Bijlage Bij Raadsnotitie: “Samen bouwen aan het huis van de democratie in Bloemendaal: tussenbalans en richten van het vervolgproces”
Ambtsbericht
Verkenning en ontwikkeling van de bestuurscultuur en –praktijk in de gemeente Bloemendaal Samen bouwen aan het huis van de democratie in Bloemendaal
Aan Commissaris van de Koning in Noord-Holland De heer J.W. Remkes Van Waarnemend burgemeester van gemeente Bloemendaal Mevrouw A. Emmens-Knol
Bloemendaal, 25 juni 2015
Colofon In dit ambtsbericht doet de waarnemend burgemeester van gemeente Bloemendaal verslag over de ontstane situatie en de bestuurscultuur in de gemeente Bloemendaal. Hiermee wordt invulling gegeven aan de opdracht van de Commissaris van de Koning bij de benoeming van de waarnemend burgemeester. De verkenning en het ingezette ontwikkelingstraject verlopen onder de leiding van de waarnemend burgemeester. Dit is in goed samenspel met alle betrokkenen – raad, college, ambtelijke organisatie én samenleving – op gepakt. De verantwoordelijkheid voor de inhoud en kwaliteit berust evenwel bij de waarnemend burgemeester. Zij is hierbij ondersteund door dr. Igno Pröpper van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper te Vught.
Inhoudsopgave Deel I: De kern ........................................................................................ 1 1
Introductie ...........................................................................................2
2
De ontstane situatie: wat is hier aan de hand? ..................................4
3
Wat is het gewenste toekomstbeeld? ................................................6
4
Wat is de route om het toekomstbeeld te realiseren? ......................9
4.1 4.2
Organisatie van werkateliers............................................................................. 9 Eerste resultaten ............................................................................................... 9
5
Advies aan de Commissaris van de Koning .......................................11
Deel II: De onderbouwing ..................................................................... 13 1
Beschrijving huidige bestuurscultuur- en praktijk ............................14
1.1
1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8
Omgangsvormen, communicatie, afspraken maken en nakomen en elkaar aanspreken ........................................................................................... 14 Verdeling verantwoordelijkheden tussen raad, college en ambtelijke organisatie inclusief onderling samenspel ...................................................... 15 Samenspel binnen de raad .............................................................................. 19 Samenspel binnen het college ........................................................................ 20 Samenspel en communicatie met de samenleving ........................................ 21 De organisatie ................................................................................................. 24 Informatievoorziening ..................................................................................... 26 Het klimaat voor de burgemeester ................................................................. 27
2
Oorzaken ...........................................................................................29
3
Het gewenste toekomstbeeld en de route ernaar toe .....................32
3.1 3.2 3.3
Gewenst toekomstbeeld ................................................................................. 32 De route om het toekomstbeeld te realiseren ............................................... 35 Kansen en barrières waarmee rekening moet worden gehouden ................. 39
1.2
Deel III: De bijlage ................................................................................. 40 Bijlage 1
Plan van aanpak (februari 2015) ............................................41
Deel I: De kern
1
1
Introductie
Aanleiding De ontstane situatie en de bestuurscultuur in de gemeente Bloemendaal zijn voor de Commissaris van de Koning aanleiding geweest de waarnemend burgemeester een opdracht mee te geven. Deze opdracht omvat: 1 Het verkennen of laten verkennen van de oorzaken die ten grondslag liggen aan de huidige bestuurscultuur in Bloemendaal. 2 Het ervoor zorgen dat een verbetertraject wordt ontwikkeld en uitgevoerd ten aan zien van de bestuurscultuur en de onderlinge verhoudingen. 3 Het toezien op een heldere en eenduidige toepassing van wet- en regelgeving. De Commissaris van de Koning heeft de waarnemend burgemeester verzocht een rapportage uit te brengen over de resultaten van de verkenning. Deze rapportage moest aanvankelijk in de vorm van een vertrouwelijk ambtsbericht worden uitgebracht. In overleg met de Commissaris van de Koning is afgesproken om het volledige ambtsbericht openbaar te stellen en ter beschikking te stellen aan de raad. Dit ambtsbericht bevat een analyse van de ontstane situatie (paragraaf 2), het gewenste toekomstbeeld (paragraaf 3), de weg om daar te komen en de eerste resultaten van het ingezette traject (paragraaf 4) en het advies (paragraaf 5).
Focus voor de verkenning en het verbetertraject De verkenning en het ontwikkelingstraject zijn uitgevoerd aan de hand van een dertigtal gesprekken en een aantal werkateliers – zie het plan van aanpak (Bijlage 1). De focus is gericht op het ‘Huis van de democratie in Bloemendaal’ aan de hand van de volgende facetten: – Omgangsvormen, communicatie, afspraken maken en nakomen, en elkaar aanspreken. – Verdeling van verantwoordelijkheden tussen raad, college en ambtelijke organisatie, inclusief onderling samenspel. – Samenspel binnen de raad en samenspel binnen het college. – Samenspel en communicatie met de samenleving. – De organisatie van de toekomst. – Informatievoorziening en de kwaliteit van beleidsstukken. – Borging: Samenwerken aan proceskwaliteit. Het plan van aanpak is besproken met het presidium van de gemeenteraad van Bloemendaal op 18 februari j.l. en een dag erna is dit ter kennisname gebracht van de commissie Bestuur en Middelen.
2
Leeswijzer Het ambtsbericht bestaat uit drie delen: Deel I: De kern. Dit deel bevat het advies aan de Commissaris van de Koning, op basis van de conclusies over de ontstane situatie en de bestuurscultuur. Dit deel omvat tevens een beschrijving van het gewenste toekomstbeeld, de route om dat te realiseren, alsmede de eerste resultaten van het inmiddels ingezette ontwikkelingstraject. Deel II: De onderbouwing. Dit deel bevat de onderbouwing van de conclusies en het advies op basis van de observaties van de waarnemend burgemeester. Deze observaties worden geïllustreerd met citaten van raadsleden, bestuurders en ambtenaren en bewoners. Deel III: De bijlage bevat het plan van aanpak d.d. 15 februari 2015.
3
2
De ontstane situatie: wat is hier aan de hand?
Kernconclusie Er is sprake van een zeer zorgelijke situatie. Het in gang gezette ontwikkelingstraject heeft eerste positieve resultaten opgeleverd. Tegelijkertijd maakt dit traject ook duidelijk dat het een zeer grote opgave is tot een goed niveau te komen wat betreft de kwaliteit van het bestuur en de lokale democratie. Raadsleden, collegeleden en ambtenaren hebben allemaal hun individuele kwaliteiten. De opgave bestaat er vooral uit om het onderlinge samenspel sterk te verbeteren: heldere rol- en taakverdeling, duidelijke en goed voorbereide processen, teamspel en onderling vertrouwen. De opgave is om van individuele kwaliteiten tot collectieve resultaten te komen. Er zijn grote problemen, deze spelen al veel langer en er is de afgelopen jaren te weinig werk van gemaakt om daar op een goede manier op in te spelen. Daarbij gaat het in het bijzonder om: – Een niet goed functionerende raad met ruwe omgangsvormen, machtspolitiek en dusdanig hinderlijke bemoeizucht richting colleges – dat deze ‘zwak’ zijn en onvoldoende bestuurlijke regie kunnen voeren. – Onvoldoend gevoel van verantwoordelijkheid voor een goed bestuur en een goed functionerende democratie bij raad, college en ambtelijke organisatie. – Een nogal eens problematische relatie met de samenleving en in relatie hiermee ‘slopende juridisering’ van bestuur en menselijke interactie. – Een organisatie die nog niet in staat is te voldoen aan eisen van modern bestuur én aan de bijzondere eisen die de Bloemendaalse samenleving en cultuur vragen: Meer taken uitvoeren met minder middelen; meer intrinsieke samenwerking met de samenleving, slagvaardige regionale samenwerking en een transparante en democratische overheid ten overstaan van mondige burgers. Duidelijk is geworden dat een fundamentele en systematische aanpak nodig is. Dat het ingezette verbeteringstraject al heeft geresulteerd in enige verbeteringen (zie ook paragraaf 4.2 van Deel 1), doet hier niets aan af.
Kernbevindingen Aan deze conclusie ligt een groot aantal bevindingen ten grondslag. Bevindingen over de ontstane situatie en bestuurscultuur
Omgangsvormen, communicatie, afspraken maken en nakomen en elkaar aanspreken – –
Binnen de raad is sprake van verruwing van omgangsvormen en een gebrek aan wederzijds respect. De interactie binnen de raad en het samenspel met het college is onvoldoende gericht op het zoeken verbinding en gezamenlijk bouwen.
4
Verdeling verantwoordelijkheden tussen raad, college en ambtelijke organisatie inclusief onderling samenspel – – – – –
Er is geen heldere taakverdeling. Het samenspel tussen raad en college leidt niet tot heldere politieke sturing. Er is geen vruchtbaar samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie en er is geen eenheid van bestuur. Binnen de ambtelijke organisatie is sprake van bureaupolitiek en in de wisselwerking met het college is er onduidelijkheid én strijd over bevoegdheden. Binnen de ambtelijke organisatie bestaat er ‘angst voor het maken van fouten’ en is er een gebrek aan rugdekking.
Samenspel binnen de raad – – – –
Individuele kwaliteiten leiden niet tot een goed functionerende raad. De raad is sterk intern gericht en dit gaat gepaard met een onduidelijke rolopvatting. Het raadsdebat staat in het teken van machtsdenken en op de persoon spelen. Binnen de raad is sprake van een lage organisatiegraad en ‘samenwerken aan proceskwaliteit’ is een blinde vlek.
Samenspel binnen het college – –
Het college en collegeleden hebben onvoldoende positie voor een stevige regie. De collegialiteit van bestuur binnen het college staat onder druk.
Samenspel en communicatie met de samenleving – – – –
Er is sprake van een ongedefinieerd verwachtingspatroon tussen samenleving en gemeentebestuur. De relatie tussen bestuur en samenleving is sterk gejuridificeerd. Binnen de Bloemendaalse samenleving heerst een bedrijfsmatige visie (“corporate visie”) op het functioneren van het gemeentebestuur. Het samenspel tussen bestuur en samenleving wordt bepaald door invloedrijke en niet altijd doorgrondelijke sociale netwerken.
De organisatie – –
De ambtelijke organisatie is gedurende langere tijd verwaarloosd. Het ontbreekt aan een gemeenschappelijke professionele werkwijze – medewerkers worden onvoldoende aangestuurd en ingezet op hun mogelijkheden.
Informatievoorziening – –
De informatievoorziening is over de hele linie onder de maat. Informatievoorziening belemmert de rolvastheid van raad en college.
