VERSLAG
Divosa Vrijdag
Uitvoeringskosten Weet hoe het zit en hoe u bespaart
www.divosa.nl
1
NIEUWE VERDELING GEMEENTEFONDS
‘VRIJHEID VAN GEMEENTEN STAAT VOOROP’ De maatstaven voor de verdeling van het geld uit het gemeentefonds zijn herijkt, ook voor het cluster Werk en Inkomen. Grotere gemeenten krijgen gemiddeld relatief iets meer, kleinere gemeenten iets minder. Binnen het cluster Werk en Inkomen mogen gemeenten zelf bepalen hoe zij hun middelen besteden.
G
emeenten moeten over voldoende financiële middelen beschikken om hun publieke taken uit te voeren. Tot en met 2014 was de verdeling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds gebaseerd op een systematiek uit 1997. Sinds dat jaar zijn echter zowel de gemeentelijke taken als de bekostiging ervan verder ontwikkeld. Vanwege vergaande decentralisaties – waaronder die op het gebied van werk en inkomen – is de systematiek flink onder handen genomen. De nieuwe maatstaven die het rijk gebruikt bij toewijzing van de uitkering uit het gemeentefonds
2
staan vermeld in de Meicirculaire 2015. Tijdens de Divosa Vrijdag van 19 juni over de uitvoeringskosten Werk en Inkomen lichtte David Rietveld deze nieuwe criteria toe. Rietveld werkt bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en houdt zich binnen het gemeentefonds bezig met het cluster Werk en Inkomen.
GROOT ONDERHOUD De inkomsten van gemeenten komen grotendeels uit het gemeentefonds: zo’n 32 miljard euro. De maatstaven die worden gebruikt om dat geld over de gemeenten te verdelen, zijn divers (zie kader). “De herijking van die verdeling is groot onderhoud”, zegt Rietveld. “Jaarlijks
wordt de verdeling tegen het licht gehouden en al in 2010 is geconstateerd dat er wat scheefgroei was ontstaan.” Dat was ook het geval binnen het cluster Werk en Inkomen. Belangrijkste globale verschuiving is dat er wat meer geld gaat naar grote steden en wat minder naar kleinere gemeenten. Een van de redenen daarvoor is dat kleinere gemeenten hun automatisering anno 2015 veel beter op orde hebben dan een aantal jaar geleden en dus minder geld kwijt zijn aan administratie. “De verdeling sluit nu beter aan op de kosten die gemeenten maken. Per ongeluk geld overhouden of met een tekort zitten moet nu minder vaak voorkomen.”
Verdeling van het gemeentefonds
Een aantal objectieve maatstaven bepaalt de omvang en verdeling van het gemeentefonds. Door deze systematiek kan het gebeuren dat de totale uitkering uit het gemeentefonds daalt, terwijl het bedrag voor het cluster Werk en Inkomen stijgt.
DE MAATSTAVEN • inwoners • huishoudens laag inkomen • lokaal klantenpotentieel • regionaal klantenpotentieel • bijstandsontvangers • uitkeringsontvangers • omgevingsadressendichtheid • OZB (negatieve maatstaf)
• woonruimten • minderheden • jongeren • ouderen • leerlingen so en vo • oppervlakte land • oppervlakte binnenwater • oppervlakte buitenwater
• oppervlakte bebouwing • oeverlengte • bodemgesteldheid • historische kern • lengte historisch water • vast bedrag Waddeneilanden • vast bedrag G4
Wijzigingen cluster Werk en Inkomen (maatstaven en bedragen) x maatstaf aantal inwoners huishoudens met laag inkomen (drempel) huishoudens met laag inkomen regionaal klantpotentieel aantal bijstandsontvangers ABW-schaalnadeel ABW-schaalvoordeel aantal uitkeringsontvangers loonkostensubsidie eenpersoonshuishoudens omgevingsadressendichtheid
bedrag in euro’s 2014 0,04 56,66 38,47 1,55 1.521,56 112.176,71 3.706,33 16,12
bedrag in euro’s 2015 7,37 178,34 vervallen 8,50 1.886,28 vervallen vervallen vervallen 1.886,28 21,05 3,33
David Rietveld
TAKEN ERBIJ, TAKEN ERAF Door de komst van de Participatiewet hebben gemeenten er taken bij gekregen en hebben zij taken zien verdwijnen. Het rijk heeft vastgesteld waarvoor het geld uit het gemeentefonds, cluster Werk en Inkomen, wel en niet bedoeld is. Zo is het op het gebied van inkomensdienstverlening wél bestemd voor het behandelen van aanvragen, maar níet voor het ledigen van tekorten op het inkomensdeel, BUIG-budget of bijstandsniveau. Een nieuwe taak is het opleggen en handhaven van verplichtingen. Ook op het gebied van participatie zijn de taken strakker gedefinieerd. Geld is wél bedoeld voor het aanbieden van de voorziening, maar níet voor intensief
casemanagement. Een nieuwe taak op dit terrein is het bepalen van apparaatskosten voor de loonwaardebepaling. Wat betreft het minimabeleid is de uitkering uit het gemeentefonds wél bedoeld voor bijzondere bijstand, maar niet voor kwijtschelding van gemeentelijke heffingen.
