De ruimte geordend Een reflectie op de Nota Ruimte
Dr. G. van der Hoek
Gouda, februari 2007
© 2007 Guido de Brès-Stichting, Gouda ISBN 978-90-78323-05-1 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij digitaal, elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, digital, electronic, photocopying, recording, or otherwise, without the prior written permission of the publisher.
2
Inhoud Woord vooraf ........................................................................................... 5 1. Inleiding .............................................................................................. 7 1.1 Ruimtelijke ordening ........................................................................................ 7 1.2 Nota Ruimte ...................................................................................................... 7 1.3 Verschillen Vijfde Nota RO en Nota Ruimte.............................................. 8 1.4 Probleemstelling................................................................................................ 9 1.5 Onderzoeksvragen............................................................................................ 9 1.6 Leeswijzer......................................................................................................... 10 2. Een veldverkenning............................................................................ 11 2.1 Inleiding............................................................................................................ 11 2.2 Van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie............................................ 11 2.3 De Nota Ruimte en de nieuwe Wro ............................................................ 12 2.4 Decentraal wat kan, centraal wat moet: de sturingsfilosofie.................... 14 2.5 Veranderde verdeling van verantwoordelijkheden.................................... 15 2.6 Nieuwe middelen voor de decentrale overheden ...................................... 17 2.7 Europese Unie................................................................................................. 19 2.8 Samenvatting ................................................................................................... 20 3. Visie op ruimte ................................................................................... 21 3.1 Inleiding............................................................................................................ 21 3.2 SGP-visie op ruimte en ruimteverdeling..................................................... 21 3.3 De verdeling van verantwoordelijkheden ................................................... 24 3.4 Publiek Private Samenwerking ..................................................................... 27 3.5 Sturen in een netwerksamenleving............................................................... 27 3.6 Samenvatting ................................................................................................... 30 4. De praktijk.......................................................................................... 31 4.1 Inleiding............................................................................................................ 31 4.2 Drie casussen................................................................................................... 31 4.2.1 Oude Rijnzone ........................................................................................ 31 4.2.2 Ruimte voor water en voor landschap ................................................ 33 4.2.3 Schiphol ................................................................................................... 36 4.3 Lessen uit de casussen.................................................................................... 37 4.3.1 Europese Unie ........................................................................................ 37 4.3.2 Rijk............................................................................................................ 38 4.3.3 Decentrale overheden: provincie, gemeenten en waterschappen... 40 4.4 Praktische aanbevelingen en aandachtspunten .......................................... 43 Literatuur ...............................................................................................48 3
4
Woord vooraf Op het niet zo grote grondgebied van Nederland leven meer dan 16 miljoen mensen. Ons lage land aan de zee kenmerkt zich door een hoge bevolkingsdichtheid, veel logistieke bedrijvigheid en een relatief omvangrijke export van agrarische producten. Deze en andere factoren hebben consequenties voor de inrichting van de ruimte. De handelingsvrijheid van overheid, burgers en bedrijven is daarbij beperkt. Intensief overleg tussen veel betrokken partijen is nodig om nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. Tot ver in de jaren negentig van de vorige eeuw heeft de rijksoverheid tot in detail de ruimtelijke ordening willen regelen. Met de Nota Ruimte slaat zij andere wegen in. Provincies, gemeenten en waterschappen krijgen meer vrijheid en een grotere verantwoordelijkheid. De SGP juicht deze nieuwe benadering van harte toe. Tegelijk rijst de vraag: hoe zullen de regionale overheden hun nieuwe bevoegdheden op een goede wijze behartigen? Zijn de juridische instrumenten en financiële middelen daarvoor toereikend? Dit commentaar brengt de mogelijkheden en ónmogelijkheden voor bestuurders op decentraal niveau in kaart. Met De ruimte geordend beoogt de Guido de Brès-Stichting lokale en regionale overheden een handreiking te bieden om (zelf!), toegesneden op de eigen situatie, invulling te geven aan de nieuwe verantwoordelijkheid voor ruimtelijk beleid. Het formuleren van goed doordachte structuurvisies blijkt hierbij van groot belang. Want hierdoor worden op lokaal en regionaal niveau keuzes gemaakt tussen bebouwen (leven en werken), bewaren (natuur, landschappelijke waarden, monumenten) en beheren (duurzame landbouw). Het studiecentrum van de SGP dankt de heer dr. G. van der Hoek voor zijn inzet, grondig onderzoek en uithoudingsvermogen om deze reflectie op de Nota Ruimte te voltooien. Een klankbordgroep van deskundigen heeft de totstandkoming van dit commentaar begeleid. Daarom ook een woord van dank aan de heren drs. J.W. van Berkum (voorzitter), H. van Dieren, mr. D.J.H. van Dijk, ir. M. Houtman, A. Prins RA, M.A. Ros BNA en ir. C. Verdouw CZn. voor hun bijdragen en inbreng. Van ruimte kan hetzelfde worden gezegd als van boeken: veel mensen menen er niet snel genoeg van te hebben. Met deze publicatie hoopt het studiecentrum van de SGP met name bestuurders toe te rusten en te motiveren om ruimte met recht en wijsheid in te richten èn toe te delen. Drs. J.A. Schippers, directeur Guido de Brès-Stichting. 5
6
1. Inleiding 1.1 Ruimtelijke ordening Nederland is een klein land met een hoge bevolkingsdichtheid. De beschikbare ruimte is schaars. Wat dat betreft is Nederland niet te vergelijken met bijvoorbeeld Australië. Beide landen hebben weliswaar evenveel inwoners, maar de oppervlakte van Nederland is vele malen kleiner dan die van het Australisch continent. Dat betekent dat afweging van belangen bij de indeling en verdeling van de ruimte op een zorgvuldige, verantwoorde wijze moet plaatsvinden. De overheid drukt om die reden een zwaar stempel op de ruimtelijke ordening van ons land. Op nationaal niveau zijn de afgelopen decennia verschillende nota’s en structuurschetsen verschenen over de ruimtelijke ordening. Ten tijde van het Kabinet-Kok II is de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (verder: Vijfde Nota) in concept gereed gekomen. Door de val van dit kabinet in 2002 is de parlementaire behandeling van de Vijfde Nota niet afgerond. Het Kabinet-Balkenende II koos ervoor te volstaan met het uitbrengen van een nieuw Kabinetsstandpunt over deze Vijfde Nota, waarin de advisering, de inspraak en het overleg over de Vijfde Nota zijn verwerkt. Deze aanpak heeft geleid tot de totstandkoming van de Nota Ruimte (verder: NR). Omdat volgens het Kabinet de NR juridisch gezien geen wezenlijk ander plan is dan de Vijfde Nota1, hoefde het volledige, veel tijd vergende, besluitvormingstraject niet opnieuw doorlopen te worden. Deze aanpak is in overleg met maatschappelijke organisaties en medeoverheden tot stand gekomen. Op deze wijze kon invulling worden gegeven aan de wens van het Kabinet, de Kamer, bestuurders en maatschappelijke actoren om de Nota Ruimte zo zorgvuldig en zo snel mogelijk uit te voeren: per februari 2006 is de NR vigerend beleid geworden. De daadwerkelijke uitvoering vraagt nu alle aandacht.
1.2 Nota Ruimte De NR bevat de visie van het Kabinet op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland en de belangrijkste bijbehorende doelstellingen voor de komende decennia.2 De NR formuleert het rijksbeleid voor diverse beleidsterreinen in onderlinge samenhang. Het motto is ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. De NR beschrijft dan ook (a) hoe het Rijk ruimte wil scheppen voor de verschillende ruimtevragende functies; (b) hoe de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en decentrale overheden is geregeld en (c) welke overwegin1 2
Zie hiervoor: Bijlage 2 van de Nota Ruimte. Nota Ruimte, par. 1.1.
7
gen richtinggevend zijn bij afwegingen voor toewijzing van ruimte. Die overwegingen zijn in een driedeling te vatten: versterking van de economie, een veilige en leefbare samenleving en een aantrekkelijk landschap. De planhorizon van de NR is 2030, waarbij de periode 2020-2030 geldt als een doorkijk naar de lange termijn. De Nota Ruimte is het sluitstuk van een jarenlang gevoerd debat over de ruimtelijke inrichting van ons land. Alle beleid van Ruimtelijke Ontwikkeling (RO), en dus ook de NR, houdt zich bezig met twee vragen: 1. Wat is het doel van de RO? Hierbij gaat het om ruimtevragen voor onder anderen verstedelijking, bedrijfshuisvesting, mobiliteit, recreatie en waterbeheer. 2. Hoe wordt dat doel bereikt? Hierbij gaat het om de verdeling van de verantwoordelijkheden van Rijk, decentrale overheden en maatschappelijke actoren, alsook om de procedures die hierbij van toepassing zijn.
1.3 Verschillen Vijfde Nota RO en Nota Ruimte Het meest opvallende verschil tussen de Vijfde Nota RO en de NR is de zogeheten sturingsfilosofie: het ‘hoe’ van het beleid (zie vraag 2 hierboven). In de verantwoording bij de NR wordt dit samengevat met de woorden: niet het ‘wat’ is veranderd maar het ‘hoe’. In bestuurlijke termen: de sturingsfilosofie van de Vijfde Nota RO was die van toelatingsplanologie, die van de NR is ontwikkelingsplanologie. Deze wijziging houdt in dat er meer ruimte zal zijn voor nieuwe wensen en ontwikkelingen, dat decentrale overheden een grotere verantwoordelijkheid verkrijgen en dat de overheden zich meer moeten richten op de uitvoering van het beleid. In de praktijk zal moeten blijken of het resultaat, het ‘wat’ (zie vraag 1 hierboven), inderdaad ongewijzigd is. Het is namelijk denkbaar dat de NR (onbedoeld) tóch leidt tot een andere invulling van de ruimte doordat het verdelingsvraagstuk sterker vanuit de ruimtevraag wordt benaderd. De NR behelst immers een verandering in uitgangspunt ten opzichte van de Vijfde Nota RO. Een verandering die in twee korte zinnen is samen te vatten: van top-down naar bottom-up; van ordening naar ontwikkeling. In de praktijk zal deze verandering van beleid wellicht minder grote gevolgen hebben, getuige de opmerking die gemaakt werd bij de presentatie van de Vijfde Nota RO: ‘De Vijfde Nota RO is een nota op hoofdlijnen. De nota bevat geen beslissingen over concrete locaties. Provincies, regio’s en gemeen-
8
ten bepalen dat zelf. Het Rijk geeft alleen de spelregels mee op grond van de hoofdlijnen van beleid en van de criteria van ruimtelijke kwaliteit’.3
1.4 Probleemstelling De NR biedt met zijn motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ decentrale overheden nieuwe mogelijkheden en verantwoordelijkheden. Een heldere onderlinge afbakening van deze verantwoordelijkheden is nodig. Dit commentaar wil de nieuwe mogelijkheden, verantwoordelijkheden en middelen voor decentrale overheden in kaart brengen en daarover adviseren vanuit de visie van de SGP. Daarbij zal er aandacht zijn voor de rol van het maatschappelijk middenveld onder de NR. De centrale vraag in dit commentaar is: Hoe kunnen decentrale overheden en maatschappelijk middenveld onder de Nota Ruimte in de visie van de SGP invulling geven aan de nieuwe verantwoordelijkheid die zij hebben voor ruimtelijk beleid?
1.5 Onderzoeksvragen De bestaande Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) biedt het juridisch instrumentarium voor de uitvoering van de NR. Op 1 januari 2008 wordt naar verwachting de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (Wro) van kracht. Om de centrale vraag van dit commentaar te kunnen beantwoorden, is allereerst een veldverkenning noodzakelijk. Deze verkenning zal inzichtelijk moeten maken hoe de NR, de WRO en de Wro op elkaar aansluiten. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord welke gevolgen de sturingsfilosofie van de NR heeft voor het ruimtelijk beleid. Leidt de NR op voorhand tot een andere invulling van de ruimte? Daarna moet worden bezien hoe de onderlinge verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheden en naar diverse maatschappelijke partners verandert. Hoe kunnen zij die grotere vrijheid en verantwoordelijkheid op een adequate wijze invulling geven? Een laatste vraag is welke nieuwe middelen (deskundigheden, financiering, juridische instrumenten) decentrale overheden nodig hebben en hoe zij die kunnen inzetten om hun nieuwe verantwoordelijkheid voor ruimtelijk beleid in te vullen. Na deze veldverkenning wordt in dit commentaar een normatief kader ontwikkeld. Daarin zullen SGP-uitgangspunten worden opgenomen over (a) ruimtelijke ordeningsvraagstukken, (b) de rol van de lokale overheid en (c) de wederzijdse relatie tussen overheid en maatschappij in een netwerksamenleving. Tot slot verkrijgt dit normatieve kader een praktische uitwerking voor de bestuurlijke werkelijkheid van deze tijd.
3
Ministerie van VROM, Ruimte maken, Ruimte delen, Vijfde Nota RO, januari 2001, p. 9.
9
1.6 Leeswijzer De opbouw van dit commentaar is als volgt. Na dit inleidende hoofdstuk volgt in hoofdstuk 2 een veldverkenning waarin wordt beschreven hoe de NR zich verhoudt tot de WRO en de Wro en wat de sturingsfilosofie van de NR betekent voor het ruimtelijk beleid. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 een normatief kader opgesteld waarin uitgangspunten van de SGP zijn geformuleerd voor de inrichting van de ruimte, de rol van de lokale overheid, de visie op het maatschappelijk middenveld en de verhouding overheid en maatschappij in een netwerksamenleving. Op basis van dit normatieve kader wordt in hoofdstuk 4 aangegeven hoe de overheden en het maatschappelijk middenveld invulling kunnen geven aan hun nieuwe verantwoordelijkheden en welke middelen ze daarvoor nodig hebben. Leidraad hierbij is een drietal casussen uit de bestuurlijke praktijk. Als handreiking voor bestuurders volgt ten slotte een aantal praktische aanbevelingen en aandachtspunten.
10
2. Een veldverkenning 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk is een verkenning van het veld van de ruimtelijke ordening. Eerst letten we op de definitie van het begrip ontwikkelingsplanologie (par. 2.2), vervolgens bezien we de Nota Ruimte en de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening in het algemeen (par. 2.3) om daarna speciaal te letten op de nieuwe sturingsfilosofie (par. 2.4), de daaruit voortvloeiende wijziging in verdeling van verantwoordelijkheden (par. 2.5) en de daarvoor benodigde middelen (par. 2.6). Tot slot bezien we de rol en de invloed van de Europese Unie op het ruimtelijke beleid in Nederland (par. 2.7).