Het klimaat voor de burgemeester –
–
Er is voor de burgemeester geen ruimte voor een positie boven de partijen: de burgemeester wordt vermalen in het machtsspel van de raad en in een chaotische voorbereiding van het politiek-bestuurlijke proces door de ambtelijke organisatie. De rol van de burgemeester marginaliseert tot technisch voorzitter en ceremoniemeester.
5
Zie ook Deel II voor de verdere toelichting op de bevindingen.
Oorzaken Aan de ontstane situatie ligt een aantal cruciale oorzaken ten grondslag: 1 De cultuur binnen de Bloemendaalse samenleving als geheel (inclusief het gemeentebestuur): – Grote assertiviteit en doorzettingsvermogen om de eigen wil door te drijven en ‘gelijk te krijgen’. – Zwak ontwikkelde waarden van “geven en nemen” en “er gezamenlijk uitkomen”. Daarmee is er ook een zwak ontwikkelde praktijk om een gemeenschappelijke noemer te benoemen en elkaar in communicatie en interactie ‘over en weer’ houvast te bieden. – “Corporate visie”: ‘bestuurders zijn ons personeel’. – Juridische/ juridiserende benadering: de rechter staat hoger in rang dan het gemeentebestuur. 2 De politieke macht is gedurende lange tijd grotendeels geconcentreerd bij één partij. 3 Grote ego’s bepalen het onderlinge samenspel. 4 Er is weinig energie om samen te bouwen en voort te bouwen op de ander. 5 Mensen worden niet in hun kracht gezet. 6 Onveilige situatie voor burgemeester en wethouders door gebrek aan politiek opdrachtgeverschap vanuit de raad. 7 Een belangrijk deel van de raad heeft onvoldoende oog voor de problemen/ ziet onvoldoende urgentie om echt te veranderen. Een ontwikkelingsproces om toe te groeien naar een modern gemeentebestuur voor de toekomst moet aangrijpen op deze oorzaken.
3
Wat is het gewenste toekomstbeeld?
Aan het gewenste toekomstbeeld is tijdens verschillende gesprekken en werkbijeenkomsten met raadsleden, leden van het college, de ambtelijke organisatie en een maatschappelijke denktank gebouwd. Via die weg is het toekomstbeeld tevens gemeenschappelijk gemaakt. Het toekomstbeeld bestaat uit een groot aantal bouwstenen. Deze geven we weer in de volgende figuur (zie voor een uitwerking Deel II: hoofdstuk 3).
6
7
8
4
Wat is de route om het toekomstbeeld te realiseren?
Een groot aantal maatregelen is tijdens bijeenkomsten met raadsleden, college en ambtelijke organisatie geïnventariseerd. Op grond daarvan is een route voor realisatie van het toekomstbeeld tot stand gekomen. De blauwe blokken uit de bovenstaande figuur zijn daarvoor de bouwstenen (zie voor een uitwerking Deel II: hoofdstuk 3).
4.1
Organisatie van werkateliers
Het ontwikkelingstraject is voortvarend gestart met acht werkateliers: – Werkatelier raad, college en MT over gewenste bestuurspraktijk. – Twee werkateliers met sleutelpersonen samenleving en vertegenwoordiging gemeentebestuur over “Samenspel en communicatie met de samenleving” – Werkatelier raad, college en MT over “verdeling van verantwoordelijkheden” – Werkatelier raad over samenspel binnen de raad. – Werkatelier college over samenspel binnen het college. – Werkatelier MT/ sleutelpersonen ambtelijke organisatie over de “Organisatie van de toekomst”. – Werkatelier MT/ sleutelpersonen ambtelijke organisatie over de “Informatievoorziening”.
4.2
Eerste resultaten
Eerste en bescheiden resultaten zijn zichtbaar als gevolg van het ontwikkelingstraject tot nu toe. a Bij alle spelers – zowel raad, college, ambtelijke organisatie als inwoners/ deelnemers aan de denktank – is sprake van verandering van het urgentiegevoel om iets te doen aan de ontstane situatie. Deze houding is zelfs bij een aantal veranderd van ‘geen urgentie’ naar ‘ongeduld’: over de hele linie zijn spelers gemotiveerd om snel meer resultaten te genereren. Hiermee is een goede basis voor het ontwikkelingstraject gelegd. b Er is een wensbeeld voor de toekomst geformuleerd die door alle betrokkenen wordt gedeeld. c Op basis hiervan is een actieprogramma opgesteld. Dit actieprogramma wordt inmiddels in diverse werkgroepen uitgevoerd – met deelname vanuit de raad en de ambtelijke organisaties. d Er zijn eerste hoopvolle tekenen dat raadsleden elkaar daadwerkelijk aanspreken op hun gedrag tijdens de raadsvergaderingen. In meerderheid is er inmiddels een grote bereidheid om mee te werken aan het verbeteren van gezamenlijke werkwijze en het samenspel in de raad. f Aanwezige inwoners op de publieke tribune ervaren een verandering. Zo meldt een inwoner naar aanleiding van de raad van 28 mei 2015 aan de burgemeester: “Wat is hier gebeurd, men corrigeert elkaar!? Zo hoort een raad te functioneren!”. g
Het werken met pre-adviezen werpt eerste vruchten af.
9
De basis blijft echter wel broos en kan ook weer ‘omslaan’. Een fundamenteel en systematisch vervolg van de aanpak is en blijft nodig. Een inwoner, tevens deelnemer aan de denktank uit de samenleving hierover: “Mijn complimenten voor de frisse en snelle aanpak met werkateliers, werkgroepen et cetera. Wil je echter de democratie weer opbouwen als een huis, dan zal je het huidige gedrag moeten veranderen, door het nieuwe gedrag helder te definiëren…”.
10
5 1
Advies aan de Commissaris van de Koning Continueer in eerste instantie nog de aanstelling van de huidige waarnemend burgemeester. De tijd is nog niet rijp voor het openstellen van de vacature voor een ‘reguliere’ benoeming. a Continueer de aanstelling van de huidige waarnemend burgemeester tot 1 januari 2016. Dit is belangrijk voor de continuïteit in het veranderingsproces. b Continuering van de huidige ondersteuning van de waarnemend burgemeester is essentieel, evenals het ontwikkelingsbudget dat nodig is om het gewenste toekomstbeeld te kunnen realiseren. Deze ondersteuning en ontwikkelingsbudget zijn essentieel – ten eerste om het benodigde veranderingstraject te kunnen uitvoeren en ten tweede omdat er anders een totaal onwerkbare (en dus niet aanvaardbare) situatie voor de waarnemend burgemeester ontstaat. c Zet verdere stappen op basis van een in december 2015 uit te brengen tussenevaluatie. d Indien punt a van dit advies niet mogelijk of wenselijk is, benoem dan een nieuwe waarnemend burgemeester tot kort na de volgende gemeenteraadsverkiezingen. Deze dient als wegbereider voor de volgende burgemeester. Maak daarbij op voorhand helder dat het niet de intentie is deze termijn te verlengen. Biedt de burgemeester daarmee voldoende vrijheid en ruimte om boven de partijen te opereren en voorkom dat hij/ zij afhankelijk wordt van sleutelpersonen in de Bloemendaalse politiek-bestuurlijke praktijk met oog op een eventuele verlenging van de termijn. Denk bij het functieprofiel van de waarnemend burgemeester aan de volgende aspecten die van belang zijn gegeven de Bloemendaalse cultuur: – Ervaring met het uitoefenen van het ambt van burgemeester. In het bijzonder ervaring op het gebied van lastige veranderingsprocessen met raad, college, ambtelijke organisatie en samenleving. Belangrijk is ook affiniteit met het realiseren van een gemeente en democratie van de toekomst – zie het gewenste toekomstbeeld. – Natuurlijk gezag op basis van ruime ervaring en een onafhankelijke uitstraling. – Een slagvaardige ‘doorpakker’ en ‘afmaker’ die goed om kan gaan met weerstanden (een bestuurlijke ‘bulldozer’). – Groot verantwoordelijkheidsgevoel, gecombineerd met relativeringsvermogen en leiderschap om verantwoordelijkheden naar de juiste plek toe te leiden en op de juiste plek te laten.
2
Geef de waarnemend burgemeester de opdracht mee actief leiding te geven aan het ingezette ontwikkelingsprogramma. Belangrijke aandachtspunten zijn: a
Als voorzitter van raad en college actief sturen op het werkprogramma voor de gemeenteraad en het college in lijn met het gewenste toekomstbeeld en het zijn van een modern bestuur en organisatie.
11
b
c
d
Procesbegeleider van de raad bij het professionaliseren van de eigen gemeenschappelijke werkwijze en cultuur – onder meer gericht op het bedrijven van constructieve politiek. Professionaliseren van de griffie in samenspel met de raadsgriffier om het veranderingsproces en functioneren van de raad te ondersteunen. Onder meer gericht op: adequate voorbereiding van vergaderingen, ondersteuning samenwerking raad, college en ambtelijke organisatie, versterken van het functioneren van de raad als geheel – de raad als orgaan, verbeteren van het functioneren van de gehele raad in samenspel met de samenleving. Samen met het college als opdrachtgever fungeren voor de gemeentesecretaris om uitvoering te geven aan de benodigde organisatieontwikkeling in lijn met het gewenste toekomstbeeld.
Over de hele line inzetten op bouwen in plaats van beschouwen door het ontwikkelingsproces vorm te geven aan de hand van concrete voorbeelden en pilots: door concreet aan de slag te gaan en nieuwe werkwijzen uit te proberen. 3
Evalueer over twee jaar na de resultaten van het ingezette ontwikkelingsprogramma. – Centrale vraag is daarbij of het gewenste toekomstbeeld daadwerkelijk is gerealiseerd. – Betrek bij deze evaluatie de kansen en belemmeringen om als zelfstandige gemeente te blijven voortbestaan.
12
Deel II: De onderbouwing
13
1
Beschrijving huidige bestuurscultuur- en praktijk
Dit hoofdstuk bevat de beschrijving van de huidige bestuurscultuur- en praktijk zoals de waarnemend burgemeester deze aantrof ten tijde van haar aantreden in februari 2015. Deels is deze gebaseerd op observatie – deels op basis van gesprekken over de cultuur-en praktijk van de afgelopen vier jaar (en deels ook al daarvoor).
1.1
Omgangsvormen, communicatie, afspraken maken en nakomen en elkaar aanspreken
Verruwing en gebrek aan wederzijds respect Er is in de bestuurspraktijk een grote mate van verruwing, gebrek aan wederzijds respect, inlevingsvermogen en vervaging van fatsoensnormen. Deze verruwing concentreert zich bij een beperkt aantal personen – getalsmatig ver in de minderheid – maar dermate dominant dat deze wel ‘sfeerbepalend zijn’. Het lukt de meerderheid niet hier voldoende tegenspel tegen te bieden of er niet in mee te gaan. Raad, college en ambtelijke organisatie treden elkaar vanuit wantrouwen en een gesloten bestuurscultuur tegemoet. Er is sprake van een cultuur waar iedereen aandacht en respect eist, maar tegelijkertijd niemand luistert naar de ander. Er wordt veel ‘op de persoon’ gespeeld en persoonlijke relletjes vormen de brandstof voor de bestuurscultuur. Over en weer bestaat het beeld dat mensen ‘keihard liegen’ of ‘onzin verkopen’. Dit vindt plaats in combinatie met geroddel en lekken. Emoties worden schriftelijk en in toenemende mate via e-mailverkeer en sociale media op elkaar ‘bot gevierd’. Er is een voortdurende strijd van allen tegen allen (vergelijk Thomas Hobbes).
