VERSLAG: TWEEDE RONDETAFELGESPREK

1

VERSLAG: TWEEDE RONDETAFELGESPREK [18 FEBRUARI 2003]

“De rol van de ambtenaar in het digitale debat” 1 drs. Lara van Druten / drs. Willem Minderhout [email protected] / [email protected]

http://www.netuni.nl/digitaaldebat

2

Verslag tweede rondetafel bijeenkomst 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Wie was aanwezig? Conclusies: Wat hebben wij geleerd? Inchecken: welke intellectuele bagage is meegenomen? Signalen: verschillende waarheden Het Verhaal: opdrachten in twee werkgroepen De souvenirs



3 1. Wie was aanwezig? Aanwezigen Alle deelnemers aan het eerste rondetafelgesprek - met en kennis uitzondering van Jan Hulsker, die verhinderd was - namen eer aan making tafel plaats: • Jan Brachel: beleidsmedewerker Rijksvoorlichtingsdienst [email protected] • Ilva van Elk: Beleidsmedewerker Ministerie van Sociale Zaken [email protected] • Peter van Lier: eindredacteur OneWorld [email protected] • Koos Roest: senior adviseur internationaal beleid, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden [email protected] • Jan Schrijver: Beleidsmedewerker Xpin [email protected] • Ester Weststeijn: beleidsmedewerker Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden [email protected] • Willem Minderhout en Lara van Druten: senior consultants Atos Origin [email protected] en [email protected] Nieuw aan tafel: • Marnix Norder: gedeputeerde Zuid-Holland en lijsttrekker PvdA voor de provinciale staten. Marnix heeft veel ervaring met interactieve beleidsvorming opgedaan rond de verlenging van de A4 door Midden Delfland, waarop de gebruikte case min of meer is gebaseerd. Marnix heeft sinds kort zijn eigen website www.marnixnorder.nl [email protected] • Herman Kaiser: Lange carrière bij de overheid, voormalig burgemeester Roermond, tegenwoordig werkzaam bij Rijnconsult en lid van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Hij was onder meer betrokken bij het RMO advies “Ver weg en dichtbij”. [email protected] • Marije v.d. Berg: is raadslid voor de PvdA in Leiden. Zij is zeer digitaal actief en was genomineerd als meest digitale raadslid 2003 door het IPP. Zie haar weblog: http://www.leiden.pvda.nl/log.php [email protected]



4

Aanwezigen en kennis making

•

•

•

•

•

Merdan Yagmur: gemeenteraadslid in Den Haag voor de VVD. Zeer geïnteresseerd in de mogelijkheden van ICT om de democratie te ondersteunen. Zijn eigen site is momenteel in ontwikkeling. [email protected] Michiel Houtzagers – was als beleidsmedewerker bij de Dienst Stadsbeheer van de Gemeente Den Haag betrokken bij het open planproces rond het Haagse Bos. Interactieve beleidsvorming (en het digitale debat als onderdeel daarvan) heeft nog steeds zijn professionele belangstelling. [email protected] Pim Manzoli – was als communicatieadviseur nauw betrokken bij de ‘Van Boxtel-discussies’op www.ministervanboxtel.nl Hij bereidt momenteel de infrastructuur en de organisatie van BZK voor op mogelijkheden om op digitale wijze - met als ingang de bewindslieden, a la Van Boxtel - met ‘de burger’ in contact te treden. [email protected] Alinda van Bruggen – is als consultant bij Zunderdorp & Partners, één van de drijvende krachten achter het Forum voor Democratische Ontwikkeling. Het Forum organiseert regelmatig digitale discussie binnen het publieke domein over allerhande – actuele – onderwerpen die de democratische rechtsstaat betreffen. [email protected] Karin van Doorn: is verbonden als adviseur aan XPIN en is trekker van het onderzoek vanuit Xpin. Verder is ze werkzaam op andere projecten op het gebied van Digitale debatten. [email protected]