2.2 Van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie Het ruimtelijke beleid in Nederland werd jarenlang gebaseerd op het principe van toelatingsplanologie. Het meest opvallende verschil met het concept van ontwikkelingsplanologie is dat bij toelatingsplanologie een initiatief pas wordt toegelaten als het voldoet aan tevoren gestelde, vaak gedetailleerde, ruimtelijke eisen. Zo kenmerken de WRO en de 4e Nota Ruimtelijke Ordening zich door gedetailleerde uitwerking in streekplannen en bestemmingsplannen. Dit spoor is vanaf de Vijfde Nota RO en de daaropvolgende NR duidelijk verlaten. In de inleiding van de Vijfde Nota RO4 schreef minister Pronk in 2001: ‘Het is een nota op hoofdlijnen. Deze nota bevat geen beslissingen over concrete locaties. Provincies, regio’s en gemeenten bepalen dat zelf’.5 Opgemerkt kan worden dat bij de overheid en in de samenleving een geleidelijke overgang is van centrale sturing naar decentrale sturing (Veldheer 2004). In de NR wordt deze maatschappelijke ‘horizontalisering van het openbaar bestuur’ bevestigd in het motto van de sturingsfilosofie: ’decentraal wat kan, centraal wat moet’.6 Een overgang die opmerkelijk genoeg samenvalt met een kabinetswisseling waarbij de PvdA plaats maakte voor de VVD. De NR heeft dan ook een ‘meer liberale uitstraling’ dan het voorgaande beleid van toelatingsplanologie. In de literatuur wordt voor het begrip ontwikkelingsplanologie geen eenduidige definitie gehanteerd. Dat compliceert het schetsen van de mogelijke veran4 Ministerie van VROM, Ruimte maken, ruimte delen, Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, januari 2001, p. 9. 5 Uitvoerende decentrale overheden ondervonden echter dat het Rijk zich wel degelijk vaak met details inliet. 6 Een bespreking van de veranderende wijze van besturen geeft prof. M. Hajer in zijn oratie Politiek als vormgeving, Amsterdam, 2000.
11
deringen. Daarbij komt dat aan de begrippen door verschillende (politieke) partijen een verschillende invulling wordt gegeven. De VNG omschrijft ontwikkelingsplanologie als: ‘het doelbewust en in samenwerking met anderen tot stand brengen van ruimtelijke veranderingen. Daarbij vraagt ontwikkelingsplanologie om actieve interventies en intensieve en vroegtijdige samenwerking van zowel publieke als private partijen. De overheid moet daarvoor de kaders bieden en de investeringen op elkaar afstemmen’.7 Het Ruimtelijk Planbureau (RPB) spreekt van ‘een gebiedsgerichte beleidsaanpak, die op de verwachte maatschappelijke dynamiek inspeelt, de ruimteclaims op een nieuwe manier met elkaar verbindt, steunt op een actieve inbreng van de belanghebbenden en aandacht besteedt aan de daadwerkelijke uitvoering’. Volgens oud-minister Dekker van VROM hebben ruimtelijke ordeningsprojecten die gebaseerd zijn op het concept van ontwikkelingsplanologie de volgende kenmerken: 1. een integrale en gebiedsgerichte aanpak; 2. alle relevante belangen en partijen zijn op het juiste moment betrokken bij het proces; 3. overeenstemming over de samenhang tussen de onderdelen; 4. een financieel totaalbeeld dat voorziet in realisering van alle projectonderdelen; 5. bindende afspraken over uitvoering, rollen en verantwoordelijkheden van alle partijen.8 De verschillende definities van ontwikkelingsplanologie zijn eensluidend op het punt dat hogere overheden zich beperken tot het formuleren van hoofdlijnen en randvoorwaarden. Decentrale overheden, maatschappelijke groeperingen en bedrijven ontplooien initiatieven binnen de aangereikte, dan wel opgelegde kaders.9
2.3 De Nota Ruimte en de nieuwe Wro De Nota Ruimte past in de lijn die werd uitgezet bij de herziening van de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het uitgangspunt van deze herziening is tweeledig. Enerzijds wordt met de revisie een versterking beoogd van de rol van de gemeente bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Anderzijds beVNG, Ontwikkelingsplanologie, noties uit de gemeentelijke planningspraktijk, oktober 2003. Ontleend aan de speech van oud-minister Dekker bij de Startconferentie Voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie, 10 mei 2005. 9 De Minister van VROM vatte deze overstap kort na haar aantreden samen in de leuze: ‘van hindermacht naar ontwikkelkracht’. 7 8
12
oogt de herziening een verheldering en vereenvoudiging van de procedures. In de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) zal dit tweeledige uitgangspunt verder worden uitgewerkt. Het in de NR gepresenteerde nieuwe ruimtelijk beleid is dynamisch van aard, op ontwikkeling gericht met een gewijzigde verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en decentrale overheden. De NR en de (toekomstige) Wro hanteren dezelfde sturingsfilosofie, namelijk dat hogere overheden op hoofdlijnen de decentrale overheden aansturen en dat de uitvoeringsbevoegdheden op het grondvlak toenemen. Deze inzet is ontleend aan het Hoofdlijnenakkoord van het Kabinet Balkenende-II.10 De gemeente krijgt het primaat van de bestemmingsplanbevoegdheid. Eens in de tien jaar moet de gemeente de actualiteit van die bestemmingsplannen bevestigen. Alleen bij nationale of provinciale belangen kunnen Rijk respectievelijk provincie overgaan tot de vaststelling van eigen bestemmingsplannen, nu ‘inpassingplannen’ genoemd. De mogelijkheid daarvan verdient nadrukkelijk de aandacht van provincies en gemeenten. In de Wro en de NR staat de ontwikkeling van structuurvisies door alle overheden centraal. De structuurvisie vervangt de oude planologische kernbeslissingen (op rijksniveau), de streekplannen (op provinciaal niveau) en de structuurplannen (op regionaal en gemeentelijk niveau). De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen en een voorstel voor de manier waarop die ontwikkelingen worden gerealiseerd. Het instrument van de structuurvisie dient de belangen bij elkaar te brengen van overheden, ontwikkelaars en maatschappelijke organisaties.11 Nieuw is in de Wro het projectbesluit. Dit opent de mogelijkheid om procedures voor bestemmingsplannen gefaseerd te doorlopen. Hierdoor kunnen grotere projecten worden opgestart, vooruitlopend op een integrale aanpassing van een bestaand bestemmingsplan. Het projectplan dient wel te worden ingepast in het bestaande bestemmingsplan. Voor de overgangsperiode tussen de oude WRO en de nieuwe Wro hanteert de minister als lijn dat plannen en projecten getoetst worden aan het formeel geldend beleid van Planologische Kernbeslissingen en andere geldende Rijksnota’s.12 Een zorgvuldige afweging van belangen vindt zonodig plaats, om ruimtelijke ontwikkelingen te bevorderen die passen binnen de NR en waarover een redelijke mate van overeenstemming bestaat. Om dat te bevorderen, NR, par. 1.1. Reactie op de schriftelijke vragen en opmerkingen van de Eerste Kamer met betrekking tot de Nota Ruimte, brief van de minister van VROM, d.d. 11 november 2005. 12 Zie: Vóórwerking Nota Ruimte en herziening Wet op de Ruimtelijke ordening, brief d.d. 28 september 2004 van de minister van VROM. 10 11
13
heeft het ministerie van VROM een overlegplatform gecreëerd voor situaties waarin bijvoorbeeld een nog niet herzien bestemmingsplan bouwen wèl toestaat, terwijl dit niet past in een nieuw ontwikkelde structuurvisie.13
2.4 Decentraal wat kan, centraal wat moet: de sturingsfilosofie Zoals gezegd, wordt het nationaal ruimtelijke beleid volgens de NR meer ontwikkelingsgericht en decentraal van karakter. Wat betreft de manier van uitvoering, betekent dit een cultuuromslag. De nadruk valt op wat wel kan, niet op wat niet kan.14 Het doel hiervan is een trendbreuk te realiseren: de overstap van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie. Dit wordt ook wel aangeduid als de overgang van beleid gericht op de ordening van de ruimte naar beleid gericht op de wording van de ruimte. Het Rijk gaat zichzelf beperken tot (inter)nationale aspecten en volstaat met de formulering van hoofdlijnen en randvoorwaarden (ruimtelijke basiskwaliteiten). Het heeft alleen intensieve bemoeienis met de uitwerking en uitvoering van het beleid wanneer dat betrekking heeft op de selectie van gebieden en netwerken die onderdeel uitmaken van de nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur (RHS). Daarbuiten stelt het Rijk zich terughoudend en selectief op. Het ligt voor de hand dat bij deze aanpak de rol van de provincies zwaarder wordt. Van de rijksoverheid krijgen zij binnen de nationale randvoorwaarden meer beleidsruimte. Vervolgens treden de provincies op hun beurt kaderstellend op in de richting van gemeenten en waterschappen. De gemeenten en waterschappen krijgen een grotere vrijheid bij de uitvoering (bestemmingsplanbevoegdheid). Op deze wijze worden alle overheidslagen gestimuleerd tot een dynamisch beleid voor ruimtelijke ontwikkeling. Dit moet leiden tot grotere aandacht voor de uitvoering van het beleid, tot minder regels en lagere administratieve lasten. Het vereenvoudigde besluitvormingsproces moet efficiënter zijn en beoogt een verbetering van de handhaving en vereenvoudiging van de rechtsbescherming. 13 In de invoeringswet voor de Wro zal worden bepaald dat de NR als structuurvisie in de zin van de Wro wordt aangemerkt. 14 Informatieve kanttekening hierbij: Voor alle overheden geldt dat de Nota Ruimte drie verschillende lagen onderscheidt die in bestuurlijke wisselwerking met elkaar moeten handelen: ondergrond, netwerken en occupatie. De ondergrond ‘draagt’ de landschappelijke identiteit en is in sterke mate bepalend voor de ruimtelijke functies die erop mogelijk zijn. De maakbaarheid van de ruimtelijke ordening wordt erdoor begrensd: zo ligt de loop van rivieren in hoofdlijnen vast, het gebruik van veenweide-gebieden wordt in sterke mate bepaald door het waterpeil etc. De netwerken (fysieke en onzichtbare) zijn ‘dragers’ van de stedelijke netwerken en vormen een belangrijke voorwaarde voor stedelijke en economische dynamiek. De occupatie geeft het verband met ruimtegebruikspatronen die voortkomen uit het menselijk gebruik van de ondergrond en de netwerken. Zie NR, paragraaf 1.3.3.
14
De vraag is regelmatig opgeworpen of de NR voldoende duidelijk maakt welke overheid over welk onderwerp welke verantwoordelijkheid heeft.15 Anders gezegd: hoe verhoudt zich het uitgangspunt ‘decentraal wat kan’ tot het feit dat de concept uitvoeringsagenda van de NR maar liefst 45 richtlijnen, suggesties en aanbevelingen bevatte voor het provinciale en gemeentelijke beleid? Zijn al deze 45 punten echt nodig om de basiskwaliteit en de uitvoering van de RHS te waarborgen? Het Rijk heeft hiermee de schijn tegen dat het met de NR nog steeds niet een volwaardige decentralisatie van beleid realiseert. Zoals opgemerkt, is de veranderde sturingsfilosofie niet beperkt tot het terrein van de ruimtelijke ordening. Er is veeleer sprake van een algemeen beleid van decentralisatie van regelgeving en uitvoering. Hoe dat in z’n werk gaat, bezien we in de volgende paragraaf.
2.5 Veranderde verdeling van verantwoordelijkheden De sturingsfilosofie van de NR verandert de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de onderscheiden overheden.16 Voor alle onderwerpen van de NR geldt dat het Rijk ten minste (eind)verantwoordelijk is voor het (bestuurlijke) systeem en voor de voortgang van het proces. Volgens de NR kiest het Rijk ervoor meer op doelen te sturen dan op instrumenten. Hoe sterk het Rijk stuurt en of het extra (financiële) middelen toewijst aan lagere overheden, hangt af van de mate waarin het Rijk voor een onderwerp resultaatverantwoordelijk is.17 Dit kan tot problemen leiden bij lagere overheden, omdat de uitvoering op het lagere niveau onmogelijk blijkt.18 Vaak speelt het gebrek aan middelen of instrumenten daarbij een rol. Bij nationale belangen is regie van het Rijk nodig. Immers, het Rijk is dan resultaatverantwoordelijk. Nationale programma’s of projecten die gerelateerd zijn aan de nationale RHS kan het Rijk opdragen aan de provincies of (via de provincie) aan de WGR-plusregio’s.19 Dit gebeurt bijvoorbeeld bij Nationale
15 Zie ook: Bijlage IV van Ex-ante toets Nota Ruimte, publicatie van Centraal Planbureau, Ruimtelijk Planbureau en Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, 2004. 16 Zie hiervoor met name de NR, de paragrafen 1.3.2 en 1.4.9. 17 Het Rijk kan ook vínden dat het ergens zelf voor verantwoordelijk is. Vic Veldheer geeft hierover een kritische bespreking: ‘De sturingsfilosofie van de Nota Ruimte’, in: Openbaar Bestuur, september 2004, p. 8-11. 18 Een belangwekkende vraag is of het mogelijk is dat een decentrale overheid een opdracht terug geeft, wanneer zij zelf van oordeel is niet in staat te zijn die tot uitvoering te brengen. 19 De Eerste Kamer heeft ingestemd met het wetsvoorstel voor de Wet gemeenschappelijke regelingen-plus. Op grond van de wet worden zogenaamde WGR-plusregio's ingesteld voor intergemeentelijke samenwerking in stedelijk gebied. De WGR-plusregio's krijgen met name
15
Landschappen20 en bij grote stadsregio’s.21 Voor het voldoen aan de randvoorwaarde ‘basiskwaliteit’ van gebieden buiten de RHS is het Rijk zelden resultaatverantwoordelijk. Samenvattend kan vastgesteld worden dat het Rijk in elk geval ‘partner’ is bij strategische opgaven die verband houden met de RHS. Bij algemene gebiedsgerichte problemen buiten de RHS heeft het Rijk eerder een faciliterende rol. In de bestuurlijke praktijk doen de meeste ruimtelijke afwegingen zich voor op het niveau van (samenwerkende) gemeenten en provincies. Zij borgen daadwerkelijk belangrijke waarden van gebieden en dragen daar zorg voor in streek- en structuurplannen. De regievoerende rol van provincies in de afweging van regionale belangen wordt sterker. Zowel ten opzichte van het Rijk als ten opzichte van de gemeenten. Nieuwe taken voor provincies zijn bijvoorbeeld het organiseren van bovenlokale voorzieningen en het vervullen van een ondersteunende rol bij de realisatie van regionale bedrijventerreinen. Het Rijk faciliteert provincies en gemeenten verder door het organiseren van ‘master classes’ voor bestuurders en door het ondersteunen van de digitale uitwisselbaarheid van ruimtelijke plannen. In gebieden waar een complexe stapeling optreedt van strategische opgaven, kiest het kabinet voor een gecoördineerde Rijksinzet door middel van een ‘projectenenvelop’. Voorbeelden hiervan zijn de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad Holland en het Groene Hart. Het Rathenau Instituut c.s. bepleiten dat de overheden als partners in de ontwikkelingsgerichte processen vooraf duidelijke en doordachte voorwaarden stellen, rollen en taken formuleren en heldere besluiten nemen.22 De NR geeft daartoe een aanzet23, die nader is uitgewerkt in bestuurlijke afspraken, zoals het document De Nota Ruimte, Ieder zijn rol.24 De complexiteit van het overleg tussen (mede)overheden en andere betrokken partijen zal toenemen naarmate meer onderwerpen die nauw samenhangen bevoegdheden voor de fysieke beleidsterreinen (verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening, volkshuisvesting). 20 Zo werkt het Rijk samen met de Groene Hart-provincies (Zuid- en Noord-Holland en Utrecht) in de ontwikkeling van het Groene Hart. Dit leidde reeds in de aanloop tot een uitvoeringsprogramma tot de notities Doorpakken in het Groene Hart ( juni 2004), De Balans van het Groene Hart (februari 2005) en het Ontwikkelingsprogramma Groene Hart (november 2005). 21 De ontwikkeling van de nationale stedelijke netwerken in hun omgeving krijgen nadrukkelijk aandacht in de NR. Zie bijvoorbeeld NR, par. 2.1.1 ev. 22 Ontwikkelingsplanologie als sociaal culturele opgave. Van ruimtelijke ordening naar ruimte in wording, Rathenau Instutuut, Habiforum en Nirov, Den Haag, 2004. 23 Zie: NR, paragraaf 1.4.9, tabel 1.4.9.1. 24 De Nota Ruimte, Ieder zijn rol, bestuurlijke afspraken tussen VNG, IPO, VROM, LNV, VenW, EZ en BZK, december 2005.
