Visie op transparantie in de bouw

Visie op transparantie in de bouw

Prof. Dr. Johan Graafland Universiteit van Tilburg Dr. Ir. Andre Nijhof Universiteit Twente Prof. Ir. Henk van Tongeren P3bi Mw. Vera Besseling CPC CiΣTerra

Projectcode:

V-project transparantie

Documentsoort:

Eindrapportage

Titel :

Visie op transparantie in de Bouw

Documentnummer :

Opdrachtgever:

PSIBouw Projectbureau Büchnerweg 1 Postbus 420 2800 AK Gouda Tel.: 0182 – 54 0670 Fax: 0182 – 54 0671 E-mail: [email protected]

Opdrachtnemer:

Universiteit van Tilburg Prof. dr. Johan Graafland Tel.: 013-4662702 E-mail: [email protected]

Universiteit Twente Dr. Ir. Andre Nijhof 053- 4894091 [email protected]

CiΣTerra

Bouw Infra Consult

Mw. Vera Besseling CPC

Prof. Ir. Henk van Tongeren

E-mail: [email protected]

[email protected]

PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 1

Organisatie Opsteller(s)

Johan Graafland, Andre Nijhof, Henk van Tongeren, Vera Besseling

Projectleider

Johan Graafland, Andre Nijhof

Clustertrekker

[Door PSIBouw programmabureau in te vullen]

Clustercoördinator


Wetenschap. vertegenwoordiger


Mentor

Documentbeheer Versie

Datum

Omschrijving wijzigingen

2

04-11-2005

Tweede uitgave

1

20-10-2005

Eerste uitgave

Beoordeling bij een Bsik-project Naam referent

Gegevens referent

1 2 3 3 5


Pagina 2

Advies Dit advies van de transparantietafel bestaat uit een visie op de inhoud en rol van transparantie voor de gewenste proces- en systeeminnovatie van de bouwsector. De Transparantietafel adviseert de Regieraad Bouw het volgende statement: Statement 1: De Regieraad verstaat onder transparantie het verstrekken van inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn en vindt dat transparantie door zowel opdrachtgevers, opdrachtnemers en andere betrokkenen moet worden opgepakt als voorwaarde om aan de beoogde proces- en systeeminnovatie van de sector invulling te kunnen geven. Het statement is tot stand gekomen door: I. Onderzoek door de Universiteit van Tilburg, Technische Universiteit Twente en Deloitte. II. Interviews met 20 sleutelpersonen uit de verschillende geledingen van de bouwsector door Rene Didde i.s.m. Oskar de Kuijer (zie de diverse boxen). III. Uitwisseling van de eigen visie en ervaringen aan de tafel en de gedachtevorming naar aanleiding van de resultaten van I en II. Wat is transparantie? Volgens de regieraad is transparantie één van de drie pijlers van het transitieproces in de bouw. Voor velen blijft het begrip echter vaak onduidelijk, omdat het zoveel dwarsverbanden kent met andere zaken die van belang zijn voor het transitieproces van de bouw, zoals integriteit, innovatieve contractvormen, marktwerking, vertrouwen en kwaliteit/prijs sturing. Dit advies verheldert deze relaties. De transparantietafel hanteert de volgende definitie voor transparantie: Een transparante organisatie verstrekt inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn. Dit inzicht is noodzakelijk voor de betrokkenen om goede afgewogen beslissingen te nemen en verantwoording af te kunnen leggen. Betrokkenen betreffen degenen wiens belangen beïnvloed worden door de transacties, zoals leveranciers, werknemers, klanten, concurrenten, de overheid en het publiek in brede zin. Transparantie is een onderdeel van openheid (zie kader). Openheid is breder omdat het niet alleen een informatiestroom van de organisatie naar de betrokkenen vereist (transparantie), maar ook een omgekeerde beweging waarbij de organisatie open staat voor de informatie en relevante aangelegenheden van de betrokkenen (ontvankelijkheid).


Pagina 3

Openheid

Transparantie

Handelingskant

Informatie anderen Integer zijn

Houdingskant

bieden

Ontvankelijkheid aan Opnemen van informatie anderen Begrip tonen en open staan

van

Transparantie heeft verder twee kanten: handelen en houding. De handelingskant betreft het bieden van informatie over allerlei aspecten van de transacties die de organisatie aangaat. De juiste informatie maakt het handelen van de onderneming controleerbaar en toetsbaar. Transparantie is echter ook een kwestie van houding. Men moet ook de innerlijke motivatie en neiging hebben om open te willen zijn. Als deze ontbreekt, blijft transparantie halverwege steken, omdat niet alle vormen van transparantie afgedwongen kunnen worden. Transparantie als houding is een vorm van integriteit. Transparantie, marktwerking en innovatie Uit de interviews blijkt dat managers uit de verschillende geledingen van de bouw groot belang hechten aan meer transparantie als één van de pijlers van het transitieproces in de bouw (Zie bijlage 2 en box 1 in bijlage 1). Waarom is transparantie zo belangrijk? Statement 2: Transparantie is een noodzakelijke voorwaarde voor goede marktwerking en innovatie De belangrijkste reden is volgens de transparantietafel dat transparantie een noodzakelijke voorwaarde is voor efficiënte marktwerking en innovatie. Eén van de condities voor efficiënte marktwerking is dat de marktpartijen een goed inzicht hebben en bieden in zowel de prijs, kwaliteit en kwantiteit van de goederen of diensten die zij verhandelen. Met behulp van deze informatie kunnen de marktpartijen verschillende producten goed met elkaar vergelijken en het economisch meest voordelige alternatief bepalen. Indien dit inzicht ontbreekt, kunnen goede en slechte aanbiedingen niet goed vergeleken worden en zullen vragende partijen te vaak niet de beste producten selecteren dan wel onnodig hoge prijzen betalen voor hun producten, hetgeen ten koste gaat van de welvaart. Gebrek aan transparantie is met name schadelijk wanneer sprake is van asymmetrische informatie. Dit treedt op wanneer de ene marktpartij meer informatie tot zijn beschikking heeft dan de andere marktpartij. Dit stelt de beter geïnformeerde marktpartij in staat om de onwetendheid van de andere partij te exploiteren door manipulatie van de prijs, kwaliteit of kwantiteit op een manier die voor de minder goed geïnformeerde marktpartij moeilijk waarneembaar is. Dit gebrek aan efficiënte marktwerking leidt vervolgens ook tot een vermindering van de noodzaak om te innoveren. Doordat goed presterende PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 4

ondernemingen zich niet kunnen onderscheiden, kunnen slecht presterende ondernemingen zich in de markt handhaven. Hierdoor neemt de prikkel en noodzaak tot proces- en productinnovatie af. Bij transparante marktverhoudingen kunnen bedrijven die investeren in proces- en productinnovatie om de kwaliteit-prijs verhouding te verbeteren rekenen op meer marktaandeel, terwijl bedrijven die niet innoveren op termijn van de markt worden gedrukt. De dynamiek die hierdoor op gang komt, leidt ertoe dat de markt zichzelf saneert. Transparantie is dus een belangrijke voorwaarde wil de tucht van de markt werken en er een prikkel zijn voor bouwondernemingen en de sector om zichzelf anders te organiseren. Transparantie kan ook marktwerking bevorderen door het vertrouwen tussen marktpartijen te versterken en een soepele, flexibele samenwerking tussen contractpartners mogelijk te maken. Indien transparantie ontbreekt zal een transactie alleen tot stand komen als er additionele voorzieningen worden getroffen die het gebrek aan vertrouwen compenseren. Dit gaat echter vrijwel altijd gepaard met een stijging van de transactiekosten voor beide partners en dus tot hogere prijzen. Dit kan er zelfs toe leiden dat transacties in het geheel niet tot stand komen. Indien informatie onvolledig is en er onvoldoende vertrouwen is tussen marktpartijen, zullen zij het risico niet durven nemen om een transactie af te sluiten. Als gevolg hiervan kunnen de voordelen die de transactie aan beide partijen biedt niet worden gerealiseerd. Overigens is transparantie maar één van de voorwaarden van goede marktwerking. Sterker nog, indien andere voorwaarden voor goede marktwerking ontbreken, kan meer transparantie de marktwerking zelfs verslechteren. Waar machtige partijen binnen een sector andere partijen min of meer dwingen tot meer informatie zonder zelf opening van zaken te geven, kan transparantie tot een verdere verstoring van de marktverhoudingen leiden en de macht van de sterke marktpartij verder doen toenemen. Ook het proces van herstel van vertrouwen zal dan niet plaatsvinden. Transparantie vereist dus ook wederkerigheid. Grenzen aan transparantie Alhoewel transparantie een belangrijke conditie is voor efficiënte marktwerking, dient transparantie ook gelimiteerd te worden. Statement 3: Er zijn grenzen aan transparantie. Het is een middel dat gericht moet worden ingezet.

Allereerst is het communiceren van informatie kostbaar. In een dynamische en complexe omgeving is het tijdrovend en vaak zelfs onmogelijk om alle informatie die mogelijk relevant is voor de transactie te verzamelen en op schrift te stellen of anderszins te communiceren. Een overvloed aan gegevens zorgt ook voor information overload die het bevattingsvermogen van de gebruikers ervan te boven gaat en de kwaliteit van PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 5

beslissingen juist vermindert. Het doel van transparantie is niet zoveel mogelijk informatie te bieden, maar alleen die informatie die relevant is en het inzicht van de gebruikers van de informatie ten goede komt. Ook is de onderneming niet gehouden om vertrouwelijke informatie te verstrekken die haar eigen belangen onevenredig in gevaar brengen. Hierbij is de houding van de ontvanger van de informatie van invloed van belang. Klanten die bijvoorbeeld vertrouwelijke informatie in offertes over innovatieve technieken gebruiken om daarmee andere mogelijke opdrachtgevers te informeren en daarmee de concurrenten bevoordelen, verdienen minder transparantie dan klanten die op een zorgvuldige manier met de geboden informatie omgaan. Twee modellen Statement 4: Welke vorm van transparantie gewenst is hangt af van het type project. Bij standaardprojecten waarbij risico’s gering zijn en informatie over de transactie redelijk makkelijk te verkrijgen is, kan gekozen worden om alle afspraken over uitvoering en aansprakelijkheden op voorhand vast te leggen in een expliciet contract. Daarbij past een formele invulling van transparantie waarbij wet en regelgeving strikte eisen stellen aan de informatie die over en weer moet worden overlegd. Het beleid dient er zich op te richten de transparantie van de informatie voorafgaand aan de sluiting van contracten en tijdens de uitvoering ervan te optimaliseren. Men vertrouwt dan op de formele aspecten van het contract en maakt zich onafhankelijk van het al of niet aanwezig zijn van integriteit bij de contractpartner. 80 % van de markt werkt feitelijk al met dit type model. De tafel pleit ervoor dit model verder te verbeteren, onder andere door de mogelijkheden voor functioneel (in plaats van technisch) specificeren verder te ontwikkelen alsook te bevorderen dat in de prijsbeoordeling bijvoorbeeld de kostenbesparingen in het totaal worden beoordeeld. Waar informatie over alle elementen van het contract niet geboden kan worden en het afdichten van de onzekerheden via aanvullende aansprakelijkheidsclausules te kostbaar is (omdat alle eventualiteiten niet overzien kunnen worden dan wel de mogelijkheden voor innovatie van de kant van aannemers hierdoor teveel belemmerd worden) kan men kiezen voor een impliciet contract, waarbij men volgens ‘samen uit, samen thuis’ werkt. Men accepteert de onzekerheid en vertrouwt erop dat iedere partij een goede prestatie zal willen leveren en zich constructief opstelt indien zich mee- of tegenvallers voordoen. Dit vertrouwen in het omgaan met de gelaten ruimte is overigens geenszins een blind vertrouwen. Ook bij een impliciet contract dienen contractpartners transparant te zijn over zaken zoals het verantwoorden van alle uitgaven en het vooraf in kaart brengen van risico’s. De tafel verwacht dat dit tweede type model in de toekomst belangrijker wordt.


Pagina 6

Impliciete contracten en vertrouwen Statement 5: Bij impliciete contracten dient vertrouwen te worden versterkt door in te zetten op: 1 slimme contractvormen waarin belangen congruent worden gemodelleerd; 2 versterking van het reputatiemechanisme door meer transparantie in prestaties uit het verleden; 3 het bevorderen van transparantie als houding. Hoewel impliciete contracten bij complexe producten efficiënter zijn dan expliciete contracten, is de transparantie hier noodzakelijkerwijs minder groot. Het is duidelijk dat op dit punt – waar het bieden van informatie zijn grens nadert - vertrouwen van cruciaal belang is. De tafel onderscheidt drie wijzen waarop dit vertrouwen kan worden versterkt. Vertrouwen in een handelspartner kan worden gestimuleerd door gebruik van geëigende contractvormen. PPS-contracten waarbij niet voorziene mee- of tegenvallers worden gedeeld tussen de contractpartners creëren een congruentie van belangen. Men weet van elkaar dat beide partijen er belang bij hebben om de kosten van het project zo laag mogelijk te houden. Ook DBFM contractvormen bevorderen het vertrouwen. Het is het voor de opdrachtnemer bij een DBFM contract immers van belang om een hoge kwaliteit te leveren, omdat hij immers zelf verantwoordelijk is voor het langdurig onderhoud. In de tweede plaats kan het vertrouwen gebaseerd zijn op het reputatiemechanisme. Informatie over prestaties van de onderneming in het verleden biedt inzicht in de te verwachten prestaties van de onderneming in de toekomst. Waar zekerheden niet vooraf gegeven kunnen worden, is het zo toch mogelijk om de onzekerheid bij andere partijen te verminderen en het vertrouwen te genereren dat nodig is om tot een transactie over te gaan. Kortom, bij transparantie gaat het niet alleen om het contract, maar ook om transparantie in het proces voor en na het contract. Indien het reputatiemechanisme goed werkt zal een marktpartij geen volledige garanties behoeven om toch met de beoogde partner in zee te gaan. Prudente ondernemers zullen namelijk afzien van opportunisme als er een sterk reputatiemechanisme werkzaam is. Bij handelsrelaties waarbij de kans op zich herhalende bilaterale contacten groot is, zullen de transactiepartners zich namelijk realiseren dat een tegenvallende prestatie de kans op opdrachten in de toekomst zal verminderen. De andere marktpartij zal hierop anticiperen en derhalve, ondanks onvolledige informatie over de af te sluiten transactie, het toch aandurven om met de onderneming in zee te gaan. Het reputatiemechanisme werkt nog sterker als reputaties breder in de markt bekend worden. Ook andere partijen zullen dan namelijk afzien van transacties met een onderneming, indien deze door wanprestaties een slechte reputatie in de markt heeft neergezet. De nadelen van het leveren van een wanprestatie worden hierdoor verveelvoudigd. PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 7

Vertrouwen kan tot slot worden versterkt door te werken aan integriteit en transparantie als houding. Van een integere partner mag verwacht worden dat nieuwe informatie open wordt besproken zodra deze beschikbaar komt. Ook hier laat men flexibiliteit toe bij het zoeken van oplossingen in plaats van rigide bestekken te hanteren, maar vertrouwt men niet alleen op de contractvorm in combinatie met een goede werking van het reputatiemechanisme, maar ook op de integriteit van de contractpartner. Hier ligt de link met het werk van de integriteittafel. Het stimuleren van transparantie is dus afhankelijk van de context. Indien partijen kiezen voor expliciete contracten hoort daar een meer formele invulling van transparantie bij. Indien partijen kiezen voor een ‘samen uit, samen thuis’ relatie, dient men in te zetten op slimme contractvormen, versterking van het reputatiemechanisme en het bevorderen van transparantie als houding. Zeker de laatste stap is niet ingebakken in de cultuur van de bedrijfstak. Wat moet transparanter? In de interviews is gepeild welke behoeften er leven op het gebied van transparantie. Enkele belangrijke elementen zijn samengevat in het volgende overzicht. Statement 6: Er is meer transparantie gewenst in: 1 verdeling van risico’s ten aanzien van te leveren prestatie en te maken kosten 2 selectie- en gunningcriteria van de opdrachtgever 3 bescherming van innovatieve ideeën 4 prestatie-indicatoren voor het meten van kwaliteit 5 Indicatoren voor het meten van prestaties in het verleden (reputaties) Gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen hebben verschillende belangen en uiteenlopende risicoprofielen. Door vroegtijdige uitwisseling van risico-profielen kunnen risicovolle interacties tussen vraagspecificatie, mogelijke technische oplossingrichtingen en omgevingsfactoren in een veel eerder stadium in beeld gebracht worden. In de tweede plaats dient de transparantie in de selectieprocedure te worden verhoogd. De opdrachtgever dient transparant te zijn in de redenen van gunning en afwijzing. Inschrijvers worden zo in staat gesteld de leereffecten in een volgende aanbesteding in te brengen. In de derde plaats dient de informatie die bouwondernemingen bieden op een verantwoorde en redelijke wijze door de gebruikers te worden gehanteerd. In de vierde plaats is het van belang dat pogingen worden ondernomen om kwaliteit beter te kunnen beoordelen. Het streven om in het aanbestedingsproces de kwaliteit-prijsverhouding als selectiecriterium te hanteren in plaats van de laagste prijs, brengt het risico met zich mee van minder transparantie. Kwaliteit is moeilijker te meten en daarom transparant te maken. PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 8

In de vijfde plaats moet de bouw inzetten op het versterken van het reputatie-mechanisme door grotere transparantie over de prestaties uit het verleden. Daarbij dient wel te worden aangetekend dat het meten van prestaties (evenals kwaliteit) complex is. Reputatie-indices bieden veelal alleen algemene informatie. De indices zijn daarom te grof om voor specifieke projecten van doorslaggevende betekenis te zijn. Wel zijn zij bruikbaar als toetredingsdrempel of preselectie mechanisme om de rotte appels te weren. Op deze wijze dragen zij bij aan een beter imago van de bouw. De Transparantietafel is tot slot van mening dat een open cultuur een noodzakelijke voorwaarde is om tot de beoogde transparantie te komen. Voor een deel kan dit worden gestimuleerd door in opleidingen meer aandacht te geven aan sociale en communicatieve vaardigheden, zodat een nieuwe categorie van breed georiënteerde managers wordt opgeleid die in staat is om in samenwerkingsverbanden, in open overleg en vertrouwen met anderen samen te werken. Maatvoering en dilemma’s Op grond van het voorgaande is duidelijk dat bij de maatvoering van transparantie verschillende dilemma’s spelen. De tafel denkt hierbij aan de volgende voorbeelden. 1 Het bieden van meer informatie kan ten koste gaan van de betrouwbaarheid, meetbaarheid, controleerbaarheid of begrijpelijkheid van de informatie alsook van de bereidheid van belanghebbenden om de informatie te gebruiken. 2 Het ontwikkelen van instrumenten om de transparantie te vergroten, zoals een transparantiescan, kan leiden tot een dynamiek waarbij het instrument steeds verder uitgebreid wordt om lacunes te ondervangen. Dit brengt het gevaar van hoge kosten mee. Bij elke vergroting van transparantie dienen kosten en baten derhalve goed te worden afgewogen. 3 Verhoging van transparantie kan een prikkel tot meer innovatie genereren, maar kan deze prikkel ook wegnemen indien de toename van transparantie de bescherming van intellectueel eigendom vermindert. 4 Meer transparantie kan het onderling vertrouwen tussen marktpartijen versterken in een wederkerige relatie en een sfeer van initieel vertrouwen. Indien meer transparantie echter gemotiveerd is uit wantrouwen en plaatsvindt in een context van juridisering van samenwerkingsvormen, kan deze tot een uitholling van integriteit leiden en per saldo tot een vermindering van vertrouwen. 5 Meer transparantie kan ertoe leiden dat het vertrouwen van de contractpartner toeneemt, maar bergt eveneens de mogelijkheid van minder rendement in zich als contractpartners de geboden transparantie misbruiken en geen wederkerigheid betrachten.


Pagina 9

6

7

8

Een versterking van het reputatiemechanisme kan enerzijds marktwerking bevorderen maar anderzijds ook extra toetredingsdrempels creëren voor nieuwkomers. Bouwondernemingen moeten er enerzijds van uit kunnen gaan dat het inbrengen van innovatieve ideeën in de ontwerpfase gehonoreerd wordt. Anderzijds mag dit niet tot volledige uitsluiting van concurrentie leiden. Voor complexe producten is het beter dat het selectieproces meer geënt wordt op een goede kwaliteit-prijs verhouding dan op basis van laagste prijs. Omdat de kwaliteit van een bouwplan echter moeilijk te beoordelen is, brengt dit wel het risico mee van minder transparantie in het gunningsproces.

Vervolgstappen De beschreven dilemma’s laten zien dat transparantie noodzakelijk, maar ook complex is. In dit advies heeft de transparantietafel daarom vooral beoogd een visie op de inhoud en rol van transparantie voor de gewenste proces- en systeeminnovatie van de bouwsector neer te leggen. De tafel beseft dat zij er daarmee nog niet is en doet daarom de volgende aanbeveling: Statement 7: De Regieraad dient de volgende vervolgstappen te faciliteren: 1 Het meenemen van transparantie als thema in pilots die momenteel binnen de bouwsector lopen. Leden van de tafel nemen hiertoe ook zelf initiatieven. 2 Het verrichten van een vervolgstudie waarin transparantie nader wordt geoperationaliseerd voor de verschillende fasen in het bouwproces, gespecificeerd naar de verschillende relaties en contracten tussen betrokken partijen binnen de bouwketen.


Pagina 10

Inhoud

1

Advies

3

Inleiding

13

Deel I 2 3 4 5 6 7

Conceptualisering van transparantie Wat is transparantie? Waarom is transparantie gewenst? Grenzen aan transparantie: vertrouwen en integriteit Een integrerend raamwerk Keuze tussen twee modellen Welke onderwerpen behoeven transparantie: een checklist

Deel II 8 9 10 11 12 13

16 21 25 31 33 36

Toepassing op de bouw Achtergronden Betrokken partijen en hun belangen Transparantie bij transacties Transparantie en het reputatiemechanisme Wettelijke vereisten bij overheidsopdrachten Best practices

14 Conclusies, dilemma’s en aanbevelingen Referenties Bijlage 1 Bijlage 2

39 43 46 54 57 62 67 74

Transparantie in de wetenschap (fase 2) Relevante weten regelgeving voor Europees aanbesteden


76 78

Pagina 11

Tabellen Tabel 1 Tabel 2 Tabel 3 Tabel 4 Tabel 5 Tabel A1

Openheid, transparantie, toetsbaar handelen en houding Checklist bij selectie van onderwerpen Belangen, kwetsbaarheden en thema’s voor transparantie. Behoeften aan informatie bij opdrachtgever en bouwonderneming Vormen van informatie die van invloed zijn op reputatie Toepassing van checklist bij CPB-publicatie van effecten verkiezingsprogramma’s

Boxen met reacties van 20 sleutelpersonen uit de bouwsector Box 1 Box 2 Box 3 Box 4 Box 5 Box 6 Box 7 Box 8

Interviews: Is transparantie de kern van de vernieuwing van de bouw? Interviews: Wat is transparantie? Interviews: Wat is de winst van meer transparantie in de bouw? Interviews: Grenzen aan transparantie Interviews: Wat moet transparanter? Interviews: Belemmeringen voor meer transparantie Interviews: De rol van het reputatiemechanisme Interviews: Transparantie bevorderen in de praktijk

Figuren Figuur 1 Figuur 2

Meer transparantie: twee manieren Transparantie, integriteit en vertrouwen


Pagina 12

1

Inleiding

Openheid is een thema dat dagelijks de kranten haalt. Dit betreft niet alleen de publieke sector - denk bijvoorbeeld aan openheid in openbaar bestuur, de kwaliteit van scholen, of topbeloningen in de (semi-) publieke sfeer. Ook het bedrijfsleven ontkomt niet aan de roep om meer openheid. Tal van belangengroepen zoals vakbonden, consumentenorganisaties, de vereniging van beleggers en milieuorganisaties eisen informatie over bijvoorbeeld de salarissen van bestuurders en directeuren, de technische specificaties van producten en de milieueffecten van de bedrijfsvoering. Ook in de bouw wordt de noodzaak tot meer transparantie gevoeld (zie Box 1). De bouw moet uit de schaduw, zo is de teneur van het rapport van de Parlementaire Enquête Commissie. Transparantie kan een belangrijke rol spelen in het transitieproces van de Nederlandse bouwsector. Door betere informatievoorziening zal de marktwerking verbeteren. Ook kan transparantie de innovatie ten goede komen, omdat uitwisseling van informatie leerprocessen versnellen. De processen in de bouw zijn vaak verre van transparant volgens de Regieraad (2005, 23). Voorbeelden zijn de totstandkoming van grondprijzen, hoe prijzen opgebouwd zijn1, welke gunningcriteria gehanteerd worden en hoe prestaties gemeten worden. Het is daarom niet verwonderlijk dat de Regieraad transparantie tot één van de drie pijlers van het transitieproces in de bouw heeft benoemd (naast innovatie en een goede kwaliteitprijsverhouding). Dit vergroot de controleerbaarheid en draagt bij aan het creëren van vertrouwen tussen de verschillende partners in een bouwtraject door het handelen toetsbaar te maken. Dit is ook van belang voor de opdrachtgevers, omdat zij hun besluiten vaak weer moeten verantwoorden naar derden. Daarbij gaat het enerzijds om de institutionele kaders waarbinnen de verschillende partijen in de bouw met elkaar samenwerken, zoals de bepalingen over informatieoverdracht die in het aanbestedingsbeleid en verschillende contractvormen zijn vastgelegd. Transparantie gaat echter verder dan de formele kaders. Het gaat tevens om een houding, om de bereidheid om je open en transparant op te stellen. Daarmee raakt transparantie aan integriteit en aan de kernwaarden van partijen die samen het bouwproces vormgeven. Over de wijze waarop transparantie en integriteit met elkaar samenhangen bestaat echter nog veel onduidelijkheid. Bovendien zijn de eisen die ten aanzien van transparantie gelden sterk gebonden aan de context, zoals de aard van het productieproces, de structuur van de keten en de cultuur die daar heerst, alsmede de maatschappelijke issues die spelen en de behoeften aan informatie die andere belanghebbenden daaraan ontlenen. Het doel van deze studie is een visiedocument te ontwikkelen waarin het begrip transparantie verduidelijkt wordt en in de context 1

Hiervoor is een nieuwe wet in de maak (Grondexploitatiewet) waarmee het kabinet wil dat bij de ontwikkeling van bouwlocaties vooraf duidelijkheid bestaat welke kosten gemeenten in rekening kunnen brengen en sneller duidelijk wordt hoe hoog deze kosten zijn.


