Tussentijdse evaluatie. Programma Communautair Initiatief INTERREG IIIA Euregio Maas-Rijn

Tussentijdse evaluatie Programma Communautair Initiatief INTERREG IIIA 2000-2006 Euregio Maas-Rijn

oktober 2003

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING ......................................................................................................................................... 4 1

INLEIDING ........................................................................................................................................... 10 1.1 1.2 1.3 1.4

2

RELEVANTIE EN COHERENTIE STRATEGIE ............................................................... 13 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.1.6 2.1.7 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4

3

ANALYSE SWOT................................................................................................................................ 13 Toelichting .................................................................................................................................... 13 Algemene economische ontwikkeling ............................................................................................ 14 Werkgelegenheid en werkloosheid ................................................................................................ 15 Aard van de werkloosheid ............................................................................................................. 16 Grensoverschrijdende mobiliteit ................................................................................................... 17 Grenspendel .................................................................................................................................. 18 Relevantie SWOT-analyse ............................................................................................................. 20 RELEVANTIE ONTWIKKELINGSVISIE EN DOELSTELLINGEN .................................................................. 21 Visie............................................................................................................................................... 21 Doelstellingen ............................................................................................................................... 22 COHERENTIE EN RELEVANTIE VAN DE STRATEGIE............................................................................... 23 Fysieke infrastructuur ................................................................................................................... 25 Economische en wetenschappelijk/technologische samenwerking................................................ 27 Bescherming van het leefmilieu..................................................................................................... 29 Menselijk potentieel....................................................................................................................... 30 Maatschappelijke integratie .......................................................................................................... 32 CONCLUSIES ....................................................................................................................................... 33

BEOORDELING EFFECTIVITEIT .......................................................................................... 36 3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.5 3.6 3.7

4

AANLEIDING EN DOELSTELLING EVALUATIE ....................................................................................... 10 GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING EN INTERREG IIIA PROGRAMMA ................................ 11 OPZET EN METHODIEK VAN HET ONDERZOEK ..................................................................................... 11 OPBOUW RAPPORT .............................................................................................................................. 12

DE FINANCIËLE VOORTGANG VAN HET PROGRAMMA .......................................................................... 36 Voortgang op programmaniveau .................................................................................................. 36 Voortgang op prioriteitsniveau ..................................................................................................... 39 DE INHOUDELIJKE VOORTGANG VAN HET PROGRAMMA ...................................................................... 41 COHERENTIE VAN DE INDICATORENSET .............................................................................................. 43 TOEPASSING VAN DE INDICATORENSET EN KWANTIFICERING VAN DE DOELSTELLINGEN .................... 46 Algemeen beeld ............................................................................................................................. 46 Toekomstige toepassing van indicatoren en streefwaarden .......................................................... 47 DE EFFECTIVITEIT VAN HET PROGRAMMA ........................................................................................... 50 ANALYSE VAN DE HORIZONTALE DOELSTELLINGEN ........................................................................... 53 CONCLUSIES ....................................................................................................................................... 54

EFFICIËNTIE ........................................................................................................................................... 59 4.1 INLEIDING ........................................................................................................................................... 59 4.2 EFFICIËNTIE VAN HET PROGRAMMA .................................................................................................... 60 4.2.1 Value for money binnen INTERREG............................................................................................. 60 4.2.2 Concentratie van middelen............................................................................................................ 61 4.2.3 Inzet van middelen......................................................................................................................... 62 4.3 CONCLUSIE ......................................................................................................................................... 63

5

FUNCTIONEREN UITVOERINGSMODALITEITEN ..................................................... 65 5.1 BESCHRIJVING VAN DE ORGANISATIESTRUCTUUR............................................................................... 65 5.2 ANALYSE EN BEOORDELING PROCESSEN ............................................................................................. 67 5.2.1 Projectscouting, -ontwikkeling en -begeleiding ............................................................................ 67 5.2.2 Projectbeoordeling........................................................................................................................ 68 5.2.3 Projectmonitoring en eindafrekening............................................................................................ 70

5.3 KWALITEIT EN WIJZE VAN TOEPASSING SELECTIECRITERIA ................................................................ 73 5.4 PROMOTIE EN PUBLICITEIT.................................................................................................................. 74 5.5 MEERWAARDE GRENSOVERSCHRIJDENDE SAMENWERKING OP PROGRAMMANIVEAU (PARTNERSCHAPSBEGINSEL) ............................................................................................................................. 75 5.6 WERKING CONTROLEMECHANISMEN .................................................................................................. 76 5.7 CONCLUSIE ......................................................................................................................................... 77 6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ................................................................................................ 81 6.1 6.2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ...................................................................................................... 81 VERVOLG: PLAN VAN AANPAK EN INTERREG NÁ 2006…................................................................ 88

Tussentijdse evaluatie PCI INTERREG IIIA Euregio Maas-Rijn

SAMENVATTING Achtergrond en doelstelling De Euregio Maas-Rijn (EMR) neemt sinds 1991 deel aan het Communautair Initiatief INTERREG. Bij besluit van november 2001 heeft de Europese Commissie (EC) het programma goedgekeurd en daarmee voor de totale programmaperiode 2000-2006 een bedrag van € 52.705.854 uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) ter beschikking gesteld. Inmiddels is de uitvoering van het programma in volle gang. In overeenstemming met artikel 42 van EG-verordening nr. 1260/1999 dient het programma te worden onderworpen aan een mid-term evaluatie. Het doel van deze mid-term evaluatie kan als volgt worden omschreven: “Nagaan in hoeverre het PCI tot nu toe heeft bijgedragen aan de sociaal-economische ontwikkeling van de Euregio en tegelijkertijd voorwaarden heeft geschapen voor de versterking van de samenwerking tussen partijen aan weerszijden van de grens”. Proces: methodologie De mid-term evaluatie is opgesteld door ERAC, als onafhankelijk evaluator. Het evaluatieproces is begeleid en beoordeeld door een voor de evaluatie opgerichte ad-hocStuurgroep, die het voor het programma verantwoordelijke Comité van Toezicht vertegenwoordigt. Deze ad-hoc-Stuurgroep heeft onder andere een leidraad opgesteld, waarin zij op basis van de Europese richtlijnen haar specifieke voorwaarden en eisen ten aanzien van de evaluatie heeft vastgesteld. Op basis van deze leidraad is door ERAC als evaluator een methodische aanpak uitgewerkt. Hierin is vooraf beschreven welke onderdelen aan bod komen in het evaluatierapport en op welke wijze de benodigde informatie zal worden verkregen. De methodiekbeschrijving (zie bijlage A van dit rapport) is door de ad-hoc-Stuurgroep goedgekeurd. Aan de hand van zowel deskresearch als interviews is het evaluatieproces uitgevoerd. Het ging daarbij om interviews met een groot aantal personen, die op programmaniveau of projectniveau (waarvan een groot aantal projectindieners) betrokken zijn bij het INTERREG IIIA programma van de Euregio Maas-Rijn. Onderstaand wordt een samenvatting gegeven van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Voor een uitgebreide beschrijving en analyse wordt verwezen naar de betreffende hoofdstukken van het evaluatierapport. Binnen de evaluatie zijn vier fasen onderscheiden: • Fase 1 toetst de relevantie en coherentie van de strategie; • Fase 2 beoordeelt de effectiviteit van het programma; • Fase 3 geeft een beoordeling van de efficiëntie van de projecten en het programma; • Fase 4 evalueert het functioneren van de uitvoeringsmodaliteiten.

4


Fase 1: Relevantie en coherentie van de strategie In deze fase is geanalyseerd of de in het PCI ontwikkelde strategie nog altijd relevant en coherent is. Om de relevantie van de strategie te toetsen is gekeken naar de actuele sociale en economische situatie in de Euregio Maas-Rijn. Vanwege de relatief korte periode die is verstreken sinds het opstellen van het programma zijn veel aspecten nog niet gewijzigd. Wel is aan de hand van indicatoren als werkloosheid en werkgelegenheid echter zichtbaar dat de positieve economische ontwikkeling die in het PCI is geconstateerd, is omgebogen naar economische neergang. De huidige verslechtering van de economische situatie bleek dan ook de voornaamste aanleiding om de relevantie van de strategie te testen. De doelstellingen van de strategie van het INTERREG IIIA programma van de Euregio MaasRijn zijn inhoudelijk en thematisch zeer breed geformuleerd. Geconcludeerd is dat de gesignaleerde veranderingen in de sociaal-economische situatie geen reden vormen om de visie, doelstellingen of strategie te wijzigen. Er wordt tevens geconcludeerd dat het onderscheidend kenmerk van het programma vooral het streven naar grensoverschrijdende samenwerking en integratie is, uiteraard met als achterliggende doelstelling de sociaaleconomische ontwikkeling van de Euregio. Binnen de strategie en de daarbinnen onderscheiden prioriteiten worden echter wel kanttekeningen geplaatst bij de huidige relevantie en urgentie van bepaalde onderwerpen: • Op basis van de recente sociaal-economische ontwikkelingen wordt geconstateerd dat de urgentie – en daarmee de huidige relevantie - van prioriteit 1 ‘Verbeteren van de fysieke infrastructuur’ verminderd is. Een gefundeerd overhevelingsvoorstel kan vanuit dit oogpunt worden voorbereid, nadat een inventarisatie is gemaakt van verwachte projecten die nog kunnen worden uitgevoerd binnen de programmaperiode. • De urgentie van prioriteit 2 ‘Bevorderen van economische en wetenschappelijk / technologische samenwerking’ is door de toenemende werkloosheid en de afnemende werkgelegenheid toegenomen. Directe bedrijfsstimulering is benodigd en kan bijvoorbeeld worden vormgegeven via een bedrijfsgerichte regeling. • De relevantie van acties binnen prioriteit 3 ‘Bescherming van het leefmilieu’ is weinig afhankelijk van (recente) ontwikkelingen binnen de sociaal-economische situatie. De problematiek blijft onverminderd urgent en verdient blijvend aandacht binnen het INTERREG IIIA-programma. • Prioriteit 4 ‘Ontwikkeling en benutting van het menselijk potentieel’ is door de toenemende werkloosheid en de afnemende werkgelegenheid qua urgentie toegenomen. Hiervoor geldt als aandachtspunt dat een meer vraaggerichte benadering gekozen dient te worden. • Voor prioriteit 5 ‘Bevorderen van maatschappelijke integratie’ geldt een vergelijkbare conclusie als voor prioriteit 3, de inhoudelijke relevantie van de beoogde activiteiten is niet direct afhankelijk van de recente economische ontwikkelingen. Een algemene aanbeveling is om sterker in te zetten op specifieke inhoudelijke onderwerpen binnen de Euregio. Dit kan bijvoorbeeld door jaarlijks specifieke criteria voor de beoordeling van projecten vast te laten stellen door het Comité van Toezicht

5


of door delen van het budget af te schermen voor projecten die zich richten op bepaalde thema’s. Op die manier wordt zowel de zichtbaarheid van het programma als haar sturend vermogen vergroot, zonder dat een wijziging van het PCI noodzakelijk is. Fase 2: Beoordeling effectiviteit In de tweede fase wordt de effectiviteit van het programma beoordeeld, met name aan de hand van de financiële en inhoudelijke voortgang die is geboekt tijdens het eerste deel van de uitvoeringsperiode van het programma. Per 30 juni 2003 is binnen het programma in totaal 41% van de beschikbare Europese middelen gecommitteerd aan 49 projecten. In relatie tot de verstreken periode is dit een behoorlijk niveau. Het realisatietempo blijft daar met 6% van de beschikbare Europese middelen echter behoorlijk op achter. Een van de belangrijkste oorzaken is dat veel projecten direct na goedkeuring al vertraging oplopen. Dit achterlopende uitgaventempo is naar verwachting nog geen groot probleem voor de N+2 norm in 2003. Voor de navolgende jaren geldt echter dat een aanzienlijke versnelling van het uitgaventempo benodigd is om de N+2 norm te halen en het wegvallen van beschikbare Europese middelen te voorkomen. Maatregelen om het uitgaventempo te verhogen zijn in de evaluatie genoemd, in het bijzonder: • Begeleiding van indieners bij het opstellen van een realistische projectplanning tijdens de ontwikkeling van projecten; • Intensivering van het contact en het toezicht tijdens de uitvoeringsperiode van projecten; • Sanctionering van projectindieners in geval van vertraging; • Versnelling van de besluitvormingsprocedures. Vooral prioriteit 1 en enkele maatregelen binnen prioriteit 5 blijven qua financiële voortgang sterk achter. Wanneer dit beeld structureel blijkt kan op middellange termijn (ongeveer medio 2004) dan ook besloten worden tot overheveling van Europese middelen binnen het programma. De besluitvorming over overheveling van middelen moet worden gebaseerd op een oordeel over de inhoudelijke relevantie en urgentie van de maatregelen (fase 1 evaluatie) in combinatie met de voortgang in termen van committeringen en uitgaven (fase 2 evaluatie). Conform de huidige stand van zaken zou dit tot het advies leiden om een deel van de middelen van prioriteit 1 te verschuiven richting prioriteit 2, prioriteit 3 en – vooral – prioriteit 4. Daarnaast bestaat er aanleiding voor een verschuiving van middelen bínnen prioriteit 5 ten gunste van de maatregelen 5.1 en 5.3. Om de doelstellingen van het programma zo goed mogelijk te benaderen is een standaardset van indicatoren geformuleerd, die projectindieners moeten gebruiken om de effecten van hun projecten inzichtelijk te maken. Geconcludeerd wordt dat de toepassing van deze set vooralsnog grote problemen oplevert. De waarde van de standaard indicatorenset als sturingsen rapportage-instrument op programmaniveau is hierdoor nihil. Een van de oorzaken is gelegen in de beperkte aansluiting (coherentie) van de standaardindicatoren op de doelstellingen van het programma. Het belangrijkste knelpunt is echter de definitie en daadwerkelijke keuze van indicatoren en streefwaarden in de praktijk. Op korte termijn worden de volgende acties voorgesteld om de indicatoren als sturingsinstrument te kunnen gebruiken:

6


• Verbetering van de interne coherentie van de indicatorenset door specifieke nieuwe indicatoren toe te voegen en bestaande indicatoren te herdefiniëren; • Sterkere regievoering vanuit het programmaen projectmanagement bij de keuze van indicatoren en streefwaarden door projectindieners; • Daarnaast vrijheid voor projectindieners om zelf indicatoren toe te voegen; • Aanpassing van de kwantificering van de doelstellingen van projecten en maatregelen. De sterke nadruk op grensoverschrijdende samenwerking leidt tot de conclusie dat het INTERREG programma een goede bijdrage levert aan het stimuleren van grensoverschrijdende integratie binnen het gezamenlijke gebied van de Euregio Maas-Rijn en daarmee de sociale en economische ontwikkeling van het gebied. De mate waarin hiervan op het niveau van het gezamenlijk gebied van de Euregio sprake is, is echter nauwelijks bekend. Een periodieke trendanalyse/grensmonitor zou hier bijvoorbeeld meer zicht kunnen bieden en geeft voeding voor gerichte aansturing. Fase 3: Efficiëntie Fase drie analyseert of de financiële middelen van het programma efficiënt worden ingezet. De beoordeling van de efficiëntie van projecten en het programma aan de hand van de streefwaarden bij de uniforme indicatorenset is nog niet mogelijk door het gebrek aan betrouwbaarheid van de streefwaarden (zie fase 2). Een vergelijking met andere (INTERREG) programma’s en een eventuele uitwisseling van succesvolle projecten is pas in een later stadium een optie. De specifieke voorwaarde van grensoverschrijdende samenwerking binnen INTERREG kan leiden tot schijnbare inefficiëntie, onder meer door benodigde extra tijd en middelen voor overleg, het leggen van contacten, het bouwen van netwerken, leiden tot schijnbare inefficiëntie. Een groot deel van de middelen wordt hiervoor ingezet. Dit is acceptabel wanneer mag worden verondersteld dat op langere termijn – eventueel na de project- of programmaperiode – wel degelijk sprake zal zijn van meerwaarde in termen van sociaaleconomische ontwikkeling. De mate van concentratie van middelen, afgemeten aan de gemiddelde financiële omvang van projecten, wisselt ten opzichte van de vorige programmaperiode. Een aantal prioriteiten blijft achter. De nabije toekomst moet echter uitwijzen of dit een structurele situatie is. Betrokkenen op zowel programma- als projectniveau geven aan dat de INTERREG-subsidie voor de projecten vrijwel per definitie noodzakelijk is. In het algemeen wordt dan ook de maximale subsidie van 50% gevraagd door projectindieners. Met het oog op de beoordeling van de aanvragen door een orgaan als de Stuurgroep wordt wel geadviseerd om de noodzaak van de gevraagde subsidie per project nader toe te lichten. De subsidietoekenning van 50% komt overigens wel overeen met de verhouding binnen de goedgekeurde financiële tabel van het programma. Verder is gekeken naar de financieringsverhoudingen binnen de cofinanciering van de projecten die tot 30 juni 2003 zijn goedgekeurd. Daaruit blijkt dat de nationale, regionale en overige publieke cofinanciering van projecten in het algemeen hoger is dan verwacht in de

