Verandering in de verankering? Een bestuurswetenschappelijke reflectie op de vorming van een nationaal politiekorps
Essay Goed Bestuur Lukas van den Boom (Studentnummer: 2500665)
[email protected] Utrecht, 15 april 2013 Aantal woorden: 2463 (excl. literatuur) Bestemd voor: T.J. Bogers, MA Goed Bestuur, Masterseminair Bestuurskunde Afdeling Bestuurswetenschappen Faculteit Sociale Wetenschappen
Inhoud 1. INLEIDING ........................................................................................................................................ 2 2. DIMENSIES VAN GOED BESTUUR ............................................................................................... 3 3. SPANNINGSVELD PRESTEREND EN RESPONSIEF BESTUUR ................................................ 4 4. WAARDECONTRADICTIE IN HET BESTELDEBAT ................................................................... 6 5. BEHANDELING REORGANISATIEPLANNEN STATEN-GENERAAL ...................................... 7 6. CONCLUSIE ...................................................................................................................................... 7 LITERATUUR ...................................................................................................................................... 10
1. Inleiding De tijd leert dat de ambitie om de politie binnen Nederland centraal te organiseren allesbehalve nieuw is. Al in de late jaren veertig van de negentiende eeuw pleitte Provó Kluit, directeur van de Amsterdamse politie in een politiek duel met Thorbecke voor de oprichting van een nationaal politiekorps (Fijnaut, 2007: 155). Provó Kluit vreesde dat Thorbecke’s decentrale indeling van de politieorganisatie zou leiden tot conflict en tegenstelling en waarschuwde dat autoriteiten elkaar zouden bevechten om macht over (onderdelen van) de politie (Opstelten, 2013). Thorbecke verankerde zijn opvattingen in de Gemeentewet, maar de kritiek van Provó Kluit bleef nog lange tijd doorklinken in het aanhoudende debat over het ideale organisatieniveau van de politiezorg (Smeets, 2011: 13). De invoering van de nationale politie per januari 2013 was een mijlpaal in de politiegeschiedenis. Een oude wens van velen is in vervulling gegaan. Voor het eerst is de minister van Veiligheid en Justitie (V&J) politiek eindverantwoordelijk voor het beheer van de organisatie. Met de nodige bravoure is aangekondigd dat de nationaal georganiseerde politiedienst beter uitgerust zou zijn om zware vormen van criminaliteit met een regiooverschrijdend, of internationaal karakter te bestrijden. De centrale organisatievorm zou beter aansluiten bij de eisen van een moderne maatschappij; geen 26 eilandjes meer die langs elkaar heen werken maar gemeenschappelijk functioneren, eenheid in beheer, verbetering van de slagkracht en minder bureaucratie (Driessen, 2012: 3). Hoewel deze ambities op zichzelf niets anders dan aanmoediging verdienen - wie is er nou niet voor meer efficiëntie? – geldt voor een maatschappelijk gevoelige functie als die van de politie dat ook andere (voor)waarden
2
belangrijk zijn, zoals een goede democratische sturing en controle (Jochoms, Cachet, Van Sluis, Sey en Ringeling, 2009: 6). Cruciaal is de vraag of een nationaal georganiseerde politieorganisatie wel voldoende lokaal ingebed kan zijn (Dubbeld, 2012: 15). In dit essay wordt gekeken of er vanuit de thematiek van Goed Bestuur een (uit)gebalanceerde afweging tussen een aantal conflicterende waarden is gemaakt. Ik richt me op de vraag hoe er in de besluitvorming over de nationale politie omgegaan is met waarden uit de tegenstrijdige ambities om het politiebestel centraal of decentraal te organiseren. In specifieke zin gaat het hier om de (on)verenigbaarheid van waarden die te maken hebben met de doelmatig- en doeltreffendheid van het beleid aan de ene kant, en de democratische verankering en responsiviteit van het bestuur aan de andere kant. In dit essay wordt betoogd dat de reorganisatie, wat betreft dit deelaspect, volstaan kan binnen de dimensies van Goed Bestuur. Dat het beheer van het politiekorps nationaal georganiseerd wordt, wil allerminst zeggen dat de politie geen oog meer voor lokale prioriteiten kan hebben. Voordat ik mijn stellingname onderbouw met elementen uit en visies op de reorganisatie, wordt in het volgende hoofdstuk het dieper wetenschappelijk kader van Goed Bestuur besproken.