AUTONOMIE VOOROP “Autonomie voor gemeenten staat voorop”, zegt Rietveld. Toch is het geld uit het gemeentefonds ingedeeld in clusters. Dit is nodig voor een goede verdeling, maar ook voor het onderhoud aan het fonds. “Gemeenten hebben, binnen de taken waarvoor het geld uit het gemeentefonds bestemd is, volledige vrijheid over de besteding
daarvan. Het is echt aan gemeenten zelf om hierbinnen keuzes te maken.” Die keuzes moeten niet worden beïnvloed door de gemeentefondssystematiek. Daarom is het bedrag dat gekoppeld is aan het criterium loonkostensubsidie even hoog als dat voor bijstandsontvangers. Rietveld: “Op die manier beïnvloedt de verdeling van het gemeentefonds de keuze niet om dit specifieke beleidsinstrument al dan niet in te zetten.”
MEER WETEN? Bekijk de Meicirculaire gemeentefonds 2015
3
Evelien Hooghiemstra
‘DIVOSA BENCHMARK IS BEGINPUNT VOOR ONDERZOEK’ Wat kost de bijstand per inwoner? De Divosa Benchmark Werk en Inkomen geeft hier inzicht in en toont het aantal klanten dat uitstroomt naar werk. Meten is weten. ‘Maar’, zegt Evelien Hooghiemstra, adviseur bedrijfsvoering Sociaal Domein bij de gemeente Amersfoort, ‘voor een goed beeld moet je op zoek naar het verhaal achter de cijfers.’
4
Hoe scoorde Amersfoort in de benchmark?
Hoe realistisch vond u dat?
“Jarenlang waren wij een financieelvoordeel-gemeente en scoorden we relatief goed in diverse benchmarks. In 2015 heeft Amersfoort echter te maken met een forse bezuinigingsopgave. Dat was reden om alle uitgaven eens goed tegen het licht te houden en te bekijken waar winst te behalen viel. In de top 25 van meest logische zoekrichtingen voor bezuinigingen stond Werk en Inkomen bovenaan. De resultaten van de benchmark waren daartoe mede aanleiding. Er kwam een beeld naar voren van een organisatie met hoge uitvoeringskosten, waardoor het idee ontstond dat de uitvoeringskosten de komende jaren zouden kunnen dalen.”
“Amersfoort werd vergeleken met onder meer Apeldoorn, Almere, Breda en Den Bosch. De Divosa Benchmarkscore op sec de uitvoeringskosten was niet eenduidig.”
Waarom was die score niet eenduidig? “De belangrijkste reden is dat wij re-integratie grotendeels zelf uitvoeren en deze kosten meenemen in de uitvoeringskosten. Veel gemeenten besteden re-integratietrajecten uit. Dat leidt tot lagere uitvoeringskosten en hogere re-integratiekosten. De cijfers uit de benchmark zijn dus vatbaar voor interpretatieverschillen. We hebben daarom een verdiepende analyse uitgevoerd om vast te
‘Appels met appels vergelijken’ De Divosa Benchmark is een initiatief van Divosa, gerealiseerd in samenwerking met Stimulansz en BMC Advies. Frans Kuiper van Stimulansz over de kracht, de kwetsbaarheden en de mogelijkheden tot verbetering. “Het belang van de benchmark zit ‘m vooral in de objectiviteit en de waarde die het daarmee ook voor de politiek heeft. Tegelijk is het lastig om per gemeente te bepalen welke kosten waaraan worden toegeschreven. Het verstrekken van uitkeringen en het aanbieden van re-integratie zijn wettelijke taken voor een gemeente. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om de uitvoering op onderdelen, bijvoorbeeld re-integratie, uit te besteden. Een toelichting per gemeente over de manier van werken zou duidelijkheid scheppen. Wij gaan kijken of dat te realiseren is, want uiteindelijk wil je natuurlijk appels met appels vergelijken.”
