De Daad bij het Woord

Mensenrechten in Nederland:

De Daad bij het Woord

Advies inzake de oprichting van een Nederlands Nationaal Instituut voor de Rechten van de Mens (NIRM)

aan de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK) 8 september 2005

Gezamenlijk advies van het College bescherming persoonsgegevens (CBP), de Commissie Gelijke Behandeling (CGB), de Nationale ombudsman (No) en het Studie- en informatiecentrum mensenrechten (SIM)

Inhoudsopgave Afkortingen.................................................................................................................... 2 Woord vooraf ................................................................................................................ 3 Samenvatting ................................................................................................................ 5 1 2

Inleiding .................................................................................................................. 7 Achtergrond .......................................................................................................... 13 2.1 Internationale ontwikkelingen.......................................................................... 13 2.2 Nationale ontwikkelingen ................................................................................ 16 3 Kenmerken van een mensenrechteninstituut ........................................................ 19 3.1 Mensenrechteninstituut ................................................................................... 19 3.2 Mensenrechteninstituutachtige organisaties ................................................... 20 3.2.1 Ombudsman ................................................................................................ 21 3.2.2 Privacyautoriteit ........................................................................................... 22 3.2.3 Gelijkekansencommissie.............................................................................. 23 3.3 Analyse ........................................................................................................... 24 4 Ervaringen met en kenmerken van mensenrechteninstituten elders..................................................................................................... 28 4.1 Evaluatie van mensenrechteninstituten........................................................... 28 4.2 Kenmerken van enkele mensenrechteninstituten ........................................... 29 4.3 Analyse ........................................................................................................... 32 5 Een Nederlands NIRM .......................................................................................... 34 5.1 Mandaat van Nederlands mensenrechteninstituut .......................................... 34 5.2 Structuur van Nederlands mensenrechteninstituut ......................................... 38 5.2.1 Een platform als NIRM ................................................................................. 38 5.2.2 Een bestaande organisatie als NIRM........................................................... 38 5.2.3 Een nieuwe instelling als NIRM.................................................................... 39 5.3 Conclusies en aanbevelingen ......................................................................... 40 Bijlage I Memorandum inzake samenwerking van 9 maart 2005............................ 43 Bijlage II Beschrijving taken en bevoegdheden leden consortium ........................... 46 Bijlage III Matrix inzake taken consortiumleden, NHC en NJCM ........................... 51 Bijlage IV Financiële paragraaf .............................................................................. 52

1

Afkortingen AIV Awb AWGB BMO BVK BZK CBP CDDH

Adviesraad Internationale Vraagstukken Algemene wet bestuursrecht Algemene wet gelijke behandeling Breed mensenrechten overleg Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties College bescherming persoonsgegevens Comité directeur pour les droits de l’homme / Steering Committee on Human Rights CGB Commissie gelijke behandeling EG Europese Gemeenschap(pen) / Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (sinds het Verdrag van Amsterdam) ECOSOC Economische en Sociale Raad ECRI Europese Commissie tegen racisme en intolerantie EG-Verdrag Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (tot het Verdrag van Amsterdam) EHRM Europees Hof voor de rechten van de mens EU Europese Unie EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden GPS Grondrechten in de pluriforme samenleving Gw Grondwet HvJ EG Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen ICC-NI International Coordination Committee of National Institutions IVBPR Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten IVESCR Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten IVRD Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie m.nt. met noot NHC Nederlands Helsinki Comité NIRM Nationaal Instituut voor de Rechten van de Mens NGO niet-gouvernementele organisatie NJCM Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten NJV Nederlandse Juristen-Vereniging No Nationale ombudsman OVSE Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Pb. EG Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen SIM Studie- en informatiecentrum mensenrechten VN Verenigde Naties WBP Wet bescherming persoonsgegevens Wet GBA Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens Wet No Wet Nationale ombudsman WGB Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen WGBH/CZ Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte WGBL Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid WOA Wet verbod van onderscheid naar arbeidsduur WOBOT Wet verbod van onderscheid tussen arbeidsverhoudingen voor bepaalde en onbepaalde tijd

2

Woord vooraf Voor u ligt een advies over de instelling van een Nederlands instituut met een aantal specifieke taken en bevoegdheden op het terrein van rechten van de mens. Het betreft een gezamenlijk advies van het College bescherming persoonsgegevens (CBP), de Commissie gelijke behandeling (CGB), de Nationale ombudsman (No) en het Studieen informatiecentrum mensenrechten (SIM) aan de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (BVK), met afschrift aan de beide Kamers van de Staten-Generaal. Nederland vervult vanouds een voortrekkersrol met betrekking tot de bevordering en bescherming van de rechten van de mens. Daartoe zijn in Nederland, naast de genoemde instellingen, veel organisaties actief, die veel en belangrijk werk verrichten. Volgens goed Nederlands gebruik nemen deze organisaties geen blad voor de mond om misstanden elders in de wereld aan de orde te stellen. Voor Nederlandse politici, beleidsmakers, wetenschappers en burgers geldt grosso modo hetzelfde: wij weten in de regel heel goed wat anderen moeten doen om een einde te maken aan schendingen van de rechten van de mens en de naleving van deze rechten te verbeteren. Daarbij deinzen wij er niet voor terug erop te wijzen dat alle landen de verplichting hebben tot instelling van een nationaal instituut voor de rechten van de mens, een onafhankelijke instelling met eigen taken en bevoegdheden en een geïntegreerde visie op de rechten van de mens. Vanwege het belang dat wij hechten aan mensenrechten zijn we bereid dergelijke instituten vanuit Nederland eventueel ook te financieren. Maar hoe hebben we deze zaken eigenlijk in Nederland zelf geregeld? Hoeveel waarde hechten wij hier te lande aan de bescherming en bevordering van de rechten van de mens? Nederland is één van de landen die tot op heden een nationaal instituut voor de rechten van de mens ontbeert. Dit wordt in toenemende mate als een gemis ervaren, zowel nationaal als internationaal. Het ondermijnt bovendien het gezag en de geloofwaardigheid van Nederland als voorvechter van de rechten van de mens. Het ontbreken van zo’n instituut wordt onder meer als reden gezien waarom bepaalde taken op het terrein van de rechten van de mens niet of minder efficiënt dan wenselijk worden uitgevoerd, de samenwerking in Nederland te wensen overlaat en Nederland niet altijd volwaardig kan deelnemen aan internationale fora. En de burger? Alle bestaande instanties en organisaties komen op voor zijn rechten, maar de gemiddelde burger raakt al snel de weg kwijt in mensenrechtenland en weet niet bij wie hij kan aankloppen met een concrete vraag. De opstellers van dit advies zijn, na consultatie van anderen, tot de conclusie gekomen dat de instelling van een Nederlands Nationaal Instituut voor de Rechten van de Mens (NIRM), dat qua mandaat en structuur voldoet aan de Paris Principles, aanbeveling verdient en dat hiervoor in Nederland een breed draagvlak bestaat. Het NIRM moet het voortouw nemen bij het ontwikkelen van een geïntegreerde visie op de rechten van de mens en zich in het bijzonder inlaten met het coördineren en het uitvoeren van taken, die thans niet of niet optimaal worden uitgevoerd. Aldus verkrijgt zo’n instituut een duidelijke meerwaarde ten opzichte van de huidige en op zich unieke mensenrechtelijke (infra)structuur in Nederland. Voor wat betreft de (rechts)vorm van zo’n instituut, is uitgangspunt geweest dat moet worden gekozen voor een aan de nationale setting aangepaste structuur die – naast institutionele waarborgen, vooral met betrekking tot de onafhankelijkheid van het instituut en zijn medewerkers – de beste garanties biedt voor de adequate vervulling van het mandaat van het instituut. 3

Het hierna volgende advies besteedt daarom apart aandacht aan het mandaat en de (bijpassende) structuur van het NIRM. Het bevat vervolgens een voorstel voor de aanstelling van een bouwmeester, die dan in samenspraak met betrokkenen een begin kan maken aan het verder uitwerken van de hierna geschetste ideeën, en de aanbeveling om een wetgevingstraject te starten ter verzekering van de noodzakelijke wettelijke basis. De totstandkoming van dit advies heeft geleerd dat samenwerking op het brede terrein van de rechten van de mens niet alleen nuttig en leerzaam is, maar ook zeer inspirerend. Het is dan ook oprecht dat wij eenieder die betrokken is geweest bij of anderszins heeft bijgedragen aan de totstandkoming van dit advies van harte willen bedanken.

J. Kohnstamm CBP

A.G. Castermans CGB

R. Fernhout Nationale ombudsman

4

C. Flinterman SIM

Samenvatting Het ontbreken van een nationaal mensenrechteninstituut in Nederland is voor het College bescherming persoonsgegevens (CBP), de Commissie gelijke behandeling (CGB), de Nationale ombudsman (No) en het Studie- en Informatiecentrum Mensenrechten (SIM) aanleiding geweest met elkaar in gesprek te gaan, met als doel onder andere de totstandkoming van een Nederlands instituut voor de rechten van de mens (NIRM), dat voldoet aan de daaraan te stellen eisen. De instelling van een NIRM moet een einde maken aan de huidige situatie, waarin Nederland weliswaar internationaal steun betuigt aan de in richtlijnen en aanbevelingen neergelegde verplichting voor staten om een nationaal instituut in te stellen, maar zelf in gebreke blijft aan deze verplichting te voldoen. In het hierbij aangeboden advies worden hiertoe voorstellen gedaan. Het feit dat bestaande instellingen – waaronder CBP, CGB, No en SIM – mede taken uitoefenen die op het terrein van een nationaal mensenrechteninstituut liggen, doet niet af aan de leemte en het gebrek aan coördinatie die op dat terrein bestaan. Een voorbeeld is de aandacht voor de mensenrechtelijke implicaties van het antiterrorisme beleid en de in dat kader in voorbereiding zijnde wetgeving, die vanuit verschillende deelperspectieven wordt becommentarieerd, maar waar een algehele visie ontbreekt. Andere onderwerpen, waarop een geïntegreerde mensenrechtelijke visie soms node wordt gemist, betreffen de vrijheid van informatie in het digitale tijdperk, de rechten van het kind en mensenrechten en biotechnologie. Die leemte ligt vooral in het ontbreken van een onafhankelijke en deskundige instelling die een geïntegreerde aanpak van het bevorderen van alle mensenrechten in Nederland, als taak heeft, met inbegrip van advisering (in brede zin) over de implementatie van mensenrechtelijke verplichtingen, het monitoren daarvan, internationale samenwerking met andere nationale instituten, onderwijs en onderzoek, en voorlichting en training. In het buitenland zijn verschillende voorbeelden van dergelijke instituten met een aan de nationale setting aangepaste organisatievorm. Enkele van deze instituten worden in het advies beschreven. Op basis van een analyse van de tekortkomingen in de Nederlandse mensenrechtenstructuur en enkele buitenlandse voorbeelden, hebben de genoemde instellingen een advies opgesteld waarin zij verschillende mogelijkheden aangeven voor een NIRM dat qua mandaat en structuur voldoet aan de internationale eisen. Van de genoemde opties gaat de voorkeur uit naar de oprichting van een NIRM, via toewijzing van de bijbehorende taken en bevoegdheden aan een van de consortiumpartners. Van daaruit wordt door middel van nadere overeenkomsten met de overige consortiumpartners en andere betrokken partijen op basis van een duidelijke, bij voorkeur wettelijke grondslag een volwaardig, aan alle internationale eisen voldoend NIRM opgezet. Zo wordt bewerkstelligd dat het NIRM een meerwaarde ontwikkelt die, in overeenstemming met de internationale criteria een toegevoegde waarde heeft boven de thans bestaande informele samenwerking. Mede gelet op de brede taakstelling lijkt het SIM daartoe de aangewezen instelling te zijn. Aanbevolen wordt op korte termijn een bouwmeester aan te stellen die in samenspraak met alle betrokkenen (de platformorganisaties, departementen en NGO’s) een definitieve structuur verder uitwerkt en daarnaast een startformatie bij de nucleus aan te stellen die het opzetten van nieuwe activiteiten mogelijk maakt.

5

Tegelijkertijd zal een wetgevingstraject in gang gezet moeten worden om de vereiste wettelijke basis te realiseren. Met dit advies hopen wij een bijdrage te leveren aan het beëindigen van de situatie waarin Nederland in gebreke blijft bij het monitoren van de naleving, en daarmee nationaal en internationaal, zowel voor (overheids)instanties als voor individuele burgers een herkenbaar onafhankelijk en deskundig aanspreekpunt voor mensenrechtelijke onderwerpen te mogelijk te maken. Mensenrechten belichamen wellicht de belangrijkste waarden van onze samenleving en zijn het waard om in te investeren.

6

1

Inleiding

Aanleiding De rechten van de mens nemen vanouds een belangrijke plaats in binnen de Nederlandse rechtsorde. Daarmee kan niet worden gezegd dat deze rechten een rustig bezit zijn. De betekenis, de onderlinge verhouding en de wijze van bescherming van mensenrechten zijn immers met enige regelmaat onderwerp van maatschappelijk debat. Gedacht kan worden aan de discussies voorafgaand aan de herziening van de Grondwet in 1983, alsook aan de soms verhitte debatten die nadien hebben plaatsgevonden. Deze discussies laaien een enkele keer op naar aanleiding van een bepaalde gebeurtenis – gedacht kan worden aan de moord op Pim Fortuyn in 2002 en het beroep dat de verdachte deed op zijn zwijgrecht – maar worden in de meeste gevallen (mede) ingegeven door van overheidswege aangekondigde maatregelen, zoals de wetgeving ter bestrijding van het internationaal terrorisme en de stappen die worden genomen ter bestrijding van de segregatie naar etnische afkomst in het onderwijs en op het terrein van de volkshuisvesting. De normatieve werking van mensenrechten wordt niet alleen op de proef gesteld door incidenten en voorgenomen beleidsmaatregelen, maar is ook zelf onderhevig aan evoluerende rechtsopvattingen. Voor de Minister voor BVK was dit alles aanleiding voor het uitbrengen van de nota Grondrechten in de pluriforme samenleving op 7 juni 2004.1 Deze nota benadrukt het belang van grond- en mensenrechten en biedt een kader voor de beantwoording van dit soort vragen. Dit laat onverlet dat specifieke deskundigheid nodig blijft met betrekking tot het brede terrein van de rechten van de mens en de toepassing hiervan. Bij gelegenheid van de bespreking van deze nota is door de Tweede Kamer een motie aangenomen waarin de regering wordt opgeroepen zich permanent in te spannen om kennis en begrip van grondrechten te verbreiden en levend te houden.2 Het bevorderen en het beschermen van de rechten van de mens, waaronder het verbreiden van kennis en begrip, vraagt om een bepaalde (infra)structuur. In dit verband is op internationaal niveau eerder bepaald dat ieder land daartoe dient te beschikken over een mensenrechteninstituut. Hieronder wordt begrepen een van overheidswege opgerichte, maar onafhankelijke nationale instelling die is belast met de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens.3 Daarmee verschilt zo’n instituut ook van een tijdelijke of permanente van overheidswege ingestelde commissie, die louter advisering tot taak heeft. Onafhankelijk onderzoek heeft inmiddels aangetoond dat – mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan – een dergelijk instituut een belangrijke, toegevoegde waarde kan hebben bij het bevorderen en het beschermen van de rechten van de mens op nationaal niveau alsmede in het kader van de internationale samenwerking.4 Aangezien Nederland, anders dan veel andere landen, tot op heden een dergelijk instituut ontbeert, zijn het CBP, de CGB, de No en het SIM op 22 april 2004 met elkaar het gesprek aangegaan over de eventuele oprichting van een Nederlands mensenrechteninstituut, in het navolgende aangeduid als NIRM.

1

Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 1-2. Kamerstukken II 2004/05, 29 614, nr. 5. Aldus de Minister van Justitie, Kamerstukken II 2001/02, 28 000 VI, nr. 38, p. 1. 4 Performance and legitimacy: national human rights institutions, Genève: International Council on Human Rights Policy 2000.