7


financiële tabel. De bijdragen van zowel de lokale overheden als de private sector blijven achter. Fase 4: Functioneren uitvoeringsmodaliteiten De laatste fase geeft een analyse van de taken en verantwoordelijkheden van de uitvoeringsmodaliteiten binnen de huidige organisatiestructuur. Daarbij wordt onder andere ingegaan op toepassing van selectiecriteria, promotie- en publiciteitsacties, partnerschap en controlemechanismen. De taken, verantwoordelijkheden, procedures en werkwijze binnen de uitvoeringsstructuur van het programma zijn duidelijk en er wordt ook naar gehandeld. De verschillende organen van het programma functioneren goed en de projectindieners zijn in het algemeen tevreden over en bekend met de procedures en werkwijze van het programma. De intensieve begeleiding van projectindieners tijdens het ontwikkelen van hun project door de regionale projectmanagers en het programmamanagement maakt dat projectindieners in de ontwikkelingsfase al rekening kunnen houden met veel eisen van INTERREG IIIA. Een kanttekening die uit de evaluatie naar voren komt betreft de lange periode tussen het ontwikkelen van projecten en het voorleggen van de projecten aan de Commissies en Stuurgroep. Dit heeft een aantal oorzaken: het zoeken van geschikte buitenlandse projectpartners, het gezamenlijk opstellen van het projectvoorstel en de tijdrovende beoordeling per betrokken deelregio met betrekking tot regionale cofinanciering. Een mogelijkheid om het proces van regionale besluitvorming te versnellen zou fondsvorming kunnen zijn. Een andere mogelijkheid is om voor de besluitvorming namens de regio de betreffende vertegenwoordiger in de Commissies en Stuurgroep te mandateren. Een derde mogelijkheid is bijvoorbeeld het opnemen van vertegenwoordigers van maatschappelijke groeperingen uit de Commissies in de Stuurgroep. Daarbij verdwijnt een stap uit het besluitvormingsproces zonder afbreuk te doen aan de partnerschapsgedachte. De beoordeling van projecten door de Commissies en de Stuurgroep geschiedt conform de afgesproken selectiecriteria en op basis van relevante informatie. De inhoud van deze criteria is goed bekend bij zowel de beoordelaars als het merendeel van de projectindieners. De aanwezigheid van maatschappelijke groeperingen in de Commissies geeft in de beoordelingsfase invulling aan de partnerschapsgedachte. Anderzijds vormen de Commissies een extra laag in de besluitvorming en beperkt hun invloed zich tot een adviesrol. De financiële en inhoudelijke controleprocedures zijn binnen het programma goed georganiseerd en worden adequaat beheerd. De afstemming van taken tussen programmamanagement, beheersautoriteit en betalingsautoriteit verloopt goed. Kanttekening betreft de scheidslijn tussen beheersautoriteit en betalingsautoriteit, die vooral op persoonlijke scheiding van functies berust. Voortgangsbewaking van projecten is van cruciaal belang voor de financiële planning op programmaniveau en vergt extra discipline in verband met N+2.

8


Intensivering van de rapportageplicht en controle activiteiten op projectniveau ligt gezien het achterblijvende uitgaventempo meer voor de hand dan versoepeling. Structuurfondsen na 2006 Een eventueel vervolg van INTERREG in de vorm van INTERREG IV is nog onzeker, definitieve besluitvorming over de Structuurfondsen na 2006 moet nog geschieden. De huidige conclusies en aanbevelingen zijn echter zowel nuttig voor de huidige programmaperiode als voor een eventueel vervolgprogramma na 2006. Voor een gefundeerde besluitvorming over een mogelijk vervolg is het belangrijk dat de doelstellingen van het huidige programma zichtbaar en bekend zijn. Het brede karakter van het programma maakt de grensoverschrijdende samenwerking heel goed mogelijk, maar vormt een knelpunt voor de doelgerichtheid en herkenbaarheid van de versterking van de regionale economie. Het is van belang om deze balans te verbeteren en de periode tot 2006 te benutten om de kennis en de zichtbaarheid van de resultaten en effecten te vergroten. De nadruk ligt daarbij op de meerwaarde van grensoverschrijdende samenwerking voor de regionale ontwikkeling. Verschillende acties zijn denkbaar: • Acties op het gebied van communicatie en publiciteit kunnen de effecten en meerwaarde van INTERREG-subsidie aantonen. • Het is van belang om herkenbare projecten gericht op de leefwereld van de burger en andere doelgroepen onder de aandacht te brengen. • Door middel van een trendanalyse of grensmonitor kan periodiek informatie over grensoverschrijdende integratie en de effecten daarvan worden gegeven. • De Euregio Maas-Rijn kan evenals andere gebieden met een INTERREG IIIA-status voor de nieuwe lidstaten een voorbeeldfunctie vervullen. • Het verdient aanbeveling om op de hoogte te blijven van de (beleids-) ontwikkelingen rond besluitvorming over de toekomstige inzet van Structuurfondsen.

9


1

INLEIDING

1.1

Aanleiding en doelstelling evaluatie

In overeenstemming met artikel 42 van Verordening (EG) Nr. 1260/1999 dienen interventies uit de Structuurfondsprogramma’s te worden onderworpen aan een tussentijdse (of mid-term) evaluatie. De Europese Commissie beoogt daarmee de uit de Structuurfondsen gefinancierde bijstandspakketten te verfijnen met het oog op een maximale impact op de economische en sociale cohesie. Het doel van de tussentijdse evaluatie is om na te gaan in hoeverre het PCI tot nu toe heeft bijgedragen aan de sociaal-economische ontwikkeling van de Euregio en tegelijkertijd voorwaarden heeft geschapen voor de versterking van de samenwerking tussen partijen aan weerszijden van de grenzen. Daarnaast kan een aantal specifieke doelstellingen worden onderscheiden: • Nagaan of de gekozen programmering nog altijd het meest adequate middel is om de specifieke problemen van de grensregio aan te pakken (relevantie); • Analyse van de coherentie van de strategie zoals beschreven in het PCI; • Beoordeling van de kwantificering van de doelstellingen, in het bijzonder in het licht van de bijdrage tot een beter toezicht en evaluatie; • Beoordeling van de eerste output, resultaten en impact van de interventies (voortgang), afgezet tegen de beoogde resultaten na afloop van het programma (effectiviteit) en de inzet van de middelen (efficiëntie); • Onderzoeken in hoeverre de horizontale prioriteiten in het programma zijn geïntegreerd en tevens aandacht voor de inmiddels bereikte resultaten op dat gebied; • Analyse van het verloop van de begeleiding en implementatie door de uitvoerings- en toezichtssystemen. De rapportage is gestructureerd aan de hand van deze doelstellingen.

10


1.2

Grensoverschrijdende samenwerking en INTERREG IIIA programma

Eén van de oudste grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden op de Europese landkaart is de Euregio Maas-Rijn. Deze Euregio, die zich in het stroomgebied van de beide rivieren Maas en Rijn en op het snijvlak van de grenzen van Nederland, België en Duitsland bevindt, verenigt de Regio Aken, het zuidelijk gedeelte van de Nederlandse provincie Limburg, de Belgische provincies Limburg en Luik en de Duitstalige Gemeenschap van België. Sinds 1991 heeft de Euregio Maas-Rijn een wettelijk kader in de vorm van een stichting volgens Nederlands recht. Met ingang van 1989 heeft ook de Europese Commissie een meer actieve houding aangenomen ten aanzien van grensregio’s, met de lancering van het Communautair Initiatief INTERREG. De Europese Commissie probeert met de INTERREG-programma’s op basis van een gezamenlijke strategie de grensoverschrijdende samenwerking op structurele wijze te bevorderen. Met de aanwijzing van de Euregio Maas-Rijn als stimuleringsgebied, kreeg de grensoverschrijdende samenwerking in dit gebied een belangrijke impuls. Inmiddels zijn de programma’s INTERREG I (1991-1993) en INTERREG II (1994-1999) uitgevoerd en afgerond. Voor de periode 2000-2006 heeft de Euregio Maas-Rijn een PCI opgesteld in het kader van INTERREG IIIA. Naast de reeds genoemde deelgebieden van de Euregio MaasRijn maken ook de Kreise Bitburg-Prüm en Daun deel uit van het programmagebied dat in aanmerking komt voor INTERREG IIIA.

1.3

Opzet en methodiek van het onderzoek

Aan het tussentijdse evaluatierapport ligt een beschrijving van de methodische aanpak ten grondslag. De methodiekbeschrijving is als bijlage A in het bijlagenboek aan het evaluatierapport toegevoegd. De methodische aanpak is opgesteld met inachtneming van de eisen aan de tussentijdse evaluatie, zoals beschreven in de Europese richtlijnen. In de methodiekbeschrijving is uitgewerkt welke activiteiten zijn ondernomen voor de verschillende onderdelen van het evaluatierapport en van welke informatiebronnen daarbij gebruik is gemaakt. Grofweg kan worden gesteld dat enerzijds een deel van de informatie is vergaard door middel van deskresearch, terwijl anderzijds een belangrijk deel van informatie, veelal van kwalitatieve aard, is verkregen door het afnemen van interviews met personen die ieder op hun specifieke wijze bij de uitvoering van het programma betrokken zijn. Bij het opstellen van de methodiekbeschrijving is tevens rekening gehouden met de specifieke wensen van het programmamanagement en de ad-hoc-stuurgroep, die de totstandkoming van de tussentijdse evaluatie begeleidt. Er is naar gestreefd om aanbevelingen te formuleren die met een blik op de toekomst als waardevolle input kunnen dienen ter verbetering van de uitvoering van het programma. De methodiekbeschrijving is op 2 april 2003 goedgekeurd door de ad-hoc-stuurgroep. De nadruk in het evaluatierapport ligt op een analytische beschrijving van de tussentijdse stand van zaken van het programma. Vanzelfsprekend is bij het opstellen van het eindrapport zorgvuldig en nauwkeurig te werk gegaan en is tegelijkertijd getracht om bevindingen op helder geformuleerde wijze weer te geven.

11


1.4

Opbouw rapport

Inclusief het huidige hoofdstuk telt dit rapport in totaal zes hoofdstukken. Na het inleidende hoofdstuk begint het rapport in hoofdstuk twee met het analyseren van de relevantie en coherentie van de gekozen ontwikkelingsstrategie voor het Interreg IIIAprogramma. Dit geschiedt met name op basis van een actualisatie van de SWOT-analyse. Daarna volgt in het derde hoofdstuk een analyse van de effectiviteit. De financiële en inhoudelijke voortgang van het programma vormen hiervoor de grondslag. Het vierde hoofdstuk bevat een analyse van de efficiëntie van het programma. Het vijfde hoofdstuk houdt zich bezig met het functioneren van de uitvoeringsmodaliteiten. Aandachtspunten zijn bijvoorbeeld de processen, de selectiecriteria voor projecten en promotie en publiciteit. De deelconclusies van deze hoofdstukken komen samen in het zesde en laatste hoofdstuk, dat de bevindingen en conclusies van de mid-term evaluatie van de Euregio Maas-Rijn samenbrengt. Bij het evaluatierapport behoort een afzonderlijk bijlagenboek. Naast de beschrijving van de methodische aanpak van de evaluatie, zijn daarin tevens enkele tabellen met diverse gegevens van het programma opgenomen. Hier wordt in het evaluatierapport regelmatig naar verwezen.

12


2

RELEVANTIE EN COHERENTIE STRATEGIE

In dit hoofdstuk staat de vraag centraal of de in het PCI ontwikkelde strategie nog altijd relevant en coherent is. Daartoe wordt in paragraaf 2.1 eerst geanalyseerd of de bevindingen van de ex-ante evaluatie met betrekking tot de SWOT-analyse nog geldig zijn. Daarbij worden recente ontwikkelingen in de sociaal-economische situatie en nieuwe informatie die beschikbaar is gekomen in ogenschouw genomen. In paragraaf 2.2 wordt een oordeel gegeven over de relevantie van de ontwikkelingsvisie en de doelstellingen, zoals deze zijn geformuleerd in het PCI. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 ingegaan op de vraag of de strategie logisch voortvloeit uit de ontwikkelingsvisie en de doelstellingen. De belangrijkste bevindingen worden gepresenteerd in paragraaf 2.4.

2.1

Analyse SWOT

2.1.1 Toelichting In het PCI zijn een sociaal-economische schets en SWOT-analyse van de Euregio Maas-Rijn opgenomen. De visie, doelstellingen en strategie van het programma zijn hier mede op gebaseerd. In het kader van de ex-ante evaluatie is de opzet en de aanpak van de SWOTanalyse geverifieerd. De SWOT-tabel die in het PCI is opgenomen volgt op een zeer uitgebreide analyse van de structuur van het programmagebied. Achtereenvolgens is aandacht besteed aan de sociaaleconomische structuur, de ruimtelijke structuur, de sociaal-maatschappelijke situatie en de socio-culturele situatie. In het kader van de tussentijdse evaluatie wordt beoordeeld in welke mate de huidige sociaaleconomische situatie de destijds opgestelde SWOT-analyse, en de daarop gebaseerde strategie, nog ondersteunt. De analyse wordt daarbij niet volledig opnieuw uitgevoerd. Om een beeld te geven van de stand van zaken in de Euregio Maas-Rijn is er voor gekozen om een beperkt aantal kerngegevens uit de structuuranalyse te selecteren en deze gegevens opnieuw statistisch te onderzoeken. Deze geactualiseerde kerngegevens vormen de basis voor de actualisatie van de SWOT-tabel. Bij de selectie van kerngegevens uit de structuuranalyse is een aantal uitgangspunten gehanteerd: • Alleen gegevens waarvan het plausibel is dat deze sinds het opstellen van het PCI wijzigingen hebben ondergaan komen voor een hernieuwde toetsing in aanmerking; • Alleen elementen die door de uitvoering van het programma direct beïnvloed kunnen worden (deel uitmaken van de strategie) komen voor nadere analyse in aanmerking; • Er dient recent cijfermateriaal op Euregionaal niveau beschikbaar te zijn (gegevens van deelregio’s zijn qua definitie of tijdsperiode vaak niet vergelijkbaar of komen vertraagd beschikbaar);

13


14

Op basis van bovenstaande criteria is een aantal kerngegevens geselecteerd, die aan een nader onderzoek zijn onderworpen. Zo heeft de Euregio Maas-Rijn bij het opstellen van haar PCI een set van contextindicatoren vastgesteld die jaarlijks wordt gemonitord. De gekozen indicatoren geven inzicht in de realisatie van de (specifieke) doelstellingen. Een aantal van deze contextindicatoren is op grond van de eerder genoemde selectiecriteria geselecteerd. Ze zijn met geactualiseerde waarden opgenomen in verschillende onderdelen van paragraaf 2.1. Daarbij heeft ERAC de contextindicatoren in bepaalde gevallen aangevuld met extra indicatoren en tijdreeksen. Op die wijze ontstaat op onderdelen een beter inzicht in de ontwikkeling van de Euregio Maas-Rijn.