16
met ruimtelijke ordening in het geding zijn. Voorbeelden hiervan zijn mobiliteitsbeleid, de inrichting van het platteland, veiligheid (kust en rivieren), Nationale Landschappen, etc. In de praktijk moet blijken in hoeverre ideaal en werkelijkheid elkaar dekken. Wordt het bestuurlijk proces inderdaad transparanter en eenvoudiger? Verdragen de wisselende rollen waarin de partners Rijk, provincie en gemeente elkaar tegenkomen zich met elkaar?25 Om dit te bepalen heeft de minister van VROM opdracht gegeven tot monitoring van de uitvoering van de NR. Deze opdracht wordt uitgevoerd door het Ruimtelijk Planbureau en het Milieu- en Natuurplanbureau. Afzonderlijke aandacht verdienen de waterschappen vanwege hun specifieke taak en hun regionale karakter. Waterschappen zijn overheidslichamen, net als Rijk, provincies en gemeenten. Een belangrijk onderscheid is dat waterschappen een meer adviserend takenpakket hebben op het gebied van de ruimtelijke ordening. Na diverse fusies zijn sinds 2005 nog circa 25 waterschappen over. Dit zijn krachtige, functionele organisaties met een gebiedsgerichte, integrale aanpak van het waterbeheer. De grote overstromingen van 1993, 1995 en 2003 maakten duidelijk dat waterbeheer niet alleen aan de kust moet worden gevoerd. Met het Deltaplan Grote Rivieren (1996) werd een grote inhaalslag gemaakt: maatregelen zoals dijkverzwaring en verruiming van de rivieren werden genomen om de veiligheid binnenslands te bevorderen.26 Waterschappen zullen vaak adviserend optreden in regionale samenwerkingsverbanden en daarbij aspecten behartigen als veiligheid (kust en rivieren) en landschappelijke inrichting (effecten van veranderingen in grondwaterpeil). Voor de waterschappen is een duidelijke rol bij ruimtelijke ordening vastgelegd, in het bijzonder bij het onderwerp Water en Groene Ruimte.27
2.6 Nieuwe middelen voor de decentrale overheden Als gevolg van de nieuwe sturingsfilosofie zullen overheden op een andere manier moeten gaan communiceren. Niet alleen tussen de overheden onderling, maar ook met het maatschappelijk middenveld, het bedrijfsleven en de individuele burger. De beoogde verandering in bestuurscultuur zal haar uitwerking moeten krijgen in allerlei vormen van afstemmingsoverleg, alsook in nieuwe wegen voor de behandeling van bezwaar en beroep. Middelen en instrumenten hiervoor zijn de volgende. 25 In de ex-ante toets van CPB, RPB en SCP wordt de verwachting uitgesproken dat er een dichte bestuurlijke vervlechting zal optreden die leiden kan tot vertraging en stroperigheid van beleidsvorming. Zie bijlage IV, p. 47. 26 Zie: De PKB ‘Ruimte voor de rivier’, zie NR hoofdstuk 3. 27 NR, hoofdstuk 3.
17
a. nieuwe deskundigheden en vaardigheden: bij alle overheden zal de omslag gemaakt moeten worden van de conserverende, defensieve attitude van de toelatingsplanologie naar de actieve, initiërende, ondernemende aanpak van de ontwikkelingsplanologie. Aspecten zoals visievorming en het ontwikkelen van hoofdlijnen voor strategisch beleid, dienen opgenomen te worden in de competentieprofielen van personeelsplannen. Deze cultuuromslag vereist na- en bijscholing van zittend personeel en zal doorwerken bij de werving en selectie van nieuw personeel. b. financiën: de delegatie van taken behoort vergezeld te gaan van adequate bekostiging ervan, bijvoorbeeld bij de Nationale Landschappen. Aandacht verdienen middelen die langs bijzondere kanalen worden verdeeld (de zogeheten projectenenveloppen, grote steden, WGR-plus regio’s). De publiek-private samenwerking vraagt van overheden en private partijen een stevige inspanning. c. juridische middelen: Nieuwe wegen voor de vaststelling van plannen, zoals projectbesluiten28, leiden op hun beurt tot andere procedures voor de behandeling van bezwaar en beroep.29 Voor de overgangsperiode zijn richtlijnen voor behandeling vastgelegd.30 d. nieuwe partners: de NR biedt expliciet ruimte voor een inhoudelijke en een financiële inbreng vanuit de samenleving. Maatschappelijke groeperingen krijgen een rol in de besluitvorming. Het bedrijfsleven heeft vanwege de economische aspecten van de ruimteverdeling ook een grote inbreng. Dit zal in beide gevallen hoge eisen stellen aan het vermogen van de decentrale overheden om beleidsmatig te opereren. Zij zullen hun rol als (resultaatverantwoordelijk) partner moeten waarmaken en tegelijk een goede regievoerder zijn van een complex besluitvormingsproces.31
28 Een projectbesluit moet echter wel binnen één jaar gevolgd worden door een aanpassing van het bestemmingsplan, teneinde dat actueel te houden. De Wro biedt in bepaalde gevallen de mogelijkheid deze termijn te verlengen tot vijf jaar. 29 Zo biedt de Wro mogelijkheden voor kaderstelling vooraf door Rijk en provincie via algemene regels: algemene maatregel van bestuur resp. provinciale verordening. Deze regels dienen in het gemeentelijke bestemmingsplan te worden verwerkt. Ook krijgen zij de bevoegdheid zelf een inpassingsplan vast te stellen en kunnen zij (achteraf) voor één specifieke situatie interveniëren richting gemeenten via het instrument aanwijzing. Dit alles wanneer het nationale resp. provinciale belang dat vereisen. 30 Zie: Vóórwerking Nota Ruimte en herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening, brief d.d. 28 september 2004 van de minister van VROM. 31 Hajer, 2000, constateert: ‘Feitelijk worden de relaties tussen burgers en hun associaties, politiek en ambtenarij thans op vele plaatsen opnieuw gedefinieerd’ (p. 9). Het is de vraag of met name de lokale overheid hier niet in een onmogelijke spagaat terecht komt.
18
2.7 Europese Unie De NR legt onder andere de nadruk op de versterking van de internationale concurrentiepositie van ons land.32 Dit betreft onderwerpen als de mainports, de greenports, de brainports33 en de bijbehorende verkeers- en vervoersinfrastructuur (bijvoorbeeld internationale verbindingen als de HSL en de Betuwelijn). Nu behoort ruimtelijk beleid niet tot de formele competenties van de Europese Unie.34 Maar al is de Unie geen directe of bevoegde partner in de ruimtelijke inrichting van ons land, van het Europese beleid gaat wel een duidelijke beïnvloeding uit die zich ook op het beleidsterrein van de ruimtelijke ordening doet gelden. Via het sectorale beleid35 heeft de Europese Unie een niet te verwaarlozen invloed op ruimtelijke beslissingen in ons land. Zo ontvingen Nederlandse overheden via het Europese regionale beleid tot 2006 zo’n 2,8 miljard euro aan subsidies.36 Ook zijn er Europese kaderrichtlijnen die op nationaal niveau door de lidstaten moeten worden toegepast in hun wetgeving. Bekende voorbeelden hiervan zijn de nitraatrichtlijn (met grote gevolgen voor de intensieve veehouderij), de Kader Richtlijn Water (met grote gevolgen voor de landbouw), de Vogel- en Habitatrichtlijn en de richtlijn inzake ‘fijn stof’. Deze richtlijnen geven doelstellingen waaraan de lidstaten moeten voldoen. Provincies en gemeenten moeten hiernaar handelen bij de vaststelling van bestemmingsplannen en het afgeven van bouwvergunningen. Zo doet de richtlijn ‘fijn stof’ momenteel nogal wat stof opwaaien vanwege de mogelijk grote consequenties ervan. Concrete gevolgen zijn de snelheidsbeperkingen op autowegen in stedelijke gebieden, bezwaren tegen bouwprojecten in de nabijheid van snelwegen en tegen de aanleg van nieuwe wegen of uitbreiding van bestaande infrastructuur. 32 Dit ter invulling op nationaal niveau van de Europese groeiagenda die in 2000 in Lissabon werd opgesteld. Aansluitend hierop zijn de afspraken op de wereldtop over Duurzame Ontwikkeling in Johannesburg, 2002. 33 Mainports: de belangrijkste zee- en luchthavens van een land, knooppunten voor goederen- en personenvervoer; greenports: de belangrijkste centra voor verhandeling en logistieke distributie van landbouwproducten; brainports: de belangrijkste centra voor innovatie, kennisverwerving en wetenschapsbeoefening. 34 In 1999 is er wel het Europees Ruimtelijk ontwikkelingsperspectief aanvaard, dat een informeel referentiekader geeft voor het nationaal ruimtelijk beleid van de lidstaten en voor internationale samenwerkingsprojecten. 35 Hierbij moet vooral worden gedacht aan het Europees beleid inzake economie, milieu, structuurfondsen, landbouw en transport. 36 Waarvan bijna de helft kan worden besteed aan ruimtelijke investeringen (bedrijventerreinen, infrastructuur) en maatregelen met een indirect belang voor het ruimtelijk beleid (stedelijke herstructurering, toerisme en recreatie, natuur- en waterbeheer), zie: Centraal Planbureau, Ruimtelijk Planbureau, Sociaal Cultureel Planbureau, Ex-ante toets Nota Ruimte, Den Haag, 2004, p. 41.
19
Een essentieel kenmerk van de Europese regelgeving is dat zij sectoraal is. Bij de voorgestane integrale regionale en lokale ruimtelijke afwegingen vraagt dit om een verantwoorde vertaling naar het grondvlak. Daarnaast zijn er grensoverschrijdende aspecten van uiteenlopende aard die om internationale afstemming vragen, zoals de Noordzee, het Schelde-estuarium, het nationaal stedelijk netwerk Twente en de Nationale Landschappen die grenzen aan Duitsland en België. Bij deze internationale afstemming zijn zowel het Rijk als de andere overheden (met name de provincies) betrokken. Voor de toekomst betekent dit dat, naarmate steeds meer nationaal beleid onder de beïnvloedingssfeer valt van internationale overheden, de rol van het Rijk opschuift van ‘bepaler’ naar ‘medebeslisser’ over en ‘vertaler’ van internationaal beleid.
2.8 Samenvatting De veldverkenning in dit hoofdstuk laat zien dat de besluitvorming voor ruimtelijke ordening sterke wijzigingen ondergaat. De Nota Ruimte en de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening maken de overstap van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie. Die verandering gaat gepaard met decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Deze structuurverandering in het beleid vereist een cultuurverandering in de manier van besturen, waarop alle overheden en partners zich zullen moeten instellen. Met name de decentrale overheden krijgen met grote veranderingen te maken, waarvoor zij nieuwe middelen nodig hebben, zoals deskundigheden en competenties bij het personeel, financiën en nieuwe procedures voor bezwaar en beroep. Opvallend is dat in deze tijd van decentralisatie de invloed van de Europese Unie zich tot op het grondvlak sterk manifesteert in een groot effect van verschillende Europese (kader)richtlijnen op (lokale) bestemmingsplannen.
20
3. Visie op ruimte 3.1 Inleiding Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen die in hoofdstuk 1 staan vermeld, wordt in dit hoofdstuk een normatief kader ontwikkeld. Het gaat dan om een set van samenhangende criteria die de SGP wil hanteren bij de verdeling van de ruimte volgens de nieuwe benaderingen die de NR mogelijk maakt. Deze criteria zijn ook van toepassing bij een beoordeling van de effecten van het nieuwe ruimtelijke beleid op onze leefomgeving. De eerste vraag die hierbij speelt, luidt: wat is de visie van de SGP op ruimte? (par. 3.2). De SGP vraagt aandacht voor een goede verdeling van de verantwoordelijkheden, voor de rol van de waterschappen en voor de impact van Europese regelgeving (par. 3.3). Relevant is verder de zienswijze van de SGP op de mogelijkheden en de beperkingen van Publiek Private Samenwerking in de uitvoering van het ruimtelijk beleid (par. 3.4). Aparte aandacht wordt in paragraaf 3.5 gegeven aan besluitvorming in onze netwerksamenleving. Welke kenmerken heeft dat voor de cyclus van beleidsvoorbereiding, besluitvorming tot en met de uitvoering van beleid? De SGP had en heeft een visie op de taak van de overheid en de wijze waarop die dicht bij de burgers moet staan. Ten slotte wordt in paragraaf 3.6 een samenvatting gegeven.