2 3

7

Het NHC, het NJCM en het ministerie van BZK hebben vanaf het begin af aan deelgenomen aan deze besprekingen, maar dragen geen verantwoordelijkheid voor dit advies. Knelpunten en leemtes Op basis van krachtens internationale standaarden geformuleerde eisen die worden gesteld aan een mensenrechteninstituut (zie hoofdstuk 3) is allereerst een inventarisatie gemaakt van de taken en bevoegdheden van de Nederlandse gesprekspartners (bijlage III). Al snel werd geconcludeerd dat de vier organisaties (hierna: consortium), het NHC, het NJCM en andere in Nederland werkzame organisaties en instellingen op het terrein van de rechten van de mens veel taken vervullen die volgens de internationale standaarden behoren tot het takenpakket van een mensenrechteninstituut. In het recente verleden is dit vaak een argument geweest om aan te nemen dat een mensenrechteninstituut voor Nederland overbodig is, aangezien het niets zou toevoegen aan de bestaande situatie en de instelling hiervan hooguit zou kunnen leiden tot concurrentie met bestaande organisaties en instellingen. Dit beeld behoeft bijstelling. Een mensenrechteninstituut kan een belangrijke rol spelen bij het wegnemen, althans verminderen, van de hindernissen die thans worden gesignaleerd bij het bevorderen en beschermen van de rechten van de mens. Uit gesprekken met beleidsmakers, politici en vertegenwoordigers van NGO’s werkzaam op het terrein van de rechten van de mens kwam voorts naar voren dat een instituut met kennis op het brede terrein van de rechten van de mens node wordt gemist. Dit laatste hangt samen met de volgende knelpunten en leemtes: In de eerste plaats werd gesignaleerd dat het in Nederland ontbreekt aan een duidelijk aanspreekpunt voor mensenrechtelijke vraagstukken (AANSPREEKPUNT). Dit wordt in het bijzonder als een gemis ervaren door (inter)gouvernementele en medefinancieringsorganisaties, alsmede de Europees Commissaris voor de rechten van de mens en soortgelijke internationale instellingen op het terrein van de rechten van de mens. Ook anderen ervaren het vaak als lastig dat niet helder is wie zich in Nederland met welke mensenrechtelijke vraagstukken inlaat en wie als gesprekpartner voor bepaalde mensenrechtelijke onderwerpen kan fungeren en dat de kennis van gesprekspartners vaak beperkt is tot een of enkele rechten van de mens, soms uitsluitend in relatie tot bepaalde thema’s, doelgroepen of regio’s.

Box 1: Gebrek aan samenwerking bij internationale samenwerking Nederlandse instanties en organisaties worden, mede vanwege de faam van Nederland als mensenrechtenland, met grote regelmaat uitgenodigd deel te nemen aan internationale samenwerkingsprojecten op het terrein van de rechten van de mens. Dit geldt de laatste jaren in het bijzonder voor landen uit de regio Centraal en Oost-Europa, waaronder Bosnië, Letland en Roemenië. Niet zelden horen vertegenwoordigers van Nederlandse instanties en organisaties ter plekke dat ‘hun collega’ uit Nederland de week daarvoor voor soortgelijke werkzaamheden ook al in het betreffende land was. Dat vertegenwoordigers uit het kleine Nederland niet op de hoogte zijn van elkaars activiteiten wekt veel verbazing in andere landen. In het gunstigste geval vindt achteraf enige vorm van informatie-uitwisseling en afstemming van werkzaamheden plaats.

8

De gefragmenteerde mensenrechtelijke (infra)structuur in combinatie met het ontbreken van een mensenrechteninstituut heeft voorts tot gevolg dat Nederland(se organisaties) thans niet volwaardig kan (kunnen) deelnemen aan internationale netwerken en projecten. Zo heeft de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’ eerder bepaald dat het Nederlandse lid, de CGB, niet in aanmerking komt voor het volledig lidmaatschap (zgn. A-status) vanwege het niet voldoen aan de eisen. In het verlengde van het voorgaande werd in de tweede plaats geconstateerd dat de onderlinge afstemming van mensenrechtelijke activiteiten soms te wensen overlaat. Wegens een gebrek aan coördinatiemechanismen is niet altijd duidelijk wie wat doet en kan niet optimaal worden geprofiteerd van elkaars kennis en ervaring (COÖRDINATIE EN INTEGRATIE). Een betere afstemming van werkzaamheden, inclusief de integratie van bepaalde taken, werd in ieders belang geacht. In de derde plaats werd geconcludeerd dat niet alle in de Paris Principles5 genoemde taken – zie § 3.1 – thans door Nederlandse mensenrechtenorganisaties worden vervuld (LACUNES). Dit betreft onder meer de wetgevings- en beleidsadvisering, de signalering van schendingen van de rechten van de mens en de systematische (schaduw)rapportage aan verdragscomités alsmede de terugkoppeling daarover. Voor zover deze en een aantal andere taken thans worden uitgevoerd, gebeurt dit niet altijd op systematische wijze met aandacht voor de rechten van de mens vanuit een algehele visie. Dit hangt samen met het (beperkte) mandaat van de organisaties die zich met bepaalde vragen inlaten en, in het verlengde hiervan, de specifieke deskundigheid op het terrein van de rechten van de mens. Aldus kan het gebeuren dat complexe maatschappelijke vraagstukken slechts vanuit het ‘deelperspectief’ van betrokken organisaties worden belicht, bijvoorbeeld privacy of gelijke behandeling, terwijl er regelmatig behoefte is aan een meeromvattende mensenrechtelijke benadering, waarin de eventuele botsing van rechten ook wordt meegewogen. Wat betreft dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan actuele vraagstukken als het aanleggen van datacollecties, zoals met het oog op creditscores, maatregelen ter bestrijding van apologie, aspecten van het vreemdelingenbeleid en de rapportages aan verdragcomités (zie ook box 2).

Box 2: Bescherming van persoonsgegevens en mensenrechten

De verwerking van persoonsgegevens is gebonden aan de rechtsregels voor bescherming van persoonsgegevens. In eerste instantie denkt men bij verwerking van persoonsgegevens aan gegevensverzamelingen ten behoeve van alle mogelijke functies in de publieke en private sector. Dankzij internet is een nieuw soort verwerking van persoonsgegevens een pregnante rol gaan spelen in de maatschappij. Individuen, bedrijven en overheden maken inmiddels op grote schaal persoonsgegevens openbaar op websites. Als het CBP kijkt naar de vraagstukken die in verband met internet worden voorgelegd komen verschillende grondrechten in beeld: de vrijheid van meningsuiting, het discriminatieverbod en het recht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het is daarom van belang en noodzakelijk om deze vraagstukken te beantwoorden vanuit een breder mensenrechtelijk kader.

5

Resolutie 48/134 van de Algemene Vergadering van de VN van 20 december 1993, annex (A/RES/48/134): ‘Principles relating to the Status of National Institutions’.

9

Meerwaarde samenwerking De bij dit advies betrokken organisaties zijn ervan overtuigd dat deze knelpunten en leemtes grotendeels kunnen worden opgelost door het versterken van de onderlinge banden en het intensiveren van de banden met anderen. De totstandkoming van dit advies maakte reeds duidelijk hoe belangrijk goede kennis- en ervaringsuitwisseling is. Ook anderszins heeft samenwerking op het terrein voor de rechten van de mens meerwaarde, zowel voor degenen die werkzaam zijn op dit terrein als met het oog op de te bereiken doelen (MEERWAARDE SAMENWERKING). Tegelijkertijd wordt betwijfeld of deze knelpunten wel alle kunnen worden opgelost via het aanhalen van de onderlinge banden.6 De instelling van een enkel loket lijkt te vragen om verdergaande maatregelen. Via het bundelen van complementaire organisaties, en de daar aanwezige (specifieke) deskundigheden, ontstaat voorts niet vanzelfsprekend een geïntegreerde visie op de rechten van de mens (zie ook box 3). Dit laatste vraagt – bijv. in het kader van de wets- of beleidsadvisering – om specifieke ervaring en expertise, die de deelperspectieven overstijgt. Naast (taak)inhoudelijke twijfels, wordt via betere informele samenwerking niet voldaan aan de Paris Principles. Deze beginselen stellen immers ook enige formele eisen aan een mensenrechteninstituut (zie hoofdstuk 3).

Box 3: Gelijke behandeling versus solidariteit? De wetgeving gelijke behandeling gaat ervan uit dat het maken van onderscheid op grond van bepaalde persoonlijke kenmerken en eigenschappen in tal van situaties is verboden, behoudens uitzondering. Dit geldt sinds kort ook met betrekking tot het criterium leeftijd bij de arbeid. De CGB heeft sindsdien veel klachten ontvangen over het gebruik van leeftijd als het onderscheidingscriterium met betrekking tot allerlei arbeidsvoorwaarden, waaronder de aanspraak op extra verlof, seniorenregelingen en vroegpensioen. Door voorstanders van deze arbeidsvoorwaarden (of ‘verworven rechten’) wordt wel betoogd dat hiermee de intergenerationele solidariteit tot uitdrukking komt. Formele, dat wil zeggen leeftijdsneutrale, gelijke behandeling wordt gezien als een bedreiging voor het solidariteitbeginsel. Weer anderen wijzen er op dat de aanspraak op een volledig pensioen voor grote groepen toch al een illusie is, bijvoorbeeld omdat zij op latere leeftijd naar Nederland zijn gekomen. Het huidige pensioenstelsel is als zodanig nadelig voor grote groepen mensen, waaronder allochtonen, gehandicapten en vrouwen. Ingevolge de wetgeving gelijke behandeling is de CGB slechts bevoegd om het gelijkebehandelingsaspect van een zaak te toetsen. Het maken van onderscheid is volgens deze wetgeving slechts toegestaan als er sprake is van een – wettelijk gedefinieerde – objectieve rechtvaardiging. Het is niet de taak van de CGB om de zaak vanuit een breder perspectief te toetsen. Gelijke behandeling en solidariteit kunnen aldus als botsende in plaats van gelijkwaardige en elkaar versterkende rechtsbeginselen worden gepercipieerd.

De leden van het consortium hebben het daarom raadzaam geacht te onderzoeken of, voortbouwend op de in Nederland aanwezige mensenrechten(infra)structuur, een mensenrechteninstituut kon worden opgericht dat deze beperkingen zou kunnen wegnemen. De instelling van een Nederlands mensenrechteninstituut werd op voorhand alleen wenselijk geacht indien zo’n instituut – vanuit het perspectief van de 6 Zo ook R.A. Lawson, Annual report on the situation of fundamental rights in The Netherlands (2004), Leiden: Faculteit der Rechtsgeleerdheid 2005, p. 18, bijdrage aan EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights, Report on the situation of fundamental rights in the European Union 2004.

10

bevordering en de bescherming van de rechten van de mens – daadwerkelijk meerwaarde heeft in vergelijking met de bestaande situatie en ertoe bijdraagt dat Nederland zowel formeel als materieel voldoet aan zijn internationale verplichtingen. Dit laatste punt werd in het bijzonder van belang geacht vanwege de gidsfunctie die Nederland vanouds vervult op het gebied van de rechten van de mens en waarvan wordt gehoopt dat Nederland die ook in de toekomst zal blijven vervullen. Deze voornemens tot gezamenlijk onderzoek zijn neergelegd in een “Memorandum inzake Samenwerking”, een document dat op 9 maart 2005 in het bijzijn van de toenmalige Minister voor BVK door de betrokkenen is ondertekend (bijlage I). In het navolgende wordt verslag gedaan van dit onderzoek in de vorm van een advies aan de Minister voor BVK, met doorberekening van de financiële implicaties van de instelling van een mensenrechteninstituut (bijlage IV). Totstandkoming en verantwoording advies Na de ondertekening van het “Memorandum inzake Samenwerking” heeft een petit comité bestaande uit medewerkers van alle leden van het consortium zich gebogen over de vraag hoe de samenwerking en de oprichting van een NIRM gestalte zouden kunnen krijgen. Naast literatuuronderzoek is daartoe gesproken met vertegenwoordigers van NGO’s – in het bijzonder de leden van het Breed mensenrechten overleg (BMO) – , beleidsmakers, politici en collega’s en medewerkers van mensenrechteninstituten in het buitenland. Daarbij is in het bijzonder gekeken naar het mandaat, de structuur en de ervaringen van mensenrechteninstituten in andere landen. Na besprekingen binnen de eigen organisaties is het navolgende advies op 29 augustus 2005 door de leden van het consortium vastgesteld. Vertegenwoordigers van het NHC, het NJCM en het ministerie van BZK hebben waardevolle input geleverd op concept versies van dit rapport, maar dragen hiervoor – zoals eerder opgemerkt – op generlei wijze verantwoordelijkheid. Opbouw Dit advies kent de volgende opbouw. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de internationale en nationale discussies met betrekking tot de instelling van een NIRM. In hoofdstuk 3 wordt gekeken naar de kenmerken van een mensenrechteninstituut volgens internationale standaarden. Hoofdstuk 4 omvat een uitstapje naar het buitenland. Dit hoofdstuk bevat een beschrijving van de ervaringen met en kenmerken van mensenrechteninstituten in enkele andere landen. In hoofdstuk 5 komen de in dit advies uitgezette lijnen samen. Na een beschrijving van de kerntaken- en bevoegdheden van een Nederlands NIRM worden in dit hoofdstuk verschillende organisatievormen nader onderzocht om uiteindelijk, lering trekkend uit de ervaringen elders, conclusies te trekken met betrekking tot het precieze mandaat en de structuur van een Nederlands NIRM, dat het best aansluit bij de nationale setting. Hoofdstuk 6 bevat een samenvatting van de conclusies en aanbevelingen van dit advies.

11

Box 4: Samenvatting hoofdstuk Onderstaand advies is tot stand gekomen als vervolg op de discussie over het ontbreken van een mensenrechteninstituut hier te lande, zoals internationaal voorgeschreven, afgezet tegen de positieve bijdrage die mensenrechteninstituten elders hebben geleverd aan het bevorderen en het beschermen van de rechten van de mens. Die toegevoegde waarde ligt mede besloten in de geïntegreerde visie op mensenrechten, die mensenrechteninstituten onderscheidt van instellingen en organisaties met een beperkt(er) aandachtsgebied aangaande de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens. Uitgangspunt bij het opstellen van dit advies is dat samenwerking tussen organisaties werkzaam op het terrein van de rechten van de mens meerwaarde kan hebben, maar dat er thans bepaalde knelpunten zijn die zich moeilijk allemaal laten oplossen door het aanhalen van de onderlinge banden. Tegelijkertijd wordt het grote belang van bestaande organisaties en structuren erkend en mag de instelling van een Nederlands mensenrechteninstituut nooit – bedoeld of onbedoeld – hiervan ten koste gaan.

12

2

Achtergrond

Internationaal wordt inmiddels al meer dan vijftig jaar gediscussieerd over de oprichting van nationale mensenrechteninstituten. In Nederland is het debat pas echt op gang gekomen naar aanleiding van het NJCM-lustrumcongres van 1999. In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste ontwikkelingen naar aanleiding van discussies op internationaal en nationaal niveau.

2.1 Internationale ontwikkelingen In reactie op de gebeurtenissen in de Tweede Wereldoorlog zijn de rechten van de mens in een groot aantal verdragen en andere internationale documenten vastgelegd. Ook anderszins nemen de rechten van de mens sindsdien een vooraanstaande plaats in binnen het internationale recht en de internationale betrekkingen. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het hanteren van mensenrechtencriteria als voorwaarde voor handelsbetrekkingen, ontwikkelingshulp of toelating tot de EU. Hieruit kan niet worden geconcludeerd dat de rechten van de mens alleen op bien multilateraal niveau de aandacht hebben. De bevordering en de bescherming van de rechten van de mens moeten namelijk in eerste instantie op nationaal niveau gestalte krijgen. De rechten van de mens reguleren immers vanouds de relaties tussen de overheid en burgers binnen de eigen rechtsorde. Dat deze rechten daarnaast betekenis hebben in andere contexten, waaronder de relaties tussen een overheid en vreemdelingen, de verhoudingen tussen burgers onderling en in het internationale rechtsverkeer, doet hieraan niet af. Dit inzicht is door de opstellers van verdragen en andere mensenrechteninstrumenten van het begin af aan onderkend. Reeds tijdens de tweede vergadering van de Economische en Sociale Raad (ECOSOC) werd besloten de lidstaten van de VN uit te nodigen een orgaan in te stellen of aan te wijzen in de vorm van “information groups or local human rights committees” dat een scharnierfunctie zou kunnen vervullen naar de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens toe.7 Deze groepen of comités zouden ook een belangrijke rol kunnen spelen bij het bevorderen van de implementatie en het monitoren van de naleving van internationale mensenrechteninstrumenten binnen de nationale rechtsorde. In de daarop volgende jaren is binnen en buiten de VN veelvuldig gesproken over het precieze profiel en het mandaat van zo’n orgaan, waarbij de ideeën varieerden van een nationaal aanspreekpunt voor de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens tot – overeenkomstig art. 14 lid 2 van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (IVRD) – een zelfstandig lichaam met de bevoegdheid klachten over rassendiscriminatie in behandeling te nemen.8 Na de aanvaarding van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) in 1966 werd de behoefte aan mensenrechteninstituten sterker gevoeld. Het zou tot 1991 duren alvorens, tijdens de in Parijs gehouden ‘First International Workshop on National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights’, overeenstemming werd bereikt over de taken en bevoegdheden van een mensenrechteninstituut. De in Parijs aangenomen 7

ECOSOC Resolutie 2/9 van 21 juni 1946. M. Kjærum, National Human Rights Institutions implementing Human Rights, Kopenhagen: Danish Institute for Human Rights 2003, p. 6.

