De plug & play rijksdienst: flexibel en slagvaardig? Een reflectie op de vorming van het ministerie van Infrastructuur en Milieu

  De  plug  &  play     rijksdienst:   flexibel  en   slagvaardig?  

            Een  reflectie  op  de  vorming  van  het   ministerie  van  Infrastructuur  en   Milieu      

Interdepartementale  Management  Leergang  XXIII,  groep  D.   November  2012  

 

                                              Dit  rapport  is  in  ebook-­‐versie  voor  de  iPad  te  downloaden  via:     www.plugandplayrijksdienst.tk  

 

Voorwoord

 

  Van  oktober  2011  tot  december  2012  hebben  wij  mogen  deelnemen  aan  de  Interdepartementale   Management  Leergang  (IML),  georganiseerd  door  de  Nederlandse  School  voor  Openbaar  Bestuur  en   Berenschot.  Bij  de  start  van  de  IML  hadden  wij  gezamenlijk  al  zo’n  75  jaar  ervaring  binnen  de  rijksdienst.   Door  de  leergang  hebben  wij  onze  eigen  rijksdienst  nog  beter  leren  kennen.  Het  zijn  vijftien  leerzame   maanden  geweest.       In  de  IML  staat  de  vraag  centraal  hoe  je  als  manager  inhoud  met  proces  kunt  verbinden  in  een   beleidscontext.  In  de  leergang  komen  thema’s  aan  de  orde  zoals  overheid  en  samenleving,  politiek-­‐ ambtelijke  verhoudingen,  veranderprocessen  en  bestuurlijke  transformaties.  De  IML-­‐deelnemers  komen   vanuit  de  verschillende  ministeries.  En  zowel  vanuit  de  beleidskernen  als  vanuit  uitvoeringsorganisaties.   Hierdoor  is  de  IML  een  podium  om  ervaring,  kennis  en  ideeën  uit  te  wisselen.  De  IML  past  daarmee  in  het   denken  over  de  breedte  van  de  rijksdienst.  Een  rijksdienst  die  volop  in  beweging  en  een  goed  object  van   onderzoek  is.       Als  leergroep  kregen  wij  de  opdracht  om  lessen  te  trekken  uit  de  vorming  van  het  ministerie  van   Infrastructuur  en  Milieu.  Het  eindproduct  van  deze  eindopdracht  ligt  voor  u.  De  totstandkoming  van  dit   rapport  was  een  boeiend  proces  waarin  wij  in  veel  breder  perspectief  hebben  leren  kijken  naar   herstructureringen  binnen  de  rijksdienst.     Wij  hebben  in  het  kader  van  deze  opdracht  veel  gesprekken  gevoerd.  Zowel  met  betrokkenen  binnen  de   rijksdienst  als  met  experts  en  belanghebbenden  buiten  de  rijksdienst.  Wij  danken  deze  gesprekspartners   voor  hun  tijd  en  openheid.  Zonder  hun  input  was  dit  rapport  niet  gevuld.  Hun  inbreng  was  zeer  waardevol.     Ook  willen  wij  onze  opdrachtgever  Chris  Buijink  en  ons  responsteam  bestaande  uit  Hans  Alders,  Cindy   Castricum,  Manon  Leijten,  Ad  van  Luijn,  Annemieke  Nijhof  en  Stavros  Zouridis  hartelijk  danken  voor  hun   tips  en  wijze  lessen.  En  niet  te  vergeten  onze  mentoren  binnen  de  eigen  werkomgeving.    Het  was  leerzaam   om  periodiek  over  onze  persoonlijke  ontwikkeling  te  kunnen  klankborden.  In  dat  kader  gaat  ook  speciale   waardering  uit  naar  onze  leercoach  Fritjof  Brave.       Het  hoofdstuk  9  ‘conclusies  en  aanbevelingen’  in  dit  rapport  is  van  samenvattende  aard  en  daarom  ook   zelfstandig  leesbaar.  Wij  zijn  verheugd  dat  al  tijdens  het  schrijven  van  dit  rapport  het  concept  van  ‘unplug,   plug,  play  and  play  better’  op  initiatief  van  EL&I  interdepartementaal  spontaan  is  omarmd  voor  het   vastleggen  van  de  lessen  uit  de  departementale  herindelingen.     Francine  Kiewiet  de  Jonge  –  Lulofs   Simone  Kuiper   Michel  van  Leeuwen   Jan  de  Maa   Barbara  Solleveld   Hella  Spithout                          

 

 

                         

Inhoudsopgave     Pagina       1     2     3     4     5     6     7     8     9          

Inleiding     Context    

 

 

 

 

 

 

 

1  

 

 

 

 

 

 

3  

Van  ‘Plug  &  Play’  naar  ‘Play  Better’    

 

 

 

7  

VROM  unplugged    

 

 

 

 

10  

Plug  –  de  transformatie  vormgeven  

 

 

 

13  

Play:  is  de  winkel  open?    

 

 

 

 

17  

Play  Better  

 

 

 

 

19  

Een  vergelijking  met  Duitsland  

 

 

 

 

23  

Conclusies  en  aanbevelingen    

 

 

 

 

26  

 

 

 

 

 

1  Inleiding       “De  optie  van  departementale  herindeling,  zeker  als  daarbij  bestaande  departementen  ‘verdwijnen’,  brengt   ingrijpende  veranderingen  met  zich  mee.  Dat  leidt  ertoe  dat  ze  nauwelijks  plaatsvinden.”     Martijn  van  der  Steen  en  Mark  van  Twist,  NSOB,  20101       Nog  in  oktober  2010,  hetzelfde  jaar  waarin  het  boekje  van  Van  der  Steen  en  Van  Twist  verscheen,  zou   gebeuren  wat  kennelijk  in  de  Nederlandse  bestuurskunde  als  zeer  onwaarschijnlijk  werd  geacht:  de   samenvoeging  van  vier  departementen  naar  twee.  Toch  klopt  de  stelling  ook.  Terugkijkend  is  het  binnen  de   institutionele  context  in  Nederland  moeilijk  gebleken  om  tot  grootscheepse  departementale  herindelingen   over  te  gaan.  Dit  lukt  alleen  met  een  schok.  En  dat  was  precies  wat  er  gebeurde.       De  opdracht     Departementale  herindelingen  zijn  in  2010  door  het  regeerakkoord  van  het  kabinet  Rutte  weer  actueel   geworden.  Dit  onderwerp  is  daarom  gekozen  als  thema  voor  de  eindopdracht  van  onze  leergang.  Als   leergroep  kregen  wij  de  opdracht  om  de  totstandkoming  van  het  ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu   (IenM)  te  analyseren,  deze  analyse  te  laten  uitmonden  in  leerervaringen  en  aanbevelingen  en  hierbij  ook   gebruik  te  maken  van  ervaringen  met  vergelijkbare  operaties  in  het  bedrijfsleven  en  de  departementale   organisatie  op  de  betreffende  beleidsterreinen  in  Duitsland  (zie  de  bijlage  voor  de  uitgebreide  weergave   van  de  opdracht  zoals  die  door  het  Curatorium  van  de  leergang  is  geformuleerd).       Probleemstelling   De  probleemstelling  van  ons  onderzoek  luidt:       “Welke  lessen  kunnen  worden  getrokken  uit  de  vorming  van  IenM  voor  de  rijksdienst  van  de  toekomst,   mede  in  het  licht  van  ervaringen  in  het  bedrijfsleven  en  Duitsland?”       Om  de  analyse  uit  te  voeren  hebben  we  het  concept  van  plug  &  play  als  analysekader  gebruikt  (zie  voor   meer  uitwerking  hoofdstuk  3).  Dit  concept  verbeeldt  het  veelgehoorde  motief  dat  de  rijksdienst  flexibel   moet  zijn.  Het  plug  &  play  concept  is  op  twee  niveaus  gebruikt:  (1)  voor  de  analyse  van  het  proces  van   departementale  herindelingen  en  (2)  als  inrichtingsprincipe  voor  de  rijksdienst.  Bij  het  eerste  gaat  het  om   plug  &  play  als  fasen  in  het  proces  van  herinrichting,  het  knippen  en  plakken  van  organisatieonderdelen  en   medewerkers.  Bij  het  tweede  gaat  het  om  de  vraag:  is  de  rijksdienst  plug  &  play?  Daarmee  wordt  bedoeld   dat  de  rijksdienst  uit  allemaal  gelijksoortige  bouwblokken  bestaat,  die  naar  believen  kunnen  worden   gebruikt  om  snel  optimaal  functionerende  ministeries  te  bouwen.  Naast  een  beschrijving  van  de  situatie  in   2010  in  het  ruimtelijk  domein,  een  beschrijving  van  het  veranderproces  bij  IenM  hebben  we  ook  gekeken   naar  de  wijze  waarop  fusieprocessen  in  het  bedrijfsleven  plug  &  play  zijn.       Lessen  uit  het  bedrijfsleven  -­‐  een  nuancering   Fusies  in  het  bedrijfsleven  zijn  maar  ten  dele  vergelijkbaar  met  fusies  bij  de  rijksdienst.  De  logica  is   wezenlijk  anders.  In  het  bedrijfsleven  staan  tijd  en  geld  centraal  en  worden  risico’s  in  deze  grootheden   uitgedrukt.  Bij  de  overheid  wordt  juist  gestuurd  op  het  verkleinen  en  voorkomen  van  risico’s  en  zijn  tijd  en   geld  hier  aan  ondergeschikt.  Feit  is  dat  de  politiek  focust  op  wat  er  fout  gaat  en  niet  zo  zeer  op  wat  er  goed   gaat.  De  politiek  is  hiermee  meer  controlerend  dan  sturend.   Bovendien  wordt  het  besluit  tot  fuseren  doorgaans  genomen  door  de  leiding  van  de  betrokken  bedrijven.  In   de  rijksdienst  is  het  meestal  de  politiek  die  tot  fusies  besluit,  veelal  zonder  betrokkenheid  van  de  ambtelijke   top.  Ook  de  reden  om  te  fuseren  verschilt:  in  het  bedrijfsleven  is  de  motivatie  meestal  gelegen  in  het   economische  argument  van  een  betere  marktpositie2.  De  recente  interdepartementale  herindelingen  zijn  

                                                                                                                                        1  Steen,  M.  van  der  en  M.  van  Twist,  Veranderende  vernieuwing:  op  weg  naar  vloeibaar  bestuur,  NSOB,  2010,  p.  47.   2  Uiteraard  kunnen  er  ook  andere,  niet  financieel  gemotiveerde  aanleidingen  voor  fusies  zijn,  deze  laten  wij  hier  buiten  

beschouwing.  

 

1  

politiek  gedreven:  ‘minder  ambtelijke  drukte’  en  vertaling  van  de  politieke  prioriteiten  in  de  organisatie-­‐ inrichting.  Daarbij  was  kostenreductie  wel  een  belangrijke  aanleiding.       Vergelijking  met  Duitsland   Onderdeel  van  de  opdracht  is  een  vergelijking  met  Duitsland.  Voor  de  vergelijking  met  Duitsland  hebben  we   vooral  gekeken  naar  de  wijze  waarop  het  ‘Ministerium  für  Verkehr,  Bau  und  Stadtentwickelung’  zijn  huidige   vorm  heeft  gekregen  en  de  mate  waarin  de  ministeries  in  het  ruimtelijke  domein  in  Duitsland  qua  inrichting   plug  &  play  zijn.  In  Duitsland  is  eind  jaren  negentig  een  ingrijpende  herstructurering  van  departementen   uitgevoerd.  De  Duitse  eenwording  vroeg  om  een  slankere  overheid  en  leidde  tot  een  herindeling  van   beleidsterreinen  over  ministeries.  Er  zijn  parallellen  te  zien  tussen  de  structuur  die  toen  is  gekozen  en  de   huidige  structuur  van  IenM.  Er  is  echter  ook  een  aantal  significante  verschillen  met  Nederland,  met  name  als   het  gaat  om  a)  de  wijze  waarop  departementen  worden  aangestuurd  en  b)  de  vormgeving  van   vertegenwoordiging  in  de  Bundestag.  De  vergelijking  met  Duitsland  is  verder  verwerkt  in  hoofdstuk  8.     Werkwijze   Wij  zijn  onze  oriëntatie  op  de  materie  begonnen  door  de  schriftelijke  departementale  documentatie  te   bestuderen  en  door  Den  Haag  en  het  land  in  te  trekken  om  gesprekken  te  voeren.  Ook  hebben  wij   interviews  gehouden  met  personen  die  direct  of  indirect  betrokken  zijn  geweest  bij  het  vormingsproces  van   IenM.  Wij  hebben  binnen  IenM  gesproken  met  zowel  personen  die  van  VROM  als  van  VenW  afkomstig   waren,  personen  die  zijn  gebleven  en  personen  die  zijn  vertrokken,  personen  die  zeer  direct  betrokken   waren  en  personen  die  iets  meer  op  afstand  stonden.  Ook  spraken  wij  met  anderen  in  de  rijksdienst,  die   vanuit  verschillende  perspectieven  met  IenM  te  maken  hebben.  Ten  slotte  spraken  wij  verschillende  typen   stakeholders,  zowel  vertegenwoordigers  van  het  bedrijfsleven  als  brancheorganisaties  als  maatschappelijke   organisaties.  Wij  hebben  mensen  gesproken  die  vanuit  een  brede  kennis  en  belangstelling  en  soms  ook  met   de  nodige  afstand  en  overzicht  naar  de  vorming  van  IenM  kunnen  kijken.  Op  deze  wijze  hebben  wij  een   brede  en  kwalitatief  hoogstaande  input  gekregen,  waar  wij  zeer  erkentelijk  voor  zijn.  Voor  de  lessen  uit  het   bedrijfsleven  is  aanvullende  literatuurstudie  uitgevoerd  en  zijn  interviews  gehouden3.  Specifiek  is  de  fusie   van  KLM  en  Air  France  (2004-­‐2008)  vergeleken  met  de  totstandkoming  van  IenM  (2010-­‐heden).  De  lessen   over  Duitsland  zijn  eveneens  via  literatuurstudie  en  enkele  interviews  verkregen.     Onze  voorlopige  bevindingen  en  analyse  hebben  wij  in  de  vorm  van  een  tussenrapportage  besproken  met   de  leden  van  het  responsteam.  Hun  feedback  is  verwerkt  in  een  conceptrapport  dat  aan  het  responsteam  en   de  decanen  van  de  leergang  is  aangeboden.  De  tips  en  lessen  hebben  wij  vervolgens  verwerkt  in  dit   eindrapport.       Indeling  van  het  rapport     Het  rapport  start  met  een  beschrijving  van  de  context  waarin  de  departementale  herindeling  van  2010   plaatsvond.  Vervolgens  wordt  het  concept  ‘plug  &  play’  toegelicht  en  verder  uitgebreid.  In  de  daarop   volgende  hoofdstukken  komen  de  door  ons  onderscheiden  fasen  van  het  concept  aan  bod:  unplug,  plug,  play   en  play  better.  Wij  sluiten  af  met  onze  conclusies  en  aanbevelingen.     De  bijlagen  geven  inzicht  in  de  opdracht,  de  samenstelling  van  het  responsteam,  de  gesprekspartners,  de   referenties  en  gebruikte  afkortingen.  Tot  slot  is  een  historisch  overzicht  van  de  vorming  van  de  ministeries   opgenomen.    

                                                                                                                                        3    Wij  hebben  hiervoor  dankbaar  gebruik  gemaakt  van  een  overzicht  dat  binnen  IenM  is  opgesteld  door  Han  Nichting  met  

betrekking  tot  Do’s  en  Don’ts  over  fusies.  Nichting  heeft  als  bronnen  vermeld:     ⋅ Batelaan  en  Van  Essen,  Het  fusiehandboek,  maak  fusies  en  overnames  tot  een  succes     ⋅ Burger,  De  Caluwé,  Jansen,  Mensen  veranderen     ⋅ De  Caluwé  ,  Vermaak,  Leren  veranderen     ⋅ Bletz,  Zes  misverstanden  over  fusies  en  overnames   ⋅ Verweel,  De  verborgen  dimensies   Daarnaast  is  geput  uit;  a.  Hay  Group,  Dangerous  Liaisons.  Mergers  and  acquisitions,  The  integration  game,  2007;  b.   Coaching  Magazine,  Fusies  en  Overnames,  Oorlog  of  Liefde?,  2007;  c.  Camps,  Fusies:  Ook  fusies  uit  liefde  zijn   onderhoudsgevoelig;  en  d.  Boonstra,  J.,  Leiders  in  cultuurverandering:  KLM  na  de  fusie  met  Air  France,  2011.  

2  

 

 

2  Context         “In  voetbal  is  het  simpel.  Je  bent  op  tijd  of  je  bent  te  laat.    Als  je  laat  bent,  moet  je  zorgen  dat  je  op  tijd  vertrekt.”   Johan  Cruijff       In  de  periode  voorafgaand  aan  de  verkiezingen  van  2010  zijn  al  op  diverse  tafels  toespelingen  gemaakt  op   een  departementale  herindeling  op  de  beleidsterreinen  die  de  fysieke  leefomgeving  betreffen.       Trends  in  vernieuwing  rijksdienst   De  geschiedenis  van  de  vernieuwing  van  de  rijksdienst  bestrijkt  vele  tientallen  jaren.  4  Het  vinden  van  een   adequate  aansluiting  tussen  overheid  en  maatschappij  is  een  continu  proces.  In  dit  proces  komt  een  aantal   thema’s  periodiek  terug.  Zo  stond  het  thema  departementale  herindeling  in  de  jaren  '90  nog  volop  in  de   belangstelling  (Commissie  Wiegel),  raakte  het  daarna  buiten  beeld  en  kwam  het  in  de  afgelopen  jaren  weer   op.  Tot  2010  stamde  de  meest  recente  departementale  herindeling  uit  1994.  Toen  werd  Cultuur   overgeheveld  van  het  ministerie  van  WVC  naar  het  ministerie  van  Onderwijs,  overigens  een  relatief  kleine   operatie.  5  Sindsdien  waren  er  wel  naamswijzigingen,  bijvoorbeeld  de  toevoeging  van  Koninkrijksrelaties   aan  Binnenlandse  Zaken  en  de  wijziging  van  Visserij  in  Voedselkwaliteit  bij  LNV.  Ook  waren  er   beleidsdossiers  die  als  'hete  aardappels’  tussen  de  verschillende  departementen  werden  overgedragen,   zoals  bijvoorbeeld  kinderopvang  dat  in  amper  tien  jaar  tijd  drie  keer  werd  overgeheveld  naar  een  ander   ministerie  (VWS>SZW>OCW>SZW).  Maar  de  vernieuwingsprocessen  betroffen  jarenlang  geen  echte   departementale  herindeling.  Vaak  werden  de  veranderprocessen  aangejaagd  door  discussies  rond  de   omvang  van  de  overheidsfinanciën.     Ongeveer  10  jaar  geleden  werd  departementale  herindeling  opnieuw  een  onderwerp  op  de  politieke   agenda.  Het  Programma  Andere  Overheid  heeft  een  aanzet  gemaakt  tot  het  concern-­‐denken,  maar  dit  heeft   niet  geleid  tot  structuurwijzigingen.  Het  hierop  volgende  programma  Vernieuwing  Rijksdienst  was  gericht   op  een  overheid  die  beter  kon  werken  met  minder  mensen.     De  departementale  herindeling  van  2010,  waarbij  vier  ministeries  (EZ,  LNV,  VenW  en  VROM)  werden   opgeheven  en  twee  nieuwe  ministeries  werden  ingesteld  (IenM  en  EL&I),  was  dus  een  trendbreuk.  Hier   werd  gekozen  voor  een  ingrijpende  herschikking  van  de  departementale  structuur  en  was  sprake  van  een   vermindering  van  het  aantal  ministeries  en  ministers.  Dit  terwijl  het  aantal  ministeries  en  het  aantal   ministers  de  afgelopen  eeuw  alleen  maar  gestegen  was.  Zo  bedroeg  het  aantal  ministers  in  het  begin  van  de   20e  eeuw  8,  terwijl  het  kabinet  Balkenende  IV  in  2007  uit  16  ministers  bestond,  twee  keer  zoveel  dus.6     Ambtelijke  heroverwegingsrapporten   Begin  2007  stuurden  de  gezamenlijke  secretarissen-­‐generaal  het  rapport  “De  verkokering  voorbij”7  naar   toenmalig  informateur  Wijffels.  Basis  van  dit  rapport  was  de  foto  van  de  rijksdienst.  Hierin  werd  de  omvang   van  de  rijksdienst  inzichtelijk  gemaakt,  ingedeeld  naar  de  departementen  en  de  kolommen   beleid/ondersteuning/uitvoering/toezicht.  Deze  foto  liet  zien  dat  de  beleidskernen  van  de  ruimtelijke   ministeries  relatief  omvangrijk  waren  ten  opzichte  van  beleidskernen  van  andere  beleidsterreinen.  Bij  de   taakstelling  op  personeel  die  het  kabinet  Balkenende  IV  vervolgens  begin  2007  vaststelde,  werd  een   differentiatie  naar  kolom  toegepast.  Maar  het  kabinet  waagde  zich  net  als  de  SG's  niet  aan  een  differentiatie   naar  beleidsterreinen.  Daar  was  op  dat  moment  de  tijd  niet  rijp  voor.     In  april  2010  presenteerden  de  verschillende  ambtelijke  werkgroepen  Brede  Heroverweging  hun   rapporten.  Naast  de  werkgroepen  Openbaar  Bestuur  en  Bedrijfsvoering  ging  ook  de  werkgroep  