2.1.2 Algemene economische ontwikkeling Ten aanzien van de actualisatie van de sociaal-economische analyse van de Euregio moet worden benadrukt dat het statistisch beeld enigszins achterloopt bij de werkelijkheid. Zoals zichtbaar is in het vervolg van deze paragraaf hebben de geactualiseerde gegevens in veel gevallen immers betrekking op een periode tot en met het jaar 2000 of 2001. Recentere cijfers zijn op Euregionaal niveau dikwijls nog niet beschikbaar. Voor de analyse van een groot aantal structurele kenmerken van de Euregionale situatie vormt dit geen probleem, de ontwikkeling van deze kenmerken is alleen over een langere periode zichtbaar (bijv. productiestructuur, infrastructuur, voorzieningen etc.). Indicatoren zoals werkloosheid en werkgelegenheid zijn echter meer dynamisch van karakter en worden direct beïnvloed door de economische ontwikkeling. De vertraagde beschikbaarheid van statistisch materiaal leidt ertoe dat de, recentelijk op lidstaatniveau waargenomen, economische neergang niet zichtbaar is in de analyse op Euregionaal niveau. Het blijkt echter wel uit een aantal kengetallen op het niveau van de betrokken lidstaten. Tabel 2.1 Economische ontwikkeling op lidstaatniveau jaartal 1997

1998

1999

2000

2001

2002

6,9 7,8 2,8

6,7 7,7 2,4

7,3 8,2 2,7

1,6 1,8 2,2

1,2 0,4 1,9

-

0,8 0,6 1,3

0,7 0,2 0,3

indicator: Werkloosheid op lidstaatniveau – percentage België Duitsland Nederland

9,2 9,7 4,9

9,3 9,1 3,8

8,6 8,4 3,2

indicator: Jaarlijkse groei werkgelegenheid – percentage België Duitsland Nederland

0,8 -0,2 3,2

1,2 1,1 2,6

1,4 1,2 2,6

indicator: Jaarlijkse groei van het Bruto Nationaal Product (BNP) – percentage België Duitsland Nederland Bron: Eurostat

3,6 1,4 3,8

2 2 4,3

3,2 2 4

3,7 2,9 3,3


15

Hoewel op lidstaatniveau, geven de kengetallen op het gebied van werkloosheid, werkgelegenheid en BNP duidelijk weer dat de sociaal-economische situatie ten tijde van het opstellen van het PCI (gebaseerd op gegevens tot maximaal het jaar 2000) een ander beeld vertoonde dan in de jaren 2001 en 2002. Tot en met het jaar 2000 daalde de werkloosheid, de werkgelegenheidsgroei was hoog evenals de toename van het BNP. De cijfers over de jaren 2001 en 2002 geven echter een kentering weer. In 2001 daalt de werkloosheid nog wel, maar geven de procentuele weergave van de stijging van het BNP en de werkgelegenheidsgroei aan dat de economische situatie verslechtert. De situatie in 2002 is duidelijk nog minder positief en ook de werkloosheid is gestegen. In de SWOT-analyse en de conclusies ten aanzien van de relevantie van het programma zal, met name in kwalitatieve zin, nader op deze kentering worden ingegaan.

2.1.3 Werkgelegenheid en werkloosheid In de relatief korte periode die na het opstellen van het PCI verstreken is, is de arbeidsmarktsituatie een onderdeel dat een belangrijk signaal kan geven over de ontwikkeling van de Euregio in de laatste jaren. Onder de noemer van dit kerngegeven wordt ingegaan op de ontwikkeling van de werkgelegenheid en werkloosheid in de Euregio Maas-Rijn. In de tabellen 2.2 en 2.3 wordt een directe vergelijking van de werkgelegenheid- en werkloosheidscijfers in de verschillende deelregio’s gemaakt. De gebruikte cijfers zijn geharmoniseerd en afkomstig uit informatie van EURES. Opgemerkt wordt dat de afbakening van de deelgebieden niet geheel overeenkomt met de deelgebieden van de Euregio Maas-Rijn (t.a.v. Regio Aken en Nederlands Limburg). Gezien de sterke overlap is de ontwikkeling die blijkt uit de cijfers echter toch bruikbaar voor de analyse van de Euregionale situatie. Tabel 2.2 Ontwikkeling werkgelegenheid Werkenden Provincie Provincie Luik Limburg (B) 317.167 1991 219.029 319.052 1992 220.002 314.098 1993 222.697 311.978 1994 232.384 312.683 1995 235.594 314.321 1996 240.823 319.408 1997 249.061 323.729 1998 247.615 295.545 1999 2000 250.456 337.078 2001

Duitstalige gemeenschap 18.800* 19.272 18.884 19.217 19.727 19.975 20.079 20.445 20.722 20.885

* Raming Bron: VDAB, Forem, ADG, Arbeidsvoorziening Limburg en Arbeitsamt Aachen.

Provincie Limburg (NL) 453.100 521.940 469.300 473.000 476.200 480.550 485.760 469.746 465.400 478.268 475.900

Regio Aken 229.951 233.761 231.871 226.774 226.030 223.363 222.129 222.719 225.747 234.127 237.963


Tabel 2.3 Ontwikkeling werkloosheidsgraad 1991-2001 (procenten) Provincie Provincie Luik Limburg (B) 15,0 11,9 1991 17,0 13,5 1992 19,8 15,1 1993 19,0 15,8 1994 18,2 15,4 1995 15,2 15,4 1996 13,7 15,3 1997 11,5 14,9 1998 9,0 14,5 1999 9,0 14,1 2000 17,3 2001

Duitstalige Gemeenschap 6,0 6,3 7,3 7,6 6,8 6,2 6,0 5,4 5,1 5,0 5,0

16

Zuid-Limburg (NL) 8,2 8,1 9,9 12,7 12,4 12,3 11,4 9,3 8,1 7,2 7,0

Regio Aken 8,6 9,0 10,9 11,8 12,0 13,1 13,9 13,2 12,5 10,9 9,0

Bron: VDAB, Forem, ADG, Arbeidsvoorziening Limburg en Arbeitsamt Aachen.

Het aantal werkenden is in de afgelopen tien jaar in bijna alle deelregio’s licht gestegen, zo blijkt uit tabel 2.2. Dit sluit aan bij de conclusie die in het PCI is opgenomen over de werkgelegenheid. De ontwikkeling van de werkloosheidsgraad van het afgelopen decennium is weergegeven in tabel 2.3. Daaruit blijkt dat in de periode 1995-2001 een afname van de werkloosheidsgraad te zien is in de meeste deelregio’s. In 2001 was de afname overigens al iets minder, terwijl de werkloosheid in de provincie Luik dat jaar zelfs weer toenam. Deze ontwikkeling komt in grote lijnen overeen met de ontwikkeling die is geconstateerd in het PCI en volgt de ontwikkeling van de werkloosheid op nationaal niveau (zie paragraaf 2.1.2). Op grond van de laatstgenoemde ontwikkeling van de werkloosheid op nationaal niveau wordt opgemerkt dat de afname van de werkloosheid in de jaren na 2001 naar verwachting weer zal zijn omgeslagen in een stijging van de werkloosheid binnen de Euregio.

2.1.4 Aard van de werkloosheid In het navolgende wordt specifiek ingegaan op enkele aspecten die een nauwkeuriger en tegelijkertijd genuanceerder beeld schetsen van de algemene arbeidsmarktontwikkeling. Achtereenvolgens betreft het dan de ontwikkeling van de werkloosheid naar geslacht, de jeugdwerkloosheid en de langdurige werkloosheid. Deze categorisering sluit aan bij de beschrijving van de arbeidsmarkt zoals die is gegeven in het PCI (Euregio Maas-Rijn, 2001). In tabel 2.4 is de aard van de werkloosheid in de Euregio Maas-Rijn in beeld gebracht. Er is een onderscheid gemaakt naar het aantal werkloze mannen, vrouwen, jongeren en langdurig werklozen.


Tabel 2.4 Aard van de werkloosheid – jaar 2001 Werklozen Mannen totaal 26.289 9.914 (38%) Provincie Limburg (B) 57.138 24.711 (43%) Provincie Luik 1.476 607 (41%) Duitstalige Gemeenschap 36.086 18.329 (51%) Prov. Limburg (NL) 33.741 19.144 (57%) Regio Aken TOTAAL

154.730

72.705

Vrouwen

17

16.375 (62%) 32.426 (57%) 869 (59%) 17.757 (49%) 14.598 (43%)

Jongeren (< 25 jr.) 7.050 (27%) 16.709 (29%) 307 (21%) 3.003 ( 8%) 3.783 (11%)

Langdurig werklozen 10.637 (40%) 39.406 (69%) 550 (37%) 18.764 (52%) 13.052 (39%)

82.025

30.582

82.409

Bron: VDAB, Forem, ADG, Arbeidsvoorziening Limburg en Arbeitsamt Aachen. Voor mannen, vrouwen, jongeren en langdurig werklozen geldt dat het gaat om percentages van het totaal aantal werklozen.

In vergelijking met de situatie op de arbeidsmarkt die is beschreven in het PCI is de achterstandspositie van de genoemde doelgroepen in de periode 1998-2001 slechts beperkt gewijzigd. Het aandeel van vrouwen binnen de werkloosheid is in vergelijking met de situatie ten tijde van het schrijven van het PCI in het algemeen licht toegenomen. Het aandeel werkloze jongeren is in de meeste deelregio’s gestegen. Ten opzichte van de cijfers in het PCI kan geconcludeerd worden dat het aandeel langdurig werklozen is gedaald. Alleen de provincie Luik kende op dit gebied een stijging. Gezien de economische neergang in de laatste jaren zal de economische positie van genoemde doelgroepen na 2001 verder zijn verslechterd. Met het oog op de toenemende werkloosheid en ruimere arbeidsmarkt is de concurrentie immers groter. De mogelijkheden tot toetreding of herintreding op de arbeidsmarkt worden daarmee kleiner.

2.1.5 Grensoverschrijdende mobiliteit Het garanderen van mobiliteit van de burgers over de grenzen heen is een belangrijke voorwaarde voor het in economisch, cultureel en sociaal opzicht naar elkaar toe groeien van de deelregio’s in de Euregio Maas-Rijn. Uiteraard is de fysieke infrastructuur niet iets dat in de korte tijd tussen het opstellen van het PCI en de tussentijdse evaluatie aanmerkelijk wijzigt. Dit onderdeel behoeft dan ook geen nadere analyse. Wel kan echter vermeld worden dat de noodzaak tot verdergaande samenwerking op dit gebied binnen de Euregio recentelijk nog eens sterk naar voren is gekomen. Dit bleek met name tijdens de themabijeenkomst ‘Grensoverschrijdend Openbaar Vervoer in de Euregio Maas-Rijn’ die in juni 2002 is gehouden. Gesteld werd dat door een groot aantal op zichzelf staande maatregelen in een klein gebied weliswaar verbeteringen zijn bereikt, maar dat een totale strategie van de deelregio’s ontbreekt. Nut en noodzaak van afspraken tussen bevoegde instanties over gemeenschappelijke doelen en maatregelen zijn daarbij onderschreven. Het betreft daarbij vooral de samenwerking op het gebied van grensoverschrijdend openbaar vervoer. De knelpunten op dit gebied zijn ook reeds in het PCI benoemd.


Om de situatie op het gebied van grensoverschrijdend openbaar vervoer te verbeteren is inmiddels een belangrijke stap gezet door de oprichting van een platform mobiliteit. In dit platform buigen diverse betrokkenen zich over het vraagstuk van grensoverschrijdend openbaar vervoer. Het platform wil komen tot concrete projecten die bijdragen aan de grensoverschrijdende mobiliteit.

2.1.6 Grenspendel De omvang van de grenspendel of arbeidsmobiliteit wordt dikwijls beschouwd als een belangrijke indicator voor de mate van grensoverschrijdende samenwerking en integratie. Bovendien moet het leiden tot een betere afstemming tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. De tabel 2.5 geeft enkele cijferreeksen weer inzake de omvang van de grenspendel. Het gaat daarbij om de onderlinge pendel tussen Nederlands Limburg, de aangrenzende Duitse regio’s en de aangrenzende Belgische regio’s. Dit gebied is weliswaar groter dan alleen de Euregio Maas-Rijn, waardoor de exacte pendelstromen binnen de Euregio Maas-Rijn hierdoor iets kunnen verschillen van de in de tabel weergegeven stromen (bijv. door de aanwezigheid van meerdere grote steden). Aangenomen mag echter worden dat de trend die binnen de ontwikkeling van de pendelstromen zichtbaar is wel grotendeels representatief is. In het PCI van de Euregio Maas-Rijn werd al geconstateerd dat de west-oost richting binnen de grenspendel duidelijk overheerst. Dit beeld is al jaren onveranderd en blijkt ook uit de cijfers tabel 2.5. De grootste pendelstromen gaan vanuit Nederlands Limburg en de Belgische deelregio’s richting Duitsland. De omgekeerde pendelstroom vanuit de Duitse deelregio’s richting België en Nederland is over de gehele periode 1991-2002 weliswaar gestegen, maar is nog steeds relatief beperkt. Daarnaast pendelt een relatief groot aantal personen vanuit de Belgische deelregio’s naar Nederlands Limburg. Wat betreft de ontwikkeling van de grenspendel in de periode 1991-2002 is zichtbaar dat deze varieert per pendelstroom, maar in het algemeen slechts een licht stijgende lijn vertoont. De grotere pendelstromen vanuit België naar Nederlands Limburg en vanuit Nederlands Limburg naar de Duitse deelregio’s zijn over de gehele periode zelfs in omvang afgenomen.

18


19

Tabel 2.5 Omvang en samenstelling grenspendel tussen NL Limburg, België en Duitsland

België - Limburg mannen vrouwen Limburg - België mannen vrouwen

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

6.635 3.880 2.755

6.570 3.820 2.750

6.110 3.570 2.540

6.370 3.560 2.810

6.085 3.470 2.615

6.145 3.520 2.625

6.615 3.630 2.985

6.760 3.660 3.100

6.950 3.695 3.255

6.330 3.335 2.995

6.600

1.010 825 185

1.170 960 210

1.250 1.035 215

1.275 1.050 225

1.275

825

845 730 95

870 735 110

900 750 120

975 760 140

955 825 150

785 170

5.725

5.240

5.470

5.110

5.190

5.605

5.590

5.700

5.055

5.325

Limburg - Duitsland mannen vrouwen

8.965 7.555 1.410

9.465 7.845 1.620

9.680 7.830 1.850

10.160 7.990 2.170

10.485 8.040 2.445

10.365 7.790 2.575

9.825 7.325 2.500

9.625 7.085 2.540

9.110 6.635 2.475

8.485 6.170 2.315

8.105

1.455 950 505

1.540 1.005 535

2.100

6.005

Saldo Duitsland Duitsland - België mannen vrouwen

675 370 290

680 380 295

605 390 290

615 345 260

715 360 255

720 435 280

975 440 280

600 375

8.305

8.790

9.000

9.555

9.870

9.650

9.105

8.650

7.655

6.945

430

545

545

390

470

395

415

485

555

603

250 180

305 240

310 235

220 170

295 175

255 140

270 145

325 160

390 165

België - Duitsland mannen vrouwen

3.590 1.990 1.600

3.390 2.010 1.380

3.770 2.070 1.700

3.890 2.150 1.740

3.950 2.095 1.855

4.245 2.305 1.940

4.240 2.275 1.965

4.460 2.350 2.110

4.780 2.445 2.335

4.473

Saldo België

-3.160

-2.845

-3.225

-3.500

-3.480

-3.850

-3.825

-3.975

-4.225

-4.029

Bron: ETIL/ROA (CBS en Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV))

1.200

-

5.810

660

6.110 -

Saldo Limburg

Duitsland - Limburg mannen vrouwen

2002

4.910 7.260

-

-

-

-

642

703 -

5.069

5.183

-

-4.427

-4.480


20

2.1.7 Relevantie SWOT-analyse In de SWOT-analyse die is opgenomen in het PCI worden de sterkten, zwakten, kansen en bedreigingen genoemd die van toepassing zijn op de Euregio Maas-Rijn. Veel van de opmerkingen in deze SWOT-analyse zijn structureel van karakter (bijv. ruimtelijke structuur) of wijzigen slechts wanneer een langere periode in ogenschouw wordt genomen (bijv. milieusituatie, sociaal-maatschappelijke en economische voorzieningen). Met het oog op de korte periode die verstreken is na het opstellen van het PCI is een actualisatie van deze elementen in de SWOT-analyse niet aan de orde. Dit blijkt voor een aantal kerngegevens ook uit de actualisatie van data die in de voorgaande tekst is besproken. Een recente ontwikkeling in de sociaal-economische situatie waarop de SWOT-analyse echter wel getoetst moet worden betreft de economische neergang die de laatste jaren in breed verband zichtbaar is (zie ‘2.1.2 Algemene economische ontwikkeling’). In het navolgende worden relevante elementen uit de SWOT-tabel geactualiseerd. Daarbij worden alleen de belangrijkste elementen uit de SWOT-tabel geselecteerd, die daadwerkelijk gewijzigd zijn en door het programma beïnvloed kunnen worden. Deze wijze van beoordeling sluit aan bij de beoordeling van de SWOT-tabel die ook reeds in de ex-ante evaluatie van het PCI is uitgevoerd. Tabel 2.6 Actualisatie van relevante elementen uit de SWOT-tabel Elementen uit Actuele SWOT-analyse in PCI /verwachte stand van zaken

Relatie met maatregelen PCI

Sterkten Daling van de werkloosheid Toename aantal banen Grensoverschrijdende samenwerking m.b.t. openbaar vervoer

Stijging werkloosheid Groei teruggezakt Intensivering noodzakelijk, aantal stappen is gezet