8

13

beginselen, beter bekend als Paris Principles, zijn twee jaar later door de Algemene Vergadering van de VN – met instemming van Nederland – officieel aanvaard.9 Hoewel reeds voor de aanname van de Paris Principles diverse landen waren overgegaan tot instelling van een mensenrechteninstituut 10, zijn deze instituten met name na 1993 ontstaan. Zo groeide het aantal mensenrechteninstituten van acht in 1990 naar 57 in 2004. In eerste instantie gingen meerdere landen in Afrika, Azië, Latijns-Amerika en Centraal en Oost-Europa die recentelijk een democratische staatsvorm hadden gekregen, over tot instelling van een mensenrechteninstituut. De West-Europese landen, waar mensenrechten lange tijd exclusief werden geassocieerd met buitenlands beleid, bleven hierbij aanvankelijk achter. De laatste jaren zien we echter dat de West-Europese landen met een inhaalslag bezig zijn. Zo zijn er inmiddels – internationaal erkende – mensenrechteninstituten in onder andere Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Luxemburg, Noorwegen, Polen, Portugal en Spanje.11 Ook na de aanname van de Paris Principles hebben de VN zich intensief ingelaten met het oprichten en functioneren van mensenrechteninstituten. Deze bemoeienis weerspiegelt de gedachte dat deze instituten belangrijke schakels vormen “in ensuring respect for and the effective implementation of human rights standards at the national level.”12 De VN hechten ook steeds meer belang aan de samenwerking met mensenrechteninstituten en de inbreng van deze instituten bij de bespreking van mensenrechtelijke onderwerpen. Bij dit alles moet worden aangetekend dat (organen van) de VN ook buiten de Paris Principles om met grote regelmaat aandringen op het instellen van onafhankelijke nationale instellingen ter bescherming en bevordering van (bepaal)de rechten van de mens.13 Hieruit kan worden geconcludeerd dat het opstellen en uitwerken deze beginselen geenszins een eenzijdige actie zijn geweest van de VN, maar voortdurend de aandacht hebben. ICC-NI In 1993 werd tijdens de ‘Second International Workshop on National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights’ te Tunis besloten tot oprichting van het International Coordination Committee of National Institutions (ICC-NI). Dit Comité, dat sturing geeft aan een netwerk van mensenrechteninstituten (‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’), is ingesteld met als doel het oprichten en versterken van nationale mensenrechteninstellingen welke voldoen aan de Paris Principles. De ICC-NI heeft daartoe onder meer tot taak op internationaal niveau de activiteiten van mensenrechteninstituten te coördineren en om contact te houden met het kantoor van de VN-Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens – waar het ICC-NI ook is ondergebracht – en andere internationale mensenrechtenorganisaties. 9 Resolutie 48/134 van de Algemene Vergadering van de VN van 20 december 1993, annex (A/RES/48/134): ‘Principles relating to the Status of National Institutions’. 10 De Franse Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme werd reeds in 1948 opgericht, gevolgd – in 1978 – door de New Zealand Human Rights Commission. 11 Voor meer informatie, zie bijv. www.nhri.net 12 Report of the Secretary General, Effective functioning of human rights mechanisms: national institutions and regional arrangements, E/CN.4/2005/107 (19 januari 2005). 13 Zie bijv. art. 17 van het Optioneel Protocol bij het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (18 december 2002): “Each State Party shall maintain, designate or establish, at the latest one year after the entry into force of the present Protocol or of its ratification or accession, one or several independent national preventive mechanisms fot the prevention of torture at the national leve. …” Dit protocol is op 3 juni 2005 door Nederland ondertekend. Daarnaast verdient vermelding dat het Comité voor de rechten van het kind er bij Nederland op heeft aangedrongen een aparte kinderombudsman in te stellen in overeenstemming met General Comment nr. 2/2002 over de rol van mensenrechteninstituten. Concluding Observations CRC/C/15/Add. 227, § 21.

14

Een belangrijke taak is voorts het organiseren, in samenwerking met een nationale instelling, van tweejaarlijkse internationale conferenties van nationale instellingen en het monitoren van aanbevelingen aangenomen tijdens deze conferenties. Deze organisatie is later door de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens erkend als belangrijkste vertegenwoordiger van onafhankelijke mensenrechteninstituten op mondiaal niveau.14 Alleen nationale instellingen die voldoen aan de Paris Principles kunnen volledig lid (A-status) worden van de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’. Leden – maximaal één per land – hebben tijdens de Internationale Conferenties zowel stemrecht als voorkeurs-spreekrecht. De CGB neemt namens Nederland sinds 2000, met de status van waarnemer (B-status), deel aan het VNnetwerk. Zolang Nederland niet beschikt over een organisatie die voldoet aan de (belangrijkste) eisen van de Paris Principles, waaronder de eis van onafhankelijkheid, is het volledig lidmaatschap uitgesloten. Europese en andere initiatieven Ook buiten de VN om zijn tal van initiatieven genomen met het oog op het oprichten van onafhankelijke mensenrechteninstituten in de verschillende landen. In de Europese context kan worden gewezen op de stappen die diverse organen van de Raad van Europa hebben genomen om een dergelijke situatie te bewerkstelligen, waaronder een aanbeveling van het Comité van Ministers.15 Hetzelfde Comité van Ministers heeft in 1997 besloten de samenwerking tussen mensenrechteninstituten onderling en de Raad van Europa te versterken.16 Daaruit zijn rondetafelbijeenkomsten tussen de Raad en mensenrechteninstituten voortgekomen, die sinds 2000 regelmatig worden georganiseerd. Uit dit initiatief is ook de Europese coördinatiegroep voortgekomen, die sinds 2001 de status heeft van waarnemer bij de Stuurgroep Mensenrechten van de Raad van Europa (CDDH). In 1999 is de Raad van Europa overgegaan tot het benoemen van een Europees Commissaris voor de Rechten van de Mens.17 De Commissaris werkt nauw samen met mensenrechteninstituten en levert waar mogelijk een bijdrage aan de oprichting van dergelijke instituten in landen waar deze nog ontbreken. Binnen Europa laat ook de EU zich steeds actiever in met de rechten van de mens. Het voornemen bestaat om het in Wenen gevestigde Europees Waarnemingscentrum voor Racisme en Vreemdelingenhaat om te vormen tot een Europees Mensenrechtenagentschap.18 Eind 2004 publiceerde de Europese Commissie daartoe een mededeling, waarop een brede consultatieronde volgde.19 De uitkomsten van deze consultatie zijn inmiddels verwerkt in een voorstel voor een besluit van de Raad tot oprichting van een Europees Mensenrechtenagentschap, een “centre of expertise

14

Resolutie 1994/54 van de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens over ‘National institutions for the protection and promotion of human rights’. 15 Aanbeveling R(97)14 van het Comité van Ministers inzake ‘the establishment of independent national institutions for the promotion and protection of human rights’ (30 september 1997). 16 Resolutie Res(97)11 van het Comité van Ministers inzake ‘co-operation between member states’ national institutions for the promotion and protection of human rights, and between them and the Council of Europe’ (30 september 1997). 17 Resolutie Res(99)50 van het Comité van Ministers inzake ‘the Council of Europe Commissioner of Human Rights’ (7 september 1999). 18 De commissie voor Europese Samenwerkingsorganisatie en de commissie voor de JBZ-raad van de Eerste Kamer hebben zich begin juli 2005 kritisch uitgelaten over dit voorstel, in het bijzonder vanwege de mogelijke overlap tussen dit agentschap en het werk van de Raad van Europa. 19 Mededeling van de Commissie, ‘The Fundamental Rights Agency. Public consultation document’, COM(2004) 693 def. (25 oktober 2004).

15

on fundamental rights issues at the EU level.”20 Dit voornemen hangt samen met de gehoudenheid van de EU om de rechten van de mens te beschermen en te bevorderen, zoals onder andere neergelegd in de artikelen 2, 6 en 7 van het EUVerdrag. Deze laatste bepaling kent de EU de bevoegdheid toe op te treden in geval van een (dreigende) schending door een lidstaat van Uniewaarden, waaronder de rechten van de mens en fundamentele vrijheden. In dit kader is regelmatig gesproken over het opzetten van een systeem van rapportages, informatie verzamelen en peer review, waarbij een belangrijke rol kan zijn weggelegd voor het Mensenrechtenagentschap en de nationale mensenrechteninstituten. Dit veronderstelt echter dat alle lidstaten beschikken over een onafhankelijk mensenrechteninstituut dat kan fungeren als aanspreekpunt voor het Mensenrechtenagentschap. Het is mede daarom dat het Europees Parlement onlangs een beroep heeft gedaan op de lidstaten, die nog niet waren overgegaan tot oprichting van een mensenrechteninstituut “hiertoe stappen te ondernemen en ervoor te zorgen dat de nationale commissies en instituten over voldoende financiële middelen beschikken, onder meer rekening houdend met het feit dat die instellingen tot taak hebben het beleid van de regeringen op het gebied van de mensenrechten te toetsen om tekortkomingen te voorkomen en verbeteringen voor te stellen, aangezien efficiency berust op preventie en niet alleen op het oplossen van problemen.”21 De behoefte aan een nationaal aanspreekpunt op het gebied van de rechten van de mens geldt overigens eveneens voor (andere) VN-organen (bijv. de VN-Hoge Commissaris voor de Rechten van de Mens te Genève), de OVSE (het Bureau voor democratische instellingen en mensenrechten te Warschau) en overige EU-organen (o.a. Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken van het Europees Parlement). Nederland is op verschillende manieren betrokken geweest bij de totstandkoming van de hierboven aangehaalde initiatieven en heeft deze plannen ook altijd gesteund. Diverse buitenlandse mensenrechteninstituten kunnen ook rekenen op financiële steun en opdrachten van de Nederlandse overheid, vanuit de overtuiging dat deze instellingen een belangrijke rol vervullen bij het bevorderen en het beschermen van de rechten van de mens. Hieruit volgt een gehoudenheid van Nederland tot oprichting van een mensenrechteninstituut hier te lande, althans de verplichting op de mogelijkheden daartoe serieus te onderzoeken en ondersteunen.

2.2 Nationale ontwikkelingen Zoals eerder aangegeven is de discussie over de instelling van een mensenrechteninstituut in Nederland pas echt op gang gekomen naar aanleiding van het NJCM-lustrumcongres van 17 september 1999.22 Bij de behandeling van de justitiebegroting voor het jaar 2001, diende het Kamerlid Halsema een motie in waarin de regering werd verzocht de noodzakelijkheid en inbedding van zo’n instituut te

20 Mededeling van de Commissie, ‘Proposal for a Council Regulation establishing a European Union Agency for Fundamental Rights’, COM(2005) 280 (30 juni 2005). 21 Resolutie A6-0144/2005 van het Europees Parlement over de bevordering en bescherming van de grondrechten: de rol van nationale en Europese instellingen, met inbegrip van het Bureau voor de grondrechten (2005/2007(INI)), aangenomen op 26 mei 2005. 22 Voor een schriftelijk verslag, zie M.L. van Emmerik & C. Smals-van Dijk (red.), Een nationale mensenrechtencommissie in Nederland? Handhaving van mensenrechten op nationaal niveau, Leiden: Stichting NJCM-Boekerij 2000.

16

onderzoeken.23 Nadat de Staatssecretaris van Justitie de toezegging had gedaan dat regering met een zorgvuldige reactie zou komen op de NJCM-congresbundel, werd de motie ingetrokken. Op 12 november 2001 berichtten de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties namens het kabinet, dat een nationale mensenrechtencommissie een meerwaarde zou kunnen hebben en dat een voorontwerp voor een regeling tot instelling van zo’n commissie zou worden opgesteld.24 Na het uitblijven van een concreet voorstel ter zake schreef het NJCM op 19 september 2003, mede namens diverse NGO’s en een aantal hoogleraren, een brief aan de verantwoordelijke bewindspersonen, waarin wordt geconcludeerd dat in Nederland een publiekrechtelijk orgaan ontbreekt dat het gehele terrein van de rechten van de mens bestrijkt en dat de in de Paris Principles genoemde taken vervult. De NGO’s en hoogleraren drongen bij de regering aan op instelling van een onafhankelijke instantie. Op 10 december 2003 liet de Minister voor BVK in zijn schriftelijke reactie weten dat de instelling van een adviescollege moeilijk strookt met het huidige kabinetsbeleid van deregulering en versobering van het adviesstelsel, maar dat het kabinet – tegen deze achtergrond – nog immer wil onderzoeken of er een vorm mogelijk is waarmee de meerwaarde van een mensenrechtencommissie kan worden gerealiseerd op een wijze die aansluit bij het huidige kabinetsbeleid, zonder de internationale kernvereisten die de VN en de Raad van Europa stellen te veronachtzamen.25 Van regeringszijde is het daarop betrekkelijk stil gebleven rondom het thema mensenrechteninstituut. Dit laat onverlet dat de Minister voor BVK van het begin af aan grote belangstelling heeft getoond voor het overleg dat in het kader van het consortium heeft plaatsgevonden en actief medewerking heeft verleend aan de ondertekening van het eerder besproken memorandum. Naar aanleiding van de bespreking van de eerder aangehaalde nota Grondrechten in een pluriforme samenleving heeft de Kamer op 1 maart 2005 een motie aangenomen waarin “de regering [wordt uitgenodigd] zich – na overleg met daarvoor in aanmerking komende instanties, instellingen, bedrijven en personen – te beraden op een permanente inspanning om kennis en begrip van onze grondrechten te verbreiden en levend te houden, en de Kamer over het daaruit resulterende plan van aanpak te informeren.”26 Een mensenrechteninstituut zou bij uitstek een rol kunnen spelen bij het vervullen van deze taak.

23

Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VI, nr. 28. Kamerstukken II 2001/02, 28 000 VI, nr. 38. 25 Brief van Minister De Graaf voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijkrelaties aan de voorzitter van het NJCM, 10 december 2003 (kenmerk 0000018003). 26 Kamerstukken II 2004/05, 29 614, nr. 5. 24

17

Box 5: Samenvatting hoofdstuk De discussie over de oprichting van onafhankelijke mensenrechteninstituten kwam direct na de Tweede Wereldoorlog op gang. Het is pas sinds de totstandkoming van de Paris Principles dat landen in alle delen van de wereld zijn overgegaan tot instelling van een mensenrechteninstituut, waaronder in toenemende mate landen in West-Europa. In Nederland wordt sinds 1999 gediscussieerd over de instelling van een mensenrechteninstituut. Een standpuntbepaling door het kabinet over de instelling van een Nederlands mensenrechteninstituut is enige malen uitgesteld. Zowel nationaal als internationaal wordt het ontbreken van een mensenrechteninstituut als een gemis ervaren. Er bestaat in toenemende mate behoefte aan een nationale organisatie met een geïntegreerde visie op de rechten van de mens, dat kan fungeren als aanspreekpunt en dat bevoegd is om bepaalde taken uit te voeren en werkzaamheden te coördineren, voortbouwend op goede contacten met andere personen en organisaties, waaronder de publieke sector en de NGO-gemeenschap.

18

3

Kenmerken van een mensenrechteninstituut

In dit hoofdstuk wordt aan de hand van internationale documenten nagegaan welke eisen worden gesteld aan een mensenrechteninstituut en aan mensenrechteninstituutachtige organisaties. Deze inventarisatie spitst zich toe op het mandaat (de grondslag, het takenpakket en de bevoegdheden) en de structuur (de samenstelling, de institutionele kenmerken) van organisaties die bij uitstek geschikt worden geacht ter uitvoering van deze taken en bevoegdheden. Allereerst wordt ingegaan op de voorwaarden die de Paris Principles stellen aan een mensenrechteninstituut (§ 3.1). Aansluitend wordt gekeken naar de eisen die worden gesteld aan mensenrechteninstituutachtige organisaties. Deze laatste term heeft betrekking op de volgens internationale instrumenten voorgeschreven gespecialiseerde organisaties, met taken die raken aan of overlappen met die van een mensenrechteninstituut, en die in voorkomende gevallen – zoals het geval is in Zweden27 – via een gepaste samenwerkingsvorm in aanmerking komen voor de status van mensenrechteninstituut (§ 3.2).

3.1 Mensenrechteninstituut De Paris Principles bepalen dat nationale overheden een mensenrechteninstituut moeten instellen met een zo ruim mogelijk mandaat met betrekking tot de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde (vgl. Principles m.b.t. Competence and Responsibilities). Dat mandaat dient alle (categorieën) mensenrechten te omvatten, mede vanwege de ondeelbaarheid en onderlinge afhankelijkheid van de rechten van de mens.28 Ter uitvoering van dit mandaat dient een mensenrechteninstituut, aldus de Paris Principles, onder meer de bevoegdheid te hebben om: - het parlement, de regering en andere verantwoordelijke organen gevraagd en ongevraagd te adviseren over zaken die raken aan de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens; - de harmonisatie van nationale wetgeving en praktijken met internationale mensenrechtelijke standaarden te bevorderen en verzekeren; - de ratificatie van en de toetreding tot internationale instrumenten alsmede de implementatie daarvan te bevorderen, - mee te werken aan en te adviseren over verdragsrapportages; - samen te werken met de VN en VN-organisaties, regionale organisaties en instellingen in andere landen die bevoegd zijn op het terrein van de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens; - een bijdrage te leveren aan het opstellen van onderwijs- en onderzoeksprogramma’s op het terrein van de rechten van de mens en deel te nemen aan de uitvoering daarvan in scholen en universiteiten en in het kader van de training van beroepsgroepen; en - te publiceren over de rechten van de mens en pogingen te ondernemen om alle vormen van discriminatie te bestrijden, in het bijzonder rassendiscriminatie, door middel van het vergroten van het publieksbewustzijn, in het bijzonder door informatie en educatie en door gebruikmaking van de media. 27 De Zweedse sekse-, gehandicapten-, homo- en kinderombudslieden nemen gezamenlijk, als betrof het één organisatie, met de A-status deel aan het VN-netwerk. 28 Resolutie 2002/83 van de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens inzake ‘National institutions for the promotion and protection of human rights’ (26 april 2002).