5

2. Conclusies Onderliggende vraag van deze tweede rondetafelgesprek was: Wat is de rol van de politicus in digitale debatten en welke invloed heeft dit op het rol van de digitaal discuserende ambtenaar? Politicus: • Het is niet behulpzaam om over ‘de politiek’ te praten alsof het een geheel is. Je moet een scheiding brengen tussen ‘volksvertegenwoordigers en bestuurders’ • Ieder debat over een complex probleem heeft zijn eigen karakteristiek. Het is de verantwoordelijkheid van de volksvertegenwoordiger om zich binnen dit debat te profileren op basis van zijn eigen politieke overtuiging. • Een digitaal debat staat of valt met politiek commitment om de resultaten te vertalen in beleid. • Een digitaal debat is niet alleen een digitaal overleg met belangengroepen, noch is het alleen een vorm van gewone inspraak. Het is beiden en meer. Het vraagt een open houding vanuit de politiek en een constante zoektocht naar evenwicht tussen: a. politieke en ambtelijke sturing binnen vastgestelde randvoorwaarden b. een open houding ten opzichte van nieuwe ideeën en de bereidheid wendingen in je gedachtegang gedurende het debat toe te laten. • In een digitaal debat ontstaat hiërarchie gaandeweg. Het is niet van tevoren vast te leggen, want dat wordt niet geaccepteerd. Rol van en verhouding tussen volksvertegenwoordiger en bestuurder: • De bestuurder moet duidelijk aangeven wat hij met de resultaten van het debat gaat doen • Een volksvertegenwoordiger komt in problemen (kan in problemen komen) als hij zelf mee debatteert en vervolgens over de uitkomst moet meebeslissen. Ambtenaar: • Het is niet de taak van de ambtenaar om ‘zijn bestuurder’ te beschermen tijdens een debat, maar om het complexe terrein op een heldere manier in kaart te brengen en vanuit zijn inhoudelijke expertise de discussie op koers en op stoom te houden. • Beleidsvisie ontstaat uit spel, fantasie en nieuwsgierigheid. Maak ruimte hiervoor. Vrije ruimte is vaak de voedingsbodem voor sociale en institutionele innovaties. • De wereld van het digitale debat kent veel grijze gebieden. De mogelijkheden en de grenzen opzoeken hoort bij de ambtelijke professionaliteit. • Als ambtelijk professional kan je je werk niet meer goed doen zonder deel te nemen aan het maatschappelijk debat (ook digitaal). Houd je ‘networkabilities’ scherp!



6 Algemeen: • Het beleidsvormingsproces moet centraal staan. Iedere fase van het proces heeft een andere politiek/ambtelijke verhouding. • Men kan niet over digitale debatten spreken alsof ze generiek zijn (one size does NOT fit all!) Dus: Doordenk van tevoren de rol van ambtenaren en bestuur in het procesontwerp. • Iedere vorm kent zijn eigen afspraken tussen politiek en ambtenaar. 3. Inchecken De volgende vooronderstellingen (intellectuele bagage) zijn ingecheckt: • • • • • • • •

Politicus/bestuurder maakt of breekt elk (digitaal) debat over publieke aangelegenheden. (Doet echter zelden mee, dus is vooral ‘breker’.) ‘De’ politicus ziet meer in en verwacht meer van een digitaal debat dan ‘de’ ambtenaar. De politicus zal er dus ook minder terughoudend gebruik van maken. Hoe serieus nemen politici het politiek primaat? Gestreefd moet worden naar een duidelijkere positie/rol van de bestuurder en de ambtenaar in het digitale debat. Een digitaal debat staat of valt met politiek commitment m.b.t. vertaling naar beleid. In een digitaal debat moet ten allen tijde helder zijn dat de uiteindelijke beslissing een politieke beslissing is. Gezocht moet worden naar een antwoord op de vraag of politici de bepaling van de inhoud van het beleid in handen willen stellen van de interactie tussen burgers en ambtenaren. Er bestaan verschillende opvattingen en ‘waarheden’ over het toegevoegde waarde van interactieve beleidsvorming (en de specifieke vorm hiervan namelijk het digitaal debat) aan de democratie. De ene vindt het een ‘verrijking’ van de mogelijkheden van direct democratie. Een andere ziet het als verdere aantasting van de primaat van de politiek. Beide ‘waarheden’ zijn geldig.



7 4. De signalen

Welke conclusies zijn er te trekken uit de vier verschillende invalshoeken? • In alle kwadranten staat de rol van de volksvertegenwoordiger en bestuurder centraal. De vorm die het politieke commitment aanneemt is echter niet altijd hetzelfde. Soms is de politicus nadrukkelijk aanwezig in het debat; soms is hij alleen ‘ontvangende partij’ van het eindresultaat. Belangrijkste verschillen: • Vanuit een instrumentele benadering is de staat het uitvoeringsorgaan. De rol van de ambtenaar bestaat eruit er voor te zorgen dat de regels goed gehanteerd worden en de procedures worden gevolgd. Participatie van de ambtenaar neemt de vorm van ‘participatie achter de schermen’. De ambtenaar stuurt door een bepaalde proces te bedenken, diverse groeperingen aan boord te krijgen en kaders op te stellen. De ambtenaar mengt zich niet zelf in de discussie. Achteraf is het de taak van de ambtenaar om de verschillende visies en ideeën van de burger te ‘vertalen’ naar beleid. • Vanuit een meer substantiële visie is de rol van de ambtenaar heel anders. Politieke en sociale democratie zijn hier onlosmakelijk verbonden. Het digitale debat opent nieuwe kanalen voor maatschappelijke deelname. Het stelt meer mensen (en andere bevolkingsgroepen) in staat om deel te nemen aan de democratie. Hier is de ambtenaar zowel een ‘schepper van kansen tot