3.2 SGP-visie op ruimte en ruimteverdeling Vraag en aanbod op de ‘ruimtemarkt’ Het gegeven dat ruimte een beperkt (‘schaars’) goed is en dat er ruimtevragende functies zijn die elkaar beconcurreren, vraagt om een verdeling(sfilosofie) voor de beschikbare ruimte. Omdat de vraag naar ruimte groter is dan het aanbod, moeten goed onderbouwde en verstandige keuzes worden gemaakt. Om dit te realiseren zijn deugdelijke uitgangspunten en criteria nodig, zowel ten aanzien van de onderlinge afweging van ruimteclaims als ten aanzien van de keuze van de doelstelling. Hoe worden economische belangen op een goede manier afgewogen tegen belangen van natuur en cultuur? Van het Nederlandse landschap als geheel geldt dat het ‘gemaakt’ is.37 In dit cultuurlandschap maakt de ruimtelijke ordening geen blanco start. Deze ordening is een voortgaande ontwikkeling van het beleid uit voorgaande eeuwen. Zo staan steden en industriegebieden (rode contouren) zelf niet ter discussie, 37 Achtergrondinformatie en bezinning hierover is bijvoorbeeld te vinden in Willem van Toorn, Leesbaar landschap, Amsterdam 1998 en in Henk Jan Veerman en Tymen van der Ploeg (red.), Denkend aan vol land, Over ruimtelijke inrichting van Nederland, Zoetermeer 2001.
21
wel de uitbreiding en de begrenzing ervan. En dit heeft weer zijn invloed op rivieren, plassen en landschappen (blauwe en groene contouren). Wat dus ter discussie staat, is de ontwikkeling: in welke richting gaat deze? Dat vereist het vastleggen van te beschermen landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Omdat in ons kleine land aan iedere ruimte een functie moet worden toegekend, vraagt dat van alle overlegpartners (burgers, politieke partijen, maatschappelijke groeperingen en bedrijven) een visie op ruimte. Staatkundig gereformeerde visie De kern van de SGP-visie op de ruimtelijke ordening is de bijbelse opdracht tot het bebouwen, bewaren en beheren van de aarde. God de Schepper gaf deze opdracht reeds vóór de zondeval (Genesis 2:15) en herhaalde die daarna (Genesis 3:23), zij het dat er dan de constatering bijstaat dat het bewerken van de aarde voortaan gepaard zal gaan met moeiten en tegenslagen. Het doel van de bijbelse opdracht is dat mensen God en elkaar dienen tot eer van de Schepper en tot heil en welzijn van de naaste. Dat betekent onder meer: met zorg omgaan met mensen, flora en fauna en alle andere zaken in onze omgeving. In het bijzonder wanneer ze kwetsbaar zijn. De aarde, en daarmee de ruimte en de invulling daarvan, is de mens toevertrouwd om die te bebouwen, te bewaren en te beheren. Het gaat dus naast de exploitatie (landbouw, stedenbouw, bedrijvigheid) ook om het behoud van de natuur, van landschappelijke en culturele waarden. Op deze manier zijn we persoonlijk en als overheid verantwoordelijk voor de (toekomstige) inrichting van ons land. De zorg voor het kwetsbare in de natuur en voor de naaste zijn voor de SGP niet nieuw. Al vanaf de oprichting van de partij in 1918 staat de zorg voor het milieu, als aspect van de gezondheidszorg, in het beginselprogramma van de partij38 en in 2006 was ‘kiezen voor kwetsbaar’ het SGP-motto bij de gemeenteraadsverkiezingen. Tot de SGP-visie op ruimte behoort tevens de notie dat na de zondeval hier alles onvolmaakt is. We leven in een door de zonde gebroken wereld en zien uit naar de toekomende stad, de nieuwe hemel en de nieuwe aarde waarop gerechtigheid zal heersen.39 Dit spoort ons aan om op realistische wijze om te gaan met de werkelijkheid. Het ideaal is hier nooit bereikbaar, er moet als rentmeester met wijsheid en onderscheidingsvermogen een weg gezocht worden naar het verantwoord bebouwen, bewaren en beheren van de aarde.
38 Toelichting op het Program van Beginselen van de Staatkundig Gereformeerde Partij, Den Haag, 2003. In het bijzonder Hoofdstuk 8 (Welzijn, recreatie en cultuur) en 9 (Gezondheidszorg en milieu). 39 Van deze toekomstverwachting spreekt Romeinen 8:22: ‘Want wij weten, dat het ganse schepsel tezamen zucht en tezamen als in barensnood is tot nu toe.’
22
Functies van ruimte De functies waarin bij ruimtetoewijzing moet worden voorzien zijn volgens de NR: wonen, werken, verplaatsen en recreëren. Vanuit haar visie op de ruimtelijke ordening voegt de SGP hieraan toe: natuur, landschap en duurzame landbouw als gelijkwaardige ruimtevragende functies. Er moeten afwegingen worden gemaakt tussen individuele versus collectieve belangen. Dit vraagt om uitgangspunten voor het bereiken van een evenwicht tussen beheer en opbrengst. Deze uitgangspunten zijn beslissend voor de vormgeving van het beleid ten aanzien van grond en water, mobiliteit en veiligheid. Naar hun aard vragen kwetsbare functies, zoals water, natuur en landschap, eerder om regulerende uitspraken dan economisch sterkere functies. Doelmatigheid en duurzaamheid (waaronder ook duurzame landbouw) zijn voor de lange termijn een goed instrument bij de afweging van economische versus beschermwaardige belangen. Duurzaamheid moet een harde randvoorwaarde zijn voor een lange termijn visie. Het voorgaande onderstreept de noodzaak van concrete regels die gelden voor alle bestuurlijke niveaus: het Rijk beperkt zich tot de definiëring en bekostiging van de RHS en het voldoen aan basiskwaliteitseisen. De decentrale overheden kunnen de concrete invulling van de criteria voor ruimtelijke kwaliteit per situatie zelf bepalen en uitvoeren.40 Bij de formulering van structuurvisies moeten de decentrale overheden ‘maatwerk’ leveren, zodat zij recht doen aan de karakteristieken van de regio’s. Bebouwen, bewaren en beheren De hiervoor genoemde bijbelse opdracht valt uiteen in de trits bebouwen, bewaren en beheren. Concreet vertaald naar de SGP-visie op ruimtelijke ontwikkeling krijgt deze drievoudige opdracht de volgende toepassing. a. Bebouwen: de functies wonen, werken, verplaatsen en recreëren vragen om ruimte. Wonen in een gezonde leefomgeving, werken om te voorzien in levensonderhoud en om als land in economisch opzicht concurrerend te zijn, verplaatsen om te kunnen wonen, werken en recreëren voor ons welzijn. b. Bewaren: bij de bestuurlijke invalshoek van de NR bepleit de SGP helderheid over de regietaak van de diverse bestuurslagen. De ruimtelijke inrichting moet zodanig zijn dat de leefomgeving voldoende kwaliteit behoudt, ook voor toekomstige generaties. De mens heeft de aarde van zijn Schepper in bruikleen gekregen. Daaruit vloeit voort de verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor de aarde als schepping ván God. Ook de schoonheid van natuur of land40 De NR noemt in dit verband begrippen als gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde (NR, paragraaf 1.3.3).
23
schap is het behouden waard, omdat deze schoonheid tot eer is van de Schepper en Eigenaar van de aarde. c. Beheren: er is wijsheid, onderscheidingsvermogen en voorzichtigheid nodig bij het beheren van de aarde: uitputting en vervuiling van het milieu moeten worden voorkomen. Met het oog op de volksgezondheid dient de overheid regelgevend op te treden en normen te stellen ten aanzien van lucht- en water verontreiniging (door bronbestrijding). Hierbij mogen bedrijfsbelangen niet per definitie de doorslag geven. Soms sluiten economische en ecologische belangen elkaar uit. Dan moet er gekozen worden. Tot bebouwen, bewaren en beheren hoort ook de zorgvuldige uitbouw en ontwikkeling van eeuwenoude cultuurhistorische en landschappelijke waarden die als monumenten in gebieden aanwezig zijn.41 Ten slotte pleit de SGP bij vraagstukken over de ruimtelijke ordening voor een integrale afweging van functies in de ruimte. Zij wil geen enkele functie verabsoluteren, zoals bijvoorbeeld de natuur door sommigen en de economie door anderen ‘heilig’ wordt verklaard. Dit betekent niet dat de SGP geen keuzes wil maken. Op grond van de Bijbel heeft de overheid een bijzondere taak voor ‘het zwakke’, het ‘kwetsbare’. Zij is er ‘ten goede’ van de mensen, tot welzijn van heel het volk. Bij de concrete keuzebepaling, dat wil zeggen: bij de afweging van belangen en functies, zullen deze bijbelse noties gewicht in de schaal moeten leggen.
3.3 De verdeling van verantwoordelijkheden Rijk, provincies en gemeenten In de visie van de SGP is een kerntaak van elke overheid dat zij zorgdraagt voor een goede inrichting en ordening van onze samenleving. Daartoe behoort ook de ruimtelijke inrichting. Over de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de centrale en decentrale overheid zegt het beginselprogramma: ‘De landelijke overheid moet het bestuur zo dicht mogelijk bij de burger brengen. Daarvoor is nodig zoveel mogelijk bestuurlijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden te laten of te geven in handen van bestuursorganen van gemeenten en provincies. Principiële dan wel bestuurlijke overwegingen kunnen het noodzakelijk maken zodanige bevoegdheden en verantwoordelijkheden geheel of gedeeltelijk te laten of te stellen in handen van de landelijke overheid’.42 41 Voorbeelden hiervan zijn de Hollandse veenweidegebieden en de Hoeksche Waard (de laatste is uiteindelijk in de Nota Ruimte als Nationaal Landschap aangewezen). 42 Toelichting op het Program van Beginselen van de SGP, Den Haag, 2003, p. 67 ev.
24
De SGP ondersteunt de keuze tot verrijking van het pakket van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van gemeenten.43 Maar een grotere transparantie in de regie is wel dringend nodig: waarover gaan de diverse overheden en welke middelen hebben zij om hun verantwoordelijkheid waar te maken? Een oude bestuurskundige regel is dat decentralisatie gepaard moet gaan met beleidskaders en randvoorwaarden. Op deze manier wordt de beslissingsruimte voor het lagere niveau helder afgebakend, zodat lagere overheden daarbinnen visies en uitvoeringsplannen kunnen opstellen.44 In het belang van de lange termijn en de zorg voor het zwakke, wil de SGP - waar nodig - terughoudend zijn met delegatie tot op het lokale niveau. In bestuurlijk opzicht is het immers een vraag of de lokale overheid in alle gevallen wel voldoende vrijheid en afstand tot de eigen bewoners heeft om bovenlokale en lange termijn belangen te kunnen verdisconteren. Dit vereist per geval een zorgvuldige benadering. De SGP onderstreept dat de decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden gelijk op moet gaan met het beschikbaar stellen van adequate financiële en juridische middelen op decentraal niveau. Heel concreet betekent dit dat het Rijk (als overall systeemverantwoordelijke en als resultaatverantwoordelijke voor de RHS) geen resultaatverantwoordelijkheid kan neerleggen bij provincies en gemeenten wanneer onvoldoende middelen daarvoor beschikbaar worden gesteld. Van belang is ook dat de overheid met één stem spreekt. Het is een goede zaak dat hiervoor stappen zijn ondernomen, zoals: - het ‘ruimteforum’, een loket voor overheden met vragen en antwoorden over de Nota Ruimte; - het Gemeenschappelijk Ontwikkel Bedrijf (GOB), ingesteld voor de afstemming van grondbeleid.45 De SGP ondersteunt dat provincies met elkaar afspraken maken, zodat zij een sterke gesprekspartner kunnen zijn voor het Rijk. In het InterProvinciaal
43 In paragraaf 3.5 van dit commentaar wordt besproken hoe de SGP aankijkt tegen de toenemende participatie van maatschappelijke organisaties en burgers bij de publieke besluitvorming. 44 Typerend voor het nog moeten inspelen op deze cultuuromslag is dat in beide Kamers van de Staten Generaal tot bij het laatste overleg over de tekst van de NR de sprekers de neiging hadden veel tot in detail deze beleidskaders en randvoorwaarden te willen invullen. Dit ten koste van de filosofie van delegatie van ruimtelijk beleid. 45 Brief van de minister van VROM, d.d. 24 februari 2006. Voorbeeld: inzet GOB bij Almere, vliegkamp Valkenburg en Bloemendalerpolder (Minsterie van VROM, Nieuwsbrief Nederland in uitvoering, september 2006, no. 8).
25
Overleg (IPO) zijn inmiddels afspraken gemaakt die tot de volgende beoordelingspunten bij de uitvoering leiden: - het decentrale ruimtelijke beleid dient een integrale afweging te maken tussen rode, groene en blauwe functies, inclusief de voor recreatie en mobiliteit benodigde ruimte; - afstemming tussen lokale, regionale en landelijke infrastructuur voor verbindingen; - opname van regels ten aanzien van water- en luchtkwaliteit in de structuurvisies en bestemmingsplannen van alle overheden; - daadwerkelijke uitvoering en facilitering van het beleid inzake Nationale Landschappen, afstemming hiervan met de opvang van eigen bevolkingsaanwas op lokaal niveau; - een heldere beleidslijn voor bedrijventerreinen, met inachtneming van de optie van hergebruik.46 Waterschappen Water is ‘drager’ van de ruimtelijke structuur en daarom van groot belang voor de toekomstige ruimtelijke ordening. Kerntaken van de waterschappen zijn veiligheid, waterkwantiteit, waterkwaliteit, grond- en oppervlaktewater. Daarnaast worden ook aan water gerelateerde zaken als natuurontwikkeling, cultuurhistorie en recreatie door hen behartigd. De SGP vindt waterschappen een onmisbare partner in het regionaal ruimtelijk overleg. Daarom zouden de adviezen van de waterschappen standaard toegevoegd moeten worden aan de beoordeling van bestemmingsplannen. Verder is uniformering van de takenpakketten van de waterschappen gewenst. Een uniforme keuze, bijvoorbeeld of de wegentaak berust bij gemeenten of bij waterschappen, geniet de voorkeur. Europese Unie De Europese Unie heeft een niet te onderschatten invloed op de ruimtelijke ontwikkeling. De SGP wil dat de gevolgen en doorwerking van deze regelgeving helder in kaart worden gebracht. Verder moeten ook in Europees verband de verantwoordelijkheden op een zo laag mogelijk niveau worden gelegd. In overleg met de Europese Commissie dient het Ministerie van VROM duidelijkheid te scheppen t.a.v. de Europese normen voor water- en luchtkwaliteit om stagnatie in de formulering van bestemmingsplannen tegen te gaan. Verder is van belang hoe de zogeheten watertoets bij projecten van ruimtelijke ordening eruitziet, wie die uitvoert en de rol van de waterschappen bij groot46 De SER bepleit in haar publicatie Advies Nota Ruimte, Den Haag, juni 2004 het hergebruik en renovatie van bestaande bedrijfsgebouwen en geeft daar criteria voor: de zgn. SER-ladder.