                                                                                                                                         Steen,  M.  van  der  en  M.  van  Twist,  Veranderende  vernieuwing:  op  weg  naar  vloeibaar  bestuur,  NSOB,  2010.   In  1994  werd  het  ministerie  van  Welzijn,  Volksgezondheid  en  Cultuur  ontdaan  van  het  DG  Cultuur  en  ontstond  het   ministerie  van  Volksgezondheid,  Welzijn  en  Sport.  Het  ministerie  van  Onderwijs  en  Wetenschappen  werd  het  ministerie   van  Onderwijs,  Cultuur  en  Wetenschappen  (later  Wetenschap).   6  Baalen,  C.  van  en  A.  van  Kessel,  De  kabinetsformatie  in  50  stappen,  2012,  p.  215   7  SG-­‐Overleg,  De  Verkokering  voorbij,  naar  een  slankere  en  effectievere  Rijksoverheid,  2007   4

5  

 

3  

Leefomgeving  en  Natuur  in  op  de  taakverdeling  tussen  de  verschillende  departementen.  Men  constateerde   dubbelingen  in  de  ruimtelijke  dossiers  tussen  de  verschillende  ministeries.  In  het  rapport  van  de  werkgroep   Leefomgeving  en  Natuur8  werd  geconstateerd  dat  binnen  het  ruimtelijk-­‐fysieke  domein  beleid  en  uitvoering   te  sectoraal  was  georganiseerd.  Ook  was  er  te  weinig  sprake  van  afstemming  om  tot  integrale  afwegingen  te   komen.  Eén  van  de  in  dit  rapport  geschetste  opties  was  een  ministerie  voor  de  leefomgeving,  waarin  ruimte,   woningbouw,  milieu,  natuur,  landschap,  water  en  infrastructuur  werden  ondergebracht.  Door  een  integrale   aanpak  zou  een  beter  antwoord  kunnen  worden  gegeven  op  complexe  maatschappelijke  problemen.  En   door  een  einde  te  maken  aan  de  veelkoppigheid  van  het  rijksbeleid  zou  een  betrouwbaarder  rijksoverheid   kunnen  ontstaan  en  ook  een  sterkere  eenheid  van  kabinetsbeleid.  Als  tegenargument  werd  genoemd  dat   alleen  een  structuurverandering  wellicht  niet  genoeg  zou  zijn  en  dat  een  heldere  politiek  gedragen  selectie   van  rijksdoelen  nodig  zou  zijn.  Een  ander  genoemd  tegenargument  van  de  ambtelijke  werkgroep  was  dat  de   stemverhouding  binnen  het  kabinet  zou  veranderen;  ten  opzichte  van  de  huidige  situatie  zouden  er  immers   minder  ministers  van  de  fysieke  leefomgeving  zijn.     In  de  rapporten  van  de  Brede  Heroverweging  Openbaar  Bestuur  en  Bedrijfsvoering9  werd  ook  expliciet  naar   het  onderwerp  departementale  herindeling  gekeken.  Omgevingsbeleid  werd  als  mogelijk  domein  voor   organisatieveranderingen  genoemd.  Omgevingsbeleid  betrof  de  ministeries  van  VROM,  VenW,  LNV  en  EZ   (ruimtelijke  ordening,  woningbouw,  mobiliteit,  water,  luchtvaart  omgevingsbeleid,  natuur,  landschap,   recreatie  en  energie).  Als  voordelen  van  departementale  herindeling  werden  genoemd:  beter  aansluiten  bij   opdrachten  van  deze  tijd,  creëren  van  één  aanspreekpunt  voor  bepaalde  beleidsterreinen,  minder   bestuurlijke  en  ambtelijke  drukte,  het  door  vermindering  van  het  aantal  ministeries  kunnen  ontstaan  van  de   mogelijkheid  van  collegiale  aansturing  van  de  rijksdienst  op  het  niveau  van  de  politiek  vanuit  een   gezamenlijke  verantwoordelijkheid,  en  stimulering  van  de  interne  afstemming.  Ook  werden  bezwaren   genoemd:  checks  and  balances  op  ministerieel  niveau  kunnen  ook  een  functie  hebben,  vermindering  van  het   aantal  ministers  kan  probleem  geven  met  tijdsbesteding  (veel  overleggen  in  Brussel,  parlement,  etc  ).  Ook   zou  een  departementale  herindeling  weer  nieuwe  ambtelijke  drukte  genereren  door  afstemming  binnen  de   nieuwe  geïntegreerde  structuur.  Countervailing  powers  worden  dan  binnen  een  departement   georganiseerd  en  daardoor  minder  zichtbaar  en  mogelijk  ook  minder  effectief.       Verkiezingsprogramma's  2010   Daar  waar  de  ambtelijke  werkgroepen  al  concrete  beleidsterreinen  benoemden  waarbinnen   departementale  herindeling  wenselijk  zou  kunnen  zijn,  waren  de  verkiezingsprogramma's  globaler  van   aard.  Wel  hadden  de  latere  coalitiepartners  VVD  en  CDA  beide  in  hun  verkiezingsprogramma  plannen  voor     de  hervorming  van  de  rijksdienst.     De  VVD  zette  met  haar  verkiezingsprogramma10  in  op  een  krachtige,  kleine  overheid  met  minder  ministers   en  staatssecretarissen.  Door  wijziging  van  de  departementale  structuur  zou  volgens  de  VVD  enerzijds  de   slagkracht  vergroten  en  anderzijds  het  aantal  ministers  en  ambtenaren  verminderen.  Over  de  mate  van   vermindering  sprak  de  VVD  zich  ook  uit,  doel  was  een  halvering  van  de  ministerraad.  Welke  ministeries  en   welke  ministersposten  dit  zouden  moeten  betreffen,  werd  niet  duidelijk  uit  het  verkiezingsprogramma.     Ook  het  CDA  sorteerde  voor  op  een  kleinere  en  slagvaardigere  overheid  met  minder  ambtenaren.  Het  CDA   sprak  in  haar  verkiezingsprogramma11  niet  expliciet  over  minder  ministeries  maar  wel  over  een   rijksoverheid  die  wordt  georganiseerd  als  een  geïntegreerde  en  samenhangende  organisatie,  waardoor   flexibeler  kan  worden  ingespeeld  op  maatschappelijke  thema's  en  politieke  prioriteiten.       Kabinetsformatie  en  regeerakkoord  2010   Het  devies  van  Rutte  als  VVD-­‐onderhandelaar  en  later  als  formateur,  was  ‘kleiner  en  beter’  en  ‘je  gaat  erover   of  niet’.  Het  regeerakkoord12  bevatte  een  aantal  afspraken  op  hoofdlijnen.  Het  kabinet  had  een  krachtige,   kleine  en  dienstverlenende  overheid  voor  ogen  met  minder  belastinggeld,  minder  ambtenaren,  minder   regels  en  minder  bestuurders.  Wat  dit  laatste  op  rijksniveau  exact  betekende,  werd  niet  duidelijk  in  het   regeerakkoord.  Daarin  stond  eigenlijk  alleen  het  zinnetje  'het  aantal  ministeries  daalt'.  In  het  regeerakkoord   werd  ook  kort  ingegaan  op  een  taakverschuiving  van  rijk  naar  provincies  en  gemeenten.  Het  ruimtelijk   beleid  werd  overgedragen  aan  de  provincies.   Maar  achter  het  enkele  zinnetje  'het  aantal  ministeries  daalt'  ging  een  hele  wereld  schuil.  Passend  bij  de   drie-­‐eenheid  ‘minder  overheid,  minder  ministeries,  minder  bewindslieden’  veegde  premier  Rutte  de  trap  

                                                                                                                                        Rapport  Brede  Heroverweging,  nr.  2.  Leefomgeving  en  natuur,  Ruimte  voor  leven,  april  2010   Rapporten  Brede  Heroverweging  nr.  18.  Openbaar  Bestuur  en  nr.  19  Van  schaven  naar  sturen,  bedrijfsvoering,  april   2010   10  Verkiezingsprogramma  VVD  2010-­‐2014,  Orde  op  Zaken,   11  Verkiezingsprogramma  CDA  2010-­‐2015,  Slagvaardig  en  samen,   12  Regeerakkoord  VVD-­‐CDA,  2010,  Vrijheid  en  Verantwoordelijkheid.   8     9    

4  

 

'van  boven  naar  beneden  schoon'.  Het  aantal  ministeries  nam  af  van  13  naar  11.  Het  aantal  ministers  daalde   van  16  naar  12  en  het  aantal  staatssecretarissen  van  12  naar  8.     Voor  de  departementale  herindeling  van  2010  werden  door  AZ  drie  Koninklijke  Besluiten  opgesteld.  Per   Koninklijk  Besluit  (KB)  werden  ministeries  opgeheven,  nieuwe  ministeries  ingesteld  en  werden  ministers   en  staatssecretarissen  benoemd.  Het  nieuwe  ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu  werd  gesticht  door  de   eenvoudige  zinsnede  “Er  is  een  ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu”.13  In  deze  KB's  werd  alleen   vastgelegd  ‘wat’  er  moest  gebeuren,  over  het  'hoe'  werd  in  de  KB's  niet  gesproken.  Maar  ook  de  zinnen  over   het  ‘wat’  waren  niet  helder.  VROM  moest  worden  gesplitst  maar  hoe  dit  gestalte  moest  krijgen,  vergde  nog   de  nodige  interpretatie.  Zo  waren  sommige  onderdelen  van  VROM  vergeten  in  het  Koninklijk  Besluit  en  was   niet  duidelijk  waar  ze  naartoe  gingen.  Met  deze  opdracht  ging  de  ambtelijke  top  aan  de  slag.     Informele  ambtelijke  contacten   Dat  er  iets  stond  te  gebeuren  in  het  ruimtelijke  domein,  was  de  topambtenaren  van  de  verschillende   ministeries  wel  duidelijk.  Er  werd  al  langer  gesproken  over  de  onderlinge  samenhang  tussen  een  veilig,   bereikbaar  en  leefbaar  Nederland.  Al  sinds  2009  was  er  intensief  contact  tussen  de  ambtelijke  top  van   VenW  en  VROM.  In  informele  huiskamersessies  werd  gewerkt  aan  persoonlijke  relaties  en  ontstond  er   wederzijds  vertrouwen.  De  indruk  bestond  dat  VROM  waarschijnlijk  niet  langer  zou  voortbestaan  als   zelfstandig  departement.  Deze  goede  onderlinge  contacten,  zo  zou  later  blijken,  waren  van  cruciaal  belang   bij  de  samenvoeging  van  VROM  en  VenW.  De  vorming  van  IenM  is  uiteindelijk  het  resultaat  van  een   broedproces  dat  al  jaren  aan  de  gang  was.       Bezuinigen  als  motief   Net  als  in  2007  werd  in  het  regeerakkoord  van  2010  een  taakstelling  afgesproken.  Alle  departementen   kregen  een  taakstelling  op  personeel  en  materieel  oplopend  naar  4,5%  in  2015.  Daar  bovenop  kregen  de   departementen  waarbij  aanzienlijke  extensiveringen  of  verschuivingen  van  beleids-­‐  of   uitvoeringsverantwoordelijkheden  werden  verwacht,  een  extra  taakstelling  (10%).  Dit  kwam  neer  op  alle   domeinen  buiten  financiën,  veiligheid  en  zorg.  Zo  werden  de  departementen  VenW,  VROM,  EZ  en  LNV,  net   als  bijvoorbeeld  het  ministerie  van  SZW,  onderworpen  aan  de  hoge  taakstelling.  Er  kan  dus  wel  worden   geconcludeerd  dat  alle  departementen  die  onderdeel  waren  van  de  herindelingsoperatie  in  de  hoge   categorie  van  de  taakstelling  vielen,  maar  er  kan  niet  worden  geconcludeerd  dat  alleen  de   fusiedepartementen  de  hogere  taakstelling  kregen  opgelegd  en  er  sprake  was  van  een  extra   'fusietaakstelling'.  Immers,  ook  andere  ministeries  kregen  de  additionele  taakstelling,  bijvoorbeeld  SZW.   In  het  regeerakkoord  werd  aangegeven  dat  een  groot  deel  van  de  besparingen  kan  worden  gehaald  door   een  vergaande  standaardisering  en  samenwerking  binnen  de  bedrijfsvoering  van  de  kernministeries.  Dit   geldt  voor  alle  departementen.  Gesteld  kan  worden  dat  de  fusiedepartementen  door  de  dubbelingen  in  met   name  de  staf  gemakkelijker  aan  hun  taakstelling  kunnen  voldoen  dan  niet  fusiedepartementen.  Voor  IenM   geldt  daarnaast  dat  vanwege  decentralisatie  van  taken  naar  de  provincies  en  overdracht  van  een  deel  van  de   rijkstaken  op  het  terrein  van  water  aan  de  waterschappen,  besparingen  worden  gegenereerd.       Compacte  rijksdienst  als  panacee   Voor  de  uitwerking  van  de  afspraak  in  het  regeerakkoord  2010  om  te  komen  tot  een  krachtige,  kleine  en   dienstverlenende  overheid,  is  naast  gerichte  taakstellingen  het  uitvoeringsprogramma  Compacte   Rijksdienst  (CRD)  gestart.  De  verantwoordelijkheid  voor  het  programma  CRD  is  belegd  bij  de  DG   Organisatie  en  Bedrijfsvoering  Rijk  (DGOBR),  vallend  onder  de  minister  van  BZK  en  overstijgt  de   bevoegdheid  van  de  verschillende  departementen.  De  minister  van  BZK  is  politiek  verantwoordelijk.     Het  uitvoeringsprogramma  kent  drie  programmalijnen14:   1. Verdere  opbouw  van  een  rijksbrede  infrastructuur  voor  de  ondersteunende  bedrijfsvoering.     2. Een  concentratie  van  de  ondersteunende  bedrijfsvoering  bij  de  kerndepartementen.   3. Een  clustering  van  uitvoerings-­‐  en  toezichtsorganisaties.   Na  realisatie  van  alle  projecten  CRD  is  de  organisatie  en  bedrijfsvoering  van  het  rijk  niet  ‘af’.  DGOBR  ziet   voor  de  toekomst  de  grootste  winst  in  een  veranderde  inrichting  van  de  primaire  processen,  waarbij   mogelijk  ook  beleid  en  uitvoering  worden  samengevoegd  ten  behoeve  van  een  sterkere  maatschappelijke   prestatie.  Daarnaast  voorziet  DGOBR  verdere  centralisatie  van  staven  die  thans  nog  bij  de  departementen  

                                                                                                                                         Koninklijk  Besluit,  Besluit  houdende  opheffing  van  de  ministeries  van  Volkshuisvesting,  Ruimtelijke  Ordening  en  Milieu   en  van  Verkeer  en  Waterstaat  en  Instelling  van  een  ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu,  kenmerk  3096271,  14   oktober  2010   14  Brief  van  de  minister  van  Binnenlandse  Zaken  en  Koninkrijksrelaties  aan  de  Tweede  Kamer,  Vernieuwing  van  de   rijkdienst,  14  februari  2011,  Tweede  Kamer,  vergaderjaar  2010-­‐2011,  31  490,  nr.  54.   13

 

5  

zijn  ondergebracht  (financiën,  communicatie,  etc).  Eén  partij  moet  dan  systeemverantwoordelijk  worden   voor  de  bedrijfsvoering  en  de  departementen  blijven  verantwoordelijk  voor  de  regie  van  hun  eigen   bedrijfsvoering.       Actuele  ontwikkelingen   Door  de  val  van  het  kabinet  Rutte  I  in  april  2012,  volgden  al  na  twee  jaar  nieuwe  verkiezingen.  Voortgaande   vernieuwing  van  de  rijksdienst  was  ook  in  de  verkiezingsprogramma's  2012  een  veel  genoemd  thema.  Het   streven  naar  een  kleinere  overheid  kon  nog  steeds  op  brede  steun  rekenen.  Sommige  politieke  partijen   waren  in  hun  verkiezingsprogramma's  expliciet  over  het  aantal  ministers  en  Staatssecretarissen.  Zo  gaf  de   VVD  in  haar  verkiezingsprogramma  201215  aan  dat  de  vermindering  van  het  aantal  bewindspersonen  moet   worden  gehandhaafd  en  zo  mogelijk  nog  verder  teruggebracht.  Dit  standpunt  is  opvallend  in  het  licht  van  de   ervaringen  van  de  betrokken  bewindslieden  zelf.  In  de  zomer  van  2012  hebben  diverse  bewindslieden  van   CDA-­‐huize  aangegeven  het  gevoel  te  hebben  dat  ze  van  hot  naar  her  werden  gesleept.16  Ze  kwamen  naar   eigen  zeggen  te  weinig  toe  aan  kwaliteit  en  creativiteit  en  hadden  te  weinig  tijd  voor  het  onderhouden  van   internationale  contacten.  Nederland  zou  de  slag  in  Brussel  veelvuldig  missen.     Ook  de  gezamenlijke  SG’s  lieten  van  zich  horen.  Per  brief  deden  de  SG's  voorstellen  voor  een  efficiënter  en   beter  functioneren  van  de  rijksdienst.17  De  SG's  onderschreven  de  ingeslagen  weg  naar  een  rijksbrede   shared  infrastructuur  voor  de  bedrijfsvoering  en  clustering  van  uitvoerings-­‐  en  toezichtorganisaties.  Deze   opgave  moet  volgens  de  SG's  worden  voltooid.   Verder  gaven  de  SG's  in  de  brief  aan  dat  het  aantal  bewindspersonen  in  het  kabinet  moet  zijn  afgestemd  op   de  hoeveelheid  werk  in  binnen-­‐  en  buitenland.  Hiermee  lijken  de  SG's  aan  te  sluiten  bij  de  kritiek  van  een   aantal  bewindspersonen  uit  het  kabinet  Rutte  I  dat  zij  onvoldoende  tijd  hadden  om  zowel  de  nationale,   parlementaire  en  maatschappelijke  taken  te  vervullen  als  ook  de  internationale  taken.  De  SG's  lijken  aan  te   geven  dat  er  voor  dit  brede  palet  aan  taken  meer  bewindspersonen  nodig  zijn  dan  de  12  ministers  en  8   Staatssecretarissen  uit  het  kabinet  Rutte  I.   Grote  nieuwe  departementale  herindelingen  raden  de  SG's  op  dit  moment  af.  De  herindelingen  uit  2010   hebben  volgens  de  SG's  weliswaar  aangetoond  dat  de  rijksdienst  in  staat  is  zich  aan  te  passen  aan  politieke   prioritering  en  portefeuilleverdeling,  maar  dat  het  zodanig  omvangrijke  veranderprocessen  zijn  dat  zij  veel   vergen  van  de  (capaciteit  van  de)  betrokken  departementen  aan  de  start  van  een  nieuw  kabinet.  Beperktere   departementale  herschikkingen  konden  volgens  de  SG's  wel  relatief  eenvoudig  worden  gerealiseerd.   Op  5  november  2012  werd  het  kabinet  Rutte  II  beëdigd.  Dit  kabinet  heeft  ervoor  gekozen  om  geen  nieuwe   ministeries  in  te  stellen  of  bestaande  ministeries  op  te  heffen,  maar  wel  degelijk  een  aantal  departementale   herindelingen  door  te  voeren.18  Zo  is  buitenlandse  handel  overgeheveld  van  het  ministerie  van   Economische  Zaken  naar  het  ministerie  van  Buitenlandse  Zaken  en  is  immigratie,  integratie  en  asiel   opgesplitst  en  overgeheveld  van  het  ministerie  van  BZK  naar  het  ministerie  van  Veiligheid  en  Justitie   respectievelijk  naar  het  ministerie  SZW.  Deze  herindelingen  hebben  ertoe  geleid  dat  de  ministerspost  van   Immigratie,  Integratie  en  Asiel  is  komen  te  vervallen.  Daarnaast  zijn  er  twee  nieuwe  ministers  zonder   portefeuille  gecreëerd:  op  het  ministerie  van  Buitenlandse  Zaken  is  een  minister  voor  Buitenlandse  Handel   en  Ontwikkelingssamenwerking  gekomen  en  op  het  ministerie  van  BZK  een  minister  voor  Wonen  en   Rijksdienst.  Hiermee  is  het  aantal  ministers  gestegen  van  12  naar  13.  Het  aantal  Staatssecretarissen  is   gedaald  van  8  naar  7.  Per  saldo  zijn  er  dus  even  veel  bewindspersonen,  maar  er  is  er  wel  eentje  meer  in  de   Trêveszaal.  Het  kabinet  lijkt  hiermee  vast  te  hebben  gehouden  aan  het  standpunt  van  minder  is  beter,  maar   toch  ook  oor  te  hebben  gehad  voor  de  roep  om  een  verbeterde  internationale  slagkracht.  

