Brno International Business School
vlastnický unbundling jako nástroj liberalizace evropských energetických trhů
Lucie Brabcová
KEY Publishing s.r.o. Ostrava 2009 1
Publikace byla vydána ve spolupráci se soukromou vysokou školou Brno International Business School (B.I.B.S., a.s.).
Název: Vlastnický unbundling jako nástroj liberalizace evropských energetických trhů Autor: Bc. Lucie Brabcová Vydavatel: KEY Publishing s.r.o., Nádražní 733/176, 702 00 Ostrava-Přívoz v koedici s B.I.B.S., a.s., Lidická 81, 602 00 Brno Tiskárna: KEY Publishing s.r.o. Vydáno v roce: 2009 Vydání: první
© Lucie Brabcová 2009 ISBN 978-80-7418-008-8 (KEY Publishing s.r.o.) ISBN 978-80-87255-22-3 (B.I.B.S., a.s.)
Obsah 1 Úvod........................................................................................................................7 1.1 Vymezení řešeného problému.......................................................................... 7 1.2 Smysl a cíl publikace..................................................................................... 11 1.3 Přehled použitých přístupů (teoretické koncepty) a vysvětlení základních pojmů........................................................................................... 12 1.4 Metody shromáždění fakt a zdroje informací................................................ 16
2 Energetické instituce, legislativa a unbundling.................................................... 18 2.1 Institucionální rámec trhu s elektřinou a plynem v Evropské unii a výběr evropské energetické legislativy............................. 18 2.1.1 Nařízení............................................................................................... 20 2.1.2 Směrnice.............................................................................................. 21 2.1.3 Rozhodnutí.......................................................................................... 24 2.1.4 Další významné dokumenty................................................................ 24 2.2 Unbundling..................................................................................................... 26 2.3 Institucionální rámec trhu s elektřinou a plynem v České republice a výběr významné energetické legislativy....................... 29 2.4 Dílčí souhrnná analýza kapitoly 2................................................................. 33
3 Třetí liberalizační balíček......................................................................................34 3.1 Naplnění Druhého liberalizačního balíčku a očekávání Evropské komise............................................................................................. 34 3.2 Jednotlivé návrhy novelizace nařízení a směrnic v rámci třetího liberalizačního balíčku................................................................................... 41 3.3 Reakce členských států EU na Třetí liberalizační balíček............................ 47 3.4 Problematické otázky Třetího liberalizačního balíčku a negativní názory na liberalizaci trhů.......................................................... 50 3.5 Třetí liberalizační balíček v České republice................................................ 52 3.5.1 Stav unbundlingu v České republice.................................................. 53 3.5.2 Stanovisko České republiky k Třetímu liberalizačnímu balíčku . .... 56 3.5.3 Stanoviska klíčových hráčů k Třetímu liberalizačnímu balíčku v rámci České republiky...................................................................... 59 3.5.4 Očekávání stakeholders ohledně vlastnického unbundlingu a SWOT analýza.................................................................................. 60 3.6 Proces schvalování Třetího liberalizačního balíčku..................................... 62 3.7 Energetika a vlastnický unbundling mimo Evropskou unii.......................... 66 3.8 Dílčí souhrnná analýza kapitoly 3................................................................. 70