Pagina 13

Box 1 Interviews: Is transparantie de kern van de vernieuwing van de bouw? Ingrid Koenen (Cobouw): Ik denk dat de efficiëntieslag belangrijker is. Wouter Remmelts (BAM Civiel): Het is een wezenlijk onderdeel van het transitieproces, maar er zijn ook andere wezenlijke zaken. Rudolf Mulder (DHV): In de serie veranderingsprocessen in de bouw is transparantie absoluut een belangrijk onderdeel Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Transparantie is geen doel, maar een hulpmiddel om vertrouwen in de bouw te genereren. Efficiëntie, marktwerking, kwaliteit en procesverbeteringen zijn de doelen. Het gedoe rond transparantie is een vreselijk opgetuigde kerstboom, waar alle instituties als PSIBouw, Regieraad, TNO, SBR hun graantje meepikken. Monika Chao (Instituut voor Bouwrecht): Transparantie is een middel om de praktijken van de bouwfraude niet te doen herleven. Ook innovatie is cruciaal. Het is niet een kwestie van het een of ander. Jan Fokkema (Neprom): Transparantie is een essentiële reactie op de bouwfraude-affaire. Het is een instrument om het publiek te overtuigen met argumenten. Wim Bakens (CIB): Transparantie is cruciaal, maar niet het enige. Het is wel de onderliggende voorwaarde voor een hele serie veranderingen. Jan de Koning (BOB): Transparantie is cruciaal, maar slechts een onderdeel van een algehele cultuurverandering naar een open en respectvolle manier van omgaan Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Transparantie is één van de gewenste stappen. Ik ben hoopvol dat transparantie over een paar jaar de normaalste zaak van de wereld is. Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Transparantie is een te vaag begrip. Klantgerichtheid, integriteit, imago, innovatie, prijskwaliteit zijn de echte issues. Wij moeten onze leden ook niet overvragen. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): transparantie is belangrijk, maar minstens zo belangrijk is de controle op de bouwplaats Peter de Weijs (ProRail): Cultuur en vertrouwen is nummer 1 in de transitie. Transparantie volgt daar automatisch uit. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): Transparantie is essentieel. Misschien is transparantie en het helder communiceren toch wel meer cruciaal dan andere contractvormen en innovatie. Ger Maas (BAM): Transparantie is niet het meest centrale thema….het meer werken op prestaties in plaats van op prijs is een diepere economische trend. Leendert Bouter (RWS): Transparantie is belangrijk, maar de kern is een verandering in processen en systemen in de bouw. Freek Meijer en Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): Transparantie is belangrijk en je moet het toepassen waar het kan. Maar tegelijkertijd is er sprake van een terugtredende overheid. RWS moet wel de kennis in huis houden om offertes van projecten te beoordelen. Niet bepaald transparant. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Transparantie hoort bij kinderen en is onmogelijk bij volwassenen. Belangrijker is het daarom dat bouwers hun gevoel van trots terugkrijgen. Aantrekkelijk worden voor jonge ingenieurs die rekening met natuur en omgeving en prachtige producten bouwen. Dat is het allerbelangrijkste.


Pagina 14

wordt geplaatst van de bouwnijverheid. Deze voorstudie zal een voorbereiding zijn op een verdere operationalisering van toetsbaar handelen in de bouw. De inhoud van rapport is als volgt. In deel I wordt het begrip transparantie geconceptualiseerd in relatie tot aanverwante begrippen zoals integriteit, vertrouwen en marktwerking. Het gaat hierbij vooral om een algemene verduidelijking van de kernbegrippen en onderlinge relaties Met het oog hierop geven wij in paragraaf 2 een definitie van het begrip transparantie. Paragraaf 3 geeft diverse redenen waarom transparantie wenselijk is. Paragraaf 4 belicht de grenzen van transparantie en de noodzaak van andere waarden voor goede marktwerking in de bouw. Paragraaf 5 brengt de verschillende concepten – transparantie, vertrouwen, integriteit en marktwerking – vervolgens onder in een raamwerk. In aansluiting daarop onderscheidt paragraaf 6 twee kernmodellen die richting gevend zijn voor de wijze waarop transparantie geoperationaliseerd moet worden. Paragraaf 7 sluit deel II af met een checklist voor de selectie van onderwerpen die transparantie behoeven. Deel II gaat in op de context van de bouw. Na een korte schets van ontwikkelingen in de bouw, geven wij een overzicht van de belangrijkste partijen die betrokken zijn in de verschillende fasen van het bouwproces en identificeren wij de belangrijkste belangen die verschillende partijen hebben bij de diverse transacties in deze fasen. Vervolgens behandelen wij bij welke onderwerpen transparantie gewenst is. Daarna gaan wij na welke wettelijke vereisten er bij het Europese aanbesteden van overheidsopdrachten hieromtrent gelden. Deel II wordt afgesloten met enkele voorbeelden van best practices. De laatste paragraaf vat de belangrijkste bevindingen van de studie samen.


Pagina 15

Deel I Conceptualisering van transparantie 2

Wat is transparantie?

Transparantie komt van het Latijns transparere dat de betekenis doorschijnen heeft. Dit stemt overeen met de omschrijving die Van Dalen geeft van transparantie: ‘waardoorheen de onderlaag zichtbaar wordt’. Een transparante organisatie verstrekt inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn. Dit inzicht is noodzakelijk om goede afgewogen beslissingen te nemen en verantwoording af te kunnen leggen. Box 2 Interviews: Wat is transparantie? Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Consumenten inzicht geven in gegevens die ertoe doen, zodat ze goede beslissingen kunnen nemen. Jan Fokkema (Neprom): Het inzichtelijk maken van afwegingen en handelingen zodat in de samenwerking met overheden alle betrokken partijen verantwoording kunnen afleggen Wim Bakens (CIB): betrokkenen in het bouwproces toegang geven tot relevante gegevens Jan de Koning (BOB): maximaal communiceren en maximaal informeren, ook over wat slecht gaat Martin Kraamwinkel (grondbedrijf gemeente Barendrecht): helder maken wie op welk moment verantwoordelijk is, waar de opdrachten vandaan komen en hoe deze tot stand komen. Freek Oranje (sloopbedrijf): laten zien wat je doet in de prijsopbouw Rudolf Mulder (Ingenieursbureau DHV): het opstellen en naleven van heldere afspraken, zodat er niets voor niemand wordt achtergehouden. Daar vloeit toetsbaar handelen uit voort. Peter Bor (Ingenieursbureau Amsterdam): informatie verstrekken als dit ook inzicht geeft. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): in de aanbestedingsfase een helder beeld schetsen van de kosten Ruud van Doorn (Ingenieursbureau gemeente Amsterdam): helder inzicht geven in hoe je iets in de markt zet, selecteer en inzendingen beoordeelt. Dat moet altijd toetsbaar zijn, want wij werken met publieke gelden. Ger Maas (BAM): hoe je je ten opzichte van elkaar verhoudt en wat je van elkaar kunt verwachten…transparantie heeft te maken met openheid, maar niet met absolute openbaarheid. Leendert Bouter (RWS): voorspelbaar zijn Jos Heemelaar (Fluor): De procedure waarop partijen worden geselecteerd, moet helder zijn…Alles moet zo verifieerbaar en zo toetsbaar mogelijk zijn. Freek Meijer (Gemeentewerken Rotterdam): betrokkenen een helder beeld leveren van prijs en kwaliteit…inzicht wie bij wie hoort. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Ik versta er maar onder dat je geen kaarten in je mouw moet stoppen en open en eerlijk moet zijn… Toetsbaar handelen? Wat een verschrikkelijk begrip! Het is de aanzet tot bureaucratie.


Pagina 16

Betrokkenen betreffen allerlei groepen belanghebbenden, die beïnvloed worden door het handelen van de organisatie, zoals leveranciers, werknemers, klanten, concurrenten, de overheid en het publiek in brede zin. Per type betrokkenen verschilt de mate van transparantie. Zo is de geboden transparantie naar concurrenten toe minder vergaand en van andere aard dan naar klanten toe. Transparantie is een onderdeel van openheid. Openheid is breder omdat het niet alleen een informatiestroom van de organisatie naar de belanghebbenden (stakeholders) vereist, maar ook een omgekeerde beweging waarbij de onderneming open staat voor de informatie van anderen en ontvankelijk is voor relevante aangelegenheden van de betrokkenen (Kaptein, 2003). Transparantie: toetsbaar handelen en houding Transparantie heeft twee kanten. Transparantie betreft in de eerste plaats informatie over allerlei aspecten van de transacties die de onderneming aangaat, zoals de kwaliteit van de producten die het verhandelt, de garantievoorwaarden e.d.. De informatie maakt het handelen van de onderneming controleerbaar en toetsbaar. Transparantie is niet hetzelfde als toetsbaar handelen, maar een noodzakelijke voorwaarde daartoe. Door goede informatie vooraf en tijdens de uitvoering van de transactie te bieden over het te leveren product kan de opdrachtgever zicht houden of de gewekte verwachtingen daadwerkelijk worden gerealiseerd alvorens tot betaling (van de laatste termijn) over te gaan. De onderneming kan de onzekerheid bij de betrokkenen nog verder verminderen door ook inzicht te geven in de intentie waarmee de onderneming een transactie of contract aangaat. Transparantie heeft dan betrekking op de doelen die de onderneming beoogt. Transparantie gaat echter verder dan de formele kaders. Het is ook een kwestie van houding. Men moet ook de innerlijke motivatie en neiging hebben om open te willen zijn. Als deze ontbreekt, blijft transparantie halverwege steken, omdat niet alle vormen van transparantie afgedwongen kunnen worden. Transparantie kan dan worden verstaan als een vorm van integriteit. Het is een deugd, dat wil zeggen een duurzame morele houding. Een persoon die de deugd van openheid heeft, is voortdurend geneigd om open te zijn, het is onderdeel van zijn karakter. Dit geldt ook voor organisaties of de bedrijfstak als geheel. Een integer bedrijf zal transparant zijn, het heeft voor haar zakenpartners niets te verbergen. En een integere bedrijfstak heeft een open cultuur, waarbij men het vanzelfsprekend vindt om elkaar (intern) of anderen (extern) te informeren over zaken die anderen aangaan. De bouw is van oudsher een technisch aangedreven organisatie en trekt daarom een type mensen aan dat gewend is om dingen zelf te regelen. Het afleggen van verantwoording en met elkaar communiceren is niet ingebakken in de culturele component van de bedrijfstak. Uit die cultuur komt ook het voor-vooroverleg voort. Het gaat om gewoonten die gedurende decennia ingesleten zijn. Om een open cultuur te bereiken, dient de bestaande cultuur in de bouw ingrijpend te veranderen. Zo zou er in opleidingen meer PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 17

aandacht voor sociale en communicatieve vaardigheden kunnen zijn, zodat een nieuwe categorie van breed georiënteerde managers wordt opgeleid die in staat is om in samenwerkingsverbanden, in open overleg en vertrouwen met anderen samen te werken. Tabel 1 vat het bovengenoemde samen. Openheid bevat zowel transparantie als ontvankelijkheid. In beide gevallen gaat het er niet alleen om dat bouwondernemingen bepaalde handelingen verrichten – bieden van informatie aan belanghebbenden respectievelijk het opnemen en verwerken van informatie van anderen – maar ook dat zij een duurzame houding ontwikkelen waarin zij innerlijk gemotiveerd zijn om deze handelingen te verrichten. Zoals in paragraaf 4 e.v. zal worden uiteengezet gaat het daarbij om deugden zoals integriteit, empathie en rechtvaardigheid. Tabel 1

Openheid

Openheid, transparantie, toetsbaar handelen en houding Transparantie Ontvankelijkheid

Handelingskant

Informatie anderen

Houdingskant

Integer zijn

bieden

aan Opnemen en verwerken van informatie van anderen Begrip tonen en open staan

Tabel 1 geeft ook uitdrukking aan de verschillende opvattingen die er bestaan van transparantie. Indien transparantie wordt ingevuld met een verplichting via weten regelgeving om informatie uit te wisselen kan gesproken worden over ‘formele transparantie’. Het gaat dan om een invulling waarbij uitsluitend de handelingskant wordt benadrukt. ‘Transparantie als houding’ gaat verder. Ook daar wordt informatie aangeboden aan anderen, maar deze handelingskant is niet gebaseerd op weten regelgeving, maar op een wil om transparant te zijn (houding). Informatie vooraf of achteraf: de werking van het reputatiemechanisme Omdat het bieden van volledige informatie over de te leveren prestatie voorafgaand of tijdens de realisering van de transactie vrijwel nooit mogelijk en wenselijk is, zijn veel contracten incompleet in die zin dat niet alle voorwaarden van het contract of informatie die van belang is voorhanden is. Er blijven dus gaten over. Toch behoeft dit niet tot inefficiënte marktwerking te leiden. Prudente ondernemers zullen namelijk afzien van opportunisme als er een sterk reputatiemechanisme werkzaam is. Bij handelsrelaties waarbij de kans op zich herhalende bilaterale contacten groot is, zullen de transactiepartners zich realiseren dat een unfaire behandeling van de contractpartij de kans op succesvolle PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 18

samenwerking in de toekomst sterk zal verminderen. De andere marktpartij zal hierop anticiperen en derhalve, ondanks een gebrek aan informatie over de af te sluiten transactie, het toch aandurven om met de onderneming in zee te gaan. Echter, ook indien transacties met bepaalde partijen eenmalig zijn, kan het reputatiemechanisme ervoor zorgen dat het gebrek aan transparantie bij de sluiting van het contract toch niet tot misbruik van de handelspartner leidt. Ook andere partijen zullen namelijk afzien van transacties met een onderneming indien een slechte reputatie in de markt breder bekend wordt. Zolang de andere marktpartij er vanuit kan gaan dat het reputatiemechanisme voldoende werkzaam is, zal hij eveneens geen volledige garantie van een faire samenwerking behoeven om toch met de beoogde partner in zee te gaan. Immers, de beoogde partner zal afzien van opportunistisch gedrag omwille van zijn reputatie. Het reputatiemechanisme is echter alleen effectief indien aan drie voorwaarden is voldaan (Bovenberg, 2000; 2002). Allereerst dienen potentiële handelspartners over informatie te beschikken over het gedrag en de geleverde prestaties van een onderneming in het verleden. Alhoewel volledige transparantie voorafgaande aan de sluiting van contracten en tijdens de uitvoering ervan niet nodig is, is dus wel transparantie vereist ten aanzien van de afhandeling van contracten door de onderneming in het verleden teneinde een betrouwbare voorspelling te kunnen doen over de verwachte prestaties van de onderneming in de toekomst. De mate van transparantie ten aanzien van het verleden wordt zowel beïnvloed door externe als door interne factoren. Een belangrijke externe factor is de rol van de media, NGOs en ICT. Door ICT is informatie veel sneller en makkelijker te verspreiden. Dit versterkt de mogelijkheid van stakeholders om misstanden aan de kaak te stellen in de media. De markt wordt daardoor minder anoniem. Naast externe factoren is van groot belang hoeveel informatie de onderneming zelf biedt over haar prestaties in het verleden. Graafland en Eijffinger (2004) laten zien dat het voor externe stakeholders vaak uiterst moeilijk is om een goed beeld te krijgen van een onderneming als de onderneming zich gesloten opstelt. Een onderneming die geen opening van zaken geeft, roept overigens wel wantrouwen op en dit op zich kan de reputatie van een onderneming al beschadigen. Immers, ondernemingen die goed presteren hebben weinig reden om zich gesloten op te stellen en zullen juist zo open mogelijk willen werken om te laten zien hoe goed zij zijn. Transparantie ten aanzien van de prestaties van de onderneming in het verleden is daarom niet alleen een voorwaarde voor het goede functioneren van het reputatiemechanisme en daarmee voor marktwerking, maar is ook één van de constituerende elementen geworden van een goede reputatie. Overigens schuilt hier wel een adder onder het gras. Immers, het kan ook een prikkel zijn voor ondernemingen om selectief te zijn in hun transparantie, in die zin dat zij wel informatie bieden over zaken die goed lopen (om daarmee het predikaat ‘transparant’ te verkrijgen) maar veel minder informatie te bieden over zaken die niet goed lopen. Enron en Ahold lieten zich bijvoorbeeld voorstaan op hun maatschappelijk verantwoord ondernemen en publiceerden mooie gedragscodes en PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 19

maatschappelijke verslagen, maar hielden intussen zorgvuldig de kwalijke zaken onder de pet. Een tweede conditie voor de werking van het reputatiemechanisme is dat ondernemingen een voldoende lange tijdshorizon hebben. De vestiging van een goede reputatie of verandering daarin gaat meestal niet van de ene dag op de andere dag. Een bedrijf zal daarom alleen investeren in een goede reputatie als het niet alleen een hoge winst op korte termijn nastreeft, maar ook op de lange termijn goed wil presteren. Want dan pas betaalt een goede reputatie zich terug in de reacties van klanten, werknemers, leveranciers en andere partijen. Een derde vereiste is dat ondernemingen zelf de mening zijn toegedaan dat een goede reputatie werkelijk in hun eigen belang is. Dat wil zeggen, dat zij geloven dat een goede reputatie inderdaad een positieve reactie uitlokt bij diverse stakeholders, zoals afnemers, leveranciers, werknemers en aandeelhouders. Bijvoorbeeld, indien klanten niet bereid zijn om extra te betalen voor een hoge kwaliteit, loont het voor de onderneming niet de moeite om daarin te investeren. Figuur 1

Meer transparantie: twee manieren

Informat ie over t e lev eren p restat ie dat onderwerp is van de transact ie

Informat ie over prestat ies in verleden

Co ntroleerbaar en to et sbaar m aken v an han delen

Voorsp elbaar m aken v an han delen

vertro uwe n Met het oog op de versterking van de transparantie in de bouw kan men dus op twee verschillende aandachtsgebieden focussen: men kan de transparantie van prestaties die onderwerp zijn van de transactie voorafgaand aan de contractsluiting daarover en tijdens de uitvoering van het project verbeteren. Maar als dat niet mogelijk of te kostbaar is, kan men ook de transparantie van soortgelijke prestaties van de onderneming in het verleden versterken en vertrouwen op het reputatiemechanisme. Transparantie heeft daarom ook betrekking op informatie over de prestaties van de onderneming in het verleden, bijvoorbeeld via jaarverslaggeving of certificering. Dit vergroot de voorspelbaarheid van de prestaties van de onderneming en biedt de betrokkenen inzicht in de capaciteiten van de onderneming en wat zij van de onderneming in de toekomst kunnen verwachten. Waar zekerheden niet vooraf gegeven kunnen worden, is het zo toch mogelijk om de onzekerheid bij andere


Pagina 20

partijen te verminderen en het vertrouwen te genereren dat nodig is om tot een transactie over te gaan. In een markt zonder aanbestedingen kan het reputatiemechanisme ook goed werken voor nieuwe bedrijven die nog geen kans hebben gehad om een reputatie op te bouwen. Immers, bij deze bedrijven is de behoefte om een goede indruk achter te laten extra hoog, omdat de eerste opdrachten van grote invloed kunnen zijn op de te vormen reputatie. Echter in het huidige systeem van aanbesteden vallen nieuwkomers op een markt grotendeels buiten de boot, daar zij niet aan alle voorwaarden kunnen voldoen in zowel praktische (organisatorisch) als in functionele (bestekseisen) zin. Wederkerigheid in transparantie van alle partijen Transparantie kan alleen leiden tot een herstel van vertrouwen als er een zekere gelijkheid is in de mate waarin verschillende marktpartijen open naar elkaar zijn. Waar machtige partijen binnen een sector andere partijen min of meer dwingen tot meer informatie zonder zelf opening van zaken te geven, kan transparantie tot een verdere verstoring van de marktverhoudingen leiden en de macht van de sterke marktpartij verder doen toenemen. Het proces van herstel van vertrouwen kan dan niet plaatsvinden. Bijvoorbeeld, als een klant in zee wil gaan met een bepaalde opdrachtnemer en de informatie van andere opdrachtnemers heimelijk gebruikt om gunstiger voorwaarden af te dwingen bij de beoogde opdrachtnemer, zal dit de andere opdrachtnemers ontmoedigen in het ontwikkelen van een open en transparante houding naar dergelijke klanten. Ook kan het niet zo zijn dat klanten in hun opdrachten informatie achterhouden, die voor de opdrachtnemer van groot belang is bij het accepteren van de opdracht. Bijvoorbeeld als het gaat om het toekennen van aansprakelijkheid of onderhoudsplichten, terwijl de klant zelf op de hoogte is van omstandigheden (vervuiling o.i.d.) die de opdrachtnemer voor additionele en voor hem onverwachte kosten zal leiden. Zoals ook in paragraaf vier besproken wordt, vereist transparantie daarom een zekere wederkerigheid. 3

Waarom is transparantie gewenst?

Transparantie is om verschillende redenen wenselijk. In deze paragraaf behandelen wij eerst de positieve gevolgen die transparantie heeft op marktwerking. Vervolgens gaan wij in op de relatie tussen transparantie en het tonen van respect. Transparantie, marktwerking en innovatie De gevolgenethiek wijst erop dat transparantie gewenst is vanwege de positieve gevolgen daarvan voor het totale nut in de samenleving. Transparantie draagt namelijk bij aan goede en efficiënte marktwerking en daarmee aan de welvaart van de marktpartijen. Eén van de condities voor efficiënte marktwerking is dat de PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 21

marktpartijen volledige informatie hebben over de prijs, kwaliteit en kwantiteit van de goederen of diensten die zij verhandelen. Met behulp van deze informatie kunnen de marktpartijen een optimale afweging maken ten aanzien van de vraag hoe zij hun schaarse middelen aan moeten wenden teneinde een zo maximaal nut te bereiken. Gebrek aan transparantie is met name schadelijk wanneer sprake is van asymmetrische informatie. Dit treedt op wanneer de ene marktpartij meer informatie tot zijn beschikking heeft dan de andere marktpartij. Dit stelt de beter geïnformeerde marktpartij in staat om de onwetendheid van de andere partij te exploiteren door manipulatie van de prijs, kwaliteit of kwantiteit op een manier die voor de minder goed geïnformeerde marktpartij moeilijk waarneembaar is. Dit leidt tot een minder efficiënte marktwerking, omdat de keuzes van de minder goed geïnformeerde partij niet tot een optimale bevrediging van diens behoeften leiden. Transparantie leidt ook om andere redenen tot een versterking van marktwerking. Allereerst komt het ten goede aan eerlijke concurrentieverhoudingen. Dit vormt feitelijk de belangrijkste reden waarom de roep om transparantie ook in de bouwsector klinkt. Door het informele vooroverleg en de geheime prijsafspraken, opereerden de bouwbedrijven niet meer als onafhankelijke aanbieders en waren zij in staat een hogere prijs te maken dan de marktconforme prijs ten nadele van de klanten (Graafland, 2004). In de tweede plaats kan transparantie de vergelijkbaarheid tussen producten vergroten. Eén van de manieren om concurrentie te verminderen is door klanten de suggestie te geven dat het product afwijkt van producten van concurrenten. Voor zover heterogeniteit in producten gebaseerd is op werkelijke verschillen in productkenmerken, kan dit ten goede komen aan de welvaart omdat de keuzevrijheid van de klant toeneemt. Echter, waar feitelijke verschillen afwezig zijn en door manipulatie van informatie enkel bestaan in de perceptie van klanten, is sprake van een ongewenste marktimperfectie. Transparantie kan ook het vertrouwen tussen marktpartijen versterken en een soepele, flexibele samenwerking tussen contract partners mogelijk maken. Indien transparantie ontbreekt zal een transactie alleen tot stand komen als er additionele voorzieningen worden getroffen die het gebrek aan vertrouwen compenseren. Dit gaat echter vrijwel altijd gepaard met een stijging van de transactiekosten voor beide partners. Dit kan er zelfs toe leiden dat transacties in het geheel niet tot stand komen. Indien informatie onvolledig is en er onvoldoende vertrouwen is tussen marktpartijen, zullen zij het risico niet durven nemen om een transactie af te sluiten. Als gevolg hiervan kunnen de voordelen die de transactie aan beide partijen biedt niet worden gerealiseerd, hetgeen eveneens leidt tot welvaartsverlies. Transparantie is ook van groot belang voor innovatie. Indien transparantie ontbreekt, kunnen goed presterende ondernemingen zich niet kunnen onderscheiden en kunnen slecht presterende ondernemingen zich in de markt handhaven. Hierdoor neemt de prikkel en noodzaak tot proces- en productinnovatie af. Bij transparante marktverhoudingen kunnen bedrijven die investeren in proces- en productinnovatie om de kwaliteit-prijs verhouding te verbeteren rekenen op meer marktaandeel, terwijl PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 22

bedrijven die niet innoveren op termijn van de markt worden gedrukt. Omdat een transparante onderneming zijn concurrentiekracht niet ontleent aan oneigenlijke concurrentiepraktijken zoals hierboven beschreven, kan zij alleen een goede marktpositie veroveren en handhaven als zij de klanten aan zich weet te binden door goede kwaliteit te bieden tegen een gunstige prijs. De dynamiek die hierdoor op gang komt, leidt ertoe dat de markt zichzelf saneert. Transparantie is dus een belangrijke voorwaarde wil de tucht van de markt werken en er een prikkel zijn voor bouwondernemingen en de sector om zichzelf anders te organiseren. Box 3 Interviews: Wat is de winst van meer transparantie in de bouw? Wouter Remmelts (BAM Civiel): Op korte termijn is de winst vooral een besparing van tijd en geld. Op de langere termijn innovatiekracht. Rudolf Mulder (ingenieursbureau DHV): Een efficiënter bouwproces met minder procedures en een hogere kwaliteit Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): op korte termijn levert transparantie vooral een bijdrage aan klanttevredenheid, op lange termijn meer efficiëntie en concurrentie en meer vertrouwen in de bouw Monica Chao (Instituut voor Bouwrecht): herstel van vertrouwen..laten zien dat de fraaie beloften na de bouwfraude ook werkelijk worden nageleefd Jan de Koning (BOB): Transparantere organisaties halen hogere rendementen. Nog belangrijker is dat het bouwbedrijfsleven een beter imago krijgt…dat mensen verdorie trots zijn op iets moois dat er is gemaakt Martin Kraamwinkel (Grondbedrijf Barendrecht): het herstel van vertrouwen in burgers in het ambtenarenapparaat Freek Oranje (Sloopbedrijf): geldelijke winst, meer gezonde continuïteit van de bouwondernemingen, meer innovatie, uiteindelijk herstel van vertrouwen in de bouwsector Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): Transparantie kan onderscheidend gaan werken. Een meer transparante aannemer maakt zich aantrekkelijk voor de klant. Bedrijven die alleen een totaalbedrag in de offerte afleveren leggen het af tegen hen die bij wijze van spreken het aantal kopspijkers specificeren. Peter de Weijs (Prorail): Met transparantie krijg je de economisch beste aanbieding uit de markt…De winst is herstel van vertrouwen. Daardoor ontstaat een betere marktwerking en kunnen we beter verantwoording afleggen naar de politiek. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): op de lange termijn zal transparantie bijdragen om het vertrouwen tussen de overheid en de sector terug te winnen. Jos Hemelaar (Fluor): door bekendmaking van de scores op de verschillende onderdelen van de selectie kan je leren wat de opdrachtgever beweegt en bij een volgende aanbieding hierop inspelen. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Ik slaap altijd heerlijk. Ook bij klanten werkt het. Door openheid klapt het doosje van de kennis open, en gaan we samen plannen maken.