19

Ter uitvoering van deze taken dient een mensenrechteninstituut: - bij voorkeur een (grond)wettelijke basis te hebben; - zelf te kunnen beslissen over de eigen werkzaamheden; - de bevoegdheid toe te komen om personen te horen en toegang te verkrijgen tot gegevens; - zich rechtstreeks tot het publiek te kunnen richten via zelfgekozen media; - contact te kunnen onderhouden met andere lichamen die zich inlaten met de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens (waaronder de rechterlijke organisatie, ombudsmannen, bemiddelingsinstanties en soortgelijke organisaties); en - relaties met NGO’s te kunnen onderhouden. Voor wat betreft de structuur (en samenstelling) van een mensenrechteninstituut benadrukken de Paris Principles het belang van: - onafhankelijkheid (van de overheid, politieke partijen, etc.); - een pluralistische samenstelling29, in de zin dat alle van belang zijnde maatschappelijke groepen zich in de samenstelling kunnen herkennen; - een goede infrastructuur, inclusief adequate financiering, en - de officiële benoeming van de leden/medewerkers van een mensenrechteninstituut, waarbij tevens de termijn van hun mandaat is vastgelegd.30 De Paris Principles zijn niet alleen door de (lidstaten van de) VN, maar ook door diverse andere internationale organisaties onderschreven, waaronder de Raad van Europa. Het Comité van Ministers van de Raad van Europa heeft de lidstaten van de Raad in 1997 opgeroepen om: - rekening houdend met nationale bijzonderheden, een mensenrechteninstituut op te richten, dat pluralistisch van samenstelling is; - daarbij zoveel mogelijk te steunen op de ervaring van bestaande mensenrechteninstituten en andere mensenrechteninstellingen; - de uitwisseling van ervaring tussen mensenrechteninstituten onderling en met de Raad van Europa te bevorderen.31 Het Comité van Ministers laat zich niet nader uit over het mandaat of de structuur van mensenrechteninstituten.

3.2 Mensenrechteninstituutachtige organisaties Naast de Paris Principles zijn er de afgelopen jaren diverse internationale instrumenten tot stand gekomen waarin wordt opgeroepen tot het instellen van organen met taken die raken aan of overlappen met die van een mensenrechteninstituut. Hieronder wordt gekeken naar de kenmerken van deze mensenrechteninstituutachtige organisaties, te weten ombudslieden, privacyautoriteiten en gelijkekansencommissies.

29 Over de precieze betekenis van deze eis bestaat weinig duidelijkheid. De onderliggende gedachte is dat er enige vorm van representativiteit is. Dit kan zowel tot uitdrukking komen via de (samenstelling van de) medewerkers, raad van bestuur of advies alsmede het werkprogramma. 30 Zie over dit alles ook National Human Rights Institutions. A Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Genève: UN Centre for Human Rights 1995. 31 Aanbeveling R(97)14 van het Comité van Ministers inzake ‘the establishment of independent national institutions for the promotion and protection of human rights’ (30 september 1997).

20

3.2.1 Ombudsman In navolging van een aanbeveling van de Parlementaire Vergadering32 heeft het Comité van Ministers van de Raad van Europa in 1985 een aanbeveling aangenomen waarin de lidstaten worden opgeroepen tot het benoemen van een of meer ombudslieden.33 Ook de Paris Principles refereren aan het instituut ombudsman. De Paris Principles roepen op tot wederzijdse consultatie en samenwerking. Mandaat De taken en bevoegdheden van een ombudsman vloeien volgens het Comité van Ministers voort uit de doelstellingen van de ombudsman, te weten het toezien op overheidshandelen en het behandelen van klachten van burgers terzake. Een ombudsman verleent aldus een bijdrage aan de versterking van het parlementaire toezicht op de uitvoerende macht en het ontwikkelen van de beginselen van behoorlijk bestuur. De lidstaten worden opgeroepen een ombudsman, voorzover al niet het geval, de bevoegdheid toe te kennen aandacht te besteden aan mensenrechtelijke kwesties vallend binnen zijn mandaat en met het oog daarop, voorzover niet onverenigbaar met het nationale recht, onderzoek te initiëren en standpunten uit te vaardigen. In een latere aanbeveling heeft de Parlementaire Vergadering gesteld dat een ombudsman zijn doelen, aangeduid als de bescherming van de rechten van de mens, de bevordering van de heerschappij van het recht (‘rule of law’) en het verzekeren van behoorlijk overheidshandelen, het best kan bewerkstelligen als neutraal intermediair tussen de burger en het bestuur en wel door middel van het uitbrengen van juridisch niet-bindende rapporten. De Parlementaire Vergadering beveelt ook aan om een ombudsman slechts in geval van juridische interpretatiekwesties of ten behoeve van individuen die geen toegang hebben tot de rechter een beroep te laten doen op de bestuurs- of constitutionele rechter. Om zijn taken met voldoende gezag te kunnen uitoefenen, dient er volgens de Parlementaire Vergadering aan diverse voorwaarden te worden voldaan, waaronder: - het toekennen van een grondwettelijke status aan het instituut ombudsman, waarbij de taken en bevoegdheden nader zijn uitgewerkt in een formele wet; - gewaarborgde onafhankelijkheid; - een heldere benoemings- en ontslagprocedure; - gegarandeerde en toereikende financiële middelen om de taken te kunnen vervullen; - gegarandeerde toegang tot alle noodzakelijke informatie; en - de bevoegdheid om zijn standpunt kenbaar te maken over voorgestelde wetgeving en beleidshervormingen, alsmede om eigener beweging voorstellen te doen voor wet- en regelgeving.34 Structuur De Raad van Europa heeft zich – behoudens de hierboven genoemde institutionele eisen – niet nader uitgelaten over de structuur van het instituut ombudsman. Uit de beschrijving van taken en bevoegdheden volgt dat een, volgens vooraf opgestelde 32

Aanbeveling 757 (1975) on the conclusions of the meeting of the Assembly's Legal Affairs Committee with the Ombudsmen and Parliamentary Commissioners in Council of Europe member states (Paris, 18-19 April 1974). 33 Aanbeveling R(85)13 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa inzake ‘the institution of the ombudsman’ (23 september 1985). 34 Aanbeveling 1615 (2003) van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa inzake ‘the institution of ombudsman’.

21

regels, gekozen ombudsman voor de uitoefening van zijn taken en werkzaamheden moet kunnen rekenen op de ondersteuning van een adequaat gefinancierde organisatie. Nederland In Nederland is het instituut van de Nationale ombudsman op 1 januari 1982 met zijn werk begonnen (zie ook Bijlage II).

3.2.2 Privacyautoriteit In Europa geldt er, zowel op grond van door de Raad van Europa uitgevaardigde regels als krachtens EU-wetgeving, een verplichting tot instelling van een autoriteit die moet toezien op het zorgvuldig gebruik van persoonsgegevens. Mandaat De EG-Richtlijn persoonsgegevens35 bevat de verplichting voor lidstaten van de EU om een of meer toezichthoudende autoriteiten in te stellen. Deze autoriteiten moeten worden geraadpleegd bij de opstelling van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen met betrekking tot de bescherming van de rechten en vrijheden van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens (art. 28 lid 3) en beschikken met name over: - onderzoeksbevoegdheden; - effectieve bevoegdheden tot handhaving, en - de bevoegdheid om in rechte op te treden (art. 28 lid 3). In 2001 is er een Additioneel Protocol36 tot stand gekomen bij het Verdrag van Straatsburg tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens.37 Ingevolge dit Protocol, waarbij Nederland partij is, neemt iedere verdragsstaat de plicht op zich ervoor te zorgen dat er een of meer autoriteiten zijn die verantwoordelijk zijn voor de naleving van de beginselen die in dit protocol zijn neergelegd. Met het oog hierop hebben deze autoriteiten in het bijzonder: - onderzoeks- en interventiebevoegdheden; - de bevoegdheid klachten te behandelen (art. 1 lid 2). Structuur In genoemde documenten wordt, behoudens de nadruk op onafhankelijkheid en enkele andere institutionele eisen, niet nader ingegaan op de organisatievorm van de bedoelde privacyautoriteit. Nederland Het CBP, als onafhankelijke toezichthouder op de WBP, bestaat sinds 1 september 2001. Het CBP is de rechtsopvolger van de Registratiekamer, die toezicht hield op de naleving van de Wet persoonsregistraties (zie ook Bijlage II).

35

Richtlijn 95/46/EG van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (‘Richtlijn persoonsgegevens’), PbEG 1995, L 281/31. 36 Straatsburg, 8 november 2001, Trb. 2004, 288. 37 Straatsburg, 28 januari 1981, Trb. 1988, 7.

22

3.2.3 Gelijkekansencommissie Ingevolge een toenemend aantal internationale verklaringen en documenten dienen landen, naast of onderdeel uitmakend van een mensenrechteninstituut, een college in te stellen ter bevordering van gelijke kansen en ter bestrijding van discriminatie. Mandaat De onder de Raad van Europa ressorterende ECRI heeft in 1997 een ‘general policy recommendation no. 2’ uitgebracht over de rol van gespecialiseerde lichamen (‘specialised bodies’) bij de bestrijding van racisme, vreemdelingenhaat, antisemitisme en intolerantie. In de eerste plaats benadrukt ECRI het belang van zo’n lichaam op nationaal niveau met een duidelijk, in de (grond)wet neergelegd, mandaat (Principle 1). Deze lichamen moeten zoveel mogelijk van de onderstaande taken en verantwoordelijkheden vervullen: - het werken aan de bestrijding van de verschillende vormen van discriminatie; - het monitoren van de inhoud en effecten van wet- en regelgeving; - het geven van advies aan wetgevende en uitvoerende lichamen; - het geven van hulp en steun aan slachtoffers; - de mogelijkheid hebben om zaken aan de rechter of andere rechtsprekende organen voor te leggen; - klachten en verzoeken behandelen; - voldoende bevoegdheden hebben om bewijs en informatie te vergaren ter uitoefening van de functies; - informatie en advies geven aan relevante lichamen en instellingen, inclusief overheidsinstellingen; - het wijzen op en advies geven over anti-democratische praktijken; - het bevorderen en het leveren van een bijdrage aan de training van bepaalde groepen; - het bevorderen van het algemeen bewustzijn over discriminatievraagstukken; - organisaties met soortgelijke doelstellingen steunen en bevorderen, en - de zorgen van dergelijke organisaties in ogenschouw nemen (Principle 3). Met betrekking tot de onafhankelijkheid en verantwoordelijkheidsplicht van dergelijke gespecialiseerde lichamen bepaalt Principle 5 dat ze - over voldoende financiële middelen moeten beschikken om hun taken en verantwoordelijkheden te kunnen uitvoeren en dat het budget jaarlijks door het parlement moet worden vastgesteld; - onafhankelijk van overheidsbemoeienis moeten kunnen functioneren (o.a. m.b.t. personeelsbeleid, beheer van middelen en het publiekelijk uitdragen van gezichtspunten); - onafhankelijk moeten kunnen rapporteren over hun werkzaamheden; en - een instellingsbesluit hebben dat duidelijkheid verschaft over de wijze van benoeming en ontslag van de leden, en dat waarborgen bevat tegen willekeurig ontslag en het willekeurig afzien van herbenoeming (Principle 5). Op grond van de Antirassendiscriminatierichtlijn38 moeten de lidstaten van de EU een orgaan of organen aanwijzen belast met de bevordering van de gelijke behandeling van alle personen, zonder discriminatie op grond van ras of etnische afstamming. Een

38

Art. 13 Richtlijn 2000/43/EG van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, PbEG 2000, L 180/22.

23

soortgelijke verplichting bestaat op grond van de gelijkebehandelingsrichtlijn inzake het aanbieden van goederen en diensten.39 De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat deze organen onder meer bevoegd zijn om: - onafhankelijk bijstand te verlenen aan slachtoffers van discriminatie; - onafhankelijk onderzoek naar discriminatie te verrichten, en - onafhankelijke verslagen te publiceren en aanbevelingen te doen (art. 13 lid 2). Structuur Noch in de ECRI-aanbeveling noch in de Antirassendiscriminatierrichtlijn wordt, behoudens enkele institutionele eisen, ingegaan op de structuur van een gelijkekansencommissie. In de ECRI-aanbeveling wordt hierover slechts gesteld dat zo’n lichaam verschillende vormen kan aannemen, afhankelijk van de juridische en bestuurlijke tradities in de landen (Principle 2). De Antirassendiscriminatierichtlijn bepaalt hierover voorts dat “Deze organen deel (kunnen) uitmaken van instanties die op nationaal vlak zijn belast met de verdediging van de mensenrechten of de bescherming van de rechten van het individu” (art. 13 lid 1). Nederland De CGB is in 1994 ingesteld op grond van de AWGB. Deze commissie is de rechtsopvolger van de Commissie gelijke loon en de Commissie gelijke behandeling mannen en vrouwen bij de arbeid (zie ook Bijlage II).

3.3 Analyse Op internationaal en Europees niveau zijn blijkens het bovenstaande diverse documenten tot stand gekomen over de taken en bevoegdheden van mensenrechteninstituten en mensenrechteninstituutachtige organisaties. Relatie mensenrechteninstituut en mensenrechteninstituutachtige organisaties Overheden worden in de hierboven aangehaalde instrumenten opgeroepen om een algemeen mensenrechteninstituut in te stellen respectievelijk zorg te dragen voor de instelling van een of meer ombudslieden, privacyautoriteiten en gelijkekansencommissies. Al deze organisaties hebben gemeen dat zij tot taak hebben het genot en de naleving van de rechten van de mens te bevorderen en te beschermen. De verschillende organen kunnen elkaar versterken, waarbij een mensenrechteninstituut werkt vanuit een geïntegreerde visie op de rechten van de mens, terwijl de overige instituten vanuit een meer specifiek normatief kader werkzaamheden verrichten. De internationale documenten verschaffen geen uitsluitsel over de relaties tussen een mensenrechteninstituut en mensenrechteninstituutachtige organisaties, anders dan dat van een mensenrechteninstituut wordt verwacht een ruim(er) mandaat te hebben en met alle segmenten van de samenleving contact te houden. Hieruit – en uit de gedachte dat de effectieve bevordering en bescherming van de rechten van de mens het hoogste doel is – volgt dat, zolang de onafhankelijke uitvoering van alle taken niet in gevaar komt, een mensenrechteninstituut samenwerkingbanden kan aangaan met mensenrechteninstituutachtige organisaties en dat deze organisaties ook taken kunnen afstaan aan of onderdeel kunnen uitmaken van een 39

Art. 12 Richtlijn 2004/113/EG van 13 december 2004 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen bij de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten, PbEG 2004, L 373/37.

24

mensenrechteninstituut, respectievelijk een gepaste vorm van samenwerking kunnen aangaan met het oog op het oprichten van een mensenrechteninstituut. Mandaat mensenrechteninstituut en mensenrechteninstituutachtige organisaties Een mensenrechteninstituut wordt geacht een zo breed mogelijk mandaat te hebben en vanuit een geïntegreerde visie op de rechten van de mens zijn taken te vervullen. Tot de kerntaken van een mensenrechteninstituut behoren in ieder geval (vgl. § 3.1): - het geven van gevraagd en ongevraagd advies over wet- en regelgeving en beleid rakend aan de rechten van de mens (advisering); - het monitoren van de naleving van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde en het bevorderen van de implementatie van internationale verdragen (monitoren40); - het samenwerken met en rapporteren aan internationale en buitenlandse mensenrechtenorganisaties, het participeren binnen internationale netwerken en het fungeren als nationaal aanspreekpunt voor de rechten van de mens (internationale samenwerking); en - het verzorgen van onderwijs, verrichten van onderzoek en geven van voorlichting over onderwerpen met betrekking tot de rechten van de mens alsmede de training van beroepsgroepen (onderwijs, onderzoek, voorlichting en training). Een mensenrechteninstituut kan zich daarnaast bezig houden met: - klachtenbehandeling en - het geven van steun aan slachtoffers van schendingen van de rechten van de mens. Voor de goede uitoefening van bovengenoemde taken wordt met betrekking tot het mensenrechteninstituut veel belang gehecht aan: - de deskundigheid; - de onafhankelijkheid, onder meer blijkend uit de bevoegdheid om de eigen werkzaamheden te bepalen; een officiële benoemings- en ontslagprocedure van leden/medewerkers en financiële onafhankelijkheid, een en ander bij voorkeur (grond)wettelijk geregeld; - een pluralistische samenstelling; - de bevoegdheid van een mensenrechteninstituut om toegang te kunnen verkrijgen tot alle benodigde gegevens; - goede contacten met andere organisaties en instellingen, in het bijzonder NGO’s, met behoud van onafhankelijkheid. Deze taken en bevoegdheden komen deels overeen met de taken en bevoegdheden van mensenrechteninstituutachtige organisaties. Bij een besluit tot instelling van een mensenrechteninstituut naast mensenrechteninstituutachtige organisaties zal daarom aandacht moeten worden besteed aan de afbakening van taken en bevoegdheden. De werkzaamheden van een mensenrechteninstituut zijn vooral gericht op de nationale rechtsorde, maar zijn daartoe niet beperkt. Hierbij zij eraan herinnerd dat de roep tot instelling van mensenrechteninstituten bovenal duidt op de behoefte van internationale organisaties op landenniveau een aanspreekpunt te hebben, dat tegelijkertijd kan fungeren als vehikel bij het omzetten van internationale normen naar de nationale rechtsorde toe en het monitoren van de naleving. Dit laat onverlet dat op 40

Monitoren in de zin van toezicht houden, signaleren en rapporteren. Het ‘toezicht houden’ geschiedt niet als marktautoriteit, een onderwerp dat centraal stond tijdens de NJV-vergadering van 2005.