Interactie niet gericht op zoeken van verbinding en gezamenlijk bouwen Binnen deze strijd is geen ruimte voor het zoeken naar zinvolle onderlinge verbinding en samen bouwen of op elkaar voortbouwen. In de plaats daarvan worden relaties en conflicten uitvergroot en in belangrijke mate gejuridificeerd. Afspraken worden onvoldoende nagekomen. Dat draagt bij aan stuurloosheid en onbetrouwbaarheid – richting elkaar en naar de samenleving. Deze harde en kille strijd– ook richting burgemeesters en wethouders – wordt dragelijk gehouden door een ‘familiaire’ cultuur. Binnen deze cultuur blijkt het mogelijk samen af en toe ‘een goed glas wij te drinken’ en gezellig te doen. De familiaire cultuur is enerzijds een filter op de harde zakelijke werkelijkheid, anderzijds bedekt deze een gebrek aan professioneel teamwerk en een professionele werkwijze. Inhoudelijke creativiteit, samenwerkingskracht, innovatie en energie zijn hierdoor sterk aan banden gelegd.
14
Het ontbreekt aan voldoende zelfreinigend vermogen om hier verandering in aan te brengen. Mensen die niet mee willen of kunnen in deze cultuur raken snel opgebrand of kijken toe vanaf de zijlijn zonder actief in te grijpen. Citaten ter illustratie – Een raadslid: “We hebben aantal seances in allerlei vormen gehad. De meest geestige was een training in beschaving op een zaterdag. (…) We hadden een motie waarin werd uitgesproken dat we beschaafd moesten zijn. Het ging er hard tegen aan, bij de beesten af. Maar je kunt beschaving niet bijdragen”. – Een raadslid: “Tijdens een sessie in Zandvoort – in de beginperiode van burgemeester Nederveen – werd aan ons als raadsleden gevraagd wat je drijfveren zijn om in de raad te zitten. De fractievoorzitter van de VVD antwoordde toen: ‘macht’. Toen hoefde het voor mij niet meer”. – Een raadslid: Mensen zoeken conflict. Je hoort vaak: ‘ha, hiermee kunnen we de wethouder laten vallen’”. – Een raadslid: ‘Het gebeurt hier heel gemakkelijk dat we wethouders opbranden. Elk raadslid denkt hier: dat baantje van jou, dat doe ik zo. Dat geeft weinig respect”. – Een raadslid: “Er is geen respect voor de professie van de ander”. – Een raadslid: “Ik denk dat een aantal mensen getergd zijn dat ze het gevoel hebben dat ze niet serieus genomen worden, dat ze niet gehoord worden. Je zou willen dat iedereen een positieve grondhouding heeft”. – Een ambtenaar: “De reactie is dat alles juridisch getoetst wordt. Overal zit nu de toets van de huisadvocaat op. Er is geen vertrouwen dat er volgens bepaalde regels wordt gewerkt. Iedereen is gefocust op de juridische toets”. – Een ambtenaar: “We hebben allerlei structuren en agenda’s maar je ziet dat ’s-middags andere afspraken worden gemaakt dan ’s-ochtends”. – Een bewoner/ deelnemer denktank: “Te veel zaken in Bloemendaal eindigen, na veelal dure deskundigen geraadpleegd hebben, bij de Raad van State. Ook pluizen zij vaak naar uitspraken voor niet te vergelijken gemeenten om zodoende het gelijk aan hun zijde te krijgen. Daar gaat een hoop tijd inzitten”.
1.2
Verdeling verantwoordelijkheden tussen raad, college en ambtelijke organisatie inclusief onderling samenspel
Geen heldere taakverdeling Er is geen heldere en gedeelde grondslag voor de taakverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Dit gaat gepaard met een gebrek aan rolvastheid. Iedereen – raad, college, ambtelijke organisatie – gaat op elkaars stoel zitten. De raad heeft zelf onvoldoende focus op inhoudelijk politieke relevante onderwerpen en wordt door het college hier ook niet bij geholpen (zo geven de beleidsstukken onvoldoende zicht op politieke alternatieven, argumenten pro en contra en keuzeruimte). Controle op het college geschiedt vanuit de raad onvoldoende op basis van gemeenschappelijke kaders, afspraken of mandaten, maar vindt plaats aan de hand van subjectieve maatstaven. Raadsleden redeneren: hoe had ik het zelf gedaan, wat had ik
15
als wethouder of burgemeester gedaan…..”. Dit leidt tot een onbestemde en onveilige situatie voor collegeleden – waarbij de waan van de dag regeert. De afgelopen jaren is ook een patroon ontstaan waarbij een of meer fracties het college ‘overladen’ met heel veel vragen over van alles en nog wat. Dit leidt tot veel extra werk bij de ambtelijke organisatie en het college, maar werkt ook door op het vertroebelen van politieke focus en gerichte aandacht van de raad zelf.
Samenspel tussen raad en college leidt niet tot heldere politieke sturing Een gedeelde visie op politieke relevantie ontbreekt. Daarmee ontbreekt tevens een goede basis voor politiek opdrachtgeverschap. Dergelijke duidelijkheid staat voor raadsleden op gespannen voet met de behoefte om terug te kunnen komen op afspraken en ‘alles te allen tijden’ weer ter discussie kunnen stellen. Fracties en individuele raadsleden spreken het college en individuele bestuurders doorgaans dwingend aan om zaken op hun manier op te pakken. Deze lijnen worden zelden gemeenschappelijk gemaakt of geobjectiveerd: de één wil dit, de ander dat. Tegenstrijdige wensen leiden tot de verzuchting: ‘je kunt het nooit goed doen’. Gemeenschappelijke noemer is wel dat men het er over eens is dat de burgemeester of de wethouders niet luisteren of doen wat wordt gevraagd. Het college kan onvoldoende bouwen en vertrouwen op heldere politieke kaders. Raadsleden doorkruisen ook regelmatig bestuursbevoegdheden van het college, bijvoorbeeld rond vergunningverlening. In combinatie met de gangbare omgangsvormen –op de persoon spelen in plaats van de inhoudelijk zaak – staat politiek bedrijven nogal eens in het teken van (on)machts- en afbraakpolitiek (figuur 1.1).
16
Figuur 1.1: Vormen van politiek bedrijven.
Geen vruchtbaar samenspel en geen eenheid van bestuur Het ontbreekt aan vruchtbaar samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het bestuur en het onderlinge samenspel is bovendien nergens belegd. Deze verantwoordelijkheid wordt tegelijkertijd door niemand genomen. Zo worden uitgestippelde lijnen of een koers onvoldoende bewaakt – ook niet als deze weer ter discussie worden gesteld. Raad en college treden daarnaast niet als eenheid naar buiten onder de vlag van ‘het gemeentebestuur van Bloemendaal’. Vaak staat het samenspel in het teken van onderling wantrouwen en controverses. Nogal eens wordt dit ingegeven door vermoedens over ‘eigen agenda’s en achterkamertjespolitiek. Leden van verschillende colleges ervaren dat de raad onvoldoende is gericht op samenwerking en vaak uit is op het beschadigen of laten struikelen het college. Raadsleden bevestigen dit beeld. Verschillende colleges zijn op haar beurt onvoldoende actief om de raad goed ‘in stelling te brengen’ voor politieke sturing en controle. In raadsvoorstellen ontbreekt vaak een politiek focus. Alternatieve oplossingen inclusief pro’s en contra’s worden bijvoorbeeld zelden transparant gemaakt (zie ook paragraaf 1.7).
17
Bureaupolitiek en strijd over bevoegdheden Tussen college en ambtelijke organisatie bestaat onduidelijkheid en strijd over de bevoegdheden en mandaat. Deze strijd gaat vergezeld van onvoldoende breed gevoel of besef dat de ambtelijke organisatie voor het college werkt. Gedurende langere tijd heeft de ambtelijke organisatie een positie opgebouwd waarbij politiek-bestuurlijke afwegingen door middel van bureaupolitiek worden beslecht. Dit betekent dat het college – net als de raad –matig wordt ondersteund aan de hand van alternatieven en keuzemogelijkheden. Als het college ondersteuning wil organiseren is dat in belangrijke mate afhankelijk van individuele strategieën van bestuurders. Bijvoorbeeld door diep in de ambtelijke organisatie op de ‘werkvloer’ te opereren om steun en inzet te organiseren. Leden van colleges maar ook van de raad worden binnen de organisatie vaak gezien als tijdelijke ‘passanten’.
Angst voor het maken van fouten en gebrek aan rugdekking De ambtelijke organisatie is onvoldoende gericht op het ‘organiseren’ van bestuurlijke opdrachten. Anderzijds is de organisatie onvoldoende in staat om niet uitvoerbare opdrachten gezaghebbend terug te verwijzen naar college of raad. Hier leidt gebrek aan een professioneel opdrachtgever- en opdrachtnemerschap eveneens tot onduidelijkheid. Dit vertaalt zich regelmatig in angst voor het maken van fouten (‘wanneer doe je het goed?’) en gebrek aan wederzijdse rugdekking. Ook komt binnen deze praktijk voor dat het college of individuele wethouders ‘achter de rug’ worden afgevallen. Raadsleden wijzen eveneens op deze praktijk. Citaten ter illustratie – Een raadslid: “Als wethouder moet je continu in de gaten houden of je poten niet onder de stoel worden weg gezaagd”. – Een raadslid: “Problemen ontstaan doordat altijd iemand weer van kaders of lijnen wil afwijken. Niemand verdedigt de uitgezette koers”. – Een bestuurder: “Ik kon met de ambtelijke organisatie uit de voeten. Ik liep direct naar de ambtenaar toe. Ik ben graag op de werkvloer en maak daar afspraken. Managerial gebeurde er daardoor niets”. – Een bestuurder: “Ik voel de relatie met de ambtelijke organisatie als onveilig. Ik krijg drang om het zelf te doen, er boven op zitten of narrig worden. Dat wil je niet, maar je doet het vanuit een gevoel van onveiligheid”. – Een bestuurder: “Mijn manier is proactief communiceren met de ambtenaren. Ik zet acties uit om te overleven. Je introduceert dan mechanismes, eigenlijk zou het niet moeten. Er is te weinig focus, capaciteit en aandacht om het bestuur in zijn rol te ondersteunen”. – Een ambtenaar: “Binnen de organisatie worden raadsleden vaak gezien als passanten: ‘we voeren ons eigen beleid en vertellen wat we vinden dat ze moeten weten’. Ook bij het aanleveren van collegebrieven speelt dat. De vraag of er een akkoord is van de wethouder wordt vaak weg gewoven”. – Een ambtenaar: “In het samenspel raad, college en ambtelijke organisatie horen aantal principes. In positieve zin is er een enorme loyaliteit om toch verkeerde weg te volgen. We zeggen niet: ‘ho, ik kan deze opdracht niet aan nemen.’ Als je echt in een professionele omgeving werkt, spreek je elkaar aan op de verdeling van verantwoordelijkheden”.