Pagina 23

Ook zal een transparante onderneming intern dan wel extern informatie verschaffen over zaken die fout zijn gegaan en daardoor meer mogelijkheden bieden voor bijsturen, leren en verbeteren. Waar zaken in de doofpot worden gestopt, is er ook geen mogelijkheid voor anderen om suggesties ter verbetering te doen en is tevens de prikkel om door innovatie problemen in de toekomst te voorkomen minder groot. Transparantie en respect De morele noodzaak van transparantie wordt niet enkel verdedigd door de gevolgenethiek, maar eveneens door de zogenaamde beginselethiek, ongeacht de positieve gevolgen van transparantie voor de welvaart. De beginselethiek voert terug op Kant die stelde dat men andere mensen nooit uitsluitend als middel mag beschouwen, maar tevens als doel in zichzelf. Men heeft daarom een morele plicht om respect te tonen voor de ander. Voor Kant impliceert dit dat men de vrijheid van anderen moet respecteren. Vrijheid is alleen mogelijk als men kennis heeft van alles wat van invloed is op de eigen keuzes. Hoe meer men weet over verschillende producten die beschikbaar zijn op de markt, des te meer men in vrijheid tot een keuze komt. In de contracttheorie van de morele plichten van de onderneming drukt dit zich uit in drie morele eisen (Velasquez, 1998): 1 beide partijen in het contract moeten volledige kennis hebben van de aard van de overeenkomst die zij afsluiten 2 geen van de partijen mag bewust de feiten van de situatie die van belang is voor het contract verkeerd of onvolledig weergeven 3 geen van de partijen mag gedwongen worden tot het sluiten van het contract. De eerste conditie vereist dat men de plicht heeft om de andere partij te informeren over alle feiten die van invloed zijn op de beslissing van de ander om tot het sluiten van het contract over te gaan. De eerste conditie impliceert daarbij eveneens dat de beide partijen de garanties die zij afgeven bij het sluiten van het contract ook nakomen. De tweede conditie en derde conditie hangen met elkaar samen in die zin dat geïntendeerde misleiding door misrepresentatie van informatie een vorm van dwang is. Een marktpartij misleidt de andere partij wanneer hij informatie zodanig presenteert dat hij daarmee bewust een beeld vormt bij de andere partij waarvan hij zelf weet dat het niet klopt. Transparantie kan worden bevorderd door bedrijfssystemen en procedures die tot doel hebben om systematisch informatie te verzamelen en te verspreiden. Afhankelijk van het object en de doelgroep waar de informatie op betrekking heeft kunnen daartoe verschillende middelen worden gebruikt.


Pagina 24

Transparantie en maatschappelijk verantwoord ondernemen Transparantie is tevens een belangrijk aspect van een ander thema dat de laatste jaren veel maatschappelijke belangstelling geniet, namelijk Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen. In het bekende rapport ‘De winst van waarden’ stelt de Sociaal Economische Raad (2000) dat twee elementen bepalen of van maatschappelijk verantwoord ondernemen kan worden gesproken: 1 een voldoende gerichtheid van de onderneming op de bijdrage aan de maatschappelijke welvaart op langere termijn 2 de relatie met de stakeholders (belanghebbenden) respectievelijk de maatschappelijke omgeving Het is duidelijk dat bij beide elementen transparantie een belangrijke rol speelt. Zoals in het voorgaande is uiteengezet draagt transparantie bij aan een goede marktwerking en daarmee aan de maatschappelijke welvaart op langere termijn. Ook bevordert transparantie een goede stakeholderdialoog en daarmee de relatie met de stakeholders en de maatschappelijke omgeving. De SER benadrukt daarom in haar advies dat het van belang is dat ondernemingen duidelijkheid verschaffen over de eigen doelstellingen en waarden en over de realisatie ervan. Van ondernemingen wordt heldere en relevante informatie verwacht die uitgebreider is naar mate de desbetreffende onderneming een grotere maatschappelijke verantwoordelijkheid draagt. Transparantie is daarmee niet alleen een voorwaarde om maatschappelijk verantwoord ondernemen te bevorderen, maar vormt ook zelf een onderdeel van maatschappelijk verantwoord ondernemen: hoe transparanter een onderneming opereert, des te hoger de MVO kwaliteit (Graafland en Smid, 2004). 4

Grenzen aan transparantie: vertrouwen en integriteit

In het voorafgaande hebben wij betoogd dat transparantie een belangrijke bijdrage levert aan het goed functioneren van markten. Ook in de beginselethiek staat transparantie hoog in het vaandel. Toch zijn er ook grenzen aan het bieden van transparantie. Grenzen aan het bieden van informatie Allereerst kan men wijzen op de kosten van het communiceren van informatie. In een dynamische en complexe omgeving is het tijdrovend om alle informatie die mogelijk relevant is voor de transactie te verzamelen en op schrift te stellen of anderszins te communiceren. Vanuit de gevolgenethiek is het daarom van belang om die hoeveelheid informatie te geven waarvan de opbrengsten in termen van welvaartswinst voor de contractpartners nog opwegen tegen de kosten van het verzamelen en het communiceren van de informatie. PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 25

Teveel informatie kan ook ineffectief zijn omdat de informatie dan het bevattingsvermogen van de gebruikers ervan te boven gaat. Het doel van transparantie is niet zoveel mogelijk informatie te bieden, maar die informatie die relevant is en het inzicht van de gebruikers van de informatie ten goede komt.2 Vanwege de begrensde cognitieve vermogens en beperkte tijd om informatie op te nemen, kan teveel informatie ertoe leiden dat de gebruiker de belangrijkste informatie over het hoofd ziet of zelfs afziet van het opnemen van de informatie. Een voorbeeld hiervan is de financiële bijsluiter voor bankproducten die de Autoriteit Financiële Markten verplichtte bij de verstrekking van complexe financiële producten als hypotheken, koopsompolissen en beleggingsfondsen. De bijsluiter beoogde het inzicht in en de vergelijkbaarheid van deze producten te verbeteren om de financiële consument te beschermen. Uit een evaluatie bleek echter dat de bijsluiter onduidelijk en te complex is en nauwelijks wordt gelezen. Slechts 7% van de consumenten van een complex financieel product heeft meerdere bijsluiters met elkaar vergeleken en heeft enigszins baat daarvan gehad (NRC, 2-7-2004). Transparantie kan tegen deze achtergrond juist kwalijke gevolgen hebben, namelijk als bedrijven het verstrekken van informatie aangrijpen om hun verantwoordelijkheden te ontlopen. Met het argument ‘wij hadden het u toch verteld’ kan een onderneming proberen alle verantwoordelijkheid af te schuiven naar de gebruikers van informatie. Dit is zowel vanuit de gevolgenethiek als beginselethiek verwerpelijk. De verantwoordelijkheid van de onderneming stopt niet na het verstrekken van informatie. De onderneming heeft ook de verantwoordelijkheid om na te gaan of de contractpartner de informatie begrijpt. Indien de informatie te ingewikkeld is, strekt de verantwoordelijkheid van de onderneming ook verder en dient zij er zorg voor te dragen dat de belangen van de contractpartners niet geschaad worden door de transactie. Dit is het principe van ‘redelijke zorg’ (due care), oftewel productaansprakelijkheid. Zo wordt van de onderneming verwacht dat zij in de ontwerpfase van het product het productontwerp zorgvuldig test, bijvoorbeeld op veiligheid, en dat zij in de productiefase deugdelijke controles uitvoert op de kwaliteit van de geproduceerde artikelen (Jeurissen, 2000). Het is duidelijk dat er aan deze zorgverantwoordelijkheid ook grenzen zijn. Producenten zijn bijvoorbeeld niet moreel verantwoordelijk voor schade die op het moment van de productie niet te voorzien was. Een tweede grens is gelegen in de verantwoordelijkheid van de contractpartner zelf. Voor zover deze redelijkerwijs in staat is om de informatie die bij de transactie geleverd wordt te begrijpen en goed toe te passen, ligt de verantwoordelijkheid daarvoor niet bij de onderneming die het product levert. Een andere grens voor het verstrekken van informatie betreft privacy, bijvoorbeeld van medewerkers of andere partijen. Zowel het recht op informatie als het recht op privacy zijn beginselen die geëerbiedigd moeten worden. Er is geen 2

Overigens mag dit voor een onderneming geen aanleiding zijn om te snel af te zien van het bieden van informatie onder het mom dat de klant de informatie toch niet begrijpt. De onderneming heeft ook de verantwoordelijkheid om de informatie zo begrijpelijk mogelijk te maken.


Pagina 26

algemene regel te geven aan welk recht voorrang moet worden gegeven. Dit is afhankelijk van de context en van de belangen die in het geding zijn. Box 4 Interviews: Grenzen aan transparantie Ingrid Koenen (Cobouw): Volstrekte helderheid is een 100% eerlijkheid die uiteindelijk je winstmarges onder druk zet Wouter Remmelts (BAM Civiel): Audits maken een bedrijf transparanter, maar het vergt ook veel papierwinkel. Rudolf Mulder (DHV): De risicoverdeling tussen privaat en publiek is lastig transparant te maken. Monica Chao (Instituut voor Bouwrecht): Claims voor meerwerk zijn moeilijk te beoordelen. Er bestaan nauwelijks protocollen over en als ze er al zijn is het de vraag of ze worden gevolgd. En je kunt niet alles controleren. Jan Fokkema (Neprom): De winstgevendheid van ontwikkelaars zijn bescheiden en geven geen aanleiding tot meer openbaarheid. Openbaarheid per project leidt ertoe dat mensen bij grote winsten roepen ‘Dat is makkelijk verdiend’, maar ze beseffen niet dat er tegenvallers bij andere ontwikkelingen tegenover staan. Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Moeilijk transparant te krijgen is de procedure als de bouw eenmaal loopt, met name het meerwerk. De omvang van het meerwerk is niet altijd te traceren. Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Het wringt om zowel transparantie alsook inventiviteit en creativiteit te moeten tonen. Nog afgezien van de bureaucratie, bestendigen voorgeschreven regels de status quo, en niet innovaties. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): niet alles moet openbaar. Verplichtingen werken verstikkend en het vooraf openbaar maken van winstmarges zegt niet zoveel. Ger van der Wal (Prorail): De nieuwe manier van werken, waarbij ProRail de markt vraagt het probleem op te lossen, prikkelt de creativiteit, maar leidt ook tot een lage mate van transparantie….Als wij met een aannemer spreken over een creatieve oplossing, dan worden we wel geacht deze geheim te houden voor de concurrent. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): volledige openbaarheid geeft anderen gelegenheid om je aan de paal te nagelen. Je beoordelingslijsten openbaar maken kan ertoe leiden dat je een procedure aan je broek krijgt. Freek Meijer en Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): transparantie zou wel eens verlies kunnen betekenen… door ingewikkelde kwaliteitsdiscussies.. ook de inzet van auditgroepen of kwaliteitsteams zal geld en tijd en arbeid kosten.


Pagina 27

Ook is de onderneming niet gehouden om vertrouwelijke informatie te verstrekken die haar eigen belangen onevenredig in gevaar brengen (Raad voor de Jaarverslaggeving, 2003). Transparantie hoeft niet noodzakelijk tot een verbetering van de concurrentiepositie te leiden. Het is mede afhankelijk van de omgeving van de onderneming hoe de geboden transparantie uitwerkt. In een sector waar veel bedrijven gevoelige en voor hen schadelijke informatie achter houden, kan het bieden van opening van zaken door een bedrijf onevenredig veel schade opleveren. Ook is de houding van klanten bepalend hoe ver men kan gaan met transparantie. Klanten die vertrouwelijke informatie in offertes over bijvoorbeeld innovatieve technieken gebruiken om daarmee andere mogelijke opdrachtgevers te informeren en daarmee de concurrenten bevoordelen, verdienen minder transparantie dan klanten die op een faire manier met de geboden informatie omgaan. Impliciet contract, vertrouwen en integriteit Omdat perfecte informatie voorafgaand of tijdens de realisering van een transactie vrijwel nooit mogelijk en/of wenselijk is, zijn veel contracten incompleet in die zin dat niet alle voorwaarden van het contract of informatie die van belang is voorhanden is. Om toch tot een transactie over te kunnen gaan, veronderstellen beide partijen vaak impliciet dat eventuele onvoorziene zaken in goede samenwerking worden opgelost. Kay (1993) noemt dit een relationeel of impliciet contract. Een voorbeeld is het contract tussen onderneming en werknemer. Alhoewel veel aspecten zoals loon, schaal, gewerkte uren, pensioen- en andere sociale voorzieningen expliciet in het contract kunnen worden vastgelegd, is het vaak niet mogelijk om de exacte inhoud van de baan en de productie die de onderneming van de werknemer mag verwachten volledig te omschrijven. Beide partijen dienen elkaar te vertrouwen dat dit soort lacunes in goede samenwerking en in wederzijds belang worden opgelost naarmate de toekomst zich voltrekt. Het is duidelijk dat op dit punt – waar het bieden van informatie zijn grens nadert - vertrouwen van cruciaal belang is. Vertrouwen in een handelspartner kan enerzijds gebaseerd zijn op het welbegrepen eigen belang. Hiervan is bijvoorbeeld sprake bij contractvormen waarbij niet voorziene mee- of tegenvallers worden gedeeld. Het vertrouwen is dan gebaseerd op de congruentie van belangen. Men weet van elkaar dat beide partijen er belang bij hebben om de kosten van het project zo laag mogelijk te houden. Dit sluit aan bij een van de middelen voor het aangaan van samenwerkingsverbanden die Klein Woolthuis (1999) onderscheidt, namelijk het handhaven of ontwikkelen van een wederzijdse afhankelijkheid tussen partners. Door wederzijdse afhankelijkheid zullen alle partijen gemotiveerd zijn zich in te zetten voor een goed relatieverloop, omdat de schade indien de relatie stuk zou lopen voor beide partijen even groot is. Klein Woolthuis suggereert ook dat indien er sprake is van een onevenredige afhankelijkheid, de kans op een moeilijk verlopende relatie groter is. De PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 28

sterkere partner heeft de mogelijkheid om zich opportunistisch te gedragen, hetgeen tot frustraties en defensief gedrag leidt. Het resultaat is dat de kans op conflicten groot is en vertrouwen vernietigd wordt of niet opgebouwd kan worden. Verder kan, zoals hierboven besproken, het vertrouwen ook gebaseerd zijn op het reputatiemechanisme. Indien het reputatiemechanisme goed werkt zal een marktpartij geen volledige garantie van een faire samenwerking behoeven om toch met de beoogde partner in zee te gaan. Het aangaan van het samenwerkingsverband is dan gebaseerd op cognitief vertrouwen (Klein Woolthuis, 1999). Cognitief vertrouwen bestaat uit de kennis die partijen hebben opgebouwd over elkaars bekwaamheden, bijvoorbeeld op basis van positieve ervaringen uit het verleden.3 Graafland en Smid (2004) laten echter zien dat het reputatiemechanisme niet altijd zijn werk kan doen. De belangrijkste reden is dat de transparantie die ondernemingen bieden ten aanzien van de prestaties van de onderneming in het verleden in veel gevallen te beperkt is. Indien de voorwaarden voor een goede werking van het reputatiemechanisme niet aanwezig zijn, zijn naast prudentie (anticipatie op mogelijke reputatie-effecten) ook aanvullende deugden van groot belang voor het tot stand komen van impliciet contracten, die niet op calculerend gedrag zijn gebaseerd (Bovenberg, 2003). De belangrijkste daarvan is integriteit (Kaptein en Wempe, 2002). Integriteit komt van het Latijnse woord integritas (NCW, 2002). Dit woord heeft verschillende betekenissen, zoals niet corrupt, onaangetast, onkreukbaar en onbedorven zijn. Deze betekenissen geven aan wat een integere onderneming of manager niet doet. Maar integritas heeft ook de meer positieve betekenis van heelheid, harmonie en transparantie. Het duidt dan op eerlijkheid en betrouwbaarheid. Betrouwbaarheid wil zeggen dat de onderneming zich verantwoordelijk voelt haar contracten na te leven. De motivatie komt van binnen uit. Betrouwbare bedrijven zien ervan af om hun contractpartners te bedriegen, zelfs als dat naar verwachting financieel voordelig is. Zij achten het een vorm van zelfrespect om expliciete en impliciete beloften aan de stakeholders na te komen. Transparanie krijgt dan vooral invulling vanuit ‘transparantie als houding’ waarbij partijen elkaar tijdig inlichten over risico’s, onvoorziene ontwikkelingen e.d.. Voor het uitwisselen 3

Daarnaast onderscheidt Klein Woolthuis nog drie andere verschillende vormen van vertrouwen: initieel vertrouwen, affectief vertrouwen en gewenningsvertrouwen. Initieel vertrouwen is ingebed in het karakter van een persoon of de cultuur van een organisatie. Het bepaalt of personen en bedrijven liever samenwerken dan alles alleen doen, of andersom. Affectief vertrouwen heeft betrekking op de gevoelens die mens voor elkaar koesteren. In spreektaal gaat het om het ‘klikken’; partijen kunnen het goed met elkaar vinden en willen daardoor graag in de toekomst met elkaar verder. Gewenningsvertrouwen ontstaat doordat partners zo gewend zijn aan elkaars manier van werken of zich zo goed hebben aangepast aan elkaar, zodat de samenwerking bijna vanzelfsprekend wordt. Men is zich dan niet meer bewust van het vertrouwen in elkaar, maar rekent er gewoon op dat alles als vanouds verloopt. Affectief vertrouwen kan worden gestimuleerd door acties zoals het organiseren van informele bijeenkomsten. Dit staat echter op gespannen voet met de huidige situatie in de bouwsector waarbij alle contact tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers voor contractvorming tot een minimum beperkt wordt.


Pagina 29

van gegevens op basis van gedetailleerde regelgeving geldt juist dat hoe sterker de morele commitment om impliciete contracten na te komen, hoe minder noodzakelijk het is om op detailniveau inzicht te geven en de daarvoor vereiste kosten te maken. Tot slot duidt integriteit op authenticiteit. Dit betekent dat de contractpartijen een eigen identiteit hebben waardoor zij zich consistent gedragen en voorspelbaar zijn. Een authentieke onderneming is zich bewust van haar eigen idealen en normen, die sturend zijn voor haar handelen. Zij maakt duidelijk waarvoor zij staat. Dit vermindert opportunistisch gedrag en maakt de onderneming geschikt als betrouwbare partner. Aanvullende deugden Naast integriteit noemen Kaptein en Wempe (2002) een aantal aanvullende deugden die transacties op basis van impliciete contracten bevorderen zoals empathie, ontvankelijkheid, rechtvaardigheid en solidariteit. Empathie is het vermogen om zich in de toestand van de andere handelspartner te verplaatsen. Dit stelt de ondernemer in staat om de terechte gevoelens van verontwaardiging bij de tegenpartij onder ogen te zien indien hij zich niet aan het contract houdt. De deugd van ontvankelijkheid houdt in dat de onderneming zich open stelt voor klachten of suggesties van de contractpartner, de bereidheid heeft om te luisteren en de problemen te onderkennen waarmee de contractpartner geconfronteerd wordt. Omdat de klachten van de tegenpartij (lang) niet altijd terecht zijn, is de aanvullende deugd van rechtvaardigheid vereist. Rechtvaardigheid is een complex begrip en kent veel kanten. In de omgang met belanghebbenden zijn zowel distributieve rechtvaardigheid als vereffende rechtvaardigheid van belang. Bij distributieve rechtvaardigheid gaat het om een faire verdeling van baten of lasten. Dit houdt bijvoorbeeld in dat de eventuele baten of kosten die zich naderhand openbaren bij de uitvoering van een transactie eerlijk verdeeld worden over de transactiepartners. In geval er twee partners bij de transactie betrokken zijn, kan men bijvoorbeeld denken aan een gelijke verdeling van de extra onvoorziene baten of kosten over beide partners. Vereffende rechtvaardigheid houdt in dat de prijs van het goed in goede verhouding staat tot de prestatie die geleverd wordt. Indien tijdens of na de uitvoering van de transactie blijkt dat de door de onderneming geleverde prestatie minder goed is dan beide transactiepartners verwachtten bij de afsluiting van de transactie, vereist rechtvaardigheid compensatie van de kant van de partij die de prestatie levert. Dit is terug te voeren op het basisprincipe van rechtvaardigheid dat al te vinden is bij Aristoteles, namelijk dat gelijke zaken gelijk behandeld worden en ongelijke zaken ongelijk. Vereffende rechtvaardigheid impliceert ook een vorm van wederkerigheid. Waar de contractpartner een uitzonderlijk goede prestatie levert, is het rechtvaardig om deze (eventueel in de toekomst) te belonen. Ook betekent wederkerigheid dat men


Pagina 30

niet eenzijdig aan de andere contractpartner hoge eisen kan stellen, zonder die eisen ook aan zichzelf te stellen. Solidariteit is nauw verbonden met rechtvaardigheid maar gaat ook verder dan dat. Verstraeten (1995) plaatst het begrip solidariteit op een continuüm tussen gemeenschap en rechtvaardigheid. Bij solidariteit als gemeenschap gaat het om saamhorigheid, het gevoel er samen voor te staan. Wat uit solidariteit spreekt, is dus een intentie die voorkomt uit een beleving van gemeenschap. In de ethiek drukt zich dat bijvoorbeeld uit in de zorgethiek: je draagt zorg voor degenen met wie je een duurzame relatie hebt, met name voor hen die van je afhankelijk zijn. Dit geldt ook voor de relaties die de onderneming houdt met diverse stakeholders, zoals werknemers, klanten e.d. Solidariteit veronderstelt ook dat bij onvoorziene tegenslagen de contractpartijen niet te snel proberen onder het contract uit te komen en de relatie te verbreken, maar loyaal zijn aan de contractpartner. 5

Een integrerend raamwerk

Hoe ziet het verband tussen transparantie, integriteit, vertrouwen en goede marktwerking er nu uit? Dit kan worden geïllustreerd met behulp van Figuur 2. Figuur 2

Transparantie, integriteit en vertrouwen

Bestaande vertrouwensbasis

Meer transparantie Meer informatie over te leveren prestaties

Meer informatie over prestaties uit verleden

Integriteit en andere deugden

Contract met gemeenschappelijk belang

Vertrouwen obv toetsbaar handelen

Vertrouwen obv belang goede reputatie

Vertrouwen obv integriteit

Vertrouwen obv wederzijds financieel belang

Betere marktwerking


Pagina 31

De roep om transparantie klinkt vaak pas wanneer het vertrouwen in een onderneming of sector geschonden is. Het bieden van informatie vooraf en/of achteraf kan dan helpen om de vertrouwensbasis te versterken en goede marktwerking te bevorderen door het handelen van de onderneming toetsbaar of voorspelbaar te maken (pijl (1) en pijl (2) in Figuur 2, zie ook Figuur 1). Als marktpartijen elkaar goed informeren over de transactie en de verwachtingen die zij van elkaar hebben, zullen beide het vertrouwen hebben dat de transactie optimaal voor hen is in vergelijking met andere alternatieven die de markt biedt. Indien volledige informatie voorafgaand of tijdens de transactie niet mogelijk is, bijvoorbeeld vanwege onzekerheden ten aanzien van de uitvoering van het project, of te kostbaar is, zullen partijen niettemin toch met elkaar in zee durven gaan als beide het vertrouwen hebben dat het reputatiemechanisme de andere contractpartner zal doen afzien van opportunistisch gedrag. Het reputatiemechanisme werkt in sommige markten ook voor nieuwkomers. Alhoewel andere partijen nog geen beeld hebben van de prestaties van nieuwkomers uit het verleden waarop zij hun verwachting voor toekomstige prestaties kunnen baseren, weten zij wel dat de nieuwkomer een groot belang heeft om een goede indruk te maken teneinde een goede reputatie op te bouwen. De eerste indrukken zijn immers van grote invloed op de reputatie. Als het reputatiemechanisme goed werkt, zal men dus ook met nieuwkomers in zee durven gaan. Dat dit bij aanbestedingsregimes voor nieuwkomers vaak anders uitpakt wordt in paragraaf 12 verder toegelicht. Soms is transparantie echter niet mogelijk of te kostbaar en werkt het reputatiemechanisme onvoldoende. Efficiënte transacties zijn dan alleen mogelijk als je elkaar echt kan vertrouwen. Voor deze vorm van vertrouwen is integriteit van groot belang evenals aanvullende deugden zoals rechtvaardigheid en empathie (pijl 3). Een vierde manier om het vertrouwen tussen partijen te versterken is het contract zo vorm te geven, dat er congruentie ontstaat tussen de financiële belangen van beide partijen (pijl 4). Een voorbeeld hiervan zijn allianties waarbij onverwachte mee- of tegenvallers bij de uitvoering van het project samen worden gedeeld. Het vertrouwen in de partner is dan gebaseerd op het financiële belang dat deze heeft bij een zo goed mogelijke uitvoering van het project. Deze verschillende manieren om vertrouwen te creëren en om daarmee een goede marktwerking te stimuleren staan niet los van elkaar. In de praktijk is het dan ook van belang om een goede balans na te streven tussen de verschillende oplossingswijzen. Het bieden van transparantie in een omgeving waarin wantrouwen heerst kan namelijk leiden tot een inefficiënte overmaat van informatie. Transparantie wordt pas werkelijk vruchtbaar als deze gepaard gaat met een veranderende houding of cultuur, waardoor ondernemingen uit zichzelf de neiging hebben open te zijn. Integriteit als deugd kan hier positief aan meewerken. Overigens is niet ondenkbaar dat deze intrinsieke houding van openheid zich vanzelf ontwikkelt na een initiële fase waarin eisen van transparantie extern worden opgelegd. Als men gedurende lange tijd bepaalde standaarden van transparantie hanteert, zal men op den duur daar gewend PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 32

aan raken en, mits de standaarden redelijk zijn in het licht van het doel dat zij beogen, ook een eigen motivatie ontwikkelen, zelfs als externe pressie zou verdwijnen. Hierin schuilt een mogelijk leerproces van partijen. Aan de andere kant kan te sterk leunen op formele transparantie ook tot uitholling van integriteit leiden. Immers, als transparantie ingegeven wordt door wantrouwen en de behoefte om alle aspecten van een contract dicht te timmeren om, waar onverwachte tegenvallers zich voordoen, de contractpartner daarvoor aansprakelijk te kunnen stellen, veronderstelt het een gebrek aan integriteit. Het gevaar is dan dat dit vervolgens ook gedrag uitlokt waarbij integriteit geen rol meer speelt. Een toename aan formele transparantie kan aldus per saldo zelfs gepaard gaan met een vermindering van vertrouwen. In de volgende paragraaf wordt verder ingegaan op de keuzemogelijkheden om in de bouwsector een goede balans te vinden tussen transparantie, het creëren van vertrouwen en een goede marktwerking. 6