25

de lidstaten van de VN ingevolge artikel 56 van het VN-Handvest de verplichting rust gezamenlijk en afzonderlijk op te treden ter verwezenlijking van – o.a. – de universele eerbiediging en inachtneming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden van allen (art. 55 onder c), een verplichting die nader is uitgewerkt in de Preambule van de Universele Verklaring van de rechten van de mens (“…door vooruitstrevende maatregelen, op nationaal en internationaal terrein’ …”) en in andere internationale documenten (zie bijv. art. 2 lid 1 IVESCR: “Iedere Staat … verbindt zich maatregelen te nemende, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, …”.) Mensenrechteninstituten kunnen, alleen en via samenwerking met anderen, een belangrijke bijdrage leveren aan het bevorderen en beschermen van de rechten van de mens en de heerschappij van het recht op internationaal niveau. Structuur Aan de vorm van een mensenrechteninstituut en mensenrechteninstituutachtige organisaties wordt, behoudens een aantal institutionele eisen, in de internationale documenten opvallend weinig aandacht besteed. De nadruk ligt op de taken en de bevoegdheden, een publiekrechtelijke grondslag en waarborgen voor de (financiële) onafhankelijkheid. Hieruit volgt dat bij de keuze van een organisatievorm voor een mensenrechteninstituut – en de eventuele (institutionele) samenwerking met mensenrechteninstituutachtige organisaties41 – het bieden van optimale voorwaarden voor de juiste vervulling van het mandaat centraal dient te staan. Het is voorts aan de nationale autoriteiten om bij de keuze van een organisatievorm van een mensenrechteninstituut rekening te houden met de nationale juridische en bestuurscultuur en andere nationale factoren, zoals de bestaande mensenrechtelijke (infra)structuur.42

41

Voor een voorstel van institutionele integratie van een NIRM en een gelijkekansencommissie zie bijv. Fairness For All: A New Commission for Equality and Human Rights, White Paper opgesteld door de ‘Secretary of State for Trade and Industry’ en de ‘Secretary of State for Constitutional Affairs’, Londen: mei 2004. 42 “it is the prerogative of each State to choose, for the establishment of a national institution, the legal framework that is best suited to its particular needs and circumstances to ensure that human rights are promoted and protected at the national level in accordance with international human rights standards” Resolutie 2005/74 van de VN-Commissie voor de Rechten van de Mens inzake ‘National institutions for the promotion and protection of human rights’ (20 april 2002).

26

Box 6: Samenvatting hoofdstuk Een mensenrechteninstituut is een onafhankelijk orgaan met een publiekrechtelijke grondslag ingesteld om een bijdrage te leveren aan de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde. De bevoegdheden van een mensenrechteninstituut zijn tegelijkertijd niet beperkt tot het nationale domein. Er bestaat geen sluitende definitie van een mensenrechteninstituut. Of een instelling in aanmerking komt voor het predikaat mensenrechteninstituut dient te worden bepaald aan de hand van haar mandaat en structuur. De nadruk ligt daarbij op een zo ruim mogelijk mandaat, dat de bevoegdheid laat zich in te laten met: - advisering; - monitoren; - internationale samenwerking; en - onderwijs, onderzoek, voorlichting en training. Een mensenrechteninstituut kan daarnaast de bevoegdheid hebben zich bezig te houden met: - klachtenbehandeling; en - steunverlening aan slachtoffers van mensenrechtenschendingen. Om deze taken naar behoren te kunnen vervullen moet met betrekking tot het mensenrechteninstituut minimaal zijn voldaan aan de volgende voorwaarden: - deskundigheid; - onafhankelijkheid, onder meer blijkend uit de bevoegdheid om de eigen werkzaamheden te bepalen; een officiële benoemings- en ontslagprocedure van de leden/medewerkers en financiële onafhankelijkheid, een en ander bij voorkeur (grond)wettelijk geregeld; - een pluralistische samenstelling; - de bevoegdheid tot het kunnen verkrijgen van toegang tot alle benodigde gegevens; - goede contacten met anderen, met behoud van onafhankelijkheid. De internationale documenten laten zich niet uit over de verhoudingen tussen een mensenrechteninstituut en mensenrechteninstituutachtige organisaties. Allerlei vormen van (institutionele) samenwerking worden voor mogelijk gehouden. De nadruk ligt op de taken en bevoegdheden van een mensenrechteninstituut, een publiekrechtelijke grondslag en waarborgen voor de (financiële) onafhankelijkheid van het instituut. Het is eveneens aan de nationale overheden om de meest geschikte structuur voor een mensenrechteninstituut te bepalen, uitgaande van de eerdergenoemde eisen en rekening houdend met de nationale juridische en bestuurscultuur.

27

4

Ervaringen met en kenmerken van mensenrechteninstituten elders

Alvorens in te gaan op de vraag of de instelling van een NIRM in Nederland wenselijk is en, zo ja, welk mandaat en welke structuur zo’n organisatie dan moet krijgen, volgt hieronder een beschrijving van de ervaringen met en kenmerken van mensenrechteninstituten in enkele – met Nederland enigszins vergelijkbare – landen. Mocht immers blijken dat mensenrechteninstituten geen toegevoegde waarde hebben bij het bevorderen en beschermen van de rechten van de mens, dan lijkt de eerdergenoemde vraag bij voorbaat negatief te moeten uitvallen.

4.1 Evaluatie van mensenrechteninstituten Onafhankelijk (rechts)vergelijkend onderzoek heeft aangetoond dat de instelling van een mensenrechteninstituut toegevoegde waarde heeft voor de bevordering en bescherming van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde. Blijkens een door de International Council of Human Rights Policy uitgevoerde studie is de meerwaarde van een mensenrechteninstituut evenwel afhankelijk van de mate waarin – cumulatief – aan de volgende voorwaarden is voldaan:43 - onafhankelijkheid: een mensenrechteninstituut moet onafhankelijk opereren van de overheid en van maatschappelijke organisaties. Het onderhouden van contacten en samenwerken met anderen mag nooit ten koste gaan van de onafhankelijkheid. Het is daarom belangrijk dat een mensenrechteninstituut de eigen werkzaamheden duidelijk definieert; - financiële onafhankelijkheid: een mensenrechteninstituut moet over voldoende middelen beschikken om de taken naar behoren te kunnen vervullen; - duidelijke aandachtsgebieden: de geloofwaardigheid van en het vertrouwen in een mensenrechteninstituut nemen toe naarmate de organisatie zich meer inlaat met gevoelige politieke kwesties, zoals corruptie, en sociale taboes. Een mensenrechteninstituut moet nadrukkelijk ook aandacht besteden aan economische, sociale en culturele mensenrechten; - communicatie: heldere communicatie richting publiek en specifieke doelgroepen is van groot belang; - gezaghebbend: hoewel gezag moet worden verdiend, biedt een wettelijke en bij voorkeur grondwettelijke basis de beste voorwaarde om gezag en daarmee legitimiteit te kunnen verkrijgen; - kwaliteit: de medewerkers van een mensenrechteninstituut dienen over de benodigde ervaring en opleidingseisen te beschikken ter vervulling van hun functies en ook anderszins gekwalificeerd, betrokken en onafhankelijk te zijn; - representativiteit: zowel vanwege de geloofwaardigheid en het gezag van een mensenrechteninstituut, als met het oog op de samenwerking met NGO’s en verschillende maatschappelijke groeperingen is het van belang dat de medewerkers van een mensenrechteninstituut representatief zijn voor de bevolking als geheel; - goede relaties met NGO’s: het is van belang dat een mensenrechteninstituut regelmatig NGO’s raadpleegt en ook anderszins nauw betrekt bij de eigen

43

Performance and legitimacy: national human rights institutions, Genève: International Council on Human Rights Policy 2000.

28

-

werkzaamheden vanuit de gedacht dat een mensenrechteninstituut toegevoegde waarde moet hebben; en evaluaties: mensenrechteninstituten moeten hun werkzaamheden en functioneren regelmatig (laten) evalueren.

Voor zover een mensenrechteninstituut zich met klachtenbehandeling inlaat is voorts een efficiënte en programmatische wijze van klachtenbehandeling van belang. Klachten dienen op heldere en voortvarende wijze te worden behandeld. Een mensenrechteninstituut dient voorts een duidelijke prioriteitstelling te hanteren met betrekking tot probleemgebieden (bijv. huisvesting) en kwetsbare of gemarginaliseerde groepen (bijv. kinderen, vrouwen, minderheden, gevangenen, gehandicapten, etc.). Dit impliceert een programmatische wijze van klachtenbehandeling in plaats van een werkprogramma op basis van het aantal klachten dat een mensenrechteninstituut ontvangt. Bovengenoemde voorwaarden liggen grotendeels besloten in de eerder besproken eisen van de Paris Principles. Blijkens de hier aangehaalde studie zijn er daarnaast evenwel enkele met de werkwijze van een mensenrechteninstituut samenhangende factoren, zoals het aanwijzen van duidelijke aandachtsgebieden, het houden van regelmatige evaluaties en – in geval van klachtenbehandeling – het op programmatische wijze behandelen van klachten, die bepalen of een mensenrechteninstituut aan de verwachtingen kan voldoen. Ook de kwaliteit van de medewerkers speelt bij dit alles een belangrijke rol. Het voldoen aan al deze voorwaarden draagt ertoe bij dat een mensenrechteninstituut met recht gezag opbouwt en zich aldus effectief kan inzetten voor de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde en daarbuiten.

4.2 Kenmerken van enkele mensenrechteninstituten Uit de literatuur is bekend dat mensenrechteninstituten op verschillende wijzen kunnen worden onderverdeeld. Veelal wordt hierbij een onderscheid gemaakt tussen: - adviesorganen; - wetenschappelijk georiënteerde organen; - ombudsmanachtige instanties; en - breed georiënteerde centra voor de rechten van de mens.44 Natuurlijk komen hierbij ook veel tussenvormen voor. In het navolgende ligt evenwel de nadruk op het mandaat van enkele mensenrechteninstituten en wordt pas aansluitend gekeken naar de structuur van de organisatie. Om redenen van vergelijkbaarheid en het belang van samenwerking in het kader van de Raad van Europa en de EU wordt daarbij slechts gekeken naar enkele Europese mensenrechteninstituten, alle met een A-status binnen de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’.

44

V. Aichele, Nationale Menschenrechtsinstitutionen in Europa, Berlijn: Deutsches Institut für Menschenrechte 2004, p. 12. Voor een iets andere onderverdeling zie M. Kjærum, National Human Rights Institutions implementing Human Rights, Kopenhagen: Danish Institute for Human Rights 2003, p. 8.

29

Denemarken (Danish Institute for Human Rights/Dansk Institut for Menneskerettigheder)45 Mandaat en grondslag Het mandaat van het Deense mensenrechteninstituut betreft het bevorderen van de door de internationale gemeenschap erkende rechten van de mens en de grondrechten zoals neergelegd in de Deense Grondwet. Het instituut vervult activiteiten op het terrein van onderzoek, analyse, informatie, opleiding en documentatie. Het instituut heeft voorts een (beperkte) taak met betrekking tot de behandeling discriminatieklachten (uitsluitend in verband met ras en etnische afkomst). Het instituut kan daarmee worden gekarakteriseerd als breed georiënteerd centrum voor de rechten van de mens. De juridische basis van het instituut is gelegen in de Wet tot oprichting van het Deense centrum voor internationale studie en mensenrechten, die vanaf 1 januari 2003 van kracht is (Wet nr. 411 van 6 juni 2002). Voordien lag de wettelijke basis in een besluit van het Deense parlement van 7 mei 1987, waarmee de opbouw van het Deense centrum voor internationale studie en rechten van de mens werd geregeld. De onafhankelijkheid van het instituut wordt gewaarborgd door de status van ‘zelfstandig bestuursorgaan’ en de wijze van financiering, te weten via de door het parlement vast te stellen begrotingswet. Structuur Het instituut is verbonden aan het ministerie van Buitenlandse Zaken. Sinds 2003 is het instituut onderdeel van het Deense centrum voor internationale studie en rechten van de mens. Tussen het instituut en het ministerie bestaat een raamovereenkomst met betrekking tot projecten in het buitenland. Het instituut wordt voor 95% door de overheid gefinancierd. Het instituut heeft een bestuur van twaalf leden en een raad van toezicht van 45 leden. Het instituut heeft 70 medewerkers. Er zijn vijf afdelingen: onderzoek, ontwikkeling, projecten, informatie en beheer.

Duitsland (German Institute for Human Rights/Deutsches Institut für Menschenrechte)46 Mandaat en grondslag Het mandaat van het Duitse mensenrechteninstituut betreft het beschermen en bevorderen van de rechten van de mens in het algemeen. Het instituut houdt zich bezig met informatie en documentatie, wetenschappelijk onderzoek en advisering aan de politiek. Verder wil het instituut kennis en bewustwording van de rechten van de mens bevorderen op nationaal niveau en samenwerken met andere mensenrechteninstituten binnen de EU en in VN-verband. Het instituut heeft geen bevoegdheden op het terrein van klachtenbehandeling. Het centrum kan zowel worden gekarakteriseerd als adviesorgaan als wetenschappelijk georiënteerd orgaan. Het heeft de ambitie uit te groeien tot een breed georiënteerd centrum voor de rechten van de mens. De juridische basis van het instituut is gelegen in de – privaatrechtelijke – Statuten voor het “Deutsches Institut für Menschenrechte” van 8 maart 2001. Zie het 45 46

www.humanrights.dk www.institut-fuer-menschenrechte.de

30

besluit van de Duitse Bondsdag van 7 december 2000 en het verzoek tot oprichting van een “Deutsches Institut für Menschenrechte” van 28 november 2000. Structuur Het instituut is een privaatrechtelijke rechtspersoon, te weten een vereniging. Het instituut is politiek onafhankelijk van de regering. Er bestaat evenmin een formele band tussen het instituut en een staatsrechtelijke instelling. Ter vervulling van haar kerntaken ontvangt het instituut financiering van drie ministeries gefinancierd, te weten het ministerie van Justitie, het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie voor Economische Ontwikkeling en Samenwerking. Het instituut heeft een bestuur, een raad van toezicht (16 leden) en een ledenvergadering. Het instituut heeft negen vaste medewerkers in dienst.

Noorwegen (Norwegian Centre for Human Rights/Norsk Senter for Menneskerettigheter)47 Mandaat en grondslag Het mandaat van het Noorse mensenrechteninstituut betreft het bevorderen van de nationale en internationale rechten van de mens. In verband met het monitoren van de naleving van de rechten van de mens op nationaal niveau voert het centrum overleg met NGO’s, personen die door schendingen van de rechten van de mens zijn getroffen en overheidsorganisaties. Verder houdt het centrum zich bezig met scholing, het geven van informatie, het verwijzen van klagers en het samenwerken met beleidsmakers en NGO’s op nationaal en internationaal terrein. Het centrum zelf heeft geen taken met betrekking tot klachtenbehandeling. Het centrum heeft van origine een wetenschappelijke oriëntatie, maar heeft zich steeds meer ontwikkeld tot een breed georiënteerd centrum voor de rechten van de mens. De juridische basis van het instituut is het Koninklijk decreet 01/1269 van 21 september 2001. Dit decreet moet tevens de (formele) onafhankelijkheid van het centrum waarborgen. Structuur Het centrum maakt onderdeel uit van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Oslo, maar is anderszins onafhankelijk van de universiteit. De onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door de vrijheid van wetenschappelijk onderzoek en onderwijs. Daarnaast zijn de ambtstermijnen van de voorzitter en van de directeur schriftelijk vastgelegd. Het centrum wordt gefinancierd door de Universiteit van Oslo en het Onderzoeksbureau van Noorwegen. Het centrum voert ook een aantal projecten uit die worden gefinancierd door het ministerie van Buitenlandse Zaken, of hierbij aangesloten organen. Tot slot ontvangt het centrum een jaarlijkse bijdrage van de Noorse overheid. Het bestuur van het instituut bestaat uit negen personen en wordt door de Faculteit der Rechtsgeleerdheid benoemd. De directeur wordt door het bestuur aangewezen. Het centrum heeft ongeveer 75 medewerkers in dienst.

