místně a věcně příslušných „úředních osob“ či „kolegiálních orgánů“ konkrétních správních orgánů akcentujících užší definování postavení „účastníka řízení“ s ohledem k aplikaci ustanovení § 72 zákona o přestupcích může odůvodňovat iniciaci nežádoucích stížností, včetně nadbytečného uplatňování řádných a mimořádných opravných prostředků v rámci daného typu správního řízení, plně předpokládající argumentaci využití procesního práva, které je upíráno v rámci neexistence poukazovaného přiznání postavení účastníka řízení bez možnosti např. „nahlížet do spisů, vyrozumění ze strany místně a věcně příslušného správního orgánu o výsledku přestupkového řízení“ apod. Z pohledu zúčastněných stran se může tento aplikační postih jevit jako diskriminující. Pro názorný přehled bych rovněž připomenul i vybranou kazuistiku zpracovávanou mimo jiné Veřejným ochráncem práv, pod jeho č.j. VOP 1964/2007 ). Viz kasuistika ochránce příklad č. 2 „Snad případ pana R. z Poříčí nad Sázavou, který se také obrátil na veřejného ochránce práv, pomůže najít i pro ostatní podobně postižené důstojnější řešení. Ochránce zjistil, že lidé poškození přestupkem mají mnohdy v přestupkovém řízení postavení pouhého svědka a nikoli účastníka řízení. To by jim zaručilo příslušná práva, jako je např. nahlížení do spisu, vyrozumění o výsledku přestupkového řízení apod. Zákon o přestupcích totiž říká, že účastníkem řízení jsou poškozené osoby pouze v těch případech, kdy jim byla přestupkem způsobena majetková škoda a v přestupkovém řízení uplatnili nárok na její náhradu. Správní orgány pak ve svém výkladu odlišovaly majetkovou škodu a škodu na zdraví - tu nepovažovaly za majetkovou škodu a poškozeným odepřely právo být účastníkem řízení. Ochránce se setkal s případy, kdy postiženou osobu správní orgán vůbec nepovažoval za poškozeného. A to i přesto, že způsobená újma na zdraví vedla k lékařem potvrzené pracovní neschopnosti, čímž postiženému vznikla ztráta na výdělku. Ochránce takový výklad zákona odmítl s tím, že je zjevné, že škoda spočívající ve ztrátě výdělku je újmou, která se projevuje v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná v penězích. Jde tedy o majetkovou škodu. Podobně se vyjádřil i Nejvyšší soud. Protože byl nesprávný postup zjištěn u více správních orgánů, obrátil se ochránce na Ministerstvo vnitra s návrhem, aby postup podřízených úřadů metodicky usměrnilo. Ministerstvo ochránce následně informovalo, že ztrátu výdělku vždy považovalo za majetkovou škodu podle přestupkového zákona a tuto skutečnost připomenuli zástupcům krajských úřadů“.16 Vyhodnocení fakultativních možností využití procesního postupu správního orgánu (viz kasuistika příklad č. 2 ochránce) V zájmu optimalizace naplňování principu „dobré správy“ - viz. dílčí princip ochránce „přesvědčivost“ lze s ohledem k využití aplikace ustanovení § 72 zákona o přestupcích předejít ze strany správního orgánu často oprávněnému administrativnímu ataku osob, které se mnohdy oprávněně cítí být dotčeni na svých právech s ohledem k neexistenci přiznaní legitimního „statusu“ účastníka řízení předejít v „lex specialis“ pohledu např. ze strany správního orgánu „proaktivním“ využitím aplikace ustanovení § 67 odst. 4 zákona o přestupcích, tj. realizaci možného 16

Viz kasuistika Veřejného ochránce práv – vedené pod č.j. VOP 1964/2007.

136

vyrozumění o využití daného procesního postupu správního orgánu, který nevyplývá z procesního postavení účastníka řízení, ale postavení oznamovatele předkládaného skutkového děje.

Závěr S poukazem k tématickému rozhraní příspěvku sledujícího ambici širšího teoretického vhledu, reflektujícího základní východiska, pojmosloví a konsekvence uplatňování a naplnění principů „dobré správy“ v souvislosti se zabezpečením ochrany veřejného práva v rámci zabezpečení zájmově určených segmentů výkonu veřejné správy byl rovněž formou aplikačního diskurzu demonstrován užší praxeologický postih vybraných hmotněprávních a zejména procesuálních vazeb jednotlivých institutů správního (přestupkového) práva, včetně monitoringu existujících nástrojů dotčených veřejnoprávních subjektů, ale i možných diskrepantních konotací správního (přestupkového) práva, které mají potencionál žádoucím či nežádoucím způsobem determinovat kvalitativní stránku uplatňování a zejména faktického naplňování principů „dobré správy“. V rámci dílčích a zevšeobecňujících výstupů byl osvětlen teoretický a eklekticky orientovaný aplikační diskurs, který tématicky odráží rozmanitost a výkladovou variabilitu uplatňování správně právních zásad a principů „dobré správy“. Na rozšiřujících kasuistikách (oblast „lex generalis“ a „lex specialis“ postihu) jednotlivých institutů správního (přestupkového) práva byly dílčím a zevšeobecňujícím způsobem naznačeny limity možného procesního postupu místně a věcně příslušného správního orgánu, které musí být nejen v souladu s formálními zákonnými požadavky, ale zároveň by měly subsumovat i neformální principiální hlediska výkonu veřejné správy, označované jako „principy dobré správy“. Uplatňováním těchto principů se vytváří další nástroje zabraňujících případné účelovosti, svévoli, vyhýbavosti, liknavosti, neefektivnosti postupu v rámci kompetenčního meritorního rozhodování správního orgánu v rámci aplikačních interpretací jednotlivých ustanovení správního (přestupkového) práva apod.