26
schalige uitbreidingslocaties dan wel het bewaken van de kwaliteit van oppervlaktewater. Provinciale en lokale overheden die te maken hebben met grensoverschrijdende vraagstukken van ruimtelijke ordening (Schelde-estuarium, Noordzee occupatie en sommige Nationale Landschappen) dienen alert te zijn op hun verantwoordelijkheid en hun rol in dezen.
3.4 Publiek Private Samenwerking In Nederland is er altijd veel ruimte geweest voor het particuliere initiatief. Het nieuwe ruimtelijke beleid stimuleert dat ook infrastructurele voorzieningen worden gerealiseerd door middel van Publiek Private Samenwerking (PPS). De SGP ondersteunt een aanpak waarbij de verdeling van de ruimte in goede samenspraak met belanghebbenden geschiedt. Daarbij geldt de voorwaarde dat PPS-voorzieningen niet door het particuliere initiatief gedicteerd of volledig bepaald mogen worden. Het risico is groot dat bedrijfsbelangen dan zonder meer de doorslag geven. De overheid dient hier in het algemeen belang op toe te zien. Zij heeft de eindverantwoordelijkheid, die zij ook inhoud kan geven door een gedelegeerde verantwoordelijkheid te monitoren en te evalueren. De overheid heeft diverse middelen hiervoor ter beschikking: de regierol, de structuurvisies en bestemmingsplannen. Hiermee zou zij voldoende tegenspel moeten kunnen bieden aan de economische macht die projectontwikkelaars hebben op basis van ingenomen grondposities. Maar dit blijkt in de praktijk niet altijd het geval te zijn. Dat is een kwalijke zaak.47 De SGP vindt een wettelijke normering voor PPS een vereiste zodat er helderheid bestaat over de verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s48 tussen de overheid en de private partners.49
3.5 Sturen in een netwerksamenleving In de huidige netwerksamenleving wordt de voorbereiding, vorming en uitvoering van overheidsbeleid steeds meer een gezamenlijke verantwoordelijk47 In 2004 is gerapporteerd dat met name in het Noorden en Oosten van het land projectontwikkelaars grondposities zouden hebben ingenomen tot een omvang van bijna zeven keer de woningproductie van 2003 en dat het grondcontract van Meerstad (bij Groningen) nog steeds aan alle openbaarheid en democratische controle is onttrokken. 48 Cobouw, 28 september 2005 meldt een publicatie van A.G. Bregman en R.W.J.J. de Win over diverse risico’s in de publicatie Publiek-private samenwerking bij ruimtelijke inrichting en haar exploitatie van het Instituut voor Bouwrecht. 49 G.M.A. van der Heijden, N.F. van Manen en C.L.B. Kocken, Publiek Private samenwerking: risico’s en regulering; Centrum voor Recht en belang, Universiteit van Amsterdam; verschenen in de reeks: Fundamentele herziening Wet Ruimtelijke Ordening, Ministerie van VROM, Rijksplanologische Dienst, nr 2, Den Haag september 2000.
27
heid van private, publieke en maatschappelijke partijen. In zo’n samenleving is het sturend vermogen van de overheid beperkt en zijn er wederzijdse afhankelijkheden tussen de partners van het overleg.50 Een overheid die zich te veel richt op regievoering en het bewaken van procedures, loopt het gevaar de inhoudelijke keuzes te veel over te laten aan de andere partijen. De overheid zou als kennismakelaar de inhoudelijke besluitvorming moeten aansturen.51 Ook de SGP stelt zichzelf de vraag naar een eigentijdse invulling van bestuurlijke verantwoordelijkheid vanuit haar visie op het gezag van de rijksoverheid, haar relatie met decentrale overheden. Deze eigentijdse invulling is ook nodig met het oog op de toenemende participatie van burgers en maatschappelijke groeperingen. Voor de staatkundig gereformeerde visie is van beslissende betekenis dat de overheid regeert bij de gratie Gods en dat zij daarom haar gezag niet ontleent aan het volk.52 De overheid oefent evenwel haar ambt uit onder medewerking van het volk. Verder vindt de SGP dat ‘de inrichting van het bestuur op zowel landelijk, provinciaal als gemeentelijk niveau inzichtelijk dient te zijn voor de burger’. 53 De bovengenoemde twee invalshoeken vormen - als twee zijden van één medaille - een basis voor de actuele oriëntatie binnen de SGP op participatie in de netwerksamenleving. Dat zij daarmee weet om te gaan in de praktische politiek blijkt niet alleen uit een recente enquête onder raadsleden, wethouders en statenleden.54 Ook de aanwijzing van de Hoeksche Waard tot Nationaal Landschap in de NR kan niet los gezien worden van de inspanningen daartoe, mede van SGP-ers, geïnitieerd door de lokale overheden en in het Hoeksche Waard Initiatief als vertegenwoordiger van het lokale maatschappelijk middenveld. De kern van de SGP-benadering van interactieve beleidsvorming, zoals die onder de Wro en de NR ook plaatsvindt, is dat zij hecht aan een degelijke invulling van de regiefunctie van de overheid. Het is immers de overheid die aan burgers en anderen de mogelijkheid biedt deel te nemen aan het door haar gereglementeerde proces van ruimtetoewijzing. De regievoerende overheid beschikt daarbij over met name bestuurlijke en reglementerende middelen, de marktpartijen veelal over financiële middelen. Dit speelt vooral bij het verwerven van grondposities. De SGP vraagt zich af of lokale overheden voldoende 50 M.W. van Buuren, Tussen stemmen en sturen, Besluitvorming en burgerschap in de netwerksamenleving, Den Haag, 2006. 51 M.W. van Buuren, Competente besluitvorming. Het management van meervoudige kennis in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen (proefschrift Erasmus Universiteit Rotterdam), Lemma, Den Haag, 2006. 52 Toelichting op het Program van Beginselen van de SGP, Den Haag, 2003, p. 41 ev. 53 Idem, p. 70. 54 J.W. van Berkum, ‘SGP in netwerksamenleving’, in: De Banier, 10 maart 2006.
28
bestuurlijke en financiële middelen in huis hebben om de ruimtelijke inrichting in te (laten) vullen conform hun visie.55 Daarom moet de verantwoordelijkheden van alle partners in de besluitvorming helder geformuleerd zijn. Het particulier initiatief verdient een positieve bejegening. Als de overheid heldere kaders of randvoorwaarden formuleert, kan daarbinnen resultaatverantwoordelijkheid worden gegeven aan andere partners (burgers, projectontwikkelaars) in het ruimtelijke overleg. De distantie die de overheid tot de burgers dient te bewaren, accentueert de noodzakelijke onafhankelijkheid van een overheid. Tegelijk zal zij in een luisterende houding dicht bij de burgers en het maatschappelijk middenveld moeten staan. Op deze manier biedt zij volop ruimte voor participatie van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven in het proces van agendavorming, beleidsvorming en besluitvorming. En na afloop van die cyclus staat dan nog de weg van bezwaar en beroep open voor heroverweging en toetsing van besluiten. De SGP plaatst hierbij de belangrijke kanttekening dat individuele burgers, bedrijven en maatschappelijke bewegingen (laatstgenoemden worden niet voor niets ook aangeduid met de term issuebewegingen) zich in het algemeen beperken tot één of slechts enkele aspecten van een probleem. Lang niet altijd leveren zij een integrale bijdrage. Ook zijn ze niet of slechts ten dele aansprakelijk voor de gevolgen van beslissingen. De overheid moet dit als eindverantwoordelijke verdisconteren in de beoordeling en de (af)weging van de door die partijen aangevoerde argumenten. Daarnaast constateert de SGP veel overlappingen van de netwerken waarin alle overheden met elkaar overleggen. Het feit dat er afspraken zijn gemaakt om als overheden met één mond te spreken is tevens een indicatie dat het Rijk (direct of indirect) bijna overal mee aan tafel zit. Deze dichte bestuurlijke vervlechting zal naar verwachting leiden tot een druk bestuurlijk verkeer.56 De SGP vindt dat deze bestuurlijke druk verminderd moet worden door maximaal te delegeren binnen de verantwoordelijkheidsverdeling van de sturingsfilosofie ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. De provincies en gemeenten moeten daarbinnen de ruimte krijgen om als volwaardige en gelijkwaardige partners van het Rijk te opereren. Voor het Rijk is de sturingsfilosofie een ‘oefening in loslaten’ die erom vraagt positief en kritisch gevolgd te worden.
Ook de VROM-raad uit haar verontrusting op dit punt als zij stelt: ‘De geest van de Nota Ruimte is één-dimensionaal gericht op het faciliteren van de ruimtevraag, dat zal voor velen als een vrijbrief overkomen’. 56Zie ook: Ex ante toets Nota Ruimte, een uitgave van Centraal Plan Bureau, Ruimtelijk Plan Bureau en Sociaal Cultureel Planbureau, Den Haag, 2004. 55
29
3.6 Samenvatting De kern van de staatkundig gereformeerde visie op ruimtelijke ordening is de bijbelse opdracht tot het bebouwen, beheren en bewaren van de aarde. Een goede inrichting van de ruimte behoort tot de kerntaken van alle overheden. Een bijbels uitgangspunt van de SGP is dat de overheid regeert bij de gratie Gods en dat zij daarom haar gezag niet ontleent aan het volk. Zij oefent evenwel haar ambt uit onder medewerking van de bevolking. Dit dubbelspoor geeft richting bij het zoeken naar een eigentijdse invulling van bestuurlijke verantwoordelijkheid in de netwerksamenleving. Een integrale afweging van belangen is een vereiste bij alle besluitvorming. De SGP voegt de functies natuur, duurzame landbouw en landschap toe als gelijkwaardige ruimtevragende functies aan de functies wonen, werken, verplaatsen en recreëren van de NR. Gezondheid en welzijn zijn basiskwaliteiten waaraan voldaan moet worden bij de afweging van economische en andere belangen. De adviezen van de waterschappen zouden standaard toegevoegd moeten worden aan de beoordeling van bestemmingsplannen. Speciale aandacht vragen de (sectorale) Europese richtlijnen. Een op centraal niveau opgesteld overzicht daarvan met de gevolgen voor het lokale en regionale beleid is nodig. Overheden hebben de plicht om de regie van de besluitvorming duidelijk en transparant in te vullen, ook naar de individuele burger en het maatschappelijk middenveld. Daadwerkelijke delegatie door het Rijk voorkomt een ondoorzichtige bestuurlijke vervlechting. Decentrale overheden verdienen toereikende juridische en financiële middelen voor de behartiging van hun nieuwe uitvoeringsverantwoordelijkheid.
30
4. De praktijk 4.1 Inleiding Nieuwe mogelijkheden onder de Nota Ruimte presenteren zich in rap tempo. Een engels spreekwoord zegt: The proof of the pudding is in the eating. Dit slothoofdstuk is dan ook opgezet vanuit de uitvoering: eerst in par. 4.2 een drietal ruimtelijke projecten met verschillende rolverdelingen van overheden: De Oude Rijnzone, waar de afstemming tussen de gemeenten onderling en met de provincie speelt (par. 4.2.1); Ruimte voor water en landschap, over de rol van de waterschappen en een pleidooi voor een pro-actieve rol voor provincie en maatschappelijk middenveld (par. 4.2.2) en Schiphol als voorbeeld waar de sterke centrale regelgeving (nationaal belang) vraagt om een creatieve invulling door de lokale overheid van de nog resterende (beleids)ruimte (par. 4.2.3). In paragraaf 4.3 volgen de lessen uit deze casussen en in paragraaf 4.4, ter afsluiting, een reeks aandachtspunten en aanbevelingen vanuit de visie van de SGP.
4.2 Drie casussen In deze paragraaf bespreken we voorbeeldgewijs drie projecten waarin met name tot uitdrukking komt dat de rol van de verschillende overheden onderscheiden is. Achtereenvolgens komen aan de orde: Oude Rijnzone, Ruimte voor water en landschap en Schiphol. 4.2.1 Oude Rijnzone De Oude Rijnzone is een lint van grotere en kleinere plaatsen langs de Oude Rijn. Leiden, Alphen aan den Rijn en Bodegraven zijn de grootste plaatsen. Deze zone is ‘verrommeld’. Een aantal bedrijfsterreinen is verouderd, open gebieden zijn in de loop van de tijd deels bebouwd en dreigen dicht te slibben. Er was geen duidelijke visie op de ontwikkeling van het gebied als geheel. Dit probleem is door diverse betrokken partijen gesignaleerd en zij werken nu samen aan een integrale transformatie van dit deel van het Nationale Landschap Groene Hart. Hoewel de Oude Rijnzone niet in de eerste plaats als nationale opgave wordt benoemd binnen de Nota Ruimte, wordt deze zone binnen de beschrijving van gebieden en thema’s wel genoemd onder de titel ‘vitaliteit en landschappelijke kwaliteit in het Groene Hart’. Na enkele jaren van restrictief beleid voor het hele Groene Hart, heeft het Rijk in de Nota Ruimte vastgelegd dat regionale verschillen mogelijk moeten zijn. In de Nota Ruimte staat dat het uitgangspunt voor het Groene Hart is een kwaliteitszonering met een indeling in deelgebieden: soms gericht op groene ontwikkeling met beperkingen voor bouwactiviteiten en ontwikkeling van de bestaande steden en dorpen, soms 31
gericht op kwaliteitsverbetering en aanbod van ontwikkelruimte. Met dit laatste wordt gedoeld op zogeheten transformatiezones. Transformatiezones zijn bijvoorbeeld onderdelen langs de A12 en aan de westkant van het Groene Hart. Daarbinnen neemt de zone Leiden-Alphen (de Oude Rijnzone) een aparte plaats in. In deze zone zijn mogelijkheden voor kleinschalige woningbouwlocaties die voortbouwen op de landschappelijke structuur en een bijdrage leveren aan de kwaliteit van natuur en landschap in het gebied.