2.1, 4.1, 4.2 2.1 1.2

Kansen Toename aantal vacatures Mogelijkheden voor ontwikkeling toerisme en recreatie Toenemende aandacht voor starters ICT biedt aanknopingspunten voor samenwerking Mogelijkheden gezamenlijke afstemming bedrijfslocaties

Afname door dalende vraag en stijgende werkloosheid Belang neemt toe als tegenhanger banenverlies

2.1, 4.1 2.2, 3.2

Belang neemt toe als tegenhanger economische neergang Voor zover gerelateerd aan ICT binnen bedrijfsleven minder kansrijk door afname investeringskracht (wel relevant binnen onderwijs en publieke sector) Afname vraag door economische neergang en daardoor meer onderlinge concurrentie deelregio’s

2.1 2.1

1.1

Zwakten Hoge werkloosheid in meerdere gebieden Relatief lage R&D intensiteit

Toename en verbreding problematiek Verder bedreigd door afname investeringsmogelijkheden

2.1, 4.1, 4.2 2.1, 4.2


Tabel 2.6 Vervolg Elementen uit SWOT-analyse in PCI

21

Actuele/verwachte stand van zaken

Relatie met maatregelen PCI

Mogelijkheden om dit te veranderen kleiner door toename werkloosheid/afname werkgelegenheid(sgroei) Toename van deze problematiek Mogelijkheden om dit te veranderen kleiner door toename werkloosheid/afname werkgelegenheid(sgroei)

4.1

Bedreigingen Onvoldoende arbeidsparticipatie vrouwen Hoge langdurige werkloosheid Moeilijke integratie migranten, gehandicapten, laaggeschoolden en andere kansarmen Tekort (hoogwaardige) bedrijventerreinen Verharding achterstandsposities van bepaalde doelgroepen

2.2

Afname problematiek door afname vraag naar bedrijfslocaties Toename problematiek door afname mogelijkheden voor economische activering (zie ook eerder)

2.1, 4.1, 4.2 4.1, 4.2, 5.1

1.1 4.1, 5.1

Relevantie ontwikkelingsvisie en doelstellingen

2.2.1 Visie In het PCI is de ontwikkelingsvisie van de Euregio Maas-Rijn beschreven aan de hand van acht Euregionale speerpunten: • • • • • • • •

Versterking van de economische structuur Arbeidsmarkt en onderwijs Bevordering van duurzame ontwikkeling Bevordering van de grensoverschrijdende mobiliteit Verbetering van de grensoverschrijdende samenwerking en de grensoverschrijdende toegankelijkheid van de zorg Bevordering van de maatschappelijke integratie Versterking van de culturele identiteit Samenwerking tussen overheden en openbare instellingen

In de ex-ante evaluatie van het PCI is reeds de conclusie getrokken dat de ontwikkelingsvisie een breed scala aan onderwerpen raakt en nauwelijks thema’s uitsluit. De visie die aan de hand van de speerpunten wordt beschreven betreft dan ook niet zozeer beleidsinhoudelijke keuzes die inspelen op de actuele ontwikkelingen binnen de Euregio Maas-Rijn. Het is met name een inventarisatie van thema’s die worden onderscheiden binnen de sociaaleconomische en maatschappelijke situatie van de Euregio en de vormen van grensoverschrijdende samenwerking die binnen deze thema’s kunnen worden gestimuleerd.


Deze brede inhoudelijke insteek van de visie is mede te verklaren uit het uitgebreide ontwikkelproces waaruit de visie is voortgekomen. Tijdens de interviews met diverse betrokkenen werd immers benadrukt dat bij het ontwikkelproces van de visie per deelregio een groot aantal overheden en partnerorganisaties alsmede burgers zijn betrokken. Per deelregio is een traject doorlopen waarbinnen deze betrokken partijen de beleidsthema’s hebben vastgesteld die in hun ogen prioriteit moeten krijgen. Deze beleidsthema’s per deelregio zijn vervolgens geïntegreerd in de eerder genoemde set van beleidsspeerpunten die van toepassing is op de gehele Euregio Maas-Rijn. Deze beleidsspeerpunten vormen de visie van het PCI en liggen daarmee aan de basis van de programmastrategie. In aansluiting op het voorgaande wordt de conclusie getrokken dat de ontwikkelingsvisie beleidsinhoudelijk relatief breed en neutraal is opgesteld en feitelijk weinig sensitief is voor recente ontwikkelingen die binnen de Euregio zichtbaar zijn. De ‘houdbaarheid’ van de visie is daarmee groot. Anderzijds is de waarde van de ontwikkelingsvisie als sturingsinstrument voor specifieke aspecten binnen de sociaal-economische ontwikkeling van de Euregio beperkt. De waarde van de ontwikkelingsvisie is vooral gelegen in de onderbouwing die zij levert voor de mogelijkheden die bestaan op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking. Dit streven naar grensoverschrijdende samenwerking is dan ook de specifieke/onderscheidende keuze die het PCI als beleidsprogramma voor de Euregio maakt (uiteraard mede ingegeven door de voorwaarden die de Europese Unie stelt ten aanzien van de inzet van INTERREG IIIA). Uiteraard geldt daarbij als voorwaarde dat het stimuleren van grensoverschrijdende samenwerking bijdraagt aan de sociaal-economische ontwikkeling van de Euregio.

2.2.2 Doelstellingen De hoofddoelstelling van het PCI is als volgt gedefinieerd: ‘Het op duurzame wijze stimuleren van zowel de economische als maatschappelijke integratie binnen de Euregio Maas-Rijn op zodanige wijze dat het aanwezige menselijke en natuurlijke potentieel optimaal en integraal benut wordt.’ Deze doelstelling is vertaald in de volgende specifieke doelstellingen: • Het elimineren van (door de grens opgeworpen) obstakels op economisch en sociaalmaatschappelijk terrein; • De verbetering van de concurrentiepositie van de regio; • Een betere functionering van de arbeidsmarkt; • Het elimineren van bestaande knelpunten in de fysieke en economische infrastructuur; • Het behoud van het natuurlijk milieu.

22


De beoordeling van de relevantie van deze doelstellingen is vergelijkbaar met de beoordeling van de relevantie van de ontwikkelingsvisie. Evenals de visie zijn de doelstellingen breed en op een relatief hoog abstractieniveau gedefinieerd. De aansluiting bij de actualiteit van de sociaal-economische situatie is hierdoor beperkt. De relevantie van de doelstellingen is daarentegen constant, aangezien de waarde van de doelstellingen niet of nauwelijks beïnvloed wordt door sociaal-economische of maatschappelijke ontwikkelingen. Met name de hoofddoelstelling formuleert de essentie van het PCI. Het gaat nadrukkelijk om de sociaal-economische ontwikkeling van een grensregio, het programma richt zich op de kansen en mogelijkheden die grensoverschrijdende integratie en samenwerking in dat opzicht bieden. De sociaal-economische en maatschappelijke doelstellingen van het PCI zijn dan ook met name verwoord in de specifieke doelstellingen. Zij vormen feitelijk de randvoorwaarden die bij het stimuleren van grensoverschrijdende samenwerking aanwezig moeten zijn. Het stimuleren van samenwerking is immers geen doel op zich, het moet leiden tot verbetering van de sociaal-economische situatie binnen de Euregio. Dit beeld is tevens herkenbaar in de ontwikkelingsvisie.

2.3

Coherentie en relevantie van de strategie

De strategie van het programma is in het PCI omschreven aan de hand van de prioriteiten en maatregelen. Daarbij worden vijf ‘inhoudelijke’ prioriteiten onderscheiden en één prioriteit ‘Technische Bijstand’. Evenals bij de ontwikkelingsvisie en de doelstellingen kent de strategie van het programma een gedifferentieerde en brede invalshoek. Zoals ook in de ex ante evaluatie is geformuleerd is de relatie tussen visie, doelstellingen en prioriteiten en maatregelen helder (coherentie). De verschillende elementen zijn steeds goed herkenbaar. Anderzijds is in de ex ante evaluatie ook geconcludeerd dat de maatregelen breed van aard zijn en weinig expliciete keuzes bevatten. De beoogde projectcategorieën zijn in de maatregelbeschrijvingen helder omschreven, het programma wordt echter niet ingezet als instrument voor specifieke sturing van de economische en sociale ontwikkeling van de Euregio. De relatief algemene invulling van de maatregelen zorgt ervoor dat de inhoudelijke maatregelbeschrijvingen nauwelijks aanpassing behoeven naar aanleiding van wijzigingen in de sociaal-economische situatie. Eenvoudig gezegd kan op vrijwel ieder onderwerp en iedere ontwikkeling worden ingespeeld. De prioriteitstelling is echter wel een aspect dat belicht moet worden. Daarmee wordt de mogelijkheid bedoeld om binnen prioriteiten of maatregelen bepaalde onderdelen meer of minder nadruk te geven, eventueel ook vertaald in verschuivingen van middelen tussen maatregelen of prioriteiten. Bij de mogelijke verschuiving van middelen moet overigens worden opgemerkt dat een besluit hierover wel gebaseerd moet zijn op gefundeerde verwachtingen voor de toekomst. Een realistisch inzicht is noodzakelijk in projecten die binnen bepaalde maatregelen nog verwacht kunnen worden. In de tekst van voorliggende evaluatie wordt wanneer mogelijk dan ook rekening gehouden met projecten die in de nabije toekomst verwacht worden.

23


Daarnaast wordt melding gemaakt van het feit dat de regionale projectmanagers met het programmabureau begin 2003 reeds het initiatief hebben genomen om gestructureerd op zoek te gaan naar mogelijke projecten die passen binnen de maatregelen. Daartoe is in onderling overleg voor iedere maatregel een persoon aangewezen die mogelijke projectideeën inventariseert. Deze inventarisatie moet ertoe leiden dat eind 2003 per maatregel een reëler inzicht bestaat in passende projectvoorstellen die nog verwacht kunnen worden in het kader van INTERREG IIIA. De uitkomsten van deze exercitie zullen uiteraard een belangrijke grondslag moeten vormen voor de keuze hoe met de uitkomsten van de evaluatie moet worden omgegaan. In het navolgende wordt per prioriteit van het programma een analyse gegeven van mogelijke projectcategorieën die meer of minder aandacht verdienen. Daarbij worden de sociaaleconomische ontwikkelingen in ogenschouw genomen, zoals deze zijn beschreven in paragraaf 2.1 van de evaluatie.

24


2.3.1 Fysieke infrastructuur

Prioriteit 1

Verbeteren van de fysieke infrastructuur

Maatregel 1.1 Verbeteren werkomgeving Projectcategorieën: • afstemming van plannen en wegenhiërarchie • instrumentontwikkeling voor ruimtelijke planning, kennisuitwisseling • ontwikkeling van grensoverschrijdende bedrijventerreinen Maatregel 1.2 Bevordering van grensoverschrijdende mobiliteit Projectcategorieën: • versterking aanbod grensoverschrijdend openbaar vervoer • innovatieve mobiliteitsconcepten, multimodaal vervoer, logistiek vervoersconcept • ontsluiting van grensoverschrijdende bedrijventerreinen •

Als gevolg van de economische tegenslag in de laatste jaren beschikken zowel overheden als private partijen over minder middelen om daadwerkelijk (grote) fysieke projecten te realiseren. Met name de markt voor bedrijventerreinen leidt sterk onder de neerwaartse economische spiraal. Uiteraard kan ook in deze fase reeds geanticipeerd worden op een aantrekkende economie in de toekomst. De urgentie is echter afgenomen evenals de investeringsbereidheid. Dit wordt ook bevestigd door de aanwezigheid van slechts één project binnen maatregel 1.1 per eind juni 2003.

•

De situatie op het gebied van openbaar vervoer wijkt gedeeltelijk af van de vorige conclusie. De investeringsbereidheid is eveneens afgenomen als gevolg van (aankomende) bezuinigingen in de (semi-)publieke sector. De urgentie is daarentegen onverminderd groot, zo blijkt ook uit de actualisatie van de SWOT-analyse. Eind juni was een tweetal projecten goedgekeurd, gericht op onderzoek op Euregionale schaal. Onderzoeksprojecten alleen zijn financieel echter relatief beperkt en niet voldoende om de maatregel ten volle te benutten. Een aantal investeringsprojecten is in dat opzicht noodzakelijk om de financiële reservering voor maatregel 1.2 te rechtvaardigen evenals het belang dat op Euregionaal niveau aan het onderwerp openbaar vervoer wordt gehecht. In dat opzicht is de recente oprichting van het platform mobiliteit van groot belang (zie ook paragraaf 2.1.5). Dit platform richt zich onder meer op het initiëren van projecten die bijdragen aan het verbeteren van het grensoverschrijdend openbaar vervoer.

25


•

Op korte termijn zal duidelijk moeten worden of dit leidt tot (investerings-)projecten die nog binnen de huidige programmaperiode zullen worden ingediend. (Omvangrijke) infrastructurele projecten worden in het algemeen gekenmerkt door een relatief lange voorbereidingstijd. Initiatieven gericht op ontwikkeling van bedrijventerreinen en infrastructuur zullen dikwijls reeds in deze periode in een concreet ontwikkelstadium moeten verkeren om nog binnen de INTERREG IIIA-periode te kunnen worden goedgekeurd, uitgevoerd én afgerond. Het is dan ook mogelijk om op korte termijn een inventarisatie te maken van projecten, die mogelijk nog een beroep kúnnen doen op deze maatregelen binnen INTERREG IIIA. Op basis van deze inventarisatie kan dan een gefundeerd besluit worden genomen over een andere prioriteitstelling. Overigens is voor deze inventarisatie in belangrijke mate al het initiatief genomen. In de inleiding van paragraaf 2.3 is immers beschreven dat regionale projectmanagers en het programmabureau gezamenlijk onderzoek uitvoeren naar passende projectideeën. Daarnaast kan voor deze inventarisatie uiteraard gebruik worden gemaakt van de verwachtingen van het eerder genoemde platform mobiliteit.

26


2.3.2 Economische en wetenschappelijk/technologische samenwerking

Prioriteit 2

Bevorderen van economische en wetenschappelijk/technologische samenwerking

Maatregel 2.1 Bevorderen nieuwe en vernieuwende bedrijvigheid Projectcategorieën: • innovatiestimulering, technologietransfer en kennistransfer • bevordering samenwerking bedrijven door bewustwording, sensibilisering, promotie en trainingen/cursussen • stimuleren van ICT-gebruik in kader van concurrentiekracht Euregionaal bedrijfsleven Maatregel 2.2 Toerisme Projectcategorieën: • thematische productontwikkeling (cultureel toerisme, natuurtoerisme e.d.) • infrastructurele productontwikkeling (toeristische infrastructuur, zoals attracties e.d.) • grensoverschrijdende promotie en product-marktcombinaties •

De maatregelen binnen prioriteit 2 zijn van toenemend belang in het licht van de huidige negatieve economische ontwikkeling en daarmee gepaard gaande problemen als stijging van de werkloosheid en afname van het aantal starters en overlevingsgraad. In dat opzicht is een tegengestelde beweging in deze periode van groot belang, gericht op ondersteuning van starters, ondernemersbegeleiding en ontwikkeling van nieuwe initiatieven. Toerisme wordt in de SWOT-analyse een kansrijke sector genoemd. Dit is in de huidige periode van extra groot belang om het werkgelegenheidsverlies (gedeeltelijk) op te vangen.

•

De mogelijkheden die in het PCI worden genoemd voor de ICT-sector en ICT binnen het bedrijfsleven zijn in deze fase minder groot. De aandacht kan wel uitgaan naar de inzet van ICT-voorzieningen ten behoeve van dienstverlening aan het gezamenlijk bedrijfsleven.

•

Binnen prioriteit 2 zijn meerdere projecten goedgekeurd. De financiële bijdrage van het bedrijfsleven zelf in deze projecten blijft tot op heden ietwat achter ten opzichte van de verwachtingen in de financiële tabel. Toch is deze (financiële) participatie van het bedrijfsleven een belangrijke maatstaf voor het draagvlak en de slaagkans van projecten. Naast (semi-)publieke initiatieven vóór het bedrijfsleven, moet het in deze maatregelen vooral ook gaan om projecten ván en mét bedrijven.