Keuze tussen twee modellen

Per marktsegment en context staat men voor een keuze hoe het vertrouwen hersteld en marktwerking bevorderd dient te worden. Hierbij dienen zich twee modellen aan die vooral verschillen in de mate waarin de samenwerking gedurende het bouwproces bij het aangaan van de transactie al op detailniveau is vastgelegd. Model 1: Expliciet contract In sommige markten waar informatie over de transactie relatief makkelijk te verkrijgen is, het project betrekkelijk standaard is en de risico’s gering zijn, kan men kiezen voor een model waarbij transparantie vooraf en tijdens de transactie maximaal is en eventuele overblijvende onvoorziene aspecten van de transactie via toekennen van aansprakelijkheid vooraf worden afgedicht. Een strak bestek is in een aantal gevallen beter dan alliantievorming waarbij risico en opbrengsten gedeeld worden. Het beleid dient er zich op te richten de transparantie van de informatie voorafgaand aan de sluiting van contracten en tijdens de uitvoering ervan te optimaliseren. Men vertrouwt dan op de formele aspecten van het contract en maakt zich onafhankelijk van het al of niet aanwezig zijn van integriteit bij de contractpartner. Marktwerking wordt dan bevorderd via relatie (1) uit Figuur 2. Indien men model 1 wil toepassen op producten die met grote onzekerheid en risico’s omgeven zijn, moet de opdrachtgever wel bereid zijn een hogere winstmarge van de kant van de aannemer te accepteren. Zekerheid heeft een prijs: hoe hoger het risico, hoe hoger de winst die je wilt. Model 2: Impliciet of relationeel contract (samen uit, samen thuis) Waar informatie over alle elementen van het contract niet geboden kan worden en het afdichten van de onzekerheden vooraf via aanvullende aansprakelijkheidsclausules te PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 33

kostbaar is omdat alle eventualiteiten niet overzien kunnen worden, kan men kiezen voor een impliciet contract. Men kan dan ruimte laten in het contract, waarbij men erop vertrouwt dat iedere partij een goede prestatie zal willen leveren en zich constructief opstelt indien zich mee- of tegenvallers voordoen. Wij noemen dit een impliciet contract, waarbij men volgens ‘samen uit, samen thuis’ werkt. Binnen deze variant kan het vertrouwen echter op verschillende wijzen worden vormgegeven. In de eerste variant baseert het vertrouwen zich op een goede werking van het reputatiemechanisme. In Figuur 2 wordt deze benadering weergegeven door pijl 2. Als de bouwsector wil inzetten op deze lijn, dan betekent dat dat men er niet uitsluitend naar streeft om de transparantie van de transacties zelf te verbeteren, maar dat men samen de beschikbaarheid van informatie over de prestaties van een onderneming uit het verleden probeert te verbeteren. Men kan dan ruimte laten in het contract op grond van de veronderstelling dat iedere partij een goede prestatie zal willen leveren omwille van zijn reputatie. Men vertrouwt derhalve op de prudentie van de contractpartner. Bij een tweede variant van het impliciet of relationeel contract (samen uit, samen thuis), wordt het vertrouwen bevorderd door te werken aan integriteit en andere deugden. In figuur 2 is dit weergegeven met pijl 3. Ook hier laat men ruimte in het contract en derhalve flexibiliteit bij het zoeken van oplossingen in plaats van rigide bestekken te hanteren, maar vertrouwt men niet zozeer op prudentie van de contractpartner (in combinatie met een goede werking van het reputatiemechanisme) maar op de integriteit van de contractpartner, waardoor eventuele mee- of tegenvallers in redelijkheid en in samenwerking worden opgelost. Voor een dergelijke samenwerking moeten partijen van beide kanten wel deskundig en aan elkaar gewaagd zijn en voortdurend met elkaar communiceren. Als men weet waar men over praat, kunnen de partijen goede afspraken maken die claimgedrag en daaruit voortvloeiende budgetoverschrijdingen voorkomen. Een kritiek op deze tweede variant van het ‘samen uit, samen thuis’ model kan zijn dat dit teveel veronderstelt dat men maar blind moet vertrouwen op de contractpartner. Deze kritiek is echter niet terecht. Allereerst dienen ook nu beide contractpartners zo transparant mogelijk te zijn - bijvoorbeeld door alle uitgaven te verantwoorden (inclusief alternatieven en motivatie voor gemaakte keuzes) en de risico’s vooraf zo goed mogelijk samen in kaart te brengen - , maar in tegenstelling tot de andere varianten beperkt men zich tot die informatie die zonder al te veel kosten en met vrij grote zekerheid gegeven kan worden en weigert men het vertrouwen te winnen door het bieden van schijnzekerheden. Men aanvaardt bewust dat er onzekerheden blijven bestaan die niet vooraf kunnen worden afgedekt. Voorts geldt ook voor deze tweede variant dat het vertrouwen uiteindelijk wel waargemaakt moet worden. Men kan de tweede variant van het ‘samen uit, samen thuis’ model daarom niet los zien van de eerste variant op basis van een goede werking van het


Pagina 34

reputatiemechanisme. Bij bovengenoemde modellen en varianten gaat het derhalve eerder om aanvullende accenten dan om elkaar uitsluitende modellen. Een derde variant van het impliciete contract is een contractvorm waarbij de opdrachtgever en bouwonderneming samen een alliantie vormen en waarbij onverwachte opbrengsten en tegenvallers worden gedeeld (pijl 4). Met het gezamenlijk financiële doel is er een gemeenschappelijk belang om zo’n goed mogelijke prestatie neer te zetten. Dit kan de vorm krijgen van partner contracten zoals die ook in het Verenigd Koninkrijk worden gehanteerd. In traditioneel aanbestede projecten gegund tegen de laagste prijs hebben de opdrachtgever en opdrachtnemer een tegengesteld belang. De aannemer heeft tegen een hele lage prijs het werk aangenomen en moet zijn winst halen uit het genereren van wijzigingen. Bij PPS projecten (vormgegeven middels DBFM contracten) heeft de aannemer het project gewonnen op basis van de beste kwaliteit/prijs verhouding en daarin zit al een redelijke winstmarge verwerkt. Wijzigingen leiden tot verstoringen en creëren het risico dat de opleverdatum niet gehaald wordt, waardoor boetes en het oplopen van de rente van de projectfinanciering het gevolg zijn. Dit risico weegt niet op tegen de eventuele winst die te behalen is op de wijziging. Daardoor hebben opdrachtgever en opdrachtnemer bij een DBFM project hetzelfde belang: zo min mogelijk wijzigingen. Ook is het voor de opdrachtnemer bij een DBFM contract van belang om zo hoog mogelijke kwaliteit te leveren, omdat hij immers zelf verantwoordelijk is voor het langdurig onderhoud. Bij een traditioneel project zonder onderhoud wil de aannemer zo snel mogelijk klaar zijn tegen de laagste kosten.4 Indien binnen de bouw de processen zo kunnen worden georganiseerd, is het denkbaar dat de behoefte aan relatief dure vormen van transparantie beperkt blijft. Modelkeuze Parallel aan het onderscheid tussen model 1 en 2 wordt vaak onderscheid gemaakt tussen het klassieke en het innovatieve aanbestedingsproces. Het klassieke proces is genormeerd o.b.v. technische specificaties, terwijl het innovatieve proces gericht is op het gewenste effect in termen van functionele specificaties. Bij het klassieke aanbestedingsproces worden veel meer detailafspraken vastgelegd in een expliciet contract zodat hier vooral model 1 van toepassing is. Bij een innovatief aanbestedingsproces wordt meer nadruk gelegd op het impliciete contract door risico’s te delen, wederzijdse afhankelijkheden te creëren en in overleg oplossingen te vinden voor onvoorziene ontwikkelingen, zodat vooral sprake is van model 2. De Publiek Private Samenwerkingen (PPS) behoren tot de innovatieve processen. Hierbij wordt afgestapt van de laagste prijs als belemmerende factor voor de kwaliteit en het 4

Gebaseerd op een interview met dhr. J. Heemelaar van Fluor. Ook Meijer en Slangen van Gemeentewerken Rotterdam stellen: ‘Ook door een deel van de risico´s onder te brengen in gezamenlijke risicopotten kan er meer openheid en vertrouwen ontstaan.’ Zij voegen er echter wel aan toe: ‘Maar dat is vooral nog theorie. Het moet in de praktijk nog maar worden bewezen.’


Pagina 35

innovatieve vermogen van de aannemer. Hierbinnen kunnen tussenvormen worden onderscheiden als Design en Build en andere vormen waarbij publieke opdrachtgevers in een steeds verder gaande mate de regie van niet alleen het ontwerpen bouwproces maar ook de financiering, het onderhoud en de exploitatie aan de markt overlaten. De meest innovatieve vorm is Design, Build, Finance, Maintenance en Operate (DBFMO). Bij dit type processen geven opdrachtgevers de voorwaarden aan waaraan de opdracht moet voldoen en voeren marktpartijen de opdracht uit onder volledige eigen verantwoordelijkheid en risico’s. In deze innovatie contractvormen kan de aannemer door uitwisseling van kennis veel meer als een inspiratiebron dienen. Een partnership dient dan ook in een zo vroeg mogelijk stadium te starten. 7

Welke onderwerpen behoeven transparantie: een checklist

In het kader van de ontwikkeling van toetsingskaders voor maatschappelijke verslagen zijn vanuit de bedrijfsethiek verschillende criteria ontwikkeld voor de verstrekking van informatie (Zadek Prudan and Evans, 1997; Kaptein, 1998; Hummels en Karsing, 2000). Deze criteria zijn ook bruikbaar voor andere vormen van informatieverstrekking dan via maatschappelijke verslagen. Bekende voorbeelden zijn volledigheid of uitgebreidheid (alle voor de stakeholders relevante informatie over het doen en laten van de organisatie is beschikbaar), duidelijke presentatie, vergelijkbaarheid (de gegevens zijn vergelijkbaar met andere gegevensbases), relevantie, toegankelijkheid, betrouwbaarheid en kwaliteit van de informatie, consistentie, controleerbaarheid (via externe verificatie), organisatorisch inbedding (de informatie is geïntegreerd in de systemen en structuren van de organisatie), regelmatigheid en inclusiviteit (mogelijkheid voor dialoog voor stakeholders). De bovengenoemde criteria kunnen overigens wel met elkaar in strijd zijn. Zo kan het bieden van teveel informatie ten koste gaan van de kwaliteit of betrouwbaarheid van de informatie, de consistentie en de toegankelijkheid ervan. Hoe meer informatie, hoe groter ook de inspanning die vereist is om deze te controleren of controleerbaar te maken. Mede vanwege de in paragraaf 4 genoemde grenzen aan transparantie zal dus een zorgvuldige afweging moeten worden gemaakt ten aanzien van de onderwerpen en de wijze waarop informatie wordt geboden. Met het oog hierop ontwikkelt Kaptein (2003) een checklist met zeven stappen die bijdragen aan een verantwoorde selectie van parameters bij de verstrekking van informatie. Hiertoe combineert hij enkele van de bovengenoemde criteria en geeft een volgorde aan hoe deze toegepast kunnen worden in de selectie van onderwerpen en indicatoren. Per stap vindt een schifting plaats totdat uiteindelijk de issues die zich lenen voor informatieverstrekking overblijven. De informatie dient allereerst relevant te zijn voor de desbetreffende stakeholder voor wie de informatie bedoeld is. Dit hangt af van de belangen en behoeften van de betrokkenen. Daarom is van belang dat de onderneming achterhaalt PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 36

aan welke soort informatie de gebruikers behoefte hebben. Naarmate de belangen zwaarwegender en het aantal betrokkenen groter, is meer transparantie gewenst. Ook wordt de behoefte aan informatie vaak beïnvloed door actuele incidenten.

Tabel 2 Checklist bij selectie van onderwerpen Stap 1 Relevantie 2 Verantwoordelijkheid 3 Nadruk op onverwachte ontwikkelingen 4 Effectiviteit 5 Verantwoordbaarheid 6 Redelijkheid 7 Oorbaarheid Een tweede selectiecriterium is de mate waarin de onderneming verantwoordelijkheid draagt voor de zaak waar informatie over wordt verstrekt. Dit hangt af van de mate van betrokkenheid van de onderneming. Voor een product dat een onderneming zelf levert is de verantwoordelijkheid vanzelfsprekend veel groter dan voor een handeling die slechts indirect van invloed is op de belangen van stakeholders, zoals het zaken doen in een land waar de mensenrechten geschonden worden (zonder dat de onderneming zelf actief mensenrechten schendt). De nieuwswaarde van informatie die conform de verwachtingen is van de stakeholders is minder groot dan van informatie die juist afwijkt van de verwachtingen en tot een bijstelling van het beeld leiden. Stakeholders mogen ervan uitgaan dat geen bericht goed bericht is. De onderneming zal dus vooral informatie moeten bieden aangaande zaken waarvan de stakeholders zich niet bewust zijn of afwijken van wat zij verwachten aan inzet en prestaties van de onderneming, overeenkomstig het principe ‘Comply or complain’. Hoe groter de kans, de mate en de ernst van de afwijking van de verwachte bijdrage, des te groter de gewenste transparantie. De gebruikers moeten niet alleen behoefte hebben aan de geleverde informatie (stap 1), maar de gepresenteerde informatie moet ook voor hen van waarde zijn. Stakeholders moeten de bereidheid hebben om de informatie te gebruiken. De informatie moet daarom helder gepresenteerd worden en toegankelijk zijn door gebruik van geëigende media. De vijfde stap die Kaptein voorstelt is de verantwoordbaarheid van de informatie. Deze stap beoogt de betrouwbaarheid van de informatie te versterken. Verantwoordbaarheid betekent dat de prestaties die door de onderneming worden vermeld goed meetbaar, controleerbaar en begrijpbaar moeten zijn. Verantwoordbaarheid wordt vergroot door een goede inbedding in de organisatie. PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 37

Voor informatie gericht aan externe stakeholders is externe verificatie een goed middel om de verantwoordbaarheid van de informatie te vergroten. Redelijkheid betekent dat het type informatie dat men van de onderneming vraagt redelijk is en in verhouding staat tot bijvoorbeeld wat vergelijkbare ondernemingen doen en de inspanning die stakeholders zich getroosten om de informatie te gebruiken. Redelijkheid ook in die zin dat de onderneming mag verwachten dat de informatie die zij biedt op een verantwoorde wijze door de gebruikers wordt gehanteerd en niet door stakeholders uit verband getrokken wordt en aangewend om de onderneming onevenredige schade toe te brengen. De laatste schifting die ondernemingen kunnen aanbrengen bij de selectie van informatie sluit aan bij het morele bezwaar dat transparantie in sommige gevallen op gespannen voet kan staan met het recht op privacy. Ook hier gaat het om een afweging van de zwaarte van de belangen van de betrokken partijen.


Pagina 38

Deel II

Toepassing op de bouw

In deel I is een conceptuele verkenning weergegeven naar de samenhang tussen transparantie, vertrouwen en marktwerking. In dit deel wordt deze verkenning specifiek ingevuld voor de bouwsector. Daarbij schetsen wij eerst enkele relevante kenmerken van de bouwsector om de betekenis van transparantie te plaatsen in het bredere transitieproces van de sector. Vervolgens worden thema’s voor transparantie benoemd aan de hand van de belangen van de verschillende betrokken partijen en de relevante wettelijke vereisten die specifiek gelden voor de relatie tussen opdrachtgevers en bouwondernemingen bij overheidsopdrachten. 8

Achtergronden

De bevindingen van de Parlementaire Enquête Commissie bouw vonden plaats nadat jaren daarvoor een koers was ingeleid van “minder overheid, meer markt”. Een daadwerkelijke omslag naar meer marktwerking wordt op dit moment verder aangemoedigd. Dat vraagt een diepgaande transitie voor de sector bouw, los van de bevindingen van de Enquête Commissie. Bij de roep om transparantie in de bouw is het dan ook goed de procesontwikkeling te betrekken. Te onderscheiden zijn: 1. transparantie bij een procesgang volgens een (inmiddels emotioneel belast) traditioneel systeem volgens model 1 (traditioneel bestek) 2. transparantie bij een procesgang volgens meer innovatieve systemen welke bedoeld zijn om marktwerking te bevorderen volgens de verschillende varianten van het impliciete contract (samen uit, samen thuis). In de praktijk is op dit moment sprake van een mix. Partijen moeten gelijktijdig een weg vinden voor transparantie bij het traditionele systeem als ook bij meer innovatieve systemen. Dit stelt echter sterk uiteenlopende eisen aan de structuur en cultuur van de betrokken partijen, zodat het ontwikkelen van een toekomstgerichte houding daarmee zeer wordt bemoeilijkt. Men zal des te meer geneigd zijn te vertrouwen op de formele aspecten van het contract om zich daarmee min of meer onafhankelijk te maken van het al of niet aanwezig zijn van integriteit bij de contractpartner. Dat is jammer, want juist de productie volgens het bouwproces kan vaak beter worden gefaciliteerd met een “samen uit, samen thuis” contract dan een expliciet dichtgetimmerd contract. Onderscheid naar deelsectoren Om een schets te geven van de ontwikkelingen in de bouwsector mag de segmentering van de bedrijfstak niet ontbreken. Er zijn markante verschillen tussen de woning- en utiliteitsbouw (B&U-sector) en de grond-, wegen waterbouw (GWWPSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 39

sector). De GWW-sector kent voor het overgrote deel publieke opdrachtgevers op nationaal en locaal niveau. Daarbij laten nietprofessionele opdrachtgevers zich vaak assisteren door ingenieursbureaus. De B&Usector kent daarentegen een meerderheid aan private opdrachtgevers, al geldt voor de woningbouw dat de overheidsinvloeden nog altijd groot zijn. Zowel professionele als niet-professionele opdrachtgevers in de B&U-sector zullen bijna zonder uitzondering een architect inhuren. Ook bij de opdrachtnemers zijn opvallende verschillen te constateren. Van het totaal aantal aannemingsbedrijven behoort verreweg het merendeel tot degenen die werkzaam zijn in de B&U-sector. Op operationeel niveau is daar vaak een onderscheid naar hoofdaannemer, die als contractant optreedt, en onderaannemers die specifieke activiteiten uitvoeren. Samen met installatiebedrijven en ontwerpende partijen zoals de architect en technische adviseurs vormen zij de projectcoalitie. Naast de verschillen tussen de sectoren zijn er ook veel overeenkomsten. Zo is de ontwikkeling bij publieke opdrachtgevers naar meer marktwerking zowel gaande in de GWW-sector als in de B&U-sector. Ook het streven naar innovatieve contractvormen en ketenintegratie is bij beide sectoren in opkomst. Daarom wordt bij het vervolg van deze paragraaf geen onderscheid gemaakt naar de deelsectoren, tenzij er opvallende verschillen zijn. Meer markt, minder overheid De uitvoerende overheidsorganisatie als opdrachtgever articuleerde tot voor kort niet alleen de marktvraag maar integreerde in wezen ook het aanbod. Ook verkeerde deze organisaties in de positie om onderhouds- en beheerervaring te integreren in het ontwerpen voor nieuwbouw. Eigenlijk vervulde de professionele opdrachtgever een rol als “systeem integrator”. Die rol moet nu professioneel worden opgepakt door de markt. Dat vraagt betrokkenheid bij de hele levenscyclus van objecten en systemen met hun specifieke functies. Voor de fase van conceptontwikkeling zal de systeem integrator moeten communiceren met de diverse actoren in de politiek-bestuurlijke besluitvorming op vaak meerdere niveaus. Gelijkertijd mag worden verwacht dat de systeem integrator in het kader van de concrete productie wegen ontwikkelt naar meer industrialisatie. De vraag welke partij in beginsel het best in staat is om zich voor een bepaalde “business” tot systeem integrator te ontwikkelen wordt in eerste instantie te sterk beleefd als een machtsvraag. Omdat een professionele rolinvulling absoluut noodzakelijk zal zijn is veeleer sprake van een competentievraag. De ambities om de rol van systeem integrator voor specifieke domeinen aan zich te willen trekken moeten op beleidsniveau helder worden gecommuniceerd. Zoniet, dan zal op operationeel niveau transparant handelen worden bemoeilijkt terwijl juist daar de basis moet worden gelegd voor vertrouwen in samenwerking.


Pagina 40

Immers de ervaringen opgedaan in projectcoalities zullen de basis moeten leveren voor samenwerking in meer strategische allianties. Omdat publieke opdrachtgevers interne expertise afbouwen, hebben zij als opdrachtgever meer behoefte aan een ‘samen uit, samen thuis’ relatie, waarin zij makkelijker kunnen profiteren van de kennis en innovativiteit van aannemers. Tegelijkertijd dreigt deze beweging gepaard te gaan met een toenemende claimcultuur, indien deze relatie net zo wordt vormgegeven als de wijze waarop het in het Verenigd Koninkrijk wordt gehanteerd. De uitdaging voor de Nederlandse bouwsector is te zoeken naar een eigen invulling van het ‘samen uit, samen thuis’ model die aansluit bij het Rijnlandse model in plaats van het Angelsaksische model en de daaruit voortvloeiende juridisering van handelsrelaties. Ketenintegratie Een betere marktwerking vraagt om een effectieve en efficiënte integratie van meerdere processen in het totale productiesysteem. In de industrie geeft dit aanleiding tot vele vormen van ketenintegratie. Dit vraagt onder meer integratie van diverse processen in de ontwerpfase van producten. De producent vervult daarbij de functie van “systeem integrator”. De professionele invulling van deze rol ontbreekt in de bouwsector. Gelet op de gesegmenteerdheid van de sector naar deelsectoren, de gefragmenteerdheid van bedrijven naar bouwfasen en de heterogeniteit van publieke en private opdrachtgevers zal de professionele invulling van de rol als systeem integrator niet eenvoudig zijn. Meerdere partijen zullen in beginsel willen opteren voor het oppakken van die rol. Diezelfde partijen werken intussen samen in diverse projecten. Voor nieuwe rollen in het proces zullen partijen nieuwe competenties ontwikkelen. Gelijktijdig wordt men aangesproken op meer transparantie. Geen eenvoudige condities derhalve voor het effectief dichttimmeren van contracten noch voor het welslagen van impliciete “samen uit, samen thuis”-contracten. Projecten anno 2005 worden veelal gekenmerkt door de afhankelijkheid van een multi-actor omgeving. Terwijl sprake is van “minder overheid, meer markt” moeten desalniettemin vele stappen in de publieke bestuurlijke besluitvorming worden doorlopen. Niet alleen de publiek-private communicatie is daarbij van groot belang maar ook de publiek-publieke communicatie speelt vaak een rol. De publieke besluitvorming is bovendien direct gelieerd aan politieke besluitvorming op rijks-, regionaal en lokaal niveau met alle onzekerheden van dien. Zowel publieke als private opdrachtgevers moeten inspelen op deze dynamische omgeving. Bij de invoering van meer marktwerking krijgt de opdrachtnemende coalitie te doen met deze dynamische omgevingsfactoren. De daarvoor gewenste competentieontwikkeling zal naijlen op deze marktontwikkeling maar is een noodzaak voor verdere professionalisering van partijen. Zo is op dit moment de inkoopfunctie bij zowel publieke opdrachtgevers, als bij opdrachtnemende partijen nauwelijks professioneel ontwikkelt. En bij niet PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 41

professionele private opdrachtgevers is hier al helemaal geen sprake van. Terwijl in het transitieproces van de bouwsector de opdrachtgever zo’n belangrijke rol moet spelen, moet dus wel worden beseft dat ook deze partij zeer heterogeen is samengesteld. De grote partijen van opdrachtnemerszijde zijn eveneens heterogeen samengesteld. Men is als organisatie veelal intern gesegmenteerd naar de diverse deelsectoren van de bouw. Dat maakt het niet eenvoudig om één lijn te trekken voor zowel de structuur van de processen alsook voor de cultuur binnen de projecten en bedrijven. Geïntegreerd ontwerpen Effectieve en efficiënte ketenintegratie van de productie vraagt om een geïntegreerd ontwerpproces. Tot op heden is de ontwerpfunctie sterk gesegmenteerd. Dat schept een probleem aan de voorkant van de keten voor de conceptualisering van een product als ook voor de efficiënte productie verder in de keten. Maar nog daaraan voorafgaand schept het ook een probleem voor de prijsvorming. Immers in de maakmarkt van de bouw moet al reeds een prijs worden bepaald wanneer het product nog moet worden geproduceerd of meestal zelfs nog moet worden ontworpen. De aanbesteding als marktvorm is dan ook danig in beweging maar daarbij moet vooral de aansluiting niet worden gemist op de noodzakelijke ontwikkeling van het primaire proces. De basis zal moeten worden gevonden in een integrale producten procesontwikkeling. Op dat terrein valt veel te leren van de industrie zolang men maar oog blijft houden voor de afwijkende, specifieke kenmerken van de diverse processen in de bouw. De bouw met een in hoofdzaak locatiegebonden productie kent nog nauwelijks industrialisatie. De onzekere fysieke en niet-fysieke omstandigheden scheppen specifieke condities vooral ook ten aanzien van risico’s. Daarbij komt nog eens de gevoeligheid voor conjuncturele schommelingen. Combinatievorming is vaak het antwoord op deze risico’s maar nog niet zozeer ketenvorming. Voor het moment komt daar nog eens bij dat de mededingingsautoriteit criteria stelt bij diverse vormen van combinatievorming, voorzover combinatievorming niet wordt afgedekt door de Europese aanbestedingsregels. Het geheel aan omstandigheden schept een weerbarstige omgeving voor de invoering van ketenintegratie. Dit vormt een belangrijk obstakel voor het effectief bereiken van marktwerking met daartoe professioneel toegeruste partijen. Het contractmodel “samen uit, samen thuis” zal in deze onmisbaar blijken. Dat legt veel gewicht bij het daadwerkelijk ontwikkelen van transparantie als voorwaarde voor een brede toepassing van dit contractmodel. De aangewezen weg lijkt te zijn gelegen in het gelijktijdig ontwikkelen van een stapsgewijze aanpak van transitie en transparantie op operationeel niveau.