Figuur 1. Overzichtskaart van de Oude Rijnzone (bron: www.milieudefensie.nl)
Ontwikkelingsprogramma Groene Hart De Oude Rijnzone is in het Ontwikkelingsprogramma als voorbeeldproject benoemd. Het Ontwikkelingsprogramma gaat uit van terughoudendheid met stedelijke uitbreidingen in Bodegraven-Oost. Eventuele woningbouw in Gnephoek moet in overeenstemming zijn met het ontwikkelingsperspectief. De sturingsvraag bij dit project is in het bijzonder hoe de uiteenlopende kwaliteiten inhoudelijk en organisatorisch te koppelen zijn tot een samenhangende Groene-Hartkwaliteit en hoe deze kwaliteit vervolgens is zeker te stellen. Tevens heeft de stuurgroep Groene Hart (waarin de drie provincies samenwerken) een nieuw voorbeeldproject benoemd: het Venster BodegravenWoerden. Dit project moet een brug slaan tussen de ontwikkelingen in het oostelijk deel van de Oude Rijnzone (Bodegraven-Oost) en het gebied ten westen van Woerden, waar een bedrijventerrein is gepland. De provinciegrens scheidt beide ontwikkelingen op dit moment, maar door dit icoon moet er één groen en open venster ontstaan in de verstedelijkte zone langs de A12 en de Oude Rijn. Bestuursovereenkomst Oude Rijnzone Reeds vóór de vaststelling van het Ontwikkelingsprogramma hebben provincies en gemeenten het initiatief genomen om te gaan werken aan de transformatie van de Oude Rijnzone. Toen duidelijk werd dat de kwaliteitszonering 32
ook op Rijksniveau zou worden aanvaard, was er voldoende ruimte om in deze zone te gaan werken aan kleinschalige verstedelijking. Bovengenoemde partijen hebben in december 2002 een bestuursovereenkomst getekend, waarin zij afspraken maken over het opstellen van een transformatievisie en de uitvoering daarvan in een aantal deelprojecten. In de preambule staat dat deze overeenkomst tot doel heeft om door gezamenlijke inspanning van overheden en maatschappelijke organisaties een gebiedsgerichte, regionale ontwikkeling van de zone langs de Oude Rijn te bewerkstelligen, waarbij verbetering van de kwaliteit van het gebied vooropstaat. Het uitgangspunt hierbij is de implementatie van vigerend beleid, het oplossen van knelpunten hierbij, de coördinatie en afstemming van verschillende ontwikkelingen in de zone en het bevorderen van de samenwerking tussen partijen, door middel van het uitvoeren van projecten en activiteiten. De transformatievisie ligt er inmiddels. Het geeft de Oude Rijnzone weer als een gelede zone van hoogstedelijke milieus (met name rond de geplande haltes van de Rijn-Gouwelijn en in de grote kernen), minder dichte overgangsgebieden en groene open gebieden die de kernen duidelijk van elkaar scheiden en tevens een groene verbinding vormen tussen de Groene Hartgebieden ten noorden en ten zuiden van de zone. Kleinschalige verstedelijking gaat dus plaatsvinden, maar altijd in relatie tot het omringende gebied. Verder moet de kwaliteit van het bestaande gebied omhoog: verouderde bedrijfsterreinen zullen opgeknapt worden, de bestaande groengebieden moeten ook toegankelijk zijn voor recreanten, en alle deelgebieden dienen voldoende bereikbaar te zijn voor mensen die er wonen en werken. In 2006 is de transformatievisie in een aantal deelgebieden verder uitgewerkt57 waarna voorbereidingen getroffen worden voor de realisatie. Door niet de hele zone tegelijkertijd te realiseren, maar deelgebieden als uitvoeringseenheden te benoemen, moet de uitvoering eenvoudiger worden. Uit deze casus blijkt dat buurgemeenten door onderlinge afstemming de zone als geheel kunnen profileren. 4.2.2 Ruimte voor water en voor landschap Beveiliging tegen wateroverlast is in ons land een continu aandachtpunt. Naast de kustbeveiliging zijn ook maatregelen tegen te hoge waterstanden in de grote rivieren nodig. De uitwerking daarvan vraagt om ruimte en dus om aanpassingen in het landschap. Voorgesteld is op sommige plaatsen bij hoge waterstanden land ‘terug te geven’ aan het water. Om andere redenen wordt dit ook 57 De Tweede Kamer volgt dit op de voet. Zie de brief van de Minister van VROM, d.d. 8 december 2005 over ‘Transformatievisie Oude Rijnzone’.
33
voorgesteld in Zeeland: ontpolderingen om natuurlijke waarden op peil te houden. In de NR staat dat het Rijk samen met Vlaanderen een pakket van projecten en maatregelen zal opstellen om in het Schelde-estuarium als geheel de veiligheid tegen overstromingen, de toegankelijkheid voor de scheepvaart (de haven van Antwerpen) en de kwaliteit van natuurlijkheid ook in de toekomst te waarborgen en waar mogelijk op een hoger plan te tillen. Daartoe wordt door beide overheden in samenwerking met andere betrokkenen een ontwikkelingsschets 2010 voor het Schelde-estuarium ontwikkeld. Ook is vastgelegd dat betrokken decentrale overheden (in casu de provincie Zeeland) de beleidskeuzen uit de NR zullen overnemen en uitwerken. Nederland en België maakten afspraken die leidden tot de ontpoldering van 600 ha. Dit conform de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Later ontstond een discussie of de vrijwilligheid bij grondverwerving wel een voorwaarde is voor de Figuur 2. Overzichtskaart van het Schelde-estuarium. uitvoering van deze ontpoldering.58 Bij het project Schelde-estuarium is het de vraag of alle betrokkenen, politici en burgers, zich van meet af aan hebben gerealiseerd wat de consequenties zijn van het aangegane convenant waarin de provincie de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van nationale afspraken tussen Nederland en België op zich heeft genomen. Een tijdige, actieve betrokkenheid van lokale be58 Op 10 oktober 2006 heeft de Tweede Kamer een motie van de SGP-fractie aangenomen die stelt dat ‘blijvend en onverkort dient te gelden dat er geen sprake mag zijn van onvrijwillige landbouwgrondverwerving voor ontpoldering’. Tot op het moment van het verschijnen van dit commentaar gaat ook op provinciaal niveau het verzet tegen ontpoldering door.
34
stuurders blijkt van groot belang. Zij zijn het immers die de gevolgen moeten doorgeven aan het grondvlak. Ruimte voor de rivier In hoofdstuk 3, ‘Water en groene ruimte’, noemt de NR als doelstelling: borging van veiligheid tegen overstromingen (ingegeven door de extreme waterstanden van 1993, 1995 en 1996), voorkoming van wateroverlast en watertekorten en verbetering van water- en bodemkwaliteit. Grote betekenis wordt toegekend aan de borging en ontwikkeling van natuurwaarden, de ontwikkeling van landschappelijke kwaliteit en van bijzondere, ook internationaal erkende, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Concreet gaat het hier om rivierverruimende maatregelen voor de Rijn, de Maas en de IJssel: retentiebekkens voor opvang van water bij hoge waterstanden, verbreding van het winterbed, bypasses in combinatie met natuurontwikkeling59 en versterking van de dijken. In de Planologische Kern Beslissing ‘Ruimte voor de Rivier’ wordt een visie op deze problematiek neergelegd en een pakket maatregelen gepresenteerd. De grote maatschappelijke inspraak heeft tot steun voor de plannen geleid en de omvang van de schade voor gedupeerde burgers in kaart gebracht. Deze inspraak betrof Figuur 3. De IJssel tussen Deventer en Kampen. ook bezwaren tegen bijvoorbeeld de herinrichting van uiterwaarden, de Boven-Merwede bij Gorinchem, dijkverlegging bij Westerholte en uiterwaardvergraving van de Scheller en Oldeneler buitenwaarden (Overijssel). De inspraalprocedures leverden ook interessante en gewaardeerde burgerinitiatieven op, zoals die voor bypasses bij 59 Homme Siebenga, ‘Waar laten we het water?’, in: Onverwacht Nederland, Magazine van Staatsbosbeheer, 1 december 2005, p. 22.
35
Kampen voor de IJssel60, een terpenplan voor de Overdiepse Polder bij Waalwijk (Noord-Brabant) en ontpoldering van de Noordwaard (gelegen in de Biesbosch, gemeente Werkendam) die als koploperprojecten zijn aangewezen.61 Haaks op het aspect veiligheid staan voorstellen om op verschillende locaties aan de rivieren het bouwverbod op te heffen (bijvoorbeeld bij Vuren). In juli 2006 werd een nieuwe beleidslijn van kracht die (voor eigen risico) meer ruimte geeft voor wonen, werken en recreëren in het rivierengebied, mits de afvoer van het rivierwater ongehinderd mogelijk blijft en de rivieren de mogelijkheid behouden zich te verbreden. Deze voorbeelden bevestigen het belang van een alerte, actieve participatie van burgers en van de lokale overheid. 4.2.3 Schiphol In de NR wordt gesteld dat Schiphol zich op de huidige locatie tot 2030 moet kunnen ontwikkelen. Woningbouw op plaatsen waar dit uit oogpunt van geluid en veiligheid niet wenselijk is, moet worden vermeden. Concreet wordt genoemd dat er geen nieuwe uitleglocaties kunnen worden ontwikkeld binnen de zgn. 20Ke-contour (20Ke is een geluidsnorm) bij gebieden als HoofddorpWest. Herstructurering en intensivering in bestaand bebouwd gebied zijn in genoemde gebieden wel mogelijk. De ‘Schiphol-paragraaf’ uit de NR eindigt met de opmerking dat op basis van de evaluatie van de Schipholwetgeving uiterlijk 1 december 2006 zal worden bezien of deze bouwbeperkingen komen te vervallen. Eind april 2006 kondigde het Figuur 4. Kaart van de regio rond Schiphol met ingeteKabinet aan dat door verkende geluidscontour. 60 61
Het alternatief van boer Fien. Zie: J.J. Luteijn, ‘Uit de provincie, Ruimte voor de rivier’, in: De Banier, 12 juni 2006, p. 16, 17.
36
soepeling van de grenswaarden voor geluid het aantal vluchten mag groeien van 400.000 naar 600.000 per jaar. Basis hiervan is saldering van overlast in het gebied: de gemiddelde geluidsoverlast rondom Schiphol neemt niet toe. Tussen specifieke locaties zullen er grote verschillen moeten zijn om dit gemiddelde te kunnen bereiken. Tevens werd in april 2006 aangekondigd dat extra woningbouw in onder andere Hoofddorp-West wordt toegestaan. De minister meldde dat de evaluatie van de Schipholwet de mogelijkheid biedt om de in de NR (vastgesteld februari 2006) opgelegde bouwbeperking te laten vervallen: 4000 tot 8000 woningen kunnen worden gebouwd in Hoofddorp-West.62 Hetzelfde Hoofddorp heeft ingespeeld op de aanwezigheid van Schiphol door in de directe omgeving van het station geen woningbouw te plegen (vanwege geluidshinder) en daar evenmin openbare parkeervoorzieningen te treffen (die zouden een alternatief voor parkeren bij Schiphol worden).
4.3 Lessen uit de casussen Deze paragraaf geeft de belangrijkste lessen die uit de drie casussen getrokken kunnen worden. Aan de hand hiervan wordt vervolgens in de paragrafen 4.3.1 tot en met 4.3.3 duidelijk gemaakt hoe de SGP-visie is ten aanzien van de verantwoordelijkheden van de partners in het bestuurlijk overleg voor de ordening van de ruimte. De casus Oude Rijnzone laat zien dat het loont wanneer buurgemeenten en provincie samenwerken om structuur aan te brengen in een ‘verrommeld’ cultuurlandschap. De mogelijke ontpoldering in Zeeland en de veiligheid rond de rivieren laten zien dat het van belang is dat de lokale overheid en het maatschappelijk middenveld al in de ontwerpfase participeren en vervolgens ook de voortgang van het proces bewaken. Dit om de veiligheid en het behoud van landschappelijke waarden te garanderen. De casus Schiphol laat zien dat de lokale overheid er alert op moet zijn dat door de ‘saldering’ geen onleefbare zones in de eigen gemeente ontstaan. Het gevolg daarvan kan zijn dat grotere woningbouw projecten buiten het regio-overleg om worden toegewezen. 4.3.1 Europese Unie De gevolgen van Europese regelgeving voor het lokale beleid moeten niet worden onderschat. De SGP is van mening dat binnen Europa bevoegdheden op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau moeten worden neergelegd zonder de landelijke praktijk te frustreren.63 Het is noodzakelijk voor alle bestuursniZie o.a.: Ministerie van VROM, Nieuwsbrief Nederland in uitvoering, mei 2006 no. 5. Zie: L. van der Waal e.a., Boodschap aan Europa, SGP-visie op de Europese Unie, Den Haag, 2003, p. 165: ‘De SGP vindt dat in Europa bevoegdheden op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau 62 63
37
veaus dat zij bij de planvoorbereiding veel (meer) aandacht besteden aan de afstemming van plannen op de Europese regels, gezien de vele problemen die inmiddels zijn opgetreden. Het Rijk doet er goed aan enerzijds de Nederlandse inbreng in de Europese Unie krachtig vorm en inhoud te geven en anderzijds veel meer alert te zijn op de consequenties van EU-besluiten voor het uitvoerend niveau. De decentrale overheden zullen er verder baat bij hebben wanneer de ministeries het geheel van Europese regelgeving toegankelijk en inzichtelijk maken voor gemeenten en provincies64 en tevens met de Europese Commissie in Brussel de invoeringsproblemen communiceren.65 Speciale aandacht vereist een verschil in benadering tussen Europese en nationale regelgeving. De Europese Unie werkt voor de richtlijnen per sector (Kader Richtlijn Water, Richtlijn ‘fijn stof’), terwijl op uitvoeringsniveau lokale en regionale overheden een integrale afweging van factoren moeten realiseren. Dat vraagt om expliciete, uitgebalanceerde standpunten op regionaal en lokaal niveau, uitgewerkt in visies op ruimtelijke ontwikkeling. Dat zoiets niet eenvoudig is, bewijst het voorstel tot ontpoldering in Zeeland. Het plan om 600 ha. te ontpolderen was het resultaat van een afweging van enerzijds politiekeconomische belangen (toegankelijkheid haven van Antwerpen, verhouding Nederland en België) en anderzijds de normen van de Vogel- en Habitatrichtlijn van de EU. Bij de concrete uitvoering door de provincie Zeeland blijkt de weerstand tegen het ontpolderen onverwacht groot. Bij de toepassing van EU-richtlijnen (fijn stof, geluid, water) doen zich op lokaal en regionaal niveau knelpunten voor. Een oplossing hiervoor is de Europese normen te middelen over grotere gebieden, in plaats van de EU-normen per klein gebied als grenswaarden te hanteren. Voor deze oplossing is de term ‘saldering’ bedacht. Uit jurisprudentie zal gaan blijken of deze interpretatie en toepassing van Europese richtlijnen is toegestaan.66 4.3.2 Rijk Het Rijk stuurt de indeling van de ruimte op hoofdlijnen aan via de Nationale Ruimtelijke Hoofdstructuur (economie, infrastructuur, verstedelijking, water, natuur en landschap) uitgaand van basiskwaliteiten die als ondergrens funge-
moeten worden neergelegd, volgens het subsidiariteitsbeginsel en het proportionaliteitsprincipe, met maximale betrokkenheid van de nationale parlementen’. 64 Inmiddels toegezegd door het Rijk. 65 ‘Nederland moet beter communiceren met Brussel’, europarlementariër Hans Blokland in: Nieuwskrant Luchtkwaliteit, uitgave provincie Zuid Holland, september 2006, nummer 3. 66 Overigens rapporteert het SCP dat maximaal 15% van het fijn stof in Nederland met beleid te beïnvloeden is, zie: Ruimte geven, ruimte nemen, Vromraad, advies 051, Den Haag, 2006, p. 24.