2. Dimensies van Goed Bestuur Het concept Goed Bestuur is een reflectiemodel op de wijze waarop binnen het publieke domein met de meervoudigheid en tegenstrijdigheid van waarden wordt omgegaan. Centraal staat de vraag of er in overeenstemming met waarden wordt gehandeld waarvan we veronderstellen dat deze bijdragen aan Goed Bestuur (Van der Wal, De Graaf en Van Montfort, 2011: 5). Bovens, ’t Hart en Van Twist (2007: 35-36) typeren bestuurlijke kwaliteit op basis van vier dimensies: democratie (responsief bestuur), rechtmatigheid (behoorlijk bestuur), doeltreffendheid en doelmatigheid (presterend bestuur) en integriteit (onkreukbaar bestuur). Zoals te zien in figuur 1, bevinden zich tussen het viertal dimensies spanningsvelden. Telkens opnieuw zal naar een balans gezocht moeten worden tussen de in een spanningsvolle relatie tot elkaar staande componenten van Goed Bestuur (Van der Wal, De Graaf en Van Montfort, 2011: 3). Het gaat er bij Goed Bestuur niet om de score op iedere dimensie geïsoleerd van de andere dimensies te perfectioneren, maar om het ‘optimaliseren van het totaalpakket’ (Van Montfort, 2004: 58).
3
Figuur 1, De kwaliteit van het openbaar bestuur: spanningsvelden (Bovens, ’t Hart en Van Twist, 2007: 36)
3. Spanningsveld presterend en responsief bestuur Wanneer het debat over de vorming van de nationale politie1 nader beschouwd wordt blijken verschillende elementen herleidbaar te zijn naar het spanningsveld tussen doelmatig- en doeltreffendheid tegenover de democratische sturing, controle en responsiviteit van het bestuur. Doelmatigheid staat voor het bereiken van doelen onder een optimaal gebruik van middelen. Doeltreffendheid is de mate van doelbereiking (Van der Wal, Huberts, Van den Heuvel & Kolthoff, 2006: 331). Bij de democratische sturing en controle gaat het om de democratische inbedding; de helderheid, eenduidigheid en evenwichtigheid van de zeggenschap over de politie en de democratische controle daarop (Koopman, 2012: 6). Bij responsiviteit staat de vraag centraal in hoeverre de burger in staat wordt gesteld oordelen over het beleid naar voren te brengen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2012: 157). Volgens Jørgensen en Bozeman (2007: 368) kan de relatie tussen het openbaar bestuur en de burger worden aangemerkt als een van de meest besproken problemen bij bestuurlijke reorganisaties. Op zichzelf is dit gezien het brede scala aan waarden dat gemoeid gaat met de relatie tussen het openbaar bestuur en de burger niet verwonderlijk. Aansluitend op de door Bovens, ’t Hart en Van Twist (2007: 26) onderscheiden dimensie van responsief bestuur 1
Een nadere uitwerking volgt in hoofdstuk vier: Waardecontradictie in het besteldebat.
