Verantwoording in woord en daad

Verantwoording in woord en daad Quick scan naar het verloop van het verantwoordingsproces na het verschijnen van incidentevaluaties

COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement – An Aon Company L.P. van der Varst J.G.H. Bos

Den Haag, april 2009 Voor vragen of opmerkingen naar aanleiding van deze evaluatie kunt u schriftelijk, telefonisch of per e-mail contact opnemen met de auteurs via: COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Koninginnegracht 26 2514 AB Den Haag Telefoon: 070-3122020 E-mail: [email protected] Internet: www.cot.nl

Verantwoording in woord en daad – COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement

2

INHOUDSOPGAVE 1

INLEIDING......................................................................................................... 4 1.1 1.2

INLEIDING ..................................................................................................... 4 OPDRACHT EN ONDERZOEKSMETHODE .......................................................... 4

2

VERANTWOORDING ....................................................................................... 6

3

DE CASES EN HET VERANTWOORDINGSPROCES.................................. 11 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

4

OBSERVATIES ............................................................................................... 19 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12

5

INLEIDING ................................................................................................... 11 CASUS 1: CELLENBRAND SCHIPHOL (HAARLEMMERMEER, OKTOBER 2005) ... 11 CASUS 2: BRAND VISTRAWLER (VELSEN, JANUARI 2007) .............................. 13 CASUS 3: FABRIEKSBRAND KOMA (ROERMOND, JULI 2007)........................... 14 CASUS 4: BRAND ARMANDO-MUSEUM (AMERSFOORT, OKTOBER 2007) ......... 14 CASUS 5: MYSTERIE IN EEN DIERENWINKEL (HOOGEVEEN, NOVEMBER 2007). 16 CASUS 6: ASBESTBRAND VROOMSHOOP (TWENTERAND, JANUARI 2008) ....... 17 INLEIDING ................................................................................................... 19 VERANTWOORDING: BELANG EN BETEKENIS ................................................. 19 VERANTWOORDINGSPROCESSEN: VORM EN INHOUD, INTENSITEIT EN DUUR.... 20 DRIE FASEN: ACUUT, NASLEEP EN ‘CLOSURE’ ............................................... 20 INFORMATIEVERPLICHTING .......................................................................... 21 ENKELE SPANNINGSVELDEN: INFORMATIE, TIMING, ACTUALITEITSWAARDE...... 22 ONAFHANKELIJKHEID VAN ONAFHANKELIJK ONDERZOEK ................................ 23 VROEGTIJDIGE BETROKKENHEID EN CONTROLE IN RETROSPECTIEF ............... 24 VOORSPELBAAR VERLOOP VAN HET VERANTWOORDINGSPROCES .................. 24 RUIMTE VOOR BESTUREN IN CRISISTIJD, VERANTWOORDING VOLGT ............... 24 INSTRUMENTEN: PRIMAIR VRAGENRECHT...................................................... 25 TOEZICHT OP IMPLEMENTATIE LEERPUNTEN ................................................. 26

BEVINDINGEN EN AANBEVELINGEN ......................................................... 27 5.1 5.2

BEVINDINGEN ............................................................................................. 27 AANBEVELINGEN ......................................................................................... 27

BIJLAGE 1: LITERATUUR .................................................................................... 29 BIJLAGE 2: RESPONDENTEN ............................................................................. 30


3

1

Inleiding

1.1

Inleiding Regelmatig doen zich in Nederland incidenten voor. Deze incidenten variëren in omvang, intensiteit en duur. Alleen al in de eerste helft van 2008 hebben zich incidenten voorgedaan die onderling sterk verschillen. Het betreft bijvoorbeeld de brand in de TU Delft, de mislukte implosie van een bunker in Bilthoven en de verwikkelingen rond de aanleg van de Noord-Zuidlijn. De incidenten hebben naast hun eigen specifieke kenmerken een ding gemeen, namelijk een aanzienlijke maatschappelijke impact. Zij veroorzaken onrust en verontrustheid onder bewoners, mogelijke gezondheidsrisico’s en/of materiele schade. In reactie op deze incidenten volgt bijna per definitie de roep naar evaluatieonderzoek.1 Een dergelijk onderzoek kan meerdere functies vervullen, zoals het vergroten van het inzicht in het functioneren van de crisisbeheersingsorganisatie, het beoordelen van het handelen van betrokken bestuurders en andere professionals en het formuleren van verbeterpunten. Het doel is, in retrospectief, terug te kijken op het ontstaan en afhandeling van een ongewenste situatie om deze in de toekomst te vermijden. Daarnaast kan het initiëren van dergelijk onderzoek een middel zijn om de politieke en maatschappelijke discussie over de crisis en de snelle roep om verantwoording (tijdelijk) te parkeren (Bovens et al, 1998: 287). Evaluatieonderzoek is één van de, haast rituele activiteiten, die plaatsvinden na een incident. Incidentevaluaties maken deel uit van het verantwoordingsproces. Een ander aspect daarvan, is het deel dat zich afspeelt in de interactie tussen het College van B&W en raadsfracties: het politieke verantwoordingsproces. De burgemeester heeft immers, krachtens artikel 11 van Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo), “het opperbevel in geval van een ramp of een zwaar ongeval of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan”. Hieruit vloeit een verantwoordelijkheid voort, waarop, zeker in een goed functionerend democratisch bestel, gedegen toezicht en controle essentieel zijn. De primair verantwoordelijke voor die controle is de gemeenteraad. Vraag is nu, hoe dergelijke processen van verantwoording in praktijk verlopen na incidenten en wat de kwaliteit is van dit proces? Dat zijn vragen die voor het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) aanleiding vormden een quick scan te laten uitvoeren naar het verloop van verantwoordingsprocessen binnen het lokaal bestuur. Het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement heeft dit onderzoek uitgevoerd.

1.2

Opdracht en onderzoeksmethode De hoofdvraag, zoals geformuleerd door het NGB, waarop een antwoord geformuleerd dient te worden luidt als volgt: Hoe verloopt het verantwoordingsproces in de gemeenteraad na afronding van onafhankelijke incidentevaluaties?2 De vraag is door de onderzoekers uitgesplitst in de onderstaande deelvragen: i. Welk belang hechten de respondenten aan incidentevaluaties en welke functies worden door hen toegekend aan het verantwoordingsproces?

1

In dit rapport worden de termen evaluatieonderzoek en incidentevaluatie onder een noemer geschaard. Het betreft dus onderzoek ter evaluatie van het functioneren van de crisisbeheersingsoperatie.

2


4

ii. Zijn er onderwerpen en thema’s te identificeren die in elk verantwoordingsproces terugkeren? Zo ja, welke onderwerpen/thema’s zijn dat? iii. Welke dilemma’s en spanningsvelden zijn te onderscheiden? iv. Hoe ervaren de geïnterviewden het verantwoordingsproces? Er is een selectie gemaakt uit incidenten die zich in de periode 2005- 2008 voordeden in zes gemeenten in Nederland. Het betreft de brand in het cellencomplex op Schiphol-Oost in de gemeente Haarlemmermeer (2005), de scheepsbrand in Velsen, de KOMA-brand in Roermond, de brand in het Armandomuseum in Amersfoort, het onwel worden van mensen in een dierenwinkel in Hoogeveen (2007) en een asbestbrand in Vroomshoop, gemeente Twenterand (2008). Het betreft gebeurtenissen met risico’s voor de fysieke veiligheid (brand in cellencomplex Schiphol), gezondheid van personen (branden en besmetting) en/of materiele belangen (Armando-museum). In alle onderhavige cases zijn incidentevaluaties uitgevoerd. De zes cases zijn kort beschreven. Vervolgens is, op basis van afgenomen interviews en bestudering van relevante bestuurs- en raadsdocumenten, getracht het verantwoordingsproces te reconstrueren (hoofdstuk 3). Interviews zijn afgenomen met de (loco-) burgemeesters van de betreffende gemeenten, raadsleden en de gemeentesecretaris dan wel griffier. Daaraan voorafgaand geeft hoofdstuk 2 een toelichting en achtergrondinformatie op het fenomeen verantwoording. Het onderzoek is een quick scan. Dit betekent dat het per definitie niet uitputtend en volledig is. In het onderzoek heeft een eerste inventarisatie plaatsgevonden van het verloop van verantwoordingsprocessen en zijn indrukken verzameld. De quick scan heeft een meervoudig doel: (1) het verkrijgen van gedegen eerste indruk van het verloop van verantwoordingsprocessen in de gemeenteraad na het verschijnen van incidentevaluaties; (2) het optekenen van ervaringen van betrokken bij dit proces (burgemeester, raadsleden, raadsgriffier, gemeentesecretaris); en (3) het formuleren van lessen voor bestuurders en aanbevelingen die kunnen worden toegepast in het verantwoordingsproces.


5

2

Verantwoording Crisis, de wens tot terugkeer naar de normaliteit en ‘lessen leren’ Crises lijken door intensieve aandacht in de pers tot ‘normale gebeurtenissen’ te worden. Bijna dagelijks openen de kranten met een crisis. Het betreft bijvoorbeeld de kredietcrisis, een bestuurscrisis, een politieke crisis, een ramp of zwaar ongeval. Er is volgens Rosenthal sprake van zogeheten crisisverdichting (Jong en Helsloot, 2005: 41).Op gezette tijden wordt het (lokale) bestuur geconfronteerd met een crisis, waarbij we in dit kader doelen op een ramp, zwaar ongeval of ernstig incident . De normaliteit heeft dan ook vooral te maken met het terugkerend karakter van crisis. Slechts de specifieke tijd en plaats zijn onbekend. Desalniettemin is de notie van ‘normaliteit’ een misvatting. Crisis zijn piekgebeurtenissen (Rosenthal, 1984: 9). Buitengewone omstandigheden waarbij bestuurders en hulpverleners tot het uiterste getest worden. Zij dienen onder druk, onzekerheid en urgentie kritieke beslissingen nemen. Crises vormen dan ook een ultieme toets van hun functioneren in (de meest) extreme omstandigheden. Het zijn piekmomenten die fouten (pijnlijk) aan het licht kunnen brengen, maar die tevens de mogelijkheid bieden van deze fouten te leren. Dat crises buitengewone omstandigheden zijn wordt door niemand, en zeker niet door direct betrokkenen, betwist. De ‘buitengewone omstandigheid’ wordt niettemin het liefst zo spoedig mogelijk verlaten. Terugkeer naar ‘de normaliteit’ is het devies. Die wens tot spoedige terugkeer naar de orde van de dag miskent een belangrijk aspect: crisis als aangrijpingspunt voor het trekken van lessen. Rosenthal schreef al in 1984 dat de geringe toets en verantwoording op het functioneren van publieke gezagsdragers, zeker op hun functioneren in crisistijd, het democratisch bestel niet ten goede komt (Rosenthal, 1984: 534). Überhaupt bestaat scepsis over het lerend vermogen van de overheid. Zoals Van Duin opmerkt “wordt aan de overheid weinig goeds toegeschreven. De overheid zou vooral log, bureaucratisch (in negatieve zin) en traag zijn” (Van Duin, 1992: 283).3 Verlopen dergelijke leerprocessen in ‘gewone tijden’ vaak geleidelijk, juist crises en hun nasleep zouden dergelijke processen en mogelijkheden tot verandering in een stroomversnelling kunnen brengen (Stern, 1997: 69). Crises met enorme gevolgen en impact zijn situaties die gepaard gingen met uitgebreid onderzoek en verantwoording. Uit dergelijke crises zijn breed lessen getrokken (in sommige gevallen zelfs onnodig veel).4 Toch bieden ook de, op het oog, minder grote crisis en rampen waardevolle inzichten in het functioneren en handelen van verantwoordelijk bestuurders. Misschien alleen al om het uitzonderlijke momentum die de omstandigheden bieden, het zogeheten window of opportunity. Ons inziens dient in de nasleep van deze crisis dan ook te worden voldaan aan enkele elementaire processen. Naast bijvoorbeeld nazorgprocessen voor de afhandeling van het incident (zoals het bieden van nazorg of het afhandelen van schades), ook een gedegen verantwoordingsproces. Verantwoording Het begrip verantwoording verschilt van het begrip verantwoordelijkheid. Dit laatste begrip heeft te maken met bevoegdheden, plichten en aansprakelijkheden. Deze gaan veelal vooraf aan verantwoording. Waar wij spreken over verantwoording dan 3

Van Duin bestrijdt in zijn studie trouwens deze veronderstelling van de niet of beperkt lerende overheid. 4 Sommige controle-instrumenten die worden ingesteld na crisis zoals de parlementaire enquête, gaan soms gepaard met radicale wijzigingen in beleid (Rosenthal, 2000: 2). Het gevolg is het ontwerp van minutieuze detailwetgeving (en vervolgens: hernieuwde controle op naleving van die nieuwe wetten en regels).