                                                                                                                                        Verkiezingsprogramma  VVD  2012-­‐2017,  Niet  doorschuiven  maar  aanpakken.   De  Volkskrant,  7  juli  2012.   17    SG-­‐overleg,  Antwoord  op  verzoek  informateurs  m.b.t.  rijksdienst,  24  september  2012.   18    Regeerakkoord  VVD  –  PvdA,  Bruggen  slaan,  29  oktober  2012.   15     16    

6  

 

 

3  Van  ‘plug  &  play’   naar  ‘play  better’       Artikel  44   1.  Bij  koninklijk  besluit  worden  ministeries  ingesteld.  Zij  staan  onder  leiding  van  een  minister.   2.  Ook  kunnen  ministers  worden  benoemd  die  niet  belast  zijn  met  de  leiding  van  een  ministerie.     Grondwet  van  het  Koninkrijk  der  Nederlanden,  24  augustus  1815       Hoe  makkelijk  is  het  opheffen  van  oude  en  het  oprichten  van  nieuwe  ministeries?  En  met  welke  bril  kunnen   we  deze  ontwikkelingen  bestuderen?       De  voltooiing  van  het  blokkendoos  denken   De  instelling  van  ministeries  is  geregeld  in  artikel  44  van  de  Grondwet.  Opvallend  is  de  volgorde  van  het   artikel:  de  organisatie  als  eerste  en  de  leider,  de  minister,  als  tweede.  Verklaarbaar,  gezien  het  feit  dat  de   ministeriële  verantwoordelijkheid  pas  25  jaar  later  een  feit  was  (zie  inzet).         De  Grondwet  van  1815  en  Willem  VI  die  Willem  I  werd   Na  het  vertrek  van  de  Franse  troepen  eind  1813  werd  de  onafhankelijkheid  van  de  Nederlanden   hersteld  en  werd  een  nieuwe  orde  gevestigd:  prins  Willem  Frederik  van  Oranje-­‐Nassau,  de  zoon   van  stadhouder  Willem  V  werd  uitgeroepen  tot  vorst  (nog  geen  koning  Willem  I),  twee  dagen   nadat  deze  in  Scheveningen  was  geland.  Hij  regeerde  met  een  nieuwe  Grondwet  (die  een  jaar   van  kracht  was)  als  vorst  met  totalitaire  trekjes:  de  Staten-­‐Generaal  hadden  weinig  formele   bevoegdheden.  Volgens  het  plan  van  het  Congres  van  Wenen  moest  Nederland  in  1815  worden   herenigd  met  België.  Dit  was  aanleiding  om  opnieuw  een  grondwetscommissie  in  te  stellen  (Van   Hogendorp  II).  Op  aandringen  van  de  Belgen  werden  de  Staten-­‐Generaal  opgesplitst  in  twee   Kamers.  Dit  leidde  tot  de  Grondwet  van  1815.  Pas  in  1840  werd  bij  een  grondwetsherziening  de   ministeriële  verantwoordelijkheid  ingevoerd.         Het  instellen  van  een  ministerie  is  met  een  pennenstreek  te  regelen:  via  Koninklijk  Besluit.  Letterlijk,  want   in  de  context  van  begin  19e  eeuw  was  dit  het  soevereine  recht  van  de  vorst.  Het  blijft  verrassend  dat  ook  in   de  huidige  tijd  het  instellen  van  nieuwe,  en  daarmee  het  opheffen  van  bestaande,  ministeries  zo’n  eenvoudig   werkje  is.  Alles  op  een  ministerie  -­‐de  (lijn)procedures,  spelregels  als  anciënniteit,  maar  ook  artefacten,  zoals   een  ministersvleugel-­‐  lijkt  gemaakt  voor  de  eeuwigheid.  Uit  veel  blijkt  een  diepgewortelde  stolling,  alle   mooie  managementtheorieën  en  goede  voornemens  tot  flexibiliteit  ten  spijt.   Er  is  een  spanning  tussen  de  politiek  gewenste  mate  van  flexibiliteit  en  integratie  van  samengevoegde   delen.  Uit  veel  blijkt  dat  politici  en  topambtenaren  steeds  verlangen  naar  een  flexibele  inrichting  van  de   rijksdienst.  De  commissie  Wiegel  heeft  daar  in  1993  een  interessante  bijdrage  aan  geleverd  en  misschien   zelfs  wel  van  aan  de  basis  gestaan.19  Met  de  introductie  van  kerndepartementen  kon  een  scheiding   plaatsvinden  van  datgene  dat  departementaal  was  en  het  overige.  Door  vervolgens  het  ‘blokkendoosmodel’   als  ambitieniveau  voor  departementale  organisatievorming  neer  te  leggen,  is  een  krachtige  basis  geschapen.   Essentie  van  het  blokkendoosmodel  was  dat  op  basis  van  functionele  scheiding  (van  beleid,  uitvoering,   toezicht  en  kennis)  modulair  organiseren  mogelijk  zou  zijn  waarbij  de  directoraten-­‐generaal  afhankelijk  van   de  politieke  prioriteiten  als  bouwblokken  met  elkaar  te  verbinden  zouden  zijn.    

                                                                                                                                        19

 Commissie  Wiegel,  Naar  Kerndepartementen;  kiezen  voor  een  slagvaardige  en  flexibele  rijksdienst,  Den  Haag,  1993.  

 

7  

In  onze  interviews  blijkt  dat  het  idee  van  een  slagvaardige  en  flexibele  rijksdienst  is  blijven  hangen  en   misschien  het  beeld  is  waarmee  de  ambtelijke  top  van  de  rijksdienst  ook  nu  nog  naar  de  organisatie  kijkt.   Veelgehoorde  termen  als:  ‘knippen  en  plakken’  en  ‘omharken’  zijn  daar  uitdrukking  van.  Misschien  nog   krachtiger  is  het  beeld  dat  bij  het  merendeel  van  de  interviews  met  leidinggevenden  in  de  rijksdienst  naar   voren  kwam  dat  men  na  het  plakken  klaar  was.  Geregeld  werd  met  een  zekere  trots  en  soms  opluchting   gemeld  dat  men  erin  was  geslaagd  om  een  nieuwe  hark  te  tekenen,  alle  medewerkers  te  plaatsen  op  de   nieuwe  functie  en  in  te  huizen.  Minstens  zo  interessant  waren  de  wat  spaarzamer  gesprekken  waarin  werd   aangegeven:  het  plakken  is  klaar,  nu  begint  de  fusie  pas  echt.  Met  daarbij  de  bijpassende  vertwijfeling  van   hoe  de  meerwaarde  te  realiseren.     Van  blokkendoos  naar  plug  &  play   De  metafoor  van  de  blokkendoos  en  het  daarbij  horende  ‘knippen  en  plakken’  vormt  de  basis  van  onze   analyse  van  de  vorming  van  IenM.  De  huidige  tijd  is  doordrenkt  met  begrippen  uit  de  informatietechnologie.   Daarom  introduceren  we  het  concept  ‘plug  &  play’.  Dit  IT-­‐concept  betekent  dat  men  een  bepaald  onderdeel   van  een  computer  in  een  apparaat  kan  stoppen  (plug)  en  het  meteen  werkt  (play).  Hoewel  dat   tegenwoordig  vanzelfsprekend  is,  was  dat  voor  de  komst  van  het  concept  van  plug  &  play  heel  ingewikkeld.   Met  de  introductie  van  het  concept  plug  &  play  is  een  groot  aantal  problemen  in  hardware  en  software   opgelost.  ‘It  just  works’  is  een  lonkend  perspectief,  ook  voor  de  inrichting  van  de  rijksdienst.       Unplug  en  play  better   De  elementen  'plug'  en  'play'  zijn  te  weinig  uitgewerkt  als  metafoor  voor  de  vorming  van  IenM  en   herindelingsprocessen  bij  de  rijksdienst  in  het  algemeen.  Aan  de  herindeling  gaat  een  proces  van   agendering  en  besluitvorming  vooraf.  De  politiek  wenste  door  een  herindeling  meerwaarde  te  creëren.  Een   betere,  kleinere  en  slagvaardige  rijksdienst.  Zo  is  de  reden  voor  de  vorming  van  IenM  het  idee  dat  het   nieuwe  ministerie  beter  zal  gaan  functioneren,  bij  IenM  het  ‘integratieperspectief’20  genoemd.  IenM  geeft   helder  aan  dat  het  uiteindelijk  gaat  om  ‘play  better’,  de  meerwaarde  die  IenM  in  de  nabije  en  verre  toekomst   wil  leveren.     Met  deze  gedachte  bouwen  we  voort  op  het  werk  van  de  Amerikaan  Lewin.21   Lewin  bestudeerde  reorganisaties  en  gaat  uit  van  de  volgende  stappen  die  verandering  van  menselijke   systemen  bepalen:  unfreeze,  change,  en  refreeze.  Als  we  dit  vertalen  in  plug  &  play-­‐termen,  dan  is  unfreeze   iets  als  unplug,  plug  de  change  en  refreeze  de  play.     Belangrijk  is  daarbij  de  constatering  dat  het  bij  de  vorming  van  IenM  om  meer  gaat  dan  de  organisatie  weer   te  laten  stollen  (refreeze).  Er  is  ook  een  ambitie  meegegeven,  efficiënter  werken  (er  is  immers  aan   taakstelling)  en  meer  geïntegreerd,  en  een  minstens  impliciete  verwachting  dat  de  rijksdienst  ook  beter   gaat  functioneren  na  de  fusies.  Het  concept  krijgt  daarmee  vier  onderdelen:  unplug,  plug,  play,  play  better.    

    Dit  is  een  uitbreiding  van  het  plug  &  play  concept  en  geeft  ruimte  om  ook  de  gewenste  beleidseffecten  (play   better)  en  de  voorfase  van  agendering  en  besluitvorming  en  het  voorbereiden  van  een  organisatieonderdeel   op  een  herschikking  (unplug)  te  bestuderen.  Herindelingsprocessen  worden  daarom  in  dit  rapport  als  volgt   gedefinieerd:          

                                                                                                                                        IenM  schetst  een  verbeterproces:  krachten  verzamelen  (2010),  krachten  bundelen  (2011),  krachten  tonen  en   ontwikkelen  (2012),  kracht  uitnutten  (2013/2014)  en  integratieperspectief  (2015).  In:  Ministerie  van  Infrastructuur  en   Milieu,  1  jaar  ministerie  van  IenM,  november  2011,  p.  42.   21  Toepasselijk  in  dit  verband  is  het  artikel:  Do  shocks  change  organizations?  The  case  of  NASA.  In  dit  artikel  wordt  het   volgende  gezegd  over  verandertheorie:     “The  fundamental  assumptions  underlying  any  change  in  a  human  system  are  derived  originally  from  Lewin  (1947),   writes  Schein  (2004).  Likewise,  Fernandez  and  Rainey  (2006)  note  the  many  of  the  1  million  articles  relating  to   organization  change  are  grounded  in  the  work  of  Lewin.”   20    

8  

 

‘het  losmaken  (unplug)  van  een  organisatie  en  invlechten  van  deze  organisatie  in  een  andere   organisatie  (plug),  met  als  oogmerk  dat  de  beide  delen  vrijwel  direct  na  deze  invlechting   tenminste  even  goed  presteren  (play)  en  zo  snel  mogelijk  de  gestelde  ambities  waarmaken  (play   better)’       Hypothesen   Het  concept  van  plug  &  play  in  zijn  nieuwe,  brede  opzet  wordt  in  dit  rapport  als  analysekader  gebruikt.  Het   plug  &  play  concept  gebruiken  we  op  twee  niveaus.  (1)  Voor  de  analyse  van  het  proces  van  departementale   herindelingen  en  (2)  als  inrichtingsprincipe  voor  de  rijksdienst.  Bij  onze  analyse  hanteren  we  de  volgende   werkhypothesen:     Hypothese  1:  toepassing  van  het  plug  &  play-­‐concept  vergroot  de  kwaliteit  van  departementale   herindelingsprocessen.     Hypothese  2:  de  rijksdienst  moet  maximaal  plug  &  play  ingericht  zijn.     Bij  hypothese  1  willen  we  bezien  of  de  vier  onderdelen  van  ons  plug  &  play  concept  bijdragen  aan  een   verbetering  van  de  kwaliteit  van  departementale  herindelingsprocessen.  Wanneer  dit  het  geval  is,  zou  een   bestudering  van  de  herindeling  van  IenM  moeten  leiden  tot  nieuwe  inzichten,  die  voordien  min  of  meer   verborgen  bleven  dan  wel  in  veel  reorganisatieprocessen  over  het  hoofd  werden  gezien.   Bij  hypothese  2  gaat  het  om  de  vraag  of  de  rijksdienst  van  de  toekomst  er  beter,  lees  flexibel  en  slagvaardig,   van  wordt  als  deze  plug  &  play  is  ingericht.  Daarbij  wordt  tevens  bezien  of  het  denken  over  de  rijksdienst  in   termen  van  het  brede  plug  &  play-­‐concept  tot  nieuwe  inzichten  kan  leiden  die  de  discussie  over  de   rijksdienst  van  de  toekomst  versterken.    

 

9  

4  VROM  Unplugged    

      Een  onverwachte  uitkomst  van  de  formatie   Wanneer  je  op  internet  www.unplug.com  intypt,  dan  staat  er  “buy  this  domain”.  Niemand  ter  wereld  is  in   unplug  geïnteresseerd,  zo  lijkt  het.  Toch  is  de  aanloop  naar  een  herindeling  en  het  klaarmaken  van  een   organisatie  voor  indeling  het  bestuderen  waard.   Vrijwel  iedereen  die  wij  spraken  voor  dit  rapport  gaf  een  paradoxaal  antwoord  op  de  vraag:  zag  je  de   samenvoeging  van  VROM  en  VenW  aankomen?  Enerzijds  werd  gezegd:  “het  hing  de  lucht”,  en,  “er  werd  al   jaren  gesproken  over  een  geïntensiveerde  samenwerking”.  Dezelfde  mensen  gaven  daarbij  aan  dat  de   splitsing  van  VROM  en  de  fusie  van  een  deel  daarvan  met  VenW  toch  ook  als  een  volstrekte  verrassing   kwam.  Op  verschillende  momenten  en  in  verschillende  gremia  circuleerden  tekstjes,  soms  een  A4,  soms  een   bijlage  bij  een  heroverwegingsrapport.  Deze  teksten  maakten  toespelingen  op  de  vorming  van  een   ministerie  van  de  leefomgeving.  Er  lagen  geen  uitgebreide  visies  of  dikke  wetenschappelijke  rapporten  met   onderbouwingen  voor  deze  beweging.  Wel  leefde  het  algemene  gevoel  dat  er  dubbelingen  waren  tussen  de   verschillende  ministeries.  Zoals  in  hoofdstuk  2  is  aangegeven  liet  de  foto  van  de  rijksdienst  uit  2007  zien  dat   de  beleidskernen  van  de  ruimtelijke  ministeries  relatief  omvangrijk  waren.  Ook  was  in  het  kader  van  een   vorige  kabinetsformatie  vanuit  Algemene  Zaken  een  korte  visie  geschreven  op  mogelijkheden  tot   verbetering  in  het  ruimtelijke  domein  door  samenvoeging.       De  trap  van  bovenaf  schoonvegen   Duidelijk  is  dat  de  keuze  voor  deze  departementale  herindeling  een  politieke  keuze  is  die  voor  de   buitenwereld  nooit  helemaal  te  doorgronden  is.  Bij  eerdere  formaties  werd  al  meermaals  besproken  dat   LNV  zou  kunnen  worden  toegevoegd  aan  EZ.  Dat  kwam  er  dan  uiteindelijk  nooit  van.  Maar  waarom  in  2010   wel?     Naast  de  dominante  invloed  van  de  gevoelde  noodzaak  tot  bezuinigen  is  onze  indruk  dat  persoonlijke  en   partijpolitieke  voorkeuren  hier  een  rol  bij  speelden.  Het  CDA  lijkt  politiek  sentiment  te  hebben  bij  EZ  en   landbouw,  en  veel  minder  bij  milieu.  Milieu  was  net  als  huisvesting  en  ruimte  volgens  sommigen  een  linkse   hobby  en  daar  wilde  rechts  wellicht  van  af.  Milieu  is  hoe  dan  ook  minder  in  de  politieke  belangstelling   komen  te  staan  dan  een  decennium  geleden.  Een  van  de  respondenten  benoemde  het  door  te  zeggen  dat  het   milieubeleid  in  klassieke  zin  ‘af’’  was.  De  tijd  van  het  oplossen  van  de  grote  vervuilingen  in  Nederland  was   voorbij.  Het  ministerie  van  VROM  werd  daarbij  regelzucht  en  overproductie  aan  beleid  verweten.  Verder   werd  niet  langer  gehecht  aan  een  stevig  natuurbeleid.  Het  nieuwe  kabinet  leek  het  natuurbeleid  te  willen   decimeren  en  decentraliseren.  Dit  werd  handig  gekoppeld  aan  het  adagium  kleinere  overheid.  Dit  soort   sentimenten  leek  te  worden  gecombineerd  met  persoonlijke  voorkeuren,  bijvoorbeeld  om  een  bepaald   beleidsterrein  wel  of  niet  onder  te  brengen  bij  een  ministerie.  Duidelijk  is  dat  iedere  opdeling,   samenvoeging  of  vernieuwing,  weer  nieuwe  rafelranden  met  zich  meebrengt  en  daarmee  weer  nieuwe   dilemma’s  of  wensen  voor  toekomstige  vernieuwingen  oproept.    

10    

Al  met  al  leken  de  motieven  om  in  de  formatie  van  2010  te  besluiten  tot  de  vorming  van  IenM  niet  gelegen   in  een  diepgaande  en  onderbouwde  visie  op  het  beleidsterrein.  Uit  de  interviews  blijkt  het  dominante  beeld   bezuinigen,  minder  ministers  (de  trap  van  boven  af  schoon  vegen)  en  minder  bestuurlijke  drukte.   Vervolgens  zijn  de  Koninklijke  Besluiten  voor  de  nieuwe  ministeries  opgesteld  en  de  nieuwe  ministers   benoemd.  Allemaal  onder  hoge  druk;  betrokken  SG’s  hadden  zeer  korte  tijd  om  nog  te  reageren.  Volgens   enkele  geïnterviewden  is  het  gebrek  aan  duidelijke  analyse  een  gemis.  Hierdoor  is  het  volgens  hen  nodig  om   een  aantal  onvolkomenheden  in  de  komende  formatie  te  herstellen,  zoals  de  positie  van  het  natuurdomein   en  van  het  DG  Wonen.     Opknippen  van  VROM   De  ontvlechting  van  VROM  maakt  de  unplugfase  belangrijk:  er  was  immers  niet  slechts  sprake  van  het   verhuizen  van  één  DG,  maar  van  opheffing  van  het  gehele  departement  per  14  oktober  2010.  De   ontvlechting  is  vormgegeven  in  een  overdrachtsprotocol  waar  de  ‘boedel’  in  gescheiden  werd.  Het  betrof   hier  een  overzicht  en  inventarisatie  van  veelal  praktische  zaken  als  contracten,  bijzonderheden  ten  aanzien   van  ICT  en  huisvesting.  Doel  was  om  op  transparante  wijze  taken,  bevoegdheden  en  middelen  te  kunnen   overdragen.     Opvallend  was  dat  er  gesproken  werd  in  termen  van  faillissement  en  boedelscheiding.  Plaatsvervangend  SG   Ad  van  Luijn  noemde  zichzelf  curator.  Termen  met  een  lading,  die  misschien  wel  het  sentiment  van  dat   moment  bij  VROM  weergaf.  Uit  de  diverse  documenten  en  de  gekozen  procesgang  spreekt  aandacht  en   zorgvuldigheid.  Anders  dan  wellicht  te  verwachten  is  bij  een  definitief  besluit  om  twee  ministeries  op  te   heffen  en  een  nieuw  ministerie  te  vormen,  werd  hier  juist  niet  onmiddellijk  doorgeschakeld  naar   plannenmakerij  voor  de  toekomst,  maar  was  alle  aandacht  erop  gericht  om  de  status  quo  zo  goed  mogelijk   af  te  hechten.  De  documenten  en  gekozen  structuren  en  processen  (en  wellicht  ook  symbolen)  zijn  te  zien   als  good  practices.  Aandacht  voor  een  zorgvuldige  unplug,  meer  dan  alleen  technisch-­‐financieel,  verdient   aanbeveling  voor  toekomstige  herindelingen.  Het  opknippen  van  VROM  lijkt  een  forse  operatie  te  zijn   geweest.  Voorzichtig  mogen  we  concluderen  dat  ook  wat  VROM  betreft  de  rijksdienst  niet  maximaal  plug  &   play  was  in  2010.     Het  bedrijfsleven  bereidt  zich  beter  voor   Ten  opzichte  van  veranderingen  in  de  rijksdienst,  is  in  het  bedrijfsleven  de  aanlooptijd  langer  en  de   voorbereiding  grondiger.  “KLM  heeft  zo  ongeveer  met  alle  luchtvaartmaatschappijen  van  Europa  gevreeën,   voordat  het  Air  France  werd”,  merkte  een  geïnterviewde  op.  In  het  bedrijfsleven  wordt  in  de  regel  geruime   tijd  genomen  om  boekenonderzoek  te  doen.  Deze  voorfase  is  bedoeld  om  de  businesscase  te  maken  en   mogelijke  financiële  risico’s  bij  de  potentiële  partner  op  te  sporen.  Dit  heeft  het  voordeel  dat  bij  het   definitieve  besluit  tot  een  transitie  er  ook  meteen  een  ‘verhaal’  ligt.  Een  heldere,  aanlokkelijke  visie  geeft   richting  aan  gedrag  en  versterkt  de  gewenste  culturele  waarden  in  de  organisatie.  Het  motiveert  mensen  tot   cultuurverandering.  22  Vergeleken  met  IenM:  het  duurde  geruime  tijd  om  het  ‘verhaal’  van  ‘IenM  maakt   ruimte’  en  het  ‘melkkrukje’  (drie-­‐eenheid  leefbaarheid,  bereikbaarheid,  duurzaamheid)  te  maken.       De  fusie  van  KLM  met  Air-­‐France  was  nodig  om  te  overleven  in  de  Europese  markt  die  vanaf  1987   werd  geliberaliseerd.  KLM  heeft  vanaf  1990  met  veel  Europese  partners  een  mogelijke  samenwerking   verkend  en  koos  in  2003  Air  France.  De  medewerkers  wisten  al  jaren  dat  consolidatie  nodig  was  en   accepteerden  de  fusie  daarom  gemakkelijker.  Topmannen  Spinetta  en  Van  Wijk  deelden  hun  visie  op   de  toekomst  van  de  luchtvaart  en  gunden  elkaar  de  ruimte.  Zij  kwamen  tot  een  integratieplan  in   2004  en  introduceerden  het  motto:  “One  group,  two  airlines,  three  businesses”.  Gelijkwaardigheid   was  het  uitgangspunt  en  het  management  was  gespitst  op  een  goede  relatie  met  de  medewerkers  en   de  bonden.  23       In  het  geval  van  IenM  werd  weliswaar  tussen  VROM  en  VenW  al  jaren  gesproken  over  een  nauwere   samenwerking,  maar  niet  over  een  fusie,  laat  staan  ontmanteling  van  VROM.  De  voorbereiding  begon  nadat   het  besluit  tot  samenvoeging  van  de  beide  ministeries  een  feit  was.  Met  een  ‘doe  alsof  fase’  werd  dynamisch   gereorganiseerd  en  is  de  nieuwe  organisatie  in  overleg  met  de  medewerkers  vormgegeven.  Men  volgde   door  de  focus  op  een  fatsoenlijke  behandeling  van  personeel  en  een  goede  samenwerking  met  de   medezeggenschap  de  geest  van  het  ARAR  en  heeft  harde  stellingnames  grotendeels  voorkomen.  Dit  is  een   kritische  succesfactor  gebleken.  Ook  werden  stakeholders  actief  gevraagd  om  hun  inbreng  voor  de  vorming  