47

www.humanrights.uio.no

31

Polen (Commissioner for Civil Rights Protection/Rzecznik Praw Obywatelskich)48 Mandaat en grondslag Het mandaat van de Poolse ombudsman betreft het bevorderen van de rechten van de mens. Uit de naam komt reeds naar voren dat het hier een ombudsmanachtig instituut betreft, al zijn de taken niet beperkt tot het behandelen van klachten jegens de overheid. Het werk van de Poolse ombudsman behelst onder meer het onderzoeken van overtredingen van grond- en mensenrechten, het analyseren van wetten en wetsvoorstellen met betrekking tot de Poolse Grondwet en mensenrechten en het jaarlijks rapporteren over de eigen werkzaamheden. Daarnaast houdt de ombudsman zich bezig met voorlichting aan de volksvertegenwoordiging, het samenwerken met NGO’s en internationale activiteiten. De ombudsman heeft ook taken op het terrein van klachtenbehandeling. De Poolse Grondwet garandeert de zakelijke en persoonlijke onafhankelijkheid van de ombudsman en zijn bureau. Financiering vindt plaats uit de rijksbegroting. De juridische basis voor de Poolse ombudsman vormt artikel 80 en 208-212 van de Grondwet van de Poolse Republiek (versie van 2 april 1997), uitgewerkt in de wet “Commissioner for Civil Rights Protection Act” van 15 juli 1987 (laatstelijk gewijzigd op 12 mei 2000). De geconsolideerde wet is als aanhangsel bij de nota van het parlement van 9 november 2001 gepubliceerd. Structuur De ombudsman is verbonden aan het Parlement. Het Parlement stelt de leiding voor vijf jaar vast. De ombudsman wordt door drie functionarissen bijgestaan. Het ondersteunend bureau bestaat uit 260 medewerkers.

4.3 Analyse Uit onderzoek komt naar voren dat een mensenrechteninstituut een belangrijke rol kan vervullen bij het bevorderen en beschermen van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde en daarbuiten. De structuur en kenmerken van het instituut (adviesorgaan, wetenschappelijk georiënteerd orgaan, ombudsmanachtige instantie of breed georiënteerd centrum) alsmede de soort van grondslag (grondwettelijk, wettelijk of anderszins) zijn daarbij van minder belang dan het mandaat van de organisatie (breed), de (waarborgen voor) onafhankelijkheid, inclusief financiële onafhankelijkheid, de deskundigheid van de medewerkers en de eigen werkwijze. Met betrekking tot dit laatste wordt veel belang gehecht aan samenwerking met NGO’s. In plaats van te voldoen aan de eis van ‘pluralistische samenstelling’ ligt de nadruk veeleer op een brede samenstelling. Hoewel algemeen wordt erkend dat een mensenrechteninstituut moet voldoen aan de Paris Principles, staan kleine afwijkingen er niet aan in de weg dat zo’n instituut in aanmerking komt voor het volledig lidmaatschap van de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’.

48

www.brpo.gov.pl

32

Box 7: Samenvatting hoofdstuk Onderzoek heeft aangetoond dat de instelling van een mensenrechteninstituut kan bijdragen aan de verbetering van de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde en daarbuiten. Daartoe is in het bijzonder van belang dat het instituut een breed mandaat heeft, dat er waarborgen zijn voor zijn onafhankelijkheid (financieel en anderszins), dat de medewerkers van het instituut over de benodigde deskundigheid beschikken en dat het instituut, via zijn manier van werken, is berekend op de uitvoering van zijn taken. Daarnaast wordt veel waarde gehecht aan samenwerking met NGO’s. De precieze grondslag en samenstelling van het instituut zijn van ondergeschikt belang voor de vervulling van de taken. Bestudering van mensenrechteninstituten in enkele andere landen laat zien dat er, naast overeenkomsten, aanzienlijke verschillen bestaan tussen deze instituten. De overeenkomsten betreffen bovenal het brede mandaat en de waarborgen voor onafhankelijkheid. De verschillen zien onder meer op de grootte van de instituten, de wijze waarop vorm is gegeven aan de instellingen (publiek- of privaatrechtelijke grondslag, rechtsvorm, grootte, etc.) en de maatschappelijke inbedding (relatie tot wetgever, bestuur, rechterlijke macht, wetenschap, academische wereld, NGO’s). Geen van de onderzochte instituten voldoet in alle opzichten aan de Paris Principles. Dit laatste heeft niet in de weg gestaan aan het toekennen van het volledig lidmaatschap van de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’.

33

5

Een Nederlands NIRM

Uit de voorgaande hoofdstukken kwam naar voren dat Nederland een unieke (infra)structuur heeft op het terrein van de rechten van de mens, maar dat de organisatie en uitvoering van het werk op onderdelen voor verbetering vatbaar is. Tegelijkertijd bleek dat Nederland, in strijd met de internationale afspraken, niet beschikt over een mensenrechteninstituut. De ervaring leert dat zo’n instituut kan bijdragen aan het verbeteren van de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens in de nationale rechtsorde en daarbuiten. Voorts kan Nederland, vanwege de afwezigheid van zo’n instituut, niet op basis van een A-status participeren binnen de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’ en evenmin volwaardig deelnemen aan andere internationale projecten en overleggen. De leden van het consortium zijn, mede op basis van de uitkomsten van gesprekken met vertegenwoordigers van NGO’s werkzaam op het terrein van de rechten van de mens, unaniem de mening toegedaan dat de instelling van een mensenrechteninstituut in Nederland noodzakelijk is. Er moet dringend een einde komen aan de huidige situatie, waarin Nederland steun betuigt aan de in internationale richtlijnen en aanbevelingen neergelegde verplichting voor staten om een nationaal instituut in te stellen, maar zelf nalaat aan deze verplichting te voldoen. De leden van het consortium zijn ervan overtuigd dat de instelling van een Nederlands mensenrechteninstituut – met een ruim mandaat en een adequate structuur – een substantiële bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens en het oplossen van thans bestaande problemen. Die knelpunten betreffen in het bijzonder het ontbreken van een duidelijk mensenrechtelijk aanspreekpunt in Nederland, de gebrekkige coördinatie en integratie van mensenrechtelijke werkzaamheden en lacunes bij het uitvoeren van internationaal voorgeschreven taken. In het verlengde hiervan achten de leden van het consortium het van groot belang dat er in Nederland een instituut komt dat vanuit een geïntegreerde visie op de rechten van de mens activiteiten ontplooit, waaronder het geven van advies, het verzorgen van onderwijs en het verrichten van onderzoek. Een mensenrechteninstituut onderscheidt zich hiermee van de meeste andere in Nederland gevestigde organisaties en instellingen op het terrein van de rechten van de mens, waaronder de leden van het consortium. De leden van het consortium hechten er tot slot aan dat Nederland, via een instituut met de A-status, volwaardig kan participeren binnen de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’. In dit hoofdstuk wordt eerst onderzocht wat het mandaat van een Nederlands mensenrechteninstituut zou moeten zijn, mede gelet op de taken en bevoegdheden van bestaande organisaties (§ 5.1). Vervolgens wordt bezien welke structuur een mensenrechteninstituut naar de mening van de leden van het consortium het best kan aannemen (§ 5.2), gevolgd door een slotparagraaf met conclusies en aanbevelingen (§ 5.3).

5.1 Mandaat van Nederlands mensenrechteninstituut Uit hoofdstuk 3, waarin de Paris Principles en andere relevante internationale instrumenten tegen het licht zijn gehouden, kwam naar voren dat een

34

mensenrechteninstituut een zo ruim mogelijk mandaat dient te hebben en dat het instituut minimaal de volgende bevoegdheden moet hebben: - advisering; - monitoren; - internationale samenwerking; en - onderwijs, onderzoek, voorlichting en training. Een Nederlands mensenrechteninstituut zou eventueel – afhankelijk van andere feiten en omstandigheden – bevoegdheden kunnen inlaten tot: - klachtenbehandeling; en - steunverlening aan slachtoffers van mensenrechtenschendingen. Uit het voorgaande bleek voorts dat een mensenrechteninstituut, ter optimale vervulling van zijn mandaat, aan de volgende voorwaarden dient te voldoen: - er zijn waarborgen voor de onafhankelijkheid (financieel en anderszins) van het NIRM; - de medewerkers van het NIRM beschikken over de benodigde deskundigheid; - het NIRM heeft een duidelijke en geschikte werkwijze; en - het NIRM werkt nauw samen met anderen, in het bijzonder NGO’s. Het is in dit verband wenselijk om het NIRM: - een publiekrechtelijke grondslag te geven; - op pluralistische wijze samen te stellen; en - te waarborgen dat het NIRM zichzelf toegang kan verschaffen tot alle benodigde informatie. De tot het mandaat van een NIRM behorende taken worden in Nederland al deels uitgevoerd door bestaande organisaties, waaronder de leden van het consortium (vgl. Bijlage II en III). Wat betreft de leden van het consortium, waarvan drie er een publiekrechtelijke grondslag hebben, betreft dat meer in het bijzonder de volgende taken: - advisering aan de centrale en decentrale overheid alsmede aan internationale en maatschappelijke organisaties (CBP m.b.t. zaken aangaande privacybescherming; CGB m.b.t. zaken aangaande gelijke behandeling/non-discriminatie en SIM zonder restricties, maar rekent advisering niet tot haar kerntaken – de No komt nadrukkelijk niet de bevoegdheid toe te adviseren over wetgeving- of beleidsaangelegenheden); - monitoren van naleven mensenrechten (CBP m.b.t. naleving privacybescherming; CGB m.b.t. naleving gelijkebehandelingswetgeving; No m.b.t. behandeling klachten van burgers over gedragingen van overheidsorganen; SIM in algemene zin, veelal samenhangend met documentatietaken en onderzoekslijnen, al dan niet in het kader van de Onderzoeksschool Rechten van de Mens); - internationale samenwerking (CBP inzake privacybescherming; CGB inzake gelijke behandeling/non-discriminatie; No inzake bevorderen kwaliteit overheidshandelen en SIM op het terrein van documentatie, onderzoek en onderwijs op terrein rechten van de mens); en - onderwijs, onderzoek, voorlichting en training (CBP deels m.b.t. persoonsgegevens; CGB deels m.b.t. gelijke behandeling; No deels m.b.t. bevorderen kwaliteit overheidshandelen en SIM, al dan niet in het kader van Onderzoeksschool Rechten van de Mens, in ruime zin).

35

Facultatieve taken: - klachtenbehandeling (CBP m.b.t. klachten over privacybescherming; CGB m.b.t. klachten over onderscheid; No m.b.t. klachten over gedragingen overheidsorganen – het SIM komt niet de bevoegdheid toe klachten te behandelen); en - steunverlening aan slachtoffers van mensenrechtenschendingen (geen). Vanuit de gedachte dat een NIRM toegevoegde waarde moet hebben, in de zin dat taken die thans naar behoren worden vervuld door een of meer organisaties op voet van gelijkheid moeten worden gecontinueerd en dat alleen die taken onderdeel moeten gaan uitmaken van het takenpakket van het NIRM die thans niet (geheel) worden vervuld dan wel anderszins beter kunnen worden uitgevoerd door het NIRM, bijvoorbeeld vanwege het geïntegreerde mensenrechtenperspectief van waaruit het NIRM werkt, is er aanleiding om te pleiten voor het toekennen van de volgende taken aan het Nederlands NIRM: - allereerst, loketfunctie: personen en organisaties die informatie wensen over de bescherming en bevordering van de rechten in de mens in Nederland, of overwegen een klacht in te dienen over de schending van hun rechten, moeten bij het NIRM kunnen aankloppen voor advies of verwijzing. Zo’n loketfunctie dient in nauwe samenspraak met NGO’s en andere betrokkenen te worden gerealiseerd; - advisering: het NIRM moet over zaken die raken aan de rechten van de mens advies kunnen uitbrengen aan de centrale en decentrale overheid alsmede aan internationale en maatschappelijke organisaties vanuit het geïntegreerde mensenrechtelijke perspectief. Er bestaat, anders gezegd, geen verplichting voor de (centrale of decentrale) overheid het NIRM over bepaalde zaken vooraf of achteraf te consulteren, net zo min er een verplichting bestaat een standpunt in te nemen naar aanleiding van een door het NIRM gegeven advies. Het NIRM onderscheidt zich daarmee van de meeste thans bestaande adviesorganen en colleges, waaronder de Raad van State, los van het specifieke mensenrechtelijke toetsingskader. Het NIRM verschilt van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), in het bijzonder de subcommissie Mensenrechten, daar de NIRM primair de bevoegdheid toekomt zich in te laten met de bescherming en bevordering van de rechten van de mens binnen de nationale rechtsorde. Advisering op specifieke terreinen blijft de bevoegdheid van anderen, zeker daar waar de wet andere organisaties aanwijst, tenzij een geïntegreerde behandeling en afweging van de rechten van de mens de voorkeur heeft.49 - monitoren: het NIRM moet zich kunnen inlaten met het monitoren van de naleving van alle rechten van de mens. Zaken die betrekking hebben op specifieke mensenrechten, zoals privacybescherming, gelijke behandeling, gedragingen van overheidsorganen of mensenrechtelijke aspecten van zaken die zijn opgedragen aan andere organisaties kunnen, bij adequaat functioneren van de andere ‘toezichthouders’, worden uitgezonderd; - internationale samenwerking: het NIRM moet op het brede terrein van de rechten van de mens kunnen samenwerken met andere instanties en organisaties, ook internationaal, behoudens thema’s en netwerken die specifiek liggen op het terrein van privacyautoriteiten, gelijkekansencommissies en ombudslieden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan rapportages aan internationale organisaties over de implementatie en naleving van verdragen. In het kader van de samenwerking

49 Voor de meerwaarde van een dergelijke benaderingswijze, zie bijv. H. Bielefeldt & P. Follmar-Otto, Diskriminierungsschutz in der politischen Diskussion, Policy Paper Nr. 5, Berlijn: Deutsches Institut für Menschenrechte 2005 http://www.institut-fuermenschenrechte.de/webcom/show_shop.php/_c-488/_lkm-618/_cat-2/_nr-34/i.html

36

zal ook de A-status van de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’ worden aangevraagd; en - onderwijs, onderzoek, voorlichting en training: het NIRM moet zich op het gehele terrein van de rechten van de mens kunnen inlaten met het verrichten en bevorderen van onderwijs, onderzoek, voorlichting en training, in het bijzonder met het werken vanuit een geïntegreerd mensenrechtelijk perspectief, behoudens de taken die thans afdoende worden uitgevoerd door het CBP, de CGB, de No en het SIM, en andere organisaties met specifieke taken op het gebied van onderwijs, onderzoek, voorlichting en training (bijv. universiteiten). Hierbij zal het NIRM afstemmen/samenwerken met NGO’s. Facultatieve taken: - klachtenbehandeling: het toekennen van de bevoegdheid tot het behandelingen van klachten door het Nederlandse NIRM is, gelet op de bestaande mogelijkheden tot klachtenbehandeling (naast rechtspraak en klachtmogelijkheden bij CBP, CGB en No zijn er vele andere vormen van klachtenbehandeling), vooralsnog niet noodzakelijk. Volstaan kan worden met de eerder genoemde loketfunctie; en - steunverlening aan slachtoffers van mensenrechtenschendingen: het toekennen van de bevoegdheid tot steunverlening is evenmin noodzakelijk, gelet op het grote aantal organisaties in Nederland dat zich verdienstelijk maakt met het bieden van steun aan slachtoffers van mensenrechtenschendingen. Hierbij geldt dat kan worden volstaan met een loketfunctie en het aanbieden van trainingen. Ter verzekering dat het NIRM bovenstaande taken naar verwachting en naar behoren kan vervullen in het van belang dat: - de onafhankelijkheid (financieel en anderszins) van het NIRM wordt gewaarborgd; - het NIRM een publiekrechtelijke grondslag krijgt; - het NIRM de bevoegdheid krijgt zichzelf toegang te verschaffen tot alle benodigde informatie. Het is voorts aan het NIRM, gebruikmakend van haar eigen onafhankelijke bevoegdheden, om te waarborgen dat het - medewerkers in dienst neemt die beschikken over de benodigde deskundigheid; - een duidelijke en geschikte werkwijze aanneemt; en - nauwe samenwerking aangaat met anderen, in het bijzonder met NGO’s, waarmee de werkzaamheden zorgvuldig worden afgestemd. De conclusie met betrekking tot het mandaat luidt derhalve dat het mandaat van een Nederlands mensenrechteninstituut breed dient te zijn, op grond waarvan het NIRM zich kan inlaten met alle taken die volgens internationale instrumenten zijn toebedeeld aan een mensenrechteninstituut. Dit laat onverlet dat de uitvoering van deze taken (gedeeltelijk) kan overgelaten aan bestaande organisaties, zeker daar waar die thans goed geschiedt en er geen behoefte is aan een meer geïntegreerde mensenrechtelijk perspectief alsmede daar waar de uitvoering bij wet is toebedeeld aan anderen. In beide laatste gevallen kan het NIRM voorzien in de behoefte aan een loket en coördinatie. Het naar behoren en op onafhankelijke wijze kunnen uitvoeren van eerdergenoemde taken impliceert voorts dat enige randvoorwaarden moeten zijn gewaarborgd.

