Van polarisatie naar versterking collectief belang Afgelopen december is er in de Tweede Kamer een akkoord gesloten omtrent de opbouw voor pensioen. De discussie rondom de toekomstbestendigheid van ons stelsel gaat echter verder en 2014 zal wederom een belangrijk jaar worden voor het Nederlandse pensioenstelsel. De doorsneesystematiek, het nieuwe FTK en de discussie rondom keuzevrijheid zijn belangrijke dossiers binnen de huidige pensioendiscussie. In het vinden van gepaste, duurzame oplossingen voor het stelsel neigt een aantal onderliggende tendensen echter de stakeholders in deze discussie verder van elkaar af te drijven, met polarisatie als gevolg. Met name een laag vertrouwen onder deelnemers, een overweging van ‘kunnen & willen’ onder werkgevers en een korte-termijn streven van de overheid liggen drijven deze distantiëring. Deze krachten zouden juist aangewend moeten worden om dit collectief belang te onderstrepen en stakeholders dichter bij elkaar te brengen, zodat ook in de toekomst de kwaliteit van de oudedagsvoorziening gewaarborgd kan worden. De afgelopen jaren zijn de tekortkomingen van het huidige pensioenstelsel veelal aan het licht gekomen. De gevolgen van de financiële crisis als een lage rente en demografische ontwikkelingen als een stijgende levensverwachting en ontgroening, staan ten grondslag aan de discussie over de houdbaarheid van het huidige stelsel. Ook door ontwikkelingen als de flexibilisering van de arbeidsmarkt en een trend van individualisering in de maatschappij staan collectiviteit en solidariteit, de bouwstenen van het huidige stelsel, ter discussie. Dat deze trends de pensioendiscussie verder aanwakkeren is niet geheel onverwacht, aangezien de wereld er anno 2014 anders uitziet dan ten tijde van de oprichting van het eerste Nederlandse pensioenfonds in 1845 of de oorsprong van het huidige pensioenstelsel en pensioenregelingen in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Dat aanpassingen noodzakelijk zijn om de toekomstbestendigheid te waarborgen staat dan ook veelal buiten discussie, van belang is dat hier zorgvuldig invulling aan wordt gegeven. In de berichtgeving omtrent de pensioendiscussie wordt de polarisatie binnen stakeholdergroepen geregeld als uitgangspunt genomen. De pensioendiscussie laat zich dan ook vertalen in een discussie rondom een eerlijke en houdbare verdeling van de baten en lasten, met onderhand een triljoen euro aan pensioenvermogen als inzet. In de politiek hebben partijen moeite elkaar te vinden om aanpassingen van het stelsel te realiseren terwijl er onder deelnemers wordt gesproken van een generatieconflict. Een dergelijk spanningsveld bestaat echter ook tussen de verschillende stakeholdergroepen. Spanningsveld tussen stakeholders in het pensioenstelsel: In Figuur 1 wordt een spanningsveld tussen deelnemer, werkgever en overheid gevisualiseerd. Centraal staat het collectief belang van de stakeholders in het huidige pensioenstelsel, wat verwezenlijkt wordt door de principes van collectiviteit en solidariteit en bijkomende voordelen zoals risicodeling en lage kosten. Er wordt verondersteld dat deelnemers een goede oudedagsvoorziening beogen, werkgevers er baat bij hebben dit te bewerkstelligen om goede arbeidsvoorwaarden te kunnen aanbieden en de overheid de randvoorwaarden wil scheppen om dit nu en in de toekomst voor de hele maatschappij mogelijk te maken. Deze belangen zijn verenigbaar met elkaar en hebben de afgelopen decennia dan ook de fundering van het huidige stelsel gevormd. Naargelang de oriëntatie van deze drijvende krachten kunnen stakeholders in de pensioendiscussie verder van elkaar af of dichter bij elkaar komen te staan. Met name een gebrek aan vertrouwen onder deelnemers, een overweging van kunnen & willen bij werkgevers en een beperkte tijdshorizon van de overheid neigt de stakeholders uit elkaar te drijven en het gemeenschappelijke belang te beïnvloeden.
I.
Deelnemer - een kwestie van vertrouwen Al geruime tijd hebben deelnemers een laag vertrouwen in pensioenfondsen. Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt dat in 2012, 55% van de deelnemers weinig tot geen vertrouwen heeft in het eigen 1 pensioenfonds (Figuur 2). Als gevolg van dit lage vertrouwen weerklinkt er een roep onder deelnemers om meer keuzevrijheid en raakt men actiever betrokken bij het pensioendebat. Dit laatste blijkt bijvoorbeeld uit de aandacht en de duizenden reacties op een open brief van een Volkskrant columniste, waarmee het artikel over acht pensioendrogredenen het best gelezen artikel op de 2 website van de krant ooit werd.