6

betreft dit een proces van vraag en antwoord (Bovens, 2005: 27). Er kunnen meerdere vormen van verantwoording worden onderscheiden: politiek, juridisch, administratief en/of professioneel. Hierbij is een scala van partijen betrokken. De focus in dit onderzoek ligt op de eerste vorm van verantwoording: de politieke verantwoording. Wij focussen hierbij op het verantwoordingsproces in een gemeente, de interactie tussen het College van B&W (de burgemeester als opperbevelhebber) en de raad en de kwaliteit van dit proces. Bovens onderscheidt een aantal elementen dat aanwezig moeten zijn indien er sprake is van verantwoording, waaronder 1) de relatie tussen een actor en een forum, 2) een gevoelde (formele) verplichting tot het afleggen van verantwoording middels 3) het voorzien in informatie en uitleg over 4) het eigen handelen, waarbij 5) de gelegenheid bestaat voor het forum om vragen te stellen, hierbij 6) een oordeel uitspreekt 7) eventueel gevolgd door sancties (Bovens, 2005: 31). De actor en het forum zijn in dit onderzoek respectievelijk de burgemeester en de gemeenteraad. Ook in de media en onder burgers bestaat behoefte aan verantwoordingsprocessen. In die discussie spitst de vraag zich al snel toe op de aansprakelijkheids- en verantwoordelijkheidsvraag. Daarnaast worden vragen gesteld die zich richten op het ontstaan van de crisis (hoe heeft dit kunnen gebeuren?), de afhandeling van de crisis (is de hulpverlening goed verlopen?), het voorkomen van herhaling (welke maatregelen worden nu getroffen?). Een risico van dergelijke publiekelijk gevoerde verantwoordingsprocessen is het ongestructureerde en soms negatieve karakter daarvan. Veelal is niet een singuliere oorzaak voor de crisis aan te wijzen en is het ontstaan van crisis niet toe te schrijven aan nalatigheid of falen van een enkel individu. De wens van media en publiek om een crisis in een eendimensionale blik te vatten miskent de complexe werkelijkheid. Ook is het gevaar van een negatieve vorm van verantwoording reëel (‘blaming’, inquisitiedemocratie). De ervaring leert dat media een belangrijke rol (kunnen) vervullen in het aankaarten van misstanden en nalatigheden en het boven tafel halen van feitenmateriaal. Ook is de vraag van burgers naar de oorzaken van crisis en rampen en hetgeen de overheid kan doen om deze in de toekomst te voorkomen begrijpelijk en reëel. Het is om deze reden dan ook zaak een kwalitatief hoogwaardig, eerlijk en open verantwoordingsproces te organiseren. Hiermee niet gezegd zijnde dat, zoals Bovens en ’t Hart opmerken, verantwoording an sich leidt tot een beter functionerende overheid. Een tekort aan verantwoording is onwenselijk, maar een overschot is dit evenzeer (Bovens en ’t Hart, 2005: 249250). Volgens Van Gunsteren ontbreekt het in de politiek desondanks aan een positieve visie op verantwoording: “Verantwoording slingert (..) doorgaans tussen twee onvruchtbare uitersten. Enerzijds zwartepieten, anderzijds erkennen dat fouten nu eenmaal onvermijdelijk gemaakt worden, derhalve ‘sorry’ zeggen, en vervolgens gewoon doorgaan. In beide extremen wordt het pijnlijke leerproces van verantwoording vermeden” (Van Gunsteren, 1999: 142-143). Het belang van verantwoording De arena waar bestuurders verantwoording dienen af te leggen voor hun optreden (of onder hun verantwoordelijkheid handelende partijen) is het parlement, provinciale staten en/of de gemeenteraad. Het afleggen van politieke verantwoording, waarin bestuurders aan de tand gevoeld worden over hun handelen en de gevolgen daarvan is dan ook een essentieel onderdeel van de democratische rechtsstaat (Muller, 1994: 13ff). Naast dit gegeven zijn er nog andere argumenten waarom het afleggen van politieke verantwoording van belang wordt geacht: uitoefening van democratische controle op het optreden van de


7

overheid; ter versterking van de integriteit van het openbaar bestuur; ter verbetering van het leervermogen van het openbaar bestuur en waar mogelijk als bijdrage aan het vergroten (of herstel) van de legitimiteit van het openbaar bestuur. Een laatste argument is dat van de publieke catharsis of ‘closure’: het (formeel) afsluiten van een tragische periode van ingrijpende gebeurtenissen zoals crisis (Bovens, 2004: 192-193). Vormen van verantwoording Verantwoordingsprocessen zijn sterk afhankelijk van het optreden van volksvertegenwoordigers. De intensiteit, omvang en kwaliteit van het proces kan variëren. Muller benoemt vijf vormen van politieke verantwoording (Muller, 2001: 90): i. Non-verantwoording: de afwezigheid van verantwoording door het ontbreken van enig contact tussen gemeenteraadsleden en de betrokken bestuurder(s); ii. Informeren: het inlichten van het de gemeenteraad zonder verdere discussie waarna de gegeven verklaring wordt aangenomen; iii. Aanspreken: tussen het forum en de bestuurder(s) vindt interactie plaats waarin informatie en vragen worden uitgewisseld. Bestuurders dienen zich te verantwoorden voor hun optreden; iv. Aansprakelijk stellen: binnen deze vorm worden daadwerkelijk sancties verbonden aan het functioneren van de bestuurder(s) en de mogelijke consequenties voor het nieuwe beleid; v. Volledige verantwoording: het gehele proces wordt doorlopen met als eindpunt het bepalen op welke wijze de uitkomsten van het proces worden geïmplementeerd. Verplichting en bevoegdheden Alle bovenstaande vormen van verantwoording komen in de praktijk voor. Bestuurders zullen uit eigen initiatief (of daartoe gedwongen door de omvang, ernst en impact van de specifieke gebeurtenis) een keuze maken over de wijze waarop zij verantwoording wensen af te leggen (wanneer, hoe vaak, hoe intensief, op welke manier). Los van de vorm waarin dit proces wordt gegoten bestaat er de wettelijke verplichting tot het afleggen van verantwoording. De Gemeentewet (art. 180 lid 1) stelt immers dat: “De burgemeester is aan de raad verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur”. Daartoe verstrekt de burgemeester “de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft” (lid 2). Tevens heeft het College van B&W de taak onderzoek te laten uitvoeren indien zich een ramp of ernstig ongeval zich heeft voorgedaan ter voorkoming van vergelijkbare toekomstige incidenten (art. 10g, Wrzo). In diezelfde wet (art. 11a) is opgenomen de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor het verstrekken van passende informatie over de oorsprong, omvang en gevolgen van het ernstige incident, als ook over de te hanteren gedragslijn. Met de invoering van de wet ‘dualisering gemeentebestuur’ in 2002 is specifiek ingezet op de versterking van de controlerende bevoegdheden van de raad. De raad staat hiertoe een aantal bevoegdheden ter beschikking. De bevoegdheden om informatie te vergaren zijn (in rangorde van politiek gewicht): vragenrecht (schriftelijk/mondeling), recht van interpellatie, van amendement, van motie (in het uiterste geval een motie van wantrouwen of afkeuring) en het enquêterecht (onderzoeksrecht). Deze instrumenten kunnen naast toezicht en controle tevens om andere, afgeleide redenen in stelling worden gebracht. Bijvoorbeeld uit electorale overwegingen of ter profilering van het individuele raadslid dan wel zijn fractie richting de eigen achterban. In de analyse (hoofdstuk 5) wordt bezien in hoeverre de bevoegdheden in praktijk worden toegepast.


8

Toezicht in het lokale veiligheidsdomein Daar de zorg voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing de verantwoordelijkheid is van de gemeente, is logischerwijze de gemeenteraad de primaire toezichthouder. Toch is dat toezicht, zo blijkt uit onderzoek van het COT: “soms beperkt, soms afwezig”.5 Dit hangt direct samen met de organisatie van de rampenbestrijding. Deze organisatie valt te typeren als een gelegenheidsstructuur die geactiveerd wordt indien de omstandigheden daarom vragen. Het toezicht op de deelnemende organisaties ligt niet per definitie in handen van de gemeenteraad. Andere toezichthouders zijn bijvoorbeeld6: Arbeidsinspectie (handhaving wetgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden, en vervult daarmee een belangrijke rol in het toezicht op de uitvoerende taken van onder meer de brandweer en politie); Lokale Rekenkamer (toezichthouder op het functioneren van de bestuursorganen binnen de lokale overheid), de Onderzoeksraad voor Veiligheid en de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid. Uit een onderzoek van de IOOV blijkt dat gemeenteraden vooral invulling geven aan het toezicht wanneer zich een incident voor heeft gedaan. “Voor veel gemeenteraadsleden is de brandweerzorg en rampenbestrijding, behalve wanneer zich incidenten voordoen, geen beleidsterrein van aanhoudende zorg. De belangstelling is beperkt en de politieke prioriteitstelling laag.”7 In het IOOVonderzoek worden hiervoor twee verklaringen gegeven: “Het bestuur ziet de brandweer in het algemeen als een beleidsarme taak binnen het gemeentelijk bestel, waardoor de behoefte aan het geven van politieke instructie gering is. De teneur is de brandweerzorg over te laten aan de professionals van de brandweer, bij wie de fysieke veiligheid van burgers in goede handen geacht wordt te liggen. De tweede verklaring is dat de systematiek van programmasturing en verantwoording in veel gemeenten aan de organisatie van de beleidsvoering van de gemeentelijke brandweer voorbij is gegaan, waardoor de gemeenteraad niet in staat wordt gesteld zijn controlerende taak uit te oefenen.”8 Visie op het verantwoordingsproces Het verantwoordingsproces is een samenspel tussen college van burgemeester en wethouders enerzijds en de gemeenteraad anderzijds. De primaire arena waarin verantwoording wordt afgelegd is de politieke arena. In het licht van bovenstaande voldoet een kwalitatief hoogwaardig verantwoordingsproces ons inziens aan de volgende voorwaarden: Met betrekking tot het College van B&W: een adequate, tijdige en reguliere informatievoorziening richting raad (transparantie en openheid); het organiseren van inspraak en debat; binnen de gestelde grenzen beantwoorden van (schriftelijke) raadsvragen; initiëren van evaluatieonderzoek na rampen en zware ongevallen; bijdragen aan het, indien noodzakelijk, herstel van het publiek vertrouwen in de overheid. Met betrekking tot de gemeenteraad: het uitvoeren van wettelijk aan de raad toegeschreven taken (controle op die domeinen waarop die controle mogelijk is); het aankaarten van misstanden en nalatigheden;

5

COT, Goed toezicht is van iedereen, Den Haag, december 2004, p.71. COT, Goed toezicht is van iedereen, Den Haag, december 2004, p.43-46. IOOV, Bestuurlijke aansturing van de brandweerzorg: De resultaten van twee onderzoeken, Den Haag: IOOV, 2006, p. 87 8 IOOV, Bestuurlijke aansturing van de brandweerzorg: De resultaten van twee onderzoeken, Den Haag: IOOV, 2006, p. 103 6 7


9

Daarnaast is de rol van de media in het verantwoordingsproces belangrijk. Verantwoording is immers een publiek proces dat zich in het zicht van de media afspeelt. De media hebben een additionele toezichthoudende functie ten aanzien van de kwaliteit van het verantwoordingsproces.