4
ontleden
Jørgensen
en
Bozeman
naast
responsiviteit
waarden
als
dialoog,
gebruikersdemocratie en burgerparticipatie2. Hoewel deze waarden onderdeel uitmaken van het concept Goed Bestuur (de overheid wordt geacht een bestuurlijk vervolg aan de wensen van
de
burger
te
geven
dat
verder
reikt
dan
het
periodiek
kiezen
van
volksvertegenwoordigers) is er geen consensus over de urgentie en praktische invulling van deze. Waarden als dialoog, responsiviteit en burgerparticipatie kunnen afhankelijk van de context dan ook botsen met waarden die Jørgensen en Bozeman kwalificeren als ‘Intraorganizational aspects of public administration’. Dit zijn stabiliteit, degelijkheid, productiviteit, effectiviteit, spaarzaamheid en bedrijfsmatigheid3. Deze waarden zijn te herleiden tot de dimensie van doeltreffendheid en doelmatigheid van Bovens, ’t Hart en Van Twist. Omdat in het schaaldebat normatieve afwegingen worden gemaakt is er om overzicht te krijgen aandacht nodig voor de wijze waarop binnen het openbaar bestuur met tegenstrijdige waarden om wordt gegaan. Een aantal copingmechanismen wordt besproken; dit zijn strategieën om spanningen tussen conflicterende publieke waarden te managen. In navolging van Thacher en Rein (2004: 457-486) maakte Stewart (2006: 187) onderscheid tussen een zestal strategieën (firewall-strategie, hybridisering-strategie, casuistry-strategie, incrementalisme-strategie, cycling-strategie, bias-strategie4). Omdat deze mechanismes contextafhankelijk zijn, spitst dit artikel zich toe op een tweetal strategieën waarvan (op basis van de casus) aangenomen kan worden dat zij van toepassing zijn: de cycling- en de biasstrategie. Bij de cycling-strategie wordt op één waarde gefocust totdat andere niet langer kunnen worden genegeerd. In de bias-strategie wordt afhankelijk van het dominante discours voorkeur aan bepaalde waarden verleend; deze vooringenomenheid geeft richting aan beslissingen. Beide copingstrategieën maken het mogelijk bepaalde waarden systematisch boven andere te plaatsen, waarmee tegenstellingen hanteerbaar worden. In het volgende hoofdstuk wordt bezien of en hoe de (theoretisch veronderstelde) waardecontradictie zich laat vertalen naar het (schaal)vraagstuk van het politiebestel.
2
Deze waarden zijn vertaald vanuit het Engels, de originele benamingen zijn: responsivity, dialogue, user democracy en citizen involvement. 3 Deze waarden zijn vertaald vanuit het Engels, de originele benamingen zijn: stability, robustness productivity, effectiveness, parsimony, business-like approach. 4 Deze strategieën zijn vertaald vanuit het Engels, de originele benamingen zijn: structural separation, hybridization, casuistry, incrementalism, cycling en bias.
5
4. Waardecontradictie in het besteldebat Sinds jaar en dag lijkt Thorbecke’s decentrale indeling van de politieorganisatie met een sterke integratie in de lokale samenleving de dominante discours. De (organisatie van de) macht is versnipperd (Ellian, 2013). Maar wat is er mis met de onderverdeling in 26 korpsen5? De huidige regiokorpsen verschillen onderling weliswaar veel van elkaar, maar zijn ook nauw verbonden met de lokale context (Wolf, 2012: 8). Evaluaties van het regionale bestel toonden dat de politie niet alleen gedecentraliseerd, maar op veel vlakken ook verbrokkeld (Actieprogramma Lokale Besturing Politie, 2012: 9) en gedespecialiseerd (Fijnaut, 2012: 146) was. Er bestonden grote verschillen tussen de korpsen op het gebied van beheer (de bedrijfsvoering). Deze differentiatie leidde tot hardnekkige problemen, onder meer op het gebied van ICT. Korpsbeheerders konden hun verantwoordelijkheid voor het beheer van ICT systemen nauwelijks dragen (Algemene Rekenkamer, 2011: 11). Een hervorming van een regionaal naar een nationaal bestel zou helpen om hier grip op te krijgen. Het Openbaar Ministerie, het Ministerie van Justitie en een groeiende groep wetenschappers in navolging van Fijnaut, wezen er op dat centraal beheer noodzakelijk was. Dit zou in concrete zin naast ICT ook zijn positieve weerslag hebben op de samenwerking tussen de korpsen, de samenwerking met ketenpartners en de samenwerking met internationale actoren (Spelier, 2013: 4). Een centrale organisatievorm zou beter in staat zijn de dynamische veiligheidsproblematiek aan te pakken (Driessen, 2012: 3). Het pleidooi voor de inrichting van het nationale bestel is sterk vanuit het oogpunt van doelmatigheid (optimaal gebruik van middelen) en doeltreffendheid (handelen om de gewenste resultaten te bereiken) gevoerd (Fijnaut, 2012: 455). Dat doelmatigheid en doeltreffendheid binnen de dimensies van Goed Bestuur op gespannen voet kunnen staan met waarden als responsiviteit en lokale democratie bleek uit de theoretische afbakening van het concept van Goed Bestuur. De Raad van State (2009) stelt echter dat besluitvorming op decentraal niveau niet per definitie meer democratisch gelegitimeerd is dan besluitvorming op centraal niveau. Wel biedt meer decentraal toegekende beleidsruimte de politie meer mogelijkheid zich aan de wensen van het lokaal gezag aan te passen (Dubbeld, 2012: 16). Zo staan responsiviteit en de lokale zeggenschap in de context van het politiebestel met elkaar in verbinding.