                                                                                                                                        22     23    

Boonstra,  J.,  Leiders  in  Cultuurverandering,  2011,  p.  86.   Boonstra,  J.,  Leiders  in  Cultuurverandering,  2011,  KLM  na  de  fusie  met  Air  France.  

 

11  

van  het  nieuwe  ministerie.  Bij  IenM  wordt  daarnaast  als  succesfactor  de  toevalsfactor  genoemd,  zoals  de   vaardigheden  en  de  karakters  van  de  spelers  en  de  persoonlijke  klik.     Analyse  als  permanente  opgave   Voorafgaand  aan  de  vorming  van  IenM  zijn  er  geen  uitgebreide  onderzoeken  gedaan  of  analyses  gemaakt   die  de  vorming  van  het  ministerie  onderbouwen.  Inhoudelijk  is  het  besluit  slechts  terug  te  voeren  op  enkele   documenten  die  waren  opgesteld  tijdens  formatie  van  Balkenende  IV  waarin  werd  gedacht  aan  één   ministerie  van  Ruimte.  Ook  in  de  heroverwegingsrapporten  is  gesproken  over  de  vorming  van  zo’n   ministerie.  Wel  hadden  vooraf  geruime  tijd  al  gesprekken  plaatsgevonden  onder  topambtenaren.  Ook  werd   op  een  aantal  terreinen  al  samengewerkt.  Hierdoor  waren  er  al  persoonlijke  contacten  en  was  er  wederzijds   vertrouwen  die  het  proces  aanzienlijk  vergemakkelijkt  hebben.   Het  bedrijfsleven  leert  dat  3-­‐5  jaar  voor  een  departementale  herindeling  moet  worden  aangevangen  met  de   voorbereidingen.  Dit  door  juridische,  financiële  en  bedrijfskundige  analyses  uit  te  laten  voeren  door   specialisten  en  stakeholders  te  betrekken.  Dit  kan  worden  gelezen  als  een  aanbeveling  om  ook  bij  overheid   ex-­‐ante  evaluaties  en  analyses  uit  te  voeren.  En  permanent  open  te  staan  voor  de  vraag  of  de  organisatie   nog  voldoende  inspeelt  op  de  maatschappelijke  opgave.            

12    

5  Plug  –  de   transformatie   vormgeven     ‘Man’  cannot  abandon  the  dream  of  planning,  because  to  do  so  would  be  to  admit  that  we  cannot  control  our   own  destiny.  [Therefore]  planning  is  not  so  much  a  subject  for  the  social  scientist,  as  it  is  for  the  theologian.     Wildavsky,  1973     De  term  ‘plug’  gaat  over  de  planning  van  het  tot  stand  brengen  van  de  verbinding  en  het  realiseren  van  het   nieuwe  departement.  Het  betreft  hier  zowel  het  ontwerpen  van  een  nieuwe  organisatie  als  het   transformatieproces  om  dit  te  realiseren.       Planmatig  en  werkenderwijs  vormgeven   IenM  heeft  gekozen  voor  een  aanpak  waarbij  planmatig  en  werkenderwijs  vormgeven  elkaar  zouden   aanvullen.  Het  fusieproces  kende  verschillende  tempi:  snel  waar  mogelijk  (zoals  de  bedrijfsvoering)  en   meer  tijd  waar  nodig  zoals  bij  een  aantal  beleidsonderdelen.  De  kwartiermakers  bepaalden  vanuit  hun   opgave  wat  nodig  was.   De  bestuursraad  was  verantwoordelijk  voor  het  formuleren  van  de  visie  en  de  missie  en  heeft  een   verantwoordelijkheid  voor  de  vorming  van  IenM  als  geheel  en  een  specifieke  verantwoordelijkheid  van  het   integratiedomein.  Aan  de  missie  en  visie  werden  doelen  en  de  criteria  voor  oplossingen  en  uitwerkingen   afgeleid,  waarna  het  lijnmanagement  verantwoordelijk  werd  voor  het  realiseren  van  de  doelen.  Het   lijnmanagement  werd  hierin  ondersteund  door  de  programmaorganisatie.     De  keuze  om  de  uitwerking  werkenderwijs  vorm  te  geven  blijkt  bijvoorbeeld  uit  de  keuze  om  als   bestuursraad  direct  bijeen  te  komen  in  de  nieuwe  samenstelling.  Er  is  daarnaast  al  snel  een  duidelijke   rolverdeling  gemaakt  tussen  de  SG  en  pSG,  waarbij  de  pSG  de  rol  van  verandermanager  kreeg.  Deze   fungeerde  als  procesbegeleider  en  kon  een  relatief  onafhankelijke  rol  spelen,  omdat  hij  niet  zelf  bij  de  nieuw   te  vormen  organisatie  zou  blijven.  Deze  verdeling  tussen  SG  en  pSG  en  de  invulling  van  de  pSG  als   procesbegeleider  heeft  volgens  verschillende  betrokkenen  goed  gewerkt.  Voorts  is  gekozen  om  geen   externe  adviseurs  te  benutten.       Fasering  in  de  aanpak   Naast  het  feit  dat  voor  staf,  beleid  en  handhaving  verschillende  tijdpaden  werden  gehanteerd,  zijn  in  het   integratieproces  fasen  te  onderscheiden.  Fase  één:  in  december  2010  startte  de  fact-­‐finding  met  betrekking   tot  de  bestaande  situatie,  inclusief  de  beleidsfoto.  In  fase  twee  werden  de  missie  en  visie  uitgewerkt.   Hiermee  zou  de  basis  worden  gelegd  voor  de  beleidskern  van  IenM.  Fase  drie  was  het  verzamelen  van   meningen  en  overtuigingen  om  te  komen  tot  de  juiste  organisatiestructuur.  Fase  vier  voorzag  in  de   besluitvorming,  met  betrokkenheid  van  de  medezeggenschap.  De  fasen  overlapten  elkaar  deels  en  vergden   snelheid.  Het  slot  van  fase  vier  was  voorzien  in  juni  2011.       Vergroening  of  vergrijzing?   Onderkend  werd  dat  het  voor  de  medewerkers  om  een  ingrijpend  proces  ging.  HRM  was  daarom  een  ander   belangrijk  thema.  Enerzijds  door  de  ontvlechting  en  toedeling  van  personeel  waarbij  rekening  diende  te   worden  gehouden  met  de  invulling  van  de  taakstelling.  Anderzijds  omdat  een  nieuw  gezamenlijk  HRM   beleid  gemaakt  diende  te  worden  waarbij  beoogd  werd  het  beste  uit  beiden  departementen  te  behouden.   Hier  wordt  een  spanning  tussen  de  korte  en  de  lange  termijn  zichtbaar.  Op  korte  termijn  moest  er  een  fors   aantal  fte’s  verdwijnen.  Met  als  zwaartepunt  het  ontdubbelen  bij  de  staf  en  ondersteuning  en  de  

 

13  

bedrijfsvoering.  Tegelijkertijd  blijkt  uit  prognoses  dat  vanaf  2020,  de  gemiddelde  leeftijd  van  het  personeel   zal  zijn  toegenomen.  Op  de  HRM  agenda  staat  daarom  de  vraag:  ‘Hoe  bind  je  bij  IenM  jong  talent?’24.     Een  flinke  knipoog  naar  het  regeerakkoord   Voor  het  domein  beleid  was  het  naast  de  missie  en  de  visie  van  belang  om  toe  te  werken  naar  een  nieuwe   hoofdstructuur.  Uiteindelijk  ging  IenM  van  vijf  naar  drie  DG’s  (Bereikbaarheid,  Milieu  en  Internationaal,   Ruimte  en  Water).  Verder  was  er  aandacht  voor  opbouw  van  homogene  beleidseenheden  die  resultaat   gestuurd  konden  werken.  Er  moest  ook  ruimte  zijn  voor  deskundigheid,  professionaliteit  en  permanente   aandacht  voor  verbetering.  De  inspecties  van  VenW  en  VROM  werden  samengevoegd  en  kregen  een   taakstelling.  Deze  taakstelling  moest  onder  meer  komen  uit  het  ontdubbelen  van  staffuncties  en   bedrijfsvoering.     Wat  betreft  de  topstructuur  en  de  toedeling  van  taakstelling  komt  uit  de  interviews  dat  er  bewust  is   gewerkt  met  de  uitgangspunten  uit  het  regeerakkoord  in  het  achterhoofd.  Het  streven  naar  minder   bestuurlijke  drukte  wilde  men  ook  in  het  aantal  DG’s  zichtbaar  laten  worden.  Daarnaast  is  de  taakstelling   bewust  onevenredig  verdeeld,  niet  alleen  binnen  beleid  maar  ook  tussen  staf,  beleid,  handhaving  (inspectie)   en  uitvoering  (RWS).  Onderdelen  die  werkten  aan  prioriteiten  uit  het  regeerakkoord  bleven  relatief   gespaard.     Hoe  zorg  je  voor  een  snelle  integratie?   Er  is  een  aantal  kritieke  succesfactoren  bij  fusies  te  noemen.  De  beoogde  structuur  moet  duidelijk  zijn.  Een   andere  belangrijke  factor  is  de  keuze  van  de  juiste  integratiestrategie.  Bij  een  fusie  moet  je  altijd  een     ‘change  story’  hebben,  dus:  waar  wil  je  naar  toe,  wat  wil  je  zijn.  De  organisatie  van  het  integratieproces  is   snel  opgepakt  bij  IenM.  Men  benoemt  als  succesfactor  dat  is  gekozen  om  de  integratie  vooral  te  doen  met   eigen  mensen.  Hierdoor  was  er  meer  betrokkenheid  van  het  eigen  lijnmanagement,  een  sneller  proces  en   een  betere  adoptie  van  het  nieuwe  gedachtegoed  binnen  de  organisatie.  Dit  zorgt  voor  veel  meer  inspiratie   dan  ‘de  willen  nu  eenmaal  minder  ministeries’.       Uit  fusies  in  het  bedrijfsleven  komt  ook  een  aantal  succesfactoren  met  betrekking  tot  de  leidinggevenden:     • Topbestuurders  moeten  voorbeeldgedrag  laten  zien  en  draagvlak  creëren.  Goed  leiderschap  en   duidelijke  doelen  zijn  essentieel.  Creëer  draagvlak  voor  de  fusie:  “Winning  the  hearts  en  minds  of   the  people”.     • Stel  een  heldere  strategie  op  voor  de  fusie  en  communiceer  deze.     • Houd  rekening  met  de  niet-­‐rationele  factoren  van  een  fusie:  fuseren  =  emotie.     • Maak  aan  werknemers  duidelijk  dat  alles  veranderlijk  is  en  dat  de  veranderlijkheid  toeneemt.   Leer  hen  de  organisatie  te  beschouwen  als  een  tijdelijk  vehikel,  en  hun  eigen  kwaliteiten  als   voertuig  om  van  de  ene  naar  een  andere  organisatie  te  komen.       Benoemingen   Het  proces  van  benoemingen  is  trapsgewijs  gedaan.  De  keuze  voor  de  SG  was  snel  gemaakt:  de  SG  van   VROM  trad  vrijwel  direct  terug,  waardoor  de  SG  van  VenW  het  nieuwe  departement  verder  vorm  kon  geven.   De  keuze  voor  het  aantal  DG’s  is  mede  afhankelijk  geweest  van  het  organisatiemodel  dat  in  samenspraak   met  de  medewerkers  tot  stand  kwam.  Het  heeft  hierdoor  langer  geduurd  voordat  de  DG-­‐benoemingen  rond   waren.  Daarna  werden  de  kwartiermakers  (beoogd  directeuren)  benoemd,  gevolgd  door  een  carrousel  van   afdelingshoofden.  Hierbij  is  actief  gestuurd  op  vermenging  van  de  bloedgroepen.  Dit  is  door  velen  als   positief  ervaren.     De  SG  stond  achter  de  gekozen  strategie.  Mede  door  zelf  de  reorganisatie  ter  hand  te  nemen  in  plaats  van   deze  door  een  externe  organisatie  te  laten  vormgeven,  is  breed  in  de  organisatie  een  positief-­‐kritisch   oordeel  over  de  opstelling  van  de  SG  en  over  de  opstelling  van  de  oud  SG  van  VROM,  die  op  de  achtergrond   meedacht.  Daarnaast  is  de  persoon  en  positionering  van  de  pSG  belangrijk  gebleken.  Hij  zou  gezien  kunnen   worden  als  de  architect  van  de  verandering.       Naamsverandering     In  het  bedrijfsleven  wordt  een  fusie  bezegeld  door  een  naamsverandering.  Bij  voorkeur  houdt  men  de  naam   van  de  grootste  partij  vanwege  diens  naamsbekendheid.      

                                                                                                                                        24

 Ministerie  van  IenM,  HRM  Visie  voor  het  ministerie  van  IenM,  20  januari  2012.  

14    

AF/KLM  heeft  de  naam  in  feite  niet  veranderd  om  de  gelijkheid  van  de  partijen  te   benadrukken  en  de  markten  die  waren  verbonden  aan  de  ‘flag  carriers’  Air   France  en  KLM  te  behouden.  Vergelijkbaar  met  het  behoud  van  de  merknamen   Van  Nelle  en  Douwe  Egberts;  en  Tempo  Team  en  Randstad,  ook  al  zijn  zij   onderdeel  van  één  bedrijf  geworden.  Dit  kan  anders:  bijvoorbeeld  als  de   overname  van  TNT  door  UPS  doorgaat,  wordt  het  TNT  merk  uitgefaseerd.       De  naam  van  het  nieuwe  ministerie,  Infrastructuur  en  Milieu,  wijkt  af  van  beide  voormalige  departementen   en    benadrukt  de  vernieuwde  situatie.  Overigens  kost  een  naamswijziging  van  een  departement  al  gauw  een   half  miljoen  euro.  IenM  heeft  net  als  AF/KLM  gekozen  voor  gelijkwaardigheid,  in  plaats  van  voor   incorporatie  van  VROM  door  VenW.  Dat  dit  anders  wordt  ervaren  hangt  samen  met  de  verschillen  in   omvang,  de  doortastende  cultuur  van  VenW  versus  de  meer  idealistische  cultuur  van  VROM  en  de  politieke   wind  ten  aanzien  van  milieu.       Zij  zijn  groot  en  ik  ben  klein!   Fusies  in  het  bedrijfsleven  maken  helder  dat  er  nooit  sprake  is  van  gelijkwaardigheid.  Een  leerpunt  is  ook   dat  de  eigen  identiteit  moet  worden  benadrukt  om  een  eenheid  te  maken  van  de  twee  delen.  Dit  leidt  tot   zelfreflectie  en  geeft  geborgenheid.       Uit  de  fusie  van  AF/KLM  blijkt  dat  de  onderliggende  partij  (KLM)  door  AF  werd  bevestigd  in  haar   identiteit  en  veiligheid  geboden.  Daardoor  was  men  bereid  intensiever  samen  te  werken  dan  wanneer   dit  niet  was  gebeurd.       IenM  heeft  dit  willen  oplossen  door  een  nieuwe  organisatie  met  een  nieuwe  identiteit  in  het  leven  te  roepen.   Een  ander  leerpunt  uit  het  bedrijfsleven  is  dat  moet  worden  voorkomen  dat  de  bovenliggende  partij   onbedoeld  de  toegevoegde  waarde  van  de  onderliggende  partij  dood  drukt.  Dat  is  een  zaak  van  leiderschap   daadwerkelijk  realiseren  van  synergie.25   Bij  IenM  was  VenW  de  bovenliggende  partij  die  de  politieke  wind  mee  had.  Daar  was  men  zich  van  bewust,   maar  VenW  heeft  daar  geen  sterk  gebruik  van  gemaakt.  Anderzijds  is  ook  geen  compenserend  gedrag   vertoond  –  de  zakelijkheid  bleef  voorop  staan.  In  de  benoemingen  was  geen  afspiegelingsbeginsel  mogelijk,   maar  in  de  bedrijfsvoering  zijn  wel  evenveel  VROM-­‐ers  als  VenW-­‐ers  geplaatst.  De  fusie  is  door  VROM  deels   als  een  overname  ervaren.  Dit  werkt  al  dan  niet  terecht  versterkt  door  factoren  als  de  zetelkeuze  van  de   bewindslieden  (die  logisch  was  vanwege  renovatie  van  het  VROM-­‐gebouw),  maar  ook  het  opknippen  van   VROM,  de  benoeming  van  een  oud-­‐VenW-­‐er  als  SG  en  de  politieke  prioriteit  die  bij  infrastructuur  werd   gelegd  (500  miljoen  euro  extra).  Daarmee  hebben  oud-­‐VROM-­‐ers  de  fusie  heel  anders  beleefd  dan  oud-­‐ VenW-­‐ers.  Gedurende  het  proces  is  aandacht  gegeven  aan  de  emoties  die  dit  opriep.  De  bestuursraad  sprak   bovendien  niet  alleen  over  inhoudelijke  zaken,  maar  ook  over  hoe  men  met  elkaar  wilde  omgaan.  Ook  is   bewust  gekozen  voor  het  wisselen  van  een  aanzienlijk  deel  van  het  management  en  vervolgens  ook  van  de   overige  medewerkers.  Hiermee  zijn  de  verschillen  niet  verdwenen,  maar  wel  bespreekbaar  gemaakt.       Van  twee  culturen  naar  één;  de  overname  van  VROM   In  het  bedrijfsleven  mislukken  veel  fusies  door  de  cultuurverschillen  tussen  de  betrokken  bedrijven  en   tussen  onderdelen  van  de  bedrijven,  met  name  tussen  directie  en  werkvloer.     De  culturele  verschillen  hebben  de  realisatie  van  de  fusie  AF/KLM  niet  in  de  weg  gestaan.  Dit  door  het   gunstige  economische  klimaat  en  de  rol  van  het  management  als  eerder  aangegeven  De  medewerkers   mochten  onder  andere  een  training  volgen  gericht  op  het  overbruggen  van  cultuurverschillen.  De   cultuur  van  KLM  veranderde  gestaag,  er  kwam  meer  ruimte  voor  discussie  over  onderwerpen.       De  culturele  verschillen  bij  een  fusie  lijken  een  dominante  rol  te  spelen.  Wil  een  organisatieonderdeel   maximaal  plug  &  play  zijn,  dan  moet  de  cultuur  gelijksoortig  zijn  met  de  cultuur  van  het   organisatieonderdeel  waarmee  moet  worden  gefuseerd.       Bij  IenM  was  het  bijeen  brengen  van  twee  verschillende  bedrijfsculturen  complex.  Er  was  duidelijk  sprake   van  een  andere  attitude  bij  medewerkers  van  de  beide  departementen.  Bij  VROM  werd  veel  gewerkt  vanuit  

                                                                                                                                        Bijvoorbeeld  UPS  topman  Scott  Davis  heeft  gecommuniceerd:  “UPS  is  goed  in  standaardisatie,  maar  niet  in  maatwerk.   Als  UPS  een  global  company  wil  worden  dan  heeft  zij  de  kwaliteit  van  TNT  (maatwerk)  nodig.”  Het  is  belangrijk  om  de   specifieke  waarden  te  erkennen  van  de  overgenomen  delen  en  deze  te  behouden.  