‘Slechte benchmarkscores kunnen wijzen op een verbeterpunt óf op een organisatieverschil; je moet op zoek naar het verhaal achter de cijfers’
stellen wat een realistische bezuinigingsopgave zou zijn voor de uitvoeringskosten van Werk en Inkomen. In deze analyse hebben we onder andere een meerjarig beeld bekeken en de relatief hoge uitvoeringskosten gecombineerd met de lage re-integratiekosten.”
Welke les heeft u hieruit getrokken? “Slechte benchmarkscores kunnen wijzen op een verbeterpunt, maar ook op een verschil in de organisatie. Grote verschillen tussen gemeenten hebben vaak een administratieve of organisatorische oorzaak. Als je dat ziet, moet je op zoek naar het verhaal achter de cijfers. De benchmark is vooral een beginpunt voor een gesprek en onderzoek.”
Wat zou u willen toevoegen aan de Divosa Benchmark Werk en Inkomen? “Het zou helpen om per gemeente een korte toelichting op te nemen over de organisatie van de uitvoering van Werk en Inkomen, om verschillen beter te duiden. Dat is zeker van belang nu Werk en Inkomen landelijk steeds meer vergroeid raakt met de sociale wijkteams. Dat maakt de verschillen in de uitvoering tussen gemeenten nog groter en de benchmarkuitkomsten nog moeilijker te duiden. Eenduidige kostendefinities zouden van hulp zijn, zodat we in ieder geval appels met appels vergelijken – waarbij we moeten beseffen dat er vele smaken appels zijn. Daarnaast zouden losse prestatie-indicatoren in samenhang getoond moeten worden om de communicerende vaten zichtbaar te maken. Een relatief lage instroom (streng aan de poort) geeft immers ook een relatief lage uitstroom. Alleen de uitstroom als prestatieindicator tonen geeft een verkeerd, negatief beeld. Verder zou het goed zijn om op een integraal dashboard te zien op welke indicatoren een gemeente relatief (on)gunstig scoort. Wie de beste integrale score heeft, heeft dan eigenlijk de morele plicht om deze eigen aanpak te delen, bijvoorbeeld door het verhaal achter de cijfers te publiceren in de benchmark-community.”
Moeten de kosten nog omlaag in Amersfoort? “Jazeker. We realiseren de bezuinigingen onder meer door het vergroten van de span of control voor het management en het inzetten van lean-trajecten die leiden tot een strakkere organisatie.” *
5
Irene Niessen
FORMATIEMODEL BRENGT WERKPROCESSEN GEDETAILLEERD IN KAART In Arnhem hebben ze de apparaatskosten van Werk en Inkomen heel precies in kaart gebracht. Met het Formatiemodel. Irene Niessen, ontwerper van het Formatiemodel, wijst erop dat de apparaats- en programmakosten van Werk en Inkomen vaak communicerende vaten zijn. Bezuinigen heeft gevolgen.
6
D
e verschuivingen in de uitkeringen uit het gemeentefonds leiden ertoe dat grotere gemeenten globaal gezien iets meer te besteden krijgen en kleinere gemeenten iets minder. Gemiddeld sluit het nieuwe budget beter aan op de werkelijke uitgaven, stelt het ministerie van Binnenlandse Zaken. Irene Niessen van adviesbureau Anderson Elffers Felix (AEF) onderschrijft dat. Tege-
lijkertijd stelt ze dat de herverdeling van het budget de discussie over bezuinigingen in het cluster Werk en Inkomen zal aanwakkeren; een discussie die vanwege de krimpende budgetten sowieso al actueel is. Omdat apparaatslasten de grootste hap nemen, wordt bij eventuele bezuinigingen vanzelfsprekend gekeken hoe werkprocessen efficiënter kunnen worden georganiseerd. Die werkprocessen kun je heel nauwkeurig in kaart brengen, zoals AEF in Arnhem deed. Maar aller-
‘De discussie over het budget zal blijven bestaan, maar als het model bestuurlijk voldoende steun krijgt, kun je het bij bezuinigingen over de inhoud hebben’
eerst pleit Niessen voor een bredere blik van gemeentebestuurders.