Pagina 42

Spanning met Europees aanbestedingbeleid De ontwikkelingen naar meer marktwerking en ketenintegratie op basis van innovatieve aanbestedingsprocessen lijken moeizaam in overeenstemming te brengen met het huidige Europese aanbestedingsbeleid. De kern hiervan bestaat eruit bouwondernemingen éénmaal de kans te geven om het beste voorstel tegen de beste prijs uit te brengen. In de huidige aanbestedingswerkwijze wordt in de meeste gevallen het gunningcriterium van de laagste prijs gehanteerd. De kwalitatieve inbreng speelt hierbij geen rol. Indien een inschrijver alternatieve cq. innovatieve ideeën wil inbrengen, moet dit afzonderlijk en in een (bij keuze) tweede separate aanbieding worden ingebracht. De inschrijver kiest dan al snel voor inschrijving op de eisen vanuit het bestek waardoor hij met één aanbieding kan volstaan. Eventuele toegevoegde kwaliteit moet in een apart bestek worden beschreven. De inschrijver heeft echter geen idee wat met zijn innovatieve ideeën gebeurt en is daarom in de meeste gevallen niet van zins zijn ideeën prijs te geven. Innovatie blijft zo achterwege. Het Europese aanbestedingsbeleid leidt ertoe dat op het moment van de transactie de communicatie en informatie tot een minimum beperkt blijft. Bij de klassieke contractvormen (expliciete contracten) vinden nauwelijks of geen onderhandelingen plaats. Hooguit om de laatste open einden in te vullen waarbij de feitelijke uitgangspunten ongewijzigd blijven. De transparantie van de informatie speelt in deze vorm een belangrijke rol. Alleen bij de innovatieve contractvormen vinden onderhandelingen plaats over de eindvoorwaarden in het contract. Het vertrouwen op het reputatiemechanisme speelt in deze vorm een belangrijke rol. Het aanbesteden in de huidige vorm kan derhalve worden gezien als een informatieproces waarbij de transparantie aan grenzen wordt gebonden. Deze grenzen worden zowel getrokken door de opdrachtgevers (hoe de opdrachtsvraag te verwoorden en welke informatie te vermelden in het bestek) en de inschrijvers (welke aanvullende informatie op te vragen en hoe de vraagstelling te beantwoorden). 9

Betrokken partijen en hun belangen

Het bouwproces en de betrokkenen partijen Bouwprocessen vinden plaats in een multi-actor omgeving die bovendien sterk evolueert. Al deze partijen gaan transacties met elkaar aan waarbij een product of dienst wordt geleverd tegen geldelijke of andere vormen van betaling. Onder ideale omstandigheden worden de verschillende partijen daarbij optimaal geïnformeerd zodat zij keuzes kunnen maken die voor hen zelf en dus ook geaggregeerd het meeste welvaart opleveren. Idealiter zou het bestek dus zodanig doorzichtig moeten zijn dat PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 43

inschrijvers hun beste bieding kunnen uitbrengen die op hun beurt weer zo doorzichtig is dat de opdrachtgever deze bieding conform zijn vraagstelling kan vergelijken met andere biedingen, teneinde de beste bieding te kunnen selecteren. Het bouwproces kan op vele manieren worden gefaseerd. Bij een gedetailleerde beschrijving kunnen fasen worden onderscheiden zoals de initiatieffase, de onderzoeksfase, de definitiefase, programma van eisen, voorlopig ontwerp, definitief ontwerp, uitvoeringsontwerp, werkvoorbereiding, uitvoering en onderhoud. Later in deze rapportage beperken wij deze gedetailleerde beschrijving tot een driedeling, respectievelijk de initiatieffase, ontwerpfase en uitvoeringsfase. In deze fasen acteren verschillende partijen met verschillende belangen. Ook hier kunnen indelingen worden gemaakt op verschillende niveaus van detail. Afhankelijk van het type bouwcontract hebben verschillende partijen een verschillende rol binnen één of meerdere fasen van het bouwproces. Te onderscheiden zijn onder meer opdrachtgevers, externe partijen (omwonenden, journalisten, pressiegroepen e.d.), eindgebruikers, projectontwikkelaars, hoofdaannemers (eventueel in de vorm van een consortium), architecten e/o adviserend ingenieursbureaus, banken en verzekeringsmaatschappijen, concurrenten, overheden als wetgevend of vergunningverlenend organen, constructeurs, aandeelhouders en Raad van Commissarissen van de bouwonderneming en accountants. Voor een analyse van de belangen van de verschillende betrokken partijen beperken wij ons tot drie hoofdgroepen, namelijk gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen. Daarbij dient opgemerkt te worden dat bij een analyse op algemeen niveau de belangen van bijvoorbeeld projectontwikkelaars, constructeurs, adviserende ingenieursbureaus en aandeelhouders redelijk op één lijn liggen en daarom allemaal gevat kunnen worden in de hoofdcategorie “uitvoerende partijen”. Belangen en kwetsbaarheden van betrokken partijen Gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen vervullen allen een belangrijke rol bij bouwprojecten. Bovendien hebben deze partijen uiteenlopende belangen waardoor verschillende kwetsbaarheden ontstaan gedurende de uitvoering van het bouwproject. Deze kwetsbaarheden geven een eerste indicatie van de thema’s waarover transparantie wenselijk is. Bijvoorbeeld geldt dat gebruikers belang hebben bij een plezierig, ongestoord gebruik van het product. Dit belang kan verstoord worden indien bepaalde gebreken van het product ontstaan die pas gedurende het gebruik merkbaar worden. Dit maakt gebruikers kwetsbaar, waarbij transparantie over mogelijke of gebleken gebreken een belangrijk middel is om met deze kwetsbaarheid om te gaan. In tabel 3 is voor de drie hoofdgroepen van betrokken partijen, namelijk gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen, aangegeven wat hun voornaamste belangen zijn, welke kwetsbaarheden hiermee samenhangen en welke thema’s voor PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 44

transparantie daaruit voortvloeien. Daarbij streven wij bewust geen volledigheid na. De tabel is uitsluitend bedoeld als een eerste indicatie van de thema’s waarover transparantie gewenst is. Tabel 3

Belangen, kwetsbaarheden en thema’s voor transparantie. Belang Kwetsbaarheid Thema voor transparantie

Gebruikers Productgerelateerd

Plezierig, ongestoord gebruik van het product

Gebreken van het product die pas gedurende het gebruik merkbaar worden

Procesgerelateerd

Inspraak bij keuzes

Financieel

Reële totale kosten die via belasting, premies e.d. worden betaald

Voor voldongen feiten worden geplaatst die niet voldoen aan eigen verwachtingen Onnodig hoge systeemkosten die leiden tot hoge belasting, premies e.d.

Transparantie over mogelijke of gebleken gebreken bij gebruik van het product Transparantie over keuzemomenten gedurende het project Transparantie over totale kosten van een sector

Opdrachtgevers Productgerelateerd

Procesgerelateerd

Financieel

Kwaliteit van het product in termen van functionele eisen (waarde) Geen onvoorziene hobbels gedurende de uitvoering van het project Alle kosten kunnen verantwoorden

Opgeleverde product voldoet niet beoogde functionaliteiten Onvoorziene omstandigheden die leiden tot vertragingen of budgetoverschrijdingen Betalingen die in geen verhouding staan tot de gemaakte kosten

Transparantie over zaken die de functionaliteit van het product kunnen beperken Transparantie over verstoringen tijdens uitvoering van het project Transparantie over opbouw van kosten (kwaliteit – prijs verhouding)

Uitvoerende partijen Productgerelateerd Procesgerelateerd

Financieel

Trots op het product en bijdrage aan goede reputatie Ongestoord, professioneel werken

Maximale marge en continuïteit bedrijfsvoering

Onterechte beschadiging van de reputatie Regels of toezicht die ertoe leiden dat uitvoerende partij niet het optimale resultaat kan leveren Kosten waar geen vergoeding tegenover staat


Transparantie over bereikte resultaten en wie daaraan heeft bijgedragen Transparantie over bescherming van ideeën en mogelijke risico’s Transparantie over verdeling van risico’s, gunningscriteria en kosten waar geen vergoeding tegenover staat.

Pagina 45

10

Transparantie bij transacties

In deze paragraaf passen wij de checklist uit paragraaf 7 toe op de transacties tussen de opdrachtgevers en de verschillende partijen in de bouw. In onze analyse besteden wij vooral aandacht aan de eerste stap van de checklist: welke onderwerpen zijn het meest relevant in het licht van de belangen van de betrokken partijen. Waar relevant maken wij ook enkele opmerkingen over de implicaties van de andere stappen uit de checklist. Een tweede inperking van onze analyse is dat wij vooral focussen op de relatie tussen opdrachtgever en bouwonderneming bij overheidsopdrachten. Uit gesprekken met diverse personen uit de bouw bestaat de indruk dat de grootste behoefte aan meer transparantie bestaat bij de transacties tussen bouwondernemingen en publieke opdrachtgevers. In de navolgende paragrafen concentreren wij ons derhalve vooral op deze relatie. De transacties met overige spelers komen slechts incidenteel ter sprake. De eerste stap van de checklist vereist een inventarisatie van de behoeften aan informatie onder de betrokken partijen. Op grond van de belangen van de opdrachtgever en uitvoerende partijen, zoals beschreven in paragraaf 9, zijn de volgende behoeften geselecteerd die specifiek van toepassing zijn op de relatie tussen opdrachtgevers en bouwondernemingen bij overheidsopdrachten: Tabel 4 Behoeften aan informatie bij opdrachtgever en bouwonderneming Bouwonderneming Opdrachtgever 1 inzicht in risico’s ten aanzien van te leveren prestatie en te maken kosten 2 inzicht in selectie- en gunningcriteria 4 inzicht in kwaliteit-prijs verhouding van de opdrachtgever met het oog op verantwoording 3 inzicht in bescherming van innovatieve ideeën 1 Verdeling van risico’s Bouwondernemingen verkopen hun klanten geen kant-en-klare producten, maar veeleer percepties van het eindproduct, waarvan de realisering aan veel onzekerheden onderhevig is. Voor het functioneren van de traditionele aanbesteding bij een standaard project is het van groot belang dat het bestek en de tekeningen van goede kwaliteit zijn. Is dat het geval, dan kan de bouwonderneming daar zijn prijs goed op baseren. Aanbesteden op prijs is in principe helder, want degene met de laagste prijs krijgt het werk. Dit vereist dat de opdrachtgever (of de architect dan wel adviesbureau) voldoende kundig is. De aanbesteding werkt minder efficiënt als het bestek PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 46

inconsistenties of lacunes kent. Hierdoor kunnen tijdens het bouwproces verschillen van mening ontstaan met eventuele juridische consequenties. De transparantie van het bestek is dus van groot belang voor het functioneren van de aanbesteding. Dit geldt nog sterker indien veel partijen betrokken zijn bij het bouwproces en de afstemmingsproblematiek groter is.5 In geval van complexe projecten kan het tot in detail uitwerken alvorens de opdracht te verlenen of te accepteren niet alleen soms kostbaar zijn, maar ook initiatieven voor innovatie op voorhand verstikken. Ook kunnen de kosten erg hoog worden als er meteen claims worden neergelegd als er iets misgaat. De opdrachtgever is nooit volledig. In een open relatie is dat geen probleem, maar bij een relatie waarin de opdrachtgever vooraf het contract zoveel mogelijk heeft dichtgetimmerd, kan dit erg kostbaar voor hem zijn. Als een tegenvaller veroorzaakt wordt door gebrekkige uitvoering door de bouwer, dient deze daar de kosten voor te dragen, maar als andere oorzaken (zoals het uitblijven van een vergunning) tot extra kosten leiden, hoort dat risico door anderen te worden gedragen. De aannemer moet dan aantonen dat de oorzaak van een tegenvaller bij de opdrachtgever ligt en niet bij hem. Dat brengt veel juridisch getouwtrek, vertragingen en tegenvallende inkomsten met zich mee. Iedereen zet zijn hakken in het zand met als gevolg wantrouwen en gebrekkige samenwerking. Met name in de GWW sector worden bouwprojecten vaak gekenmerkt door een hoge mate van uniciteit en door grote investeringen met een lange technische en economische levensduur. Dit leidt tot aanzienlijke kosten voor het maken van offertes en de behoefte aan een rekenvergoeding. Bovendien kan bij het begroten gemakkelijk iets over het hoofd worden gezien. Daar komt bij dat de eisen van de klant (in bestek en tekeningen) niet voldoende gespecificeerd (kunnen) zijn en vaak tijdens de bouw nader ingevuld of aangepast moeten worden. Het onvoorziene karakter van het bouwproces wordt nog verder versterkt door onzekere factoren zoals het weer, de bodemgesteldheid van de locatie waar de bouw plaatsvindt en vooral ook de mogelijke interactie met onvoorspelbare politieke processen.6 Als gevolg hiervan kunnen de uiteindelijke kosten soms aanzienlijk afwijken van de afgesproken prijs. Het is derhalve van groot belang voor een bouwonderneming om de risico’s zo veel mogelijk te beperken. Deze situatie leidt ertoe dat bij beide partijen een grote behoefte bestaat aan informatie die de risico’s verminderen. Transparantie betekent in deze context het geven van inzicht in verantwoordelijkheden. Dit sluit aan bij de elementen die ook door de Regieraad worden genoemd, die spreekt over transparantie in rollen, 5

Dit impliceert ook een goede interne communicatie tussen collega’s van het eigen bedrijf of andere bedrijven die meewerken in het consortium om grip te houden op de diverse processen. Goede afstemming van de diverse processen voorkomt veel fouten. Dit kan worden bevorderd door afspraken schriftelijk vast te leggen. 6 Dat de overheid een onvoorspelbare actor is, betekent overigens nog niet dat zij ook onbetrouwbaar is.


Pagina 47

verantwoordelijkheden en risicotoedeling van alle betrokken partijen in het bouwproces. Transparantie in verdeling van risico’s vereist allereerst een identificatie van risico’s in de vorm van risicoprofielen. In de tweede plaats een professionele uitwisseling en verdeling van de risico’s. De tweede stap uit de checklist van Kaptein vereist daarbij dat de bouwonderneming verantwoordelijk zijn de opdrachtgever te informeren over de risico’s in bouwtechnische zin, terwijl de opdrachtgever de verantwoordelijkheid heeft de politieke risico’s te expliciteren. In de derde plaats dient er ook een reële prijs te worden betaald voor het dragen van de risico’s. Door vroegtijdige uitwisseling van risico-profielen kunnen risicovolle interacties tussen vraagspecificatie, mogelijke technische oplossingrichtingen en omgevingsfactoren in een veel eerder stadium in beeld gebracht worden. Door risicoprofielen met elkaar te delen, kunnen partners handreikingen doen die het risico van de andere partner verminderen. Eventuele budgetoverschrijdingen kunnen in een veel eerder stadium aan het licht komen, zodat de opdrachtgever tijdig de juiste beslissingen kan nemen. Hierdoor neemt het onderling vertrouwen toe. Risicoprofielen moeten ook bijgesteld kunnen worden als het product vordert. Als de opdrachtgever zeer hoge eisen stelt om zijn eigen risico te verminderen, maar het blijkt dat de hoge eisen niet realiseerbaar zijn, dient de opdrachtgever flexibel te zijn en te voorkomen dat de aannemer onnodig hoge kosten moet maken. 2 Selectiecriteria van opdrachtgever Een onderwerp waarin te weinig transparantie bestaat is de selectieprocedure. Publieke opdrachtgevers dienen bij hun keuze vaak een veelheid aan belangen tegen elkaar af te wegen. Het blijft dan vaak onduidelijk op welke gronden aannemers worden geselecteerd voor participatie in de ontwerpfase dan wel voor selectie van gunning voor de uitvoeringsfase. De opdrachtgever dient deze keuze te motiveren (zie ook Regieraad, 2005, 18). Daardoor krijgt de aannemer die buiten spel wordt gezet meer inzicht op welke punten hij moet verbeteren om wel in aanmerking te komen voor dit soort projecten. Dit stemt overeen met het redelijkheidscriterium (stap 6 uit de checklist van Kaptein). Als bouwondernemingen grote inspanningen hebben verricht om mee te dingen in een aanbesteding, is het redelijk dat de opdrachtgever zich tot het uiterste inspant om de bouwonderneming te informeren over de redenen voor afwijzing van de offerte. Om de transparantie in de beoordeling van inschrijvingen te bevorderen is het denkbaar dat bij grote projecten hiervoor een aparte beoordelingsorganisatie wordt opgericht met deskundigen die bij de uitwerking van het bestek zijn betrokken, eventueel gebruikers en één of meer onafhankelijke experts. Een beoordelingsdocument met objectieve criteria en scoretoekenning (vermeld in het bestek), moet de voedingsbron vormen voor de beoordeling waaraan de inschrijvingen worden onderworpen. Een objectieve vergelijking kan alleen plaatsvinden indien de inschrijvers zich houden aan de voorwaarden zoals in het PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 48

bestek omschreven. Doen zij dit niet, dan moet de aanbestedende dienst zelf aannames doen die in het nadeel van de inschrijver kunnen uitvallen. Een alternatief voor de aanbestedende dienst is de inschrijver verzoeken zijn bieding alsnog conform het bestek te doen. Overigens geldt transparantie in selectiecriteria ook voor de bouwonderneming in zijn rol als opdrachtgever. Onderaannemers willen eveneens meer inzicht hebben op welke gronden zij een opdracht niet verwerven. Soms selecteert een hoofdaannemer een onderaannemer waarvan hij geen opgave heeft gevraagd bij het opstellen van zijn offerte en passeert hij de onderaannemers die hij wel in deze fase om een offerte had gevraagd. De reden kan gelegen zijn in het feit dat onderaannemers die aanvankelijk een prijsopgave hadden afgegeven aan een concurrent, zich richten tot de hoofdaannemer die uiteindelijk bij de aanbesteding de opdracht binnen haalt. Indien deze onderaannemer goedkoper blijkt dan de onderaannemers die de hoofdaannemer zelf had benaderd, kan de laatste switchen. De communicatie hierover naar de onderaannemers is vaak echter onduidelijk. 3 Bescherming van innovatieve ideeën Een ander veelvoorkomend probleem is het zogenaamde ‘leurgedrag’ van opdrachtgevers, waarbij zij offertes van bouwondernemingen vragen en deze informatie (en de daarin verwerkte expertise) gebruiken om naar concurrenten te stappen voor een lagere prijs. De transparantie van de bouwonderneming wordt dan uitgespeeld tegen de transparantie van andere bouwondernemingen. Het gevaar bestaat dat bouwbedrijven elkaar kapot concurreren. De bouwfraude zou daarom juist door het beleid van de opdrachtgevers worden uitgelokt (Priemus, 2002). De gebrekkige bescherming van innovatieve ideeën wordt mede veroorzaakt door richtlijnen vanuit de Europese regelgeving (zie ook hieronder). De opdrachtgevers zijn namelijk verplicht om iedere inschrijver op dezelfde wijze en op hetzelfde tijdstip te informeren door toezending van dezelfde informatie en in enkele gevallen door aanvullende informatiebijeenkomsten te organiseren vanwege de zeer strikte toepassing van de gelijkheids- en objectiviteitbeginselen. Dit leidt echter tot een tegengestelde beweging voor wat betreft de transparantie in de aanbestedingsprocedure. Hoewel de transparantie wordt bevorderd door de uitwisseling van informatie naar alle partijen, belemmert deze uitwisseling dus tegelijkertijd een vruchtbare uitwisseling van informatie in de voorfasen. Omdat de vragen die inschrijvers naar aanleiding van het bestek hebben gesteld met het bijbehorende antwoord naar alle aanvragers van het bestek worden toegezonden, zullen inschrijvers strategische vragen of innovatieve ideeën achterwege laten daar alle inschrijvers hiervan kennis kunnen nemen. Dit leidt ertoe dat inschrijvers niet de informatie zullen opvragen die zij nodig hebben om hun “best offer” uit te brengen.7 7

De Nederlandse Vereniging voor Aanbestedingswet (NVvA) heeft met het oog hierop ervoor gepleit om in de nieuwe Nederlandse aanbestedingswet tussentijds overleg mogelijk te maken tussen de aanbestedende dienst en een inschrijver teneinde wederzijdse informatie uit te wisselen. De


Pagina 49

Immers, bouwondernemingen die in deze fase innovatieve suggesties aanreiken, lopen de kans bij de aanbesteding de eigen suggesties tegen een zo laag mogelijke prijs te moeten realiseren in concurrentie met anderen. Dit stemt niet overeen met het redelijkheidscriterium van stap 6 uit de checklist. Dit criterium vereist dat de onderneming mag verwachten dat de informatie die zij biedt op een verantwoorde wijze door de gebruikers wordt gehanteerd en niet door de gebruiker wordt aangewend om de onderneming onevenredige schade toe te brengen. Aan de andere kant kan het niet zo zijn dat het inbrengen van innovatieve ideeën tot uitsluiting van de concurrentie leidt. Er zal altijd een spanning blijven bestaan tussen het bevorderen van concurrentie en het bevorderen van transparantie. Een kant en klare oplossing is er niet. 4 Inzicht in kwaliteit-prijsverhouding De publieke opdrachtgevers hebben een primair belang dat zij kosten voor projecten kunnen verantwoorden in het politieke proces. Zij wil daarom graag inzicht hebben in de kwaliteit-prijsverhouding van de projecten. Bouwondernemingen kunnen hier bijdragen aan transparantie door eerlijk te communiceren dat zij een aanvaardbare winst beogen. Verder moeten offertes goed onderbouwd zijn, zeker bij bestekken van professionele klanten. Het streven om in het aanbestedingsproces meer de kwaliteit-prijsverhouding als selectiecriterium te hanteren in plaats van de laagste prijs, brengt overigens wel het risico met zich mee van minder transparantie. Het aanbesteden op laagste prijs is in principe helder, want degene met de laagste prijs krijgt het werk. Kwaliteit is echter veel moeilijker te meten en daarom transparant te maken. Hoe telt het oordeel van bijvoorbeeld schoonheidscommissies mee die het architectonisch uiterlijk van een bouwwerk moeten beoordelen? Subjectieve elementen in de beoordeling zijn bij een dergelijk proces vrijwel niet uit te sluiten. Om het financiële risico bij niet gegunde opdrachten toch beheersbaar te maken ligt het bij aanbestedingsprocessen op basis van kwaliteit-prijsverhouding dan ook voor de hand om de kosten voor inschrijving te beperken, deels te vergoeden of het aantal inschrijvers beperkt te houden. Toetsbaar handelen moet bovendien ook wel gelimiteerd zijn. Verificatie is noodzakelijk, maar de opdrachtgever kan niet van een bouwonderneming eisen dat hij eindeloos alle details vastlegt en communiceert. Bovendien liggen heel veel elementen van transacties al vast door kwaliteitssystemen en de controle daarop door interne audits. Wel dienen de cruciale beslissingen goed onderbouwd te kunnen worden, zodat op hoofdlijnen aantoonbaar is dat de onderneming een goede kwaliteitprijsverhouding levert.

aanbestedingsrichtlijn biedt binnen enkele voorwaarden deze mogelijkheden, doch deze worden onvoldoende benut.


Pagina 50

Box 5 Interviews: Wat moet transparanter? Ingrid Koenen (Cobouw): er moet een toetsingssystematiek komen om de kwaliteit-prijs criteria helder in beeld te brengen Wouter Remmelts (BAM Civiel): Dat is nogal projectafhankelijk. Rudolf Mulder (DHV): Makkelijk transparant te krijgen is dat publieke opdrachtgevers hun opbouw van plafondbedragen verhelderen, zodat het voor aannemers duidelijk is waar ze verbeteringen kunnen plegen. Rudolf Mulder (DHV): De beprijzing moet duidelijker. Maar het winstpercentage hoeft niet perse openbaar. Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Meer keuzevrijheid voor consument, meer inzicht in de kostenafwegingen. Heldere concepten, die al in de makelaardij moeten beginnen. Een winstmarge bekend maken zegt niets. Monica Chao (Instituut voor Bouwrecht): In een alliantie en mogelijk bij PPS is het voor de handliggend dat winstpercentages openbaar zijn. Bij openbare aanbesteding is het niet nodig, omdat de marktwerking ervoor zorgt dat de winstmarge daalt. Jan Fokkema (Neprom): Openbaarheid van de grondexploitatie is goed voor helder inzicht van het openbaar bestuur. Hoewel enige terughoudendheid vanuit overheidszijde begrijpelijk is in verband met het verzwakken van de eigen onderhandelingspositie. Jan de Koning (BOB): Aan de voorkant gaat het transparanter maken van processen sneller dan aan de achterkant. Ook de schotten binnen de bouwbedrijven moeten weg. Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Ik geef mijn wegingsfactoren natuurlijk niet prijs, net zo goed als een aannemer zijn winstmarge op een project niet blootgeeft. Het is een kat- en muisspel dat bij de markt hoort. Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Het moment van aanbesteden behoeft als meest complexe deel van het bouwproces dringend transparantie, vooral in de voorfase bij het ontstaan van nieuwe samenwerkingsverbanden Freek Oranje (sloopbedrijf): Bij elk onderdeel van het bouwproces, of het nu slopen is of bouwen, civiel, publiek of privaat, kan de calculatie van wat alles kost helderder worden gemaakt Oskar de Kuyer (KDO advies): kernzaken voor de klant wel toetsbaar, kostprijs niet (interne bedrijfsprocessen) Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): Het is vooral van belang een koppeling te maken tussen enerzijds de investeringskosten en anderzijds de kosten van exploitatie en beheer Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): het aanbestedingsproces moet helder zijn…de winstmarges interesseren mij niet bijzonder. Bij een openbare besteding doet de markt zijn werk. Ger Maas (BAM): De belangrijkste belemmering is dat de bouw nog niet gewend is om naast de prijs ook de kwaliteit in ogenschouw te nemen….daar moeten met prestatieindicatoren goede afspraken over komen. Leendert Bouter (RWS): Wat een project moet kosten, moet niet van tevoren op straat liggen. De aannemer mag dan zijn winstmarges voor zich houden. We moeten open gesprekken voeren over prijs kwaliteit. Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): Het meeste wantrouwen bestaat in de aanbestedingsfase en in het meerwerkproces


Pagina 51

Box 6 Interviews: transparantie

Belemmeringen

voor

meer

Ingrid Koenen (Cobouw): Nieuwe contractvormen als Design and Construct worden vaak juridisch dichtgetimmerd. Problemen moeten ook met normaal overleg op te lossen zijn. Verder vormt de oude ingesleten cultuur van ouwejongens-krentenbrood een blokkade, vooral voor kleinere aannemers. Wouter Remmelts (BAM Civiel): Veel kleine mkb-bedrijven zeggen: transparantie? Over mijn lijk. Dat is ook wel te begrijpen, want zij leven van hun slimmigheden en waken ervoor die niet openbaar te maken. Rudolf Mulder (DHV): De grootste belemmering is de cultuur van ‘ons kent ons’. Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): De huidige organisatie van de bouwkolom van projectontwikkelaar, hoofdaannemer, onderaannemer, subonderaannemer is de grootste blokkade. Van bovenaf aan worden de mensen naar onderen uitgeknepen. Monika Chao (Instituut voor Bouwrecht): Behalve gebrek aan protocollen om meerwerkclaims te beoordelen, is vooral het gebrek aan kennis rondom transparant gedrag in de bouw de belangrijkste bottleneck. Wim Bakens (CIB): De meerderheid in de bouw is niet gewend zich zo kwetsbaar op te stellen. Jan de Koning (BOB): De strategie van de bedrijfsvoering is de belangrijkste rem. Als bouwondernemingen alleen aan korter termijn winst denken, schiet het niet op. Anke van Hal (vakblad Puur Bouwen): De cultuur om alles maar bij het oude te houden is een rem op verhoogde transparantie. In de oude bouwcultuur is er altijd haast en de druk om te beginnen. Daardoor grijpen mensen vaak naar de meest voor de hand liggende oplossingen. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): Vanuit de politiek merk ik dat de motieven soms minder transparant zijn, al wordt met de mond transparantie beleden. Ger Maas (BAM): Transparantie over de prijsvorming is het lastigst. De bovenliggende partij heeft van nature de neiging om kaarten achter de hand te houden…dat verander je niet zo 1-2-3 Leendert Bouter (RWS): De oude gedragscultuur, ook binnen RWS….veel aannemers hebben de neiging om toch hun zaakjes af te schermen onder het motto van commerciële belangen. Jos Heemelaar (Fluor): De traditionele cultuur is een belangrijke belemmering voor vernieuwingen. Opdrachtgevers hebben moeite om de controle over het project los te laten. Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): Een samen-uit, samen-thuis-gevoel ontstaat het

moeilijkste in de 1-op-1-relatie bij de grote en complexe Europees aanbestede projecten. Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): De grootste rem is dat de publieke opdrachtgever nog moet leren doelen te stellen en vervolgens te sturen en te toetsen op het functioneren.