25    

 

15  

een  morele  verbondenheid  met  het  werkveld.  Naast  wet-­‐  en  regelgeving  werkte  VROM  vooral  aan  het   overtuigen  van  ander  partijen  om  resultaten  te  bereiken.  VROM  was  een  departement  met  een   verhoudingsgewijs  kleine  begroting  en  had  geen  activiteiten  die  met  koopkracht  gerealiseerd  kunnen   worden.  VenW  had  een  ingenieurscultuur  en  juist  veel  focus  op  het  creëren  van  concrete  zaken.  VenW  was   ook  direct  betrokken  bij  de  constructie  van  dit  soort  zaken  waar  veel  geld  mee  gemoeid  was.  VenW  heeft  de   rol  van  investeerder  en  doet  in  die  hoedanigheid  veel  zaken  met  marktpartijen.  De  macht  van  het  geld,   versus  de  kracht  van  de  goede  ideeën.  Zo  is  de  culturele  verhouding  tussen  VenW-­‐ers  en  VROM-­‐ers  wellicht   goed  te  duiden.  Dit  kan  het  uiteindelijke  succes  van  de  fusie  bemoeilijken.      

16    

 

6  Play:  is  de  winkel   open?     For  some,  what  is  wrong  with  the  world  is  too  much  emphasis  on  the  play  of  power  and  contest  and  insufficient   emphasis  on  the  play  of  love  and  belonging     The  ambiguity  of  play,  Brian  Sutton  Smith,  1997       De  inzet  was  dat  de  maatschappij  geen  last  mocht  hebben  van  de  vorming  van  het  nieuwe  ministerie.   Hierover  is  ook  per  brief  gerapporteerd  aan  de  Tweede  Kamer26.  De  merendeel  van  de  geïnterviewden   geeft  aan  dat  de  samenvoeging  de  continuïteit  niet  ingrijpend  heeft  verstoord.       Het  belang  van  snel  ontdubbelen   Bij  de  samenvoeging  van  twee  ministeries  zijn  er  veel  dubbelingen  en  voor  sommige  van  deze  dubbelingen   moet  er  vanaf  dag  1  een  besluit  liggen  hoe  hiermee  om  te  gaan.  Denk  aan  de  secretaresse,  de  chauffeur  voor   de  minister  en  SG  en  ook  de  stukkenstroom  (van  losse  adviezen  vanuit  de  verschillende   organisatieonderdelen  naar  één  geïntegreerd  advies  naar  bewindspersonen).  Bij  het  ontdubbelen  moet   goed  worden  gekeken  wat  direct  kan  of  moet  en  wat  meer  tijd  nodig  heeft  om  te  rijpen.       De  buitenwereld  heeft  er  geen  last  van?   Aannemelijk  is  dat  het  eerst  slechter  gaat  voordat  het  beter  gaat.  Dit  wordt  door  de  respondenten  herkend.   Deze  ‘play  worse’  moet  zo  kort  mogelijk  duren.  Hoewel  respondenten  aangaven  dat  bij  IenM  ‘de  winkel   open  bleef’,  waren  er  ook  opmerkingen  te  horen  als  ‘meer  naar  binnen  gekeerd’,  ‘onduidelijk  wie   aanspreekpunt  is’,  ‘relatief  beleidsarme  periode’  en  ‘niet  wijd  open’.  Bij  IenM  is  het  in  politiek  opzicht  gelukt   om  de  winkel  open  te  houden  .  Door  de  stafafdelingen  en  bedrijfsvoering  snel  op  orde  te  hebben,  werd  de   minister  altijd  goed  bediend.  Bij  het  bestuderen  van  het  relevante  maatschappelijke  veld  krijgen  we  een   wisselender  beeld.  IenM  heeft  bewust  een  stakeholdersbijeenkomst  georganiseerd  om  zich  ervan  te   verzekeren  dat  ook  de  stakeholders  die  mening  waren  toegedaan.  Toch  kwamen  wij  in  onze  interviews   tegen  dat  er  stakeholders  aangaven  dat  de  IenM-­‐organisatie  de  eerste  tijd  wat  naar  binnen  gekeerd  was.   Ook  sprak  men  soms  over  ‘een  beleidsarme’  periode.  Een  deel  van  de  aandacht  en  energie  ging  naar  de   samenvoeging  en  daarnaast  was  het  ministerie  deels  haar  nieuwe  rol  aan  het  invullen.   Zeker  in  een  overheidscontext,  waar  door  de  aard  van  de  politieke  besluitvorming  unplug,  plug  en  play  voor   een  belangrijk  deel  tegelijkertijd  plaatsvinden,  is  dit  een  aandachtspunt.  Een  oplossing  voor  dit  probleem  is   door  als  organisatie  vanaf  dag  één  aansluiting  te  blijven  zoeken  met  het  maatschappelijk  veld,  waardoor   deze  zich  bediend  blijft  voelen.  Dit  vergt  expliciete  actie  en  aandacht  die  bij  IenM  pas  na  enige  tijd  zichtbaar   was:  na  verloop  van  tijd  heeft  IenM  bewust  stappen  gezet  om  aan  te  tonen  dat  er  meer  integraal  wordt   gewerkt,  voorbeelden  hiervan  zijn  de  dossiers  Omgevingswet,  groene  stad  en  duurzame  mobiliteit.     Een  jaar  IenM  –  de  rekening  wordt  opgemaakt   Na  een  jaar  is  een  overzicht  gemaakt  in  de  vorm  van  het  document  ‘Eén  jaar  IenM’  met  daarin  alle   veranderingen  en  zaken  die  bij  de  inrichting  van  IenM  zijn  bepaald  en  vastgesteld.  Geschetst  wordt  dat  IenM   een  veelomvattend  beleidsveld  heeft  gekregen:  zowel  leefbaarheid,  bereikbaarheid,  veiligheid  en   duurzaamheid,  als  economische  ontwikkeling  binnen  het  domein.     Er  wordt  ook  stil  gestaan  bij  de  nieuwe  rol  en  het  nieuwe  perspectief  van  de  overheid,  zoals  meer  denken   vanuit  de  samenleving,  het  stimuleren  van  innovatie  en  het  dynamisch  maken  van  regelgeving.  De  nieuwe   missie  is:  IenM  maakt  ruimte.  IenM  wil  verbindend,  resultaatgedreven  en  deskundig  zijn.  Ook  wordt  

                                                                                                                                        Brief  van  Minister  Schultz  van  Haegen  aan  de  Tweede  Kamer:  ‘Organisatieontwikkeling  ministerie  van  Infrastructuur   en  Milieu’;  11  november  2011.  

26    

 

17  

aangegeven  dat  IenM  een  ketenfunctie  heeft.  Aan  de  ene  kant  is  er  een  rol  als  inrichter,  kadersteller  en   handhaver.  Daarnaast  is  IenM  investeerder  in  de  fysieke  leefomgeving.     Er  is  een  aantal  inrichtingsprincipes  verwoord,  zodat  duidelijk  is  wie  waar  over  gaat.  Daarnaast  spreekt   IenM  een  streven  uit  naar  meer  interactie  met  externe  partijen,  waarbij  ook  allianties  kunnen  worden   gevormd  met  andere  overheden  en  bedrijfsleven  en  wil  men  beter  anticiperen  en  inspelen  op  trends.  Ook   wil  IenM  meer  aandacht  voor  de  internationale  portefeuille.  Het  geven  van  vertrouwen  is  een  belangrijke   uitgangspunt  bij  het  handelen.      

18    

 

7  Play  better    

 

  VVD  verkiezingspamflet  in  2012  

    Play  better  gaat  over  de  effecten  van  de  vorming  van  IenM.  Daarbij  dient  een  kanttekening  te  worden   gemaakt.  Het  transitieproces  is  nog  maar  relatief  kort  geleden  in  gang  gezet  en  het  proces  is  nog  niet   afgerond.  Ook  zijn  nog  niet  alle  effecten  volledig  uitgekristalliseerd.  Daarmee  is  het  nog  te  vroeg  om  alle   effecten  goed  in  kaart  te  brengen.       Een  les  uit  het  bedrijfsleven  is  dat  de  ambities  van  fuserende  bedrijven  doorgaans  niet   realistisch  zijn.  De  continuïteit  van  de  dienstverlening  of  productie  staat  onder  druk  door  de   veranderingen,  zeker  in  de  beginfasen  van  de  fusie.  Vooraf  moet  de  mogelijke  synergie   worden  geïdentificeerd,  en  na  de  fusie  is  het  zaak  een  fasering  aan  te  brengen:  quick  wins   op  de  korte  termijn  en  meer  synergie  op  langere  termijn.     Beoogde  doel  2011:  play   IenM  geeft  aan  dat  play  better  in  2011  nog  niet  werd  beoogd:  doel  was  er  voor  zorgen  dat  het   transitieproces  vorm  kreeg,  dat  de  winkel  open  bleef  en  ongelukken  konden  worden  voorkomen.  Dat  is   goed  gelukt  en  was  al  een  hele  prestatie.   De  politieke  wens  om  te  komen  tot  minder  ministeries  en  minder  bestuurlijke  en  ambtelijke  drukte  is   gerealiseerd:  door  de  creatie  van  IenM  en  EL&I  is  het  aantal  ministeries  en  ministers  en  SG  met  twee   verminderd.  Er  zijn  minder  parallelle  parafencircuits,  regiegroepen  en  overleggen.  In  zoverre  kan  de   samenvoeging  dus  als  een  succes  worden  gezien.       Organisatorische  effecten   De  samenvoeging  leidde  tot  een  grondige  reorganisatie.  Zo  is  het  aantal  DG’s  verminderd  van  vijf  naar  drie   (Bereikbaarheid,  Milieu  en  Internationaal,  Ruimte  en  Water,  zie  ook  hoofdstuk  5).  Er  wordt  een  betere   logica  beleefd  in  de  portefeuilles,  bijvoorbeeld  doordat  bij  Water  en  Veiligheid  kwaliteit  en  kwantiteit  nu   samen  zijn  gebracht.  De  bedrijfsvoering  van  IenM  is  ingericht  volgens  het  oude  VenW-­‐model  –  dit  was  reeds   een  voornemen  bij  VROM  maar  kwam  door  de  samenvoeging  in  een  stroomversnelling.   Met  name  op  managementniveau  hebben  relatief  veel  wisselingen  plaatsgevonden.  Hierdoor  is  een  stap   gezet  naar  het  daadwerkelijke  vormgeven  van  een  nieuwe  organisatie  in  plaats  van  het  aan  elkaar  plakken   van  twee  aparte  organisaties.  Uit  de  gesprekken  komt  naar  voren  dat  de  fusie  medio  2012  vooral  goed   tussen  de  oren  zit  bij  directeuren  en  afdelingshoofden.  Onder  medewerkers  is  dat  nog  minder  het  geval.   Daar  moet  de  invulling  van  de  integratie  grotendeels  nog  plaatsvinden.  De  nieuwe  missie  en  visie  lijken  nog   niet  volledig  te  zijn  ingedaald  in  de  organisatie.     Wel  is  een  begin  gemaakt  met  een  meer  integrale  aanpak:  andere  belangen  (bijvoorbeeld  milieubelangen  bij   bereikbaarheidsvraagstukken)  worden  vaker  en  in  een  eerder  stadium  meegewogen  in  de  besluitvorming.   Ook  is  men  nu  bewust  bezig  met  integrale  thema’s  en  verbinding  (bijvoorbeeld  via  de  projecten  de  groene   stad  en  duurzame  mobiliteit),  zodat  de  buitenwereld  ook  iets  merkt  van  de  integratie.  De  grootste  effecten   van  de  bundeling  zijn  te  zien  bij  het  DG  Ruimte  en  Water  en  het  DG  Milieu  en  Internationaal.  De  kleinste  

 

19  

effecten  bij  het  DG  Bereikbaarheid,  waarvan  de  meeste  directies  het  minste  te  maken  hebben  gehad  met  de   samenvoeging.   Als  nadeel  van  de  wisselingen  van  managers  wordt  aangegeven,  dat  er  op  sommige  terreinen  minder  kennis   en  continuïteit  is.  Dit  effect  zal  grotendeels  tijdelijk  zijn,  maar  is  een  aandachtpunt.  Een  voordeel  is  dat  soms   hierdoor  langdurige  impasses  ineens  doorbroken  werden.  Door  de  samenvoeging  heeft  een  versnelde   centralisering  van  bedrijfsvoering  en  standaardisering  plaatsgevonden.   Een  laatste  genoemd  negatief  effect  is  het  feit  dat  nu  medewerkers  afvloeien,  terwijl  een  toekomstig   personeelstekort  al  is  voorzien.  Hoe  jong  talent  vast  te  houden  en  te  ontwikkelen  is  een  punt  van  zorg.     Financiële  effecten   Door  de  fusie  is  meer  kritische  massa  ontstaan  om  de  taakstelling  op  te  vangen.  Hierdoor  kon  een  deel  van   de  taakstelling  worden  gerealiseerd.  Met  name  in  de  ondersteuning  was  dit  het  geval.  Daarnaast  zijn  er   efficiencywinsten  behaald  in  het  combineren  van  de  verschillende  taakvelden,  zoals  ruimtelijke  ordening  en   bereikbaarheid.     De  vorming  van  IenM  levert  in  financiële  zin  winst  op,  waarbij  het  gaat  om  een  taakstelling  van  17,5%  over   het  geheel.  De  taakstellingen  zijn  gedifferentieerd  ingeboekt,  waarbij  staf  meer  gekort  werd  (35%)  dan  de   lijn  (25%)  en  onderdelen  met  politieke  prioriteiten  een  lagere  korting  kregen.  Ook  in  de  uitvoering  was  het   kortingspercentage  gedifferentieerd  (RWS  17,5%,  KNMI,  7,5%).  Opvallend  was  dat  dit  relatief  soepel  is   verlopen.  Geen  van  de  respondenten  leek  zich  grote  zorgen  te  maken  over  de  haalbaarheid  van  kortingen  in   de  vorm  van  geld  of  personele  reducties.   De  directe  reorganisatiekosten  vielen  weg  tegen  de  gerealiseerde  taakstelling.  Hierbij  zijn  de  kosten  voor   arbeid  niet  meegenomen.  Ook  zijn  er  de  indirecte  kosten  van  de  managers  die  hun  kennis  en  netwerk   opnieuw  moesten  opbouwen  omdat  ze  van  functie  waren  veranderd.     We  hebben  nauwelijks  diepgaande  informatie  kunnen  vinden  over  de  kostenkant  van  de  vorming  van  IenM.   Het  ligt  voor  de  hand  dat  een  majeure  operatie  als  de  vorming  van  een  nieuw  ministerie  uit  andere  delen   met  aanzienlijke  kosten  gepaard  gaat.  27  In  het  Verenigd  Koninkrijk  is  door  de  Rekenkamer  aldaar   onderzoek  gedaan  naar  de  kosten  en  baten  van  reorganisaties  bij  de  overheid.  De  belangrijkste  conclusie   daar  was  dat  de  kostenkant  van  reorganisaties  slecht  in  kaart  worden  gebracht,  zodat  een  verantwoorde   kosten-­‐batenanalyse  niet  te  maken  is.  28  Het  is  dan  ook  aan  te  bevelen  om  meer  aandacht  te  besteden  aan  de   meting  van  de  kosten  en  baten  van  reorganisaties.       Politiek  bestuurlijke  consequenties   Zowel  de  minister  als  de  SG  kregen  een  bredere  portefeuille  en  daarmee  grotere  werkdruk.  De  grotere   portefeuilles  van  de  bewindslieden  hebben  geleid  tot  meer  delegeren  aan  de  DG’s,  die  zelf  ook  een  grotere   portefeuille  hadden.  Zo  kwam  een  aantal  zaken  lager  in  de  organisatie  te  liggen.     De  afweging  van  belangen  (bijvoorbeeld  milieu  en  bereikbaarheid)  vindt  nu  plaats  op  het  niveau  van  de   minister,  niet  meer  tussen  ministers/in  de  ministerraad  en  onderraden.  Daardoor  is  de  bestuurlijke  drukte   minder  geworden,  maar  is  ook  de  afweging  minder  expliciet  geworden.  Hierdoor  wordt  ook  minder  debat   en  minder  rijkdom  aan  argumenten  gesignaleerd.  Ook  zien  direct  betrokkenen  minder  checks  and  balances   in  dit  afwegingsproces.  De  consequentie  kan  zijn  dat  ambtelijke  logica  meer  een  doorslaggevende  rol  gaat   spelen  bij  afwegingen  van  belangen  dan  politieke  logica.  Sommige  partijen  zien  dit  als  een  voordeel;   anderen  vinden  dat  politieke  beslissingen  ook  daadwerkelijk  op  politiek  niveau  moeten  worden   uitgevochten.  Met  name  partijen  die  milieubelangen  vertegenwoordigen  zouden  meer  gebaat  zijn  bij  het   publieke  debat,  omdat  de  emotionele  component  van  het  thema  dan  zwaarder  meeweegt.  Verder  kan  de   politieke  kleur  van  de  minister  nu  een  meer  bepalende  rol  spelen  bij  de  afweging  van  belangen.  Indien  een   minister  minder  affiniteit  heeft  met  bijvoorbeeld  milieubelangen  en  meer  met  mobiliteit,  dan  zal  dit  belang   sneller  prioriteit  krijgen,  terwijl  dat  belang  vroeger  via  een  aparte  bewindspersoon  behartigd  werd  en   daarmee  beter  geborgd  was.  Het  feit  dat  een  deel  van  besluitvorming  nu  niet  meer  in  de  Ministerraad  komt   betekent  ook  dat  Financiën  en  AZ  minder  direct  invloed  hebben.  Dit  vereist  een  versterkte  controlerende  rol   vanuit  Financiën  en  AZ  op  inhoud  en  proces.  Financiën  en  AZ  willen  daarom  de  afstemmingscircuits   herstellen,  onder  andere  via  begrotingsregels  en  via  agendering  in  de  onderraad.  Een  neveneffect  van  de   samenvoeging  is  dat  de  bewindspersonen  door  de  toegenomen  omvang  van  hun  portefeuille  minder  goed   bereikbaar  en  ook  minder  goed  zichtbaar  zijn  voor  de  maatschappelijke  partners.     Consequenties  voor  verhouding  tussen  beleid  en  uitvoering  en  beleid  en  handhaving  

                                                                                                                                        Overigens  kan  het  ook  meevallen.  De  fusie  AF/KLM  leidde  tot  een  besparing  van  115  miljoen  in  2004-­‐5,  terwijl  men  65   miljoen  had  begroot.   28  Nation  Audit  Office  UK,  Reorganising  Central  Government,  18  maart2010.   27  