18
– Een ambtenaar: “Je ziet vaak dat de spelregels veranderen tijdens het spel. Ik heb echt rugdekking vanuit bestuur gemist, dat maakt het de afgelopen jaren best heel lastig om hier te werken.” – Een ambtenaar: ‘De raad opereert vaak vanuit de opvatting dat de raad de baas is en college en ambtelijke organisatie zich daar naar moeten voegen’. College en ambtelijke organisatie zijn niet in staat grenzen te stellen.” – Een bewoner/ deelnemer denktank: “De ambtelijke organisatie ontwikkelt zich als een aparte macht en neigt de raad naar zijn hand te zetten. Dat is een gevaarlijke ontwikkeling”.
1.3
Samenspel binnen de raad
Individuele kwaliteiten leiden niet tot een goed functionerende raad Raadsleden beschikken individueel doorgaans over veel expertise, eloquentie en energie. Aan de andere kant zijn raadsleden weinig vaardig om met elkaar tot resultaten te komen op zaken als: – inhoudelijke politieke visievorming; – kaderstellen – in het bijzonder hoe je daar als raad op grond van bestuursrecht invulling aan geeft u relatie tot bestemmingsplannen, vergunningverlening en schadevergoedingen; – participatie en samenspel met de samenleving; – effectieve werkwijzen en in wegen om tot een goede organisatie van het raadswerk te komen.
Interne gerichtheid in combinatie met onduidelijke rolopvatting Raadsleden hebben geen gedeelde opvatting over de eigen rol en taak. De raad is in belangrijke mate met zichzelf bezig. Dit blijkt onder meer uit grote focus op procedures, het reglement van orde en zaken die strikt genomen tot het domein van het college behoren. Voor het afwegen van relevante politieke keuzevraagstukken en inhoudelijke politieke profilering is veel minder aandacht.
Raadsdebat in teken van machtsdenken en op de persoon spelen De toon van het ‘debat’ is doorgaans onplezierig scherp en op de persoon. Niet naar elkaar luisteren en in de rede vallen is de norm. Tegelijkertijd is sprake van een scherpe scheidslijn tussen coalitie en oppositie. Oppositiefracties worden stelselmatig gemarginaliseerd op basis van machtsdenken. Rekening houden met de opvattingen van kleinere fracties, bijvoorbeeld door het zoeken van compromissen of het smeden van wisselende meerderheden is geen onderdeel van de politieke praktijk: “Als je genoeg zetels haalt luister ik naar je”.
Lage organisatiegraad en ‘samenwerken aan proceskwaliteit’ is blinde vlek Raadsleden zijn niet reflectief op hun eigen rol en spreken elkaar daar niet op aan. Veel energie en inzet gaat over het ‘politieke spel’, ‘je eigen zin doordrijven’ en het opbouwen van machtsposities. Samenwerken aan proceskwaliteit is ‘een blinde vlek’.
19
Interventies van de burgemeester, of ondersteuning vanuit de griffie die worden gericht op proceskwaliteit worden niet als zodanig herkend en worden onderdeel gemaakt van het positiespel. Het Presidium draagt niet bij aan organisatiegraad van de raad als geheel. Er is weinig enthousiasme om juist in deze setting procedurezaken voor te bereiden. Ook laat actieve deelname van de fracties aan het Presidium vaak te wensen over. Met name tussen de commissie Ruimte en de commissie Samenleving bestaan essentiële verschillen. Bij de commissie Samenleving bestaat doorgaans meer ruimte voor naar elkaar luisteren en onderlinge samenwerking. De taakverdeling tussen wat in de commissies gebeurt en wat in de raad is over de hele linie niet helder. Citaten ter illustratie – Een bewoner/ deelnemer denktank: “De gemeenteraad is in zichzelf gekeerd”. – Een bewoner/ deelnemer denktank: “Hou op met het gekrakeel in de raad”. – Een bewoner / deelnemer denktank: “Er is veel machtsuitoefening door verbaal geweld, vele onnodige interrupties, gemeenteraadsleden kleineren, door verbaalgeweld toe te passen, veel (zichtbare) nadruk leggen op macht, door gekozen woorden een te zware lading meegegeven. Het met verbaal geweld 'in de hoek zetten' van andere partijen, die dan niet of nauwelijks meer verder durven te gaan en daardoor niet uit de verf kunnen komen”. – Een raadslid: “Ik verbaas me dat het beperkt gaat over inhoudelijke zaken gaat en veel over mensen, procedures en processen. Dat vind ik jammer. Dat geldt vooral voor de raad. De Commissie Samenleving gaat goed, daar zitten ook veel nieuwe mensen. In de raad weet ik na 3,5 uur vaak niet waarover het gaat. Er is vaak veel juridisch gedoe. Ik denk ook aan de efficiëntie. Er is heel veel expertise, kan dat niet meer rendement opleveren? Bij andere gemeenten kan het stuk sneller”. – Een raadslid: “De vergaderwijze moet echt anders, er is nu nauwelijks politiek.” – Een raadslid motiveert haar vertrek uit de raad als volgt: “De vergaderingen (commissie/raad, gesprekken over 'interne verhoudingen in de raad', maar zeker ook ons interne overleg) [vergen] in mijn ogen disproportioneel veel tijd”. – Een raadslid: “Verschillen van opvatting worden persoonlijk opgevat of persoonlijk gemaakt.” – Raadslid: “We moeten meer als team, samen trekken we de kar. Je treft elkaar alleen in situaties waar je elkaar bestrijdt voor de camera”. – Een raadslid: “Debatten richten zich niet op inhoudelijke argumenten, maar op scoren. Debatten verzuren en zijn gericht op persoonlijke beschadigen. Debatten worden onnodig op de ‘man’ gespeeld. Er is een gebrek aan goede verliezers”. – Een bestuurder: “De makke is dat er zijn geen serieuze opgaven zijn. Dat tekent deze raad. Dat komt tot uitdrukking in onnodige agressie”. – Een ambtenaar: “De raad pakt nu de kans om allerlei rollen in te vullen: actievoerder, collegelid, burger, inspreker, … ”. – Een ambtenaar: “Ik moet ook denken aan een fragmentatiebom, je zit in de raadszaal en het spat alle kanten op”.
1.4
Samenspel binnen het college
Onvoldoende positie van college en collegeleden voor stevige regie Het college heeft onvoldoende positie om stevig invulling te geven aan besturen en uitvoeren. Het college is daarmee onvoldoende in staat regie te voeren op belangrijke 20
dossiers. Vanuit de raad is er een sterke bemoeienis met het ‘dagelijkse werk’ van het college. Dit werkt zeer verstorend door op het functioneren van het college en individuele collegeleden (zie ook paragraaf 1.2). Te vaak moet het college optreden vanuit een reagerende modus, zowel richting de raad en individuele fracties als richting de ambtelijke organisatie. Daar komt bij dat het college niet goed wordt ondersteund vanuit de ambtelijke organisatie (zie paragraaf 1.2). Een en ander leidt nogal eens tot chaotische collegevergaderingen. Tegelijkertijd ontbreekt het nogal eens aan ‘natuurlijke’ steun voor wethouders vanuit de ‘eigen’ fractie. Dat vergroot bij wethouders het gevoel dat zij in een onveilige en soms vijandige omgeving hun werk moeten doen.
Collegialiteit van bestuur staat onder druk De onderlinge verhoudingen staan –ook als gevolg van de positie die het college binnen het gemeentebestuur heeft – vaak onder druk. Hierover bestaan bij direct betrokkenen overigens uiteenlopende beelden. Zo typeert de een bestuurder uit het college 20102014 de onderlinge wisselwerking als ‘vechtcollege’. Een andere bestuurder spreekt juist van collegiaal bestuur. De ene bestuurder spreekt over een ‘mannencultuur’ en de andere bestuurder typeert de wisselwerking in termen van ‘elkaar opvangen’. Over de collegeperiode 2006-2010 bestaan bij betrokkenen wel eensluidende opvattingen. De onderlinge verhoudingen waren goed met voldoende invulling van collegiaal bestuur. Een belangrijke impuls was de ambitie voor fusie met de toenmalige gemeente Bennebroek. Deze gezamenlijke ambitie verbond het college in belangrijke mate.
1.5
Samenspel en communicatie met de samenleving
Ongedefinieerd verwachtingspatroon tussen samenleving en gemeentebestuur Aan inspraak, burgerparticipatie en interactief beleid wordt rond een aantal projecten invulling gegeven, maar over de hele linie zijn de ervaringen beperkt en de resultaten zijn zeer wisselend. Een belangrijke oorzaak tegenvallende resultaten is de beperkte openheid van participatietrajecten. Vaak ervaren participanten ook dat sprake is van ‘schijnparticipatie’: de kaarten zijn volgens hen al op voorhand geschud. De bestuursstijl en rolverdeling tussen gemeentebestuur en deelnemers is vaak niet helder. In veel gevallen ontbreekt daarvoor de politiek-bestuurlijk inkadering. Een andere oorzaak is een cultuur waarbij groepen uit de samenleving gewend zijn om via directe lijnen met raadsleden, collegeleden of ambtenaren belangen te behartigen. Dat gaat ten koste van een transparante en integrale belangenafweging in wisselwerking met andere belanghebbenden.
21
Relatie tussen bestuur en samenleving is sterk gejuridificeerd Dit speelt vooral binnen het ruimtelijke domein. Veel aandacht gaat uit naar procedures voor beroep en bezwaar. Ook wordt veel gebruik gemaakt van WOB-procedures en de gang naar de rechter wordt niet geschuwd. Een groot aantal inwoners heeft daarvoor ook voldoende middelen beschikbaar. Binnen het gemeentebestuur wordt hierop veelvuldig geanticipeerd. Er zijn veel discussies over al dan niet geheimhouding van documenten en het al dan niet vergaderen achter gesloten deuren.