27


•

De ervaring die binnen veel regionale Structuurfondsprogramma’s is opgedaan met bedrijfsgerichte regelingen kan een mogelijkheid bieden om het bedrijfsleven zelf sterker te activeren en meer direct te ondersteunen binnen INTERREG IIIA. Een bedrijfsregeling is een goede vorm om het bedrijfsleven direct te ondersteunen, met name in een periode waarin de investeringsruimte van bedrijven zelf beperkt is. De vorm van een regeling kan de aanvraagprocedure voor bedrijven aanmerkelijk vereenvoudigen, bedrijven directe steun bieden en bovendien een concreet en herkenbaar ‘loket’ binnen INTERREG IIIA vormen. Een voorbeeld van een mogelijke regeling binnen INTERREG IIIA is een zogenaamde clusterregeling. Een cluster van samenwerkende bedrijven uit meerdere delen van de Euregio kan dan subsidie ontvangen, bijvoorbeeld voor de gezamenlijke ontwikkeling van een innovatief product. Van groot belang is dat vooraf duidelijke en algemene criteria worden vastgesteld aan de hand waarvan over de subsidieverlening aan bedrijven wordt besloten. Op die wijze worden geen individuele bedrijven specifiek bevoordeeld of benadeeld en wordt mogelijke concurrentievervalsing voorkomen. Verder dient rekening te worden gehouden met de ‘deminimis’-bepaling. Hierin is bepaald dat individuele bedrijven in een periode van drie jaar maximaal 100.000 euro aan publieke steun mogen ontvangen. Wanneer gegronde redenen bestaan kan de Europese Commissie worden gevraagd om voor de regeling een verruiming van deze bepaling toe te staan.

28


2.3.3 Bescherming van het leefmilieu

Prioriteit 3

Bescherming van het leefmilieu

Maatregel 3.1 Milieu-, natuur- en landschapsbescherming Projectcategorieën: • Watermanagement • Aanpak van bodemproblematiek en luchtverontreiniging • Duurzame energiebronnen • Afvalpreventie/hergebruik en milieumanagement • Ecologische infrastructuur, natuurbeheer en -ontwikkeling Maatregel 3.2 Plattelandsontwikkeling Projectcategorieën: • Versterking cultuur- en landschapswaarden vanuit educatief en recreatief-toeristisch oogpunt • Biologische landbouw • Productie- en promotie van streek- en hoeveproducten •

De prioriteit richt zich met maatregel 3.1 op een groot aantal verschillende maatregelen met als doel milieu-, natuur en landschapsbescherming. Een relatief groot aantal projecten is binnen de maatregel al goedgekeurd, vooral op het gebied van ecologische infrastructuur, natuurontwikkeling en samenwerking op het gebied van afvalwater. Projecten op het gebied van duurzame energiebronnen blijven achter, maar vergen vaak ook aanzienlijke investeringen. Bovendien is grensoverschrijdende samenwerking op dat gebied wellicht minder vanzelfsprekend.

•

De relevantie van de doelstelling van maatregel 3.1 wordt nauwelijks beïnvloed door recente sociaal-economische ontwikkelingen (niet marktafhankelijk). Natuur-, milieu en landschapsbescherming blijven van onverminderd belang. De investeringsbereidheid voor dergelijke projecten staat echter wel onder druk als gevolg van de (aangekondigde) bezuinigingen binnen de (semi-)publieke sector. Het INTERREG IIIA-programma kan daar tegenwicht aan (blijven) bieden door een substantieel deel van de middelen voor dergelijke projecten beschikbaar te houden.

•

De toeristisch-recreatieve aantrekkingskracht van het platteland staat vooral centraal binnen maatregel 3.2. Daarnaast richt de maatregel zich op andere initiatieven die een duurzame benutting en ontwikkeling van het platteland mogelijk maken. De relevantie van deze maatregel is nog steeds herkenbaar in de actualisatie van de SWOT-analyse. De toeristisch-recreatieve sector is aangemerkt als kansrijk en kan mogelijk werkgelegenheidsverlies in andere sectoren compenseren. Bovendien moet in ogenschouw worden genomen dat de plattelandsproblematiek een relatief structureel karakter draagt. Zo zijn de problemen op het platteland niet pas ontstaan in tijden van algemene economische tegenslag, maar waren ze ook al urgent in tijden van economische groei.

29


2.3.4 Menselijk potentieel

Prioriteit 4

Ontwikkeling en benutting van het menselijk potentieel

Maatregel 4.1 Versterking van de grensoverschrijdende arbeidsmarkt Projectcategorieën: • Informatievoorziening en uitwisseling op de Euregionale arbeidsmarkt • Stimulering van bijzondere doelgroepen (jongeren, vrouwen, langdurig werklozen) • Arbeidsmobiliteit en grensarbeiders • Netwerken tussen regionale overheden en instellingen Maatregel 4.2 Scholing en beroepsopleiding Projectcategorieën: • Samenwerkingsstructuren op het gebied van opleiding en arbeidsbemiddeling • Competentie van vreemde talen en beroepsmatige kennis van buurregio’s • Erkenning van diploma’s • Samenwerking scholen en bedrijven, stimuleren innovatiebereidheid en ondernemerschap •

Met het oog op de neerwaartse conjuncturele ontwikkeling is de urgentie van deze maatregelen toegenomen. Met de werkloosheid neemt het potentiële arbeidsaanbod toe en vindt een verharding plaats van de achterstandspositie van bepaalde groepen als jongeren, vrouwen en langdurig werklozen. Deze ontwikkelingen noodzaken tot extra inspanningen om mensen weer toegang te bieden tot werk. Daarbij draait het vooral om activiteiten die de directe inzetbaarheid van personen (en doelgroepen in het bijzonder) vergroten en ondernemerschap stimuleren. Deze activiteiten moeten het stimuleren van de bedrijvigheid, zoals voorzien in prioriteit 2, ondersteunen. Het laatste betekent dat naast een doelgroepgerichte benadering ook de vraaggerichte aanpak toenemende aandacht verdient.

•

Activiteiten op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking van instellingen en bedrijven, gezamenlijke initiatieven en uitwisseling van kennis en ervaringen sluiten aan op de algemene doelstelling van het programma. Deze zijn feitelijk blijvend relevant.

•

Het stimuleren van arbeidsmobiliteit in de vorm van grensarbeiders lijkt geen optimale oplossing. Zo laat de ontwikkeling van de werkloosheid in de verschillende deelregio’s weliswaar zien dat de ernst van de problematiek verschilt tussen de deelregio’s, maar de ontwikkeling van de werkloosheidsgraad is grotendeels vergelijkbaar. Dit betekent dat deelregio’s dikwijls in dezelfde situatie zitten als het gaat om toename of afname van de arbeidsmarktproblematiek. De gedachte van een wisselwerking (of anticyclische beweging) tussen grensregio’s in de vorm van grensarbeiders sluit daar niet of slechts beperkt op aan. Bovendien is in de SWOT-analyse ook zichtbaar dat het aantal grensarbeiders in de afgelopen periode niet opvallend is toegenomen. Ook de richting van de stromen is constant, hetgeen niet wijst op een flexibele, anticyclische grensoverschrijdende arbeidsmarkt.

30


Het doel van veel initiatieven is overigens vaak niet expliciet het bevorderen van de arbeidsmobiliteit, maar het vergroten van de arbeidsmarkttransparantie. Hieraan kan Interreg een zinvolle bijdrage leveren, met als doel het vergroten van de kennis van de wederzijdse arbeidsmarktsituatie en het initiëren van gemeenschappelijke acties op dit terrein. •

Vanuit bovenstaande gedachte ligt het voor de hand geen nadruk te leggen op het stimuleren van arbeidsmobiliteit. Dit komt in belangrijke mate overigens overeen met de invulling van de maatregelen met projecten. In deze periode bestaat meer behoefte aan initiatieven die bijdragen aan de werkgelegenheid en de directe inzetbaarheid van personen. Het vergroten van competenties in de vorm van talenkennis en beroepsmatige (interculturele) kennis van de andere deelregio’s is in dat verband wel van groot belang. Het stimuleert en faciliteert grensoverschrijdende samenwerking die beroepsmatig tot stand komt en ondersteunt vanuit dat oogpunt in sterke mate de andere prioriteiten van het programma.

31


32

2.3.5 Maatschappelijke integratie

Prioriteit 5

Bevorderen van maatschappelijke integratie

Maatregel 5.1 Sociaal-maatschappelijke integratie Projectcategorieën: • Verbetering van de positie van en dienstverlening aan gehandicapten • Bestrijding jeugdproblematiek • Grensoverschrijdende identiteit van kinderen en jongeren Maatregel 5.2 Bevorderen culturele identiteit Projectcategorieën: • Informatievoorziening over en marketing van culturele identiteit en aanbod • Culturele netwerken en infrastructuur • Samenwerking op het gebied van sport Maatregel 5.3 Samenwerking tussen zorginstellingen en –organisaties Projectcategorieën: • Verbetering van zorgvoorzieningen en diensten hulpverlening, kenniservaringsuitwisseling • Samenwerking en coördinatie tussen patiëntenorganisaties

en

Maatregel 5.4 Samenwerking openbaar bestuur Projectcategorieën: • Regionale en lokale netwerken • Tegengaan van administratieve belemmeringen • Coördinatie van reddings- en politiediensten •

De economische terugval in recente jaren heeft geen directe invloed op de relevantie en urgentie van prioriteit 5. De maatregelen binnen deze prioriteit zijn niet of nauwelijks marktafhankelijk en blijvend relevant. Dit betekent overigens niet dat de doorgang van projecten in deze maatregelen verzekerd is. De bezuinigingsoperatie bij overheden en andere organisaties zal immers wel degelijk de financiële ruimte beperken.

•

Activiteiten binnen deze prioriteit richten zich bijvoorbeeld op culturele identiteit (waaronder evenementen) en thema’s als hulpdiensten, veiligheid/preventie en zorg. Dit zijn onderwerpen die sterk gericht zijn op de burgers in de Euregio en bovendien aansprekend en duidelijk zichtbaar zijn. Daarmee leggen deze maatregelen ook een basis voor vormen van grensoverschrijdende samenwerking die binnen andere prioriteiten worden gestimuleerd.


•

De activiteiten die binnen projecten binnen deze maatregel worden uitgevoerd zijn daarmee niet alleen inhoudelijk en op zich zelf van belang. Met het oog op de sterke relatie met burgers is vooral voor deze projecten van belang om de uitstraling en bekendheid te vergroten. Dit leidt tot een nadruk op aansprekende projecten, in termen van het PCI ‘vuurtoren-projecten’ genoemd.

•

De invulling van de maatregelen blijft enigszins achter bij de ambities. Door het relatief geringe aantal projecten per maatregel hebben meerdere projectcategorieën nog geen invulling gekregen.

•

Projecten binnen de maatregelen zijn dikwijls gericht op harmonisatie van regelgeving of hebben hier zeer direct te maken. Harmonisatie van deze regelgeving is een belangrijke voorwaarde voor grensoverschrijdende integratie. Het is echter tevens een moeizaam proces. Tijdige betrokkenheid van weten regelgevende instanties (met name nationale overheden) is van essentieel belang.

2.4

Conclusies

De analyse van de relevantie en coherentie van de strategie in hoofdstuk 2 leidt tot de volgende conclusies: Relevantie van de sociaal-economische analyse • De actualisatie van de sociaal-economische analyse en de SWOT-tabel brengt als belangrijkste conclusie met zich mee dat de economische situatie in de laatste jaren is verslechterd. Dit is ten tijde van het opstellen van het PCI nog niet voorzien en vormde binnen de voorliggende evaluatie de voornaamste aanleiding om de relevantie van de programmastrategie te toetsen.

Relevantie van de visie en doelstellingen • Uit de analyse van de visie en de doelstellingen blijkt dat het programma inhoudelijk en thematisch zeer breed van opzet is. Binnen het programma worden niet zozeer specifieke keuzes gemaakt om aan te sluiten bij actuele sociaal-economische ontwikkelingen. Veranderingen in de sociaal-economische situatie vormen dan ook geen reden om de visie, doelstellingen of strategie inhoudelijk te wijzigen. INTERREG IIIA richt zich met name op de specifieke kenmerken van een grensregio. Dat wil zeggen dat het programma inhoudelijk of thematisch een breed karakter draagt en het grensoverschrijdend karakter van initiatieven als specifieke keuze koestert. Het INTERREG IIIA programma vormt in dat opzicht geen instrument dat wordt gebruikt om flexibel invloed uit te oefenen op specifieke en geselecteerde ontwikkelingen. Het onderscheidend kenmerk van het programma is vooral het streven naar grensoverschrijdende samenwerking en integratie, uiteraard met als achterliggende doelstelling de sociaal-economische ontwikkeling van de Euregio.

33


•

Het niet beschikbaar zijn van actueel en vergelijkbaar statistisch materiaal vormt een steeds terugkomend knelpunt om de ontwikkeling van de Euregio adequaat te volgen. Anderzijds illustreren vooral de ontwikkelingsvisie en de doelstellingen dat de Euregio haar PCI niet zozeer beschouwt als instrument om selectief in te spelen op actuele sociaaleconomische knelpunten. Het is een instrument dat zich richt op het stimuleren van grensoverschrijdende samenwerking op een breed aantal thema’s, als voorwaarde om op langere termijn tot een duurzame sociale en economische ontwikkeling van de Euregio te komen. De waarde van de sociaal-economische analyse als basis voor de programmastrategie is daarmee beperkt.

Relevantie van de programmastrategie • Op basis van de actualisatie van de SWOT-tabel is de relevantie en urgentie van de verschillende prioriteiten binnen de programmastrategie geanalyseerd: •

Prioriteit 1 ’Verbeteren van de fysieke infrastructuur’: Op basis van de recent geconstateerde negatieve economische ontwikkeling is geconcludeerd dat de urgentie – en daarmee de huidige relevantie – van prioriteit 1 verminderd is. Bovendien worden vraagtekens geplaatst bij de huidige investeringsbereidheid binnen de Euregio voor projecten binnen prioriteit 1 en hebben grote (infrastructurele) projecten binnen deze prioriteit veel tijd nodig om tot ontwikkeling te komen. Het laatste vormt een aanleiding om in 2003 over te gaan tot een inventarisatie van te verwachten projecten binnen prioriteit 1. Enkele belangrijke stappen zijn op dat gebied reeds gezet. Gezien de lange procedures en ontwikkelen uitvoeringstijd van dergelijke initiatieven zouden deze nu (of in ieder geval op korte termijn) reeds bekend moeten zijn om nog binnen deze programmaperiode te kunnen worden afgerond. Op basis van deze analyse is het vervolgens gerechtvaardigd om het bedrag te bepalen dat vanuit prioriteit 1 kan worden overgeheveld naar andere prioriteiten. Het resterende budget van de prioriteit – en met name maatregel 1.2 – zal meer moeten zijn afgestemd op onderzoeks- en samenwerkingsprojecten. Deze zijn qua financiële omvang beperkt.

•

Prioriteit 2 ‘Bevorderen van economische en wetenschappelijk/technologische samenwerking’: Als gevolg van de verslechterde economische situatie is de relevantie van gerichte stimulerende maatregelen voor het bedrijfsleven binnen prioriteit 2 vergroot. Om een voor bedrijven toegankelijk investeringsinstrument te creëren én de actieve (financiële) participatie van het bedrijfsleven binnen het programma te vergroten, wordt geadviseerd om de mogelijkheden voor een bedrijfsgerichte regeling te onderzoeken.

•

Prioriteit 3 ‘Bescherming van het leefmilieu’: De relevantie van de acties die binnen prioriteit 3 worden voorzien, zijn weinig afhankelijk van (recente) ontwikkelingen binnen de sociaal-economische situatie. De problematiek blijft in dat opzicht onverminderd urgent en verdient aandacht binnen het INTERREG IIIA-programma. Het programma zal daarbij tegenwicht moeten bieden aan de bezuinigingen binnen de (semi-)publieke sector die een beperking betekenen voor de financiële mogelijkheden voor dergelijke projecten.

34


•

Prioriteit 4 ‘Ontwikkeling en benutting van het menselijk potentieel’: Met het oog op de oplopende werkloosheid is de urgentie van activiteiten binnen deze prioriteit sterk toegenomen. De prioriteit stimuleert de aanbodkant van de arbeidsmarkt en flankeert daarmee vooral de doelstelling van prioriteit 2, gericht op het stimuleren van de vraagkant van de arbeidsmarkt. Benadrukt wordt dat de inhoudelijke invulling van de maatregelen binnen prioriteit 4 zoveel mogelijk moet worden afgestemd op de recente ontwikkelingen binnen de arbeidsmarktproblematiek. Dit kan leiden tot een andere prioriteitstelling bínnen prioriteit 4. Niet alle activiteiten kennen in dat opzicht dezelfde mate van urgentie.

•

Prioriteit 5 ‘Bevorderen van maatschappelijke integratie’: Voor prioriteit 5 geldt een vergelijkbare conclusie als voor prioriteit 3, de relevantie van de beoogde activiteiten is niet afhankelijk van de recente sociaal-economische ontwikkelingen. De prioriteit vormt bovendien een belangrijke basis voor het stimuleren van grensoverschrijdende samenwerking op korte en lange termijn en vormt daarmee ook een belangrijke stimulans voor de uitvoering van de andere prioriteiten binnen de strategie.