20    

Ten  aanzien  van  de  uitvoering  heeft  er  geen  samenvoeging  van  organisaties  plaatsgevonden.  De  gevolgen   voor  Rijkswaterstaat  zijn  relatief  beperkt.  Wel  wordt  ook  bij  Rijkswaterstaat  nu  meer  een  integrale   benadering  toegepast  en  voert  RWS  nu  ook  een  aantal  milieutaken  uit  die  voorheen  door  het  Agentschap  NL   werden  uitgevoerd.  Verder  is  er  deels  een  verandering  opgetreden  in  de  relatie  beleid-­‐uitvoering.  Bij  VROM   maakte  de  uitvoering  geen  deel  uit  van  de  bestuursraad;  bij  VenW  was  dat  wel  het  geval.  Voor  de  nieuwe   organisatie  is  gekozen  voor  het  VenW  model.  Beleid,  uitvoering  en  inspectie  hebben  zitting  in  de   bestuursraad  en  zijn  allen  aanwezig  in  de  bewindspersonenstaf.  Dit  brengt  in  beginsel  meer  gelijkheid  met   zich  mee.  Een  ander  effect  van  de  samenvoeging  is  dat  uitvoering  voorheen  te  maken  had  met  soms   botsende  wetgeving  van  VROM  en  VenW:  dat  is  nu  eenduidiger,  bijvoorbeeld  door  de  Omgevingswet.   Voorts  bracht  de  vorming  van  het  nieuwe  ministerie  ook  een  samenvoeging  van  IVW  en  VROM-­‐inspectie   met  zich  mee.  Deze  samenvoeging  leverde  toegevoegde  waarde  op  het  terrein  van  gevaarlijke  stoffen.   Verder  is  er  weinig  winst  te  voorzien  in  verdere  integratie.  De  twee  inspecties  hebben  heel  verschillende   invalshoeken  en  type  werkzaamheden.  Bij  VenW  kwamen  de  inspecteurs  veelal  uit  vakgebieden  of  hadden   een  politieachtergrond.  Bij  VROM  zaten  de  inspecteurs  dichter  bij  beleid  en  waren  ze  gemiddeld  hoger   opgeleid.  De  kaders  voor  de  inspecties  zijn  ook  zeer  verschillend,  evenals  de  bevoegdheid  om  sancties  op  te   leggen.     Relaties  met  maatschappelijke  actoren   De  samenvoeging  heeft  impact  gehad  op  de  relaties  met  verschillende  maatschappelijke  actoren.  Het   werken  is  volgens  het  merendeel  van  de  respondenten  vergemakkelijkt  doordat  het  aantal  loketten  voor  het   bedrijfsleven  is  verminderd29.  Verder  wordt,  zoals  aangegeven  in  beperkte  mate,  meer  integraal  gedacht  en   gehandeld;  economische,  ruimtelijke  en  milieubelangen  worden  vaker  integraal  afgewogen.  Dit  leidt   volgens  stakeholders  ook  tot  een  waarneembare  versnelling  in  de  besluitvorming.  Als  voorbeeld  wordt  het   proces  en  tempo  rond  de  Crisis-­‐  en  Herstelwet  genoemd.  Dit  zou  in  de  oude  organisatorische  setting   moeilijker  zijn  geweest  en  langer  hebben  geduurd.  Overlappingen  en  afhankelijkheden  zijn  meer  bij  elkaar   gebracht.  Toch  zien  veel  maatschappelijke  actoren  dat  hier  slechts  een  begin  is  gemaakt  en  dat  er  nog  veel   meer  echt  integrale  afwegingen  kunnen  worden  gemaakt  en  dat  vaak  nog  langs  historische  lijnen  wordt   gedacht.  De  buitenwereld  heeft  zelf  overigens  ook  niet  altijd  de  transitie  kunnen  of  willen  doorvertalen  in   de  eigen  werkwijze.  Zo  zijn  bijvoorbeeld  IPO  en  VNG  niet  overgegaan  op  het  inrichten  van  hun  delegaties   volgens  de  lijnen  van  de  nieuwe  departementale  taakverdeling.     Er  wordt  door  verschillende  respondenten  minder  aandacht  gesignaleerd  voor  milieu  en  duurzaamheid.   Daarbij  wordt  echter  opgemerkt  dat  dit  niet  primair  door  de  fusie  wordt  veroorzaakt,  maar  paste  in  de   politieke  prioritering  van  het  kabinet  Rutte  I.  Er  kwamen  geluiden  dat  de  Minister  en  de  SG  duurzaamheid   niet  zo  belangrijk  vonden.  Dat  was  soms  pijnlijk  voor  de  trekkers  bij  ondernemingen  en   brancheorganisaties  die  zich  hier  juist  hard  voor  hadden  gemaakt.     Zoals  hierboven  is  aangegeven,  zijn  er  minder  checks  and  balances  in  afweging  van  belangen.  Externen,  met   name  milieuorganisaties,  missen  het  publieke  debat  tussen  milieu  en  bereikbaarheid.  Door  minder  aandacht   en  tijd  voor  milieu  binnen  het  ministerie  –  ingegeven  door  de  politieke  prioriteiten  van  dit  kabinet  -­‐  gaan   stakeholders  andere  kanalen  opzoeken,  zoals  het  politieke  circuit  en  het  (grote)  bedrijfsleven,  dat  vaker  zelf   verantwoordelijkheid  neemt  voor  milieu-­‐  en  duurzaamheidsinitiatieven.   Een  bredere  zorg  die  in  verschillende  gesprekken  met  externen  aan  de  orde  kwam  was  die  voor  het  verlies   aan  kennis  binnen  de  rijksoverheid.  Mede  door  het  flexibiliteitsdenken  en  het  stimuleren  van  mobiliteit  zien   stakeholders  kennis  en  specialisme  verdwijnen.  Deze  zorg  gaat  veel  breder  dan  puur  de  vorming  van  IenM,   maar  door  de  bewust  gestimuleerde  mobiliteit  is  dit  effect  wel  tijdelijk  versterkt.     De  vraag  is  daarmee  of  een  overheidorganisatie  die  maximaal  plug  &  play  is  en  daarmee  zeer  flexibel  is,  wel   voldoende  tegemoet  kan  komen  aan  de  maatschappelijke  vraag  naar  kwalitatief  hoogwaardig  beleid.     Internationale  consequenties   Internationaal  hebben  zich  (nog)  geen  grote  effecten  voorgedaan.  Wel  is  ook  in  de  internationale   vertegenwoordiging  deels  een  meer  integrale  benadering  waar  te  nemen.  Waar  vroeger  dubbele   vertegenwoordiging  plaatsvond,  gaat  nu  regelmatig  nog  maar  één  persoon,  die  verschillende  belangen  moet   dienen  (bijvoorbeeld  bereikbaarheid  en  duurzaamheid).  Dit  brengt  tevens  een  bepaalde  efficiëntie  met  zich   mee.  Er  is  minder  aandacht  geweest  voor  het  internationale  speelveld.  Zeker  ook  bewindslieden  hebben   minder  tijd  en  ruimte  gevonden  voor  het  onderhouden  van  internationale  contacten.  Door  sommige   externen  wordt  daardoor  verminderde  zichtbaarheid  en  effectiviteit  in  Brussel  waargenomen.  Ook  wordt  

                                                                                                                                         KLM  deed  ooit  zaken  met  14  ‘loketten’  bij  de  rijksoverheid.  Van  Wijk  en  Spinetta  hebben  destijds  alle  betrokken   overheidsmanagers  uitgenodigd  om  dat  punt  te  maken  en  de  fusieplannen  AF/KLM  aan  hen  uitgelegd.  Opvallend  tijdens   die  bijeenkomst  was  vooral  dat  veel  van  die  managers  dit  niet  wisten.    

29

 

21  

internationaal  minder  inzet  gesignaleerd  op  duurzaamheid,  maar  dit  is  niet  alleen  een  gevolg  van  de  fusie.   Op  de  lange  termijn  wordt  door  sommigen  een  verschraling  van  de  internationale  invloed  verwacht.     Momenteel  wordt  de  inrichting  van  de  internationale  vertegenwoordiging  verder  ingevuld.     Hoe  ver  integreren?   De  meningen  verschillen  over  de  gewenste  mate  van  integratie  bij  AF/KLM.  Enerzijds  is  er  het  argument  dat   door  behoud  van  beide  merken  ook  beide  marktposities  zijn  behouden,  Anderzijds  is  de  kostenreductie   beperkt:       Het  adagium  Integratie  ‘Nee,  tenzij...’  voorkwam  harde  conflicten  maar  leidt  blijvend  tot  investeren  in   twee  merken,  twee  hoofdkantoren,  etc.       Uit  de  organisatorische  effecten  bij  IenM  blijkt  dat  is  doorgepakt  bij  het  integreren  van  het  management,   informatiesystemen,  taakstelling,  huisvesting,  etc.  Inhoudelijk  is  de  fusie  nog  niet  voltooid.  De   kruisbestuiving  tussen  infrastructuur  en  milieu  is  hier  en  daar  al  zichtbaar,  maar  moet  in  belangrijke  mate   nog  worden  gerealiseerd.     Daarmee  is  de  uitdaging  voor  het  realiseren  van  play  better  het  ontwikkelen  van  een  doorleefde   gezamenlijke  beleidsvisie  en  ambitie.  Ook  zijn  inspanningen  nodig  om  één  nieuwe  cultuur  te  laten  ontstaan,   dit  geldt  ook  voor  de  top.  Integrale  thema’s  zijn  hiervoor  een  eerste  begin.  Voorbeelden  van  integrale   thema’s  waar  IenM  mee  bezig  is  zijn  de  groene  stad  en  duurzame  mobiliteit.     Play  better?   Heeft  de  samenvoeging,  alles  overziend,  geleid  tot  voordelen  en  verbetering?  Deze  vraag  kan  voorlopig  en   voorzichtig  met  ja  worden  beantwoord.  Er  is  een  begin  gemaakt  met  een  meer  integrale  benadering.  Zeker   binnen  de  ambtelijke  top  zijn  hiertoe  eerste  stappen  gezet.  Er  vinden  regelmatig  bredere,  integrale   afwegingen  plaats.  Tegelijkertijd  heeft  het  nog  niet  echt  geleid  tot  andere  producten,  andere  prioriteiten  of   een  andere  aanpak.  Verder  is  er  een  duidelijk  potentieel  risico  dat  er  intern  onvoldoende  goede   belangenafweging  plaatsvindt.  De  uitdaging  zal  zijn  om  hiervoor  voldoende  ruimte  te  blijven  geven.   Bij  de  overheid,  maar  ook  bij  grote  bedrijven  als  AF/KLM  staat  regelgeving  en  risicobeheersing  centraal.  Dit   is  een  beperking  voor  innovatie  en  reflexiviteit.  Pilots  zijn  dan  een  goede  manier  om  nieuwe  werkwijzen  op   hun  merites  te  onderzoeken  en  ruimte  te  maken  voor  innovatie  zonder  precedenten  te  scheppen.   Departementale  herindelingen  leiden  op  zich  niet  automatisch  tot  play  better.  De  geïnterviewden  uit  het   bedrijfsleven  benadrukken  de  noodzaak  dat  de  rijksoverheid  zich  net  als  de  Europese  Commissie  meer  richt   op  de  lange  termijnstrategie  voor  Nederland  in  de  internationale  context.  Op  zo’n  manier,  dat  helderheid   ontstaat  over  de  kaders  voor  een  lange  termijn,  ondanks  fusies.    

22    

8  Een  vergelijking   met  Duitsland     "In  Deutschland  ist  alles  besser  als  zu  Hause"     Die  Welt,  30  oktober  2010       Historisch  perspectief  –  Verkeer  en  VROM  in  Duitsland   Ruim  10  jaar  geleden  (1998)  vond  in  Duitsland  een  grootscheepse  herstructurering  plaats  binnen  de   overheid.  Hierbij  is  een  aantal  ministeries  samengevoegd,  waaronder  ook  het  ‘Bundesministerium  für   Verkehr’  en  het  ‘Bundesministerium  für  Raumordnung,  Bauwesen  und  Städtebau’.  Hieruit  is  uiteindelijk  het   ‘Bundesministerium  für  Verkehr,  Bau  und  Stadtentwicklung’  (BMVBS)  ontstaan.  De  formele  argumentatie   voor  de  samenvoeging  was30:   1.  algemene  bezuinigingen  –  streven  om  overheidsfinanciën  op  orde  te  brengen;   2.  minder  overheid;     3.  integrale  benadering;   4.  verhuizing  van  de  regering  naar  Berlijn.   Door  het  samenvoegen  van  deze  ministeries  ontstond  een  zwaar  ministerie  onder  leiding  van  de  heer   Müntefering.  Dit  paste  geheel  bij  de  rol  en  het  gewicht  van  Müntefering  binnen  de  regeringspartij  SPD.   Milieu-­‐onderwerpen  zijn  zowel  binnen  het  BMVBS  als  bij  het  BMU  (Bundesministerium  für  Umwelt)   geplaatst.  Afstemming  op  dit  beleidsterrein  is  hierdoor  nog  nadrukkelijk  op  ministerieel  niveau  aan  de  orde.   De  automobielindustrie  neemt  een  belangrijke  economische  plaats  in  de  Duitse  samenleving  in.  Nagenoeg   één  op  de  zes  werkplekken  is  direct  of  indirect  afhankelijk  van  deze  industrietak.  Dit  maakt  dat  de   automobielindustrie  grote  invloed  heeft  op  het  verkeersbeleid  en  dat  samenvoegen  met  milieu  op   rijksniveau  vooralsnog  niet  logisch  is.     De  rol  van  staatsecretarissen  in  Duitsland   De  leiding  van  het  BMVBS  heeft  de  minister  gedelegeerd  aan  vijf  staatsecretarissen,  waaronder  twee   ambtelijke  (vergelijkbaar  met  de  functie  van  SG)  en  drie  parlementaire  staatsecretarissen.       In  Duitsland  onderscheidt  men  twee  soorten  van  staatsecretarissen.  De  ambtelijke  (sinds  de  Weimar-­‐ Republiek)  en  de  parlementaire  staatsecretaris.  Het  verschil  tussen  de  twee  functies  zit  in  de   bevoegdheden.  Zo  is  de  ambtelijke  staatssecretaris  de  plaatsvervanger  van  de  minister  op  het   departement  (vergelijkbaar  met  de  SG-­‐functie  in  Nederland).  Bij  het  BMVBS  zijn  de  taken  over  twee   ambtelijke  staatssecretarissen  verdeeld.  Daarnaast  zijn  er  drie  parlementaire  staatsecretarissen  die   alle  drie  lid  van  de  ‘Bundestag  31’  zijn  en  de  minister  ontlasten  door  in  de  verschillende  commissies   van  de  ’Bundestag  en  –rat’  de  minister  te  vertegenwoordigen.  De  functie  van  parlementair   staatsecretaris  is  door  Bundeskanzler  Adenauer  ingevoerd  als  kweekvijver  voor  toekomstige   ministers.  Hierdoor  zijn  het  politieke  benoemingen  en  is  de  duur  van  de  plaatsing  afhankelijk  van  de   benoeming  van  de  minister.  Met  de  politieke  benoemingen  wordt  per  kabinet  anders  omgegaan.  Zo   bepaalt  de  Bundeskanzler  het  beleid  van  de  benoemingen.  De  minister  heeft  echter  het  laatste  woord.   Hierdoor  kunnen  ministeries  ontstaan  die  door  een  partij  worden  aangestuurd.  Maar  het  komt  ook   voor  dat  er  parlementaire  staatssecretarissen  met  verschillende  politieke  kleur  worden  benoemd.  Dit   is  beter  voor  het  evenwicht  en  de  samenwerking  met  de  vaak  politiek  gekleurde  directeuren  en  DG’s   binnen  de  ministeries.    

                                                                                                                                        30    Antwort  der  Bundesregierung  auf  ‘Kleine  Anfrage’    der  abgeordneten  der  CDU/CSU  Fraktion;  Drucksache  14/190  van  

7  Januar  1999.   31  Gesetz  über  die  Rechtsverhältnisse  der  Parlamentarischen  Staatssekretäre  vom  24.  Juli  1974  (BGBl.  I  S.  1538)  

 

23  

Bij  het  BMVBS  is  het  aantal  ambtelijke  staatssecretarissen  na  de  reorganisatie  gelijk  gebleven,  omdat  het   aantal  niet  gekoppeld  is  aan  het  aantal  DG’s  binnen  een  ministerie,  maar  afhankelijk  van  de  zwaarte  van  de   thema’s.     In  de  taakverdeling  van  de  ambtelijke  staatssecretarissen  is  de  scheiding  tussen  de  voormalige  ministeries   nog  steeds  terug  te  zien.  De  samenvoeging  van  de  twee  ministeries  heeft  dan  ook  geen  noemenswaardige   bezuinigingen  en  integratie  opgeleverd,  ook  al  waren  dit  oorspronkelijk  de  uitgangspunten  voor  de  fusie.   Feitelijk  is  alleen  het  aantal  ministers  gereduceerd.  De  dubbelingen  bij  de  stafdirecties  waren  bij  de   samenvoeging  zeer  beperkt,  omdat  de  Duitse  overheid  al  jaren  een  “Einsparquote”  van  1,5%  per  jaar   hanteert,  die  er  al  eerder  toe  leidde  dat  functies  die  door  pensioneringen  of  vertrek  vrij  kwamen,  werden   opgeheven.  Door  de  samenvoeging  konden  gaten  die  hierdoor  ontstonden  gedicht  worden  en  is  nauwelijks   sprake  van  ontdubbeling  geweest.  Wel  zijn  veel  medewerkers  met  tijdelijke  contracten  vertrokken.       Herinrichting   Het  aantal  DG’s  is  door  de  fusie  eerst  teruggelopen  van  12  naar  7,  maar  in  de  loop  van  2005  weer  uitgebreid   naar  9.  Hiervoor  waren  vooral  interne  organisatorische  aspecten  de  oorzaak.  Het  BMV  had  weinig   afdelingen,  maar  die  waren  wel  heel  groot.  Het  BMBW  had  veel  kleine  afdelingen.  De  ambtenaar  in   Duitsland  heeft  nog  altijd  een  bijzondere  status,  zo  kan  hij  niet  worden  ontslagen  en  zijn  de  carrièrestappen   vaak  voorgeprogrammeerd.  Veel  kleine  afdelingen  betekent  dus  veel  afdelingshoofden  bij  het  BMBW  en   weinig  bij  BMV.  Door  het  samenvoegen  werden  de  directies  en  DG’s  bij  het  BMBW  groter  en  was  er  dus   minder  doorgroei  naar  topfuncties  mogelijk.  Aangezien  dit  veel  weerstand  in  de  organisatie  opleverde  is   besloten  door  opsplitsing  weer  twee  DG’s  toe  te  voegen.   In  de  opzet  van  het  huidige  ministerie  zijn  nog  steeds  de  twee  voormalige  ministeries  te  herkennen.  De   vermenging  is  minimaal,  alleen  het  DG  wegenbouw  is  aan  de  bouwonderdelen  gevoegd.  Dit  DG  is  niet  naar   Berlijn  verplaatst  maar  heeft  zijn  standplaats  Bonn  bij  de  overige  onderdelen  van  het  voormalige  BMV   behouden.    

    Verschillen  in  organisatorische  indeling   In  Duitsland  is  er  in  het  ruimtelijk  economisch  domein  sprake  van  een  groter  aantal  bewindspersonen  (13   t.o.v.  6),  dat  zich  bezighoudt  met  parlement  en  Europa.  Door  respondenten  wordt  aangegeven  dat  de  Duitse   aanwezigheid  en  effectiviteit  in  Brussel  groot  is.  Ten  dele  kan  de  effectiviteit  verklaard  worden  doordat  de   minister  altijd  aanwezig  is  bij  de  raden;  vervanging  gebeurt  alleen  bij  hoge  uitzondering.     Uit  de  ervaringen  van  de  afgelopen  kabinetsperiode  is  op  te  maken  dat  de  werkdruk  van  het  huidige  aantal   bewindspersonen  in  Nederland  hoog  is.  Gelet  op  het  verschil  tussen  Duitsland  en  Nederland  zou  een  groter   aantal  bewindspersonen  in  Nederland  denkbaar  zijn  als  Nederland  meer  invloed  wenst  in  Brussel.   Opvallend  verder  is  dat  er  in  Duitsland  meerdere  ambtelijke  staatssecretarissen  (SG’s)  per  ministerie  zijn.   Deze  zijn  ook  expliciet  politiek  benoemd.  Bij  de  indeling  van  ministeries  in  Duitsland  zijn  andere   combinaties  gemaakt  dan  bij  IenM,  BZK  en  EL&I  in  Nederland.  In  Duitsland  is  ook  ‘wonen’  en  ‘wijken’   onderdeel  van  het  ministerie  van  Verkeer  en  Ruimte.  Waar  de  fusies  hier  hebben  geleid  tot  3  ministeries  

24    

(van  4)  in  het  ruimtelijk  economisch  domein,  zijn  er  in  Duitsland  voor  dezelfde  thema’s  5  ministeries.  Meest   opvallend  is  dat  in  Duitsland  milieu  en  natuur  één  apart  ministerie  is.  De  aanleiding  hiervoor  was  de  ramp   rond  Tsjernobyl  32.  Men  wilde  hierdoor  als  rood-­‐groene  regering  een  duidelijk  signaal  afgeven.       Conclusies   Na  meer  dan  10  jaar  kan  geconstateerd  worden  dat  in  Duitsland  van  de  vier  doelen  van  de  samenvoeging   alleen  de  laatste  is  gehaald.  De  fusie  heeft  niet  geleid  tot  bezuinigingen  of  een  kleinere  overheid  (hiervoor   was  de  ‘Einspaarquote’  ingezet).  Er  is  hooguit  op  een  minister  bespaard.  Er  heeft  ook  geen  expliciete  of   bewuste  integratie  plaatsgevonden,  de  kolommen  van  daarvoor  zijn  thans  nog  steeds  zichtbaar  in  het   ministerie.  Wel  heeft  Müntefering  vanuit  een  ministerie  met  ‘veel  macht’  de  verhuizing  van  de   Bondsregering  naar  Berlijn  kunnen  vormgeven.  In  Duitsland  worden  vaak  ministeries  rond  de  persoon  van   een  minister  gecreëerd.  Dit  departement  heeft  in  Duitsland  het  grootste  investeringsbudget  (ruim  20   miljard  euro)  en  is  daarmee  één  van  de  meest  invloedrijke.   In  dit  geval  is  duidelijk  sprake  van  plug  &  play,  maar  niet  van  play  better.  Hoewel  in  het  dagelijkse  werk   wordt  geconstateerd  dat  de  ministeries  afgezien  van  wegenbouw  en  stedenbouw  nog  steeds  niet  zijn   geïntegreerd,  wordt  dit  ook  niet  echt  als  een  gemis  gezien.  Blijkbaar  zat  alleen  op  dit  kleine  onderdeel   meerwaarde.  Gevraagd  naar  het  streven  van  meer  inhoudelijke  synergie  werd  aangegeven  dat  men  op  dit   moment  nadenkt  over  een  ministerie  voor  de  ‘Energiewende’,  bestaande  uit  elementen  van  EZ,  Milieu,   Onderzoek  en  Verkeer.  Men  zou  dan  net  als  met  het  Milieu-­‐ministerie  een  signaal  afgeven  naar  de   maatschappij,  waar  men  toekomstige  prioriteiten  wil  leggen.  Dit  zijn  dan  voorbeelden  van  een  vorm  van   play  better.   De  veranderingen  in  Duitsland  zijn,  zo  lijkt  het,  vooral  gedreven  uit  pragmatische  overwegingen:   -­‐ duidelijke  signaalwerking  naar  de  maatschappij  voor  nieuwe  prioriteiten;   -­‐ ministerie  creëren  naar  de  statuur  van  een  bewindspersoon;   -­‐ top  van  de  ministeries  zijn  zo  ingericht  dat  de  minister  altijd  het  gezicht  op  prioritaire   evenementen  kan  zijn;   Opvallende  verschillen  zijn  dat  in  Duitsland  de  laatste  jaren  minder  organisatorische  herinrichting  van  de   rijksoverheid  heeft  plaatsgevonden  dan  in  Nederland  en  dat  bij  de  samenvoeging  die  in  Duitsland  wel  heeft   plaatsgevonden  veel  minder  integratie  is  gerealiseerd.  Daarbij  kan  niet  worden  gesteld  dat  Duitsland   minder  effectief  lijkt.     Eén  op  één  lessen  trekken  uit  een  ander  land  en  inzetten  in  Nederland  werkt  niet.  De  cultuur,  mentaliteit,   achtergrond,  geschiedenis  en  prioriteiten  in  andere  landen  zijn  vaak  heel  anders  dan  in  Nederland.  Echter   wat  Duitsland  kenmerkt  is  de  pragmatische  en  doelgerichte  aanpak,  waardoor  zij  mogelijk  eerder  succesvol   in  Brussel  opereren  en  economisch  een  stapje  vooruit  lopen.    