5
25 regionale politiekorpsen en het korps landelijke politiediensten (KLPD).
6
5. Behandeling reorganisatieplannen Staten-Generaal Met de behandeling van de wet in de Staten-Generaal stond de Tweede Kamer stil bij de mogelijke gevolgen van de centralisatie op de lokale zeggenschap op de politie. De vrees bestond dat een nationaal georganiseerde politiedienst onvoldoende op de lokale veiligheidscontexten aan kon sluiten. Volgens minister Opstelten van Veiligheid en Justitie was deze bezorgdheid onterecht; de verantwoordelijkheid van burgemeesters voor de inzet en prioriteiten van de politie blijft gehandhaafd omdat niet het gezag, maar het beheer gecentraliseerd wordt6 (Van Viegen, 2012). Met de centralisatie van het beheer blijft de burgemeester verantwoordelijk voor de inzet van de politie. De Tweede Kamer liet zich overtuigen, waarna de kritiek volgde dat de kwestie te oppervlakkig zou zijn behandeld voor een politiek zo wezenlijke kwestie als de herinrichting van het apparaat dat criminaliteit bestrijdt en het geweldsmonopolie bewaart (Meershoek, 2012: 2). Toch kwam minister Opstelten van Veiligheid en Justitie tegemoet aan een aantal bezwaren tegen het wetsvoorstel. Zo werd op 18 december 2012 in de Eerste Kamer de ‘Reparatiewet nationale politie’ aangenomen. De wet herziet de Politiewet zoals deze in eerste instantie door de minister van V&J is voorgelegd op verschillende onderdelen. De reparatiewet versterkt de positie van de minister ten opzichte van de korpschef, evenals de rol van het parlement ten aanzien van het beheer. Ook zou de invloed van het gezag op het beheer worden vergroot (Ministerie van V&J, 2012: 6). Deze voorstellen versterken allen de democratische controle ten opzichte van de eerdere plannen.
6. Conclusie Centraal staat de vraag in of er een gedegen afweging tussen waarden uit het spanningsveld presterend en responsief bestuur is gemaakt bij de besluitvorming over de nationale politie. Het nieuwe stelsel zal zonder twijfel de efficiëntie en effectiviteit van de politieorganisatie vergroten, maar staat deze winst wel proportioneel in relatie tot mogelijke problemen op het gebied van responsiviteit en democratische verankering? Is er sprake van Goed Bestuur? Mijn visie is dat er met de keuze alleen het beheer te centraliseren, op gepaste wijze met het
6
Het gezag kan worden gedefinieerd als de beslissingsbevoegdheid over de inzet van de politie. Het beheer is de zorg voor de organisatie in bredere zin, zoals het financiële beleid, de middelen, werving en personeelszorg.