4 Závěr..................................................................................................................... 71 4.1 Závěrečné shrnutí.......................................................................................... 71 4.2 Návrhy a doporučení, pohled do budoucnosti.............................................. 74
5
kapitola
1 Úvod
1.1 Vymezení řešeného problému „Vzkaz občanů je jasný. Evropa potřebuje politiku soustředěnou na bezpečnost dodávek, konkurenci a udržitelnost „ (Andris Piebalgs) 1 Energetika je klíčový sektor hospodářství v celosvětovém měřítku. Jejím hlavním cílem je zajištění stabilních dodávek energie při udržení bezpeč nosti a zároveň respektování ochrany životního prostředí. V minulém století byli obyvatelé většiny průmyslových zemí na celém světě spíše zvyklí na bezproblémový přístup k energii, neuměli si představit vyčerpání světových zásob paliv, nemluvilo se o obnovitelných zdrojích, ani o globálním oteplo vání. Situace se ale náhle změnila a světová energetika ve 21. století čelí ce losvětově novým výzvám. Světová energetická rada (World Energy Council) formulovala v roce 2004 na svém zasedání v australském Sydney řadu opat ření i akcí k jejich řešení. „WEC akcentuje tři „A“ – Accessability – Availa bility – Acceptability – tj. dostupnost energetických zdrojů pro každého, pohotovost energetických služeb, zejména z hlediska spolehlivosti zásobo vání a jejich přijatelnost širokou veřejností. Realitou ovšem je, že ani jedno z těchto tří A není celosvětově dosažitelné. Jedna třetina lidstva na přístup k energii nedosahuje. 1300 milionů obyvatel světa žije ve světě bez elektřiny (…). Např. spotřeba energie na osobu je v Indii 580 kWh/rok a v rozvinutých zemích 10.000 kWh/rok. Chudé státy zůstanou chudými, dokud nezajistí Evropský komisař pro energetiku. Pochází z Lotyšska. Tuto větu pronesl po sektorovém šetření před vyhlášením tzv. třetího liberalizačního balíčku v lednu 2007. 1
7
zdroje energie pro vytváření bohatství vlastními silami.“ 2 Na zasedání WEC v Římě bylo doplněno další „A“ – Affordability – cenová dostupnost. Růst spotřeby energie nelze zastavit a již nyní se spekuluje o tom, že k vyčerpání fosilních paliv dojde již v 21. století, přitom doba vyčerpání zásob je v různých regionech odlišná. Odpověď na takovou otázku ale není jednoznačná. Na základě údajů, které máme dnes k dispozici bylo např. stanoveno datum pro vyčerpání zásob plynu na září 2068, pro uhlí květen 2140, u ropy je toto datum stanoveno na říjen 2047 a uran by nám měl „vy držet“ do listopadu 2144.3 Ať už jsou taková data věrohodná více či méně, jednoznačné je, že palivové zdroje jsou vyčerpatelné a je třeba s nimi še třit. Pokud se týká výpadků v zásobování elektrickou energií, objevují se nejen v rozvojových zemích, ale i státech velmi vyspělých (rozsáhlé black ������ outy v USA nebo západní Evropě). Není tajemstvím, že i České republice již několikrát tzv. blackout hrozil.4 K zajištění udržitelné, zabezpečené a konkurenceschopné energie je po třeba, aby Evropa jednala právě teď, a to společně.5 Zelená kniha Komise Evropských společenství – Evropská strategie pro udržitelnou, konkurenceschopnou a bezpečnou energii (8.3.2006) stanovila šest klíčových oblastí, ve kterých je třeba podniknout do budoucna kroky k vytvoření nové společné evropské energetické strategii. Klíčové oblasti byly definovány takto: 1) konkurenceschopnost a vnitřní trh s energií 2) diverzifikace skladby zdrojů energie 3) solidarita 4) udržitelný rozvoj 5) inovace a technologie 6) vnější politika 6 Dokument Sdělení Komise Evropské radě a Evropskému parlamentu – Energetická politika pro Evropu (10.1.2007), vycházející z rozsáhlého sektorového šetření stanovil, v návaznosti na Zelenou knihu, soubor po litik, který je zapotřebí k dosažení cílů udržitelné, zabezpečené a konku renceschopné energie. Komise takto vyzvala Evropskou radu a Evropský parlament, aby mj.: – schválily cíl EU při mezinárodních vyjednáváních omezit do roku 2020 emise skleníkových plynů ve vyspělých zemích o 30 % ve srovnání s ro Otčenášek, Petr: Elektrická energie pro Českou republiku, neprodejná publikace, Praha, duben 2006. 