“Corporate-visie” op het functioneren van het gemeentebestuur Vanuit verschillende lagen in de Bloemendaalse samenleving wordt op een zeer bedrijfsmatige wijze naar het gemeentebestuur gekeken. Veel Bloemendalers hebben ervaring met leiding geven aan een bedrijf en denken dat het gemeentebestuur ook als een bedrijf moet worden aangestuurd (“corporate-visie”). Functionarissen, zoals wethouders en de burgemeester zijn bovenal vervangbaar. Als iemand een fout maakt heeft hij of zij al snel afgedaan en dient plaats te maken voor een ander. Dat geldt ook voor andere functies in de lokale samenleving, zoals de schooldirecteur en de dominee.
Invloedrijke en niet altijd doorgrondelijke sociale netwerken Belangrijke sociale netwerken worden gevormd door de Rotary, de Goflclub, de Hockeyclub en de Vrijmetselarij. Lidmaatschap van dergelijke verbanden is van groot belang voor sociale status én invloed binnen de gemeenschap. Vanuit dergelijke verbanden wordt ook invloed uitgeoefend op individuele raadsleden, fracties en bestuurders. Een aantal gesprekspartners wijst in dat licht zelfs op een ‘schaduwmacht’ binnen de lokale samenleving. De suggestie is daarbij tevens dat er sprake is van een sterke regie vanuit deze of gene kring. Dit beeld kan niet worden bevestigd – wel is duidelijk dat er langs allerlei wegen intensieve invloedspogingen op raadsleden, collegeleden en ambtenaren plaats vinden Binnen de Bloemendaalse samenleving is ook sprake van een waterscheiding tussen ‘oud’ en ‘nieuw’ geld. ‘Nieuwkomers’ – vaak omschreven als ‘ondernemers uit Amsterdam’ en ‘horecageld’ – worden slecht geaccepteerd en zijn bijvoorbeeld snel object van juridische procedures. Citaten ter illustratie – Een bewoner/ deelnemer denktank samenleving: “Een bewustwordingsproces is nodig bij raad, college en ambtelijke organisatie dat zij er voor de samenleving zijn en niet voor zichzelf”. – Een bewoner/ deelnemer denktank samenleving: “Heel veel kansen op samenwerking met bedrijven en organisaties zijn gemist – vanwege gebrek aan open houding en ‘zwakke accounthouders van de kant van het gemeentebestuur’”. – Een bewoner/ deelnemer denktank samenleving: “Uit gesprekken met raadsleden bleek mij dat zij burgerparticipatie (vooral) zien als een methode om bezwaarschriften/zienswijzen te voorkomen. Dat is wel een erg beperkte opvatting en bovendien werkt het niet” – raadslid: “Dit is een mondige samenleving, vooral rond ruimtelijke ordening. Dan heb je een volle tribune inclusief advocaten”. – Een oud-burgemeester: “De helft van de inwoners is jurist. Je bent zelf jurist of de buurman is
22
dat”. – Een raadslid: “In Bloemendaal woont een extreem mondige bevolking die zeer succesvol en ambitieus is. Zij zetten keihard in om hun zin te krijgen en beschikken over voldoende kapitaal om zaken snel te juridiseren”. – Oud-bestuurder: “In de samenleving leeft een corporate visie op het gemeentebestuur. Afrekenen op resultaten en de houdbaarheidsdatum van bestuurders is laag”. – Een oud-burgemeester: “Je hebt hier twee of drie lagen van de VVD. De raad is de onderste, dan daarboven het bestuur en daarboven de mensen van Hoge Duin en Daalseweg”. – Een raadslid: “Aan de ene kant zie je inzet op burgerparticipatie en vragen inwoners daar om. Aan de andere kent zie je dat inwoners terug vallen op ‘ons kent ons’ en via bestaande netwerken zaken regelen. Er is hier een sterk netwerkcultuur: ‘regelen met vriendjes’ Dan kun je het vanuit de gemeente niet snel goed organiseren”. – Een ambtenaar: “Een hoofd van een samenwerkingsverband die werkt voor meerdere gemeenten merkt op dat Bloemendaal de meeste aandacht vraagt, vanuit de politiek en de samenleving. Er zijn meer beroepszaken, meer bezwaarschriften en raadsleden die klagende burgers bijstaan”. – Een ambtenaar: “Het zou een groot goed zijn als we bestuurlijke bekrachtiging hebben: hoe gaan we om met interactief besturen? Communiceer dat vervolgens!”. – www.waarstaatjegemeente.nl: Woonobjecten onder bezwaar (WOZ) is hoger dan gemiddeld in de groep gemeenten van vergelijkbare grootte: 7.1% versus 3.6% in Nederland.
Observaties en ervaringen van een inwoner van de gemeente, en tevens lid van de denktank uit de samenleving: “Wat ik zie en ervaar: – machtsuitoefening – geen antwoorden geven op vragen men realiseert zich dat met huidige handelen je in het bedrijfsleven ontslagen wordt, – geen antwoord – dreigen met communicatie stop, – tegen beter weten in verkeerde antwoorden geven, – geen hulp aan burgers geven, – valse voorwendsels gebruiken, – truckjes gebruiken, zoals te laat antwoorden of dat hebben we gepubliceerd, u had toch in beroep kunnen gaan, het lag toch ter inzage. Kortom geen list en bedrog plegen en niet proberen “slimmer” te zijn dan de burger dus geen machtsuitoefening (=geleerd gedrag). De ambtenaren missen een belangrijke competentie voor een dienstverlener en dat is empatisch-invoelend vermogen. De competentie: organisatie gevoeligheid (politiek ) is in te ruime mate aanwezig en buitengewoon lastig voor de klant (burger). Ook het profilering gedrag naar de leden van het College is in te ruime mate aanwezig.”
23
1.6
De organisatie
De ambtelijke organisatie is gedurende langere tijd verwaarloosd De ambtelijke organisatie is gedurende langere tijd verwaarloosd – de afgelopen jaren is er ook aanzienlijk bezuinigd op de ambtelijke organisatie. Plannen om de organisatie in te delen naar een frontoffice/backoffice model is niet gerealiseerd. Een professionele werkwijze is onvoldoende van de grond gekomen. Een oud-burgemeester daarover: “De uitrol is blijven steken in een heimiddag. Ik heb niet gezien dat wat gebeurd is in de organisatie.” Het ambtelijk management is onvoldoende ‘in control’. Dit belemmert regie op benodigde veranderingsprocessen. Verwaarlozing komt ook tot uitdrukking in de beperkte waardering vanuit de raad en het college. Dit manifesteert zich ook rond de discussies over het nieuwe gemeentehuis. Er is weinig bereidheid om te investeren in goede huisvesting voor ambtenaren. Binnen de raad wordt regelmatig – ook in openbare bijeenkomsten – negatief over ambtenaren of de ambtelijke organisatie gesproken.
Geen gemeenschappelijke professionele werkwijze – medewerkers worden onvoldoende aangestuurd en ingezet op hun mogelijkheden De afgelopen periode is onder leiding van de interim gemeentesecretaris gewerkt aan de vormgeving van de ‘organisatie van de toekomst’. Dit is gebeurd met het huidige management – aanvankelijk als kwartiermaker en vervolgens als nieuw benoemd managementteam. Dit heeft in korte tijd geleid tot een nieuwe organisatiestructuur – per 1 juni 2015 – en het benoemen van een aantal kernwaarden. Dit verandertraject is tot nu toe in verband met de korte looptijd nog in beperkte mate verdiept naar gedrag: het benoemen en inspelen op individuele competenties, professionele vaardigheden en gemeenschappelijke werkwijze. De ambtelijke organisatie is op belangrijke onderdelen onvoldoende toegerust op de realisatie van de gestelde opgaven. Medewerkers werken doorgaans met grote inzet vanuit hun mogelijkheden. Zij worden echter onvoldoende gesteund en aangestuurd. Taken en opdrachten houden onvoldoende rekening met de competenties van medewerkers: waarin zijn mensen goed en waarin minder goed. Dit leidt ertoe dat er veel fouten worden gemaakt en dat medewerkers onnodig in diskrediet worden gebracht. Gevolg is ook dat er ‘collectief’ te weinig kwaliteit en goede resultaten worden gehaald. Er is nog onvoldoende aandacht voor het realiseren van een gemeenschappelijke professionele werkwijze – die inspeelt op de eisen die aan een moderne overheidsorganisatie worden gesteld. Een integrale werkwijze komt onvoldoende van de grond. De organisatie is sterk verkokerd vanuit een hiërarchische cultuur. Professionals werken geïsoleerd en professioneel teamwerk komt nauwelijks tot stand. De organisatie is onvoldoende ingesteld op het ontwerpen en regisseren van complexere processen – in een politiek-bestuurlijk gevoelige context. Er wordt sterk technischinhoudelijk geredeneerd, waarbij wordt toegewerkt naar de technisch beste oplossing voor het probleem (zoals gedefinieerd vanuit het eigen denkkader). Er is onvoldoende zicht op alle relevante belangen, alternatieven en politieke keuzemogelijkheden. Het
24
college wordt onvoldoende bediend om de raad toe te leiden naar en in stelling te brengen rond politieke keuzevraagstukken. De organisatie is onvoldoende ingesteld op interne en externe samenwerking. Er wordt veelal nog van binnen naar buiten gewerkt in plaats van andersom. Er wordt onvoldoende geïnvesteerd en gebruik gemaakt van ‘standaard procedures’ en kennismanagement om ‘niet telkens het wiel opnieuw uit te vinden’. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in het wisselend omgaan met openbaarheid en geheimhouding, het telkens opnieuw bedenken wat als concept-besluit voor raad of college wordt geformeerd, en hoe om te gaan met zienswijzen. Ambtelijke professionaliteit staat in belangrijke mate onder druk van de waan van de dag en ad hoc acties. De organisatie is veel tijd kwijt aan juridische – vaak slepende – procedures en beschikt over weinig capaciteit op onverwachte zaken of wendingen in te spelen. Er bestaat angst voor het maken van fouten. Dit leidt tot hechten van zeer grote waarde aan ambtelijke procedures en juridische toetsen het geen conformisme in de hand werkt en creativiteit en innovatie belemmert. Citaten ter illustratie – Een ambtenaar: “De afgelopen vijf jaar hebben de dossiers huisvesting en EWH [‘affaire Elswoutshoek’], mentaal en qua tijd heel veel tijd gekost. Als we die twee niet gehad hadden, waren er dan andere dossiers geweest?”. – Een ambtenaar: “Ik heb soms het gevoel dat het bestuur meer met elkaar bezig is en er geen intrinsieke zorg is voor de ambtelijke organisatie en de samenleving. Bestuurlijke debatten zorgen voor veel beslag, allerlei wendingen, korte termijn acties”. – Een bestuurder: “Afdeling 1 praat niet met afdeling 3, ook niet als dat opportuun is”. – Een oud-burgemeester: Er waren er gedachten om naar een front- en backoffice model te gaan. Dan had je fysiek een andere inrichting nodig. Dat kost 2,5 ton en dat doe je niet voor 4 jaar. De noodzakelijke wijziging hebben we uitgesteld”. – Een oud-burgemeester: “Veel raadsleden begrepen niet dat nieuwbouw nodig is. Ze wilde er geen cent aan uitgeven. In het oude gemeentehuis moesten ambtenaren met de jas aan zitten. Al het stopwerk kostte veel meer geld”. – Een ambtenaar: “Er wordt over de organisatie gesproken als een ‘noodzakelijk kwaad’ waar we huisvesting voor moeten organiseren”. – Een ambtenaar: “Binnen de organisatie worden raadsleden vaak gezien als passanten: ‘we voeren ons eigen beleid en vertellen wat we vinden dat ze moeten weten’. Ook bij het aanleveren van collegebrieven speelt dat. De vraag of er een akkoord is van de wethouder wordt vaak weg gewoven”. In de overdracht van de interim gemeentesecretaris aan de nieuwe gemeentesecretaris is de kernboodschap dat het werken aan een professionele organisatie voor de komende tijd de hoogste prioriteit heeft. Het fundament is gelegd en het is nu zaak tot daadwerkelijke uitvoering te komen, zo geeft hij aan.