35


3

BEOORDELING EFFECTIVITEIT

In dit hoofdstuk wordt de mate van effectiviteit van het programma bekeken. Hiertoe wordt achtereenvolgens bekeken hoe het staat met de financiële voortgang (paragraaf 3.1) en de inhoudelijke voortgang van het programma (paragraaf 3.2). Op basis van deze gegevens wordt in paragraaf 3.3 bekeken of en in hoeverre de indicatoren zoals vermeld in het programmacomplement relevant zijn voor de projecten die worden uitgevoerd binnen dit programma. Tevens worden de uitkomsten van de afgenomen interviews met betrekking tot de indicatoren vermeld. In paragraaf 3.4 wordt gekeken naar de plausibiliteit van de effectiviteit van het programma op gebiedsniveau. Daarbij wordt een relatie gelegd tussen de contextindicatoren en de output- en resultaatindicatoren. Paragraaf 3.5 richt zich op een analyse van de horizontale doelstellingen. De belangrijkste bevindingen worden weergegeven in paragraaf 3.6.

3.1

De financiële voortgang van het programma

3.1.1 Voortgang op programmaniveau Voor de analyse van de voortgang van het programma is voor de stand van zaken met betrekking tot committeringen en gecertificeerde uitgaven 30 juni 2003 als peildatum genomen. De totale beschikbare EFRO middelen voor het programma bedragen Euro 52.705.854. Dit bedrag is verdeeld over de zes prioriteiten. Tot 30 juni 2003 zijn binnen het programma 49 projecten goedgekeurd. Daarvan hebben 12 projecten betrekking op technische bijstand. In de laatste stuurgroep zijn 2 projecten besproken die voorlopig niet zijn goedgekeurd. Na aanpassing zullen deze voor definitieve besluitvorming terug komen. In dezelfde periode tot 30 juni 2003 zijn 9 aanvragen afgekeurd door de Stuurgroep en zijn 4 aanvragen door de projectindieners teruggetrokken na de eerste toets door het programmamanagement. Het gecommitteerde EFRO bedrag voor de 49 goedgekeurde projecten samen bedraagt Euro 21.393.073. Dit betekent dat 41% van het totale beschikbare EFRO bedrag voor de periode 2001-2008 eind juni 2003 gecommitteerd is. Met het oog op de verstreken tijd van de periode die in principe beschikbaar is voor committeringen (november 2001-december 2006) blijkt dat ongeveer 31% van de committeringstijd verstreken is (19 van 61 maanden). Het werkelijke committeringstempo (41%) loopt hier derhalve op voor. Bovendien is de verwachting dat dit tempo ook op korte termijn kan worden volgehouden. Eind juni zijn immers diverse projecten in voorbereiding die later in 2003 voor goedkeuring worden voorgedragen. De gerealiseerde en gecertificeerde EFRO uitgaven binnen de projecten bedragen per 30 juni 2003 Euro 3.332.698. Dit is ruim 6% van het begrote EFRO-bedrag voor de gehele programmaperiode. De periode waarin de uitgaven kunnen worden gedaan loopt feitelijk van november 2001 tot en met december 2008. Hiervan was op de peildatum 22% verstreken (19 van 85 maanden).

36


37

Op basis van deze gegevens valt op dat het committeringstempo reeds in het eerste deel van de programmaperiode op een relatief hoog niveau is gebracht. De realisatie (ofwel het uitgaventempo) blijft daarentegen ver achter ten opzichte van het totale EFRO budget en de gecommitteerde EFRO bijdragen. Belangrijke reden die voor dit opmerkelijke verschil in voortgang wordt genoemd, is de lange voorbereidings- en opstarttijd die aanvragers na goedkeuring van de aanvraag nodig hebben. Veel projecten lopen om die reden reeds in de startfase vertraging op. Dit contrasteert overigens sterk met het beeld dat geïnterviewde projectindieners van hun projecten schetsen. Van hen geeft liefst 86% aan dat het project volgens planning verloopt (zie figuur 3.1). Dit grote verschil in beleving of inschatting van de problematiek zal weggenomen moeten worden om een goede voedingsbodem voor verbeteringen te kunnen creëren. Een andere reden die wordt genoemd voor het trage uitgaventempo betreft de tijd die het duurt voordat uitgaven gecertificeerd kunnen worden. Dit laatste heeft te maken met de tijd die nodig is voor het opstellen van de voortgangsrapportages door de projectindieners. Het verkrijgen van juiste en volledige informatie van de verschillende projectpartners, benodigd voor de voortgangsrapportages kost over het algemeen veel tijd. De verwerking van de rapportages door het programmamanagement en de betalingsautoriteit kan alleen plaatsvinden indien alle benodigde informatie aanwezig is.

Figuur 3.1 Verloop project volgens planning Verloopt het project volgens de planning? ja nee

12 2

14% ja nee 86%

Ondanks het hoge committeringstempo blijkt dat het programma wat betreft de N+2 regel vooralsnog moeizaam verloopt. Het uitgaventempo blijft immers sterk achter. De jaartranche voor 2001 bedraagt Euro 8.285.056. Dit bedrag zal eind 2003 derhalve gerealiseerd moeten zijn in de vorm van gecertificeerde uitgaven door eindbegunstigden. Het EFRO-werkkapitaal van 7 % van de totale EFRO bijdrage (zijnde Euro 3.689.410) kan van de totale verplichting voor 2003 worden afgetrokken. Er resteert derhalve een bedrag van Euro 4.595.646 dat eind 2003 aan betalingen verricht en gecertificeerd moet zijn om decommittering vanuit de Europese Commissie te voorkomen.


Eind juni 2003 was Euro 3.332.698 uitbetaald en gecertificeerd. Dit betekent dat tussen 30 juni 2003, zijnde het meetmoment, en 31 december 2003 een bedrag van minimaal Euro 1.262.948 aan uitgaven gerealiseerd en gecertificeerd moet worden (en tijdig in de vorm van een betalingsaanvraag bij de Europese Commissie moet worden ingediend). Gezien het grote aantal projecten en de omvang van het gecommitteerde bedrag lijkt dit realistisch. Het gerealiseerde uitgaventempo blijft echter achter bij de verwachtingen. Deze conclusie is tijdens de interviews ook bevestigd door diverse betrokkenen. Weliswaar mag verwacht worden dat het uitgaventempo naar mate het programma vordert hoger ligt dan in de eerste jaren, aangezien een relatief groter deel van de gecommitteerde projecten de voorbereidingsfase voorbij is. Het lijkt erop, gezien de nog verwachte uitgaven voor de periode tot het eind van het jaar, dat dit voldoende zal zijn om voor 2003 de N+2 norm te halen. Voor 2004 en latere jaren kan de N+2 regel echter tot een groter knelpunt leiden. Eind 2004 moet immers een extra bedrag van Euro 9.236.894 zijn gerealiseerd, bovenop de hiervoor genoemde verplichting voor eind 2003. Op grond van de huidige stand van zaken is het niet reëel om te verwachten dat het gecertificeerde uitgavenniveau (inclusief werkkapitaal) eind 2003 al (veel) hoger is dan noodzakelijk voor de N+2 verplichting op dat moment (uiteraard zou dat wel al een goede stap in de richting zijn voor de toekomstige N+2 verplichting). Er moet in ogenschouw worden genomen dat de invloed van het werkkapitaal van 7% relatief steeds kleiner is en een steeds groter deel van het minimaal te behalen uitgavenniveau volledig door projectbegunstigden moet worden gerealiseerd. Het uitgaventempo tot nu toe is in dat opzicht in ieder geval onvoldoende. In de komende jaren zal derhalve een aanzienlijke versnelling van het uitgaventempo plaats moeten vinden.

38


39

3.1.2 Voortgang op prioriteitsniveau In de navolgende tabel 3.2 ‘Begroting, committering en realisatie per maatregel’ is de financiële voortgang van het programma weergegeven per prioriteit en maatregel. De cijfers betreffen zowel committeringen (per 30 juni 2003) als gecertificeerde uitgaven (per 30 juni 2003). Duidelijk zichtbaar is dat de voortgang sterk verschilt per prioriteit en maatregel. Tabel 3.2 Begroting, committering en realisatie per maatregel – peildatum 30 juni 2003 Begroot EFRO Gecommitteerd Percentage Gerealiseerd in projecten gecommitteerd (gecertif. uitgaven)

Percentage gerealiseerd (t.o.v. committering)

7.821.219

702.500

9%

0

0%

938.131

352.500

38%

0

0%

6.883.088

350.000

5%

0

0%

11.471.461

5.488.146

48%

260.973

2%

4.473.483

2.270.182

51%

151.965

3%

6.997.978

3.217.964

46%

109.008

2%

10.950.749

5.057.085

46%

757.962

7%

6.022.966

3.485.082

58%

757.962

13%

4.927.783 9.386.505

1.572.003 3.885.263

32% 41%

0 1.678.113

0% 18%

5.256.655

2.058.722

39%

1.467.513

28%

4.129.850

1.826.541

44%

210.600

5%

Prioriteit 5: Bevorderen maatschappelijke integratie

9.386.512

2.570.672

27%

215.245

2%

Maatregel 5.1: Sociaal-maatschappelijke integratie

2.640.452

961.448

36%

172.543

7%

Maatregel 5.2: Bevorderen culturele identiteit Maatregel 5.3: Samenwerking tussen zorginstellingen en -organisaties Maatregel 5.4: Samenwerking openbaar bestuur

2.108.142

230.000

11%

0

0%

2.529.776

1.268.279

50%

3.923

0%

Prioriteit 6: Technische bijstand

2.108.142 3.689.408

110.945 3.689.408

5% 100%

38.779 420.405

2% 11%

Maatregel 6.1: Technische bijstand beheer

2.635.292

2.635.292

100%

325.980

12%

Maatregel 6.2: Technische bijstand overig

1.054.116

1.054.116

100%

94.425

9%

Prioriteit 1: Verbeteren fysieke infrastructuur Maatregel 1.1: Verbeteren werkomgeving Maatregel 1.2: Bevordering van de grensoverschrijdende mobiliteit Prioriteit 2: Bevorderen economische en technologische samenwerking Maatregel 2.1: Bevorderen nieuwe en vernieuwende bedrijvigheid Maatregel 2.2: Toerisme Prioriteit 3: Bescherming van het leefmilieu Maatregel 3.1: Milieu-, natuur- en landschapsbescherming Maatregel 3.2: Plattelandsontwikkeling Prioriteit 4: Ontwikkeling menselijk potentieel Maatregel 4.1: Versterking van de grensoverschrijdende arbeidsmarkt Maatregel 4.2: Scholing en beroepsopleiding

•

Prioriteit 1 van het PCI kent met afstand het laagste committeringspercentage, 9%. Dit beeld geldt met name voor maatregel 1.2. Maatregel 1.1 kent binnen het programma een relatief laag budget, waardoor de goedkeuring van een enkel project voldoende was om snel voortgang te boeken. Het committeringspercentage is door dit project 38%. Maatregel 1.2 is daarentegen een maatregel die in het PCI financieel een hoge prioriteit geniet. Na maatregel 2.2 kent maatregel 1.2 immers het hoogste budget. De voortgang blijft daar echter ver bij achter, ook door de financieel beperkte omvang van de projecten die tot het moment van beschouwing waren gecommitteerd. Op grond van de verwachte projecten wordt op korte termijn bovendien geen verbetering verwacht.


• •

•

•

Prioriteit 2 kent over de beide maatregelen tezamen een committeringspercentage van 48%. Dit betekent dat vrijwel de helft van het beschikbare geld binnen de prioriteit is gecommitteerd. Het uitgaventempo blijft daarentegen ver achter. De committering binnen prioriteit 3 verloopt eveneens zeer voorspoedig. Eind juni 2003 is 46% van het beschikbare budget gecommitteerd, waarbij met name het hoge percentage binnen maatregel 3.1 (58%) opvallend is. Voor maatregel 3.1 zijn per juni 2003 bovendien nog enkele projecten in ontwikkeling. Prioriteit 4 kent een gemiddeld committeringspercentage van 41%. Zowel maatregel 4.1 als 4.2 verlopen goed en hebben committeringspercentages van respectievelijk 39% en 44%. Maatregel 4.1 kent bovendien een opvallend hoog uitgavenniveau (28%). Bij prioriteit 5 valt op dat voor de maatregelen 5.2 en 5.4 de committeringspercentages relatief laag zijn; respectievelijk 11 en 5%. Binnen maatregel 5.1 is daarentegen 36 % van het beschikbare bedrag gecommitteerd en maatregel 5.3 kent zelfs een committering van de helft van het totale bedrag. Bovendien wordt voor deze maatregel op korte termijn nog een groot aantal projecten verwacht. Prioriteit 6 betreft Technische Bijstand. Het beschikbare budget is bij de start van het programma reeds volledig gecommitteerd voor het uitvoeren en monitoren van het programma.

Op basis van de gegevens in de tabel 3.2 kan geconcludeerd worden dat met name de committeringen voor prioriteit 1 en in mindere mate prioriteit 5 achterblijven. Deze prioriteiten behoeven extra aandacht omdat onderbesteding dreigt. Gelet op de uitkomsten van fase 1 (zie hoofdstuk 2) kan voor prioriteit 1 een overheveling van EFRO-middelen naar andere prioriteiten worden overwogen. Op grond van de verwachte financiële voortgang ligt binnen prioriteit 5 ook een overheveling ten gunste van maatregel 5.3 voor de hand. Het gerealiseerde uitgaventempo is binnen alle maatregelen laag, met uitzondering van maatregel 4.1. Het programmamanagement heeft de indieners inmiddels schriftelijk gewezen op het belang van een hoog uitgaventempo. Deze maatregel is naar verwachting echter niet voldoende om een versnelling te bewerkstelligen. Om het uitgaventempo te versnellen kan een combinatie van maatregelen worden genomen, bijvoorbeeld enerzijds gericht op begeleiding, anderzijds gericht op sanctionering: • Begeleiding in ontwikkelfase: Goede begeleiding van de projectindieners is van groot belang. Dit geldt op de eerste plaats reeds in de fase van projectontwikkeling. Als knelpunt is aangegeven dat veel projecten in de startfase vertraging oplopen. Het opzetten van grensoverschrijdende samenwerking in het kader van projecten kost dikwijls meer voorbereidingstijd dan in de planning van het project is voorzien. Ook de duur van de goedkeuringsprocedure en omvang van administratieve verplichtingen kan in dat kader problemen geven en wordt bijvoorbeeld in veel gevallen door indieners onderschat. De rol van de regionale projectmanagers en het programmabureau is in dat verband essentieel. Vanuit hun ervaring met grensoverschrijdende projecten kunnen zij de planning toetsen op het realiteitsgehalte en indieners adviseren bij het opstellen van een realistische planning. Dit leidt ook op programmaniveau tot een reëler beeld van het te verwachten uitgaventempo.

40


•

•

3.2

41

Begeleiding in uitvoeringsfase: Ook in de uitvoeringsfase van projecten is de rol van het programmabureau en de regionale projectmanagers essentieel. Met name de laatstgenoemden bevinden zich in een positie waarbij zij nauw contact met projectindieners kunnen onderhouden. Zij kunnen op die wijze voortdurend het belang van een hoog uitgaventempo benadrukken en tijdig adviseren wanneer zich op projectniveau knelpunten voordoen. Sanctionering: Met de twee eerder genoemde maatregelen wordt vanuit de programma organisatie nadrukkelijk ondersteuning geboden aan projectindieners. De voorwaarden worden gecreëerd om vooraf een realistische projectplanning op te stellen en deze daarna te realiseren. In dat geval is het ook gerechtvaardigd om vanuit de programma organisatie sancties te verbinden aan vertraging, bijvoorbeeld in de vorm van een korting van de subsidie. Door deze sanctionering vooraf duidelijk te communiceren wordt het belang van een goede projectvoortgang kracht bij gezet.