38
ren.67 Door deze aanpak belandt het Rijk in een dilemma: inhoudelijk wil het Rijk op afstand besturen, maar tegelijk moet het Rijk de decentrale overheden voorzien van instrumenten zodat zij hun uitgebreide verantwoordelijkheden kunnen invullen. Hoe lastig dat kan zijn, illustreert de besluitvorming rond een nieuw industrieterrein Moerdijkse Hoek. Verschil in visie tussen provincie en de gemeente leidde tot hernieuwd overleg tussen Rijk, provincie en gemeente. In de NR ligt het accent te sterk op de Randstad, voorbijgaand aan potenties van bijvoorbeeld Zeeland en noordelijk Nederland.68 Het feit dat de Randstad als (gewenste deltametropool) zulke grote economische prestaties levert69, is juist een reden temeer voor ruimtelijke ontwikkelingen buiten de Randstad. In de visie van de SGP moet de prioriteit liggen bij het stimuleren van minder sterke regio’s in plaats van het nóg sterker maken van economische sterke regio’s. De hoofdlijnen van de NR worden nu in hoog tempo op rijksniveau uitgewerkt in nieuwe richtlijnen en wetgeving. De tweejaarlijks uit te brengen Uitvoeringsagenda en het opgerichte Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf (GOB) zijn voorbeelden, naast o.a. het plan Ruimte voor de rivier (zie 4.2.2) en de Wet Inrichting Landelijk Gebied. Deze wet vormt de juridische basis voor het Investeringsbudget Landelijk gebied (ILG). Dit budget is een bundeling van verschillende rijksbudgetten die door de provincies, samen met gemeenten en waterschappen, kunnen worden besteed.70 Het Rijk checkt de jaarlijks de voortgang van het voor zeven jaar aangegane convenant met de provincies. Volgens dit convenant moeten de provincies de volgende rijksdoelen realiseren: meer natuur, ruimte voor recreatie, mooi landschap, een vitale en duurzame agrarische sector, betere milieukwaliteit, verbeteren milieucondities en reconstructie zandgebieden. Niet alleen voor provincies, maar ook voor gemeenten is het zaak om hierop in te spelen door voortvarend eigen structuurvisies te ontwikkelen. 67 Hierbij wordt gedacht aan gezondheid, veiligheid, milieu en natuur. Concreet: geluid, stank, externe veiligheid, verontreiniging oppervlaktewater, bodem-natuur en soortenbescherming (NR, paragraaf 1.3.4.1). 68 Dit speelde ook al in de Gouden Eeuw. Zie: A.Th. van Deursen, De last van veel geluk, Amsterdam, 2004. 69 In de Randstad wordt op 13% van het oppervlak van Nederland 42% van de banen aangeboden. De hier gevestigde bedrijven leveren 46% van het BNP, het bruto regionaal product per inwoner ligt in de Randstad 25% hoger dan in de rest van Nederland. De mainports Rotterdam (haven) en Amsterdam (Schiphol) verwerken meer dan 95% van de nationale vrachtoverslag en passagiersbewegingen. Zie: Ontwikkelingsbeeld. Van Randstad naar Deltametropool, rapport van bureau Nieuwe Gracht in opdracht van Regio Randstad, peildatum 1 januari 2003. 70 Voor de uitvoering van beleid voor inrichting van het platteland kan het strategiedocument van de Europese Commissie perspectief bieden. Bron: ‘Nieuwe visie EU op platteland’, in: Agrarisch Dagblad, 8 juni 2005.
39
4.3.3 Decentrale overheden: provincie, gemeenten en waterschappen In deze paragraaf bespreken we de specifieke punten voor decentrale overheden volgens de lagen die de Nota Ruimte onderscheidt: ondergrond, netwerken en occupatie. Door cursivering worden in de tekst de rol van decentrale overheden en relevante actiepunten geaccentueerd. Ondergrond De ondergrond bestaat uit het samenhangende en levende systeem van water, bodem (en lucht) en het zich daarin bevindende leven (NR, paragraaf 1.3.3). De ondergrond ‘draagt’ de landschappelijke identiteit. De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt dat ‘stroomgebiedbeheersplannen’71 moeten worden opgesteld om een voldoende kwaliteit van oppervlakte- en grondwater te realiseren en ter bescherming van het ecosysteem.72 De SGP vindt dat waterschappen en gemeenten actief moeten deelnemen in de regionale besluitvorming over de implementatie van de KRW. Gestelde doelen moeten haalbaar en betaalbaar zijn. Effectieve maatregelen zijn nodig tegen producten, materialen en middelen die aantoonbaar waterverontreinigend zijn. Voor de agrarische sector wordt gepleit voor een actieve aanpak,73 juist ter wille van de afweging tussen economisch en milieubelang. Het plan Ruimte voor de rivier wil aan de veiligheid werken. De uitvoering ervan leidt tot een diversiteit aan reacties. De les van de casus 4.2.2 was dat het van groot belang is dat de lokale overheid en het middenveld pro-actief participeren en in gang gezette processen nauwkeurig volgen. De EU-richtlijn ‘fijn stof’: menige bouwvergunning en zelfs gehele bestemmingsplannen zijn afgewezen op grond van deze richtlijn.74 Voor het verkrijgen van een grotere interpretatieruimte hanteren overheden nu een ‘salderingsaanpak’. De EU-normen gelden dan niet als grenswaarde per gebied, 71 Het motto is: niet afwentelen. Omdat Rijn, Maas en Schelde in ons land uitmonden zijn wij meer ‘ontvangend’ dan ‘afwentelend’. Dit vraagt een sterke Europese inbreng van ons land, ter bescherming van onze waterkwaliteit. Ook moeten kwalitatieve en kwantitatieve eisen worden geformuleerd en gehandhaafd om in ‘blauwe knooppunten’ (waar water overgaat van het ene systeem/beheerder naar een andere) afwentelingsgedrag te voorkomen. 72 Cobouw rapporteert op 9 augustus 2005 in ’Waterbeleid niet los zien van ander beleid’ dat het Milieu- en Natuurplanbureau daarvoor een methode heeft ontwikkeld. 73 ‘Kaderrichtlijn? Grijp die kans!’, in: Agrarisch Dagblad, 11 juni 2005. 74 Drie voorbeelden hiervan zijn: a. de discussie over het al dan niet door kunnen gaan van nieuwbouwplannen tussen de staatssecretaris en gemeenten als Nijmegen en de provincie Zuid Holland Zie: ‘Staatssecretaris: Ik heb Nijmegen niet misleid’, in: De Gelderlander, 17 november 2005; b. ‘Twee Amsterdammers leggen project aan de Zuidas plat’, in: Het Financieele Dagblad, 28 juni 2005; en c. Het Reformatorisch Dagblad gaf op 8 oktober 2005 een beknopte lijst van stopgezette bouwprojecten in het artikel ‘Fijn stof als molensteen’.
40
maar worden gemiddeld over een grotere regio.75 Dit stimuleert regionale samenwerking. Het laatste woord is nog niet gezegd over de effecten ervan op de bouwmarkt en de vraag blijft of de ‘salderingsaanpak’ voldoet aan de Europese regelgeving.76 Ongetwijfeld zal dit leiden tot jurisprudentie, waarop de uitvoerende lokale overheden alert moeten zijn.77 De SGP heeft er, vanwege volksgezondheid en welzijn, duidelijk voor gekozen de luchtkwaliteitsnormen niet los te koppelen van de ruimtelijke ordening, zoals onder andere projectontwikkelaars dat voorstelden.78 De Wet Voorkeursrecht Gemeenten biedt een van de grondbeleidinstrumenten voor gemeenten (en tegenwoordig ook Rijk en provincie) die een actief grondbeleid willen voeren.79 Het voorkeursrecht versterkt de invloed van de gemeente op de grondmarkt en geeft daarmee extra gewicht aan haar regiefunctie op locatieontwikkeling. Toepassing van dit voorkeursrecht vereist juridische deskundigheid om procedurele valkuilen te vermijden. Vanwege de grote financiële belangen die in het geding kunnen zijn, vergt de vestiging van dit recht tactisch optreden, integriteit van gemeentebesturen en ambtelijk apparaat. Dit om ‘last minute-transacties’ voor te zijn.80 De nieuwe Grondexploitatiewet is ook gericht op een modern instrumentarium voor kostenverhaal, verevening en locatie-eisen bij particuliere grondexploitatie.81 Netwerken Netwerken bestaan uit fysieke netwerken (infrastructuur voor verkeers- en vervoersstromen) en onzichtbare verbindingen voor informatie en communicatie (digitale netwerken, zie: NR paragraaf 1.3.3). Ook netwerken vragen om ruimte. Bij de toewijzing daarvan spelen diverse factoren een rol die tegen elkaar afgewogen moeten worden.
75 Zie dossier luchtkwaliteit: http://www.vrom.nl/luchtkwaliteit en Kamerbrieven d.d. 20 juli en 19 december 2005 van de Staatssecretaris. 76 De satellietbeelden van luchtvervuiling die het KNMI sinds oktober 2005 laat zien geven aan dat boven ons land de lucht aanmerkelijk vuiler is dan boven ons omringende landen (De Telegraaf, 19 oktober 2005). Later ontstond weer discussie over de interpretatie van deze beelden. 77 In antwoord op Kamervragen over uitspraken van de Raad van State gaf de staatssecretaris aan dat de Raad aanvankelijk de Europese normen als streefwaarden zag en later als grenswaarden. Het laatste leidde tot veel afgekeurde bouwprojecten (zie: Het Financiële Dagblad, 12 november 2005). 78 Zie: ‘Plan ontwikkelaars om toch te kunnen bouwen’, in: Het Financiële Dagblad, 4 juni 2005. 79 Een uitgebreider behandeling van actief en passief grondbeleid is te vinden in: J. Mulder e.a., Grondig bekeken, Commentaar nr. 33 van de Guido de Brès-Stichting, Den Haag, 2003. 80 Zie voor meer informatie: www.tudelft.nl, zoek op ‘kenniscentrum Wvg’. 81 Zie ook: Handreiking Grondbeleid voor Raadsleden, VNG en Ministerie van BZK, 2006.
41
Een standaardvoorbeeld in dezen is de Hoeksche Waard: de voortgezette discussie over de oppervlakte van het in dit Nationaal Landschap toegestane bedrijventerrein ging over de vraag of de benodigde infrastructurele aanpassingen als additioneel moest worden aangemerkt of niet. De SGP vindt dat de hoofdinfrastructuur voor verbindingen moet worden afgestemd op de vraag naar regionale en lokale verbindingen. Zij vindt dat bereikbaarheid en leefbaarheid op elkaar moeten worden afgestemd. Voor de provinciale structuurvisies zijn richtlijnen voor branchebeperkingen van belang, bijvoorbeeld voor detailhandel in relatie tot bestemmingsplannen.82 Occupatie Met de occupatielaag worden de ruimtegebruikspatronen aangegeven die voortkomen uit het menselijk gebruik van de ondergrond en de netwerken (NR paragraaf 1.3.3). Bij de toewijzing van grond door gemeenten spelen verschillende keuzes. - Nationale Landschappen zijn gebieden waarbinnen slechts beperkte bouwactiviteiten worden toegelaten. Het behoud van landschappelijke waarden gaat hier voorop. Zo mogen er alleen voor de eigen bevolking(saanwas) woningen worden gebouwd (zgn. ‘migratiesaldo nul’);83 - Hergebruik van vrijkomende bedrijfsgebouwen en bedrijventerreinen. De vraag is of hiervoor een kader is opgesteld.84 Door regionale samenwerking kunnen gemeenten samen sterk staan tegenover de provincie en het Rijk;85 - Bij de uitvoering van haar grondbeleid zit de gemeente aan tafel met ondernemers die vaak door aankoop reeds grondposities hebben ingenomen. Hoe gemeenten hiermee wel of niet kunnen omgaan werd uitvoerig besproken bij de parlementaire behandeling van de NR. Zie ook de hierboven gemaakte opmerkingen over grondbeleid. Gemeenten dienen hun (regie)rol bij PPS projecten86 goed in te vullen. Essentieel en kenmerkend
82 ‘Megalomaan winkelcomplex langs de A15’, NRC-Handelsblad, 28 juni 2005 over het voorstel om het grootste winkel- en recreatiecomplex van Nederland te laten verrijzen langs de snelweg A15 bij knooppunt Deil. 83 Het Ruimtelijk Plan Bureau bepleit in het rapport Het gras bij de buren groene gebieden te beschermen met concrete wetgeving en richtlijnen. Zie Cobouw, 17 oktober 2005. 84 De SER bepleit in haar Advies Nota ruimte, Den Haag, 18 juni 2004, het hergebruik en de renovatie van bestaande bedrijfsgebouwen en geeft daar criteria voor: de zgn. SER-ladder. 85 Voorbeeld: de gemeente Moerdijk ontwikkelde volgens de SER-ladder een alternatief plan voor het door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant voorgestelde industrieterrein Moerdijkse Hoek. Dit leidde tot nieuw overleg tussen gemeente, provincie en Rijk. 86 Zoals: ombouw N-59 naar A-59 (Noord-Brabant) en N-11 consortium (Zuid Holland).
42
-
voor Publiek Private Samenwerking is dat de partners zich materieel èn formeel binden; Het Ministerie van VROM publiceerde in februari 2006 de Coördinatieregeling, die inhoudt dat de voor een project benodigde vergunningen (sloopvergunning, kapvergunning, bouwvergunning, milieuvergunning etc.) kunnen worden gebundeld, waarna ze als één geheel worden behandeld. De gemeente dient dit mogelijk te maken per project of via een algemene regeling. De bedoeling is een snellere procedure: de diverse vergunningsaanvragen hoeven niet meer na elkaar te worden ingediend (met per aanvraag een termijn van bezwaar en beroep, waardoor aanzienlijke vertraging kan optreden). Nu geldt voor de hele bundel één termijn van beroep, één beroepsinstantie (Raad van State) die binnen zes maanden uitspraak moet doen. Nog verder gaat het Wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht, waarin zo’n 25 soorten vergunningen en ontheffingen worden gecombineerd tot één omgevingsvergunning.87 De conclusie is dat door de bundeling een aanmerkelijke verbetering zal optreden in de voortgang van bouwactiviteiten.