25
1.7
Informatievoorziening
De informatievoorziening is over de hele linie onder de maat De rekenkamercommissie van gemeente Bloemendaal concludeert in januari 2015 het volgende: “De kwaliteit van raadsvoorstellen van de gemeente Bloemendaal is onvoldoende. Het format dat wordt gebruikt voor het opstellen van raadsvoorstellen voldoet in onvoldoende mate, en de verantwoordelijkheden voor de raadsvoorstellen en de controle daarop zijn niet helder belegd of worden niet juist nageleefd. Dit zorgt voor raadsvoorstellen die onvoldoende overzichtelijk, leesbaar en volledig zijn.” Het ontbreekt aan goede formats, overzicht en structuur. Lange en vaak moeilijk leesbare teksten zijn doorspekt van jargon en moeilijk taalgebruik. Raadsstukken zijn daarmee weinig uitnodigend voor raadsleden en zeker voor inwoners. Het doel van raads- en collegestukken is vaak niet helder. De beslispunten, de keuzeruimte en consequenties van keuzen zijn onvoldoende gearticuleerd. Feitelijke en relevante informatie ontbreekt vaak of is onjuist. In de financiële paragraaf zitten regelmatig fouten. Kortom, het richten van de informatie, de kwaliteit, de hoeveelheid en de timing van de informatievoorziening zijn onder de maat.
Informatievoorziening belemmert rolvastheid van raad en college Tijdens gesprekken met sleutelpersonen en een workshop met ambtenaren wordt dit beeld onderschreven. Zo biedt informatievoorziening onvoldoende focus op politieke en bestuurlijke relevantie. Daarmee wordt de rolvastheid van raad en college onvoldoende ondersteund. De raad wordt aan de hand van de huidige informatie verleidt tot ‘meebesturen’. Raads- en collegestukken sorteren vaak a priori voor op een enkelvoudig alternatief. Er is geen zicht op politieke of bestuurlijke keuzes. Argumenten pro en contra blijven onderbelicht. Citaten ter illustratie – Een raadslid: “De raadsvoorstellen zijn niet volgens zelfde stramien opgebouwd. De tools moeten goed zijn”. – Een oud-bestuurder: “Stukken zijn lang en vaak niet te lezen. Ik probeerde in één of twee A4 tot de kern te komen, maar dat is moeilijk en duurde dan lang”. – Een ambtenaar: “De raad krijgt alles, alle informatieverzoeken worden gehonoreerd. Men denkt er altijd dat er meer is. Er heerst wantrouwen of men wel alles krijgt”. – Een ambtenaar: “Er is nu een overkill aan stuurinformatie, maar dat leidt alleen maar tot meer wantrouwen”.
26
1.8
Het klimaat voor de burgemeester
Geen ruimte voor een positie boven de partijen: burgemeester vermalen in machtsspel en chaotische ambtelijke organisatie Burgemeesters worden vanuit alle fracties en in het bijzonder de grootste fractie, maar ook vanuit het college aangesproken met ‘u moet dit of u moet dat doen’. De burgemeester wordt daarmee in de rol gedrongen van ‘zetbaas’ of ‘spreekbuis’. Rode draad is ook dat de burgemeester van alle kanten met ‘eigen directieven/ wensen of boodschappen’ wordt bestookt en er geen moeite wordt gedaan dit met elkaar af te stemmen (zie ook paragraaf 1.2 – geen heldere en gemeenschappelijke politieke sturing). In deze cultuur is het voor een burgemeester lastig om ‘het goed te doen’ – aangezien de veelal tegenstrijdige eisen niet tegelijkertijd vervuld kunnen worden. Gevolg is evenwel dat bij iedereen het gevoel ontstaat dat de burgemeester niet doet wat er wordt gezegd. Dit leidt er mede toe dat de rol van iedere nieuw beginnende burgemeester al snelt marginaliseert. Het is voor een burgemeester erg lastig om uit te groeien naar een rol ‘boven’ alle partijen. Tegenkracht wordt georganiseerd vanuit de raad, het college maar ook vanuit verschillende lagen in de samenleving (‘schaduwmacht binnen de samenleving’). Tegelijkertijd wordt de burgemeester vanuit de ambtelijke organisatie onvoldoende afgeschermd en ontzorgd. Tal van ‘ongelukken’ of ‘onverkwikkelijkheden’ rond concrete dossiers – als gevolg van onvoldoende voorbereiding vanuit de ambtelijke organisatie (inclusief griffie) – leiden tot dito aantal ‘bananenschillen’ om uit te glijden. Als portefeuillehouder en als voorzitter van het college staat de burgemeester dan vooraan in de vuurlinie – om de vaak ook nog terecht geuite kritiekpunten en ongenoegens te mogen opvangen. Binnen deze cultuur is het dan welhaast onmogelijk meer dan één zitteringsperiode af te maken. Verschillende burgemeesters wijzen dan ook op de ‘korte houdbaarheidsdatum’ en een ‘wegwerpcultuur’.
Rol burgemeester marginaliseert tot technische voorzitter en ceremoniemeester De burgemeester functioneert in de Bloemendaalse cultuur naast ‘zetbaas’ vooral als technisch voorzitter: bewaken van de agenda, het reglement van orde en de spreektijden. Rollen waarbij de burgemeester zich richt op het bewaken van de kwaliteit van het besluitvormingsproces, faciliteren van werk- en vergadervormen en bewaken van wenselijke omgangsvormen worden matig of niet geaccepteerd. Het vraagt nogal wat voor een burgemeester respect bij de raad af te dwingen. Een burgemeester moet de procedures goed beheersen en juridisch onderlegd zijn. Een burgemeester moet vooral zichzelf zijn – streng en rechtvaardig – maar moet ook doen wat iedereen ‘opdraagt’.
27
Burgemeesters 16 januari 1999 - mei 2005 15 juni 2005 - 1 december 2008 8 december 2008 - 1 juli 2009 1 juli 2009 - 22 januari 2015 29 januari 2015 - heden
L. A. (Liesbeth) Snoeck-Schuller (VVD) W.H. (Wim) de Gelder (GroenLinks) drs. M.J. (Mea) van Ravesteyn-Kramer (D66) R.T.M. (Ruud) Nederveen (VVD) A. (Aaltje) Emmens-Knol (PvdA)
Citaten ter illustratie – Een oud-burgemeester: “Je wordt hier gek gemaakt, je moet een dikke nek hebben, hier hou je het niet lang vol”. – Een oud-burgemeester: “Ik moest voortdurend toestemming van de VVD hebben.” – Een oud-burgemeester: “Het bestuursorgaan burgemeester heeft in Bloemendaal weinig bevoegdheden”. – Een oud-burgemeester: “Binnen de raad is het gewoonte is om de burgemeester weg te pesten. Ik wist dat van te voren. Ik heb gezegd dat ik daar niet ontvankelijk voor ben”. – Een oud-burgemeester: “Ik had de wind eronder. Ik kende de wet goed. Dat was men niet gewend van een burgemeester. In Bloemendaal zijn dat steekhoudende argumenten waaraan ik een zekere senioriteit kon ontlenen”. [Kanttekening: dat is geen voldoende voorwaarde]. – Een oud-burgemeester: “Ik kreeg te horen: ‘wees hard op de zaken en zacht op de relaties’. Dat had ik goed gedaan. Wel was ik wat te streng in het leiden van de raadsvergadering”. – Een oud-burgemeester: “Ik ben met volle egards binnen gehaald. Na drie maanden ontving ik signalen van de VVD-fractie’. Men was gewend dat de burgemeester doet wat de fractie wil. (…) Binnen een jaar zat het me tot hier! Het koste me heel veel moeite om mezelf te zijn”.
28
2
Oorzaken
We zien een aantal cruciale oorzaken voor de ontstane situatie. Een ontwikkelingsproces om toe te groeien naar een modern gemeentebestuur voor de toekomst moet aangrijpen op deze oorzaken.