7
waardeconflict tussen de besproken dimensies van Goed Bestuur7 is omgegaan. Dat het beheer van het politiekorps nationaal georganiseerd wordt, wil allerminst zeggen dat de politie geen oog meer voor lokale prioriteiten kan hebben. De beslissingsbevoegdheid over de inzet van de politie blijft namelijk ongewijzigd; de burgemeester behoudt het gezag over de politie bij hulpverlening en openbare orde handhaving en de officier van justitie blijft de politie aansturen bij opsporing. Het gezag over de politie blijft hiermee verankerd op lokaal niveau; de politie kan differentiëren en zich aan de wensen van het lokale gezag aanpassen. Ook is er met het onderbrengen van het beheer bij de minister van Veiligheid en Justitie sprake van directe democratische controle (Koopman, 2012: 23). Toch zijn beheer en gezag nooit voor honderd procent te scheiden, waardoor de overheveling van beheerstaken ongetwijfeld de decentraal toegekende beleidsruimte inperkt. Op basis het debat en de reparatiewet in de Staten-Generaal constateer ik echter dat er gedurende het proces op verschillende momenten gevolg aan de voorstellen ter versterking van de lokale inbedding gegeven is. Met de keuze het gezag op decentraal niveau te laten en het beheer te centraliseren blijven de waarden uit de dimensie ‘responsief bestuur’ voldoende gewaarborgd om van Goed Bestuur te spreken. Ook denk ik dat het belangrijk is om de reorganisatie van de politie in bredere context te bezien. Zo is er bij gemeenten al onmiskenbaar een tendens te bespeuren om de eigen handhavingscapaciteit te organiseren. Volgens Terpstra (2009: 6) nemen allerlei organisaties ‘binnen’, ‘onder’ en ‘voorbij’ de overheid belangrijke delen van de veiligheidszorg over8. Via de opkomende nieuwe ‘gemeentelijke politie’ (toezichthouders en handhavers) wordt het ‘handhavingsgat’, zoals dat is ontstaan door het wegtrekken van politiecapaciteit verkleind en houden gemeenten grip op middelen om de lokale veiligheidsspeerpunten te beslechten. Vanuit de scope van Goed Bestuur kan worden vastgesteld dat systemen laveren en er telkens opnieuw een balans dient te worden gezocht die aansluit bij de verschillende, in een spanningsvolle relatie tot elkaar staande waarden. Volgens Spelier (2013: 12) leert de geschiedenis ons dat publieke waarden altijd onderhevig zijn aan veranderende (politieke, sociale, economische) ontwikkelingen. Burgers stellen steeds hogere eisen aan de kwaliteit en toegankelijkheid van de politiezorg, terwijl criminaliteit zich steeds minder laat beperken door fysieke en virtuele grenzen (Ministerie van V&J, 2012: 35). De discours dat men nu af lijkt te
7
Dit is het spanningsveld tussen doelmatig- en doeltreffendheid enerzijds en anderzijds de democratische verankering en responsiviteit van het bestuur. 8 Het zou hier respectievelijk gaan om: gemeentelijke toezichthouders en handhavers, burgerinitiatieven en commerciële aanbieders.
8
koersen op doelmatigheid en doeltreffendheid als centrale focus binnen de bias- en cyclingstrategie kan zodoende worden verklaard.
9
Literatuur Bovens, M. A. P., ‘t Hart, P., & Twist, M. (2007). Openbaar bestuur: Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Fijnaut, C.J.C.F. (2007). De bestuurlijke en operationele ontworteling van de politieorganisatie op gemeentelijk niveau. In Hilarides, D., & Tops, P. (Eds.), Passie voor politie: In het hart van het vak Apeldoorn: Politieacademie, 153-166. Fijnaut, C.J.C.F. (2012). Het Nationale Politiekorps. Achtergronden, controverses en toekomstplannen. Uitgeverij Prometheus. Jochoms, M.P.C.M., Cachet, A., van Sluis, A., Sey, A., & Ringeling, A.B. (2009). Het politiebestel betwist: Tijdschrift Voor De Politie, 71 (3), 6-11. Jørgensen, T.B., & Bozeman, B. (2007). Public values: an inventory. Administration & Society, 39, 3, pp. 354-381. Koopman, J. (2012). Het nationale politiebestel: een wankel kaartenhuis? Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, januari 2012, pp. 4-28. Meershoek, A.J.J. (2012). Een Nationale Politie met ruggengraat : een recensie van Fijnauts Het Nationale Politiekorps. Tijdschrift voor de politie, 74 (8), 6 - 10. Montfort, C van. (2004). Ruimte voor goed bestuur: Tussen prestatie, proces en principe. Den Haag: WRR. Raad van State (2009). Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan, ’s-Gravenhage. Smeets, J. (2011). Marius Van Houten: Marechaussee en Diplomaat. Uitgeverij Boom. Spelier, R.C.F.J. (n.d.) Schaal in de strijd en strijd om de schaal. Over de ontwikkeling richting een nationale politie in Nederland. Te verschijnen in Cahier Politiestudies, 2013, 26 (1). 53-72. Stewart, J. (2006). Value conflict and policy change. Review of Policy Research, 23(1), 183-195. Terpstra, J. (2009). Nodale sturing van veiligheid en lokale veiligheidsnetwerken. Justitiële verkenningen, ’s-Gravenhage: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum, 35 (1), 113-126. Thacher, D. & Rein, M. (2004). Managing value conflict in public policy. Governance: an international journal of policy, administration, and institutions, 17 (4) , 457-486. Wal, Z. van der, Graaf, G. de., & Montfort, C. van. (2011). Themanummer Bestuurskunde over good governance. Bestuurskunde, 2011, 2, 2-62. Wal, Z. van der., Huberts, L.W.J.C., Heuvel, H. van den., & Kolthoff, E. (2006). Central
10
values of government and business: differences, similarities and conflicts. Public Administration Quarterly, 30 (3), 314- 364. Wolf, E. (2012). Identiek of Authentiek? Lokale indentificatie met de nationale politie, in de voorbereidingsfase van de reorganisatie. Utrechtse School van Bestuurs- en Organisatiewetenschappen (USBO).
Overige bronnen Actieprogramma Lokale Besturing Politie (2012). Gezamenlijke veiligheidszorg, Volop lokale kansen in nieuw politiebestel. Ministerie van Veiligheid en Justitie. Eenhoorn, B., & Rozenberg, F. (2010). Nationale én lokale politie. De Volkskrant. 30 augustus 2010, URL: http://www.politiebestel.nl/images/stories/PDF/VK_20100830.pdf Geraadpleegd op 8 april 2013, 21:00 uur. Driessen, C (2012). Het ei van Columbus is donkerblauw. Dagblad de Pers. 7 maart 2012, URL: http://camildriessen.com/Wordpress-site/wp-content/uploads/2012/04/Wondermiddelnationale-politie1.pdf, Geraadpleegd op 6 april 2013, 16:00 uur. Dubbeld, L. (2012). ‘De lokale situatie wordt nauwelijks genoemd’. Tijdschrift van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Centrum voor Ciminaliteitspreventie en Veiligheid. Secondant 6. 14 – 19. Ellian, A. (2013). Invoering van nationale politie is een verstandig besluit. Elsevier. 14 januari 2013, URL: http://www.elsevier.nl/Nederland/blogs/2013/1/Invoering-van-nationalepolitie-is-een-verstandig-besluit-1146077W/, Geraadpleegd op 7 april 2013, 18:15 uur. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2012). Staat van het Bestuur. Den Haag. Ministerie van Veiligheid en Justitie (2012). Inrichtingsplan Nationale Politie. URL: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/ 2012/12/07/inrichtingsplan-nationale-politie/inrichtingsplannationale-politie.pdf Geraadpleegd op 9 april 2013, 12:30 uur. Opstelten, I. (2013). Dag 1: officiële start Nationale Politie Toespraak, 03-01-2013 , Den Haag, Ridderzaal, URL: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/toespraken/2013/01/03/dag-1-officiele-start-nationale-politie.html,
11
Geraadpleegd op 9 april 2013, 12:30 uur. Viegen, P. van (2012) Column: Nationale politie en lokale verantwoordelijkheid. Nicis Institute. URL: http://nicis.platform31.nl/Wat_doen_wij/Verspreiding/Docbank/Bestuur/Bestuur_alge meen/Column_Nationale_politie_en_lokale_verantwoordelijkheid, Geraadpleegd op 8 april 2013, 14:15 uur.
12