10

3

De cases en het verantwoordingsproces

3.1

Inleiding Dit hoofdstuk bevat de beschrijving van de onderhavige cases en de dominante uitkomsten van het uitgevoerde evaluatieonderzoek. Per casus wordt tevens ingegaan om een reconstructie van het politieke verantwoordingsproces, dus welke activiteiten zijn door het College van B&W en (individuele leden van) de gemeenteraad vanaf het moment van het zich voordoen van de crisis ondernomen. In het volgende hoofdstuk staat een overkoepelende analyse van het verantwoordingsproces centraal.

3.2

Casus 1: Cellenbrand Schiphol (Haarlemmermeer, oktober 2005) Casus: Bij een brand in detentie- en uitzetcentrum Schiphol-Oost komen in de nacht van 26 op 27 oktober 2005 elf gedetineerde personen om het leven. Enkele bewakers raken gewond. De brand en de gevolgen leiden tot ontzetting en ongeloof. Blijkbaar was de overheid niet in staat de veiligheid van deze groep kwetsbare mensen, in afwachting van hun uitzetting, te garanderen. De Onderzoeksraad voor Veiligheid voert een onderzoek uit naar de verantwoordelijkheidsvraag.9 Centraal staat het samenspel van drie overheidsinstanties: Dienst Justitiële Inrichtingen (als gebruiker en verantwoordelijke voor de interne veiligheid), Rijksgebouwendienst (als opdrachtgever voor de bouw en als eigenaar van het complex) en de gemeente Haarlemmermeer (als vergunningverlener, als toezichthouder en handhaver en als verantwoordelijk voor de brandweerzorg). De Raad concludeert dat veiligheid en in het bijzonder de brandveiligheid onvoldoende aandacht heeft gehad van de betrokken partijen. Er is verzuimd te voldoen aan zowel formele als informele weten regelgeving. Een essentiële kerntaak van de overheid, het waarborgen van de veiligheid van burgers, is hierdoor in de onderhavige casus aangetast. Ook het toezicht op geldende weten regelgeving is onvoldoende gewaarborgd. Hieruit leidt de Raad af dat: “de veronderstelling gerechtvaardigd dat er minder of geen slachtoffers te betreuren waren geweest als de brandveiligheid de aandacht van de betrokken instanties zou hebben gekregen”.10 Het zijn harde conclusies die niet zonder gevolgen kunnen blijven. Na de brand ontstaan dan ook felle discussies over onder meer de schuldvraag en bestuurlijke verantwoordelijkheden. Naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad leggen de ministers Donner (Justitie) en Dekker (VROM) hun functie neer. De burgemeester van Haarlemmermeer Hertog voelt zich politiek verantwoordelijk voor de brand en treedt eveneens af. Proces: Op 28 oktober 2005 maakt de gemeente Haarlemmermeer een feitenrelaas over de vergunningverlening en handhaving openbaar. Vaak is een dergelijk feitenrelaas onderdeel van (extern) incidentonderzoek. Er wordt achter bewust gekozen de feiten ten aanzien van het vergunningsverleningtraject te verzamelen en op eigen initiatief in de openbaarheid te brengen. De gemeente verschaft hiermee openheid ten aanzien van haar eigen rol in het

9

Onderzoeksraad voor Veiligheid, Brand cellencomplex Schiphol-Oost. Eindrapport van het onderzoek naar de brand in het detentie-en uitzetcentrum Schiphol-Oost in de nacht van 26 op 27 oktober 2005, Den Haag, september 2006. 10 Idem, p.11.


11

vergunningentraject, legt de ‘kaarten op tafel’ en laat beoordeling van de feiten aan de buitenwereld over.11 Tijdens de raadsvergadering op 3 november 2005 geeft de burgemeester van Haarlemmermeer een toelichting op de brand in het cellencomplex.12 De burgemeester betuigt zijn medeleven met de slachtoffers en spreekt zijn waardering uit voor de hulpverleners. De burgemeester verkondigt een dergelijke gebeuren nooit meer te willen meemaken en kondigt dan ook een eigen onderzoek naar de oorzaken en gevolgen aan. Na een moment van stilte ter nagedachtenis aan de slachtoffers wordt overgegaan tot bespreking van de geagendeerde onderwerpen. Op 8 november 2005 doet het College de raad het verzoek in te stemmen met haar onderzoeksvoorstel.13 Het eigen onderzoek zal worden uitgevoerd door een commissie onder leiding van mr. J.A.M. Hendrikx. Er zijn dan reeds twee onderzoeken gestart. Een strafrechtelijk onderzoek en het onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Het bestuur geeft drie overwegingen voor het eigen onderzoek: brede waarheidsvinding om vergelijkbare situaties in de toekomst te voorkomen, de noodzaak van transparantie die zij voorstaat en de mogelijkheid die het onderzoek biedt op korte termijn te komen tot verbetering van gemeentelijke processen van welke aard dan ook. De noodzaak om op korte termijn tot verbeteringen te komen bestaat ook omdat op dat moment duidelijk is dat het onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid enige maanden in beslag zou nemen. In de raadsvergadering die twee dagen later volgt gaat de raad akkoord met het voorstel.14 Op 24 november 2005 wordt de raad op de hoogte gesteld van een aantal controlemaatregelen die zijn geïnitieerd.15 Tijdens een raadssessie, niet specifiek gewijd aan de brand in het cellencomplex, wordt een toelichting gevraagd op de recente verstuurde raadsinformatiebrief.16 De vragen spitsen zich toe op de genomen veiligheidsmaatregelen en geldende voorschriften in het complex dat nog in gebruik is. Ook wordt een vraag gesteld over de financiering van gemaakte kosten. De portefeuillehouder geeft een toelichting op de inhoud van de brief en hij beantwoordt de vragen. In reactie worden door verschillende fracties aanvullende vragen gesteld. Discussie ontstaat over de vraag of middels het verscherpte toezicht de veiligheid in het complex gegarandeerd kan worden en welke garanties de portefeuillehouder daarover kan geven. Eind november 2005 informeert het gemeentebestuur de raad aangaande de actuele ontwikkelingen rond de brand en enkele getroffen maatregelen, zoals intensivering van controles om de brandveiligheid te garanderen.17 Op 1 december 2005 informeert het College de raad over genomen besluiten inzake het cellencomplex.18 Diezelfde avond maakt een drietal fracties gebruik van haar interpellatierecht.19 In totaal worden ruim 10 aanvullende vragen gesteld, die vervolgens door de portefeuillehouder worden beantwoord. De vragen richten zich op brandveiligheidscontroles, regelgeving en vergunningvoorschriften, de rol van Justitie, de mogelijke sluiting van het complex en nadere uitleg over getroffen maatregelen. De raad huldigt de opvatting dat de verstrekte antwoorden op de interpellatievragen onvoldoende zijn. In tweede termijn wordt, om die reden, ruimte vrijgemaakt op de raadsagenda zodat de portefeuillehouder in staat is daarin zover mogelijk te voorzien. 11

Zie ook: Jong en Johannink, Als het dan tóch gebeurt. Bestuurlijke ervaringen met crises, Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing, Enschede, 2007, p. 66-67 Raadsvergadering d.d. 3 november 2005, Raadsplein Haarlemmermeer. 13 Raadsvoorstel 2005/33709, 8 november 2005, gemeente Haarlemmermeer. 14 Raadsbesluit 2005/33709, 10 november 2005, gemeente Haarlemmermeer. 15 Stand van zaken rond het cellencomplex Schiphol, 24 november 2005. 16 Notulen raadssessie ‘Tussenrapportage Programma Integrale Veiligheid’, 24 november 2005. 17 Stand van zaken rond het cellenomplex Schiphol, 25 november 2005. 18 Besluit cellencomplexen, 2005/36666, 1 december 2005. 19 Raadsvergadering d.d. 1 december 2005, Raadsplein Haarlemmermeer. 12


12

In december wordt het onderzoek van de Commissie Hendrikx openbaar. Dat rapport staat ter behandeling op de agenda op 22 december 2005.20 De fracties wordt in een vragenronde de gelegenheid geboden te reageren op de uitkomsten van het onderzoek. Op 16 februari 2006 wordt het rapport besproken in een debat tussen het College en de Raad.21 Het onderzoek van de Onderzoeksraad is in de maanden hierna nog in volle gang. Op 21 september 2006 verschijnt het rapport van de Onderzoeksraad. Na het verschijnen van het rapport legt de burgemeester van Haarlemmermeer zijn functie neer.22 In de verklaring geeft de burgemeester aan dat hij, als portefeuillehouder Openbare Orde en Veiligheid, de volledige politieke verantwoordelijkheid op zich wenst te nemen en tevens de ruimte wil creëren voor een volledig, open en eerlijk debat over de inhoud van het rapport. Een debat dat niet gehinderd wordt door discussies over het wel of niet moeten aftreden van verantwoordelijk bestuurders. Vier dagen later informeert het College de raadsleden over haar standpunten ten aanzien van de uitkomsten en aanbevelingen van het onderzoek.23 Het rapport wordt besproken in het raadsdebat van 28 september 2006.24

3.3

Casus 2: Brand vistrawler (Velsen, januari 2007) Casus: In de ochtend van 30 januari 2007 ontvangt de alarmcentrale een melding van brand aan boord van een, in de haven van Velsen, aangemeerde vistrawler. De brand is hevig. Rookontwikkeling blijft niet beperkt tot de brongemeente, maar verspreidt zich al snel naar buurgemeente Beverwijk. Er wordt opgeschaald naar GRIP-3. De burgemeesters van beide gemeenten geven gezamenlijk leiding aan de crisisbeheersingsorganisatie. De brand is niet eenvoudig te beheersen. Pas enkele dagen later wordt het sein ‘brand meester’ gegeven. De gemeenten besluiten het COT een evaluatie te laten uitvoeren naar de crisisbeheersingsoperatie. Het NIFV voert een onderzoek uit naar de technische brandbestrijding. De onderzoeksbevindingen zijn kritisch over de voorlichting richting de bevolking, in het bijzonder over mogelijke gezondheidsrisico’s, de bekendheid met GRIP onder en geoefendheid van bestuurders in de betekenis van GRIP, in het bijzonder in relatie tot effectgemeenten en de kwetsbaarheid van de meldkamers. Proces: In de raadsvergadering van 8 februari 2007 geeft de burgemeester van Velsen een korte toelichting op de, in het kader van de scheepsbrand afgegeven, noodverordening.25 Hij spreekt zich waarderend uit over de inzet van betrokken diensten en personeel. Ook wordt kort stilgestaan bij de genomen maatregelen, zoals het onderzoek dat is gestart naar de aspecten van de vergunningverlening en het geplande onderzoek naar de bestuurlijke aspecten van de ramp. Op 15 november 2007 staat het laatste onderzoek als bespreekvoorstel geagendeerd in de zogeheten raadscarroussel.26 De ingebrachte vragen borduren in hoofdzaak voort op de conclusies van het rapport en betreffen de vraag wie verantwoordelijk is voor (de implementatie van) de aanbevelingen. De portefeuillehouder benadrukt dat de leerpunten worden meegenomen. Er worden geen aanvullende vragen 20