3 http://energy.eu/#depletion (online) data k 8.10.2008 (mění se průběžně). 4 např. v roce 2008 v důsledku vichřice Emma (zdroj: prezentace ing. M. Vrba, ČEPS, a.s., Regulační fórum pořádané v březnu 2008 společností A.D. Little, Praha. 5 Sdělení Komise Evropské radě a Evropskému parlamentu – Energetická politika pro Evropu (10.1.2007), dostupné na http://europa.eu.int/eur-lex/lex/RECH_menu.do?ihmlang=cs. 6 Zelená kniha – Evropská strategie pro udržitelnou, konkurenceschopnou a bezpečnou energii (8.3.2006), dostupné na http://europa.eu.int/eur-lex/lex/RECH_menu.do?ihmlang=cs. 2
8
kem 1990, a již nyní schválily závazek EU dosáhnout do roku 2020 v kaž dém případě alespoň 20 % snížení emisí skleníkových plynů ve srovnání s rokem 1990, – potvrdily, že je nezbytné prosazovat dodatečná opatření k tomu, aby se možné přínosy vnitřního trhu s elektřinou a zemním plynem staly sku tečností pro všechny občany a podniky v EU (harmonizace, regulace, od dělování sítí, průhlednost) – schválily závazné cíle pro podíl energie z obnovitelných zdrojů do roku 2020 ve výši 20 % z celkové spotřeby energie v EU a minimálního podílu biopaliv ve výši 10 % – potvrdily prioritu sdělení elektrárnám v EU spalujícím uhlí a zemní plyn, do kdy instalovat systémy zachycování a ukládání CO2 , atd. Priority, které tak budou sledovány v zahraniční politice EU, jsou např. – prosazování mezinárodních dohod, včetně klimatického režimu v roce 2012, budoucnost Smlouvy o energetické chartě – vytváření vztahů v oblasti energetiky se sousedy EU – navázání na po slední návrh Komise na posílení Evropské politiky sousedství (European Neighbourhood Policy) – snížení rizika možných výpadků dodávek v energetice – posílení vztahů s Ruskem – prohloubení dialogu a vztahů s klíčovými výrobci energie a tranzitními zeměmi (OPEC, Azerbájdžán, Kazachstán, Turkmenistán, Uzbekistán) – nové partnerství mezi Evropou a Afrikou – posilování vztahů s dalšími hlavními spotřebiteli energie (USA, Čína) – jaderná bezpečnost Spolehlivé a bezpečné dodávky základních energií jsou pro každý stát ne zbytné pro zdárný hospodářský a sociální vývoj. Je třeba zajistit spolehlivé energetické služby za dostupné ceny jak pro velké, průmyslové uživatele, tak jednotlivé domácnosti. A toho nelze dosáhnout bez fungujícího vnitř ního trhu s energiemi. K fungujícímu trhu s energiemi by měly být splněny nejméně tři základní podmínky: – konkurenceschopnost na straně zákazníka – konkurenceschopnost na straně dodavatele – dostatečná infrastruktura Konkurenceschopnost na straně zákazníka přepokládá dostatek zákazní ků na trhu s energiemi, kteří budou mít možnost si zvolit dodavatele elek třiny nebo plynu buď kvůli nižší ceně anebo lepším podmínkám. To se týká i velkých, průmyslových, odběratelů. Zákazníkům by neměly být kladeny žádné překážky, pokud se týká výběru svého dodavatele energie. Ze strany dodavatele je třeba mít na trhu dostatek kapacit pro výrobu elektřiny a do statek přírodních zdrojů plynu. Struktura výroby elektřiny by měla být růz
9