Collectiviteit en solidariteit staan inmiddels ter discussie, terwijl dit eerder als vanzelfsprekend werd ervaren. Het lage vertrouwen in het stelsel wordt deels gevoed door verkeerde verwachtingen en misvattingen als gevolg van een laag pensioenbewustzijn. Volgens de pensioenbewustzijn-meter, een periodiek onderzoek 3 uitgevoerd door TNS NIPO, is in 2011 69% van de Nederlanders volledig pensioen onbewust. Daarnaast wordt het lage vertrouwen gevoed door de negatieve beeldvorming van de financiële sector als gevolg van verscheidende schandalen rondom financiële instellingen en de aanhoudende financiële crisis. Ondanks de toename van transparantie in de pensioensector en de beschikbaarheid van consument-relevante informatie heeft de ontstane negatieve berichtgeving rondom lage dekkingsgraden en hoge uitvoeringskosten het vertrouwen ook verder verzwakt. Deelnemers werden de afgelopen jaren geconfronteerd met een uitstel van de indexatieambitie, en in april 2013 hebben 15,9% (66) van de pensioenfondsen de pensioenen van 5,6 4 miljoen werknemers moeten verlagen. Ondanks signalen dat een groeiend aantal fondsen weer gaat indexeren, lijken ook dit jaar dergelijke kortingen niet uit te sluiten te zijn. Alhoewel de voordelen van verplicht pensioensparen door velen wordt erkent, is vertrouwen van de deelnemer essentieel voor het draagvlak en de inrichting van het huidige pensioenstelsel. II.
Werkgever - een kwestie van willen & kunnen
De dekkingsgraden van pensioenfondsen zijn de afgelopen jaren volatiel geweest (Figuur 3). In 2013 hebben 274 pensioenfondsen een herstelplan ingediend bij De Nederlandsche Bank omdat de dekkingsgraden onder de 5 wettelijke norm vielen. Volgens ramingen van Aon Hewitt zou de gemiddelde dekkingsgraad eind 2013 weer boven de 6 norm uitkomen op 109%. Vooral voor ondernemingspensioenfondsen brengt deze volatiliteit risico’s met zich mee omdat door nieuwe boekhoudregels (IFRS) het pensioen een risicopost op de balans vormt. Pensioen wordt door werkgevers steeds meer als een onhoudbare kostenpost gezien omdat pensioen ook relatief duurder wordt door de stijgende levensverwachting en lage rente. Voor werkgevers ontstaat er daardoor een prikkel om de bijstortverplichting te schrappen, pensioenregelingen aan te passen of alternatieven te 1
CBS, december 2012. Helft werknemers heeft weinig vertrouwen in eigen pensioenfonds. Webmagazine CBS, 3 December 2012. Volkskrant.nl, september 2013. Yvonne Hofs: voer het pensioendebat niet op basis van emoties. Wijzeringeldzaken.nl, januari 2012. Pensioen Bewustzijn - Werkgevers spelen cruciale rol in vergroten pensioenbewustzijn - Derde meting pensioenbewustzijn-meter TNS NIPO. 4 DNB, april 2013. DNB rondt evaluatie herstelplannen pensioenfondsen af. Nieuwsbericht DNB, 25 april 2013. 5 DNB, april 2013. DNB rondt evaluatie herstelplannen pensioenfondsen af. Nieuwsbericht DNB, 25 april 2013. 6 Aon Hewitt, januari 2014. Gemiddelde dekkingsgraad pensioenfondsen in december licht gedaald. 2 3
verkennen zoals beschikbare premieregelingen (‘Defined Contribution’). Het gevolg hiervan is dat het risico steeds meer naar de deelnemer verschuift. Figuur 4 geeft een inzicht in deze versobering van pensioencontracten. Een aantal grote Nederlandse ondernemingen zoals Shell en Philips hebben de transitie naar een individuele of collectieve beschikbare premieregeling onlangs gemaakt. Werkgevers staan voor een overweging van ‘willen en kunnen’ als het aankomt op het aanbieden van de huidige pensioenregelingen en de rol die het eigen pensioenfonds hierin inneemt. Uit Figuur 5 blijkt dat consolidatie onder pensioenfondsen het sterkst is voor ondernemingspensioenfondsen. Oorzaken van deze consolidatie zijn naast de nieuwe boekhoudregels o.a. strengere deskundigheidseisen, intensievere governance structuren en een toename in de complexiteit en vereisten vanuit de toezichthouders. Met name kleinere pensioenfondsen hebben moeite om te voldoen aan de toegenomen vereisten en zijn hierdoor niet altijd langer in staat de regelingen te ‘kunnen’ uitvoeren. Bijkomend