8 participatie’ (procesarchitect) als actief meediscussiërende betrokkene. Als meediscussiërende ligt het accent op de ambtenaar als ‘deskundige en voorlichter’ (inbreng van vakinhoudelijke kennis) en als ‘bruggenbouwer’ tussen bestuur en burger. De ambtenaar staat borg voor een debat van hoge kwaliteit. Zodoende speelt de ambtenaar een actieve rol in het verkleinen van de kloof burger-bestuur. Dit lijkt misschien een theoretische exercitie, maar hoe kan de ambtenaar zijn positie binnen het digitale debat bepalen als de verschillende spelers – bestuurders, volksvertegenwoordiger en burgers – vanuit verschillende invalshoeken naar het debat kijken? 5. Het verhaal

Om de rol van de ambtelijk-politieke verhouding scherp te krijgen, gaan we een stap verder met de case van de eerste workshop.

De expliciete opdracht van de gedeputeerde dat beleidsambtenaren zelf participeren in het digitale debat en dat de uitkomsten van het digitale debat moeten doorklinken in de officiële beleidsvorming veroorzaakt nogal wat commotie bij de betrokken diensthoofden. Zij verordonneren dat iedere beleidsmatige uitspraak eerst door de ‘parafenmolen’ gaat alvorens hij in het debat mag worden ingebracht. Ook enkele Statenleden protesteren. Zij vinden dat het primaat van de politiek ondermijnd wordt en zij weigeren zich te committeren aan de uitkomsten van het debat. Groep A (Herman Kaizer, Koos Roest, Pim Manzoli, Peter van Lier, Jan Brachel, Merdan Yagmur, Esther Weststeijn, Lara van Druten) boog zich over de volgende opdracht:

De gedeputeerde vraagt u welke afspraken hij met de diensthoofden moet maken om het proces mogelijk te maken. Afspraken: • Ambtenaren moeten binnen strak opgestelde kaders te werk gaan. Dit betekent o.a.: o Politiek moet duidelijk maken wat ze nastreeft (maar moet toch open staan voor nieuwe suggesties en inzichten) o Ambtenaren doen mee vanuit een inhoudelijke perspectief o Ambtenaren moeten zich onthouden van politieke uitspraken. o bij een politiek gevoelig onderwerp moet de ambtenaar het langs de hiërarchische lijn spelen, eventueel tot en met de bestuurder.



9 Een ambtenaar moet ruimte hebben om afspraken te kunnen maken Een ambtenaar kan niet verboden worden om over onderwerpen te praten, die verwant zijn aan het onderwerp maar niet in de portefeuille van de gedeputeerde vallen. o Er zijn altijd ‘grijze gebieden’ – weten waar de grens ligt hoort bij de ambtelijke professionaliteit De politiek is verantwoordelijk voor een integraal beleid. De bestuurder / gedeputeerde moet zijn verantwoordelijkheid nemen een zorgen voor korte lijnen tussen ‘eigen’ ambtenaren en andere portefeuillehouders. Zowel de politiek, als de ambtenaar is ervoor verantwoordelijk dat het digitaal debat een integrale rol speelt in het beleidsvormingsproces. De functie van moderator is erg belangrijk en dient goed ingevuld te worden De moderator: o Moet het vertrouwen hebben van zowel de burger als de bestuurder om een neutrale ‘draaischijf’ functie te kunnen vervullen o Hoeft niet van buiten te komen (kan ook bijvoorbeeld iemand van voorlichting of van een andere afdeling zijn) o Moet een duidelijk andere rol spelen dan de inhoudelijk participerende ambtenaar. (Zie ook: verslag eerste rondetafelgesprek) o Vanuit zijn ‘neutrale’ positie kan de moderator de ambtenaar uitnodigen om vanuit zijn inhoudelijke expertise een bijdrage te leveren De digitaal debatterende ambtenaar moet begrijpen wat het verschil is tussen een digitale debat en gewone inspraak en wat voor consequenties dit heeft voor zijn rol. Drie verschillen zijn onder de loep gekomen: o Snelheid (hij/zij moet ruimte krijgen om snel te reageren. Bij consultatie/autorisatie via ‘de lijn’, dienen er vooraf afspraken te zijn gemaakt dat dit snel gebeurt en geen maanden op zich laat wachten.) o Andere doelgroepen (een digitale discussie sluit beter bij de ene groep aan dan bij de andere) o De representativiteit van het digitale debat is niet groter of kleiner, maar ‘anders’ dan ‘gewone inspraak’. De digitaal debatterende ambtenaar moet ook o.a.: o Actief luisteren d.w.z. goed luisteren, scherpe vragen stellen om tot een analyse van ‘de vraag achter de vraag’ te komen o Soms minder oplossingsgericht denken (eerst helder krijgen wat het daadwerkelijke probleem is en dit aan de politiek communiceren) o Goed gebruik kunnen maken van moderne technologie [bijvoorbeeld: email, digitale discussie fora, mobiel telefoneren (snel iemand consulteren), SMS’en, MSN messenger (om bijvoorbeeld snel met een collega in een andere departement te overleggen). o o