4.4 Praktische aanbevelingen en aandachtspunten Bij de invulling van de ruimte stelt de SGP het begrip rentmeesterschap centraal: het bebouwen, beheren en bewaren van de door God aan ons toevertrouwde aarde. Dat vormt de kern van de afweging van economische belangen tegen de (overheids)zorg voor veiligheid en het bewaren van landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Als handreiking voor bestuurders op het decentrale niveau volgen hieronder veertien praktische aanbevelingen en aandachtspunten. Algemeen 1. De noodzakelijke attitudeverandering van (alle) overheden ten aanzien van ruimtelijke ontwikkeling verdient grotere aandacht: de houding moet wijzigen van volgend naar initiatiefrijk en pro-actief. Dit vraagt om gericht personeelsbeleid, zoals na- en bijscholing en werving en selectie op basis van hieraan aangepaste functiebeschrijvingen. 2. In de huidige netwerksamenleving is het van belang dat elke actor in het netwerk van beslissers een duidelijk omschreven verantwoordelijkheid heeft. In het bijzonder hecht de SGP eraan dat de regierol van de overheid, provincie of gemeente duidelijk wordt ingevuld en afgebakend. 87 Zie: www.omgevingsvergunning.vrom.nl of www.vng.nl, Ministerie van VROM, Omgevingsvergunning. De opzet hierbij is een verbeterde, gecoördineerde (digitale) dienstverlening door één loket per 1 januari 2008. Zie: www.vrom.nl.
43
3. De SGP bepleit evaluatie van de Bestuurlijke Afspraken die vastgelegd zijn in de notitie ‘De Nota Ruimte, ieder zijn rol’88 over de verwerking van het provinciale en het lokale beleid in de regionale planvorming. Zo dient evaluatie van het preventief toezicht (par. 3.3) ertoe te leiden dat de rol van de provincie hierbij wordt vastgelegd. 4. De NR legt het accent te sterk op de Randstad, waardoor zij voorbijgaat aan potenties van bijvoorbeeld Zeeland en noordelijk Nederland. In het overheidsbeleid dient meer aandacht te zijn voor ruimtelijke ontwikkelingen buiten de Randstad, zodat prioriteit komt te liggen bij het stimuleren van economisch minder sterke regio’s. 5. Het is noodzakelijk voor alle bestuursniveaus dat zij bij de planvoorbereiding veel (meer) aandacht besteden aan de afstemming met Europese regels en normen. Het Rijk dient dit geheel van regelgeving op een toegankelijke wijze, met regelmatige actualisering, beschikbaar te stellen. Lokaal en regionaal beleid 6. Nieuwe verantwoordelijkheden van decentrale overheden zullen gepaard moeten gaan met versterking van het beleidsvoerend vermogen. De deskundigheid van gemeenten moet versterkt worden, eventueel via een intergemeentelijk samenwerkingsverband of in de provincie. In alle gevallen moeten de dagelijkse besturen van provincies en gemeenten via een duidelijke kaderstelling gemandateerd worden, inclusief overeen te komen onderwerpen en momenten van rapportage.89 7. Laat decentrale bestuurders structuurvisies formuleren. Bij de formulering hiervan zal recht gedaan moeten worden aan de drie kernnoties van het rentmeesterschap: bebouwen, bewaren en beheren. Geen overheid kan dit spanningsveld vermijden. Aandachtspunten voor structuurvisies zijn: - uitbreiding c.q. herinrichting bedrijventerreinen, in combinatie met werkgelegenheidsvoorziening; - woningbouw; - recreatieve voorzieningen (met oog voor intergemeentelijke samenwerking); - bereikbaarheid en infrastructuur;
88 Vastgelegd in december 2005 door VNG, IPO en de ministeries van VROM, LNV, VenW, EZ en BZK conform de Code Interbestuurlijke verhoudingen waarin Rijk, provincies en gemeenten hebben vastgelegd dat zij streven naar een versterking van uitvoering door onderlinge afstemming en synergie. 89 Nader uitgewerkt in: M.W.van Buuren, ‘Ruimtelijke ontwikkeling als brandpunt van uitdagingen’, in: Zicht 2006 nr. 4, p. 50 ev.
44
concrete invulling van ‘basiskwaliteit’, als eigen doelstelling of als beoordelingsnorm; - transparantie ten aanzien van het uitgangspunt dat economische dragers (rode contouren) bijdragen aan de realisatie van blauwe en groene voorzieningen90; - het in kaart brengen van (uitvoerings)verantwoordelijkheden. In het bijzonder overgangsmaatregelen wanneer bestemmingsplannen nog niet zijn aangepast aan de nieuwe structuurvisie.91 8. Regionaal samenwerken vereist een bredere blik van lokale bestuurders. Zij dienen het belang ervan terug te koppelen naar hun eigen burgers, omdat sommige voorzieningen beter regionaal kunnen worden ingevuld (sportaccommodaties, bedrijventerreinen). Transparantie in het besturen is hierbij een vereiste. -
Provinciaal beleid 9. Bij ruimtelijk beleid zitten provincies ‘ingeklemd’ tussen Rijk en gemeenten. Provincies moeten in streekplannen en structuurvisies duidelijke randvoorwaarden stellen, zodat er voor gemeenten en regio’s meer bewegingsvrijheid en mogelijkheden ontstaan voor het in onderling overleg invullen van de vraag naar ruimte.92 10. Zowel de provincies als de gemeenten dienen alert te zijn op de vorming van intergemeentelijke of regionale samenwerkingsverbanden (waarin duidelijk is welke partner verantwoordelijke trekker is). Dit om samen op te trekken in overleg met de delegerende overheid. De SGP is van mening
90 Illustratie van de noodzaak hiervan: bij de uiteindelijke aanwijzing van de Hoeksche Waard als Nationaal Landschap was het de Tweede Kamer niet duidelijk of de oppervlakte van het toegestane bedrijventerrein inclusief of exclusief de bijbehorende infrastructurele voorzieningen was. Eveneens bleef de vraag onbeantwoord of dit terrein een louter regionale functie zou krijgen of dat er ook havengerelateerde activiteiten zouden kunnen worden ontplooid. Dit leidde eind 2006 voortgezet Kameroverleg op basis van het rapport van de commissie Buck (najaar 2006) en begin 2007 tot nieuw overleg tussen het Rijk en de provincie. 91 Bij de concrete invulling van een structuurvisie kan gedacht worden aan het expliciet noemen van te behouden landschappelijke gebieden, monumenten e.d. 92 De Wro biedt de provincies de mogelijkheid om, als het een provinciaal belang betreft, op lokaal niveau een bestemming voor te schrijven als inpassingsplan. Bijvoorbeeld wanneer zij vindt dat een omleidingsweg nodig is in verband met de veiligheid in het ene dorp, dan zal een naburig dorp mee moeten werken bij de realisering van die weg over haar grondgebied (een dergelijke belangenafweging speelt bij de aanleg van een nieuwe rondweg om Laag Soeren die ten dele over het grondgebied van Brummen gaat). Vergelijkbare afstemmingsproblemen ontstaan bij de verplaatsing van intensieve veehouderij-bedrijven en van kassengebieden.
45
dat een overheidslaag die voorschriften stelt aan een ‘lagere’ overheidslaag de financiële gevolgen daarvan voor haar rekening moet nemen.93 11. De provincies dienen alert te zijn op de volgende ontwikkelingen: - het Rijk verlaat de regie van het landelijk gebied94, de provincies moeten deze regie oppakken, zoals geregeld in de Wet Inrichting Landelijk Gebied; - de provinciale structuurvisies95 moeten robuuste, niet verknipte, realiseerbare verbindingszones96 garanderen; - het handhaven en bevorderen van ‘mooi landschap’;97 - beschermen en stimuleren van de agrarische sector.98, 99 Waterschappen 12. In de Nota Ruimte is water (als ordenend principe) onvoldoende verankerd.100 De SGP vindt dat bestemmingsplannen die ter goedkeuring naar de provincie gaan standaard voorzien moeten zijn van een advies van de waterschappen. Verder zijn sancties nodig om de gestelde eisen te realiseren.101
93 Het blijft wel een vraag hoe decentrale overheden uiteindelijk kunnen omgaan met een ruimtelijke opdracht die huns inziens niet voldoende gefaciliteerd is dan wel gefrustreerd wordt in de uitvoering. Illustratief is de claim die de Groene Hart-provincies (Noord- en Zuid Holland en Utrecht) in januari 2007 hebben neergelegd bij CDA, PvdA en ChristenUnie die onderhandelen over een nieuw Kabinet. Zij willen concreet in het regeerakkoord een herhaling van een inspanningsverplichting van het (nieuwe) kabinet van 1 miljard euro. 94 Cobouw, 7 juli 2005. 95 ‘Groene infrastructuur is hard nodig’, in: Agrarisch Dagblad, 13 augustus 2005. 96 ‘Overijsselse boeren ergeren zich aan robuuste zones’, in: Agrarisch Dagblad, 19 november 2005. 97 ‘Aantrekkelijkheid landschap daalt rap’, in: Cobouw, 14 juli 2005, in een rapportage over het Nationaal Groenfonds en Willem van Toor, ’Je 4-wheel drive bij je eigen steigertje. Over de banalisering van het Nederlandse landschap’, in: NRC, 24, 25 september 2005. 98 Senator G. Holdijk meldt dat sinds 1980 het aantal boerenbedrijven in Nederland met 40 procent is afgenomen. Zie zijn ‘Verdwijnend platteland’, in: Wapenveld, 55e jaargang no. 3. 99 ‘Boeren verdwijnen snel uit Nederland’, in: NRC, 13 december 2005 refereert aan een onderzoek van het RPB dat meldt een ‘’sneller dan verwachte’’ terugloop in agrarische bedrijven, nader uitgewerkt naar zeven types landschappen. 100 Bijvoorbeeld: wat zijn de risico’s voor de individuele burgers die straks wonen in de Zuidplaspolder, een van de laagst gelegen gebieden in ons land? 101 De mogelijkheid hiertoe is er m.i.v. 2003, toen de zgn. watertoets wettelijk verplicht werd voor streekplannen, structuurplannen en bestemmingsplannen. De VNG meldt (maart 2006) dat volgens het Nationaal Bestuursakkoord Water afgesproken is dat de watertoets ook moet worden uitgevoerd voor structuurvisies en gebiedsvisies. Zie: www.watertoets.net.nl en per email: de Helpdesk Watertoets:
[email protected].
46
13. Expliciete aandacht vraagt de SGP voor de veenweidegebieden: regionale afstemming van functie en peil is hoogst noodzakelijk, hoe lastig ook te realiseren bij tegenstrijdige belangen.102 Publiek Private Samenwerking 14. De toename van het aantal PPS-projecten vraagt om een systematische aanpak, waarbij vooral de (decentrale) overheden zich op hun regiefunctie en hun risicoprofiel moeten bezinnen. Duidelijk moet zijn over welke middelen zij beschikken (Wro-bevoegdheden tot vaststelling en handhaving bestemmingsplannen alsook financiële positie bij grondexploitatie). PPS-projecten worden uitgevoerd in een complexe juridische omgeving die sterk aan verandering onderhevig is. De SGP vindt daarom een wettelijke normering voor PPS een vereiste. Er moet helderheid bestaan over de verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s tussen de overheid en de private partners. Ook is afstemming tussen partijen in en na de uitvoeringsfase van groot belang. Wanneer die ontbreekt, dan kan door bezwaar- en beroepsprocedures aanmerkelijke vertraging optreden.103
Zo hebben peilaanpassingen in de Krimpenerwaard, volgens het ’veenweidenpact’, grote gevolgen voor de agrarische bedrijfsvoering in het noordelijk deel van deze waard. 103 Een voorbeeld: De provincie Noord-Holland tekent bezwaar aan tegen de zogeheten uitwegvergunning van gemeente Haarlemmermeer voor het Groenenbergterrein bij Schiphol. Daardoor kan Schiphol nog steeds niet beginnen met de ontwikkeling van het gebied ten zuiden van de Aalsmeerbaan. Met de provincie en de gemeenten Haarlemmermeer en Amsterdam participeert Schiphol in het PPS project SADC. Bron: Het Financiële Dagblad, 8 november 2005. 102
47
Literatuur • • • • • • • • • • • • • • • • •
48
Berkum, J.W. van, Bewust mobiel, SGP-visie op mobiliteitsbeleid, ’s-Gravenhage 2003. Bosma, G. en H.F. Massink, Knellende ruimte, reactie op de nota Nederland 2030, ’s-Gravenhage 1998. Buuren, M.W. van, Tussen stemmen en sturen, besluitvorming en burgerschap in de netwerksamenleving, ’s-Gravenhage 2006. Buuren, M.W. van, Competente besluitvorming. Het management van meervoudige kennis in ruimtelijke ontwikkelingsprocessen, Den Haag 2006. Guiljam, J.H., Een vergeten tussenlaag?, Over de SGP en het maatschappelijk middenveld, ’s-Gravenhage 2003. Hajer, M., ‘Politiek als vormgeving’, oratie, Amsterdam 2000. Herik, K. van den, Water blijft uitdagen, ’s-Gravenhage 2003. Massink, H.F. ea., Dienstbaar tot gerechtigheid, SGP-visie op de aard en omvang van de overheidstaak, Den Hertog, Houten 1993. Mulder, J., Grondig bekeken, ’s-Gravenhage 2003. SGP, Toelichting op het Program van Beginselen van de Staatkundig Gereformeerde Partij, ’s-Gravenhage 2003. Terpstra, P.R.A., ‘Bestuurlijke verhoudingen onder de Nota Ruimte’, in: B&G, juli/augustus 2005. Toorn, Willem van, Leesbaar landschap, Amsterdam, 1998. Veerman, Henk Jan en Tymen van der Ploeg (red), Denkend aan vol land, ICS cahier, Boekencentrum, Zoetermeer, 2001. Veldheer, Vic, ‘De sturingsfilosofie van de Nota Ruimte’, in: Openbaar Bestuur, september 2004. VNG, Ontwikkelingsplanologie, noties uit de gemeentelijke planningspraktijk, 2003. VROM, Nota Ruimte, Ruimte voor ontwikkeling, 2006. VROM, Ruimte maken, ruimte delen (5e Nota Ruimtelijke Ordening), 2001.