COMMUNICERENDE VATEN Niessen: “Het gemeentefondsbudget staat niet op zichzelf. Andere budgetten zijn groter. Lagere apparaatslasten kunnen leiden tot hogere programmalasten.” Het zijn communicerende vaten: controleer je aan de voordeur te licht of uitkeringen terecht worden toegekend (lage apparaatskosten), dan verstrek je mogelijk te veel uitkeringen (hoge programmalasten). Andersom kan een strenge toegang goed zijn voor het aantal bijstandsuitkeringen (lage programmakosten), maar kan het zorgen voor hogere kosten op andere domeinen, zoals jeugdzorg en WMO. “Gemeenten moeten nadenken over het gewenste niveau van dienstverlening aan de burger. Alle opties hebben voor- en nadelen.” Waarop moet worden bezuinigd is afhankelijk van drie factoren: bestuurlijke prioriteit, financiële schaarste en inhoudelijke afwegingen. Gemeenten, zo zegt Niessen, maken verschillende keuzes in hun inrichting van de sociale dienst. “Zo kiest de ene gemeente voor een integrale aanpak en de andere voor een geknipt werkproces. Een integrale aanpak leidt tot hogere apparaatslasten. Gemeenten met lage apparaatslasten hebben de inkomensdienstverlening vaak volledig gesplitst van re-integratie en sturen op een hoge caseload.” Een ander onderscheid is de mate van inzet op fraudebestrijding en een derde verschil is de mate van aan-
sluiting op het sociaal domein. “Als werk en inkomen een plek heeft in wijkteams, hebben consulenten ook te maken met andere problematiek.”
ZOEKEN NAAR FRUSTRATIES Dat het lastig is om de uitvoeringskosten precies vast te stellen, blijkt uit de Divosa Benchmark Werk en Inkomen. Om die kosten op het gebied van Werk en Inkomen in de gemeente Arnhem in kaart te brengen, ontwierp AEF het Formatiemodel. Op basis van een aantal variabelen, zoals het aantal aanvragen en het aantal klanten, kan uiteindelijk de totale benodigde formatie worden vastgesteld. Andere variabelen zijn onder meer de gemiddelde duur van klantcontacten en de manier waarop dossiers worden bijgehouden. “Het is interessant om te zoeken naar
inefficiënties”, vertelt Niessen. “Die uiten zich vaak in frustraties van medewerkers.” Ook zijn er de fundamentele, politieke keuzes, zoals de tijd die aan fraudebestrijding wordt besteed. Al die variabelen leiden tot een model waarmee aan ‘knoppen’ kan worden gedraaid. Besteed je iets meer aan het een, dan heeft dat gevolgen voor iets anders. Zo wordt het formatiemodel een geobjectiveerd sturingsinstrument. Natuurlijk zal de discussie over het budget blijven bestaan. Maar als het model bestuurlijk voldoende steun krijgt, zoals in Arnhem, gaat bij bezuinigingen de discussie over de inhoud. “Uiteindelijk maak je de politiek op deze manier verantwoordelijk voor consequenties van die bezuinigingen”, besluit Niessen. *
‘Bij extra aanvragen komt er automatisch formatie bij’ Het Arnhemse Formatiemodel brengt heel gedetailleerd de werkprocessen van medewerkers van Werk en Inkomen in kaart. Hans Niemeijer, senior medewerker planning en control bij de gemeente Arnhem legt uit hoe hij dat heeft aangepakt en wat het Formatiemodel oplevert. “Uitvoering heeft steevast geen bestuurlijke prioriteit. Daarom is het belangrijk om bestuurlijk vast te leggen wat een aanvraag, inclusief handhaving en dergelijke kost. Dat hebben wij gedaan met het Formatiemodel. Als er nu extra aanvragen zijn, komt er automatisch formatie bij. Het model is vast, de uitkomsten variëren. Als je kiest voor verandering, dan maakt ons Formatiemodel de kosten inzichtelijk. En die veranderingen worden steevast ingegeven door bestuurlijke afwegingen. Voorafgaand aan de invoering van het Formatiemodel hebben we wel enkele fundamentele keuzes gemaakt. Zo hebben klanten hebben geen eigen contactpersoon meer, zoals je bij Albert Heijn geen vaste caissière hebt. Iedereen moet elke klant te woord kunnen staan. Dat draagt bij aan efficiëntie. Het Formatiemodel geeft handvatten om het hele proces inzichtelijk te krijgen. Ook kunnen we conjunctureel meebewegen door de inzet van een flexibele schil naast onze vaste medewerkers. Met de ontwikkeling zijn we vijf jaar bezig geweest; van het in kaart brengen van het werkproces tot het bijspijkeren van competenties van medewerkers en het bestuurlijk vastleggen van het Formatiemodel.”