                                                                                                                                        32    Informationsblatt  des  BMU.  25  Jahre  BMU  -­‐  Umweltpolitische  Meilensteine;  Mei  2011      

 

25  

 

9  Conclusies  en   aanbevelingen       “De  hoge  eisen  die  -­‐terecht-­‐  aan  de  rijksoverheid  worden  gesteld  vragen  om  een  slagvaardige  en  flexibele   organisatie  met  kundige  medewerkers  die  flexibel  inzetbaar  zijn,...”       brief  van  secretarissen-­‐generaal  aan   de  Minister-­‐President,  24  september  2012       De  departementale  herindeling  van  2010,  waarbij  vier  ministeries  (EZ,  LNV,  VenW  en  VROM)  werden   opgeheven  en  twee  nieuwe  ministeries  werden  ingesteld  (IenM  en  EL&I),  vormde  een  trendbreuk  in  de   rijksdienst.  Er  werd  gekozen  voor  een  ingrijpende  herschikking  van  de  departementale  structuur  en  er  was   sprake  van  een  vermindering  van  het  aantal  ministeries  13  naar  11  en  ministers  van  16  naar  12.  De   samenvoeging  was  een  politiek  besluit.  Er  moesten  minder  ministeries  komen,  minder  ministers  en  minder   bestuurlijke  drukte.  Daarnaast  was  de  belangrijkste  drijfveer  de  gevoelde  noodzaak  tot  bezuinigen.  Volgens   sommigen  was  er  daarnaast  een  bewust  streven  om  het  beleidsterrein  van  milieu  in  te  kapselen.  Hiervoor  is   door  ons  geen  overtuigend  bewijs  gevonden.     IenM  als  succesvolle  herinrichting?   Allereerst  willen  wij  onze  waardering  uitspreken  voor  de  inzet,  voortvarendheid  en  doortastendheid   waarmee  de  vorming  van  IenM  is  aangepakt.  In  het  kader  van  onze  interviews  zagen  wij  direct  betrokkenen,   die  met  enorme  inzet  hadden  gewerkt  aan  deze  vorming.  Wat  ons  daarbij  vooral  opviel  was  het  geloof  in  de   toegevoegde  waarde  van  de  nieuwe  organisatie.     Heeft  de  vorming  van  IenM,  alles  overziend,  geleid  tot  voordelen  en  verbetering?  Deze  vraag  kan  voorlopig   en  voorzichtig  met  “ja”  worden  beantwoord.  Er  is  een  begin  gemaakt  met  een  meer  integrale  benadering.   Zeker  binnen  de  ambtelijke  top  zijn  hiertoe  eerste  stappen  gezet.  Er  vinden  geregeld  bredere,  integrale   afwegingen  plaats,  hetgeen  tot  zichtbaar  snellere  besluitvorming  leidt.  Tegelijkertijd  is  het  nog  te  vroeg  om   de  voordelen  van  de  nieuwe  organisatie  in  zijn  volle  omvang  te  kunnen  meten.     Er  is  nagenoeg  geen  voorbereidingstijd  geweest  voorafgaand  aan  het  besluit  tot  fuseren.  Wat  ons  trof,  was   de  zorgvuldige  wijze  waarop  de  ontmanteling  van  VROM  ter  hand  is  genomen.  Met  een  indrukwekkende   snelheid  en  een  zorgvuldige  proces  is  men  bij  IenM  tot  een  nieuwe  organisatie  gekomen.  Daarbij  is  bewust   gekozen  voor  integratie.  Een  nieuwe,  integrale  missie  en  visie,  en  waar  mogelijk  van  onderop  opgebouwd.   Door  het  benoemingenbeleid  zijn  de  leidinggevenden  vermengd.  Het  doel  van  minder  ministeries  en   ambtelijke  drukte  is  behaald.  Ook  de  bedrijfsvoering  van  IenM  is  gestroomlijnd.  De  taakstelling  van  17,5%   wordt  zonder  grote  problemen  gerealiseerd.  Wat  onvoldoende  inzichtelijk  is  zijn  de  fusiekosten,  waardoor   geen  kosten-­‐batenanalyse  is  te  maken.     Stakeholders  benadrukken  de  noodzaak  van  inhoudelijke  kennis  bij  de  rijksoverheid  en  geven  aan  dit  soms   te  hebben  gemist.  Milieu  en  duurzaamheid  krijgen  minder  aandacht.  Externen,  met  name   milieuorganisaties,  zien  risico’s  op  het  gebied  van  checks  and  balances,  missen  het  publieke  debat  tussen   milieu  en  bereikbaarheid  en  zoeken  andere  kanalen,  zoals  het  politieke  circuit  en  het  (grote)  bedrijfsleven.   Ook  in  de  internationale  vertegenwoordiging  is  deels  een  meer  integrale  benadering  waar  te  nemen.  Dit  is   efficiënt  maar  leidt  ook  tot  minder  aandacht  voor  het  internationale  speelveld  van  zowel  bewindslieden  als   medewerkers  en  kan  leiden  tot  minder  invloed  in  het  internationale  circuit.  Potentieel  is  een  vermindering   van  invloed  reëel,  omdat  men  door  bezuinigingskeuzes  niet  meer  aan  alle  relevante  overlegtafels   plaatsneemt.    

26    

Wij  hebben  de  casus  IenM  vergeleken  met  fusies  in  het  bedrijfsleven  en  de  historische  ontwikkelingen  in  het   ruimtelijke  domein  in  Duitsland.  Het  bedrijfsleven  heeft  een  veel  langere  aanloop  naar  fusies  toe.  De   rijksdienst  mist  de  lange  voorbereidingstijd,  maar  lijkt  zich  onvoldoende  bewust  van  de  mogelijkheden  om   dat  te  compenseren.   De  vergelijking  met  Duitsland  levert  voor  de  organisatievorming  niet  één-­‐op-­‐één  lessen  voor  Nederland  op,   vooral  omdat  de  uitgangspunten  geheel  andere  zijn.  In  Duitsland  zijn  er  de  laatste  jaren  minder   herindelingen  geweest  en  is  bij  de  samenvoegingen  na  de  grootscheepse  herstructurering  van  1998  minder   aandacht  geweest  voor  het  behalen  van  integratiewinsten.  Duitsland  lijkt,  ondanks  minder  nadruk  op   flexibilisering  en  integraliteit,  niet  minder  effectief.  Duitsland  heeft  een  aanmerkelijk  groter  aantal   bewindspersonen  en  topambtenaren  op  vergelijkbare  beleidsterreinen  dan  Nederland.     De  rijksdienst  plug  &  play?     Welke  lessen  trekken  we  uit  de  vorming  van  IenM  voor  de  rijksdienst  van  de  toekomst?  Dit  is  de  centrale   vraag  in  dit  rapport.  Daarbij  is  het  concept  van  plug  &  play  gebruikt  om  de  vorming  van  IenM  te  analyseren.   Hiervoor  is  gekozen,  omdat  het  concept  het  denken  in  de  top  van  de  rijksdienst  verbeeldt.  Het  denken  over   het  voortgaande  streven  naar  flexibilisering  van  de  organisatie  van  de  rijksdienst,  waarvoor  het   blokkendoosdenken  van  de  commissie  Wiegel  (1993)  een  belangrijke  kiem  was.  Het  concept  plug  &  play   komt  uit  de  IT-­‐wereld.  De  kern  is  dat  je  een  nieuw  onderdeel  in  een  computer  kunt  stoppen,  de  computer   kunt  aanzetten  en  het  geheel  meteen  weer  werkt.  Voor  de  inrichting  van  de  rijksdienst  een  politiek   droomscenario.    

    Vertaald  naar  organisatieveranderingsprocessen  gaat  het  om  de  mogelijkheid  snel  en  flexibel   veranderingen  te  kunnen  doorvoeren.  Het  concept  bleek  te  beperkt  om  een  veranderproces  te  analyseren.   Er  missen  twee  onderdelen,  namelijk  unplug  en  play  better.  Daarmee  ontstaat  een  plug  &  play-­‐concept,  dat   bestaat  uit:  unplug,  plug,  play  en  play  better.  Het  plug  &  play  concept  gebruiken  we  op  twee  niveaus.  (1)   Voor  de  analyse  van  het  veranderproces  bij  departementale  herindelingen  en  (2)  als  inrichtingsprincipe   voor  de  rijksdienst.  Bij  onze  analyse  hanteerden  we  de  volgende  werkhypothesen:     Hypothese  1:  toepassing  van  het  brede  plug  &  play-­‐concept  vergroot  de  kwaliteit  van   departementale  herindelingsprocessen.     Hypothese  2:  de  rijksdienst  moet  maximaal  plug  &  play  ingericht  zijn     Hypothese  1:  toepassing  van  het  brede  plug  &  play-­‐concept  vergroot  de  kwaliteit  van   departementale  herindelingsprocessen.   Hypothese  1  kan  niet  worden  verworpen.  We  komen  tot  de  conclusie  dat  het  structureren  van   veranderprocessen  bij  de  rijksdienst  volgens  een  plug  &  play  concept  van  toegevoegde  waarde  kan  zijn.     Het  plug  &  play-­‐concept  maakt  helder  dat  besluitvorming  over  al  dan  niet  herindelen  goed  moet  worden   voorbereid.  Unplug  is  belangrijk,  moet  zorgvuldig  gebeuren  en  kan  in  een  herinrichtingsoperaties   eenvoudig  worden  onderschat.  In  onze  casus  is  de  ontmanteling  van  VROM  te  beschouwen  als  een  good   practice.  Snel,  zorgvuldig  en  met  toewijding  is  de  VROM-­‐organisatie  klaargezet  voor  de  verandering.     Ook  het  denken  in  termen  van  play  better  is  nuttig  bij  veranderprocessen  en  krijgt  momenteel  wellicht  te   weinig  aandacht.  Bij  IenM  werd  dit  het  integratieperspectief  genoemd.  We  zagen  dat  het  nieuwe   departement  veel  energie  zette  op  de  unplug,  plug  en  de  play.  Van  belang  is  om  daarna  door  te  pakken  en  de   organisatie  te  blijven  motiveren  om  aan  de  slag  te  blijven  met  de  verandering,  ook  na  het  plaatsingsproces.   Het  blijven  denken,  praten  en  handelen  in  termen  van  play  better  kan  helpen  deze  energie  vrij  te  maken.   Waar  veel  reorganisaties  zich  beperken  tot  plug  &  play,  is  het  dus  van  belang  om  evenveel  tijd  en  energie  te   stekken  in  de  unplug  en  de  play  better.        

 

27  

Hypothese  2:  de  rijksdienst  moet  maximaal  plug  &  play  ingericht  zijn   Hypothese  2  wordt  grotendeels  verworpen.  In  de  huidige  situatie  is  het  nog  niet  aan  de  orde;  de  inspanning   die  nodig  was  voor  het  ontmantelen  van  VROM  duidt  er  op  dat  de  rijksdienst  toen  (en  nu)  nog  niet  die  mate   van  flexibiliteit  bezit,  die  nodig  is  om  maximaal  plug  &  play  te  zijn.  Realisatie  van  de  Compacte  Rijksdienst   en  mogelijk  verdere  centralisering  van  de  bedrijfsvoering  en  andere  administratieve  processen  (en   wellichts  ook  andere  primaire  processen)  leiden  waarschijnlijk  wel  tot  een  verbetering  van  het  vermogen   tot  plug  &  play  van  de  Rijksoverheid.     Maar  is  maximale  flexibiliteit  een  wenselijk  streven?  Er  is  doorgaans  sprake  van  ‘productieverlies’:  de   organisatieonderdelen  presteren  niet  direct  na  de  plug  even  goed  als  daarvoor,  laat  staan  beter.   Reorganiseren  kost  aandacht.  Een  volledig  veranderproces  is  een  proces  van  jaren.  Die  aandacht  gaat  al  snel   ten  koste  van  het  primaire  proces.       Maximale  plug  &  play  wil  ook  zeggen:  zo  min  mogelijk  integreren  van  organisatieonderdelen  zodat  de   flexibiliteit  wordt  behouden.  Bij  IenM  heeft  men  gekozen  voor  een  inhoudelijke  integratie  van  het   ministerie.  Van  vijf  naar  drie  DG’s  en  op  sommige  plaatsen  vergaande  integratie  van  voorheen  gescheiden   taken  en  afdelingen.  Hiermee  wordt  de  organisatie  eerder  minder  plug  &  play  dan  meer.  Een  pure  plug  &   play  organisatie  integreert  zo  min  mogelijk  eenheden  en  verplaatst  de  managers  niet  zoals  is  gebeurd  bij   IenM,  juist  om  de  flexibiliteit  te  bewaren.  Om  tot  play  better  te  kunnen  komen,  heeft  IenM  gekozen  voor  het   integratieperspectief.  Wij  zijn  van  mening  dat  opnieuw  integreren  noodzakelijk  is.  De  politiek  heeft  immers   niet  voor  niets  besloten  tot  herindelen;  dit  moet  leiden  tot  een  meerwaarde  die  in  de  oude  constellatie  niet   kon  worden  gerealiseerd.  Als  de  integratie  dan  achterwege  blijft,  komt  de  meerwaarde  niet  tot  stand.   Daarmee  is  het  niet  wenselijk  te  streven  naar  flexibiliteit  boven  play  better;  de  flexibiliteit  moet  ten  dienste   staan  van  play  better.  Een  rijksdienst  die  maximaal  plug  &  play  is,  zou  wel  eens  contraproductief  kunnen   zijn.     Dit  concluderen  we  in  het  besef  dat  in  de  huidige  wereld  verandering  de  constante  is  en  flexibiliteit  nodig  is.   Daarom  is  ook  de  voltooiing  van  de  Compacte  Rijksdienst  nuttig  en  wenselijk.  De  rijksdienst  moet  de   bedrijfsvoering  voor  de  circa  110.000  ambtenaren  efficiënt  en  effectief  kunnen  organiseren.  Van   rijksambtenaren  zal  blijvend  gevraagd  worden  flexibel  inzetbaar  te  zijn.  De  randvoorwaarden  in  termen  van   bedrijfsvoering  kunnen  verder  worden  geoptimaliseerd.     De  grens  aan  flexibiliteit  is  echter  bereikt  wanneer  de  inhoudelijke  deskundigheid  in  het  geding  komt.  Te   snel  rouleren  levert  inhoudelijke  armoede  op.  Topambtenaren  moeten  inhoudelijk  deskundig  zijn  in  hun   beleidsveld  en  kunnen  niet  opereren  zonder  een  gedegen  visie  op  het  beleidsterrein.  De  maatschappij   verwacht  dit  van  de  rijksoverheid.     Achter  de  discussie  over  een  plug  &  play  rijksdienst  gaat  de  inherente  spanning  schuil  die  in  de  politieke   opdracht  is  vervat:  1.  speel  flexibel  in  op  nieuwe  prioriteiten,  2.  wees  een  kwalitatief  hoogwaardige  en   daardoor  slagvaardige  organisatie.  De  grens  aan  flexibiliteit  is  wat  ons  betreft  slagvaardigheid.  De   legitimatie  van  de  overheid  is  gelegen  in  goede  maatschappelijke  prestaties,  niet  in  flexibiliteit  op  zich.  Waar   dat  nu  het  geval  is,  moet  het  topmanagement  in  de  rijksdienst  zijn  focus  op  plug  &  play  verleggen  naar  play   better.  Daarbij  past  het  continu  klaar  zijn  voor  verandering,  door  permanent  ook  zonder  politieke  opdracht   of  bezuinigingstaakstelling  met  analyse  bezig  te  zijn.  Analyse  over  welke  nieuwe  combinaties  van  taken  er   mogelijk  zijn  om  de  veranderende  maatschappelijke  problemen  beter  en  slimmer  aan  te  kunnen  pakken.     Gelet  op  het  bovenstaande  komen  we  tot  de  conclusie  dat  het  streven  naar  een  maximale  plug  &  play   rijksdienst  niet  haalbaar,  contraproductief  en  eenzijdig  is.  Plug  &  play  in  de  bedrijfsvoering  is  weliswaar   nuttig,  maar  voor  de  rijksdienst  als  geheel  moet  de  hypothese  worden  verworpen.  Er  is  maar  één  moment   waarop  er  sprake  is  van  maximale  plug  &  play.  Dat  is  het  moment  van  het  ondertekenen  van  nieuwe   Koninklijke  Besluiten;  het  moment  waarop  nieuwe  ministeries  worden  geboren.                        

28    

Aanbevelingen   Samenvattend  komen  we  tot  de  volgende  aanbevelingen.   Instrumentele  lessen  voor  verandermanagers  in  toekomstige  veranderprocessen:   1. Besteed  veel  aandacht  aan  de  unplug:  maak  de  organisatie  administratief  klaar  voor  de  overgang.   2. Benoem  een  procesmanager/-­‐begeleider  in  de  top,  en  maak  deze  onverdacht  door  hem/haar  geen   plaats  te  geven  in  de  nieuwe  organisatie.   3. Zorg  voor  onmiddellijke  ontdubbeling  in  stafdiensten.     4. Ontwikkel  een  expliciete  strategie  gericht  op  'de  winkel  open  houden'.     5. Zorg  voor  een  change  story:  waar  wil  je  naar  toe,  wat  wil  je  zijn.   6. Focus  op  play  better.  Pas  op  voor  interne  gerichtheid,  ga  vanaf  dag  één  het  gesprek  met  de   buitenwereld  aan  en  blijf  ook  na  de  plaatsing  van  medewerkers  gecommitteerd  aan  het   veranderproces.     Strategische  lessen  voor  het  topmanagement  bij  het  denken  over  de  rijksdienst  van  de  toekomst:   1. Onderzoek  permanent  de  vraag  of  de  organisatie  nog  toegerust  is  op  de  maatschappelijke  opgave.     2. Organiseer  permanente  dialoog  over  samenwerking  met  aanpalende  beleidsterreinen.   3. Besteed  meer  aandacht  aan  de  meting  van  de  kosten  en  baten  van  reorganisaties.     4. Het  gezag  van  de  overheid  komt  voort  uit  de  deskundigheid  van  zijn  medewerkers.  Bezie  de  balans   tussen  specialisatie  en  roulatie.   5. Het  streven  naar  een  rijksdienst  die  maximaal  plug  &  play  is,  brengt  een  discussie  over  de  rijksdienst   van  de  toekomst  niet  verder.  Focus  op  de  play  better  van  de  rijksoverheid.