Pagina 52

Het bieden van inzicht in de kwaliteit-prijsverhouding vereist ook van de opdrachtgever verschillende kwaliteiten. In de eerste plaats dient de opdrachtgever deskundig te zijn en te weten welke maat van informatie nodig is om het benodigde inzicht te krijgen. In de tweede plaats dient de opdrachtgever de bouwonderneming een redelijke marge te gunnen. Waar opdrachtgevers niet aan deze eisen voldoen, is het ook voor de bouwonderneming moeilijker om transparant te zijn. De ervaring leert bijvoorbeeld dat klanten die de onderneming geen marge gunnen een kostenvermindering in een lagere prijs vertaald willen zien, terwijl men bij tegenvallers niet bereid is een hogere prijs te betalen. Ook probeert men winstopslagen bij de inkoop van materiaal te reduceren. Dit leidt bij de bouwonderneming tot schroom om alles op voorhand bloot te geven en soms tot het manipuleren van informatie (door bij de leverancier een bon te vragen waarbij de prijs hoger is dan de aannemer feitelijk betaalt). In sommige gevallen wordt deze manipulatie zelfs op verzoek van opdrachtgevers gedaan. Dit komt vooral voor indien een opdrachtgever er belang bij heeft om voor het eind van een jaar alle kosten te kunnen boeken, terwijl een deel van deze kosten pas in het volgende jaar worden gemaakt. Een ander voorbeeld is dat opdrachtgevers offertes van concurrenten gebruiken om de prijs van relatief dure onderdelen uit de offerte te drukken, ook al is het totale concept van de geselecteerde bouwonderneming het beste. Ook dit leidt tot een oneigenlijke verlaging van de winstmarge van de onderneming. Transparantie in de kwaliteit-prijsverhouding vereist ook dat de bouwonderneming doet wat zij zegt. De marktvorm van de aanbesteding bevordert dat de concurrentie zich concentreert op het zetten van een scherpe prijs (Van Waarden, 2003). Aannemers gaan daarbij soms tot het uiterste om de opdracht binnen te halen, maar proberen dat zodra het werk verworven is te compenseren. Bijvoorbeeld door naderhand het bestek ‘uit te kleden’ door de duurdere door goedkopere onderdelen te vervangen of een hoge winstmarge te hanteren bij het meerwerk. Tijdens het bouwproces zijn namelijk vaak aanvullende afspraken met de klant nodig en de onderhandelingspositie van de aannemer is dan veel sterker, omdat hij in een één-opéén relatie met de opdrachtgever staat en de opdrachtgever geen andere bouwonderneming kan inschakelen (of slechts tegen hoge kosten). Bovendien kan de aannemer profiteren van zijn kennisvoorsprong. De aannemer kent de bouwmogelijkheden en de bouwomstandigheden vaak beter dan de klant. Vandaar dat de eindkosten van een project vaak veel hoger zijn dan de aanbestedingsprijs. Dit leidt ertoe dat de verhoudingen op het project snel onaangenaam worden en bevordert een slecht imago van de bouw. Er is een brede aversie gegroeid tegen het doorberekenen van meerkosten die tijdens de uitvoering worden gemaakt.8 Formele transparantie,

8

Ook de standaardisatie van contractvormen en de ontwikkeling van een gezamenlijk vakjargon, waarbij kernbegrippen een eenduidige betekenis hebben, kunnen bijdragen aan transparantie.


Pagina 53

bijvoorbeeld door het invoeren van protocollen voor meerwerk, kunnen deze aversie nooit geheel wegnemen. Daarvoor is ook de houdingskant nodig. Alleen indien betrokken partijen op basis van “transparantie als houding” omgaan met meerwerk, waarbij oprecht wordt gestreefd naar een realistische declaratie van meerwerk inclusief een redelijke marge, kan deze aversie worden weggenomen. 11

Transparantie en het reputatiemechanisme

De behoefte aan transparantie komt deels voort uit het beschadigde imago van de bouwsector. Sommige bouwbedrijven vinden dit negatieve imago onterecht. In hun ogen gaat het slechts om een paar rotte appels en is het niet eerlijk om deze als toonbeeld van de sector aan te wijzen. Een dergelijke verdediging is echter geen probaat middel om het wantrouwen te doorbreken. Veel effectiever is het om maatregelen te treffen, die ertoe leiden dat de rotte appels verwijderd worden. Een versterking van het reputatiemechanisme kan hier een belangrijke bijdrage aan leveren. Een krachtig werkend reputatiemechanisme zou zelfs een belangrijke besparing kunnen opleveren indien het de vereiste transparantie bij transacties zou kunnen verminderen. Bedrijven zouden dan aanzienlijk minder kosten kwijt zijn aan de voorbereiding en uitwerking van offertes bij de aanbesteding. Met het oog op het reputatiemechanisme kunnen diverse instrumenten worden ingezet. Tabel 5 geeft een overzicht van verschillende vormen van informatie die van invloed kunnen zijn op de reputatie van een onderneming, onderscheiden naar de actor die verantwoordelijk is voor desbetreffende vorm. Tabel 5 Vormen van informatie die van invloed zijn op reputatie Sectorniveau Individuele Opdrachtgevers bouwonderneming Toezicht op Snelle externe Track records gedragscode (SBIB) communicatie bij incidenten Reputatie-index Tevredenheidonderzoek Publicaties over Best Jaarverslag Practices / Prijzen Zwarte lijst Gedragscode Klokkenluiderregeling Certificeringen (VCA, ISO9001, FCS, KOMOSKH, etc.), Arbo beleidsplan Sectorniveau Op sectorniveau bestaan inmiddels diverse structuren die het reputatiemechanisme versterken. Een voorbeeld hiervan is de Stichting Beoordeling Integriteit Bouwnijverheid (zie www.sbib.nl). De SBIB ondersteunt het integriteitbeleid van PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 54

ondernemingen in de bouw, maakt dit zichtbaar voor derden en houdt toezicht op de naleving van de integriteit. Haar activiteiten concentreren zich op het invoeren en de naleving van bedrijfscodes. Bouwend Nederland adviseert bouwbedrijven namelijk een gedragscode op te stellen, in te voeren en na te leven. Het SBIB registreert de ondernemingen die een bedrijfscode hebben in een openbaar register en geeft voorlichting over de criteria die gesteld worden aan vermelding in dit register. Voorts houdt de SBIB toezicht op de naleving van de bepalingen in de bedrijfscode en past sancties toe bij gebreken. Met het oog hierop heeft SBIB een Commissie van Toezicht ingesteld, bestaande uit onafhankelijke externe deskundigen op de gebieden van bedrijfsethiek en mededinging. Deze commissie behandelt klachten over schendingen van de bedrijfscodes van ondernemingen die bij de SBIB geregistreerd zijn en geeft bindende adviezen aan het bestuur van de SBIB over op te leggen sancties. Andere instrumenten die op sectorniveau mogelijk zijn of reeds in ontwikkeling zijn betreft het samenstellen van een reputatie-index, publicaties over best practices en het toekennen van prijzen9, een zwarte lijst van bedrijven die in het verleden zeer slechte prestaties hebben geleverd en een klokkenluiderregeling die het voor individuele medewerkers makkelijker maakt om misstanden openbaar te maken. Een algemeen probleem bij deze instrumenten is dat zij in maar beperkte mate bruikbaar zijn bij de selectie van ondernemingen. Zwarte lijsten zijn bijvoorbeeld veel te grof om de beste onderneming te selecteren, terwijl bijvoorbeeld het meten van de reputatie middels een reputatie-index veelal te complex is en te algemene informatie biedt om voor specifieke projecten van doorslaggevende betekenis te zijn. Hetzelfde geldt voor best practices en misstanden die via klokkenluiders naar buiten komen. De diverse vormen van informatie dienen derhalve vooral om de ondernemingen met het slechtste profiel uit de selectie te weren. Zij werken derhalve eerder als toegangsdrempels dan als selectiemechanisme. Individuele bouwonderneming Ook op het niveau van de individuele onderneming zijn er diverse instrumenten die het reputatiemechanisme kunnen bevorderen. Van belang is daarvoor dat de onderneming inzicht biedt in prestaties in het verleden. Bijvoorbeeld, door open en snel te communiceren over incidenten die zich voordoen in overeenstemming met de tweede stap van Kaptein’s checklist dat opdrachtgever en bouwonderneming de verantwoordelijkheid hebben elkaar tijdig en goed te informeren wanneer het bouwproces afwijkt van de verwachtingen. Ook kunnen bedrijven systematisch tevredenheidonderzoek doen onder klanten, medewerkers en leveranciers om de noodzakelijke feedback op hun prestaties te krijgen. 9

Prijsvragen worden o.a. toegepast bij ontwerpen. Een prijsvraag voor ontwerpen betreft veelal een procedure die door de aanbestedende dienst wordt gebruikt met het oog op het verkrijgen van een plan of ontwerp dat op basis van mededinging door een jury wordt geselecteerd. De belangrijkste gebieden waarop prijsvragen voor ontwerpen worden gebruikt zijn ruimtelijke ordening, stadsplanning, architectuur, wegen waterbouw en automatische gegevensverwerking.


Pagina 55

Evenals bij de diverse instrumenten op sectorniveau bestaat er twijfel of de andere genoemde instrumenten – jaarverslag, gedragscode, certificeringen, e.d. - werkelijk van invloed zijn op de selectie van de onderneming. De informatie die jaarverslagen bieden (bijvoorbeeld over ongevallen) is veelal te algemeen om voorspellende waarde te hebben voor te verwachte prestaties van specifieke onderdelen van een bedrijf binnen een bepaald project.10 Ook diverse instrumenten, zoals certificeringen e.d., hebben niet veel invloed op de reputatie. Voor kleine ondernemingen geldt dat indien de concurrentiedruk groot is en de markt slap is, de prijs toch vaak doorslaggevend is.11 Ook voor grote ondernemingen hebben deze instrumenten weinig invloed op het marktproces. Alle grote ondernemingen voldoen aan dergelijke criteria. Daardoor bieden zij geen onderscheidend vermogen meer. Certificaten formuleren veelal minimumcriteria die nog veel verschillen tussen bedrijven toelaten. Box 7 Interviews: De rol van het reputatiemechanisme Wouter Remmelts (BAM Civiel): zaken als past-performance kunnen ook nieuwe spelers ten onrechte weren Wim Bakens (CIB): Transparantie door lijstjes aan te leggen van aannemers en adviseurs over geleverde prestaties in projecten in het verleden, bijvoorbeeld hun mate van budgetoverschrijding, hun veiligheidssysteem, omgang met onderaannemers, opleverkwaliteit enz. In Hong Kong bestaat een systeem voor benchmarking tussen aannemers. Zowel aannemers als overheid zien de voordelen van een transparant prestatie-indicatie systeem Jan Fokkema (Neprom): Het is helemaal niet verkeerd om met een shortlist te werken en aan de hand van track-records van betrouwbare relaties complexe projecten te starten. Dat is met een set criteria heus inzichtelijk en transparant te maken. Wim Bakens (CIB): RWS wil een preselectie op geregistreerde prestaties in eerder projecten. Vereniging Eigen Huis werkt vanuit de registratie van bouwfouten aan een label voor bouwbedrijven die beter scoren (zie ook Box 8) Ger Maas (BAM): We kunnen leren van de Denen. Zij doen aan partnerselectie met databestanden over geleverde prestaties.

10

Voor richtlijnen voor transparantie in jaarverslagen, zie FD, 2002; Raad voor de Jaarverslaggeving, 200310; Ministerie van Economische Zaken, 2004 11 Wel vergroot certificering voor de kleinere bouwondernemingen de toegang tot opdrachten van overheidsinstellingen.


Pagina 56

Opdrachtgevers Tot slot is er een belangrijke rol weggelegd voor opdrachtgevers bij het vorm geven van het reputatiemechanisme. Zo is Pro-rail actief bezig om informatiesystemen te ontwikkelen waarbij de prestaties van aannemers worden vastgelegd met het oog op de selectie van aannemers in toekomstige projecten (zie de best practices in paragraaf 13). Ook de desbetreffende aannemers krijgen inzicht in deze informatie. Van groot belang is daarbij natuurlijk dat de parameters waarop de reputatie wordt gebaseerd goed en objectief zijn. Subjectieve elementen van reputatiebeoordeling kunnen enorme gevolgen hebben voor bedrijven. Het reputatiemechanisme werkt in de bouw overigens vooral in herhalende bilaterale relaties met klanten (zie ook Regieraad, 2005, 22). De verspreiding van de reputatie naar andere potentiële klanten gebeurt maar mondjesmaat en dan voornamelijk via mond-op-mond reclame. Overigens is dit in de GWW sector niet zo’n groot probleem, omdat er sprake is van een beperkt aantal grote opdrachtgevers. Het reputatiemechanisme werkt daardoor toch voldoende krachtig om ondernemingen te prikkelen constructief te werk te gaan bij de uitvoering van projecten en het oplossen van onvoorziene problemen. Concluderend kunnen wij stellen dat er diverse kansen zijn om het reputatiemechanisme te verbeteren. Het reputatiemechanisme zal echter nooit een volledige vervanging van transparantie bij transacties kunnen geven. Reputaties zijn te grof om als dominant selectiecriterium te worden gehanteerd. 12

Wettelijke vereisten

In het streven naar meer transparantie is het van groot belang om de wettelijke voorschriften te verdisconteren. Het institutioneel kader voor de bouwnijverheid wordt gevormd door vele (inter)nationale weten regelgeving die in min of meerdere mate van invloed zijn op het aanbestedingsproces.12 Deze weten regelgeving is voortdurend aan verandering onderhevig, onder meer als gevolg van jurisprudentie. Hierbij geldt dat in de uitvoering van het aanbestedingsproces de opdrachtgever de leidende en de opdrachtnemer de volgend partij is. De positie van de inschrijvers is in dit opzicht dan ook relatief makkelijk. Zij hebben zich aangeleerd vooral te letten of de opdrachtgever aan alle verplichtingen voldoet. Dit heeft reeds tot vele arbitrage- en gerechtelijke uitspraken geleid. Echter ook zijn vele bezwaren niet ontvankelijk verklaard. Dit claimgedrag heeft geleid tot het huidige hoge gehalte van de juridisering van de aanbestedingsregels. Opdrachtgevers zijn logischerwijs dan ook vooral geneigd om de veiligheid op te zoeken binnen de kaders van de regels. In deze paragraaf wordt dit uitgewerkt voor de relatie tussen bouwonderneming en de overheid als opdrachtgever. In het navolgende bespreken wij

12

Voor een overzicht, zie bijlage 2.


Pagina 57

daarom de ontwikkelingen in het wettelijke kader bij het Europees aanbesteden van overheidsopdrachten binnen de context van de bouwnijverheid. Algemene beginselen van het aanbestedingsrecht De belangrijkste regels van het EG-verdrag in het kader van aanbestedingen betreffen het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging, alsmede de volgende algemene beginselen: • transparantie: heldere beschrijvingen (wat en hoe te bereiken) en een openbare bekendmaking van de opdrachten in de gehele Europese Gemeenschap, zodat ondernemingen in alle lidstaten in de gelegenheid zijn hierop in te schrijven; • gelijkheid: een verbod van technische specificaties die discriminerend zijn ten aanzien van zowel binnenlandse als buitenlandse inschrijvers; • objectiviteit: het hanteren van toetsbare en objectieve criteria voor het selecteren van aanbieders; • proportionaliteit: De toegepaste criteria dienen in verhouding te staan met de aard en de omvang van de opdracht. Deze beginselen vormen de uitgangspunten gedurende het gehele aanbestedingsproces en hebben betrekking op het gewenste, zo niet vereiste, gedrag van de opdrachtgever. Zij worden zo gedwongen bij de eerste benadering van de markt aan te geven wat zij belangrijk vinden, op welke condities (selectie en gunningseisen) zij zaken willen doen en hoe zij de aanbesteding willen inrichten (aanbestedingsprocedure). Van de aangekondigde uitgangspunten mag niet meer worden afgeweken, tenzij dit openbaar wordt gepubliceerd en alle partijen weer gelijk zijn geïnformeerd. Het transparantiebeginsel zelf wordt noch in het EG-verdrag noch in de Algemene richtlijn expliciet beschreven. Wel is in jurisprudentie een nadere uitleg aan dit beginsel gegeven. Inzake de openbare aankondiging heeft het Europese Hof van Justitie in eerste instantie aangegeven dat het beginsel van non-discriminatie niet eng mag worden uitgelegd en onder meer tot transparantie verplicht13. In een tweede uitspraak heeft het Hof aangegeven dat verplichting tot transparantie inhoudt dat aan elke potentiële inschrijver een passende mate van openbaarheid dient te worden gegarandeerd14 waaraan de rechter geen nadere invulling heeft gegeven. Onderscheid dient te worden gemaakt in opdrachten voor diensten die onder het volledige regime vallen (1A)15 waarop de gehele richtlijn van toepassing is en diensten die onder het restrictieve regime vallen (1B) 16 waarop de openbare bekendmaking volgens de Algemene richtlijn niet van toepassing is. Het lijkt dat de Commissie het 13

Arrest van 18 november 1999, Unitron Scandinavia, zaak C-275/98. Arrest van 7 december 2000, Telaustria, zaak C-324/98. 15 Drempelwaarde Werken: € 6.242.000, Diensten en Leveringen € 162.000 (rijksoverheid) en € 249.000 (overige aanbestedende diensten) excl. BTW 16 Drempelwaarde 1B (beperkte regime) € 249.000 excl. BTW 14


Pagina 58

transparantiebeginsel wil oprekken. De Europese Commissie heeft besloten om Ierland voor het Europese Hof van Justitie te dagen vanwege de gunning van een contract voor 1B diensten (restrictieve regime) met een waarde van ca. € 40 miljoen zonder (internationale) mededinging. De Commissie heeft hierbij aangegeven dat een contract met een dergelijke waarde de belangstelling van een aantal dienstverleners buiten Ierland had kunnen wekken en daarom een louter nationale bekendmaking onvoldoende is17. Hiernaast heeft de Commissie een aantal inbreukprocedures aanhangig gemaakt tegen lidstaten wegens schending van de transparantieplicht. Voor Nederland betreft dit bijvoorbeeld de zaken Assen (levering onder de drempelwaarde) en Hoogezand-Sappemeer (werken onder de drempelwaarde). Hiermee is volstrekt onhelder geworden op welke wijze een (semi-)overheid aan haar transparantieverplichting moet voldoen. Ook het zeer recentelijk gepubliceerde Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao)18 geeft aan het transparantiebeginsel geen nadere uitwerking. Gewacht wordt op een uitspraak van het Europese Hof inzake de Ierland-casus. Het transparantiebeginsel betreft slechts één onderwerp waarbij de juridisering de overhand heeft gekregen en het aanbestedingsproces extra complex maakt. Elke gerechtelijke uitspraak kan van invloed zijn op een toekomstig aanbestedingsproces en op de regelgeving. Hierbij kan de stelling worden ingenomen dat de juridische invloed leidt tot meer transparantie in toepassing van de regels en tegelijkertijd de vrije ruimte in de aanbestedingsrichtlijn uitholt. Deze ontwikkeling bemoeilijkt de gewenste gedragsverandering bij opdrachtgevers en opdrachtnemers. Publicatie- en gunningcriteria In het wettelijk kader zijn de onderstaande elementen van bijzonder belang. Allereerst dient transparantie te worden gewaarborgd door publicatie van de opdracht in het Publicatieblad van de Europese Unie, de Staatscourant (Werken) en afhankelijk van de omvang van het bedrag in dagbladen of gespecialiseerde kranten, door publicatie op de eigen website, ed.. De precieze vereiste vorm van transparantie hangt af van de omvang van de opdracht en de mate waarin de belangstelling van alleen regionale, of nationale, of ook Europese inschrijvers gewenst zijn cq. volgens de aanbestedingsregels noodzakelijk is. 19 De Europese Algemene aanbestedingsrichtlijn schrijft voor dat de verschillende vormen van aankondiging van de opdracht de nodige informatie dienen te bevatten aan de hand waarvan potentiële inschrijvers kunnen beslissen wel/niet deel te nemen aan de procedure. Dit geldt met name voor de selectie- en gunningcriteria daar deze 17 18

Persmededeling van de Europese Commissie IP/03/1037 van 17 juli 2003. Besluit Bao d.d. 31 mei 2005

19

Bepaalde overheden geven bij het aanbesteden de voorkeur aan een publicatie van een aankondiging in het Publicatieblad van de Europese Unie, omdat dergelijke publicaties voor de lidstaten kosteloos zijn en het naleven van het transparantiebeginsel daarmee gewaarborgd is.