Verslag raadssessie ‘Toelichting rapport commissie Hendrikx; brand in het cellencomplex SchipholOost’. 22 december 2005. Verslag Raadsdebat ‘Rapport Commissie Hendrikx’, 16 februari 2006. 22 Verklaring, Hoofddorp, 21 september 2006. 23 Reactie op het rapport Brand Cellencomplex Schiphol-Oost van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, 25 september 2006, (kenmerk: 06.0350780) 24 Verslag raadsdebat ‘Rapport raad voor de Veiligheid brand cellencomplex Schiphol’, 28 september 2006. 25 Notulen raadsvergadering van 8 februari 2007, Raadsplein Velsen. 26 Kort verslag van sessie 2.2. 15 november 2007, Raadsplein Velsen. 21


13

meer gesteld. Eind juni 2007 komt de scheepsbrand nog eenmaal terug in de raad.27 Op de agenda staat de behandeling van het jaarverslag van de gemeente Velsen over 2006 (de jaarrekening over 2006 en de begroting van 2007), waaronder de geraamde financiële kosten van de brand. Voorafgaande aan de raadssessie is een amendement ingediend door vier oppositiefracties. De fracties verzoeken de raad in te stemmen met het aansprakelijk stellen van de eigenaar (voor de geraamde kosten), zodat deze lasten niet op het conto van de lokale gemeenschap terecht komen. In de discussie komt het juridische aspect omtrent de ramp terug. Uiteindelijk wordt het amendement verworpen. 3.4

Casus 3: fabrieksbrand Koma (Roermond, juli 2007) Casus: In de ochtend van 17 juli 2007 ontstaat brand in een fabrieksgebouw op een industrieterrein in Roermond. Het personeel kan tijdig het bedrijfspand verlaten. Enkele aanpalende panden worden uit voorzorg ontruimd. Er vallen geen slachtoffers. Wel zijn in de wijde omgeving zwarte rookwolken zichtbaar. Brandweereenheden uit Nederland en Duitsland trekken gezamenlijk op voor het bestrijden van de brand. Enkele journalisten doen vanaf het incidentgebied verslag van het gebeuren. Zij interviewen ter plekke medewerkers van het koelinstallatiebedrijf. Ook aanwezige burgers wordt om hun mening (over de oorzaken van de brand) gevraagd. Op een gegeven moment wordt in de media melding gemaakt van het vrijkomen van mogelijke giftige roetdeeltjes. Lange tijd blijft onduidelijk of hier daadwerkelijk sprake van is. De berichtgeving leidt tot ongerustheid en verwarring onder de bevolking. Het Rijksinstituut voor de Volksgezondheid (RIVM) concludeert echter dat de giftige stofdelen geen nadelig effect hebben (gehad) op de volksgezondheid. Proces: In formele zin heeft er geen verantwoordingsproces plaatsgevonden na de Koma-brand. Wel is een incidentevaluatie uitgevoerd door de hulpverleningsdiensten.28 De burgemeester is van de inhoud van het evaluatierapport op de hoogte gesteld. De evaluatie is niet formeel besproken in commissie- of raadsvergaderingen. Er zijn geen schriftelijke documenten beschikbaar, zoals raadsinformatiebrieven en notulen van commissie- en raadsvergaderingen. Wel zouden er in informele contacten tussen College- en raadsleden vragen gesteld zijn over de brand.

3.5

Casus 4: brand Armando-museum (Amersfoort, oktober 2007) Casus: Het Armando-museum gevestigd in de Amersfoortse Elleboogkerk wordt op maandag 22 oktober 2007 door een brand volledig verwoest. Bij de brand vallen geen gewonden. Toch bestaat een reëel risico op het overslaan van de brand naar aanpalende panden. Omwonenden en een dagopvang voor gehandicapten worden geëvacueerd. ’s Avonds wordt uit voorzorg de stroom in het gebied uitgeschakeld waardoor tientallen bewoners zonder stroom komen te zitten. De grootste slag wordt toegebracht aan het cultureel erfgoed. De gevolgen zijn desastreus: de gehele Armando-collectie gaat verloren. De brand krijgt, mede door de verwoesting van de waardevolle kunstcollectie, veel aandacht in regionale en landelijke media. Al snel ontstaan geruchten over de opkomsttijden van hulpverleningsdiensten. De kritiek richt zich op de brandweer. Die zou niet binnen de gestelde normen bij het pand geweest zijn waardoor de brandbestrijding vertraging zou hebben opgelopen. Ook zou niet tijdig genoeg gestart zijn met bluswerkzaamheden. Vanwege de circulerende geruchten onder de bevolking en in de pers wordt spoedig een onderzoek geïnitieerd naar de brandbestrijding in de eerste crisisuren. 27 28

Notulen raadsvergadering van 21 juni 2007, Raadsplein Velsen. Evaluatierapport brand KOMA B.V., versie 1.0, 6 december 2007.


14

Opmerkelijk is de omstandigheid dat burgers die, de zich ontwikkelende, ramp waarnemen in de veronderstelling verkeren dat de hulpdiensten al door ‘anderen’ gealarmeerd zijn. In die (onjuiste) veronderstelling verkerend leggen omstanders eerst het gebeuren met hun fototoestel of mobiele telefoon op beeld vast. 112meldingen bereiken de meldkamer pas enkele minuten later. In de maanden die volgen worden verschillende onderzoeken uitgevoerd. De onderzoeken hebben alle hun eigen scope. De opdrachtverlening is sterk afhankelijk van de contextuele omstandigheden. In de loop van de tijd komt nieuwe informatie beschikbaar die of nieuw onderzoek vereist, dan wel opnieuw wordt meegewogen in de lopende uitvoering. Proces: Oppositiepartij BPA gunt het gemeentebestuur weinig respijt in de afhandeling van de crisis. Nog diezelfde dag, maandagmiddag 22 oktober 2007, wordt een email met vragen naar het College van B&W verstuurd. De partij stelt zich, ook later, actief op. Er wordt direct gereageerd op basis van (burger)informatie. In de mail wordt dan ook, reeds in vroegtijdig stadium, melding gemaakt van zorgen over een trage start van bluswerkzaamheden. Er worden meerdere vragen opgeworpen, naar de wijze van brandmelding, mogelijke extra risico’s voor de brandveiligheid als gevolg van werkzaamheden en verzekering van de museumcollectie. Het raadslid verzoekt het College een verklaring af te leggen over de getroffen preventieve en repressieve acties in de eerstvolgende raadsvergadering. Op dinsdag 23 oktober 2007 ontvangt de raad de eerste raadsinformatiebrief van het College van B&W.29 In de brief kondigt het College aan dat zij besloten heeft een extern onderzoek te laten uitvoeren, specifiek gericht op de acute fase. Hiervoor worden twee redenen gegeven: de omvang van de brand en de ontstane geruchtenstroom. Op de website van de gemeente wordt op woensdag 24 oktober een kort bericht geplaatst over onder meer de inzet van de brandweer vanaf de eerste brandmelding.30 Een week later staat de museumbrand op de agenda van de raadsvergadering.31 De loco-burgemeester, bij afwezigheid van de burgemeester ten tijde van de brand de hoogst verantwoordelijke, geeft een toelichting over de brand en de getroffen maatregelen. De raadsleden spreken, zonder uitzondering, hun waardering uit over het optreden van de betrokken partijen. Bestaande vragen, over het optreden van de brandweer in het eerste ‘gouden uur’, worden uitgesteld tot na het verschijnen van het externe onderzoek. Wel worden enkele vragen gesteld over de specifieke vraagstelling van het aangekondigde onderzoek. De grootste zorg, zo blijkt, is de impact die het gebeuren heeft op het culturele klimaat in Amersfoort. Eerder dat jaar heeft immers een ander museum vanwege asbest haar deuren moeten sluiten. Op 14 november 2007 versterkt het College middels een brief de uitkomsten van het onderzoek getiteld ‘Museumbrand Amersfoort’ door B&A Consulting bv aan de raad.32 Het College verzoekt de raad het rapport te bespreken in de vergadering van de raad op 27 november 2007. In de tussentijds stelt BPA schriftelijk vragen aan het College.33 De vragen leggen zich toe op de toezichthoudende maatregelen (wie is waarvoor verantwoordelijk) en het uitblijven van vroegtijdige meldingen door gemeentelijke toezichthouders, zoals stadswachten en anderen. De schriftelijke beantwoording vindt plaats op 5 februari 2008.

29

Raadsinformatiebrief 2007 NR 122, 23 oktober 2007. Stand van zaken rond gevolgen van Museumbrand Amersfoort (24 oktober 2007, 17.15 uur), beschikbaar op: http://www.amersfoort.nl/smartsite.shtml?ch=ter&id=194378. 31 Notulen raadsvergadering. Het Besluit, 30 oktober 2007 (nr. 2577620). 32 Raadsinformatiebrief 137, 13 november 2007. 33 Vragen, 2007, nr. 134 (DOCS.nr 2650022). 30


15

In het raadsdebat op 27 november 2007 staan de uitkomsten van het onderzoek ter bespreking op de agenda. Op dat moment heeft een aantal nieuwe ontwikkelingen plaatsgevonden. Zo is er nieuwe informatie beschikbaar, wordt een nader strafrechtelijk onderzoek naar de oorzaken uitgevoerd en is bestaat enige reuring over uitspraken van betrokken partijen, waaronder NV SRO. Er wordt kritiek geuit op de opdrachtverstrekking. Deze zou te beperkt zijn geweest waardoor een aantal onduidelijkheden niet is beantwoord. Het College had de raad nauwer bij de opdrachtformulering dienen te betrekken. Ook is er enige kritiek op het functioneren van de burgemeester, die, tijdens een persconferentie een deel van de schuld voor de late alarmering bij de burgers legt (althans zo wordt het in de media gepresenteerd). Het College geeft aan dat zij bereid is aanvullende vragen schriftelijk dan wel in een volgende vergadering te beantwoorden. De raadsfracties, in meerderheid van de oppositie, dienen een aantal moties in. Deze hebben als belangrijkste doel vergroting van het inzicht in de oorzaak, het wegnemen van bestaande onduidelijkheden en het benutten van alle relevante nieuwe informatie hierin. Betreffende het strafrechtelijke onderzoek deelt de burgemeester mede dat dit onder verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie wordt uitgevoerd. Een fractie overweegt, conform art. 115a Gemeentewet, een raadsonderzoekscommisie in te stellen. De burgemeester acht dit onverstandig, zeker nu het onderzoek van het Openbaar Ministerie nog loopt. De motie wordt ingetrokken. Uiteindelijk wordt een viertal ingediende moties in stemming gebracht. Deze worden alle met een duidelijke meerderheid verworpen. Begin december 2007 stelt BPA vragen naar aanleiding van het vervolgonderzoek naar aanbesteding van opdrachten aan SRO en inschakeling van derden door dezelfde onderneming.34 Dit onderzoek is door het College geïnitieerd. De fractie spreekt over een mogelijke ‘Armandogate’, vanwege informatie die haar heeft bereikt over een opgelegde zwijgplicht binnen NV SRO. De fractie stelt dan ook vragen over die zwijgplicht, de mogelijkheid van medewerkers (klokkenluidersregeling) en anderen anoniem zorgpunten aan te dragen en de aard (onafhankelijkheid, openbaarheid) van het onderzoek. Op 21 januari 2008 worden de vragen schriftelijk beantwoord door het College van B&W. Twee weken later stelt de fractie BPA aanvullende vragen, aangaande het contractueel vastgelegde toezicht op de werkzaamheden aan het museum.35 3.6