voordeel van deze consolidatie voor de deelnemer is uitzicht op een hoger pensioen als kostenbesparing volgt als schaalvoordelen gerealiseerd kunnen worden door de grotere pensioenfondsen. Anderzijds staan werkgevers door een toename in concurrentie en focus op efficiëntie, kostenverlaging en transparantie voor de overweging of ze de huidige pensioenregelingen ‘willen’ blijven aanbieden én door het eigen pensioenfonds ‘willen’ laten uitvoeren. De verschuiving richting beschikbare premieregelingen biedt kansen voor nieuwe toetreders als de Premie Pensioen Instelling (PPI), waardoor verzekeraars, banken en vermogensbeheerders zich sinds 2011 actiever op de pensioenmarkt kunnen gaan richten. Inmiddels zijn er 11 van deze PPI’s actief op de Nederlandse pensioenmarkt. Hoewel een toename in uitvoeringsmogelijkheden en versobering van pensioencontracten voordelen opleveren voor werkgevers, kan dit het collectieve belang voor aanvullend pensioen ondermijnen door de verschuiving van meer risico naar de deelnemer. Bij individuele beschikbare premieregelingen is risicodeling tussen deelnemers niet mogelijk, zodat de deelnemer een fors renterisico oploopt wanneer het pensioen bij pensioneren moet worden omgezet in een annuïteit. Overheid - een kwestie van de juiste tijdshorizon Sinds 1998 heeft geen van de zeven kabinetten de volledige vier jaar vol gemaakt. Naast de restricties van een vierjarige ambtstermijn, dreigt deze volatiliteit de tijdshorizon van de politiek en daarmee het handelen van de overheid steeds meer naar de korte termijn te verschuiven. Nu de politiek op de korte termijn ook geconfronteerd wordt met verslechterde macro-economische omstandigheden en internationale druk zoals de Europese 3%-begrotingsnorm, vormt een korte termijn beleid een bedreiging voor de kwaliteit van het Nederlandse pensioenstelsel. Door een verhoging van de AOW-leeftijd per januari 2013 wordt de druk van de vergrijzing op de overheidsfinanciën structureel verminderd. Dit past binnen de
maatschappelijke consensus ten aanzien van een geleidelijke verschuiving van de verzorgingsstaat richting een participatiesamenleving. Dit is minder van toepassing op aanpassingen die weliswaar op de korte termijn gewin opleveren, maar op de lange termijn het stelsel kunnen ondermijnen. In het debat omtrent een wetsvoorstel voor de aftopping en de verlaging van de fiscaal gefaciliteerde opbouwpercentages (Witteveenkader) leek de beoogde €700 miljoen in 2014 en de 2,8 miljard euro in 2017 aan overheidsinkomsten eerder als uitgangspunt te gelden dan de gevolgen voor het pensioenstelsel op de lange termijn. Het gevolg van de verlaging van de fiscaal gefaciliteerde opbouwpercentages naar 1,875% betekent dan ook een directe versobering van de tweede pijler, wat lijkt te resulteren in een verlaging van de pensioenopbouw voor jongeren van circa 15%. Overigens wordt het begrotingsprobleem voor de overheid door deze maatregelen verschoven naar de toekomst, aangezien belastinginkomsten dan lager zullen uitvallen als jongeren minder pension opbouwen. Nu de economische groei in Nederland naar verwachting achterblijft bij de rest van Europa en de internationale druk om te voldoen aan de begrotingsnormen groot is (Figuur 6), blijft het een uitdaging om het pensioenvermogen buiten de begrotingsagenda te houden. Volgens het Centraal Planbureau en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) zal het overheidstekort in 2014 verder oplopen tot respectievelijk 3,7 en 78 3,2%, terwijl het IMF stelt dat Nederland in 2016 het hoogste tekort van de Eurozone zal hebben (4,9%). Ook buiten de Nederlandse grenzen is het aanwenden van de pensioenkas om het begrotingstekort te dichten niet geheel onbekend. In Polen, waar jarenlang geïnvesteerd is in het opzetten van een solide pensioenstelsel, is in 2013 met één pennenstreep het pensioenvermogen aangesproken om de staatsschuld met enkele procenten te verlagen. Ook in Slowakije en Roemenië zijn de afgelopen jaren door de overheid verstrekkende ingrepen gedaan om het aanvullend pensioen te beperken en