37

5.2 Structuur van Nederlands mensenrechteninstituut In het navolgende passeren drie organisatievormen de revue, alle toegespitst op de Nederlandse situatie. Uitgaande van het hierboven geschetste mandaat wordt bezien welke structuur de beste garanties biedt voor de adequate vervulling van de taken en bevoegdheden, voortbouwend op de bestaande mensenrechtelijke (infra)structuur.

5.2.1 Een platform als NIRM Het door de CGB, CBP, No en SIM opgerichte consortium wordt omgevormd tot een platform, dat in de toekomst gaat fungeren als het Nederlandse NIRM. Er wordt aldus een virtueel mensenrechteninstituut opgericht, waarbij een van de deelnemende partners – evt. wisselend – verantwoordelijkheid draagt voor het secretariaat. Het platform voert daarbij een open beleid ten aanzien van instellingen en organisaties die zich bij het consortium willen aansluiten. Voordelen: - de betrekkelijke eenvoud van de organisatie; - de bestaande situatie en mensenrechtelijke (infra)structuur worden volledig intact gelaten; - aan de bestaande situatie en mensenrechtelijke (infra)structuur wordt slechts iets toegevoegd, namelijk een samenwerkingsverband; en - een geïnstitutionaliseerd platform biedt mogelijkheden voor informatie-uitwisseling en afstemming van werkzaamheden. Nadelen: - een platform biedt beperkte mogelijkheden voor een mensenrechteninstituut om zich (zichtbaar) te profileren; - de slagkracht van de organisatie is gering vanwege beperkte betrokkenheid van de leden en de noodzaak over alle zaken consensus te bereiken; - de organisatie omvat deelnemende organisaties die zijn gebonden aan verschillende mandaten met uiteenlopende taken en bevoegdheden, waardoor de samenwerking wordt belemmerd; - deelname aan een consortium verhoudt zich niet goed met de onafhankelijke positie van het CBP, de CGB en de No; - een platform biedt geen waarborgen voor de verbetering van de coördinatie van activiteiten en werkzaamheden op het terrein van de rechten van de mens; - het idee van één loket wordt niet bewerkstelligd; - er blijft ook anderszins sprake van een weinig doorzichtige situatie; en - Nederland voldoet via een platform niet aan zijn internationale verplichtingen en komt waarschijnlijk niet in aanmerking voor een A-status binnen de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’.

5.2.2 Een bestaande organisatie als NIRM In de tweede variant wordt een van de bestaande instellingen met steun van de consortiumpartners omgevormd tot NIRM. Deze instelling wijzigt haar mandaat zodanig dat het de taken en de bevoegdheden van een mensenrechteninstituut kan uitvoeren. Daartoe wordt ook de structuur van de organisatie aangepast, mede ter 38

verzekering dat de uitvoering van de bestaande taken en bevoegdheden niet in het gedrang komen en vice versa. Met de overige consortiumleden en andere instanties en organisaties wordt nauw samengewerkt. Die samenwerking krijgt zijn beslag in samenwerkingsovereenkomsten. Consortiumpartners en anderen kunnen ook worden uitgenodigd zitting te nemen in de raad van bestuur of advies. Aldus ontstaat een concreet mensenrechteninstituut, waarbij de kernorganisatie zicht heeft op welke organisatie(s) welke taken verricht(en) en ook anderszins een coördinerende functie vervult. Deze vorm wordt hierna aangeduid als nucleusmodel. Voordelen: - de bestaande situatie en mensenrechtelijke (infra)structuur blijft grotendeel intact; - het mensenrechteninstituut wordt tast- en zichtbaar; - de structuur biedt mogelijkheden om het mensenrechteninstituut meerwaarde te laten hebben (bijv. via coördinatie) ten opzichte van de bestaande situatie; - het NIRM kan ‘meeliften’ op de goede naam, deskundigheid, ervaring en contacten van de kernorganisatie en partners; - de deelnemende organisaties hoeven geen taken en bevoegdheden af te staan, omdat die binnen het NIRM-verband kunnen worden gecontinueerd; - deze samenwerkingvorm is verenigbaar met de onafhankelijkheid van bestaande organisaties; - het NIRM kan een krachtig beleid ontwikkelen en kan ook die taken van de Paris Principles gaan vervullen die thans nog niet (volledig) worden verricht; en - Nederland kan aldus voldoen aan zijn internationale verplichtingen en in aanmerking komen voor een A-status binnen de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’. Nadelen: - het NIRM zal de verschillende juridische grondslagen en mandaten van de deelnemende organisaties moeten respecteren, hetgeen ten koste kan gaan van de slagkracht; - de consortiumpartners en andere instanties en organisaties zijn niet tot samenwerking verplicht, waardoor de slagkracht van het NIRM kan worden aangetast; - om het NIRM op te starten is er aanvankelijk veel overleg nodig; en - de nucleusorganisatie moet naast de NIRM-taken de eigen taken blijven uitvoeren, hetgeen om een gepaste institutionele oplossing vraagt.

5.2.3 Een nieuwe instelling als NIRM Een laatste modaliteit die zich aandient is de oprichting van een geheel nieuwe instelling dat gaat fungeren als Nederlands mensenrechteninstituut buiten de deelnemers van het consortium om. Het mandaat en de structuur kunnen dan in een keer voldoen aan alle eerder geschetste voorwaarden. Vanzelfsprekend dient een dergelijk nieuw instituut niet al het werk dat al is/wordt verricht over te doen en kan het aansluiting zoeken bij bestaande instellingen en organisaties, waaronder de consortiumpartners. Dat laatste kan onder andere tot uitdrukking komen in de bestuurlijke structuur (bijvoorbeeld een algemeen bestuur of raad van advies waarin vertegenwoordigers vanuit verschillende mensenrechtenorganisaties of -instellingen op persoonlijke titel zitting hebben).

39

Voordelen: - het mandaat en de structuur kunnen in een keer in overeenstemming worden gebracht met de vigerende eisen voor een mensenrechteninstituut; - de nieuwe organisatie is tast- en zichtbaar; - de nieuwe organisatie kan een frisse start maken en een krachtig beleid voeren, niet gehinderd door verschillende mandaten, etc.; - deze samenwerkingvorm is verenigbaar met de onafhankelijkheid van bestaande organisaties; en - Nederland voldoet aldus aan zijn internationale verplichtingen en kan in aanmerking komen voor een A-status binnen de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’. Nadelen: - de nieuwe organisatie kan door bestaande organisaties en instellingen worden gewantrouwd/als concurrent worden beschouwd, hetgeen de samenwerking en vervulling van taken kan belemmeren; - het wantrouwen kan worden gevoed, doordat bestaande organisaties en instellingen taken en bevoegdheden moeten afstaan, hetgeen tevens gepaard kan gaan met een wijziging van wetten en statuten; - de oprichting van een nieuwe organisatie kan ten koste gaan van de ervaring en expertise van het bestaande mensenrechtennetwerk; en - er zal er – afhankelijk van de structuur en personele inkleuring – fors moeten worden geïnvesteerd in het opbouwen van contacten met andere organisaties. Conclusie: op (minstens) drie verschillende manieren – waarop diverse variaties mogelijk zijn – kan organisatorisch invulling worden gegeven aan de uitvoering van de onder § 5.1 genoemde taken, waarbij de instelling van een platform de minste verandering met zich brengt ten opzichte van de huidige situatie en de oprichting van een nieuwe organisatie het meest vergaand is. Alle besproken organisatiemodellen hebben eigen voor- en nadelen.

5.3 Conclusies en aanbevelingen Voorvraag De instelling van een Nederlands mensenrechteninstituut, dat qua mandaat en structuur voldoet aan de Paris Principles, is wenselijk en noodzakelijk, in het bijzonder gelet op de eerder geconstateerde leemtes en de behoefte aan een geïntegreerde visie op de bescherming en bevordering van de rechten van de mens. Het kan niet zo zijn dat Nederland in internationaal verband steun betuigt aan de in richtlijnen en aanbevelingen neergelegde verplichting voor staten om een nationaal mensenrechteninstituut in te stellen, maar voor zichzelf nalaat de daad bij het woord te voegen. De nationale context geeft daarnaast alle aanleiding over te gaan tot instelling van een mensenrechteninstituut, niet in de laatste plaats vanuit het oogpunt van individuele rechtsbescherming: voor burgers moet duidelijk zijn tot wie zij zich met vragen en verzoeken om hulp kunnen richten. Dit pleit voor de instelling van een laagdrempelige instelling met een loketfunctie, dat mensen soepel naar de juiste instantie kan verwijzen. De aanbeveling tot instelling van een nationaal mensenrechteninstituut geniet hier te lande brede steun. Uitvoering van deze aanbeveling kan Nederland tevens

40

stevig(er) op de kaart zetten als mensenrechtenland, nadat het de laatste jaren steeds vaker is gemarginaliseerd. Mandaat In het licht van de in de Paris Principles neergelegde taken en bevoegdheden voor een mensenrechteninstituut en gelet op de unieke mensenrechtelijke (infra)structuur in Nederland, waaraan geen afbreuk mag worden gedaan, verdient het aanbeveling het NIRM een breed mandaat toe te kennen, waarvan in ieder geval de volgende taken onderdeel uitmaken: - loketfunctie; - advisering; - monitoren; - internationale samenwerking; en - onderwijs, onderzoek, voorlichting en training. De overheid, op wie de plicht rust te bewerkstelligen dat er een NIRM wordt ingesteld, dient te verzekeren dat het NIRM: - voldoet aan de eis van onafhankelijkheid (financieel en anderszins); - een publiekrechtelijke grondslag krijgt; - de bevoegdheid krijgt zichzelf toegang te verschaffen tot alle benodigde informatie. Het NIRM dient, gebruikmakend van haar eigen onafhankelijke bevoegdheden, eigener beweging te waarborgen dat het - medewerkers in dienst neemt die beschikken over de benodigde deskundigheid; - een duidelijke en geschikte werkwijze aanneemt; en - nauw samenwerking aangaat met anderen, in het bijzonder met NGO’s. De eis dat het NIRM zich moet kunnen bezighouden met wetgevings- en beleidsadvisering vergt afstemming met de Kaderwet adviescolleges.50 Structuur Geconcludeerd wordt dat van de drie onder § 5.2 geanalyseerde organisatiemodellen het platformmodel ten enenmale tekort schiet ter lediging van de in de Inleiding van dit rapport gesignaleerde behoeften en tekortkomingen en ook anderszins onvoldoende waarborgen biedt voor de effectieve uitvoering van het hierboven geschetste mandaat. De nadelen die aan dit model zijn verbonden, waaronder het gebrek aan slagkracht en het niet voldoen aan de eisen behorend bij de A-status van de ‘United Nations Group of National Human Rights Institutions’, leiden tot de conclusie dat dit model moet worden afgewezen. Voorts wordt geconcludeerd dat beide overige modellen, het nucleusmodel en de oprichting van een nieuwe organisatie, ieder voor zich een geschikte structuur bieden voor een Nederlands mensenrechteninstituut dat wordt gestructureerd als breed georiënteerd centrum voor de rechten van de mens, ieder voor zich met sterke en minder sterke kanten. De consortiumleden hebben een duidelijke voorkeur voor de vormgeving van het NIRM via het nucleusmodel. Dit model heeft als belangrijk voordeel boven een nieuwe organisatie dat minimaal afbreuk wordt gedaan aan de bestaande mensenrechtelijke (infra)structuur, dat bestaande organisaties en instellingen niet worden gedwongen tot het overdragen van taken en bevoegdheden en dat wet- en statutenwijzigingen daartoe evenmin noodzakelijk zijn. Indien voor dit model wordt gekozen, dan ligt het in de rede om het SIM – mede gelet op de positieve 50

Slechts privaatrechtelijke en tijdelijke organen met een adviserende taak vallen buiten de reikwijdte van deze wet. Alle andere organen behoeven een wettelijke grondslag.

41

ervaringen met soortgelijke instituten elders (Noors centrum en, aanvankelijk, Deens centrum) en de documentatiefunctie – als meest algemene organisatie en zonder wettelijk takenpakket dat mogelijk kan conflicteren – de functie van mensenrechteninstituut te laten vervullen. Het College van Bestuur en het bestuur van de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht staan, in afwachting van de nadere uitwerking van dit advies, welwillend ten opzichte van de in dit advies neergelegde voorstellen en de rol die het SIM daarin kan gaan vervullen. Vervolg Aanbevolen wordt dat de consortiumleden op korte termijn een bouwmeester aanstellen die in samenspraak met alle betrokkenen (de platformorganisaties, departementen en NGO’s) de definitieve structuur van het NIRM verder uitwerkt. Het ligt op de weg van het ministerie van BZK, als coördinerend ministerie in dezen, te zorgen voor de benodigde financiële middelen (Bijlage IV). Daarnaast wordt aanbevolen de nucleus, vanuit het budget, startformatie toe te kennen opdat met het aantrekken van medewerkers en het opzetten van activiteiten een aanvang kan worden gemaakt. Ter verzekering van de afstemming van werkzaamheden en ter voorbereiding op het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten wordt aanbevolen vanuit het consortium een klankbordgroep op te zetten ter ondersteuning van de bouwmeester / directeur van het NIRM. Voorts wordt aanbevolen dat het ministerie van BZK beziet of, en zo ja welke, wetten moeten worden aangepast om de instelling van het NIRM mogelijk maken en zijn onafhankelijkheid te waarborgen.

42

Bijlage I

Memorandum inzake samenwerking van 9 maart 2005

Memorandum inzake Samenwerking tussen het College bescherming persoonsgegevens (CBP), de Commissie gelijke behandeling (CGB), de Nationale ombudsman (No) en het Studie- en informatiecentrum mensenrechten (SIM) Overwegende: - dat Nederland de bescherming en bevordering van de rechten van de mens sinds enkele decennia hoog in het vaandel heeft staan, zowel nationaal als internationaal; - dat veel organisaties zich in Nederland en vanuit Nederland op verdienstelijke wijze inzetten voor de bescherming en bevordering van de rechten van de mens; - dat tussen deze organisaties tal van overlegstructuren en samenwerkingsverbanden bestaan; - dat de diversiteit van deze organisaties – zowel qua rechtsvorm, achtergrond, doelstellingen en werkwijze – een van de krachten vormt van de Nederlandse mensenrechtenstructuur; - dat alle landen op grond van de Paris Principles1 zijn gehouden een nationaal mensenrechteninstituut in te stellen, onder meer belast met - de advisering over wetgeving, wetsvoorstellen en andere zaken betreffende de bescherming en bevordering van de rechten van de mens; - het bevorderen van de ratificatie en de implementatie van internationale instrumenten; - het meewerken aan en adviseren over verdragsrapportages; - het participeren binnen het VN-systeem en regionale systemen alsmede het samenwerken met andere mensenrechteninstituten; - het bijdragen aan onderwijs- en onderzoeksprogramma’s, incl. onderwijs aan relevante beroepsgroepen; en - het publiceren van rapporten over allerlei vormen van discriminatie en het geven van voorlichting en informatie hierover. - dat Nederland de instelling van mensenrechteninstituut in andere landen actief ondersteunt, maar zelf nog altijd een mensenrechteninstituut ontbeert; - dat de Nederlandse regering zich nog beraadt over de instelling van een Nederlands Nationaal Instituut voor de Rechten van de Mens (NIRM);2

1

Resolutie 48/134 van de Algemene Vergadering van de VN van 20 december 1993, annex (A/RES/48/134): ‘Principles relating to the Status of National Institutions’. 2 Brief van Minister De Graaf voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijkrelaties aan de voorzitter van het NJCM, 10 december 2003 (kenmerk 0000018003).

43

-

-

-

-

dat vanuit de Raad van Europa3 en de Europese Unie4 steeds meer wordt aangedrongen op de instelling van een nationaal mensenrechteninstituut, dat tevens kan fungeren als aanspreek punt voor internationale organisaties, waaronder het Europees Mensenrechten Agentschap, en als partner in internationale samenwerkingsnetwerken; dat een inventarisatie van bevoegdheden en werkzaamheden van organisaties die zich in of vanuit Nederland inzetten voor de bescherming en bevordering van de rechten van de mens leert dat de in de Paris Principles voorgeschreven taken niet alle worden vervuld; dat uit eigen ervaring voorts is gebleken dat er grote behoefte bestaat aan coördinatie en afstemming van werkzaamheden tussen de verschillende in Nederland werkzame organisaties; en dat de complexiteit van het bestaande mensenrechtennetwerk in Nederland, met organisaties met zeer verschillende en soms beperkte mandaten, mede tot gevolg heeft dat organisaties uit Nederland niet in aanmerking kunnen komen voor internationale projecten en niet of niet volwaardig kunnen participeren in internationale samenwerkingverbanden.