De inhoudelijke voortgang van het programma

Zoals reeds eerder is aangegeven, zijn in de periode tot eind juni 2003 49 projectaanvragen goedgekeurd. Vier projecten zijn reeds uitgevoerd en afgerond, het grootste deel van de projecten is echter volop in uitvoering. Tabel 3.3 geeft de beschikte projecten weer per maatregel. Een uitgebreid overzicht van de beschikte projecten inclusief de toegekende EFRO bijdrage is bijgevoegd in Bijlage B. Tabel 3.3 Beschikte projecten per maatregel Maatregel

Naam project

Maatregel

Naam project

Maatregel 1.1

Campus Europa

Maatregel 4.1

Maatregel 1.2

Eifelverkehrsplanung Monitoring Goederenvervoer

Regenbogen Transnationale Universiteit Limburg Euro Mobilzeit

Maatregel 2.1

Euregionale 2008 Euregionaal bedrijvenplatform Life Sciences CMD

Maatregel 4.2

PROQUA-Euregiokompetenzen Cake KOMM Duaal Master Social Work Eurecard Euregio-Konekt Risico Ado

Maatregel 2.2

Maatregel 3.1

Maatregel 3.2

Couvenroute Vallée de la Gueule Eifel-Ardennen Marketing Büro Wassererlebnis Zeitreisen Landes et Tourbières Drielandenpark Wege des Wassers Kanalizationsnetz Raeren-Petergensfeld Iterbach-Tüljebach Europom Ruimte voor een grensbeek Europom-B Regionalvermarktung Sint-Pietersberg

Maatregel 5.1

Maatregel 5.2

People to People

Maatregel 5.3

Accidents du travail Zorg over de Grens

Maatregel 5.4

Bürgeranlaufstelle

Maatregel 6.1

Technische Assistentie per regio (6)

Maatregel 6.2

Technische Assistentie per regio (6)


In het programmacomplement zijn per maatregel indicatoren vastgelegd die gebruikt worden om de effecten van projecten te kunnen meten. Daarbij zijn ex ante streefwaarden op maatregelniveau vastgesteld. De indicatoren zijn gebaseerd op een indicatorenset die door de Europese Commissie en het Nederlandse ministerie van Economische Zaken als voorbeeld zijn verspreid. Projectaanvragers wordt gevraagd om kwantitatieve doelen vast te stellen aan de hand van deze uniforme indicatorenset. De tabel in bijlage C van het bijlagenboek geeft per maatregel de committeringen en realisaties weer ten aanzien van de projecten, afgezet tegen de streefwaarden zoals opgenomen in het programmacomplement. Tevens is een kolom opgenomen met de gerealiseerde waarden. Gezien het relatief beperkte deel dat van de uitvoeringsperiode van veel projecten verstreken is, mag ook verwacht worden dat de realisatie van de gecommitteerde waarden van de indicatoren niet hoog is. De streefwaarden die bij gecommitteerde projecten zijn opgenomen ten aanzien van de indicatoren (kwantitatieve doelen) geven een zeer opvallend beeld wanneer deze worden vergeleken met het gecommitteerde budget van de maatregelen. Op basis van enkele goedgekeurde projecten en een beperkte committering van het maatregelbudget, wordt voor veel indicatoren en maatregelen een inhoudelijk resultaat verwacht dat niet in verhouding staat tot de doelstelling die bij de betreffende indicator en maatregel in het PCI en het programmacomplement is geformuleerd. Het is eerder regel dan uitzondering dat de doelstellingen van slechts enkele gecommitteerde projecten tezamen de maatregeldoelstelling ver overstijgen. In een enkel geval bedraagt de streefwaarde van een gecommitteerd project binnen een maatregel zelfs 8.357% van de maatregeldoelstelling. Dit beeld is op zich zelf al merkwaardig, maar is dat eens te meer wanneer in ogenschouw wordt genomen dat de financiële committering van de maatregelen gemiddeld 41% van het beschikbare budget bedraagt. Deze (zeer) scheve verhouding tussen financiële committering en inhoudelijke (kwantitatieve) doelstellingen beperkt zich niet tot enkele indicatoren of maatregelen. Het is breed herkenbaar binnen alle maatregelen en bij vrijwel alle indicatoren die door projectindieners zijn gebruikt. Andere indicatoren zijn daarentegen nog geheel niet gebruikt binnen bepaalde maatregelen. In navolging van de bovenstaande analyse wordt de conclusie getrokken dat het op basis van de kwantitatieve doelstellingen van gecommitteerde projecten niet realistisch is om uitspraken te doen over de inhoudelijke voortgang van het programma ten opzichte van de (kwantitatieve) doelstellingen. Het algemene beeld dat ontstaat is immers dat de verhouding tussen de streefwaarden op maatregelniveau en de streefwaarden op projectniveau volledig zoek is, alsmede de verhouding tussen financiële voortgang en inhoudelijke voortgang (voor zover afgemeten aan de hand van de uniforme indicatorenset).

42


3.3

Coherentie van de indicatorenset

Een belangrijk onderdeel van dit hoofdstuk betreft de toets op de interne coherentie van de indicatorenset. Dit staat feitelijk los van de vraag of de streefwaarden van de indicatoren goed zijn gekwantificeerd alsmede van de vraag of de indicatoren in de praktijk juist gebruikt worden (dit komt in paragraaf 3.4 aan de orde). Het voornaamste vraagstuk is of de indicatoren in wezen geschikt zijn om de bijdrage van de projecten aan de maatregeldoelstellingen vast te stellen. De indicatoren zijn grotendeels overgenomen uit of afgeleid van een indicatorenset die door de Europese Commissie is verspreid. Per maatregel zijn drie tot negen indicatoren opgenomen in de standaard indicatorenset. Het betreft overwegend outputindicatoren. Bij het merendeel van de maatregelen zijn daarnaast één of meerdere resultaatindicatoren opgenomen. Veel indicatoren zijn overigens op meerdere maatregelen – en in sommige gevallen zelfs op alle maatregelen - van toepassing. Voor deze vorm van dubbelgebruik is veel te zeggen. Het betreft in dat geval indicatoren die niet alleen de doelstelling op maatregelniveau concretiseren, maar ook de doelstellingen op prioriteits- of zelfs programmaniveau. In het navolgende is per prioriteit geanalyseerd in hoeverre de indicatoren aansluiten bij de doelstellingen en beoogde projecten binnen de maatregelen. Daarbij is gebruik gemaakt van de projectcategorieën die per maatregel eerder in paragraaf 2.3 zijn onderscheiden. Overigens is niet verder ingegaan op de indicatoren ‘mate van samenwerking’ en ‘aantal instellingen/netwerken dat deelneemt’. Deze indicatoren zijn op alle maatregelen van toepassing en komen meer uitgebreid aan de orde in paragraaf 3.4.2. Prioriteit 1 Verbeteren van de fysieke infrastructuur De indicatoren binnen prioriteit 1 zijn begrijpelijk, maar algemeen geformuleerd en om die reden niet altijd toepasbaar/herkenbaar voor projecten gericht op specifieke thema’s. Een indicator als ‘aantal gezamenlijke plannen/studies’ heeft bijvoorbeeld een uniform karakter en wordt dan ook bij alle maatregelen toegepast. Deze indicator nodigt uit tot een nadere specificatie om de effectmeting meerzeggend te maken. Dit geldt overigens eveneens voor deze indicator binnen de andere prioriteiten van het programma. Voor maatregel 1.1 zijn de indicatoren ‘grensoverschrijdende maatregelen op het gebied van herinrichting van grond – aantal hectare’ en ‘aantal gecreëerde arbeidsplaatsen’ met name van toepassing op ontwikkeling van grensoverschrijdende bedrijfslocaties. Een groot deel van de maatregel is echter gericht op stimulering van grensoverschrijdende afstemming van ruimtelijke vraagstukken. Hiervoor ontbreken goede indicatoren. Binnen maatregel 1.2 is de indicator ‘toename aandeel OV in reizigersvervoer’ door de meeteenheid ‘aantal projecten’ een minder betekenisvolle outputindicator. Door als meeteenheden het aantal extra personen per jaar te hanteren (of de procentuele toename) wordt dit een goed toepasbare resultaatindicator. Een outputindicator die hiermee logisch samenhangt ontstaat door het aantal grensoverschrijdende producten/diensten of structuren op het gebied van openbaar vervoer als meeteenheid te hanteren.

43


Verder kan overwogen worden om de volgende indicatoren toe te voegen: • aantal ontwikkelde instrumenten/structuren/netwerken voor grensoverschrijdende ruimtelijke afstemming • aantal gerealiseerde of verbeterde grensoverschrijdende verbindingen • aantal km gerealiseerde of verbeterde grensoverschrijdende verbinding • aantal nieuw gevestigde (logistieke) bedrijven Prioriteit 2 Bevorderen van economische en wetenschappelijk/technologische samenwerking De indicatorensets voor maatregel 2.1 en maatregel 2.2 zijn grotendeels identiek. Meerdere indicatoren zijn gericht op meting van het aantal bedrijven of instellingen dat betrokken is bij projecten. Deze indicatoren geven de output van samenwerkingsprojecten vanuit één perspectief weer. De inhoudelijke output- en resultaatindicatoren zijn ‘aantal promotiecampagnes’ en ‘aantal toeristische producten’. Deze kunnen worden aangevuld om een bredere dekking te bieden voor de strekking van de maatregeldoelstellingen, bijvoorbeeld met de volgende indicatoren: • aantal grensoverschrijdende bedrijfsclusters • aantal voorlichtingsbijeenkomsten • aantal bedrijfsbegeleidingstrajecten • verwacht aantal bezoekers/gebruikers van recreatief-toeristische voorzieningen Prioriteit 3 Bescherming van het leefmilieu Deze prioriteit kent – meer dan de andere prioriteiten – een combinatie van indicatoren voor de mate van samenwerking en indicatoren voor de inhoudelijke doelstellingen van de maatregelen. De maatregelen zijn daarentegen inhoudelijk ook relatief breed geformuleerd. Aanvullende indicatoren zijn derhalve bruikbaar om de inhoudelijke doelstellingen verder te bewaken. Met name goede resultaatindicatoren ontbreken in de indicatorenset, waardoor effecten van de maatregelen niet altijd volledig in beeld kunnen worden gebracht. De indicator ‘toename afvalverwerkingscapaciteit’ vormt feitelijk een goede resultaatindicator, maar is door de meeteenheid ‘aantal projecten’ een outputindicator met beperkte waarde. Door als meeteenheid bijv. de procentuele toename te hanteren ontstaat wel een goede resultaatindicator. Indicatoren die kunnen worden toegevoegd zijn bijvoorbeeld: • procentuele afname milieuverontreiniging • procentuele toename gebruik duurzame energiebronnen • aantal gecreëerde instellingen/structuren/netwerken voor grensoverschrijdende milieu-, natuur- en landschapsbescherming • verwacht aantal bezoekers/gebruikers van recreatief-toeristische voorzieningen Prioriteit 4 Menselijk potentieel Prioriteit 4 kent diverse outputindicatoren die vooral relevant zijn voor concrete scholingsprojecten. Voor dit type projecten zijn derhalve passende indicatoren voorhanden, waarbij de gehanteerde indicator ‘bruto gecreëerde werkgelegenheid’ inderdaad een passende resultaatindicator is.

44


De maatregelen richten zich daarnaast echter ook op samenwerkingsprojecten op een hoger abstractieniveau, zonder concrete trajecten voor deelnemende personen. Voor dit type projecten zijn vooralsnog onvoldoende concrete indicatoren voorhanden. Indicatoren die vanuit dat perspectief kunnen worden overwogen zijn bijv.: • aantal grensoverschrijdende certificaten of certificeringssystemen • aantal instrumenten voor informatievoorziening op het gebied van de grensoverschrijdende arbeidsmarkt • aantal uitwisselingsprojecten • aantal gecreëerde instellingen/structuren/netwerken voor grensoverschrijdend scholingsen arbeidsmarktbeleid Prioriteit 5 Bevorderen van maatschappelijke integratie De maatregelen binnen deze prioriteit kennen in het algemeen slechts een beperkt aantal indicatoren, in het bijzonder maatregel 5.3 en 5.4. De maatregelen richten zich echter op diverse projectcategorieën, hiervoor zullen geschikte indicatoren beschikbaar moeten zijn om de effecten in beeld te kunnen brengen. De indicator ‘Sociaal-culturele evenementen – aantal activiteiten’ en ‘Sociaal-culturele evenementen – aantal deelnemers’ vormen indicatoren die goed op elkaar aansluiten. Bij dit type projecten zullen ze derhalve altijd beide moeten worden toegepast. Indicatoren die mogelijk aan deze prioriteit kunnen worden toegevoegd zijn: • aantal instrumenten voor informatievoorziening • aantal uitwisselingsprojecten • aantal gecreëerde instellingen/structuren/netwerken • aantal verbeterde of gerealiseerde vormen van grensoverschrijdende dienst-, hulp- en zorgverlening Bij de drie eerstgenoemde indicatoren kan per maatregel de specificatie ‘op het gebied van …” worden toegevoegd. Op die wijze kan de score van projecten uit de verschillende maatregelen op deze indicatoren wel worden geaggregeerd, terwijl de indicatoren toch herkenbaar zijn voor indieners binnen deze maatregelen. Algemeen beeld Met betrekking tot de interne coherentie van de indicatorenset wordt in het algemeen geconcludeerd dat deze voor verbetering vatbaar is. De aansluiting van de indicatoren op doelstellingen en beoogde projecten van de maatregelen is beperkt. Om de coherentie van de bestaande indicatorenset te verbeteren, zijn per prioriteit meerdere aanbevelingen gedaan. Diverse algemeen geformuleerde indicatoren nodigen bijvoorbeeld uit tot een meer herkenbare, maatregelspecifieke definitie. Dit kan worden gerealiseerd zonder de gewenste mogelijkheid tot aggregatie op prioriteiten programmaniveau te ondermijnen. Verder zijn er diverse mogelijkheden om de uniforme indicatorenset uit te breiden en zo de dekking van de maatregeldoelen te verbeteren.

45


3.4

Toepassing van de indicatorenset en kwantificering van de doelstellingen

3.4.1 Algemeen beeld Om tijdens en na afloop van het programma te kunnen nagaan of, en in hoeverre, de doelstellingen van het programma bereikt zijn, zijn deze gekwantificeerd door streefwaarden toe te kennen aan de indicatoren. In paragraaf 3.2 is reeds geconcludeerd dat de doelstellingen van gecommitteerde projecten een merkwaardig beeld vertonen in verhouding tot de gestelde doelen op maatregelniveau. De betrouwbaarheid van de streefwaarden wordt om die reden laag geacht. Een aantal oorzaken kan hieraan ten grondslag liggen: • De indicatoren zijn niet duidelijk gedefinieerd en worden hierdoor anders geïnterpreteerd door de projectaanvragers dan de bedoeling is; om die reden kunnen de verwachte kwantitatieve effecten van projecten te laag of te hoog worden ingeschat. • De streefwaarden in het programmacomplement zijn te laag vastgesteld. • De aard en differentiatie van de projecten is anders dan verwacht werd toen de maatregeldoelstellingen zijn gekwantificeerd, waardoor de ingediende projectaanvragen zich allemaal richten op dezelfde indicatoren binnen een maatregel. • Indicatoren zijn ongeschikt als maatstaf voor effecten van projecten binnen INTERREG IIIA. Uit de interviews met diverse betrokkenen op programmaniveau blijkt een kritische houding ten opzichte van het gebruik en de bruikbaarheid van de indicatoren. Erkend wordt dat de indicatoren geen goed beeld geven van de effectiviteit van het programma, waarbij de verklaring door de geïnterviewden vooral wordt gezocht in de eerste en vierde reden zoals hiervoor genoemd; de indicatoren zijn ofwel onduidelijk gedefinieerd of ongeschikt. Hierover zal duidelijkheid moeten zijn voordat de relevantie van de hoogte van de streefwaarden (als tweede genoemde mogelijke oorzaak) kan worden beoordeeld. De als derde genoemde mogelijke oorzaak is minder waarschijnlijk. De projecten beperken zich niet tot een klein aantal indicatoren, een groot aantal indicatoren wordt door indieners gebruikt om de effecten van hun projecten te kwantificeren. Ook op projectniveau worden twijfels geuit ten aanzien van de indicatorenset. Projectindieners geven aan dat vooral het ontbreken van kwalitatieve indicatoren onvoldoende recht doet aan de effecten van hun projecten. Zo wordt benadrukt dat de totstandbrenging van grensoverschrijdende samenwerking binnen hun projecten een belangrijk effect is, dat echter niet of nauwelijks met kwantitatieve indicatoren is te meten. Hiervoor zijn in hun ogen kwalitatieve indicatoren noodzakelijk. Anderzijds blijkt uit de interviews met de projectindieners ook dat zij de noodzaak van kwantitatieve effectmeting begrijpen en met een groot deel van de indicatoren wel degelijk overweg kunnen. Dit laatste is waarschijnlijk mede het gevolg van de onduidelijke definitie van de indicatoren. Hierdoor hebben of nemen indieners de vrijheid om indicatoren individueel te herdefiniëren. Op programmaniveau vormt dit echter een groot knelpunt, omdat een uniforme toepassing van de (uniforme) indicatorenset ontbreekt. Het feit dat de definitie van de indicatoren ruimte laat voor uiteenlopende toepassing speelt dan ook zeker een belangrijke rol.