7
‘In Rhenen zijn we erg op uitvoeringskosten georiënteerd, maar ik betwijfel inmiddels of ons formatieberekeningsmodel wel voldoet. Uiteindelijk moet de politiek keuzes maken’
‘Dat je een bezuiniging kunt realiseren door formatie uit te breiden is een interessant gegeven. Het Formatiemodel dat ze in Arnhem gebruiken biedt die handvatten. Als je precies in kaart brengt hoeveel tijd werkprocessen kosten, en je door de jaren heen meet wat dat werk oplevert, dan kun je uiteindelijk aan knoppen draaien om uitkomsten te beïnvloeden’
LEON HOLTUS, RHENEN
‘Bij een benchmark let je vaak alleen op de cijfers, waaruit je opmaakt wie het goed of slecht doet. Maar uiteindelijk is het belangrijk dat gemeenten van elkaar leren. Op deze bijeenkomst over uitvoeringskosten zie je dat gemeenten dat ook willen’
NICK BAKKER, DANTUMADEEL
LIESBETH GOL, NOORDERKWARTIER
‘Dat programmakosten en uitvoeringskosten werken als communicerende vaten is voor mij een eyeopener’
‘Er is niet één grote knop waaraan je kunt draaien om uitvoeringskosten te regelen. Maar het is als ambtelijke organisatie wel belangrijk om bestuurders te laten zien waarmee je bezig bent; zodat zij beseffen dat hun beleidskeuzes direct invloed hebben op uitvoerings- en programmakosten’ GERARD SCHÖNFELD, BOXTEL
JAAP SCHIPPER, GR DE BEVELANDEN
‘Het is de kunst om bestuurders verantwoordelijk te maken voor kosten van de werkprocessen. Daarom is het zaak dat je meerjarig goede cijfers aanlevert’
‘De focus op het werkproces moet scherper. Het zijn de medewerkers zelf die werkprocessen soepeler kunnen laten verlopen. Zij hebben er ook het meeste baat bij. Efficiëntie moet van de onderkant komen’ ADRI DERICKX, APELDOORN
‘Op het gebied van werk en inkomen worstelen gemeenten allemaal met dezelfde vraagstukken, zoals dat van de uitvoeringskosten. Informatie delen met elkaar is noodzakelijk. Ik heb hier de bevestiging gekregen dat beleidskeuzes sterk bepalend zijn voor de kosten: er is een samenhang tussen financiën en bestuurlijke prioriteiten’
WOUTER GROENEWEG, CUIJK, GRAVE EN MILL
8
KOEN STRINGA, LEKSTROOM
MEER WETEN?
COLOFON
Wilt u naar aanleiding van dit verslag van de Divosa Vrijdag meer weten over bedrijfsvoering? Neem contact op met Evert Jan Slootweg of Marije van Dodeweerd via 030-233 2337 of
[email protected].
Tekst: Robin Ouwerkerk Eindredactie: Jolanda van den Braak Fotografie: Jos Stuart Vormgeving: Curve mags and more
© Divosa, juli 2015 Dit verslag is een uitgave van Divosa in het kader van het programma Effectiviteit en Vakmanschap.