norodá (voda, jádro, obnovitelné zdroje atd.). Dalšími podmínkami jsou do statek obchodníků s energiemi a snížené množství překážek pro jejich vstup na energetický trh. Dostatečná infrastruktura na trhu s energiemi přepoklá dá spravedlivý a vyvážený přístup regulátorů, stabilní energetickou politiku a politiku životního prostředí ze strany EU, stejně jako splnění technických požadavků, pokud se týká např. sítí, rozvoj finančních trhů atd.7 Evropská energetická politika jasně formuluje prostředky k dosažení fun gujícího vnitřního trhu s energiemi: – konkurenceschopnost (competitiveness) – udržitelnost (sustainability) – bezpečnost (security) Liberalizace trhů s energiemi započala v 90. letech vyhlášením prvních liberalizačních směrnic 96/92/ES a 98/30/ES.8 Tyto dokumenty byly noveli zovány v roce 2003 směrnicemi č. 2003/54/ES a 2003/55/ES 9. K úplnému otevření trhů s elektřinou a plynem došlo k 1.7.2007 v souladu s výše uve denými dokumenty. Všem členským státům se podařilo tento termín v pod statě splnit. Sektorové šetření v oblasti energetiky, které provedla Evropská komise v letech 2005 a 2006 však ukázalo, že liberalizace probíhá pomaleji, než se očekávalo a že stále přetrvávají překážky, které brání účinnému fun gování trhu. Jedná se zejména o tyto překážky: – regulované ceny bránící vstupu nových hráčů na trh – nedostatečné oddělení provozovatelů přenosové, přepravní a distribuční soustavy, které nemůže zaručit jejich nezávislost – diskriminace třetích osob v přístupu k soustavě, zejména pokud jde o pre ferenční přístup poskytovaný zavedeným účastníkům trhu s uzavřenými dlouhodobými smlouvami – nedostatečné pravomoci regulačních orgánů – neposkytování informací Evropské komisi o povinnostech veřejné služby, zejména pokud jde o regulované dodavatelské sazby – nedostatečné informace o původu elektřiny, které jsou zásadní zvláště z hlediska podpory obnovitelné energie.10 Brabcová, Lucie: Písemná práce k modulu Ekonomika a politika EU, pro BIBS, a.s., 2007. Směrnice č. 96/92/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 19. prosince 1996 o společ ných pravidlech pro vnitřní trh s elektrickou energií a Směrnice č. 98/30/ES Evropského par lamentu a Rady ze dne 22. června 1998 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem. 9 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES z 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektrickou energií, kterou se zrušuje směrnice 96/92/ES, a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES z 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynemí, kterou se zrušuje směrnice 98/30/ES zdroj: ASPI. 10 Sdělení komise Radě a Evropskému parlamentu Perspektivy vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou {SEK(2006) 1709} {SEK(2007) 12}http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/ sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&type_doc=COMfinal&an_doc=2006&nu_doc =841&lg=cs. 7 8
10
V návaznosti na tyto dokumenty a na sektorové šetření Evropské komise byl dne 19.9.2007 vyhlášen tzv. Třetí liberalizační balíček, který v rámci všech členských států Evropské unie navrhuje opatření pro vytvoření plně funkčního otevřeného a jednotného trhu s energiemi, a to zejména: Zlepšení spolupráce přenosových a přepravních operátorů Zvýšení transparentnosti a dodržování nediskriminačního přístupu Zlepšení spolupráce národních regulátorů vytvořením nového orgánu na úrovni EU s právní subjektivitou– Agentury pro spolupráci regulač ních orgánů Vlastnický unbundling – rozdělení monopolu národních operátorů pře nosových/přepravních soustav s cílem zvýšení soutěže na trhu a snížení ceny pro konečného spotřebitele nebo vytvoření tzv. nezávislého systémového operátora. V tom případě není třeba vlastnické oddělení – infrastruktura zůstává ve vlastnictví vertikál ně integrované společnosti a „spravuje“ ji takový operátor. Právě problematika vlastnického unbundlingu, jako jednoho z význam ných nástrojů liberalizace trhu s energiemi, je z celého balíčku opatření nej diskutabilnější a je proto hlavním tématem této práce. Tato tématika bude v následujících kapitolách rozebrána právě v kontextu tzv. Třetího liberali začního balíčku a autorka se pokusí odpovědět na otázky, které si stanovuje v kapitole č. 1.2. V kapitole 2 autorka identifikuje základní problematiku, následně v ka pitole 3 je problematika analyzována a v kapitole 4 vyvozuje na základě získaných informací závěry.