Pagina 59

de randvoorwaarden vormen voor de uiteindelijke gunning. De informatie moet naast de toegepaste procedure tevens omvatten een heldere omschrijving van het object van de opdracht en de aard van de prestaties die van de inschrijver worden verwacht. Transparantie binnen een aanbestedingstraject vraagt derhalve om heldere selectie- en (sub)gunningcriteria. In de Europese Algemene aanbestedingsrichtlijn zijn verder criteria opgenomen voor het selecteren van bedrijven en het gunnen van de opdrachten. De volgende criteria worden genoemd: • Uitsluitingscriteria op basis waarvan een dienstverlener kan worden uitgesloten voor verdere deelname aan de procedure • Selectiecriteria op basis waarvan onder meer de financiële en economische draagkracht kan worden aangetoond, de technische bekwaamheid kan worden vastgesteld, zoals vakkundigheid, ervaring en betrouwbaarheid, etc.; • Gunningcriteria op basis waarvan de prijs en kwaliteit van de aanbieding kan worden beoordeeld. Ten aanzien van de selectiecriteria worden door middel van referenties zowel de reputatie als het gedrag van ondernemingen in het verleden getoetst. Bedrijven met een gevestigde reputatie zullen vooral het vertrouwen van de markt willen behouden en uitbouwen. Het eigen belang speelt hierin een niet onbelangrijke rol. Voor nieuwkomers heeft het reputatiemechanisme een ander effect, daar zij niet kunnen bogen op een bestaande reputatie en het vertrouwen van opdrachtgevers nog moeten winnen. Deze ondernemers vallen in het huidige systeem van aanbesteden grotendeels buiten de boot, daar zij niet aan alle voorwaarden kunnen voldoen in zowel praktische (organisatorisch) als in functionele (bestekseisen) zin. Een transparante organisatie vraagt en verstrekt dan ook informatie in alle zaken die voor de betreffende opdracht relevant en noodzakelijk is om afgewogen beslissingen te nemen. Op grond van jurisprudentie dienen de selectie- en gunningcriteria (inclusief de subgunningcriteria) èn de mate waarin zij meewegen in de beoordeling vóóraf in de aankondiging of het bestek te worden aangegeven. Als gevolg van jurisprudentie geldt als algemene regel dat het achteraf wijzigen of aanvullen van zowel selectie- als de (sub)gunningcriteria niet is toegestaan, tenzij een wijziging openbaar wordt bekendgemaakt. De regels zijn op dit punt volstrekt helder en moet een juiste waarborging bieden voor voldoende transparantie en leiden tot een goede marktwerking. Ook staan deze regels het vernieuwingproces in de bouw niet in de weg. Het gaat hier om de toepassing van de gehanteerde gunningcriteria èn de wijze van beoordeling die tot vernieuwing moeten leiden. De gunningcriteria vormen een aanvulling op de selectiecriteria en leiden tot de uiteindelijke keuze van de leverancier met de beste aanbieding. Opdrachtgevers kunnen kiezen uit de volgende twee criteria: • laagste prijs of; • economisch voordeligste aanbieding (kwaliteit en prijs). PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 60

Selectie en gunning vinden vooral plaats op basis van op papier gewekte verwachtingen. Het doel van de opdracht blijft vaak onderbelicht, terwijl dit juist moet leiden tot een dieper inzicht en hiermee meer transparantie voor beiden partijen over het te bereiken resultaat. Opdrachtgevers worden zo gedwongen vooraf over het doel van de opdracht na te denken en inschrijvers tot het goed mogelijk beantwoorden van het nagestreefde doel van de opdrachtgever. Bij de keuze voor de toepassing van het gunningcriterium van de economisch voordeligste aanbieding kunnen verschillende aspecten een rol spelen al naar gelang de aard van de opdracht (kwaliteit, techniek, esthetische en functionele kenmerken, garantie, datum van oplevering, de prijs, etc). De afgegeven prijs zal in dit geval overeen moeten komen met de opgegeven kwaliteit. De opdrachtgever moet vervolgens beoordelen wat de geboden kwaliteit hem waard is overeenkomstig de aangegeven doelstelling. Hier speelt in grote mate het evenredigheidsbeginsel een rol: de juiste prijs tegen de juiste kwaliteit. Met het bieden van transparantie in de gunningcriteria, inclusief de sub-gunningcriteria, geeft de opdrachtgever het belang aan die hij stelt aan de opdracht. De zwaarte van de per criterium meegegeven wegingsfactor geeft hierin een rangorde aan. Voor de inschrijvers is het belangrijk om te weten op welke gronden en met welke wegingsfactoren hun inschrijving wordt beoordeeld. Bij hun bieding kunnen zij zo beter de accenten leggen en/of de diepgang bepalen. Teneinde transparantheid te brengen in de reden van gunning en afwijzing is de aanbestedende dienst verplicht om direct na de keuze en gelijktijdig met de gunningsbrief (onder opschortende voorwaarde van een vastgesteld termijn) aan iedere afgewezen inschrijver een afwijzingsbrief te sturen waarin opgenomen een motivering voor de reden van afwijzing, de kenmerkende en relatieve voordelen van de uitgekozen offerte en de naam van de begunstigde partij. In de praktijk laat dit veel te wensen over. Een verzoek voor een evaluatiegesprek wordt in de meeste gevallen toegestaan. Dit is alleen zinvol indien de aanbestedende dienst ook daadwerkelijk openheid van zaken wil geven. Transparantie in aanneming van werk Sinds 1 september 2003 is in artikel 7:754 van het Burgerlijk Wetboek voor de overeenkomst van de aanneming van kracht. Dit artikel houdt in dat bij het aangaan van de overeenkomst de aannemer verplicht is om de opdrachtgever te waarschuwen voor onjuistheden in het bestek, in berekeningen, tekeningen, ed. Dit alleen voor zover de aannemer deze onjuistheden “kende of redelijkerwijs behoorde te kennen”. Dit geldt ook voor lacunes of onvolledige informatie van de zijde van de opdrachtgever of bij gebleken ongeschiktheid van gronden waarop de opdracht moet worden uitgevoerd. De huidige wet regelt dat meerwerk als gevolg van gebreken in de informatie van de opdrachtgever in principe dient te worden vergoed, tenzij er sprake is van PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 61

schending van de informatieplicht door de aannemer. De aannemer heeft alleen dan recht op vergoeding van meerwerk, wanneer hij de opdrachtgever tijdig heeft gewezen op de noodzaak van wijzigingen in het ontwerp of bouwplan en de daaruit resulterende prijsverhogingen. De wet dwingt aannemers hierdoor zijn prijsopgaaf op realistische calculaties te baseren en maximale greep te houden op het bouwproces om tegenvallers te voorkomen. Ook prikkelt het bedrijven om extra werkzaamheden snel op hun kosten te bezien en toestemming te krijgen voor de uitvoering daarvan middels een aanvullende opdracht. Hier is al snel sprake van tegengestelde belangen en zullen partijen vooral naar elkaar wijzen onder het motto “het had voorzien kunnen zijn”. De financiële consequenties kunnen echter groot zijn. Een aanvullend belang is dat substantiële wijzigingen tijdig in de contractvoorwaarden kunnen worden verwerkt. Naar aanleiding van de invoering van dit artikel en bestaande jurisprudentie op dit gebied is discussie ontstaan over de reikwijdte van de informatieplicht voor aanneming van werk. Aandacht wordt gevraagd voor de eventuele consequenties bij het niet voldoen aan de informatieplicht. Dit wordt niet in de Wet geregeld en leidt daarom tot onduidelijkheden en juridische procedures. Het ligt voor de hand om in de nieuwe Aanbestedingswet deze onduidelijkheden weg te nemen. Hoewel wettelijk niet verplicht, zou men verder vanuit integriteitsoverwegingen wensen dat opdrachtnemers ook een attentieplicht hebben om publieke opdrachtgevers te waarschuwen ingeval een opdracht boven het bedrag van een Europese aanbestedingsdrempel dreigt uit te komen. In een optimale situatie zal vanuit een zorgvuldig opgebouwde relatie een opdrachtnemer zijn opdrachtgever voor risico’s willen behoeden. Het risico van overschrijding van drempelbedragen komt regelmatig voor in de gevallen dat een aannemer in een vroeg stadium een (deel)opdracht krijgt die bij de start onder de drempelwaarde ligt. Vanuit strategisch overwegingen zal de aannemer niets zeggen als hij in een vroeg stadium al ziet dat de opdracht zich zal uitbreiden om het gehele werk te kunnen voltooien waardoor de drempelwaarde wordt overschreden. Hiermee schaadt de aannemer het vertrouwen dat een (onervaren) opdrachtgever in hem stelt. Hoewel dit een complexe materie betreft, geldt in het algemeen hetzelfde ingeval van een consortium waarbij de gemeente aanbestedingsplichtig blijft voor de als publieke aan te merken onderdelen van een ontwikkelingsproject. Ook hier heeft de opdrachtnemer de morele plicht een publieke opdrachtgever op deze verplichting te attenderen. 13

Best practices

In deze paragraaf worden in het kort enkele best practices geschetst op het gebied van transparantie. Allereerst geven wij drie voorbeelden die transparantie in verschillende fasen van het bouwproces verbeteren, respectievelijk de initiatieffase, ontwerpfase en


Pagina 62

uitvoeringsfase. Vervolgens beschrijven wij een best practice op het gebied van het reputatiemechanisme en het werken met allianties. Initiatieffase Structuurvisie op Zuiderzeelijn Met het oog op de Zuiderzeelijn wordt op advies van de Commissie Duivesteijn een structuurvisie ontwikkeld op het integrale functioneren van deze lijn. Hiertoe is een vergaande samenwerking opgezet tussen regionale overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties, inwoners en zelfs kritische hoogleraren. Diverse private partijen worden gevraagd optimalisatievoorstellen in te dienen met betrekking tot innovaties die kosten kunnen besparen, zoals nieuwe technieken en andere vervoersconcepten (QS, 2005). Ontwerpfase RAMS analyse De relatie tussen overheid en de beheerder van het spoor wordt steeds professioneler. Tijdens de ontwerpfase wordt vaker gebruik gemaakt van de zogenaamde RAMS (Reliability, Availability, Maintainability en Safety) analyse. Deze maakt knelpunten expliciet die in de exploitatiefase aan het licht kunnen komen en stelt in staat om daar het juiste onderhoudsconcept tegenover te zetten waarmee geïnventariseerde risico’s beheerst kunnen worden. Eerst wordt bepaald aan welke eisen het systeem moet voldoen. Vervolgens wordt bepaald wanneer het systeem faalt en hoe vaak deze situatie optreedt tijdens de exploitatie en tegen welke kosten. Het is een beproefd middel uit onder meer de procesindustrie. Het maakt aantoonbaar of een bepaald systeem of installatie aan de gestelde eisen voldoet en welk onderhoud daarvoor nodig is (QS, 2005). Waardeanalysemethode NEN-EN-12973 Bouwopdrachten worden steeds vaker in de markt gezet als D&C (Design & Construct) contracten. Naast de uitvoering wordt ook het ontwerp onderdeel van de concurrentie. Dit bevordert gunning op basis van een goede kwaliteit-prijsverhouding in plaats van op laagste prijs. Hiertoe dient wel de kwaliteit te worden gemeten. De Stichting Bouwresearch heeft daartoe in haar SBR-rapport 140 de waardeanalysemethode NEN-EN-12973 uitgewerkt. Hierbij wordt de waarde bepaald door punten voor de waardering van de functionaliteit van de aanbieding te delen door de prijs van die aanbieding. Een probleem is overigens wel dat de beoordeling van kwaliteit deels een subjectief gebeuren is, omdat de beoordeling van het ontwerp en smaak nauwelijks te objectiveren valt. Een goed gebruik van de methode kan worden bevorderd door bij de aanbesteding met een twee-enveloppen systeem te werken. De ene envelop bevat de beschrijving van de aanbieding die gebruikt wordt om het aantal PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 63

kwaliteitspunten te bepalen. In de andere envelop de prijs. Door de beoordeling van de kwaliteit te maken zonder de bijbehorende prijs te weten, wordt voorkomen dat naar een resultaat wordt toegewerkt en de kwaliteit voluit blijft meewegen in de uiteindelijke keuze gebaseerd op zo gunstig mogelijke kwaliteit/prijs verhouding (QS, 2005). Uitvoerings- en onderhoudsfase Commissioning and validation Holland Inrailconsult implementeert het zogenaamde C&V (Commissioning & Validation), dat gemeengoed is in de procesindustrie. Dit is een verzamelnaam voor alle activiteiten die nodig zijn om een systeem na installatie gebruiksklaar te maken, te valideren en na inbedrijfstelling te aanvaarden. Het gestructureerd opstellen van inbedrijfstellings- en testproceduren en het uitvoeren van verificaties en testen leidt tot een vroege signalering van potentiële problemen. Het inbedrijfstellen en testen wordt door C&V inzichtelijker voor alle bij het proces betrokken partijen. C&V maakt aantoonbaar dat alles getest is. Bovendien weet de toekomstige beheerder van de infrastructuur door het C&V dossier beter wat hij krijgt. Het gestructureerd vastleggen van informatie kost in het begin weliswaar extra moeite en tijd, maar door de betere voorbereiding wordt dat in een latere fase dubbel en dwars terugverdiend (QS, 2005). Box 8 Interviews: Transparantie bevorderen in de praktijk Ingrid Koenen (Cobouw): Een onafhankelijke organisatie moet een instrument ontwikkelen waarmee prijs-kwaliteit kan worden beoordeeld. Verder proefprojecten uitvoeren om nieuwe transparante omgangs- en aanbestedingsvormen in de praktijk te testen. Ze moeten ermee aan de slag Wouter Remmelts (BAM Civiel): Stel je kwetsbaar op en stap op een klant af, ook als er problemen zijn. Discussieer met eigen medewerkers over integriteit en transparantie aan de hand van stellingen. Ook nieuwe contractvormen kunnen helpen transparantie te bevorderen Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Bouwend Nederland en VEH werken samen in de Stichting Klantgericht Bouwen, waarin de prestatie van bouwers wordt gemeten en de goede worden beloond met een keurmerk. Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Onze procedure is helder. Wij hebben vier wijzen van aanbesteding, die samenhangen met een bepaalde waarde en dus omvang en complexiteit van de opdracht Karin van Willigen (Bouwend Nederland): Labels als Bouwgarant, waarbij bouwbedrijven kunnen aansluiten, waarborgen de woonconsument heldere offertes en een garantie na de oplevering. Een transparantiemeter o.i.d. hoeft voor ons niet. Wouter Remmelts (BAM Civiel): Opdrachtgevers moeten kennis in huis houden en hun specialisten goed betalen. Want transparantie vergt een professioneel opdrachtgeverschap. Alsjeblieft niet nog meer kennisinstituten of consultants. Politiek PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw Pagina 64 commitment en pilotprojecten met vroege selectie en nieuwe contractvormen hebben wij nodig. Al doende leren.

Box 8 Interviews: Transparantie bevorderen in de praktijk (vervolg) Rudolf Mulder (DHV): Er is geen behoefte aan een typische tool om transparantie te bevorderen. Frank van Loon (Vereniging Eigen Huis): Wij werken aan een benchmark Opleveringskwaliteit Nieuwbouw (BON). Bedrijven moeten hun eigen prestaties kunnen vergelijken met anderen. Monika Chao (Instituut voor Bouwrecht): PSIBouw en de Regieraad zouden cursussen moeten voorschrijven om alle partijen te dwingen transparanter te worden. Ook een transparantiescan zou een bruikbaar hulpmiddel kunnen zijn, in eerste instantie vooral als een intern instrument. Jan Fokkema (Neprom): Alsjeblief geen transparantiescan o.i.d. Het leidt alleen maar tot meer bureaucratie. Het gaat veel meer om mensen aanspreken. Jan de Koning (BOB): Een transparantiescan zou een waardevol instrument zijn. Meten is weten Martin Kraamwinkel (grondbedrijf Barendrecht): Een transparantietoets lijkt mij een leuk hulpmiddel. Ruud van Doorn (ingenieursbureau gemeente Amsterdam): ik huiver voor uniforme regels. Het is maakwerk..Een eventuele transparantiescan zou een handig hulpmiddel zijn om van tijd tot tijd te controleren of je zelf transparant bent. Ger Maas (BAM): PSIBouw werkt op het vlak van de prestatie-indicatoren aan bewustwording in de bedrijfstak…het preciezer meetbaar maken van de indicatoren vooraf, in het contract, en gaandeweg het bouwproces vervolgens ijkpunten inbouwen. Leendert Bouter (RWS): Hulpmiddelen als een transparantiescan zullen nuttig zijn, maar pas op voor bureaucratie….wij hebben behoeften aan successtories van de nieuwe manier van werken, waarvan we iedereen de voordelen kunnen zien. Jos Heemelaar (Fluor): Voor de discussie is wellicht een transparantiemeter wel aardig. Het maakt het meer concreet. Als je kan aantonen dat er verandering gaande is, levert dat vertrouwen op, zowel intern als extern. Freek Meijer en Peter Slangen (Gemeentewerken Rotterdam): GWR beschikt over een kwaliteitssysteem waarmee een gestructureerd beeld ontstaat voor de scope van projecten die vooraf in elk projectplan wordt vastgelegd. “Opdrachtgever en opdrachtnemer weten dan vanaf de allereerste fase waar ze het over hebben”, aldus Meijer. Vervolgens gaan de Rotterdammers stap voor stap in de richting van “heldere uitvoeringscontracten”, waarbij het ingenieursbureau een faciliterende rol speelt, namelijk het vertalen van de wensen en eisen van opdrachtgevers in ontwerpen en bestekken Jelke Jan de With (Boskalis Nederland): Leidinggevenden moeten open zijn en het goede voorbeeld geven. Kwetsbaar opstellen. Kaarten uit de mouw halen. Dan volgen allereerst de eigen personeelsleden, en later ook concurrenten en andere schakels. Alsjeblieft geen transparantiemeter. Jaarcijfers bieden genoeg openheid van zaken op dit vlak.


Pagina 65

Reputatiemechanisme Erkenningsysteem van Pro Rail Pro Rail hanteert voor een aantal branches (ingenieursbureaus, kabelaannemers en boorbedrijven, spooraannemers, onderhoudsaannemers en werkplekbeveiligingsbedrijven) een erkenningsysteem. Via dit systeem verkrijgt een bedrijf een kwalificatie. Daarmee kan het deelnemen aan elke aanbesteding waarop de erkenning van toepassing is. Met het oog op deze regeling heeft Pro Rail een erkenningcommissie en een Tenderboard geïnstalleerd. De erkenningcommissie hanteert een vragenlijst en beoordeelt aan de hand daarvan in combinatie met bijgevoegde referenties aanvragen voor erkenning. Zij adviseert de Tenderboard die besluit tot al of niet honorering van de erkenning. De belangrijkste criteria voor erkenning zijn financiële en economische draagkracht, maatschappelijke geschiktheid en technische en organisatorisch bekwaamheid. Bij de gunning zijn van belang ervaring, inschrijfperformance (scherpe prijskwaliteitverhouding) en past performance (waaronder op tijd en binnen de begroting opleveren). Verder gelden een aantal uitsluitingscriteria die o.a. betrekking hebben op de verwachte continuïteit van de onderneming. De lijst van erkende bedrijven is publiekelijk beschikbaar via de website van Pro Rail. De erkenning is normaliter geldig voor drie jaren. Tussentijds kan de Tenderboard besluiten tot schorsing, waarvan zij het desbetreffende bedrijf gemotiveerd en schriftelijk bericht geeft. Opmerkelijk is verder dat ProRail in de aanbesteding niet alleen de selectiecriteria voor de gunning openbaar maakt, maar ook de wegingsfactoren. ProRail werkt verder met ISO45503, een kwaliteitstoets voor de aanbestedingsprocedure. Certificerende instellingen voeren audits uit. De effectiviteit van de gevolgde werkwijze van ProRail blijkt onder andere uit het feit dat zij nauwelijks arbitrages hebben. De tenderboards dragen er zorg voor dat de wijze van aanbesteding steeds soepeler verloopt. De procedures dwingen iedereen tot een nieuwe manier van werken en zorgen ervoor dat de oude cultuur binnen de perken blijft. Werken met allianties De Waardse alliantie Opdrachtgever en aannemerscombinatie HBSC (Heijmans, Boskalis, Strukton en CFE) vormden een alliantie bij de Betuweroute 1 en 2. Deze vorm van publiek-private samenwerking wordt de Waardse alliantie genoemd. De alliantie is een vennootschap onder firma en verantwoordelijk voor het ontwerp, het omgevingsmanagement en voeren van de directie op de bouw. De partijen financieren gezamenlijk de budgetten voor ontwerp, toezicht en risico’s. De tegenvallers en meevallers worden gedeeld. Hierdoor ontstaat een gedeeld belang, waarbij zowel de opdrachtgever als de PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 66

opdrachtnemer de prikkel heeft om een zo goed mogelijke kwaliteitsprijsverhouding te realiseren. Vanwege dit gemeenschappelijke doel is de bereidheid om elkaar te helpen groot. In geval er zich problemen voordoen, wordt constructief naar oplossingen gezocht. Dit versterkt het vertrouwen en de onderlinge communicatie en leidt bovendien tot kostenbesparing. Meerwerk dat de waarde van het investeringsgoed vergroot, wordt nu niet enkel beoordeeld als een overschrijding van het budget. De ervaringen met de alliantie zijn positief. De voortgang van het project is niet belemmerd door onenigheden. Rigide bestekken waren niet nodig, zodat de opties tot besparingen tot het laatste moment werden opgehouden. Betuwelijn 1 en 2 kende beduidend minder kostenoverschrijdingen. Omdat er minder spanningen zijn tussen de partijen, gaan mensen met meer plezier naar hun werk (Bouwers, oktober 2003). Het OCAP project Het OCAP (Organische CO2 voor Assimilatie van Planten) project is een samenwerking tussen Volker Wessels Stevin en Hoekloos waarbij de vraag naar CO2 in de tuinbouw in Zuid Holland gekoppeld werd aan de CO2 die vrijkomt bij de productie van waterstof in de PER+ raffinaderij van Shell in Pernis. De partijen nemen ieder voor 50% deel in het project. De overheid droeg bij door middel van investeringssubsidies en een snelle afwikkeling van (vergunningen)procedures. Ongetwijfeld had de grote inzet van de overheid te maken met het belang dat men toekende aan de aanzienlijke milieuwinst en de impuls die het project geeft aan de concurrentiekracht van de glastuinbouw. Het OCAP-project heeft laten zien dat in de samenwerking tussen publieke en private partijen een enorme realisatiekracht kan ontstaan. Belangrijk daarbij is dat iedere partij daarbij respect heeft voor elkaars rol en elkaar vertrouwt.

14

Conclusies, dilemma’s en aanbevelingen

Op basis van deze notitie kunnen verschillende conclusies worden getrokken. Kernpunt is in elk geval dat transparantie nooit als doel op zich moet worden nagestreefd. Het is een belangrijk middel dat kan bijdragen aan een betere marktwerking, innovatiekracht en samenwerkingsrelaties op basis van vertrouwen. Om deze bijdrage te bereiken is het van belang dat transparantie op een weloverwogen wijze wordt gestimuleerd. Bij het stimuleren van transparantie dient een balans te worden nagestreefd tussen transparantie voorafgaand en tijdens de transactie, transparantie achteraf (het reputatiemechanisme), een integere houding en wederzijdse afhankelijkheden. Hoe deze balans uitpakt hangt af van het gemak waarmee de relevante informatie kan worden gekregen, de mate waarin partijen elkaar vertrouwen en de mate waarin op PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 67

voorhand alle details van het bouwproces bekend zijn. Deze punten komen samen in het type contract dat wordt gehanteerd. Bij een expliciet contract wordt de samenwerking zoveel mogelijk dichtgetimmerd door afspraken op detailniveau vast te leggen. Bij deze contracten dient transparantie de invulling te krijgen van “formele transparantie” waarbij weten regelgeving een gedetailleerde informatie-uitwisseling afdwingt zodat contractpartijen kunnen controleren of de andere partij haar afspraken nakomt. Bij impliciete contracten (samen uit, samen thuis) wordt juist ruimte gelaten om in onderling overleg keuzes te maken die in het belang zijn van alle betrokkenen. Dit vereist een geheel andere invulling van transparantie. Het gaat dan om “transparantie als houding”, waarbij partijen de wil hebben om informatie tijdig met elkaar te delen. Ook bij deze vorm van transparantie moeten contractpartners kunnen controleren of de andere partij zich aan haar afspraken houdt. Echter doordat nog veel afspraken gedurende het bouwproces worden gemaakt is het tevens van belang om doelstellingen, risicoprofielen, afwegingen bij keuzes en dergelijke open met elkaar te bespreken. Dit vormt de basis voor een gezamenlijk leerproces dat bij deze complexe samenwerkingsvormen onontbeerlijk is om de benodigde competenties te ontwikkelen. Het verschil in type contract heeft ook consequenties voor de thema’s waarover transparantie gewenst is en de instrumenten die daarbij worden ingezet. Bij expliciete contracten is vooral transparantie gewenst over thema’s zoals de gunningprocedure, beoordelingstabellen, prijsopbouw en claims voor meerwerk. De instrumenten die dit stimuleren zijn doorgaans verankerd in gedetailleerde weten regelgeving om daarmee objectiviteit, gelijkheid en betrouwbaarheid na te streven voor alle betrokken partijen. Bij impliciete contracten richt transparantie zich bovenal op thema’s zoals de doelstellingen en verantwoordelijkheden van betrokken partijen, te verwachten risico’s, kwaliteit-prijs verhouding en bescherming van innovatieve ideeën. Instrumenten die hierbij horen zijn primair verankerd in projectoverleg, audits en de samenwerkingscultuur op projectniveau. Voor beide typen contracten geldt dat algemene transparantiescans, zoals keurmerken, certificaten en tracksystemen, het reputatiemechanisme versterken en daarmee bijdragen aan een goede samenwerking. Hierin wordt echter al via diverse initiatieven voorzien. Bovendien is de impact beperkt omdat transparantie primair afgestemd dient te zijn op de eisen die de operationale uitvoering van projecten met zich meebrengen. Hierna volgen meer gedetailleerde conclusies en aanbevelingen. Samenvattende conclusies Uit dit rapport en de interviews die met verschillende personen uit de diverse organisaties uit de bouwsector gehouden zijn, kunnen de volgende conclusies worden afgeleid: PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 68

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Transparantie betekent het verstrekken van inzicht in zaken die voor betrokkenen relevant zijn. Transparantie is een onderdeel van openheid. Transparantie is niet hetzelfde als toetsbaar handelen, maar een noodzakelijke voorwaarde daartoe. Transparantie gaat verder dan het verrichten van een aantal handelingen volgens bepaalde formele kaders. Het is ook een kwestie van houding. Men moet ook de innerlijke motivatie en neiging hebben om open te willen zijn. Als deze ontbreekt, blijft transparantie halverwege steken, omdat niet alle vormen van transparantie afgedwongen kunnen worden. Transparantie vormt als zodanig een onderdeel van een algehele noodzakelijke verandering in de houding of cultuur in de bouw naar een open en respectvolle manier van omgaan. Transparantie is één van de noodzakelijke voorwaarden voor betere marktwerking in de bouwsector. Het is niet de enige of belangrijkste voorwaarde. Belangrijker nog zijn meer ruimte voor innovatie en daarmee een hogere efficiëntie van bouwprocessen, klantgerichtheid en verbetering van kwaliteit-prijs verhouding, en een verbetering van integriteit en imago. Transparantie kan enerzijds worden bevorderd door meer inzicht in de te verwachten prestatie die onderwerp is van de transactie tussen verschillende partijen en anderzijds door meer inzicht te bieden in geleverde prestaties in het verleden (versterking van het reputatiemechanisme). Optimale transparantie vereist wederkerigheid in de relatie tussen de betrokken partijen. Eenzijdige transparantie leidt tot verstoring van marktverhoudingen. Transparantie is wenselijk vanwege de positieve gevolgen die het heeft: het stelt belanghebbenden in staat betere beslissingen te nemen die hun welvaart verhogen, verbetert de efficiëntie in bouwprocessen en de concurrentieverhoudingen, vergroot het vertrouwen en vermindert transactiekosten (a.g.v. juridische procedures), en het bevordert innovatie Transparantie is niet alleen van instrumentele waarde voor de bovengenoemde positieve gevolgen, maar ook een doel op zichzelf omdat het bieden van inzicht getuigt van respect voor de betrokkenen. Transparantie is een onderdeel van maatschappelijk ondernemen. Transparantie is begrensd, omdat het kostbaar is, aan moet sluiten bij het (begrensde) begripsvermogen van de ontvanger van de informatie, bescherming van het recht op privacy en van vitale belangen van de informatie-verstrekkende partij zelf. Partijen hebben ook de verantwoordelijkheid om na te gaan en te bevorderen dat de ontvangende partner de informatie begrijpt. Contractvormen die een congruentie in de belangen van de transactiepartners bevorderen en integriteit van de contractpartners vormen


Pagina 69

10.

11. 12.

13.

14. 15.

16. 17.