• • •

•

•



10 Algemene voorwaarden: • Erken dat ieder digitaal debat een nieuwe onderhandelingsronde eist tussen ambtenaar, diensthoofden (eigen organisatie) en bestuur (en vaak ook volksvertegenwoordiging). Geen twee debatten zijn hetzelfde dus voor ieder moeten er nieuwe afspraken gemaakt worden. De betrokkenen moeten onderhandelen over de spelruimte van de ambtenaar. Drie issues zijn hier van groot belang: o Het beleidsissue (het ene issue eist meer ruimte dan het andere) o De beleidsfase waarin het digitale debat zich bevindt o De procesarchitectuur van het digitale debat zelf (hoe is het debat opgezet?) • Ambtenaren doen mee vanuit een inhoudelijk perspectief • Diensthoofden moeten ervoor zorgen dat: o De ambtenaar niet voor iedere actie door de parafenmolen moet o De organisatie erkent dat het ‘meedoen aan een digitaal debat’ tijd en moeite kost en dat daar ruimte voor wordt vrijgemaakt. Groep B (Marnix Norder; Marije van den Berg; Michiel Houtzagers; Ilva van Elk; Alinda van Bruggen; Jan Schrijver; Wilem Minderhout) boog zich over de vraag:

De gedeputeerde vraagt u welke afspraken hij met de Staten moet maken om het proces mogelijk te maken. Vooral Marnix Norder benadrukte dat het essentieel is om een verschil te maken tussen de rol van de politicus als bestuurder en als volksvertegenwoordiger. In de discussie werd duidelijk dat het in beide rollen van belang is om in contact te staan met de bevolking. In de slag om de burger zouden bestuurder en volksvertegenwoordiger zelfs met elkaar in concurrentie kunnen gaan. Bij interactieve processen – waarbij ambtenaren betrokken zijn – is echter de bestuurder aan zet. Michiel Houtzagers vertelt dat contact tussen ambtenaren en volksvertegenwoordigers in Den Haag verboden is. Ambtenaren die met de bevolking in discussie gaan, i.c. digitaal debatteren, doen dit dus uit naam van de bestuurder. De volksvertegenwoordiger controleert vervolgens de bestuurder, niet de ambtenaar. Hieruit vloeit wel voort dat het voor de bestuurder van groot belang is om de volksvertegenwoordiging bij het digitaal debat te betrekken. Als de bestuurder van plan is de uitkomst serieus te nemen, moet dit bij de volksvertegenwoordiging niet als een verrassing aankomen om te voorkomen dat het alsnog ‘voor niets is geweest’. Een goede bestuurder weet hier mee om te gaan. In de Haagse Bos casus stemde de gemeenteraad er – voorafgaande aan het proces – mee in om de uitkomst ‘zwaarwegend bij de besluitvorming te betrekken’. Een eerder voorstel om ‘conform de uitkomst’ te beslissen werd niet geaccepteerd. Raadsleden zaten ook in de begeleidingscommissie, zodat ze het proces op de voet konden volgen en niet door de uitkomst verrast konden worden.