Casus 5: mysterie in een dierenwinkel (Hoogeveen, november 2007) Casus: Op maandag 5 november 2007 doet zich in Hoogeveen een zeker nietalledaagse crisis voor. In de dierenwinkel ‘Annen Animal Center’ worden plotseling verscheidene medewerkers onwel. De oorzaak voor de acute gezondheidsproblemen zijn niet duidelijk. Bekend is echter dat enkele weken eerder in dezelfde winkel een kaaiman is gestorven. Dit vormt voor hulpverleningsdiensten aanleiding direct maatregelen te treffen om potentiële risico’s voor de volksgezondheid in te dammen. Er worden 23 personen, waaronder enkele journalisten, in quarantaine gezet. In de middag doen de journalisten vanuit quarantaine verslag van hun ervaringen. Het is een curieus beeld: journalisten die zich naar de rampplek hebben gespoed, worden zelf onderdeel van de crisis. Zij doen van ‘binnenuit’ live verslag. Het NOS journaal van acht uur opent die avond met de gebeurtenissen in Hoogeveen. De onzekerheid is groot. Over de oorzaak, maar ook over de mogelijke gevolgen. De onzekerheid is voor de betrokkenen aanleiding het zekere voor het onzekere te kiezen.

34 35

Vragen, 2007, nr 137 (DOCS.nr 2639344). Vragen, 2008, nr. 19 (DOCS.nr. 2675252).


16

’s Nachts wordt uit onderzoek van het RIVM en Universitair Medisch Centrum Groningen (UMCG) duidelijk dat de besmetting geen biologische besmetting betreft en dat er geen kans bestaat op overdracht van mens-op-mens. De oorzaak van de besmetting blijft onbekend.36 Enige ophef ontstaat over de wijze van ontsmetting eerder die dag. De brandweer Twente concludeert in een rapport dat op 5 december 2007 aan de regionaal commandant van de brandweer Drenthe wordt aangeboden dat de keuze voor ontsmetting weliswaar terecht was, maar dat de getroffenen hierover beter geïnformeerd hadden moeten worden.37 Een onafhankelijk onderzoek38 wijst uit dat de crisisbeheersing relatief goed is verlopen. Zo is de gemeentelijke voorlichting richting burgers goed georganiseerd, was de inzet van hulpverleningsdiensten adequaat en het nazorgproces, na enkele startproblemen, vakkundig in gang gezet. Er worden ook aandachtspunten benoemd. In de toekomst dient onder meer specifiek aandacht geschonken te worden aan de inzet van externe deskundigen, de uitwisseling van informatie tussen veiligheidspartners in de beheersingsoperatie en de zorg voor de directe slachtoffers (ontsmetting). Proces: Enkele dagen na het optreden van de ziekteverschijnselen in de dierenwinkel informeert de portefeuillehouder de raad over de gebeurtenissen.39 De burgemeester kondigt een extern onderzoek aan en doet de raad het verzoek de noodverordening die in werking is gesteld te bekrachtigen. De raad stemt hiermee in. De fracties zijn eensgezind in hun waardering voor de crisisbeheersing. Wel worden enkele vragen gesteld (waarom is het reguliere nummer van het gemeentehuis gebruikt als crisisnummer?) en verzoeken geformuleerd (is het mogelijk uitleg te verkrijgen over de procedures en betrokkenheid van de raad? Is het mogelijk de pers te betrekken in het evaluatieonderzoek?). De fracties geven aan te wachten met hun definitieve oordeel na openbaar worden van de evaluatie. Op 15 mei 2008 staan de uitkomsten van het onafhankelijk onderzoek op de raadsagenda.40 Eerder zijn raadsleden in de gelegenheid gesteld aanwezig te zijn bij de officiële presentatie van het rapport. Over de gehele linie bezien zijn de fracties overwegend positief over het verloop en afhandeling van de crisis. Dit blijkt, volgens enkele fracties, ook uit de reacties in de media. De mondelinge vragen richten zich op de bevoegdheden, de betekenis van de aanbevelingen voor de verschillende, bij de crisis betrokken, organisaties en besluitvorming waarop pas achteraf goedkeuring kon plaatsvinden. De burgemeester beantwoordt de vraag en benoemt twee prioriteiten: het belang van regelmatig oefenen en trainen en de samenwerking met externe deskundigen. Het rapport wordt ter kennisgeving aangenomen. 3.7

Casus 6: asbestbrand Vroomshoop (Twenterand, januari 2008) Casus: Begin 2008 woedt in de kunststofrecylingsfabriek Auba in Vroomshoop een grote brand. De brand slaat al snel over op een aanpalend sportcentrum. In dit sportcentrum is een bepaalde hoeveelheid witte asbest aanwezig. De brand gaat gepaard met enorme rookontwikkeling. Hierbij komen op een gegeven moment asbestdeeltjes vrij. De asbestdeeltjes dalen neer in de nabije omgeving. Al snel wordt een besmettingsgebied rondom de bronlocatie afgezet. In dit gebied zijn een aanzienlijk aantal woningen, bedrijven, onderwijsinstellingen en kerken gevestigd. Enkele lokale politici, woonachtig in het besmettingsgebied, maken het incident

36

COT, Het mysterie van Hoogeveen, Den Haag, 10 april 2008, p.25. Regio Twente, Evaluatie van de ontsmetting bij de GRIP3 Annen Animal Center te Hoogeveen op 5 november 2007. 38 COT, Het mysterie van Hoogeveen, Den Haag, 10 april 2008. 39 Verslag besluiten Raadszaal, 8 november 2007. 40 Verslag 15 mei 2008, Informeren kleine zaal. 37


17

van dichtbij mee. Sommigen staan aan de rand van het besmettingsgebied de pers te woord. Bewoners worden die ochtend geïnformeerd over de situatie en de mogelijke gezondheidsrisico’s. Hen wordt geadviseerd in hun woning te blijven, ramen en deuren te sluiten en enige voorzorgsmaatregelen te nemen bij het verlaten dan wel binnenkomen van de woning (ontsmetten). Vanwege de besmetting wordt gedurende enkele dagen het treinverkeer tussen Almelo en Mariënburg stilgelegd. Na de brandbestrijding stelt de gemeente een projectgroep in. De groep heeft als prioriteit het schoonmaken (asbest vrij maken) van het gebied, evaluatie en de afhandeling van schade en kosten. Drie weken na het ontstaan van de brand wordt Vroomshoop ‘asbest vrij’ gegeven. De gemeente Twenterand laat een tweetal onderzoeken uitvoeren, gericht op de acute brandbestrijding in de eerste vierentwintig uur41 en een onderzoek naar de gemeentelijke processen en samenwerking met externe (veiligheids)partners (afhandeling nasleep brand). 42 De onderzoekers concluderen dat de afhandeling gedegen is verlopen, onder meer doordat veel zorg is besteed aan publieks- en persvoorlichting. Toch zijn er ook leerpunten. Deze richten zich met name op de samenwerking met externe partners, zoals asbestsaneerders en de Arbeidsinspectie. Onduidelijk is bijvoorbeeld welke externe partners welke rol kunnen vervullen in de bestrijding van een dergelijk incident en wat de status is van de door hen geleverde adviezen. Proces: Het College van B&W besluit enkele dagen na de brand de raad informeel op de hoogte te stellen van de ontwikkelingen in Vroomshoop. De raad wordt op 1 februari formeel geïnformeerd over het voornemen van het College een twee evaluaties te laten uitvoeren.43 Tevens wordt de raad op de hoogte gesteld van de werkgroep die is belast met de afhandeling van de nasleep van de brand. Het College is voornemens bij het verschijnen van de uitkomsten van het onderzoek de raad verder te informeren. Op 7 april wordt de raad geïnformeerd over de vordering in het evaluatieonderzoek. Medio april verwacht het College de uitkomsten te presenteren aan de raad. Als onderdeel van het evaluatieproces wordt een bewonersbijeenkomst georganiseerd. De evaluatierapporten worden, met een begeleidend schrijven, aan de raad verstrekt op 15 april. In het openbare raadsdebat op 13 mei worden de uitkomsten besproken.44 Eerder heeft het College reeds besloten de aanbevelingen van beide rapportages integraal over te nemen. De fracties, zowel coalitie als oppositie, spreken hun waardering uit over de crisisbeheersing en afhandeling. Er worden geen verdere vragen gesteld.

41

Hulpverleningsdienst Regio Twente, Evaluatie van de zeer grote brand/GRIP-3 bij Auba te Vroomshoop op 12 januari 2008, Enschede, 12 maart 2008. COT, Een asbestbrand in Vroomshoop. Evaluatie van de respons van de gemeente Twenterand op een asbestbrand in Vroomshoop, Den Haag, april 2008, p. 22-26. 43 Raadsinformatiebrief: Afwikkeling gevolgen brand Auba/ Hoekenhof, 1 februari 2008. 44 Verslag openbare raadsdebatten 13 mei 2008 te Vriezenveen, (Nr. 08.092.0005). 42


18

4

Observaties

4.1

Inleiding In dit hoofdstuk staan de belangrijkste observaties centraal. De observaties komen voort uit de reconstructie van de verantwoordingsprocessen (hoofdstuk 4), maar vooral zijn zij de opbrengst van de gevoerde gesprekken met burgemeesters, raadsleden, griffiers en gemeentesecretarissen. Zij hebben hun ervaringen met ons gedeeld over het verloop van de betreffende verantwoordingsprocessen en, niet onbelangrijk, de voorwaarden waaraan zo’n proces idealiter dient te voldoen.