(1)
De Bloemendaalse cultuur
De cultuur binnen de Bloemendaalse samenleving, inclusief het gemeentebestuur, heeft een aantal kenmerken die van invloed zijn op de ontstane situatie: – Grote assertiviteit, doorzettingsvermogen om gelijk te krijgen of om op te komen met voor het eigen belang. – Zwak ontwikkelde waarden van “geven en nemen” en “er gezamenlijk uitkomen”. Daarmee is er ook een zwak ontwikkelde praktijk om een gemeenschappelijke noemer te benoemen en elkaar in communicatie en interactie ‘over en weer’ houvast te bieden. – ‘Corporate visie’: “bestuurders, inclusief de burgemeester, zijn ons personeel – ze zijn door ons aangesteld en moeten doen wat we willen”. De bereidheid is er ook deze functionarissen snel te vervangen als deze niet doen wat gevraagd wordt. Collegeleden (maar ook raadsleden) zijn passanten. – Juridische/ juridiserende benadering met beperkte legitimerende werking van democratische besluiten. De rechter is dagelijks aanwezig en staat hoger in rang dan het gemeentebestuur. Markant is ook dat er juridische procedures zijn waarbij ook raadsleden en bestuurders betrokken zijn. Zo loopt er een procedure rond de fractievoorzitter van Hart voor Bloemendaal, naar aanleiding van een aangifte door de voormalige burgemeester. Los van de zaak waar het gaat en los van de vraag wie hier ‘gelijk’ heeft, werkt dit door in de sfeer en de onderlinge verhoudingen. Dit heeft er in dit geval ook toe geleid dat Hart voor Bloemendaal niet meedoet aan het traject “Samen bouwen aan het huis van de democratie”. Citaten ter illustratie – Bewoner/lid van de denktank: “De bewoners van Bloemendaal zijn forensen, werken in de wijde regio en zij trekken zich ‘s-avonds en in de week- einden terug in hun Bloemendaalse fort. Hun (culturele) netwerk via bv bestuursfuncties is stedelijk, hun lokale netwerk is de hockey- club of de gedeelde passie voor golf. Hun interesse in medebewoners overschrijdt nauwelijks de straat, soms de buurt maar “nooit” de kern waarin ze wonen. Ze hebben er geen moeite mee om een probleem te juridiseren want dat is een voor hen bekende route om conflicten op te lossen. Het voordeel is ook dat de ingeschakelde gespecialiseerde jurist de wet en de mazen daarin beter kent dan de gekwalificeerde, betreffende ambtenaar. Samenvattend kan worden gesteld dat de Bloemendaalse burger niet veel zal veranderen maar individueel blijft reageren op actie van de gemeente of op een mogelijk onwelgevallig antwoord van de gemeente. De burger is nauwelijks te “ontwikkelen” noch te ‘verbeteren’”. – Bewoner/ lid van de denktank: “De repeterende problemen hebben echter veelal te maken met onderschatting van de aard van de vragen (en eisen) van de assertieve Bloemendaler versus de aansturing van het ambtelijke apparaat door het college van B & W. Het gemeentebestuur van Bloemendaal acteert als in een dorp maar onderschat dat de meerderheid van de bewoners “stedelijk” reageert. Dat dorpse karakter wordt versterkt door de diversiteit van de kernen. Die worden als entiteiten beschouwd maar de som van
29
die entiteiten is louter getalsmatig maar kent nauwelijks inhoudelijke samenhang. Er is geen gemeenschappelijk centrum, geen centrale culturele voorziening waar alle bewoners trots op zijn. Geen karaktertrek of dialect wordt gedeeld, er is zelfs geen gemeenschappelijke vijand”.
(2)
De politieke macht is gedurende lange tijd geconcentreerd bij één partij
Net als in andere gemeenten zie je dat er ‘ongezonde patronen’ ontstaan als één partij te lang aan de macht staat – ongeacht de politieke kleur. Binnen de Bloemendaal is dat de VVD. Ook vanuit de VVD wordt herkend dat het ongezond is dat de partij zolang aan de macht is in Bloemendaal. In die zin is sprake van zelfreflectie. De vraag is vervolgens wel hoe deze reflectie kan worden vertaald naar ander gedrag. Deels is het gedrag dat de VVD door velen wordt verweten niet exclusief ‘des’ VVD. In de Bloemendaalse samenleving – inclusief het gemeentebestuur – bestaat een brede cultuur waarbinnen ‘iedereen’ het altijd beter weet of zichzelf ook als een leider ziet met de natuurlijke neiging op de stoel van de ander te gaan zitten. Voor fouten bij de ander bestaat weinig tolerantie en dit betekent snel dat iemand daar zijn of haar consequenties uit dient te trekken. Het is in de Bloemendaalse politiek-bestuurlijke cultuur niet gebruikelijk jezelf de maat te nemen: ‘hoe had ik dat gedaan?’. De natuurlijke reflex bestaat vooral uit het sommeren van anderen. Dit gebeurt raadsbreed door zowel kleine als grote fracties. Dit leidt er toe dat het voor burgemeesters en wethouders zeer moeilijk werken is in Bloemendaal. Omdat binnen de samenleving en binnen fracties vooral tegenstrijdige opvattingen bestaat kom je als ‘gesommeerde’ hoe dan ook in een spagaat terecht: je doet het per definitie nooit goed! Als dit sommeren vanuit de VVD gebeurt, krijgt dit vaak wel een extra lading: – Komt de sommatie uit de fractie of is deze tevens georganiseerd met kracht vanuit de machtige achterban in de lokale samenleving? – Wordt de macht feitelijk uitgeoefend of is het de anticipatie of eigen perceptie van die ontvanger die een politiek-bestuurlijke bedreiging ervaart? De partij Liberaal Bloemendaal is ontstaan vanuit het doel de VVD te bestrijden en de VVD te veranderen. Dit doel krijgt voor deze partij dogmatische trekken waarbij het ‘te bestrijden beeld van de VVD’ wordt gekoesterd en gecultiveerd ter wille van het eigen bestaansrecht. Gevolg is hoe dan ook veel negatieve energie en het versterken van machtspolitiek: macht om macht te breken leidt tot macht in het kwadraat. De partij Hart voor Bloemendaal is afgescheiden van Liberaal Bloemendaal en voert een eigen voor de andere fracties onnavolgbare kritische koers. Ondanks goede pogingen van andere partijen is het lastig samenwerken met deze partij.
(3)
Grote ego’s bepalen het onderlinge samenspel
Grote ego’s bepalen in belangrijke mate het onderlinge samenspel, waarbij eigen ideeën en ervaring de maat vormen om anderen te beoordelen. ‘Als ik het zelf zou doen, zou ik
30
….’. Doorgaans blijkt uit de toon en opstelling een gebrek aan respect voor elkaars professie (‘Ik kan het zelf beter!’) en gebrek aan op elkaar willen en kunnen voortbouwen. De sfeer in de raad wordt ook in belangrijke mate bepaald door een klein aantal dominante spelers. Typerend is wel dat veel anderen zich juist klein maken: ze laten hun eigen gedrag en de gezamenlijke werkwijze afhangen van de houding en het gedrag van een getalsmatig kleine minderheid.
(4)
Weinig energie om samen te bouwen en voort te bouwen op de ander
Er is een voortdurende strijd van allen tegen allen (zie ook paragraaf 1.1). Iedereen wil gehoord worden en dwingt dit af bij de ander. Daarmee wordt tegelijkertijd verhinderd dat een ander ook gehoord wordt. Een cultuur van wederkerigheid op basis van geven en nemen is zwak ontwikkeld. Binnen deze strijd is geen ruimte voor het zoeken naar zinvolle onderlinge verbinding en samen bouwen of op elkaar voortbouwen.
(5)
Mensen worden niet in hun kracht gezet
Binnen de ambtelijke organisatie ontbreekt een stimulerend en uitdagend klimaat voor professionals. Mensen worden veel te weinig aangesproken op hun competenties en talenten. Ze worden vooral aangesproken op die zaken waarin zij niet goed zijn – en op de fouten die worden gemaakt. Er is geen aandacht voor teamfunctioneren en creatieve groepsprocessen. Binnen de gemeenteraad is hiervan ook sprake. De zeer formele wijze van vergaderen met een buitensporige aandacht voor procedures en vergaderorde hinderen een creatieve en vrije discussie over inhoudelijke aangelegenheden.
(6)
Onveilige situatie door gebrek aan politiek opdrachtgeverschap vanuit de raad
De wijze waarop in Bloemendaal politiek wordt gedreven leidt tot een onveilige situatie voor burgemeester en wethouders. De raad opereert niet als ordentelijk politiek opdrachtgever – met voldoende consistentie en continuïteit. Hij biedt het college doorgaans geen mandaat of rugdekking voor besturen en uitvoeren. Binnen de raad is de norm om altijd op zaken terug te kunnen komen of vrijblijvend zaken aan de orde te stellen. Voor sommigen voedt dit populisme, voor anderen voedt dit opportunisme. Daarbij lukt het niet om het persoonlijke van het zakelijke te scheiden en evenmin om (persoonlijke) intellectuele beschouwingen om te zetten in een heldere opdracht aan het college.
(7)
De raad had onvoldoende urgentie en oog voor de huidige situatie
Vanuit oogpunt van de samenleving, (oud)bestuurders en de ambtelijke organisatie wordt de huidige situatie als zeer onwenselijk en op onderdelen zelfs als desastreus ervaren. In vergelijking daarmee gaven raadsleden bij de verkenning en de start van het traject aan dat de situatie vaak nog best meevalt. Inmiddels is dat bij een behoorlijk deel van de raadsleden veranderd!
31
3
Het gewenste toekomstbeeld en de route ernaar toe
3.1
Gewenst toekomstbeeld
Aan het gewenste toekomstbeeld is tijdens verschillende gesprekken en werkbijeenkomsten met raadsleden, leden van het college, de ambtelijke organisatie en een maatschappelijke denktank gebouwd. Via die weg is het toekomstbeeld tevens gemeenschappelijk gemaakt. De onderdelen van toekomstbeeld zijn tijdens de bijeenkomsten ingekleurd. Daarmee is de opgave op een termijn van twee tot drie jaar gepreciseerd. De toekomstvisie bestaat uit de volgende bouwstenen.
32
33
34
3.2
De route om het toekomstbeeld te realiseren
Een groot aantal maatregelen is tijdens bijeenkomsten met raadsleden, college en ambtelijke organisatie geïnventariseerd. Op grond daarvan is een route voor realisatie van het toekomstbeeld tot stand gekomen. De onderstaande figuren zijn daarvoor de bouwstenen.
35
36
37
38
3.3
Kansen en barrières waarmee rekening moet worden gehouden
Een aantal kansen helpt bij het realiseren van de opgave. Daar dient op ingespeeld te worden. Er zijn ook barrières die realisatie van de opgave belemmeren. Deze moeten worden weg genomen of daar moet om heen worden gewerkt.
39
Deel III: De bijlage
40
Bijlage 1 Plan van aanpak (februari 2015) 1
Uitgangspunten
Voor de verkenning en het ontwikkelingstraject gaan we uit van de volgende uitgangspunten: 1 De verkenning en het ontwikkelingstraject verlopen onder de leiding van de waarnemend burgemeester. Zij heeft in deze een eigenstandige opdracht vanuit de Commissaris van de Koning. Haar inzet is evenwel om dit in goed samenspel met alle betrokkenen – raad, college, ambtelijke organisatie én samenleving – op te pakken. 2
Het traject is toekomst- en actiegericht. Centrale focus is het verbeteren van het functioneren van het gemeentebestuur van Bloemendaal – met bijzondere aandacht voor de bestuurscultuur en de bestuurlijke verhoudingen. Richtinggevend voor het traject zijn drie vragen: ‘Wat is het gewenste toekomstbeeld voor bestuurspraktijk van gemeente Bloemendaal?’; ‘Hoe gaan we dat met elkaar realiseren?’; en ‘Wat zijn de lessen uit het verleden die ons hierbij gaan helpen?’ .Zie ook de afbeelding hierna: “Samen bouwen aan het huis van de democratie in Bloemendaal”. De verkenning naar de oorzaken die ten grondslag liggen aan de ontstane situatie is juist ook bedoeld om deze lessen uit het verleden te kunnen trekken. Bij deze verkenning zal precies worden gekeken welke oorzaken geëxpliciteerd moeten worden en welke oorzaken wat minder aandacht behoeven (deze zijn immers al weg of gaan vanzelf weg in een constructief proces). Nodeloos inwrijven van zaken die niet goed gaan, draagt niet bij aan toekomstige oplossingen. Waar wel degelijk ‘de vinger op de zere plek’ gelegd moet worden, zal dit uiteraard ook gebeuren. De inzet hierbij is zoveel mogelijk te werken vanuit positieve energie: vanuit wat goed gaat, vanuit kansen bouwen aan de toekomst.