11 Over het emancipatiedebat wordt de vaste kamercommissie regelmatig ingelicht. Dit bevreemdt ‘bestuurder’ Norder. Uiteraard geschiedt dit met medeweten van de staatssecretaris. Over de deelname van volksvertegenwoordigers aan het debat zelf waren de meningen verdeeld. Enerzijds werd het moeilijk gevonden om personen mee te laten debatteren die vervolgens in een andere rol er over moeten besluiten. Anderzijds werd er ook een meerwaarde gezien in participatie omdat op die manier ook de volksvertegenwoordiging en de burger met elkaar in gesprek raken. Alinda van Bruggen vindt het juist van groot belang dat volksvertegenwoordigers hier hun neus – en mening – laten zien en laten beïnvloeden. Bij het procesontwerp moet de rol van de volksvertegenwoordiging expliciet worden meegenomen. In sommige fasen van het proces – of als afronding van een fase – zou deelname juist heel veel kunnen toevoegen. Het procesontwerp wordt door iedereen eigenlijk het belangrijkste aspect van het digitale debat gevonden. Een goed ontwerp met een goede fasering – iedere fase heeft zijn eigen spelregels – is cruciaal. En er moet iets te debatteren zijn: wisselgeld. Bij volstrekt gepolariseerde posities heeft het weinig zin. Die moet je juist zien te doorbreken. Soms kan een debat daarvoor een middel zijn, soms moet een bestuurder gewoon ‘besturen’. Uiteraard blijft de vraag naar de representativiteit van de deelnemers van belang. 20% beschikt niet over de middelen, of de vaardigheden om mee te doen. Met name Marije van den Berg nuanceert dit: inspraak in ‘de zaaltjes’ trekt ook geen representatief publiek. Iedereen is het er over eens dat interactieve beleidsvorming niet kan volstaan met digitaal debatteren. In het procesontwerp dient ‘fysiek’ en ‘digitaal’ gecombineerd te worden tot een samenhangend en elkaar versterkend traject. In ieder geval moet voorkomen worden dat de groep met de grootste mond zijn zin krijgt. Ilva van Elk merkt op dat zij bilateraal overleg met een tamelijk dominant aanwezige groep in de discussie ‘mannen worden er beter van’ heeft geregeld om de het evenwicht in de discussie te herstellen. Van tevoren zou je dit soort risico’s en mogelijke pijnpunten in kaart moeten brengen en maatregelen voorbereiden. Ruimte voor improvisatie is belangrijk. Over het verstorende en sturende effect van deelname van ambtenaren aan het debat wordt verschillend gedacht. Een debat staat of valt bij een goede moderatie. Moderatoren kan je inhuren, maar zij kunnen hun werk alleen goed doen als ze direct worden gevoed vanuit het ambtelijk apparaat. Michiel Houtzagers: “Je kunt ook sturen zonder te manipuleren. Soms moet je ingrijpen om te voorkomen dat een discussie doodbloedt, of om te voorkomen dat een afgesloten discussie weer oplaait.”



12 Iedereen kon zich vinden in de volgende eisen aan het digitale debat: Een digitaal debat kan niet slagen zonder deelname van de verantwoordelijke bestuurder, of ambtelijke representanten van de bestuurder met een duidelijk mandaat. Het procesontwerp is cruciaal, waarbij het doel en de randvoorwaarden van de discussie en de rol van bestuur, volksvertegenwoordiging, ambtenarij en burgerij volkomen transparant moeten zijn. Dit proces zelf moet ook onderwerp van debat kunnen zijn: partijen moeten over de spelregels overeenstemming hebben.

5. Souvenirs: • Burgers die door de overheid worden uitgenodigd om met hem in debat te gaan, moeten in die discussie overheidsvertegenwoordigers (ambtenaren, bestuurders) en liefst ook volksvertegenwoordigers (politici) aantreffen. • Het digitale debat vereist dezelfde inzet van deelnemers als het ‘fysieke debat’, al zijn de beperkingen van tijd en plaats opgeheven. • Als deskundig ambtenaar kun je je werk niet goed (meer?) doen, zonder deel te nemen aan het maatschappelijk debat, ook digitaal. • Ambtenaren zijn niet alleen dienaar van de bestuurder, maar ook van de samenleving. Dus: “participeer naar eer en geweten.” • De context van een digitaal debat komt te weinig aan de orde, want: een digitaal debat op zich draagt niet bij tot interactieve beleidsvorming. • Breng ambtenaren niet onvoorbereid in digitale verlegenheid. Geef duidelijke randvoorwaarden!



VERSLAG: TWEEDE RONDETAFELGESPREK

Recommend Documents