4.2

Verantwoording: belang en betekenis Verantwoording wordt zonder uitzondering door elke respondent van belang geacht. Over het belang van het afleggen van verantwoording is men eensgezind. In die zin is verantwoording het hoera-begrip zoals Bovens het beschrijft. Een concept waar niemand tegen is of kan zijn (Bovens, 2004: 2). Het begrip verantwoording kan daarom zowel alles als niets betekenen. Maar wat betekent het nu, naast het belang dat er wel aan wordt gehecht? Over de betekenis verschillen de raadsleden van mening. Voor de een volstaat het indien zij door het bestuur tijdig geïnformeerd worden over het verloop van de gebeurtenissen en wordt de mondelinge toelichting van de burgemeester voor kennisgeving aangenomen. De burgemeester wordt op zijn woord geloofd. Dit kan samenhangen met de ernst en omvang van het incident. Is er geen sprake van een zeer ernstig incident of bestaat het beeld dat er geen ernstige fouten zijn gemaakt dan wordt uitputtende verantwoording niet noodzakelijk geacht. De ander is kritischer. Informeren is überhaupt een standaardvoorwaarde. Maar er moet absoluut ruimte worden geboden voor bevraging van de burgemeester, totdat alle onduidelijkheden zijn opgehelderd en alle vragen zijn beantwoord. Dit kan zolang duren als noodzakelijk is. De controlerende en toezichthoudende taak van de volksvertegenwoordiging wordt door hen bijzonder serieus genomen. Het betreft een actieve informatie-uitwisseling waarin vraag en antwoord centraal staan. Weer een ander, in dit geval raadslid, karakteriseert de raad in het verantwoordingsproces als “belangstellend toehoorder”. Onvrede onder burgers wordt geventileerd, maar een echt kritische houding ten aanzien van de incidentevaluatie is beperkt, vanwege gebrek aan vaak zeer specialistische kennis. Dat maakt een inschatting van de betekenis van de onderzoeksuitkomsten lastig. Sommige respondenten hebben daarnaast de indruk dat verantwoording naast het dienen van het algemeen belang, ook meer persoonlijke of partijbelangen dient. In crisistijden en in de directe nasleep daarvan is de aandacht van pers en publiek op ‘de zaak’ gericht. Dat momentum is bij uitstek geschikt voor profilering richting eigen achterban of de gehele lokale gemeenschap. Daarbij wordt opgemerkt dat het nastreven van het ene (individuele) belang natuurlijk het algemeen belang kan dienen. Echter, het lijkt volgens respondenten soms alsof de volksvertegenwoordiger naarmate de tijd verstrijkt minder als toezichthoudende aanjager fungeert omdat de aandacht van pers en publiek inmiddels is verslapt. Het uiten van kritiek op het handelen van bestuurders wordt door raadsleden niet altijd bewaard tot het formele politieke forum. Juist in de directe nasleep van incidenten worden (lokale) media te woord gestaan. Het optreden is onderhevig aan de waan van de dag. Volgens verschillende respondenten heeft het hiermee meer een symbolische functie: in het ‘heetst van de strijd’ de eigen zichtbaarheid en betrokkenheid tonen.


19

In reactie op de vraag waartoe verantwoording dient, dus welke functie(s) een verantwoordingsproces vervult antwoord een gemeentesecretaris als volgt: “ten eerste is verantwoording bij uitstek een noodzakelijkheid van een democratisch politiek bestel; ten tweede kan verantwoording een middel zijn om lessen uit het gebeuren te destilleren en ten derde kan het bijdragen aan rouwverwerking”. Een antwoord dat, een aspect uitgezonderd, alle functieaspecten van verantwoording bevat (zie hoofdstuk 2). Een raadslid ziet verantwoording als een soort “functioneringsgesprek voor het handelen van bestuurders in uitzonderlijke omstandigheden”, maar ook om eventuele tekortkomingen in de crisisbeheersingsoperatie, in materiële of personele zin, te belichten. Verantwoording als onderdeel van het vertrouwensherstel is een antwoord dat door respondenten in praktijk niet concreet is benoemd. Toch is dit aspect te destilleren uit de gevoerde gespreken. Respondenten spraken dan bijvoorbeeld over: “de onderste steen boven krijgen” of “voorkomen dat de volgende keer dezelfde fouten worden gemaakt”. Daarmee lijken respondenten aan te geven dat ook het herstel van vertrouwen onderdeel is van het verantwoordingsproces. 4.3

Verantwoordingsprocessen: vorm en inhoud, intensiteit en duur Uit de reconstructie van de verantwoordingsprocessen is een aantal patronen en dilemma’s af te leiden. In alle casus hebben, een uitzondering daargelaten, formele verantwoordingsprocessen plaatsgevonden. In het uitzonderingsgeval, de KOMAbrand in Roermond, was sprake van eenzijdige informatievoorziening van College van B&W aan de betrokken raadsleden. Aan de informatieverplichting van het College is voldaan, maar een uitgebreid verantwoordingsproces met ‘vraag en antwoord’ heeft nooit plaatsgevonden. Het is een minimale verantwoordingsvariant: informeren. De processen zijn qua vorm identiek. De achterliggende reden is mogelijkerwijs gelegen in wettelijke verplichtingen ten aanzien van de informatieverplichting van het College en de wens ruimte te bieden aan de raad om hun oordeel uit te spreken. De vorm moet door het College van B&W, om deze reden, dan ook niet worden onderschat. Blijft de burgemeester in gebreke (voldoet deze niet aan zijn wettelijk taak en verantwoordelijkheden) bijvoorbeeld door het niet (tijdig) informeren van de raad, dan leidt dit onvermijdelijk tot een meer actieve opstelling van raadsleden. Een aandachtspunt in die zin is ook de termijn waarop gereageerd wordt op schriftelijke raadsvragen. Deze termijn verschilt overigens per gemeente. Verschil in de onderzochte verantwoordingsprocessen bestaat met name in intensiteit en duur. Het valt op dat naarmate de ernst en impact van crisis groter zijn, de duur en intensiteit van het verantwoordingsproces toenemen. De casus ‘cellencomplex Schiphol-Oost’ is in deze illustratief. Ook de intensiteit van mediaberichtgeving en maatschappelijke beroering als gevolg van crisis zijn hierop van invloed (zie: brand Armando-museum). Naarmate er bijvoorbeeld bepaalde onduidelijkheden blijven bestaan die niet worden beantwoord dan leidt dit onvermijdelijk tot aanvullende vragen (en verlenging van het verantwoordingsproces).

4.4

Drie fasen: acuut, nasleep en ‘closure’ In het verantwoordingsproces kunnen grofweg drie fasen worden onderscheiden: de acute crisisfase, de crisisnasleep en de formele crisisbeëindiging (closure). Fasen Acute responsfase

College van B&W Informeren

Nafase

Informeren (voortgang

Opstelling raad Kennisneming (terughoudend)


20

Beëindiging (closure)

incidentbestrijding, onderzoek) Behandeling resultaten onderzoek; initiëren openbaar einddebat

Uitwisseling standpunten

De cases laten zien dat de eerste fase zich kenmerkt door een informatieronde. De raad wordt via een raadsinformatiebrief geïnformeerd. Eventueel volgt de behandeling in een raadsdebat. De raad stelt zich in die fase doorgaans terughoudend op. De burgemeester wordt respijt gegund in de afhandeling van de gevolgen van de crisis. Deze fase gaat gepaard met de aankondiging dat een onderzoek zal worden uitgevoerd naar oorzaken, mogelijke verantwoordelijken (daders) en de crisisbeheersingsoperatie. In de tweede fase (tijdens de nasleep van het incident) wordt de raad op de hoogte gehouden over de getroffen maatregelen en de voortgang van het onderzoek. Er wordt met de inhoudelijke behandeling gewacht totdat de resultaten van het evaluatieonderzoek openbaar zijn. Verschillende gemeenten kiezen ervoor direct na het incident een eigen feitenrelaas openbaar te maken, zodat de eerste antwoorden op bestaande vragen op relatief korte termijn kunnen worden gegeven. Dit heeft als voordeel dat het college regie houdt op het verantwoordingsproces. Ook kan een feitenrelaas de geruchtenvorming bij pers en publiek tegengaan, doordat de gemeente daar een feitelijk overzicht als spiegel tegenover stelt. Naast een eigen onderzoek kunnen gemeenten er ook voor kiezen om een evaluatieopdracht aan een onderzoeksbureau te gunnen, al dan niet met beperkte scope en onderzoeksduur (zoals het onderzoek naar de eerste uren van de brandbestrijding in het Amersfoortse Armandomuseum). Ook deze variant heeft “waarheidsvinding” als belangrijk doel, om zodoende ontstane geruchten te bevestigen dan wel te ontkrachten. In de derde en laatste fase staan de uitkomsten van het uitgevoerde onderzoek op de agenda: het openbare einddebat over het eindrapport. Weliswaar is de formele afhandeling van de nasleep op dat moment nog niet volledig beëindigd (procedures rond schadeafhandeling lopen vaak nog door), toch fungeert een dergelijk debat doorgaans als de publieke afronding (closure) van de gebeurtenissen. 4.5

Informatieverplichting In de meeste gevallen constateren respondenten dat de informatievoorziening van het College aan de raad tijdig, adequaat en regelmatig heeft plaatsgevonden, In een enkele casus was dit in de perceptie van raadsleden minder het geval. Raadsleden geven aan de behoefte te hebben om als een van de eersten geïnformeerd te worden. Dit speelt zeker onder raadsleden met hechte en directe achterban- en burgercontacten. Een raadslid: “Indien wij vanuit de lokale bevolking vragen krijgen omtrent het gebeuren, moeten we wel een verhaal te vertellen hebben. Je wordt toch opgebeld vanuit de gedachte dat je, als raadslid, meer weet. Mogelijk is er niet meer informatie beschikbaar, maar dan zou het goed zijn ook dat te communiceren”. De meeste colleges nemen vanaf het allereerste moment zelf initiatief tot het informeren van de raad. Middels dit eigen initiatief werd de basis gelegd (en het startpunt gekozen) voor het verantwoordingsproces. Niet iedereen vindt dat het college slechts edele motieven heeft om het verantwoordingsproces snel zelf te starten. Volgens een respondent werd het verantwoordingsproces in praktijk afgedwongen door het beeld van het incident in de pers (vragen van burgers,


21

tegenstrijdigheden in beeldvorming). Hierdoor was het voor het college noodzakelijk heldere antwoorden te formuleren. Gedwongen door die omstandigheden zou het college besloten hebben (aanvullend) onderzoek te laten uitvoeren. 4.6

Enkele spanningsvelden: informatie, timing, actualiteitswaarde Burgemeesters hebben in verantwoordingsprocessen te maken met een aantal spanningsvelden. Een opsomming: 1. snelle antwoorden op dringende vragen (lokale samenleving of pers) gewenst, maar onderzoek naar complexe materie kost tijd; 2. behoefte aan antwoorden op dringende kwesties leidt tot onvolledigheid onderzoek (te eng geformuleerde onderzoeksopdracht); 3. actualiteitswaarde: afnemende aandacht naarmate tijd verstrijkt (geldt sterker indien gevolgen incident kleiner zijn), waardoor verantwoording (en de mogelijkheid van ‘leren’) beperkt is/kan zijn; 4. meerdere onderzoeken tegelijkertijd (met als gevolg dat niet alle resultaten gelijktijdig beschikbaar zijn en niet alle antwoorden op raadsvragen); 5. betrokkenheid andere partners, zoals politie en OM, waarover burgemeester geen zeggenschap heeft (bijvoorbeeld strafrechtelijk onderzoek naar daders); 6. onduidelijk eindpunt van verantwoordingsproces als gevolg van onderzoeksduur of andere slepende kwesties; 7. onvoorspelbaarheid: op veel aspecten in het verantwoordingsproces (en breder van crisisbeheersing en –afhandeling) is voorbereiding en sturing mogelijk, maar op bepaalde onvoorspelbaarheden rest slechts anticiperen en improviseren (aftredend burgemeester/slepende kwesties). Burgemeesters hebben te maken met het dilemma met aan de ene kant de wens om op korte termijn de resultaten van evaluatieonderzoek te presenteren, aan de andere kant het risico met bepaalde onvolledigheden in dit onderzoek (als gevolg van een al te snelle opdrachtverlening en/of een te eng geformuleerde onderzoeksopdracht). De neiging bestaat nog op het moment dat de ramp zich voltrekt in het openbaar te verkondigen dat er een onderzoek wordt uitgevoerd. Dit wekt in ieder geval de suggestie dat men volledige openheid van zaken betracht en open staat voor alle vormen van onderzoek om ‘de onderste steen boven’ te krijgen. Toch kan op dat moment, vlak na de ramp, nog niet alle relevante informatie beschikbaar zijn en ontstaat op een later moment de wens tot opdrachtherformulering. Niettemin leidt lang wachten op het openbaar worden van resultaten van onderzoek tot verminderde aandacht: de interesse van raadsleden gaat verloren en daarmee mogelijk het momentum om lessen te leren. Dit zal sterker gelden voor in ernst en omvang beperkte crisis en rampen, zoals de Koma-brand in Roermond of de asbestbrand in Vroomshoop. Crises met enorme impact en ernst, zoals de brand in het cellencomplex op Schiphol-Oost, zullen lange tijd actueel blijven. Toch bestaat de behoefte onderzoek zo grondig, maar tegelijkertijd snel mogelijk te laten verrichten. De kans dat bepaalde gevoeligheden of kwesties pas in een laat (te laat) stadium opnieuw op de agenda terecht komen dient idealiter te worden voorkomen. Hieraan is, onder bestuurders, zeker geen behoefte. De uitkomsten van evaluatieonderzoek moeten hiermee niet te lang op zich laten wachten. Het moet geen onnodig slepende kwestie worden, zo menen enkele geïnterviewde bestuurders. Een hulpmiddel om vlak na het incident aan de informatiebehoefte te voldoen is het opstellen van een eigen feitenrelaas. In Haarlemmermeer bijvoorbeeld eist direct na de Schipholbrand de Rijksrecherche gemeentelijke dossiers rond het cellencomplex op. De gemeente besluit de dossiers te kopiëren en op basis