18.

additionele elementen om het noodzakelijke vertrouwen te creëren dat vereist is voor het aangaan van een transactie, indien transparantie in de vorm van inzicht in te verwachten prestaties en vroegere geleverde prestaties begrensd is. Producten die relatief eenvoudig en in hoge mate standaardiseerbaar zijn kunnen het beste via expliciete contracten worden verhandeld. Complexe producten met een hoge mate van risico kunnen het beste middels impliciete contracten worden verhandeld, waarbij het vertrouwen gebaseerd is op (een mix van) reputatiemechanisme, congruentie in belangen en integriteit van de contractpartners. Het Europese aanbestedingsbeleid leidt ertoe dat op het moment van de transactie de communicatie en informatie tot een minimum beperkt blijft. Gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen hebben verschillende belangen en uiteenlopende risicoprofielen. Door vroegtijdige uitwisseling van risico-profielen kunnen risicovolle interacties tussen vraagspecificatie, mogelijke technische oplossingrichtingen en omgevingsfactoren in een veel eerder stadium in beeld gebracht worden. De transparantie in de selectieprocedure dient te worden verhoogd. De opdrachtgever dient transparant te zijn in de redenen van gunning en afwijzing. Inschrijvers worden zo in staat gesteld de leereffecten in een volgende aanbesteding in te brengen en zichzelf te perfectioneren. De informatie die bouwondernemingen bieden dienen op een verantwoorde en redelijke wijze door de gebruikers te worden gehanteerd. Bouwondernemingen kunnen bijdragen aan transparantie door eerlijk te communiceren dat zij een aanvaardbare winst beogen. De cruciale beslissingen dienen goed onderbouwd te kunnen worden, zodat op hoofdlijnen aantoonbaar is dat de onderneming een goede kwaliteitprijsverhouding levert. De vereiste transparantie ten aanzien van de hoogte van de winst is afhankelijk van de context. Optimale transparantie vereist professionaliteit van opdrachtgevers. De belangrijkste belemmering voor meer transparantie in de bouw is de gesloten cultuur en gebrek aan wederkerigheid van de kant van opdrachtgevers. De bouw kent diverse instrumenten die de werking van het reputatiemechanisme bevorderen. De meeste instrumenten zijn echter grof om de beste onderneming te selecteren en enkel bruikbaar als toetredingsdrempel of preselectie mechanisme. Het meten van de reputatie is complex en reputatie-indices bieden te algemene informatie om voor specifieke projecten van doorslaggevende betekenis te zijn. Het reputatiemechanisme zal dus geen volledige vervanging van transparantie in te verwachten prestaties kunnen geven.


Pagina 70

19.

Er zijn diverse best-practices die aantonen dat meer transparantie mogelijk is en al via de introductie van verschillende systemen gerealiseerd worden.

Dilemma’s Op grond van onze analyse is tevens duidelijk dat er bij de maatvoering van transparantie diverse dilemma’s spelen. Onderstaand geven wij enkele voorbeelden hiervan. 1 Op zichzelf is het beter dat het selectieproces meer geënt wordt op een goede kwaliteit-prijs verhouding dan op basis van laagste prijs. Omdat de kwaliteit van een bouwplan echter moeilijk te beoordelen is, brengt dit wel het risico mee van minder transparantie over het gunningsproces. Voor zover de beoordeling niet objectiveerbaar is te maken dienen risico’s voor niet gegunde opdrachten beperkt te worden door het beperken van inschrijvingskosten, het vergoeden hiervan of het beperken van het aantal inschrijvers. 2 Het ontwikkelen van instrumenten om de transparantie te vergroten, zoals een transparantiescan, kan leiden tot een dynamiek waarbij het instrument steeds verder uitgebreid wordt om lacunes te ondervangen. Dit bergt het gevaar van hoge kosten mee. Bij elke vergroting van transparantie dienen kosten en baten derhalve goed te worden afgewogen. 3 Verhoging van transparantie kan een prikkel tot meer innovatie genereren, maar kan ook deze prikkel wegnemen indien de toename van transparantie de bescherming van intellectueel eigendom vermindert. 4 Meer transparantie kan het onderling vertrouwen tussen marktpartijen versterken in een wederkerige relatie en een sfeer van initieel vertrouwen. Indien meer transparantie gemotiveerd is uit wantrouwen en in een context van juridificering van samenwerkingsvormen, kan deze tot een uitholling van integriteit en andere deugden leiden en per saldo tot een vermindering van vertrouwen. 5 Meer transparantie kan ertoe leiden dat het vertrouwen van de contractpartner toeneemt, maar bergt eveneens de mogelijkheid van minder rendement in zich als contractpartners de geboden transparantie misbruiken en geen wederkerigheid betrachten. 6 Een versterking van het reputatiemechanisme kan enerzijds marktwerking bevorderen maar anderzijds ook extra toetredingsdrempels creëren voor nieuwkomers. 7 Bouwondernemingen moeten ervan uit kunnen gaan dat het inbrengen van innovatieve ideeën in de ontwerpfase gehonoreerd wordt. Anderzijds mag dit niet tot volledige uitsluiting van concurrentie leiden.


Pagina 71

8

Het bieden van meer informatie kan ten koste gaan van de betrouwbaarheid, meetbaarheid, controleerbaarheid of begrijpelijkheid van de informatie alsook van de bereidheid van belanghebbenden om de informatie te gebruiken.

Aanvullende aanbevelingen Bovenstaande samenvattende conclusies zijn deels te lezen als aanbevelingen. In onderstaande sommen wij nog aantal andere specifiek aanbevelingen die in meer of mindere mate verband houden met het onderwerp transparantie. 1 Partijen zullen op een open wijze naar elkaar moeten kijken. Het “wij” en “zij”-gevoel moet worden omgevormd tot een “ons” gevoel. Juiste, volledige en tijdige communicatie en informatie dienen voorop te staan om het beoogde doel te kunnen bereiken. Iedere partij is in beginsel geneigd alleen naar de eigen organisatie te kijken, waarbij omgevingsfactoren als het maatschappelijk belang niet als vanzelfsprekend worden meegenomen. Door ook de omgevingsfactoren in het gehele proces te betrekken, geeft dit een verhoogd inzicht voor de inschrijvers waarmee zij bij hun bieding rekening kunnen houden. 2 De huidige veelal toegepaste methode van het gunningcriterium van de laagste prijs dient alleen te worden voorbehouden voor min of meer standaardwerken. Hiertoe kunnen worden verstaan projecten waarvoor geen complexe contractvorm nodig is. De toe te passen aanbestedingsprocedure maakt hiervan onderdeel uit. Gebruik maken van standaardcontracten zullen de kosten van expliciete contracten verder omlaag kunnen brengen. Door de juiste (hoeveelheid) informatie te vragen èn aan te leveren kan de efficiëntie in het aanbestedingsproces worden vergroot. Opdrachtgevers zouden dan ook per project een toets moeten uitvoeren om te kijken welk gunningcriterium het meest geschikt is. 3 Bij de hantering van de laagste prijs verdient het, conform in 2004 aangepaste UAR 2001 voor gemeenten en het ARW 2004 voor de bouwdepartementen, aanbeveling om ook de enveloppen van de overige inschrijvers te openen. Door daadwerkelijk gebruik te maken van deze mogelijkheid en een globale toetsing op de inschrijving uit te voeren, kan worden gecontroleerd of de inschrijver een serieuze en hiermee een rechtmatige poging heeft gedaan mee te dingen naar de opdracht. Bij geconstateerd laakbaar gedrag kan de aanbestedende dienst besluiten deze inschrijver op objectief gemotiveerde gronden voor een bepaalde periode uit te sluiten van mededinging van nieuwe opdrachten. Een dergelijke sanctie moet laakbaar gedrag voorkomen.


Pagina 72

4

5

6

7

Het idee van de Nederlandse Vereniging van Bouwkostendeskundigen (NVBK) dat de opdrachtgever hoeveelhedenstaat voegt bij het bestek draagt bij aan de transparantie van de inschrijving. Alle inschrijvers baseren hun prijsberekening bij dit systeem op dezelfde informatie. Voordeel van dit systeem voor de opdrachtgever is inzichtelijke en goed onderlinge vergelijkbare begrotingen en de kans op meerwerk vermindert. Voordeel voor de inschrijvers is dat niet meer individueel de rekenexercitie van de hoeveelheden behoeft te worden uitgevoerd. De te maken kosten voor de hoeveelhedenstaat komen voor rekening van de opdrachtgevers. Daar de rekenkosten door de inschrijvers afnemen, kan dit worden doorvertaald in een lagere prijs. Inschrijvers hebben een informatieplicht ingeval fouten zij in het bestek constateren. Het gelijkheidsbeginsel vraagt dat een aangemelde fout in het bestek aan alle inschrijvers bekend wordt gemaakt. De nieuwe aanbestedingswet dient in brede kring draagvlak te krijgen. Hierdoor kan op termijn het aantal geschillen tussen opdrachtnemers en opdrachtgevers verminderen. Instrument hiervoor is het gunningscriterium van de meest voordelige aanbieding in plaats van de laagste prijs. De nieuwe wetgeving kan hierin ondersteunend werken door gebruik te maken van de mogelijkheden die de aanbestedingsrichtlijn biedt. De wetgever moet deze mogelijkheden dan wel benutten. Voor de zeer complexe opdrachten dienen de mogelijkheden van de concurrentiegerichte dialoog te worden benut. Voor grote complexe werken kan de opdrachtgever in deze procedure marktpartijen over mogelijkheden en onmogelijkheden consulteren. Door deze interactie kunnen alternatieven worden bekeken en de eisen en randvoorwaarden transparanter worden geformuleerd. Voor alle opdrachten die liggen tussen de standaard en de zeer complexe opdrachten, verdient het aanbeveling het gunningcriterium van de meest voordelige aanbieding te kiezen. Voorwaarde is wel dat in de prijsbeoordeling de kostenbesparingen in het totaal worden beoordeeld. Een dergelijke constructie zal in het bestek moeten worden aangegeven. Dit vraagt om meer deskundigheid van de opdrachtgever om de beoordeling goed te kunnen uitvoeren.


Pagina 73

Referenties Aristoteles, Ethica Nicomachea, Historische Uitgeverij, Groningen Bouwers, 2003, diverse uitgaven Bovenberg, A.L., 2000, On the cutting edge between policy and academia: challenges for public economists, De Economist, Vol. 148, pp. 295-329 Bovenberg, A.L., 2002, Norms, values and technological change, De Economist, 150, pp. 521-553 Bovenberg, A.L., 2003, Unity produces diversity: The economics of Europe’s social capital, in: W. Arts, L. Halman and J. Hagenaars, The cultural diversity of European unity, Brill, Leiden Don, F.H.J., 2001, Forecasting in macroeconomics: A practitioners view, De Economist, 2, pp. 155-75 Graafland, Johan J, Ruud A. De Mooy, Andre G.H. Nibbelink and Ate Nieuwenhuis, 2001, MIMICing Tax Policies and The Labour Market, North Holland, Contributions to Economic Analysis, Amsterdam Graafland, Johan J., 2003, Balancing information and uncertainty, in: J.J. Graafland and A.P. Ros (ed.), Economic assessment of election programmes: Does it make sense?, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, pp. 61-80 Graafland, J.J., 2004, Collusion, reputation damage and interest in code of conduct: The case of a Dutch construction company, Business Ethics: A European Review, 13, p. 127-42 Graafland, J.J. en H. Smid, 2004, ‘Reputation, Corporate Social Responsibility and Market Regulation’, Tijdschrift voor Economie en Management, XLIX, p. 271-308 Graafland, J.J. en S. Eijffinger, 2004, ‘Corporate social responsibility of Dutch companies: Benchmarking, transparency and robustness’, De Economist, 152, p. 1-24 Hummels, H. and E. Karssing, 2000, Ethiek organiseren, in: R. Jeurissen (ed.), Bedrijfsethiek een goede zaak, Van Gorcum, Assen, pp. 196-224 Jeurissen, R.J.M. (ed.), 2000, Bedrijfsethiek: een goed zaak, Assen, Van Gorcum Kant, I., Fundering voor de metafysica van de zeden, Boom, Amsterdam Kaptein, M., 1998, Ethics Management: Auditing and developing the ethics content of organisations, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht Kaptein, M. en J. Wempe, 2002, The balanced company: A corporate integrity approach, Oxford University Press, Oxford Kaptein, M., 2003, De open onderneming: een bedrijfsethisch vraagstuk, in: M. Kaptein en J. Wempe, De Open Onderneming, ERIM, Erasmus Universiteit Rotterdam Kay, J., 1993, Foundations of corporate success, Oxford University Press Klein Woolthuis, R.J.A., 1999, Sleeping with the enemy : trust, dependence and contracts in interorganisational relationships, Universiteit Twente PSIBouw – Visie op transparantie in de bouw

Pagina 74

Raad voor de Jaarverslaggeving, 2003, Annual Report Guideline 400, Kluwer, Deventer Ministerie van Economische Zaken, 2004, Transparantiebenchmark 2004, Den Haag NCW, 2002, De integere manager, Den Haag QS (Quintessens van Holland Railconsult), 2005, jaargang 15, nr. 3 Regieraad, 2005, Het jaar van de fundamenten Sociaal Economische Raad, 2002, De winst van waarden, Den Haag Velasques, M.G., 1998, Business ethics. Concepts and cases, Fourth edition, Prentice Hall Verstraeten, J. (2005), ‘Solidariteit in de Katholieke traditie’, in: Eelke de Jong en Martin Buijsen, Solidariteit onder druk? Over de grens tussen individuele en collectieve verantwoordelijkheid, Valkhof Pers, blz. 26-53 Zadek, S., P. Prudan and R. Evans, 1997, Building Corporate Accountability, Eartscan Publications, London


Pagina 75

Bijlage 1 Transparantie in de wetenschap: toepassing van de checklist In deze appendix illustreren wij de toepassing van de checklist van Kaptein aan de hand van de wetenschap. Volgens Graafland (2003) is transparantie (naast andere normen zoals onafhankelijkheid en consistentie) één van de belangrijkste normen voor wetenschapsbeoefening. Willen onderzoeksresultaten door de wetenschappelijke gemeenschap worden geaccepteerd, dan dienen andere wetenschappers in staat te zijn om de resultaten te reproduceren. Bij theoretische analyses is dat makkelijker dan bij empirische analyses, omdat in het laatste geval ook de data waarop de onderzoekers hun onderzoek baseren bekend dienen te zijn alsook de wijze waarop deze verkregen zijn. In toegepaste wetenschap is de eis van volledige transparantie daarom vaak niet haalbaar. Een voorbeeld is de doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s door het Centraal Planbureau. Het Centraal Planbureau (CPB) maakt hierbij gebruik van diverse grote macro-economische modellen. Met het oog op de verantwoordbaarheid (stap 5 van de checklist) publiceert het CPB beschrijvingen van deze modellen alsook de details van de verkiezingsprogramma’s die zij doorrekent. Toch blijft de precieze vertaling van de beleidsvoorstellen in input voor de verschillende modellen en de veronderstellingen die daarbij gemaakt worden een black box voor de politieke partijen en het publiek. De analyse is te complex en te tijdrovend om het proces van doorrekening en de veelheid van aannames die daarbij gemaakt worden te beschrijven en te communiceren naar de politieke partijen en het publiek. Tabel A1 Toepassing verkiezingsprogramma’s stap 1 relevantie 2 verantwoordelijkheid 3 4

Nadruk op onverwachte ontwikkelingen effectiviteit

5 6

verantwoordbaarheid

7

Oorbaarheid

redelijkheid

van checklist bij CPB-publicatie van effecten toepassing Politieke partijen hebben behoefte aan uitkomsten CPB doet verantwoording middels een rapport dat uitkomsten beschrijft In tussentijdse besprekingen ligt het CPB de resultaten toe en doet suggesties indien deze afwijken van verwachtingen Politieke partijen kunnen informatie gebruiken om programma aan te passen; de eindresultaten kunnen zij gebruiken in verkiezingsdebatten Het CPB gebruikt gepubliceerde economische modellen Het CPB publiceert geen onzekerheidsanalyse omdat dit tot misverstanden zou kunnen leiden Het CPB houdt bij tussentijdse besprekingen verwachte effecten van voorstellen van andere partijen vertrouwelijk


Pagina 76

Blijkbaar hebben politieke partijen geen behoefte aan deze informatie (stap 1 van de checklist). Zij vertrouwen erop dat het CPB integer is en dat het de analyse onafhankelijk en zo consistent mogelijk uitvoert. Onafhankelijkheid betekent dat CPB-economen zich enkel laten leiden door een zoektocht naar de waarheid omtrent de economische effecten van verkiezingsprogramma’s en niet door eigen politieke overtuigingen of andere belangen. Consistentie betekent dat bij de analyse voor de verschillende partijen van identieke veronderstellingen wordt uitgegaan, zodat de uitkomsten vergelijkbaar zijn. Omdat politieke partijen erop vertrouwen dat het CPB onafhankelijk en consistent te werk gaat, ligt de behoefte aan transparantie vooral bij de uitkomsten van de analyse. Als deze binnen de grenzen vallen van wat economisch verantwoorde politiek mag heten, kunnen zij immers het electoraat overtuigen van de economische haalbaarheid of wenselijkheid van de voorstellen (zie stap 1 en 4: relevantie en effectiviteit). Voorafgaand aan de publicatie van het CPB rapport is er voor de politieke partijen een mogelijkheid om tussentijds kennis te nemen van de economische effecten die het CPB verwacht op grond van een eerste ronde van berekeningen. De politieke partijen zijn daarbij natuurlijk vooral geïnteresseerd in resultaten die niet in overeenstemming zijn met wat zij aanvankelijk verwachtten van hun voorstellen (zie stap 3: nadruk op onverwachte ontwikkelingen). Naast een verklaring van de kant van het CPB stellen zij het ook op prijs als het CPB suggesties doet om tegenvallende resultaten te verbeteren, zodat zij de details van de voorstellen nog kunnen wijzigen alvorens deze in de openbaarheid komen (stap 4 van de checklist: effectiviteit). Bij deze tussentijdse besprekingen geeft het CPB overigens geen inzage in de effecten die zij verwacht voor andere partijen. Deze gegevens blijven vertrouwelijk tot de publicatie van het eindrapport van het CPB over de effecten van de verkiezingsprogramma’s van alle politieke partijen die daarom verzocht hebben (zie stap 7: oorbaarheid). Opvallend is tot slot dat het CPB zijn analyses niet vergezelt van gevoeligheidsanalyses, zoals bijvoorbeeld verricht door Graafland e.a. (2001). Afgezien van het feit dat de tijd waarin de doorrekening moet plaatsvinden weinig ruimte biedt voor uitvoerige gevoeligheidsanalyses, betoogt het CPB dat dergelijke informatie te ingewikkeld is voor de klanten. Zo stelt directeur Don (2001): .....For the client, the different types of forecast error are hard to distinguish. ..I am afraid that the clients are bound to misinterpret the reported error margins. Vanwege deze complexiteit acht het CPB het wellicht mogelijk dat haar klanten op een verkeerde wijze met deze onzekerheid omgaan en ziet zij op grond van het argument van redelijkheid (stap 6) daarom mogelijk ook af van publicatie daarvan.


Pagina 77

Bijlage 2 Relevante weten regelgeving voor Europees aanbesteden De relevante internationale en nationale weten regelgeving die voor overheidsopdrachten op het terrein van inkopen en aanbesteden van toepassing is, is als volgt opgebouwd: 1 •

Internationale weten regelgeving Het internationale verdrag Agreement on Government Procurement20 (GPA) komt voort uit de World Trade Organisation (WTO) en heeft betrekking op overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten voor landen die aangesloten zijn bij het GPA, waar onder Nederland.

2 •

Europese weten regelgeving Het gemeenschapsrecht21 (het EG-verdrag en Richtlijnen alsmede niet bindende handelingen van instellingen) van de Raad van de Europese Gemeenschappen inhoudende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen, diensten en voor de uitvoering van werken.

3 Europese Algemene Aanbestedingsrichtlijn en Aanbestedingsrichtlijn Nutssectoren • De (geïntegreerde) Europese Algemene Aanbestedingsrichtlijn22 voor het uitvoeren van aanbestedingen van Leveringen, Diensten en Werken door overheden. • De Europese Aanbestedingsrichtlijn Nutssectoren23 geldt specifiek voor overheidsopdrachten van bedrijven op het gebied van Watervoorziening, Energievoorziening, Openbaar vervoer en Telecommunicatie. 4 •

•

Nederlandse weten regelgeving Met het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao)24 en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass)25 worden de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen in de Nederlandse wet per 1 december 2005 van kracht. De Raamwet EEG-voorschriften26 aanbestedingen verplichten door middel van een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) de Nederlandse overheden om de Europese Aanbestedingsrichtlijnen toe te passen.

20

Besluit 94/800/EG d.d. 22 december 1994 EG-verdrag richtlijn nr. 89/665/EEG d.d. 21-12-1889, Pb EG L 395 22 Algemene richtlijn 2004/18/EG d.d. 30 april 2004 23 Europese aanbestedingsrichtlijn Nutssectoren 2004/17/EG d.d. 30 april 2004 24 Besluit Bao d.d. 31 mei 2005 25 Besluit Bass d.d. 31 mei 2005 26 Raamwet EEG d.d. 31 maart 1993, Staatsblad 212, 2003. 21


Pagina 78

•

•

•

• •

•

Het Aanbestedingsreglement Werken 200527 (ARW 2005) wordt per 1 december 2005 van kracht. Hiermee vervalt het ARW 2004 en het UAR-EG 1991. Ook zijn er beleidsregels28 vastgesteld waarin de rijksoverheid zichzelf heeft verplicht deze reglementen toe te passen. Deze beleidsregels zijn niet verplicht van toepassing voor lokale en regionale overheden. De Wet BIBOB29 (Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur) biedt de mogelijkheid aan aanbestedende diensten om bij het Bureau BIBOB in concrete aanbestedingen advies te vragen over de aanwezigheid van feiten en omstandigheden die binnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen aanleiding kunnen zijn partijen uit te sluiten. De Wet BIBOB is aangevuld met de Beleidsregels30 die de rijksoverheid verplichten bedrijven bij aanbestedingen te toetsen op integriteit. De verplichting geldt vooralsnog alleen voor aanbestedende diensten van de rijksoverheid voor zover het opdrachten in de sectoren bouw, ICT en milieu31 betreft. De Wet Openbaarheid Overheidsinformatie32 (WOB) regelt de openbaarmaking van overheidsinformatie. In aanvulling op de Europese Aanbestedingsrichtlijnen die zelf een regeling over openbaarmaking van stukken bevatten, is op basis van jurisprudentie in de WOB een nuancering aangebracht dat bij een afgebroken aanbestedingsprocedure een informatieverzoek kan worden getoetst aan de WOB. De Wet uitvoering Verdrag van Aarhus33 van 30 september 2004 heeft eveneens enkele wijzigingen inde WOB met zich meegebracht. Deze wet regelt de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden; (Nieuw) Burgelijk Wetboek waarin het contractrecht is geregeld. Europees aanbesteden valt hiermee onder het privaatrecht. Gemeentewet34 betreffende specifieke regelingen voor gemeenten (o.a. Gemeentelijke verordeningen). De Wet dualisering gemeentebestuur35 is een aanvulling op de Gemeentewet en verplicht gemeenten o.a. tot een aanbestedingsbeleid. Provinciewet36 betreffende specifieke regelingen voor provincies (o.a. Wet Gemeenschappelijke Regelingen). De Wet dualisering provinciebestuur37 is een aanvulling op de Provinciewet en verplicht provincies o.a. tot een aanbestedingsbeleid.

27

Besluit ARW 2005 d.d. (nog niet bekend) Beleidsregels aanbesteding van werken, Staatscourant 113, 2001. 29 Wet Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur, Staatsblad 347, 2002. 30 Beleidsregels integriteit en uitsluiting bij aanbestedingen in BIBOB-sectoren d.d 13 februari 2004, Staatscourant 40, 2004. 31 Besluit uitvoering van de Wet Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur, Staatsblad 180, 2003. 32 Wet Openbaarheid Bestuur d.d. 31 december 1991, Staatsblad 1991, 703 33 Wet uitvoering Verdrag van Aarhus d.d. 30 september 2004 34 Gemeentewet d.d. 12 maart 1992 en de aanpassingswet 35 Wet dualisering Gemeentebestuur d.d. 12 maart 2003 36 Provinciewet d.d. 14 februari 1992 37 Wet dualisering provinciebestuur d.d. 12 maart 2003 28


Pagina 79

•

Waterschapswet 38 betreffende specifieke regelingen voor waterschappen. Deze betreffen vooral de taken die aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor de waterkering en/of de waterhuishouding. Aan waterschappen kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.

Juridische omgeving bij het aanbesteden van werken De weten regelgeving inzake het aanbestedingsbeleid van overheidsopdrachten voor werken (utiliteitsbouw dan wel werken behorende tot de GWW-sector) omvat twee verschillende uitgangspunten. Er bestaat een onderscheid in regelgeving in de drempelwaarden die gelden voor de rijksoverheid en voor provincies, gemeenten, waterschappen en andere aanbestedingsplichtige instellingen. Het tweede onderscheid wordt gevormd door de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de nationale regelgeving. De Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen en de daarop gebaseerde AMvB, het Besluit overheidsaanbestedingen (Bao), verplichten de rijksoverheid en de overige overheden om bij een aanbesteding van een opdracht die valt binnen de werkingssfeer van de Europese Algemene aanbestedingsrichtlijn, de in deze richtlijn opgenomen voorschriften toe te passen. Het aanbestedingsbesluit is vastgesteld op basis van de Raamwet EEG-voorschriften en vormen in belangrijke mate een één-op één omzetting van de Europese aanbestedingsrichtlijn. Voor de modellen voor de aankondiging en drempelbedragen wordt daarentegen gebruikt gemaakt van verwijzingsimplementatie, daar deze regelmatig worden aangepast. Hiermee wijkt de wetgever af van het in Nederland gangbare (en veel bekritiseerde vanwege de ontoegankelijkheid) systeem van verwijzingsimplementatie. De nieuwe Nederlandse aanbestedingswet moet de hiervoor genoemde regelgeving vervangen en volledige transparantie bieden. Het aanbestedingsreglement ARW 200539 dat evenals de Bao per 1 december 2005 in werking zal treden, biedt meer inzicht voor de opdrachten die tot de definitie van Werken behoren. Het ARW is een praktische uitwerking van de Algemene aanbestedingsrichtlijn op het gebied van werken. De voorloper (het ARW 2004) is alleen van toepassing op de bouwdepartementen40 verklaard. Op advies van de NVG mogen gemeenten deze regeling vrijwillig toepassen. Nog niet bekend is of de VNG het ARW 2005 van toepassing wil verklaren voor haar leden. De Algemene aanbestedingsrichtlijn en de Nederlandse aanbestedingsregelgeving normeren het gedrag van publieke opdrachtgevers bij de uitgifte van opdrachten van onder meer het uitvoeren van Werken.

38

Waterschapswet d.d. 6 juni 1991 Besluit ARW 2005 d.d. (nog niet bekend) 40 De ministeries van VROM, VenW, Defensie en LNV 39


Pagina 80

Alle aanbestedingsprocessen hebben als uitgangspositie het wettelijk kader zoals hiervoor aangegeven. Hoewel dit kader op zich voldoende helder is, laat de toepassing in de praktijk te wensen over. Ook wordt de geboden ruimte onvoldoende benut. De overheid heeft nu de gelegenheid om in de omzetting van de Algemene Aanbestedingsrichtlijnen in een Nederlandse aanbestedingswet deze open ruimten te benutten, zodanig dat binnen de grenzen van de wettelijke mogelijkheden voor de bouwsector een bredere toepassing mogelijk zal zijn.


Pagina 81

Visie op transparantie in de bouw

Recommend Documents