 

29  

 

Bijlagen   -­‐ -­‐ -­‐ -­‐ -­‐ -­‐

30    

 

Opdracht  IML  23   Opdrachtgever  en  leden  Responsteam   Geïnterviewden   Literatuur   Gebruikte  afkortingen   Overzicht  vorming  ministeries    

Opdracht  IML  23        

Voor  de  eindopdracht  van  IML  23  heeft  het  Curatorium  de  volgende  opdracht  geformuleerd:       Analyseer  de  totstandkoming  van  de  ministeries  van  EL&I  en  IenM.  Besteed  in  deze  analyse   aandacht  aan  de  volgende  aspecten:   • De  missie/visie  die  ten  grondslag  is  gelegd  aan  de  vorming  van  de  nieuwe  ministeries.   • De  mate  waarin  de  doelen  die  met  de  fusie  is  beoogd  zijn  gerealiseerd  dan  wel  binnen  bereik   zijn  gekomen.   • De  politiek-­‐bestuurlijke  consequenties.  Is  door  het  bijeenbrengen  van  grote  in  beginsel   tegengestelde  belangen  onder  één  minister  het  politieke  primaat  versterkt  of  is  de   besluitvorming  in  de  ministerraad  meer  technocratisch  geworden?  Zijn  de  verhoudingen  in   de  ministerraad  door  de  fusie  veranderd?   • De  verhouding  tussen  beleid  en  uitvoering.   • Zijn  de  relaties  met  relevante  actoren  (maatschappelijke  organisaties,  [organisaties  van]  het   bedrijfsleven,  medebestuur,  burgers)  veranderd?   • De  internationale  consequenties.  Is  de  positie  in  het  internationale  krachtenveld  (EU,   internationale  organisaties,  andere  landen)  veranderd?   • De  budgettaire  winst  die  wordt  bereikt.     Laat  uw  analyse  uitmonden  in  leerervaringen  (reflectief)  en  aanbevelingen  (prospectief).  Maak   daarbij  op  basis  van  literatuur  ook  gebruik  van  ervaringen  met  vergelijkbare  operaties  in  het   bedrijfsleven     De  groepen  A  en  C  richten  zich  op  het  Ministerie  van  EL&I.   De  groepen  B  en  D  hebben  het  Ministerie  van  IenM  als  onderwerp.   Groepen  A  en  B  maken  een  vergelijking  met  de  departementale  organisatie  op  de  betreffende   beleidsterreinen  in  het  Verenigd  Koninkrijk.   Groepen  C  en  D  maken  een  zelfde  vergelijking  met  Duitsland.       Als  groep  D  hebben  wij  de  vorming  van  het  ministerie  van  IenM  onderzocht  en  hebben  wij  een   vergelijking  met  Duitsland  gemaakt.  

 

 

31  

Opdrachtgever  en   leden  Responsteam         Opdrachtgever:       Responsteam:    

 

 

32    

Chris  Buijink   Hans  Alders   Cindy  Castricum   Manon  Leijten   Ad  van  Luijn   Annemieke  Nijhof     Stavros  Zouridis  

 

Geïnterviewden        

Ministerie  Infrastructuur  en  Milieu     Melanie  Schultz  van  Haegen     Minister  van  Infrastructuur  en  Milieu   Siebe  Riedstra       Secretaris-­‐generaal  Ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu   Ad  van  Luijn   Chief  Financial  Officer  Belastingdienst  voormalig  plaatsvervangend   Secretaris-­‐generaal  Ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu  (tot  1  mei   2012)   Lidewijde  Ongering     Directeur-­‐generaal  Bereikbaarheid   Bernhard  ter  Haar   Directeur  generaal  Participatie  en  Inkomensborging  voormalig   directeur-­‐generaal  Milieu  en  Internationaal  (tot  1  juni  2012)     Annemieke  Nijhof   Directielid  Tauw  en  voormalig  Directeur-­‐generaal  Water  (tot  1  juni   2011)   Chris  Kuijpers       Directeur-­‐generaal  Ruimte  en  Water   Jenny  Thunnissen       Inspecteur-­‐generaal  inspectie  Leefomgeving     en  Transport     Ellen  Bien       Directeur  Luchtvaart     Michèle  Blom       Directeur  Wegen  en  Verkeersveiligheid   Koen  de  Snoo   Directeur  Duurzaamheid  en  voormalig  directeur  Financieel-­‐ economische  zaken  van  Ministerie  van  VROM   Han  Nichting       Voorzitter  integratieteam  van  Infrastructuur  en  Milieu       Rijksdienst     Jaap  Uijlenbroek       Directeur-­‐generaal  Organisatie  en  Bedrijfsvoering  Rijk   Richard  van  Slingerland     Programmanager  bij  directoraat-­‐generaal  Organisatie  en   Bedrijfsvoering  Rijk   Carla  Moonen       Raadsadviseur  bij  het  Ministerie  van  Algemene  Zaken   Hans  de  Poorter   Sectiehoofd  Inspectie  der  Rijksfinanciën  bij  het  Ministerie  van   Financiën   Pieter  van  Marken   Plaatsvervangend  directeur  Financieringen  tevens  hoofd  Publiek-­‐ Private  Investeringen  bij  het  Ministerie  van  Financiën   Paul  Hofmans       Permanente  Vertegenwoordiging  van  het   Koninkrijk  der  Nederlanden  bij  de  Europese  Unie       BMVBS     Chistian  Weibrecht   Directeur  Z1  –  Unterabteilung,  Personal  und  Organisation,  Haushalt,   Beteiligungen     Bedrijfsleven  en  stakeholders     Theo  Camps       Enno  Osinga       Ad  Toet         Jan  van  Tuinen       August  Mesker   Willem-­‐Henk  Streekstra   Wim  Kooijman   Guido  van  Woerkom   Jan  Ernst  de  Groot    

     

Bestuursvoorzitter  Berenschot   Senior  Vice  President  Cargo  Schiphol  Group   Directeur  Koninklijk  Nederlands  Vervoer  Nederland   Algemeen  directeur  Bouwend  Nederland   Secretaris  beleidsteam,  Milieu,  Energie,  Ruimtelijke  Ordening  en   Infrastructuur  bij  VNO-­‐NCW   Secretaris  beleidsteam,  Milieu,  Energie,  Ruimtelijke  Ordening  en   Infrastructuur  bij  VNO-­‐NCW   Directeur  Personeel  en  Organisatie  KLM,  Air  France  -­‐  KLM     Algemene  Nederlandse  Toeristenbond  ANWB   Directeur  TNT  Express  

   

33  

Literatuur    

Antwort  der  Bundesregierung  auf  ‘Kleine  Anfrage’    der  abgeordneten  der  CDU/CSU  Fraktion;  Drucksache   14/190  van  7  Januar  1999.   Baalen,  C.  van  en  A.  Van  Kessel,  De  kabinetsformatie  in  50  stappen,  2012   Boonstra,  J.,  Leiders  in  Cultuurverandering,  2011   Brief    IenM  aan  Tweede  Kamer;  11  november  2011;  Organisatieontwikkeling  van  het  Ministerie  van   Infrastructuur  en  Milieu     Brief  BZK  aan  Tweede  Kamer;  14  februari  2011;  Vernieuwing  van  de  Rijksdienst     Camps,  Fusies:  Ook  fusies  uit  liefde  zijn  onderhoudsgevoelig   Coaching  Magazine,  Fusies  en  Overnames,  Oorlog  of  Liefde?,  2007   Commissie  Wiegel,  Naar  Kerndepartementen;  kiezen  voor  een  slagvaardige  en  flexibele  rijksdienst,  Den   Haag,  1993   Donahue,  Amy  K.  en  O’Leary,  Do  shocks  change  organizations?  The  case  of  NASA,  Journal  of  Public   Administration  Research  and  Theory  Advance  Acces,  22  augustus  2012     Gesetz  über  die  Rechtsverhältnisse  der  Parlamentarischen  Staatssekretäre  vom  24.  Juli  1974  (BGBl.  I  S.   1538)   Hay  Group,  Dangerous  Liaisons.  Mergers  and  acquisitions,  The  integration  game,  2007  

 

Informationsblatt  des  BMU.  25  Jahre  BMU  -­‐  Umweltpolitische  Meilensteine;  Mei  2011     Koninklijk  Besluit,  Besluit  houdende  opheffing  van  de  ministeries  van  Volkshuisvesting,  Ruimtelijke   Ordening  en  Milieu  en  van  Verkeer  en  Waterstaat  en  Instelling  van  een  ministerie  van  Infrastructuur  en   Milieu,  kenmerk  3096271,  14  oktober  2010     Ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu,  1  jaar  ministerie  van  IenM,  november  2011   Ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu,  HRM-­‐Visie  voor  het  ministerie  van  IenM,  20  januari  2012   Nation  Audit  Office  UK,  Reorganising  Central  Government,  18-­‐03-­‐2010   Rapport  Brede  heroverwegingen,  nr.  2.  Leefomgeving  en  natuur,  Ruimte  voor  leven,  april  2010   Rapport  Brede  Heroverweging  nr.  18.  Openbaar  Bestuur,  april  2010   Rapport  Brede  Heroverweging  nr.  19  Bedrijfsvoering,  Van  schaven  naar  sturen,  april  2010   Regeerakkoord  VVD-­‐CDA,  2010;  Vrijheid  en  Verantwoordelijkheid   Regeerakkoord  VVD  –  PvdA,  29  oktober  2012;  Bruggen  slaan   SG-­‐overleg,  De  Verkokering  voorbij,  naar  een  slankere  en  effectievere  Rijksoverheid,  2007   SG-­‐overleg,  Antwoord  op  verzoek  informateurs  m.b.t.  rijksdienst,  24  september  2012   Steen,  M.  van  der  en  M.  van  Twist,  Veranderende  vernieuwing:  op  weg  naar  vloeibaar  bestuur,  NSOB,  2010   Verkiezingsprogramma  VVD  2010-­‐2014,  Orde  op  Zaken    

34    

Verkiezingsprogram  CDA  2010  –  2015;  Slagvaardig  samen   Verkiezingsprogramma  VVD-­‐  2012-­‐2017;  Niet  doorschuiven  maar  aanpakken   Verkiezingsprogramma  ChristenUnie,  juni  2012;  Voor  de  verandering,  7  christelijk-­‐sociale  hervormingen

 

35  

 

Gebruikte   afkortingen        

Nederland   AF/KLM     AZ     BZK       CRD       DGOBR       DG     EL&I       EZ     IenM       IML     IPO     KB     KNMI     LNV     OCW     pSG     RWS     SG       SGO       SZW     VenW       VNG     VRD       VROM       VWS       Duitsland   BMV     BMVBS     BMU     BMBW     BMWI     BMELV    

36    

Air  France  -­‐  KLM   Ministerie  van  Algemene  Zaken   Ministerie  van  Binnenlandse  Zaken  en  Koninkrijksrelaties   Programma  Compacte  Rijksdienst   Directoraat-­‐generaal  Organisatie  en  Bedrijfsvoering  Rijk   Directoraat-­‐generaal   Ministerie  van  Economische  Zaken,  Landbouw  en  Innovatie   Ministerie  van  Economische  Zaken   Ministerie  van  Infrastructuur  en  Milieu   Interdepartementale  Management  Leergang   Interprovinciaal  Overleg   Koninklijk  Besluit   Koninklijk  Nederlands  Meteorologisch  Instituut   Ministerie  van  Landbouw,  Natuur  en  Voedselkwaliteit   Ministerie  van  Onderwijs,  Cultuur  en  Wetenschap   Plaatsvervangend  secretaris-­‐generaal   Rijkswaterstaat   Secretaris-­‐generaal   Overleg  van  secretarissen-­‐generaal   Ministerie  van  Sociale  Zaken  en  Werkgelegenheid   Ministerie  van  Verkeer  en  Waterstaat   Vereniging  van  Nederlandse  Gemeenten   Programma  Vernieuwing  Rijksdienst   Ministerie  van  Volkshuisvesting,  Ruimtelijke  Ordening  en  Milieu   Ministerie  van  Volksgezondheid,  Welzijn  en  Sport   Bundesministerium  für  Verkehr   Bundesministerium  für  Verkehr,  Bau  und  Staedtebau   Bundesministerium  für  Umwelt  und  Reactorsicherheit   Bundesministerium  für  Bau  und  Wohnen   Bundesministerium  für  Wirtschaft  und  Technologie   Bundesministerium  für  Ernährung,  Landwirtschaft  und  Verbraucherschutz  

Overzicht  vorming   ministeries           Overzicht   Het  overzicht  van  ministeries  in  Nederland  van  1900-­‐2010  laat  een  ontwikkeling  zien  van  acht  naar  dertien   ministeries.  Dat  aantal  is  sinds  de  wederopbouw  aanvankelijk  gestabiliseerd  op  veertien  en  na  een   herindeling  in  1982  op  dertien  gebracht.  In  2010  is  het  aantal  ministeries  gedaald  naar  11  gebracht.       Brede  Heroverwegingen  Openbaar  Bestuur,  bijlage,  april  2010    

 

1900

1905

1918

1922

1928

1932

1933

1935

1937

1939

1940

1940-1945

1946

1947

1948-1952

1952-1956

1956-1958

1959-1963

1965

1967

1971

Buitenlandse Buitenlandse Zaken Zaken Oorlog Oorlog

Oorlog Oorlog 27-7-1941 27-7-1941

Defensie Defensie 11-6-1928 11-6-1928

Marine Marine

Defensie Defensie 19-5-1959 19-5-1959

Marine Marine 27-7-1941 27-7-1941

Justitie Justitie Financiën Finan + MPciën + MP

Financiën Financiën

Binnenlandse Binnenlandse Zaken + MP Zaken + MP 25-9-1918 25-9-1918

Binnenlandse Binnenlandse zaken zaken

Binnenlandse Binnenlandse Zaken + MP en Zaken + MP en Landbouw Landbouw 24-11-1922 24-11-1922

Koloniën Koloniën

Binnenlandse Binnen Zaken + land MP se Zaken + MP 8-12-1931 8-12-1931

Financiën Financiën -/MP -/- MP 21-5-1942 21-5-1942

Binnenlandse Binnenlandse Zaken -/- MP Zaken -/- MP 8-6-1933 8-6-1933

Koloniën + MP Koloniën 8-6-1933+ MP 8-6-1933

Overzeese Overzeese Gebiedsdelen Gebiedsdelen 23-2-1945 23-2-1945

Koloniën Koloniën -/MP -/- MP 3-7-1937 3-7-1937

Algemene Zaken Alge +mene MP Zaken + MP 3-7-1937 3-7-1937

Alge mene Zaken Algemene Zaken -/- MP tot -/- MP tot 23-2-1945 23-2-1945

Arbeid Arbeid 25-9-1918 25-9-1918

Uniezaken en Uniezaken en Overzeese Overzeese Rijksdelen Rijksdelen 24-12-1949 24-12-1949

Alge mene Algemene Oorlogvoering Oorlogvoering 21-5-1942 21tot -5-1942 + MP 1946 + MP tot 1946

Arbeid, Arbeid, Handel Handel & Nijverheid & Nijverheid 24-11-1922 24-11-1922

Landbouw, Landbouw, Handel & Handel & Nijverheid Nijverheid 7-9-1905 7-9-1905

Economische Economische Handel, Nijverheid Economische Economische Zaken en Handel, Nijverheid Economische Economische Zaken & Scheepvaart Zaken Zaken en Arbeid & Scheepvaart Zaken Zaken 8-6-1933 21-8-1935 9-7-1937 Arbeid 8-12-1931 21-8-1935 9-7-1937 8-6-1933 8-12-1931 Landbouw & Landbouw & Visserij Visserij 21-8-1935 21-8-1935

Landbouw & Landbouw & Visserij Visserij 8-5-1940 8-5-1940

Handel, Handel, Nijverheid Nijverheid & Scheepvaart &8-5-1940 Scheepvaart 8-5-1940

Zaken Overzee Zaken Overzee 14-2-1957 tot 14-2-1957 tot 19-8-1959 19-8-1959

Verkeer & Verkeer & Waterstaat, Waterstaat, 28-2-1947 28-2-1947

Handel, Handel, Nijverheid Nijverheid & Landbouw & Landbouw 31-5-1944 31-5-1944

Scheepvaart Scheepvaart en Visserij en Visserij 31-5-1944 31-5-1944

Overzeese Overzeese Rijksdelen Rijksdelen 7-11-1952 7-11-1952

Binnenlandse Binnenlandse Zaken Zaken (19-5-1959) (19-5-1959)

Algemene Zaken men Alge+ e Zaken MP + MP 11-10-1947 11-10-1947

Verkeer en Verkeer en Energie Energie 23-6-1945 23-6-1945

Waterstaat, Waterstaat, 7-9-1905 7-9-1905 Waterstaat, Waterstaat, handel & handel & Nijverheid Nijverheid

Binnenlandse Zaken, Binnenlandse Bezitsvorming & Zaken, Bezitsvorming & Publ. R. bedrijfsorg Publ. R. bedrijfsorg (26-10-1956 (26-10-1956

Binnenlandse Binnenlandse Zaken -/- MP Zaken -/- MP 11-10-1947 11-10-1947

Binnenlandse Binne+ nlan dse Zaken MP Zaken + MP

Scheepvaart, Scheepvaart, Handel, Handel, Nijverheid Nijverheid 23-6-1945 23-6-1945

EconoEconomische mische Zaken Zaken

Voedselvoor z., LandVoedselvoorz., Landbouw en Visserij bouw en Visserij 23-6-1945 23-6-1945 Landbouw, VisLandbouw, Visserij en Voedselserij 6-10-1945 en Voedselvoorz. voorz. 6-10-1945

Sociale zaken Sociale zaken 8-6-1933 8-6-1933

Landbouw &Landbouw Visserij & Visserij 19-5-1959 19-5-1959

Sociale zaken Sociale zaken & Volksgezondheid & Volksge zondheid 20-8-1951 20-8-1951

Maatschappelijk Maatschappelijk Werk Werk 1-9-1952 1-9-1952 Onderwijs, Onderwijs, Kunsten & Kunsten & Wetenschappen Wetenschappen 25-9-1918 25-9-1918

Cultuur, Recreatie & Cultuur, Recreatie Maatschappelijk Werk& Maatschappelijk Werk 14-4-1965 14-4-1965

Onderwijs en Onderwijs en Wetenschappen Wetenschappen 14-4-1965 14-4-1965 Openbare Werken Openbare 23-6-1945Werken en 23-6-1945 en Wederopbouw Wederopbouw 16-8-1945 16-8-1945

Wederopbouw Wederopbouw en Volkshuisvesting en 28-2-1947 Volkshuisvesting 28-2-1947

Volkshuisvesting en Volkshuisvesting Bouwnijverheid en Bouwnijverheid 12-10-1956 12-10-1956

Pagina 81

 

37  

   

1967

1971

1973

1977

1981

1982

1986

1989

1994

1998

2002

2003

2006-2007

2010

2020

Buitenlandse Buitenland se Zaken Zaken

Def ensie Def ensie

Justitie Justitie

Het Concern Rijk

Financiën Financiën

Binnenlandse Binnenlandse Zaken en Zaken en Koninkrijksrelaties Koninkrijksrelaties 1998 1998

Binnenlandse

Binnenlandse Zaken en Zaken en Koninkrijksrelaties Koninkrijksrelaties

Bel eid Bel ei d

Ui tvoering Ui tvoering Algemene Zaken, Algemene Zaken, Kabinet Min. Pres. Kabinet Min. Pres.

Algemene Zaken Algemene Zaken

Bedrij fsvoeri ng Bedrij fsvoeri ng Verkeer & Verkeer & Waterstaat Waterstaat

Economische Economische Zaken Zaken Landbouw, Landbouw, Natuurbeheer Natuurbeheer en Visserij en Visserij 1989 1989

Sociale zaken Sociale 1971 zaken 1971

Volksgezondheid &Volksgezondh Milieuhy giëneeid & Milieuhy giëne

Landbouw, Landbouw, Natuur en Natuur en Voedselkwaliteit Voedselkwaliteit 24-06-2003 24-06-2003

Sociale zaken en Sociale zaken en Werkgelegenheid Werkgelegenheid 1981 1981

Sociale zaken Sociale zaken & & Werkgelegenheid Werkgelegenheid

Volksgezondheid &Volksgezondheid Milieuhy giëne & Milieuhy 1982 giëne 1982 Welzijn, Welzijn, Volksgezondheid Volksgezondheid & Cultuur & Cultuur 1982 1982

Welzijn, Welzijn, Volksgezondheid Volksgezondheid & Cultuur & Cultuur 1986 1986

Volksgezondheid, Volksgezondheid, Welzijn en Welzijn Sport en Sport 1994 1994 Onderwijs, Onderwijs, Cultuur & Cultuur & Wetenschappen Wetenschappen 1994 1994

Volkshuisvesting, Volkshuisvesting, Ruimtelijke OrdeOrdeningRuimtelijke en Milieubeheer ning en Milieubeheer 1982 1982

Pagina 82

38    

Landbouw, Landbouw, Natuur en Natuur en Voedselkwaliteit Voedselkwaliteit

Volksgezondheid, Volksgezondheid, Welzijn en Welzijn Sport en Sport

Onderwijs, Onderwijs, Cultuur & Cultuur & Wetenschap2007 Wetenschap2007

Onderwijs, Onderwijs, Cultuur & Cultuur & Wetenschap Wetenschap Volkshuisvesting, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ruimtelijke Ordening & Ordening & Milieubeheer Milieubeheer

T oezicht T oezi cht