22

daarvan een nauwkeurig, maar zeer neutraal feitenrelaas op te stellen aangaande het vergunningverleningstraject. Burgemeester Hertog ziet dit uitdrukkelijk als de kracht van het relaas: “heel staccato werd weergegeven wat de stappen waren die de gemeente had gezet, zonder daar zelf over te oordelen” (Jong en Johannink, 2007: 66-67). De gemeente kiest hiermee nadrukkelijk voor een pro-actieve opstelling en eigen koers. Een variant daarop is het onderzoek naar het zogeheten ‘uur- U’ in Amersfoort. Vanwege geruchten over het gebrekkige optreden van hulpverleningsdiensten in de eerste uren van de incidentbestrijding wordt gekozen voor een onderzoek met een specifieke focus. Het onderzoek heeft een korte onderzoekspanne en dient ter beantwoording aan (en mogelijke weerlegging van) de ontstane geruchtenstroom. Dit onderscheid in enerzijds een kortlopend onderzoek met een beperkte onderzoeksscope en anderzijds een meer uitputtende evaluatie werd door betrokkenen als waardevol ervaren. Zowel het feitenrelaas zonder waardeoordeel (Haarlemmermeer), als het onderzoek in fasen (Amersfoort) kan een doeltreffend instrument zijn als reactie op zich ontwikkelende dynamiek in de buitenwereld. Onderzoeksvarianten Zelfstandig onderzoek/ feitenrelaas

Onafhankelijk onderzoek in eigen opdracht

Onderzoek vanuit inspecties, onderzoeksraad, justitie

Voordelen - Pro-actief handelen (behoud regie) - Openheid en transparantie - Presenteren feiten en ontkrachten geruchten - Duur (korte looptijd) - Vertrouwenwekkend (expertview) - Zelf onderzoeksvragen bepalen - Formuleren leerpunten - Onafhankelijkheid onbetwist

Nadelen - Twijfel aan betrouwbaarheid - In eigen beheer: grote belasting van ambtelijk apparaat -

Mogelijk lange tijdsduur

-

Geen sturing op het proces (looptijd)

Het verantwoordingsproces dat is gestart moet ook beëindigd worden. Dit roept de vraag op naar het meest geschikte moment voor afronding van dit proces en de wijze waarop. Een afsluitende raadsvergadering over het onderzoeksrapport kan dit moment markeren. De nasleep (schadeafhandeling en eventuele nazorg aan slachtoffers) is dan veelal nog niet beëindigd. Dat betekent dat de ramp voor de buitenwereld afgesloten is, maar dat de afhandeling van de ramp nog weken, maanden of soms jaren in beslag kan nemen. 4.7

Onafhankelijkheid van onafhankelijk onderzoek Zoals al eerder werd opgemerkt gaan crises en rampen haast onvermijdelijk gepaard met onafhankelijk evaluatieonderzoek. De aankondiging van een onderzoek en het daarbij inroepen van deskundigen kan een strategie zijn om moeilijke vragen (tijdelijk) te parkeren tot het onderzoek gereed is. Dit riep de vraag op in hoeverre raadsleden vertrouwen hebben in dergelijk onderzoek. Raadsleden gaven aan vertrouwen te hebben in het onafhankelijk onderzoek. Deels, zoals een griffier het formuleerde “noodgedwongen vertrouwen”, vanwege het ontbreken van specifieke deskundigheid onder (sommige) raadsleden. De kritiek die soms wel werd geuit was niet zozeer gelegen in de onafhankelijkheid van het evaluatieonderzoek, als wel op (onderdelen van) de opdrachtstelling. Die opdrachtformulering bleek (achteraf) te beperkt, waardoor bepaalde aspecten nietof onderbelicht bleven. Deze discussie achteraf kan worden voorkomen door het


23

beantwoorden van raadsvragen expliciet mee te nemen in de opdrachtformulering. De vragen van de gemeenteraad zijn dan onderdeel van de onderzoeksopdracht. 4.8

Vroegtijdige betrokkenheid en controle in retrospectief Een ander aspect dat naar voren kwam is dat controle veelal pas achteraf plaatsvindt of kan vinden. Vroegtijdige betrokkenheid van fractievoorzitters of woordvoerders op het terrein van de openbare orde en veiligheid is tijdens crisis lastig. Het zal niet de eerste prioriteit van bestuurders zijn. Toch werd de wens geuit dan tenminste as soon as possible raadsleden of portefeuillehouders te informeren over de gebeurtenissen. In ieder geval voordat informatie via persbericht of anderszins bij het publiek bekend wordt. Door bijvoorbeeld fractievoorzitters tijdig te informeren en deelgenoot te maken van de situatie wordt de kans op een potentieel spanningsveld geminimaliseerd. Die informatie uit ‘de eerste hand’ voorkomt dat zij vragen moeten beantwoorden, van burgers of pers, waarop ook zij geen antwoorden hebben (maar die zij later, via-via, vernemen uit de media). Stuk voor stuk immers vinden raadsleden het zeer ongewenst indien zij (het gevoel hebben) een informatieachterstand (te) hebben. Tevens zou een positief neveneffect zijn (of kunnen zijn) dat de volksvertegenwoordigers kunnen fungeren als een soort woordvoerders. Zij beschikken allen over dezelfde, actuele informatie en kunnen deze overbrengen op hun achterban of andere burgers. Deze wens sluit aan bij de rode lijn in dit verhaal, namelijk de voorkeur voor een volledige en tijdige informatievoorziening van College naar raad. Toch mogen we concluderen dat ook in die casus waar de vroegtijdige betrokkenheid volgens sommigen beperkt was, de raad op relatief korte termijn geïnformeerd is. Of dit niet snel genoeg (of adequaat) was, daarover kan men twisten. In een meerderheid van de casus is de raad op relatief korte termijn geïnformeerd, informeel dan wel formeel, over de gebeurtenissen zoals deze zich hadden voorgedaan. Hierbij werden tevens de reeds getroffen maatregelen vermeld. Het belang van evaluaties en voortdurende informatieverstrekking, ook indien alles op het eerste gezicht goed lijkt te zijn verlopen, kan niet worden overschat, zo gaf een burgemeester aan. Wat zeker moet worden voorkomen is dat de raad het gevoel krijgt dat zij, bewust dan wel onbewust, op achterstand wordt gehouden. Indien dit vermoeden bestaat zal dit een averechts effect hebben en juist aanleiding zijn tot verhoogde activiteit (vragen stellen en dergelijke).

4.9

Voorspelbaar verloop van het verantwoordingsproces Het optreden van de raad en het verloop van het verantwoordingsproces is tot op zekere hoogte ook te voorspellen op basis van de berichtgeving in de lokale en regionale media. De ervaring leert dat het veelal een aardig beeld verschaft van bestaande gevoeligheden, vragen of onduidelijkheden waarop de lokale bevolking en de gemeenteraad antwoorden wenst. Voor raadsleden geldt dat zij sensitief zijn voor de heersende opinies in hun achterban. Deze opinies vertolken zij in de (schriftelijke) vraagstelling en in het raadsdebat. Daarnaast kan de burgemeester meer grip krijgen op het proces, door de eigen waarneming te toetsen bij ‘lokale spraakmakers’. De bestuurder kan deze personen bevragen over zaken die in hun ogen wel, niet of minder goed gingen en over de verwachtingen die men van het bestuur heeft. Deze lokale informatie biedt daarmee munitie om zich voor te bereiden op het uiteindelijke verantwoordingsproces. Bestuurders kunnen zo voorkomen dat zij voor al te grote verrassingen worden geplaatst.

4.10 Ruimte voor besturen in crisistijd, verantwoording volgt In de opstelling van de raad valt op dat zij in crisistijden het adagium ‘regering regeer’ eerbiedigt. Het College wordt de tijd en ruimte geboden eerst de crisis te bestrijden, de opvang van slachtoffers en andere betrokkenen te verzorgen en


24

evaluatieonderzoek uit te laten voeren. Een raadslid formuleert het als volgt: “op de agenda van burgemeesters in crisistijden staan andere prioriteiten dan verantwoording afleggen. Wij (raadsleden, COT) moeten in het heetst van de strijd dan ook niet door de wielen van bestuurders gaan fietsen. Laat bestuurders eerst de crisis adequaat afhandelen, dan voelen we hen daarna wel aan de tand”. In de eerste informatieronde richting raad stellen de raadsfracties zich voornamelijk positief op, spreken hun waardering uit over het optreden van bestuurders. Slechts in een casus reageerde een raadslid direct met een email aan het College met enkele vragen. Zich hierbij baserend op zelfverzamelde of ter oren gekomen informatie. Enkele respondenten gaven aan dat raadsleden (als ware volksvertegenwoordigers) hun oor te luister leggen bij lokale burgers. Bestaat er onduidelijkheid onder burgers, of gevoelens van onvrede dan worden deze snel opgepikt. Zij vertalen deze gevoelens van burgers of geruchten naar de politieke arena en kanaliseren zodoende als het ware onzekerheden en onduidelijkheden naar de verantwoordelijk bestuurders. De ‘straat’-informatie keert zodoende snel en direct terug in het verantwoordingsproces. 4.11 Instrumenten: primair vragenrecht De bevoegdheden of instrumenten die ingezet worden zijn vooral het klassieke (schriftelijk of mondeling) vragenrecht. In een aantal casus zijn moties ingediend, die veelal door een meerderheid werden verworpen, zo ook het geval was met het voorstel tot het instellen van een eigen onderzoekscommissie (casus Amersfoort). Enkele malen is gebruik gemaakt van het interpellatierecht (casus cellencomplex Schiphol). Een respondent merkte op dat het vragenrecht een geschikt instrument is, alleen al omdat je daarmee kunt indiceren of gemeentelijke beleidsstukken op orde zijn. Laat beantwoording van vragen op zich wachten dan zou dit een teken zijn dat dit niet het geval is. Het is daarmee een toets op het functioneren van het gemeentelijk apparaat. Het valt op dat de controlerende taakuitoefening van raadsleden juist in situaties waarin er onduidelijkheden (blijven) bestaan, bestuurders afspraken of toegezegde beloften niet nakomen en/of bestuurders naar het oordeel van de raad onvoldoende en onvolledige informatie verschaffen, opspeelt. In die gevallen manifesteert de raad zich nadrukkelijk als toezichthoudend en controlerend orgaan. De raad controleert en toetst de ingebrachte argumenten (argumentatie voor genomen besluiten) op plausibiliteit en consistentie. Is naar het oordeel van de raad de informatievoorziening adequaat, de ingebrachte argumenten overtuigend, de crisis adequaat bestreden en zijn ook eventuele noodzakelijke geachte maatregelen geïnitieerd dan bestaat de neiging snel over te gaan tot de orde van de dag. Toch wordt tevens opgemerkt dat ondanks de invoering van het duale stelsel, dat de versterking van de controlefunctie van de raad als belangrijk doel had, van dualiteit in de praktijk beperkt sprake is. Veelal wordt politiek op dezelfde wijze bedreven (zoals men dat immers gewend is) en is de cultuuromslag nog beperkt gemaakt. Vraagtekens werden dan ook geplaatst bij de kwaliteit van de toezichthoudende en controlerende functie van de lokale volksvertegenwoordiging. Die controle is echter essentieel. Door een respondent verwoord als: “We vertrouwen weliswaar op God, maar toch zetten we onze fiets op slot”. Ook de complexiteit van de onderhavige vraagstukken speelt een rol (en de hiermee verbonden vraag: is het raadslid als goedbedoelend amateurpoliticus wel in staat zijn functie adequaat te vervullen?). Die complexiteit (het stelstel van crisisbeheersing) maakt dat controle op hoofdlijnen plaatsvindt. Men hoort de argumenten aan, klinken deze overtuigend, dan is men geneigd de burgemeester op zijn woord te geloven. Overigens geldt dat in enkele gevallen raadsleden vanuit hun (vroegere) beroep kennis van de materie hebben. Deze vakkennis vergroot