1.2 Smysl a cíl publikace Autorka této práce je zaměstnána v energetické společnosti ČEZ, a.s., v divizi international, jako specialista útvaru Podpora řízení zahraničních majetkových účastí. Během svého studia LLM se aktivně zabývá problema tikou tzv. unbundlingu v elektroenergetice a plynárenství. Smyslem této práce je tedy souhrnné zakončení téměř tříletého zájmu autorky o toto téma. Pro práci si z této rozsáhlé materie autorka vybrala téma, které je aktuálně velmi diskutované, tzv. vlastnický unbundling (ownership unbundling). V analytické části této práce autorka na tuto problematiku nahlíží z po hledu institucí a právních dokumentů Evropské unie. V této části jsou tak detailně popsány instituce, které pracují v oblasti energetiky, a to jak v rovi ně evropské, tak domácí, tj. České republiky. Samotná kapitola je věnována i unbundlingu. Je zde podrobně vysvětlen samotný pojem a jeho souvislosti z hlediska právního, ekonomického a politického. V této části práce jsou detailně i rozebrány jednotlivé právní dokumenty, včetně přehledu aktuální energetické legislativy evropské i české.
11
Součástí analytické části této práce je i návrh novelizace některých vý znamných evropských energetických právních předpisů – tzv. Třetí libera lizační balíček. Autorka shrnuje situaci před návrhem této novelizace – tj. výchozí stav a dále detailně analyzuje jednotlivé právní předpisy – nařízení a směrnice Evropské rady a Evropského parlamentu. Jsou zde rozebrána očekávání ze strany Evropské unie i dopady případného přijetí nebo ne přijetí tzv. Třetího liberalizačního balíčku na Evropu a Českou republiku, zejména v oblasti vlastnického unbundlingu. Tyto analýzy jsou navíc pod pořeny z pohledu mimoevropského. V této části publikace autorka použi la pro podporu svých závěrů ohledně vlastnického unbundlingu i přehled očekávání jednotlivých stakeholders a analýzu SWOT (Strenghts – silné stránky, W – Weaknesses – slabé stránky, O – Opportunities – příležitosti, T – Threads – hrozby). Je zde i detailně popsán proces přijetí výše uvedené novelizace v rámci evropského legislativního procesu a případná role České republiky v tomto procesu vzhledem k nadcházejícímu předsednictví České republiky v Evropské unii. Závěrečná část je věnována souhrnu zjištěných informací a formulaci závěrů. Metody, které si autorka zvolila, jsou popsány v kapitole 1.3. této práce. V této práci je kladen důraz na maximálně vyvážený prostor pro elektro energetiku a plynárenství, vzhledem k tomu, že autorka, ač zaměstnána v sektoru elektroenergetiky, oba sektory považuje za stejně důležité, avšak v mnoha ohledech velmi rozdílné. Cílem této práce je tedy zejména odpověď na tyto otázky: Byla splněna očekávání tzv. druhého liberalizačního balíčku? Co očekává Evropská komise od třetího liberalizačního balíčku? Potřebuje evropská energetika vlastnický unbundling? Bude přijat třetí liberalizační balíček a v jaké podobě – variantě? Kdy bude třetí liberalizační balíček přijat? Jaké bude mít třetí liberalizační balíček dopady na členské státy EU a na klíčové energetické hráče v Evropě a v České republice, pokud bude přijat? Je vlastnický unbundling jediným nástrojem liberalizace energetických trhů? Bude vlastnický unbundling mít dopad na ceny energií?