Literatura ERNEKER, Jaroslav, Marie KRYBUSOVÁ a Lubomír PÁNA. Systémové aspekty veřejné správy. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2011. 110 s. ISBN 978-80-86708-98-0. FILÁK, Antonín, Jan BRÁZDA, Martin BOHMAN, Josef HRUDKA, Pavel VOPRŠAL a David ZÁMEK. Zákon o Policii České republiky s komentářem: podle právního stavu k 12.1.2009. 1. vyd. Praha: Police history, 2009. 285 s. ISBN 978-8086477-49-7. HORZINKOVÁ, Eva a Zdeněk FIALA. Správní právo hmotné : obecná část. Praha: Leges, 2010. 207 s. ISBN 978-80-87212-55-4. HORZINKOVÁ, Eva a Břetislav ČECHMÁNEK. Přestupky a správní trestání : právní úprava k 1.5.2008. 4. dopl. vyd. Praha: Eurounion, 2008. 311 s. ISBN 978-807317-069-1. 137

HRUDKA, Josef, David ZÁMEK a kol. Organizace a činnost policejních služeb: stav k 1. 1. 2012. Praha: Police history, 2012. 233 s. ISBN 978-80-86477-56-5. KAVAN, Š. a J. NEŠKODNÁ. Hasičský záchranný sbor Jihočeského kraje ve vztahu k bezpečnostnímu vzdělávání Košice: Vysoká škola bezpečnostního manažérstva v Košiciach, Zborník príspevkov z 3.medzinárodnej vedeckej konferencie „Bezpečné Slovensko a Európska Únia“ 12 -13. november 2009, Košická Belá. 381 s. ISBN 978-80-89282-33-3. KŘÍHA, Josef. Ochrana místních záležitostí veřejného pořádku v intencích strategie„Community policing“ – vybrané interpretační souvislosti. České Budějovice: Auspicia. Vysoká škola evropských a regionálních studií, o.p.s., 2009, 150 s. ISSN 1214- 4967. SVATOŠ, R. Kriminologie. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. 2012, 267 s. ISBN: 978-80-7380-389-6. Další zdroje Vybrané dokumenty Rady Evropy k problematice dobré veřejné správy  Usnesení (77)31Výboru ministrů (o ochraně jednotlivce ve vztahu k úkonům správních orgánů).  Doporučení R(80)2 Výboru ministrů (ohledně výkonu povinností dle vlastního volného uvážení ze strany správních orgánů).  Doporučení R(81)19 Výboru ministrů (o přístupu k informacím v držení veřejných orgánů).  Doporučení R(84)15 Výboru ministrů (ohledně veřejné odpovědnosti).  Doporučení R(87)16 Výboru ministrů (o správních postupech ovlivňujících značné množství osob).  Doporučení R(91)10 Výboru ministrů (o sdělování osobních údajů v držení veřejných orgánů třetím osobám).  Doporučení R(2000)6 Výboru ministrů (o postavení veřejných činitelů v Evropě).  Doporučení R(2000)10 Výboru ministrů (o kodexech chování pro veřejné činitele).  Doporučení Rec(2002)2 Výboru ministrů (o přístupu k oficiálním dokumentům).  Doporučení Rec(2003)16 Výboru ministrů (o výkonu správních a soudních rozhodnutí).  Doporučení Rec(2004)20 Výboru ministrů (o soudní revizi správních úkonů).

ANOTACE Primárním cílem příspěvku je za využití analytického a syntetizujícího postihu formou „de lege lata“ a „de lege ferenda“ optiky dílem teoretickým a dílem praxeologickým detekovat existenci možných diskrepantních variabilit zájmově určených hmotněprávních a procesněprávních institutů správního (přestupkového) práva, které mohou „sui generis“ dílem determinovat naplnění optimalizace procesů 138

správního trestání v rámci uplatňování principů „dobré správy“ v souvislosti s ochranou veřejného práva v rámci zabezpečení výkonu samostatné a přenesené působnosti místně a věcně příslušnými správními orgány.

Klíčová slova Správní právo, přestupkové právo, správní řízení, správní orgán, dobrá správa.

ANNOTATION The primary aim of this paper is a theoretical way, in the form of analytical de lege lata and de lege ferenda recourse to detect the existence of possible discrepancy variability substantive, procedural institutes of public interest-designed tools of administrative law that can "sui generis" undesirably absorb corruption aspects of nature that determines the facticity, effectiveness of the principles of "good governance" in the security agenda municipal administrative law I, II, III. type.

Keywords Public interest, collegial body, authorized official, administrative proceedings.

Kontaktní adresa Mgr. et Bc. Josef KŘÍHA Katedra právní oborů a bezpečnostních studií Vysoká škola evropských a regionálních studií, o.p.s. Žižkova 4/6, 370 01 České Budějovice tel.: +420602183463 e-mail: [email protected]

139