Ervan overtuigd: - dat de Paris Principles ook voor Nederland betekenis hebben en opvolging verdienen; - dat een mensenrechteninstituut in Nederland een belangrijke impuls kan betekenen voor betere samenwerking en afstemming tussen de bestaande organisaties, zowel voor wat betreft de nationale als internationale werkzaamheden; - dat een mensenrechteninstituut in de Nederlandse context tegelijkertijd alleen bestaansrecht heeft als de instelling hiervan niet ten koste gaat van de (expertise en netwerken van) bestaande organisaties en dat een mensenrechteninstituut ook niet anderszins gaat concurreren met bestaande organisaties; - dat de instelling van een mensenrechteninstituut derhalve primair is bedoeld om iets toe te voegen aan de bestaande mensenrechtenstructuur en deze verder te versterken; en - dat de instelling van een mensenrechteninstituut onder bovengenoemde voorwaarden de steun verdient van eenieder die de rechten van de mens een warm hart toedraagt. Zijn in het licht van het bovenstaande overeengekomen: - dat zij de instelling van een onafhankelijk nationaal mensenrechteninstituut, dat voldoet aan de eisen van de Paris Principles, nader zullen onderzoeken. Voor het eind van 2005 zullen zij hierover advies uitbrengen aan de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, met afschrift aan de beide Kamers van de Staten-Generaal; - dat zij gedurende de onderzoeksfase zo transparant mogelijk zullen opereren en nauw overleg zullen voeren met anderen werkzaam op het terrein van de rechten van de mens, waaronder – met inachtneming van ieders verantwoordelijkheid –

3

Aanbeveling R(97)14 van het Comité van Ministers Aansluitend inzake de oprichting van nationale mensenrechteninstellingen (30 september 1997). Zie ook General Policy Recommendation nr. 2 van de European Commission against Racism and Intolerance (ECRI): ‘Specialised Bodies to combat Racism, Xenophobia, Anti-Semitism and Intolerance at the National Level’ van 13 juni 1997 (CRI (97) 36). 4 Mededeling van de Commissie, ‘The Fundamental Rights Agency. Public consultation document’, COM(2004) 693 def., 25 oktober 2004.

44

-

-

onafhankelijke NGO’s, in het bijzonder het Nederlands Helsinki Comité (NHC) en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM); dat de relatie tussen het NIRM en NGO’s een apart onderwerp van studie vormt; dat zij ingeval van een positief advies tevens voorstellen zullen doen met betrekking tot: - de taken en bevoegdheden van het Nederlands NIRM; - de positie van het Nederlandse NIRM ten opzichte van de overheid en andere organisaties werkzaam op het terrein van de rechten van de mens; - de organisatie(structuur) van zo’n instituut en de mogelijke juridische grondslag; - de (grond)wettelijke en financiële implicaties van het Nederlands NIRM alsmede voor de deelnemende organisaties; - de relatie tussen het NIRM en NGO’s werkzaam op het terrein van de rechten van de mens; en - de rol die ieder van de betrokken organisaties verder kan vervullen bij het nader vorm geven van het Nederlands NIRM. dat zij gedurende het jaar 2005: - relevante activiteiten zo goed mogelijk op elkaar zullen afstemmen; - diverse gezamenlijke activiteiten zullen ontplooien (bijeenkomsten, adviezen, consultatiebijeenkomsten met NGO’s, etc.); - de mogelijkheden tot het aanvragen van een A-status bij het International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights nader zullen onderzoeken; en - ook overigens zo goed mogelijk wensen te anticiperen en reageren op nieuwe gebeurtenissen en ontwikkelingen op het gebied van de rechten van de mens. Aldus opgemaakt te ‘s-Gravenhage, 9 maart 2005

namens het CBP

namens de CGB

namens de No

45

namens het SIM

Bijlage II

Beschrijving taken en bevoegdheden leden consortium

CBP 1. Grondslag: - WBP (implementatie richtlijn 95/46/EG: Lidstaten dienen een of meer onafhankelijke toezichthoudende autoriteiten instellen (art. 28)). Voorts verantwoordelijkheden: - Wet politieregisters - Wet GBA - Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens - Telecomwet - Awb 2. (Wettelijke) taken en bevoegdheden - Toezicht houden op de naleving en toepassing van de wetgeving inzake privacybescherming. Daartoe: - Adviseren over wetgeving en beleid (adviesorgaan in de zin van de Wet op de adviesorganen, regering is verplicht om advies te vragen); - Goedkeuren van gedragscodes; - Registratie van de verplichte meldingen van gegevensverwerkingen in een openbaar register; - Registratie reglementen GBA; - Registratie reglementen voor politieregisters; - Verklaringen omtrent de rechtmatigheid van specifieke gegevensverwerkingen (zogenaamde voorafgaande onderzoeken); - Verklaringen omtrent de rechtmatigheid van reglementen voor politieregisters; - Klachtenbehandeling; - Bemiddeling, een in de wet geregelde procedure voor tussenkomst bij geschillen over inzage en correctierecht; - Advisering over vergunningverlening doorgifte van persoonsgegevens naar derde landen; - Ambtshalve onderzoeken naar de naleving van wetgeving m.b.t. bescherming persoonsgegevens; - Naleving van wetgeving afdwingen (bestuursdwang en boetes). Ter uitvoering van deze taken heeft het CBP recht op alle informatie en kan, om deze informatie te verkrijgen, verweerder, de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen, getuigen alsmede de verzoeker horen. Daarnaast is hij gerechtigd tot inzage in alle stukken van verweerder die hij nodig acht voor het onderzoek. Hij kan ook deskundigen of tolken oproepen en het CBP kan een onderzoek ter plaatse instellen. Hij heeft dan toegang tot elke plaats, met uitzondering van een woning als de bewoner daartoe geen toestemming verleent. 3. Overige taken - Gevraagd en ongevraagd geven van voorlichting (incl. website, brochures, etc.) Daarnaast vervult het CBP een aantal internationale adviestaken(*), heeft zitting in een aantal controleorganen(**) en is deelnemer aan diverse internationale fora.

46

4. Reikwijdte werkzaamheden De werkzaamheden strekken zich uit over het gehele private en vrijwel het gehele publieke domein (niet AIVD, ligt bij No). 5. Restricties/buiten reikwijdte - Uitgangspunt: is er sprake van een persoonsregistratie - Het CBP is niet actief bij het (doen) geven van onderwijs. - Het CBP kan niet zelf aan een zaak aanhangig maken bij de rechter. (*) Het CBP heeft q.q. een zetel in de zogenoemde artikel 29 werkgroep (art. 29 Richtlijn 95/46/EG), een overleg- en adviesorgaan waarin de autoriteiten van alle EUlanden zijn vertegenwoordigd, secretariaat berust bij de EU Commissie. (**) Dit zijn de controleorganen die toezien op de verwerkingen van persoonsgegevens door Eurojust, Europol, Douane-unie en Schengenbestanden.

CGB 1. Grondslag: - AWGB (gemodelleerd naar richtlijn 76/207/EEG [inmiddels richtlijn 2002/73/EG]; voorts implementatie van richtlijn 2000/43/EG en richtlijn 2000/78/EG: Lidstaten dienen een of meer organen aan te wijzen voor de gelijke behandeling van alle personen (art. 13 richtlijn 2000/43/EG)) Voorts verantwoordelijkheden o.g.v.: - WGB (geslacht) - WOA (arbeidsduur) - WOBOT (tijdelijk/vast contract) - WGBH/CZ (handicap of chronische ziekte) - WGBL (leeftijd) 2. (Wettelijke) taken en bevoegdheden - Toezicht houden op de naleving en toepassing van de wetgeving gelijke behandeling. Daartoe: - Het geven van oordelen; - Onderzoek uit eigen beweging; - Vordering in rechte instellen. Ter uitvoering van deze taken heeft de CGB recht op alle informatie en kan, om deze informatie te verkrijgen, verweerder, de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen, getuigen alsmede de verzoeker horen. Daarnaast is zij gerechtigd tot inzage in alle stukken van verweerder die zij nodig acht voor het onderzoek. Zij kan ook deskundigen of tolken oproepen en de CGB kan een onderzoek ter plaatse instellen. Zij heeft dan toegang tot elke plaats, met uitzondering van een woning als de bewoner daartoe geen toestemming verleent. 3. Overige taken - Diverse taken ter bevordering van de naleving en bewustwording van de wetgeving gelijke behandeling, waaronder: - Adviseren over wetgeving en beleid (regering is niet verplicht om advies te vragen);

47

-

Gevraagd en ongevraagd geven van voorlichting (incl. website, dagelijkse telefoondienst, brochures, etc.); Scholing; en Mediation.

Daarnaast participeert de CGB in diverse nationale en internationale netwerken en is penvoerder van het door de EU gesteunde ‘specialised bodies project’. 4. Reikwijdte werkzaamheden De werkzaamheden strekken zich uit over de publieke en private arbeidsmarkt; het vrije beroep; het onderwijs; het goederen- en dienstenverkeer en de sociale bescherming. 5. Restricties/buiten reikwijdte - De CGB toetst alleen of er sprake is van onderscheid; - Oordelen zijn juridisch niet-bindend; - De reikwijdte van de WGBH/CZ en WGBL is vooralsnog zeer beperkt (arbeidsverhouding; vrijberoep; beroepsverenigingen en beroepsonderwijs).

No 1. Grondslag: - Grondwet (art. 78a) Uitgewerkt in: - Wet No - Awb (art. 9:17 e.v.) 2. (Wettelijke) taken en bevoegdheden - Het op onpartijdige wijze behandelen van klachten over de overheid (rechtsbescherming), opdat overheid hiervan leert (kwaliteit overheidshandelen) en wordt bijgedragen in herstel vertrouwen van burger in overheid (vertrouwen). Daartoe: - Het op verzoek of uit eigen beweging onderzoek verrichten naar gedragingen van bestuursorganen; - Het opstellen van rapporten, al dan niet met aanbevelingen aan bestuursorgaan. Onderzoek uit eigen beweging; - Vordering in rechte instellen. De No heeft recht op alle informatie en kan, om deze informatie te verkrijgen, het bestuursorgaan, de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame personen, getuigen alsmede de verzoeker horen. Daarnaast is hij ook gerechtigd tot inzage in alle stukken van het bestuursorgaan die hij nodig acht voor het onderzoek. De No kan ook deskundigen of tolken oproepen en hij kan een onderzoek ter plaatse instellen. Hij heeft dan toegang tot elke plaats, met uitzondering van een woning als de bewoner daartoe geen toestemming verleent. 3. Overige taken - Algemene publieksvoorlichting. Daarnaast participeert de No in diverse internationale netwerken (o.a. van de Raad van Europa en de Europese Ombudsman). 48

4. Reikwijdte werkzaamheden De werkzaamheden strekken zich uit over de publieke sector. 5. Restricties/buiten reikwijdte - De rapporten/aanbevelingen van de No zijn juridisch niet-bindend; - De No behandelt klachten over bestuursorganen, zoals bijvoorbeeld ministeries, de politie en de Belastingdienst. De No kan voorts alleen klachten over gemeenten behandelen die geen eigen externe klachtvoorziening hebben; en - In beginsel valt de private sector buiten het werkingsgebied van de No, tenzij de betrokken organisatie een wettelijke taakopdracht uitvoert. Dan valt zij wat betreft de handelingen die zij verricht in het kader van het uitvoeren van deze taak, binnen de bevoegdheid van de No.

SIM 1. Grondslag: a. Statuten van de Stichting SIM; b. Reglement van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit Utrecht. 2. (Statutaire) taken en bevoegdheden - documentatie, en het toegankelijk maken daarvan, op het terrein van de rechten van de mens; in dit kader beheert het SIM een groot aantal databases met betrekking tot onder meer de jurisprudentie van het EHRM, VNmensenrechtenorganen en het ICTY en het ICTR; - het verstrekken aan derden van informatie over de rechten van de mens; - het geven van adviezen (betaald of onbetaald) op het brede terrein van de rechten van de mens; - het verrichten van onderzoek op het gebied van de rechten van de mens; - het publiceren van de Netherlands Quarterly of Human Rights (waarin onder andere de vruchten van het documentatiewerk worden opgenomen); - het verzorgen van onderwijs binnen de Universiteit Utrecht (nadruk op multidisciplinaire benadering).belangstelling te wekken voor de bevordering en de bescherming van de rechten van de mens, nationaal zowel als internationaal. Daartoe: - Studies (laten) verrichten; en - Informatie verzamelen en doorgeven (documentatiecentrum). 3. Overige taken Het SIM is sinds 1996 penvoerder van de Landelijke Onderzoekschool Rechten van de Mens waarin de faculteiten rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht, de Universiteit Maastricht, de Universiteit Leiden, de Universiteit van Tilburg en de Erasmus Universiteit Rotterdam samenwerken. Daarnaast participeren de Faculteit Letteren van de Universiteit Utrecht en het TMC Asser Instituut (Den Haag) in de Onderzoekschool. Voorts heeft het SIM in de loop der jaren een zeer uitgebreid trainingsprogramma op het gebied van de rechten van de mens tot stand gebracht. Anno 2005 worden trainingsprojecten, alleen of in samenwerking met andere instituten, uitgevoerd in China, Bulgarije, de Verenigde Staten, een aantal Latijns-Amerikaanse landen, Polen 49

en Rwanda.Verder organiseert het SIM een tweetal zomercursussen: een zomercursus mensenrechten binnen het kader van de Onderzoekschool waarin nauw wordt samengewerkt met de Katholieke Universiteit Leuven en de Northwestern University (US); de tweede zomercursus (de International Human Rights Academy) wordt door het SIM georganiseerd in nauwe samenwerking met de Universiteit Gent en de Western Cape University (Kaapstad). Ten slotte is het SIM nauw betrokken bij een aantal nationale internationale netwerken op het gebied van de rechten van de mens. Internationaal speelt het SIM onder meer een belangrijke rol binnen de Association of Human Rights Institutes waaraan wordt deelgenomen door vooraanstaande mensenrechteninstituten in een groot aantal Europese landen. Nationaal is het SIM onder meer als waarnemer betrokken bij het BMO. 4. Reikwijdte werkzaamheden Het SIM bestrijkt het brede terrein van de rechten van de mens; veel aandacht wordt gegeven aan het internationale systeem (VN en verwante organisaties) en de diverse regionale systemen (Raad van Europa, EU, OVSE, Afrika, Amerika). Binnen het SIM wordt meer en meer aandacht gegeven aan een multidisciplinaire benadering van de rechten van de mens, hoewel er nog steeds een belangrijk juridisch accent aanwezig is; dat laatste zal ook in de nabije toekomst niet veranderen. Tot nu toe heeft het SIM relatief weinig aandacht gegeven aan de doorwerking van de internationaal neergelegde rechten van de mens binnen de Nederlandse nationale rechtsorde en aan de Nederlandse nationale grondrechtenproblematiek. 5. Restricties/buiten reikwijdte Het SIM is een universitair instituut dat een dienende taak heeft ten opzichte van de samenleving als geheel, zowel nationaal als internationaal. Het SIM neemt daarom als instituut geen expliciete standpunten op het terrein van de rechten van de mens.Wel beoogt het SIM een bijdrage te leveren (onder meer door de Netherlands Quarterly of Human Rights) aan de nationale en internationale maatschappelijke discussie over de rechten van de mens.

50

Bijlage III

Matrix inzake taken consortiumleden, NHC en NJCM

51

Bijlage IV

Financiële paragraaf aantal

Totaal

kosten 598.500

Overhead

150.000

Bouwmeester

1

p.m.

Hoofd NIRM

1

105.000

Senior wetenschappelijk medewerker

1

80.500

Junior wetenschappelijk medewerker

1

72.000

Communicatie medewerker

1

60.500

Frontoffice medewerker

2

130.000

Documentalist

1

60.500

Personeel

Secretariële ondersteuning 2 Consortiumleden

20.000 0

4

50.000

Middelen

Toelichting Wanneer wordt gekozen voor het nucleusmodel, zal het SIM een aantal medewerkers (personeel) moeten aantrekken die worden belast met het vervullen van de taken van het NIRM. Om dit proces optimaal te laten verlopen, wordt allereerst een bouwmeester aangetrokken die gedurende de periode van een half jaar alle noodzakelijke organisatorische en praktische voorbereidingen treft. Deze aparte functie, die in deeltijd kan worden vervuld, is daarom apart begroot. Bij de berekening is ook gedacht aan de belangrijke loketfunctie die het instituut moet gaan vervullen. Er is om die reden een post opgenomen voor twee frontofficemedewerkers. In de begroting is slechts deels rekening gehouden met een communicatiebudget. Dat zal in een later stadium precies kunnen worden vastgesteld, afhankelijk van de vorm en de wijze waarop de communicatiestrategie wordt ingestoken. Ten slotte zijn de kosten van de medewerkers van het consortium die bij het opzetten van het instituut worden betrokken en daarvoor werkzaamheden zullen verrichten, niet meegenomen. Door menskracht vrij te maken in de oprichtingsfase onderstrepen de consortiumleden het belang van het instituut. De overige kosten zullen in de loop van de tijd nader moeten worden ingevuld. De genoemde bedragen zijn berekend conform de gestandaardiseerde bedragen uit de handleiding overheidstarieven 2005 (i.e. huisvestingskosten, automatiseringskosten, het inhuren van P&O-capaciteit en overige overheadkosten). Voor de overzichtelijkheid zijn de bedragen afgerond. 52