1.3 Přehled použitých přístupů (teoretické koncepty) a vysvětlení základních pojmů Pokud se týká teoretického přístupu, autorka zvolila pro svou práci kva litativní výzkum. Podle významného metodologa J.W. Creswella „kvalita tivní výzkum je proces hledání porozumění založený na různých metodo logických tradicích zkoumání daného sociálního nebo lidského problému.
12
Výzkumník vytváří komplexní holistický obraz, analyzuje různé typy textů, informuje o názorech účastníků výzkumu a provádí zkoumání v přiroze ných podmínkách“ 11 Mezi základní metody kvalitativního výzkumu pat ří různé metody, např. pozorování, rozbor dokumentů a textů, rozhovory a rozbor audio a videozáznamů. Oproti kvantitativnímu výzkumu, založe nému na strukturovaném, přesně daném zkoumání, je výzkum kvalitativní spíše pružný a subjektivní. Mezi základní metody kvalitativního výzkumu patří výzkum pomocí případové studie, etnografický přístup, zakotvená teo rie, fenomenologický výzkum, dále biografický výzkum, ačkoli by se dal podřadit pod případovou studii anebo kritický a akční výzkum, analýza do kumentů a historický výzkum a narativní výzkum.12 Autorka v této práci používá zejména metodu zkoumání dokumentů. Jedná se zejména o právní dokumenty, ale i dokumenty ekonomického a ji ného charakteru. Zkoumanými právními dokumenty jsou dokumenty ko munitárního práva, a zejména práva sekundárního, tj. nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Tyto dokumenty jsou v návaznosti na stanovené téma analyzovány detailně. Jedná se především o dokumenty týkající se energetiky. V této souvislosti autorka rovněž rozebírá tématiku transpozice a implementace evropských směrnic do národních právních řádů. Z českých pramenů práva jsou zmiňovány zejména zákony a okrajově vyhlášky a nařízení. Analyzovány jsou i ostatní dokumenty, a to se zamě řením na energetiku, trh s elektrickou energií a plynem. Všechny zmíněné dokumenty mají podobu buď listinnou nebo elektronickou a jsou autorce k dispozici po cíleném sběru dat k danému tématu (více viz kapitola 1.4 plán výzkumu a sběr dat). V analytické části této práce je mj. použita metoda srovnání – komparace. Pokud se týká srovnávací metody, autorka pro tuto práci zejména zvolila srovnávací metodu synchronní,13 tj. porovnání části určitého celku (např. implementace unbundlingu v současné době v různých členských státech Evropské unie – viz kapitola 2) v daném časovém úseku. Tato metoda umož ňuje vymezit odlišnosti spojené s prostorovým výskytem sledovaných prv ků a je opakem metody historické, která zkoumá sledované jevy z hlediska jejich historického vývoje. Podle V. Knappa přistupují k metodě srovnávací ještě dílčí metody. Mimo jiné je to analýza a syntéza. Dílčí metoda analyticko-syntetická je tedy po užita zejména v části týkající se tzv. Třetího liberalizačního balíčku. Tento souhrn opatření je nejdříve detailně analyzován a následně jsou z této analý zy vyvozeny závěry. Metody kvalitativního výzkumu obsahuje kapitola 1.4. V práci jsou často používány některé odborné výrazy z oboru energetiky. Autorka si je vědoma faktu, že některé výrazy mohou být bez předchozího Hendl, J. Kvalitativní výzkum – základní metody a aplikace, Portál, 2005, str. 50. Hendl, J. Kvalitativní výzkum – základní metody a aplikace, Portál, 2005, str. 103. 13 V. Knapp používá výraz „simultánní“ nebo „současná“ komparatistika (viz V. Knapp: Velké právní systémy, C.H. Beck 1996, str. 27– 34. 11 12
13