daarmee de overheidsfinanciën te bevorderen, terwijl in Hongarije een dergelijke maatregel heeft geleid tot een ware ontmanteling van de tweede pijler. In het scheppen van de randvoorwaarden voor een duurzaam pensioenstelstel is het dan ook van belang dat er door de overheid een lange tijdshorizon in acht wordt genomen en het pensioenvermogen niet wordt aangewend om incidentele overheidstekorten aan te vullen. De pensioendiscussie in 2014: Ondanks het in december 2013 gesloten pensioenakkoord over de opbouw voor pensioen, zal de pensioendiscussie ook in 2014 in zijn andere facetten worden voortgezet. In Figuur 7 wordt aan de hand van een tijdlijn een overzicht weergeven van de inwerkingtreding van verscheidende maatregelen (boven) en belangrijke besluitvormingsmomenten (onder) die het pensioendebat kenmerken sinds de start van de financiële crisis. Dit zijn de uitkomsten van het spanningsveld tussen deelnemer, werkgever en overheid. In 2010 hadden de sociale partners weliswaar moeite om elkaar te vinden om een akkoord te sluiten, maar met het pensioenakkoord van eind 2013 lijkt met name de overheid zijn voordeel op te doen met mogelijk ongewenste consequenties voor de deelnemer in de vorm van een lagere pensioenopbouw. Of de gewenste resultaten van een verlaging van de fiscaal gefaciliteerde opbouwpercentages voor de overheid gerealiseerd worden is overigens nog maar zeer de vraag, aangezien de premies voor de deelnemer niet vanzelfsprekend door pensioenfondsen worden verlaagd door een gebrek aan financiële ruimte (‘kunnen’).
7 8
CPB, juni 2013. Economische vooruitzichten 2013 en 2014. IMF, oktober 2013. World Economic and Financial Surveys – Fiscal Monitor.
Figuur 7: Tijdlijn Pensioendiscussie
Naast
deze verlaging van het fiscale plafond is er inmiddels een wet ter versterking van het bestuur van pensioenfondsen gekomen, is de pensioen(richt)leeftijd verhoogd en is de rente waarmee verplichtingen worden berekend aangepast. Ook op Europees niveau geldt dat er verscheidende vraagstukken worden besproken en maatregelen worden doorgevoerd die van invloed zullen zijn op het Nederlandse pensioenstelsel (b.v. IORP- en AIFM richtlijnen, Financiële Transactie Taks). Ondanks berichtgeving over polarisatie zijn er duidelijke signalen dat stakeholders juist toenadering tot elkaar zoeken, en dat de krachten kunnen worden aangewend ten gunste van een gezamenlijk belang. Pensioenfondsen zijn zich meer gaan toeleggen op het verbeteren van de communicatie richting deelnemers om het vertrouwen te herwinnen, terwijl er verscheidende initiatieven worden uitgewerkt tussen pensioenfondsen en overheid om beleggingsmogelijkheden in de Nederlandse economie te verkennen zoals de hypotheekverstrekking op de woningmarkt, de kredietverlening aan het midden- en kleinbedrijf en investeringen in infrastructuur. De Nationale Hypotheek Instelling (NHI) en de Nationale Investering Instelling (NII) getuigen hiervan. Ook wordt er gesproken over de integratie van pensioen met wonen en zorg, waarmee de discussie verbreed wordt door integrale oplossingen voor de oudedagvoorziening te verkennen waarmee tevens de vraagstukken in deze twee andere sectoren opgelost zouden kunnen worden. Jetta Klijnsma, Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, heeft aangekondigd de pensioendiscussie dit jaar maatschappij-breed te willen gaan voeren. Het is van belang dat men zich in dit debat naast de tekortkomingen van ons stelsel, ook voldoende bewust is van haar kracht. Het Nederlandse stelsel behoort niet voor niets, ondanks zijn gebreken, tot de top van de wereld; geen land ter wereld heeft 9 zoveel pensioenvermogen opgebouwd ten opzichte van het bruto binnenlands product (160.2% in 2012). De pensioenambitie ligt weliswaar hoog, maar afbreuk van een zorgvuldig opgebouwd stelsel zal sneller gaan dan de opbouw. Naast een lange termijnvisie en de noodzakelijke aanpassingen om de toekomstbestendigheid te bevorderen, zal het herstel van vertrouwen in het huidige systeem voorop moeten staan.
9
OECD, 2013. Pensioen Markets in Focus 2013.