25

automatisch de kwaliteit van de vraagstelling en vergemakkelijkt het verloop van het debat. De vraagstelling van raadsleden richt zich voornamelijk op: schuld en aansprakelijkheid (en hieraan direct gelieerd het kostenvraagstuk); vergunningverlening en toezicht; professionele normen (bijvoorbeeld opkomsttijden brandweer); informatievoorziening (voorlichting); beoordeling besluitvormingsargumenten en toetsing afspraken. 4.12 Toezicht op implementatie leerpunten Een andere kwestie is de vraag naar het toezicht op de daadwerkelijke implementatie van gedane toezeggingen: worden de voorgestelde leerpunten daadwerkelijk in praktijk gebracht? Zoals al eerder opgemerkt neemt de aandacht voor de crisis af naarmate de tijd vordert. De actualiteit dringt zich al snel op met nieuwe thema’s en onderwerpen en verdringt hiermee het verleden. Uiteraard geldt dit sterker, naarmate de impact en gevolgen van het incident kleiner zijn. Die actualiteitswaarde, tot uiting komend in media-aandacht en burgerbetrokkenheid is hiermee dan ook bij uitstek het momentum voor het raadslid om zich naar pers en publiek te profileren. Neemt de actualiteitswaarde af dan zal, indien zich geen nieuwe ontwikkelingen aandienen, de aandacht verslappen. Dit is een belangrijke reden waarom controle en toezicht op de daadwerkelijke implementatie van geleerde lessen haast volledig ontbreekt. Zoals we al eerder citeerden uit het IOOV-rapport: “Voor veel gemeenteraadsleden is de brandweerzorg en rampenbestrijding, behalve wanneer zich incidenten voordoen, geen beleidsterrein van aanhoudende zorg.”


26

5

Bevindingen en aanbevelingen

5.1

Bevindingen 1. Het verloop van het proces is stuurbaar. Zowel de voor de quickscan geïnterviewde burgemeesters, raadsleden als gemeentesecretarissen en griffiers geven aan dat het verloop van het verantwoordingsproces grotendeels stuurbaar is. Een pro-actieve opstelling van bestuurders, die tot uiting komt in een actieve en regelmatige informatievoorziening richting volksvertegenwoordiging, wordt door raadsleden zeer gewaardeerd. Als raadsleden een informatieachterstand percipiëren, dan wekt dit wrevel en achterdocht. Dit geldt eveneens als zij het gevoel krijgen dat bestuurders, om welke redenen dan ook, informatie voor zichzelf trachten te houden. Een reguliere en volledige informatiestroom richting raadsleden maakt de afhandeling van het incident eenvoudiger. Indien bestuurders zich proactief opstellen en eigenhandig het voortouw nemen om ‘de onderste steen boven te krijgen’ werkt dit vertrouwenwekkend en geruststellend. Het creëert het beeld dat de burgemeester, ongeacht eventuele nalatigheden en mogelijke fouten die zijn gemaakt, bereid is open kaart te spelen en al het noodzakelijk te doen om dergelijke crises in de toekomst te voorkomen. Als deze bereidheid tot openheid en transparantie ontbreekt, zal de raad zich actiever manifesteren. Een defensieve opstelling en reactief handelen is hierop eveneens van invloed. Hieruit kan worden afgeleid dat in ieder geval de vorm van het verantwoordingsproces essentieel is voor het verloop daarvan. Op de vorm-aspecten, de inrichting van het proces, kunnen bestuurders de meeste invloed uitoefenen. Met andere woorden, de vorm en daarmee het verloop van het verantwoordingsproces blijkt in grote mate stuurbaar te zijn. 2. De aard, intensiteit en duur van het proces zijn situationeel afhankelijk, De aard, intensiteit en duur van verantwoordingsprocessen zijn sterk verbonden aan: 1) ernst en omvang van de crisis waarover verantwoording dient te worden afgelegd; 2) de kwaliteit van het optreden van bestuurders in crisistijden en 3) de kwaliteit van de verantwoording zelf. Het verantwoordingsproces is volgens de respondenten sterk situationeel afhankelijk. 3. De inhoud van het verantwoordingsproces is enigszins voorspelbaar. Inhoudelijke aspecten zijn tot op zekere hoogte voorspelbaar. Op de aard van de vraagstelling kan, door een kwalitatief hoogwaardige eigen informatievoorziening en gevoel voor de lokale praktijk, worden geanticipeerd. Het mag voor bestuurders daarnaast niet als een verrassing gelden welke reacties uit welke politieke hoek (fracties, individueel raadslid) komen, de zogeheten primaire reacties. Eventuele secundaire reacties, inhoudelijke vraagstelling over zaken die blijken uit onafhankelijk onderzoek, gaan gepaard met een grotere onvoorspelbaarheid.

5.2

Aanbevelingen Op basis van de onderzoeksopbrengsten is een aantal aanbevelingen geformuleerd. Deze aanbevelingen zijn gericht op het voorspoedig laten verlopen van het verantwoordingsproces in de gemeenteraad. 1. Voldoe als burgemeester aan de actieve (wettelijk vastgelegde) informatieverplichting richting de raad. Door raadsleden tijdig en met regelmaat te informeren wordt de perceptie van ‘informatieachterstand van de raad’ geminimaliseerd en wordt wrevel en achterdocht voorkomen.


27

2. Zorg voor een uitstekende eigen informatievoorziening. Dit verkleint de kans op verrassingen en vergroot de beheersbaarheid van het verantwoordingsproces. Maak hierbij onder meer gebruik van mediascans van lokale en regionale media, maar peil tevens de stemming op straat. 3. Handel pro-actief en transparant, ook als er zaken minder goed zijn gegaan. Het is belangrijk om eventueel tijdens de crisis(bestrijding) verloren gegane vertrouwen weer te herstellen of terug te winnen. 4. Creëer vroeg in het traject de betrokkenheid van de raad, door de informatievoorziening snel op gang te brengen. De invloed van het procesaspect op het verantwoordingstraject moet niet worden onderschat. 5. Minimaliseer onvoorspelbaarheden door het verantwoordingsproces strak in te richten. Dit betekent in praktijk dat de vormvereisten in acht worden genomen (informeren, inspraak, ruimte voor debat).


28

Bijlage 1: Literatuur Bovens, M., Public Accountability, Draft, to be published in: Ferlie, E., Lynne, L., en Pollitt, C., The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press, 2005. Bovens, M., Publieke verantwoording: Een analysekader, in: Bakker, W., en Yesilkagit, K. (red.), Publieke verantwoording, Uitgeverij Boom, Amsterdam, 2005, p.25-55. Bovens, M. en ’t Hart, P., Publieke verantwoording: Zegen en vloek, in: Bakker, W., en Yesilkagit, K. (red.), Publieke verantwoording, Uitgeverij Boom, Amsterdam, 2005, p.25-55. Bovens, M. en ’t Hart, P., Dekker, S., Verheuvel, G., De politieke kunst van het ontwijken: beleidselites en defensieve retoriek, Beleid & Maatschappij, 1998, 25-5, p. 285-297. Duin, van, M., Van rampen leren, Koninklijke Bibliotheek, Den Haag, 1992. Gunsteren, van, H.R., Zwartepieten of selectief sturen? Over de logica van politieke verantwoording, Bestuurskunde, Jaargang 8, Nr. 4, 1999, p.136-144. Jong, W., Johannink, R., Als het dan tóch gebeurt. Bestuurlijke ervaringen met crises, Bestuurlijk Netwerk Crisisbeheersing, Enschede, 2007. Jong, W., Helsloot, I., (red.), De acceptatie voorbij. Risico- en crisiscommunicatie met een mondige samenleving, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, april 2005. Helsloot, I., S.D. Schaap en J.G.H. Bos, Goed toezicht is van iedereen: Een onderzoek naar het toezichtstelsel binnen het domein Openbare Orde en Veiligheid, Den Haag: IOOV, 2005. IOOV, Bestuurlijke aansturing van de brandweerzorg: De resultaten twee onderzoeken, Den Haag: IOOV, 2006. Muller, E., Terrorisme en politieke verantwoordelijkheid: gijzelingen, aanslagen en ontvoeringen in Nederland, Gouda Quint, Arnhem, 1994. Muller, E., Politieke verantwoording na kritieke momenten, in: COT, Crisis: oorzaken, gevolgen, kansen, Alphen aan den Rijn, 2001. Rosenthal, U., Rampen, rellen, gijzelingen: crisisbesluitvorming in Nederland, De Bataafse Leeuw, Amsterdam/Dieren, 1984. Stern, E., Crisis and Learning: A Conceptual Balance Sheet, Journal of Contingencies and Crisis Management, Volume 5, Issue 2, Blackwell Publishers Ltd., 1997, p. 69-86.


29

Bijlage 2: Respondenten Burgemeesters Dhr. H. van Beers Dhr. M.J. Bezuijen Dhr. P.A.G. Cammaert Dhr. H. Koetje Mevr. A. van Vliet-Kuiper Dhr. W.P.M. Urlings

Burgemeester Roermond Loco-burgemeester Haarlemmermeer Burgemeester Velsen Burgemeester Twenterand Burgemeester Amersfoort Voormalig burgemeester Hoogeveen

Raadsleden Dhr. B. Achten Dhr. P. Heijnen Dhr. J. van Ikelen Dhr. D. Kuiper Dhr. R. Meerhof Dhr. H. Nieuwboer Dhr. W. Roozeboom Dhr. H. van Wegen

VVD Roermond Burger Belangen Roermond Velsen Lokaal PvdA Amersfoort PvdA Velsen CDA Twenterand Gemeentebelangen Twenterand Burger Partij Amersfoort (BPA)

Anderen Mevr. S. Franssen Mevr. J. Huijs Dhr. H. Huitink Dhr. H. Ridderinkhof Dhr. J.P. Wind

Plaatsvervangend raadsgriffier Roermond Raadsgriffier Velsen Gemeentesecretaris Amersfoort Gemeentesecretaris Twenterand Griffier Hoogeveen


30

Verantwoording in woord en daad

Recommend Documents