3
Het traject zal zoveel mogelijk op een interactieve manier worden vormgegeven. Het traject gaat voor een belangrijk deel over het realiseren van goede samenwerking en communicatie. Uitgangspunt daarom is “Met elkaar praten, in plaats van over elkaar praten”. Tegelijkertijd geldt dat met iedereen tegelijkertijd alles bespreken ook vaak niet werkt (geen ‘poolse landdagen’). Uitgangpunt hier is dan ook: “ Iedereen doet mee en wel op een passend moment in een passende context”.
4
Het traject richt zich op de bestuurspraktijk – naast bestuurscultuur en bestuurlijke verhoudingen gaat het dan vooral ook om werk- en handelwijzen. Cultuurverandering realiseer je niet door er alleen over te praten. Belangrijke motor is wél: samen aan de slag, doen, nieuwe werkwijzen uitproberen en gezamenlijk leren en bijsturen. Belangrijk is dan ook dat voldaan is aan de voorwaarden voor deze werkwijzen – of althans dat aan deze voorwaarden zichtbaar wordt gewerkt en groei te zien is. Het traject is daarom integraal gericht op alle pijlers die relevant zijn voor de gewenste bestuurspraktijk. Zie ook de afbeelding hierna: “Samen bouwen aan het huis van de democratie in Bloemendaal”. 41
42
Toelichting bij het ‘bouwschema’ De verkenning en het ontwikkelingstraject richten we met een aantal vragen. De antwoorden bieden bouwstenen die gaan helpen om gezamenlijk de gewenste bestuurspraktijk in Bloemendaal te gaan realiseren. Deze vragen kunnen gaandeweg het traject verder worden gepreciseerd. Vooralsnog gaat het om de volgende vragen:
1
Wat is het gewenste toekomstbeeld voor de bestuurspraktijk van gemeente Bloemendaal? a Wat zien we dan ten aanzien van: – de bestuurlijke productiviteit: realiseren maatschappelijke opgaven; – de bestuurscultuur: kernwaarden, typerend gedrag en houding; – de bestuurlijke werkwijzen, onderlinge verhoudingen en samenspel; – het gemeentebestuur als samenwerkingsspeler voor de samenleving; draagvlak en beeldvorming in de samenleving;
b
Lukt het hier om een gemeenschappelijk beeld over te ontwikkelen?
2
Hoe kunnen we dit toekomstbeeld gezamenlijk realiseren? Wie draagt wat bij? Hoe kan dit worden geconcretiseerd aan de hand van: a Basis: omgangsvormen, communicatie, afspraken maken en nakomen en elkaar aanspreken. b Samenspel binnen de raad. c Samenspel binnen het college. d De organisatie van de toekomst. e Verdeling van verantwoordelijkheden tussen raad, college en ambtelijke organisatie, inclusief onderling samenspel. f Samenspel en communicatie met de samenleving. g Informatievoorziening, inclusief kwaliteit raads- en collegestukken. h Borging: Samenwerken aan proceskwaliteit.
3
Wat kunnen we hierbij leren van de ervaringen uit het verleden? a Wat zijn zaken die goed gaan? Wat zijn kansen? Waarop kunnen we voortbouwen? Hoe kunnen we dat doen? b Wat zijn zaken die niet goed zijn en die we achter ons kunnen laten? Hoe kunnen we dat doen? Welke barrières spelen er en hoe kunnen we deze beslechten dan wel omzeilen?
4
Wat verdient in het proces bijzondere aandacht: wat zijn lopende zaken of dossiers die het proces kunnen helpen, maar ook kunnen hinderen?
43
2
Aanpak verkenning en ontwikkelingstraject
Het traject wordt vormgegeven in een aantal stappen.
(0) Richten van en communiceren over het traject a b
c
d
Concept plan van aanpak bespreken met de klankbordgroep. In samenspel met hen ook: – Opstellen spelregels, realiseren eerste stappen in basisvoorwaarde: “Omgangsvormen, communicatie, afspraken en aanspreken”. – Opstellen lijst van lopende zaken of dossiers die het proces kunnen helpen of hinderen. Per onderwerp wordt aangeven wat kansen en risico’s zijn en wie bestuurlijk en ambtelijk aanspreekpunt voor dit onderwerp is. NB deze zaken en dossiers worden ook gekozen met het oog op de opdracht voor de waarnemend burgemeester ‘toe te zien op een heldere en eenduidige toepassing en handhaving van wet en regelgeving’. – Het lokaliseren en in stelling brengen van ambassadeurs of steunpilaren voor het veranderingsproces. Communicatie/ consultatie over het traject richting: – Gemeenteraad. Hiervoor gebruiken het presidium, de raadsvergadering en de Commissie Bestuur en middelen. – College – via de collegevergadering. – Ambtelijke organisatie, via gemeentesecretaris en MT. Deze consultatie/ gesprekken ook gebruiken voor goede positieve vlag voor het traject. Voorlopige titel: “Samen bouwen aan huis van de democratie in Bloemendaal”.
(1) Eerste verkenning a
b
c
Gesprekken van de burgemeester en de externe ondersteuner: 1 Individuele gesprekken met de fractievoorzitters (en eventueel de vicevoorzitter van de raad). 2 Gesprek met de fracties. 3 Groepsgesprek met de commissievoorzitters. 4 Groepsgesprek met het college. 5 Gesprek met het griffieteam. 6 Groepsgesprek met het MT/ sleutelpersonen ambtelijke organisatie. 7 Individuele gesprekken met de oud- burgemeester en de oud-wethouder. 8 Eventuele andere gesprekken met personen die tijdens verkenning naar voren komen als relevante/ interessante informant. Formeren denktank met een aantal gezaghebbende personen uit de samenleving: ten behoeve van ‘blik van buiten’, maar ook ter bevordering constructief samenspel gemeentebestuur met samenleving. Ook met deze groep voert de burgemeester en de externe ondersteuner een ‘startgesprek’. Bestuderen schriftelijke bronnen door de externe ondersteuner en doornemen van de bevindingen met de burgemeester/ klankbordgroep.
44
d
(2) a
b c
(3)
Opstellen eerste bouwsteen voor de eerdergenoemde rapportage aan de Commissaris van de Koning (eerste zicht op relevante oorzaken).
Benoemen gewenste bestuurspraktijk en ontwerpen aanpak Organiseren van een aantal werkateliers: 1 Werkatelier raad, college en MT over gewenste bestuurspraktijk (+ eerste inventarisatie maatregelen). 2 Werkatelier sleutelpersonen samenleving en vertegenwoordiging gemeentebestuur over “Samenspel en communicatie met de samenleving”: met focus op wat is wenselijk. 3 Werkatelier raad, college en MT over “verdeling van verantwoordelijkheden” 4 Werkatelier raad over samenspel binnen de raad. 5 Werkatelier college over samenspel binnen het college. 6 Werkatelier sleutelpersonen samenleving en vertegenwoordiging gemeentebestuur over “Samenspel en communicatie met de samenleving”: met focus op “Hoe is het wensbeeld te realiseren – en wat is aandeel vanuit gemeentebestuur én samenleving? 7 Werkatelier MT/ sleutelpersonen ambtelijke organisatie over de “Organisatie van de toekomst”. 8 Werkatelier MT/ sleutelpersonen ambtelijke organisatie over de “Informatievoorziening”. Benoemen van een aantal voorbeelden / pilots om de gewenste bestuurspraktijk uit te proberen/ toe te passen. Opstellen van het eerdergenoemde ambtsbericht voor de Commissaris van de Koning, met daarin een duiding van het ontwikkelingstraject en een verantwoording over hoe dit traject inspeelt op de oorzaken die ten grondslag liggen aan de ontstane situatie.
Uitproberen en realiseren gewenste bestuurspraktijk
Aan de slag met een aantal nieuwe werkwijzen/ praktijken, bijvoorbeeld aan de hand van voorbeelden of pilots. Telkens vinden meteen of zo snel mogelijk erna evaluatie en zelfreflectie plaats. De ervaringen worden vertaald in lessen én acties voor het vervolg. Afhankelijk van de tweede stap wordt dit onderdeel verder geconcretiseerd (zie ook punt 2b hiervoor).
(4)
Evalueren en bijsturen
Het gesprek tussen de commissaris van de Koning met de fractievoorzitters en het college vormt een moment van evaluatie. Dit gesprek is gepland over ongeveer zes maanden. Denkbaar is dat ook met alle betrokkenen een tussentijdse evaluatie plaatsvindt. Dat kan bijvoorbeeld gecombineerd worden met de werkateliers (stap 2)en het uitproberen van nieuwe werkwijzen/ praktijken en het nabespreken van de ervaringen ermee.
45
In het verloop van het traject kan ook nader worden bepaald of er evaluatie-e n bijsturingsmomenten worden ingelast voor de langere termijn, bijvoorbeeld zes maanden na het hiervoor genoemde gesprek met de commissaris.
3
Communicatie in en over het traject
Communicatie in en over het ontwikkelingstraject is essentieel. Samen met een aantal sleutelpersonen uit de organisatie stelt de externe ondersteuner hiervoor een communicatieplan op. Dit communicatieplan wordt voorgelegd aan de burgemeester en de klankbordgroep. Belangrijk is ook van de start af aan ook meteen goed te communiceren richting de samenleving. Een eerste moment hiervoor is ná de raadsvergadering waarin de raad wordt geïnformeerd/ geconsulteerd over het plan van aanpak.
4
Organisatie van het traject
De burgemeester geeft leiding aan het traject en wordt hierbij door de externe begeleider ondersteund. Op cruciale momenten raadpleegt de burgemeester de klankbordgroep. Deze momenten worden bij voorkeur vooruit gepland. Het traject is voor college- en raadsvergaderingen een vast agendapunt voor de komende tijd. In de collegevergadering wordt aan dit vaste agendapunt ook het regisseren van de ‘zaken of dossiers die het proces kunnen helpen of hinderen’ gekoppeld. Er wordt een apart team gevormd die de burgemeester qua advisering en uitvoering ondersteund bij de communicatie in en over het traject. Voor de uitwerking van de alle maatregelen (op de onderscheiden pijlers)is het denkbaar dat gewerkt kan worden met een ‘programmastructuur’ waarbij per onderdeel teams worden geformeerd om zaken uit te werken.
5
Planning
Richtpunt voor de planning biedt de opening van het nieuwe gemeentehuis op 25 juni 2015. Het zou mooi zijn als dan een eerste begin is gemaakt met stap 3het uitproberen en realiseren van de gewenste bestuurspraktijk.
46