46


Wanneer het programmamanagement of de regionale projectmanagers moeite hebben om de indicatoren goed en uniform te definiëren of af te bakenen, kunnen zij ook de projectindieners niet adequaat adviseren bij de toepassing van de standaard indicatorenset. Dit leidt tot de genoemde wisselende toepassing en invulling van de indicatoren door projectindieners, hetgeen een belangrijke reden is voor de scheve verhoudingen die nu zichtbaar zijn. Het heeft mede te maken met het feit dat met deze wijze van effectmeting nog geen ervaring is opgedaan tijdens eerdere INTERREG programma’s.

3.4.2 Toekomstige toepassing van indicatoren en streefwaarden In de voorgaande paragrafen is geconstateerd dat de toepassing van de huidige indicatorenset problematisch verloopt. De streefwaarden die op maatregelen projectniveau voor de indicatoren zijn geformuleerd zijn hierdoor weinig zeggend. Tijdens het evaluatieproces is – in samenspraak met diverse betrokkenen - veel aandacht besteed aan mogelijke maatregelen die het gebruik van indicatoren moeten verbeteren. Uitgangspunt is dat daarbij enerzijds recht moet worden gedaan aan het streven van uniforme, kwantitatieve effectmeting. Anderzijds moeten ook de effecten van individuele projecten voldoende tot hun recht komen. Uniforme toepassing van de uniforme indicatorenset De huidige indicatorenset is vastgelegd in het PCI en het programmacomplement en is deze programmaperiode in principe van kracht. Op korte termijn is de voornaamste uitdaging ten opzichte van deze indicatorenset om te voorkomen dat de indicatoren door projectindieners uiteenlopend worden geïnterpreteerd en gedefinieerd. Dit is een noodzakelijke voorwaarde om op langere termijn uitspraken te kunnen doen over de geschiktheid van de indicatoren, de waarde van de streefwaarden en de waarde van het programma. De keuze van de indicatoren en kwantificering van de doelstellingen van een project is in principe de primaire verantwoordelijkheid van projectindieners. Desalniettemin is geconstateerd dat dit tot problemen leidt wat betreft de bruikbaarheid van de indicatoren en streefwaarden op geaggregeerd niveau. Derhalve wordt sterk aanbevolen om de keuze van de indicatoren en de kwantificering van de streefwaarden bij projecten meer in handen te leggen van de regionale projectmanagers die de projectindieners op dit gebied ondersteunen. Zij kunnen projectindieners adviseren over de toepasbaarheid van indicatoren voor hun project en de juiste berekening van de streefwaarde. Aangezien de regionale projectmanagers een kleine groep met veel onderling contact vormen, zijn zij veel beter in staat om de uniforme toepassing van de indicatoren te bewaken. Het programmamanagement kan hier vervolgens bij de beoordeling van een aanvraag op toetsen en zal oog moeten hebben voor uniforme toepassing van de indicatoren. Kanttekening bij deze werkwijze is de ‘afrekening’ van projecten op de gekozen streefwaarden. De grotere betrokkenheid en invloed van programmaen projectmanagement bij het bepalen van de streefwaarden, kunnen de verantwoordelijkheid van projectindieners op dit onderdeel verminderen.

47


Gebruik van de indicatorenset Ook wanneer de regionale projectmanagers en het programmamanagement de regie ten aanzien van de uniforme indicatorenset meer in eigen hand nemen, kunnen zich nog knelpunten voordoen. Gewezen wordt op het belang van een duidelijk onderscheid tussen twee categorieën van projecten. Dit onderscheid heeft te maken met de ‘gecombineerde doelstelling’ van het PCI. Enerzijds richt het PCI zich op het stimuleren van grensoverschrijdende samenwerking, anderzijds is ook rechtstreekse stimulering van de sociaal-economische ontwikkeling van de Euregio een doelstelling. Voor beide elementen binnen de doelstelling moeten passende indicatoren voorhanden zijn, die tegemoetkomen aan het belang dat aan inhoudelijke effectmeting wordt gehecht. Wat betreft de indicatoren die gebruikt kunnen worden om de mate van grensoverschrijdende samenwerking te meten is een aantal indicatoren binnen alle maatregelen van toepassing: • aantal instellingen/netwerken dat aan samenwerkingsprojecten deelneemt • mate van samenwerking; - kenmerk 1: gezamenlijk project - kenmerk 2: afgestemd project met significant effect aan andere kant van de grens - kenmerk 3: project met grensoverschrijdende betekenis, dat noch tijdens de ideevorming, noch tijdens de uitwerking is afgestemd Deze indicatoren zijn logisch toegewezen aan de maatregelen en kunnen goed worden gebruikt om de prioritaire doelstelling van het programma te meten, namelijk het stimuleren van grensoverschrijdende samenwerking. Om de toepassing van deze indicatoren echter te verbeteren wordt het volgende voorgesteld: • ‘aantal instellingen/netwerken dat aan samenwerkingsprojecten deelneemt’: vanuit de hoge streefwaarde van deze indicator in gecommitteerde projecten wordt aangenomen dat nu blijkbaar alle organisaties hiertoe worden gerekend die enigszins betrokken zijn bij een project. Deze mate van betrokkenheid kan echter sterk uiteenlopen en geeft een vertekend beeld. Aanbevolen wordt om deze indicator als verplichte indicator voor te schrijven en te definiëren als het aantal projectpartners dat deelneemt aan een project. • ‘mate van samenwerking’: deze indicator wordt niet eenduidig toegepast. Voorgesteld wordt om ook deze indicator als verplichte indicator voor te schrijven voor de beoordeling van de grensoverschrijdende aard van projecten. Deze indicator kan eenvoudig worden gehandhaafd door het programmamanagement hierop te laten toetsen. Zij beoordeelt in dat geval of het project de eerste twee kenmerken van grensoverschrijdende samenwerking bezit, zoals hiervoor gedefinieerd. Aangezien dit een basisvoorwaarde is voor goedkeuring van projecten binnen INTERREG IIIA dienen alle projecten aan deze eis te voldoen en is het feitelijk een selectiecriterium. De overige indicatoren die binnen de uniforme indicatorenset een maatstaf zijn voor grensoverschrijdende samenwerking zijn specifiek van aard. Deze indicatoren vormen niet alleen een maatstaf voor grensoverschrijdende samenwerking, maar omvatten ook een bepaald inhoudelijk onderwerp (bijv. toeristisch product, oppervlakte natuurgebied e.d.). Dit betekent dat ze niet voor alle projecten binnen een maatregel van toepassing zullen zijn. Ze zullen selectief moeten worden toegepast.

48


Het advies om de indicatoren selectief toe te passen geldt ook voor de andere indicatoren binnen de indicatorenset. Naast indicatoren op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking zijn immers ook ‘inhoudelijke’ output- en resultaatindicatoren geselecteerd. Deze betreffen een specifiek onderwerp (bijv. afvalverwerking, kwaliteitskenmerken) of specifieke activiteit (bijv. evenementen). Ook hiervoor geldt derhalve dat ze alleen gebruikt kunnen worden voor projecten binnen de maatregel die daadwerkelijk aan dat onderwerp of die activiteit zijn gerelateerd. Zoals eerder is geadviseerd kunnen de regionale projectmanagers en het programmamanagement hierop toetsen. Projectspecifieke indicatoren Wanneer de uniforme indicatorenset wordt geanalyseerd aan de hand van de inhoud van de maatregelen is duidelijk dat deze set niet volledig is. De maatregelen zijn inhoudelijk dermate breed gedefinieerd, dat een volledig dekkende indicatorenset moeilijk te realiseren is. Vanuit dat opzicht wordt geconcludeerd dat de vastgestelde indicatoren voor projectindieners dikwijls onvoldoende houvast bieden om de effecten van hun project goed in beeld te kunnen brengen. Dit knelpunt is tijdens de interviews tevens aangedragen door zowel programmamanagement, regionaal projectmanagement als projectindieners. Door projectindieners vrij te laten in het definiëren van eigen indicatoren wordt dit knelpunt voorkomen. Aan de hand van eigen indicatoren kunnen zij de effecten weergeven die zij zelf kenmerkend vinden voor hun project. Deze indicatoren kunnen naast de indicatoren uit de uniforme indicatorenset worden toegepast. Zoals hiervoor reeds is geformuleerd dient toepassing van deze uniforme indicatoren meer door het regionaal projectmanagement te gebeuren. De indicatoren en doelstellingen die door indieners zelf zijn gedefinieerd dienen door organen als het programmamanagement, de Commissies en de Stuurgroep in de beoordeling van de projecten te worden meegewogen. In de ogen van de evaluator zijn dit ook de indicatoren en doelstellingen die zich met name lenen voor een eventuele afrekening van een project achteraf. Om die reden zullen indieners gestimuleerd moeten worden om zoveel mogelijk kwantitatieve doelstellingen te formuleren. Indien nodig kunnen deze dan worden aangevuld met kwalitatieve doelstellingen van projecten. Benadrukt dient te worden dat de mogelijkheid voor het definiëren van projectspecifieke indicatoren volgens dit voorstel niet gezien kan worden als vervanging van de uniforme indicatorenset. Hier is sprake van extra indicatoren naast het gebruik van de van toepassing zijnde uniforme indicatoren. Kwantificering van doelstellingen De kwantificering van de doelstellingen van het programma en de reeds gecommitteerde projecten zal opnieuw moeten worden bekeken, nu blijkt dat de gecumuleerde streefwaarden van gecommitteerde projecten in vreemde verhouding staan tot de doelstellingen op maatregelniveau. Dit betekent dat voor enkele indicatoren de in projecten opgenomen streefwaarden opnieuw zouden moeten worden bekeken. Het gaat hierbij om indicatoren waarvan verwacht wordt dat deze door projectindieners uiteenlopend zijn gedefinieerd (bijv. ‘aantal instellingen/netwerken dat deelneemt’).

49


Voor andere indicatoren zal de streefwaarde op maatregelniveau opnieuw (hoger) moeten worden vastgesteld. Daarbij kan bijvoorbeeld gebruik worden gemaakt van de gemiddelde score van projecten op deze indicatoren in de eerste fase van het programma. Hierbij gaat het om indicatoren die op projectniveau wel relatief eenduidig zijn gedefinieerd, maar waarvan de streefwaarde op maatregelniveau sterk afwijkt van de realiteit. Het ‘sturend vermogen’ van de streefwaarden op maatregelniveau mag daarbij niet uit het oog worden verloren. Meerdere maatregelen kennen indicatoren die slechts voor bepaalde projecten binnen die maatregel van toepassing zullen zijn. Daarbij moet rekening worden gehouden bij de vaststelling van de streefwaarden. Het vergt vooraf een bestuurlijke of beleidsmatige keuze wat betreft de gewenste inhoudelijke invulling van de maatregelen. Meer projecten van het ene soort leidt tot minder ruimte voor projecten van een ander soort. Deze keuze zal terug te vinden moeten zijn in de hoogte van verschillende streefwaarden per maatregel. Het vormt tevens een belangrijke basis voor de selectie van projecten en daarmee een instrument om het programma tussentijds inhoudelijk bij te sturen. Belangrijke voorwaarde is wel dat de besluitvormende organen binnen het programma (Stuurgroep, Comité van Toezicht) betrokken worden bij de vaststelling van de streefwaarden en zich hieraan committeren.

3.5

De effectiviteit van het programma

De beoordeling van de effectiviteit betreft in deze mid-term evaluatie met name een beoordeling van de verwachte effectiviteit. Het gaat om de mate waarin verwacht mag worden dat het programma de gestelde doelen realiseert. Effectiviteit en zichtbaarheid De doelstelling van het programma is uiteraard gericht op het stimuleren van bepaalde ontwikkelingen binnen het programmagebied. Zoals in hoofdstuk 2 reeds is aangegeven is deze doelstelling in eerste instantie vooral gericht op het versterken van de grensoverschrijdende samenwerking binnen de Euregio Maas-Rijn. Daarbij is grensoverschrijdende samenwerking vooral ook een middel om op termijn een positieve economische en sociale ontwikkeling van het gebied te realiseren. Uit de interviews met diverse betrokkenen blijkt dat de doelstelling van grensoverschrijdende samenwerking inderdaad centraal staat, met het oog op duurzame sociaal-economische ontwikkeling in de toekomst. Het wordt op programmaniveau vanuit dat opzicht strikt gehanteerd als het belangrijkste selectiecriterium bij de beoordeling van projecten. Dit is tevens zichtbaar in de projecten. Deze moeten overeen komen met de meest strenge interpretatie van grensoverschrijdende samenwerking: er moet daadwerkelijk sprake zijn van samenwerking aan weerszijden van de grens. Projectindieners bevestigen dat deze samenwerking tevens een dominante rol speelt binnen de projecten. Hun projecten bestaan merendeels uit grensoverschrijdende activiteiten, waarbij partners uit verschillende landen actief samenwerken. Aangenomen mag worden dat het programma inderdaad een bijdrage levert aan het stimuleren van grensoverschrijdende samenwerking.

50


De zichtbaarheid van deze effectiviteit op projectniveau is op gebiedsniveau echter beperkt. Het programma richt zich op een zeer groot aantal thema’s, waardoor het programma in een dergelijk groot gebied (bijna vier miljoen inwoners) en met een relatief beperkt budget nauwelijks tot een duidelijk herkenbare bijdrage kan leiden. Bovendien financiert INTERREG relatief veel ‘zachte’ projecten (netwerken, onderzoek, samenwerking), die niet onmiddellijk concreet zichtbaar zijn voor de samenleving. Naast de directe effecten van de projecten is de zichtbaarheid van het INTERREG programma en haar projecten vanwege het katalysatoreffect wellicht nog wel van groter belang om de effectiviteit van het programma te vergroten. Een duidelijke voorbeeldwerking naar burgers, bedrijven en instellingen kan bijdragen aan een ‘open houding’ ten opzichte van de aangrenzende regio’s. Daarmee kan de grensoverschrijdende integratie binnen de Euregio Maas-Rijn versneld naar een hoger niveau worden getild. Om die reden is in het PCI reeds de doelstelling opgenomen om met name in te zetten op ‘vuurtoren’-projecten. Een goede communicatiestrategie op programmaen projectniveau is noodzakelijk om dergelijke aansprekende of voorbeeldprojecten ook daadwerkelijk bekend te maken. Effectiviteit op gebiedsniveau De sterke nadruk op grensoverschrijdende samenwerking binnen de projecten leidt tot de conclusie dat het INTERREG programma een goede bijdrage levert aan het stimuleren van grensoverschrijdende integratie binnen het gezamenlijke gebied van de Euregio Maas-Rijn en daarmee de sociale en economische ontwikkeling van het gebied. De mate waarin hiervan op het niveau van de Euregio sprake is, is echter nauwelijks bekend. Ook de contextindicatoren bieden hiervoor geen oplossing. Deze zijn merendeels niet afgestemd op het meten van grensoverschrijdende samenwerking. Voor die contextindicatoren die dat wel zijn geldt bovendien dat ze onvoldoende representatief zijn of dat gegevens ontbreken. Het voorgaande betekent dat feitelijk nauwelijks of beperkt inzicht bestaat in de ontwikkeling van grensoverschrijdende samenwerking en integratie binnen het gebied van de Euregio Maas-Rijn. Ook de effecten van deze integratie en samenwerking kunnen op gebiedsniveau niet goed worden gevolgd. Onderzoek gebeurt op projectbasis en beperkt zich vaak tot een bepaald thema (bijv. arbeidsmarkt). Een periodiek uitgevoerde trendanalyse (bijv. een maal per twee jaar) dat zich richt op meerdere thema’s (bijv. technologie, natuur, landbouw e.d.) en doelgroepen (burgers, bedrijven, instellingen) ontbreekt vooralsnog. Een dergelijke trendanalyse heeft meerdere functies. Op de eerste plaats vormt de analyse een informatiebron voor de aansturing van het programma. Informatie over eventuele achterblijvende thema’s of deelgebieden kan bijvoorbeeld aanleiding geven voor een andere prioriteitstelling binnen het programma. Daarnaast kunnen de resultaten van de trendanalyse een belangrijke bijdrage leveren aan draagvlakvorming voor het huidige programma dan wel de besluitvorming over INTERREG na 2006.

51


52

Effectiviteit en doelgroepen De effectiviteit van het programma is nader te analyseren door te kijken naar het bereik van potentiële projectindieners. INTERREG is één van de weinige financieringsstromen die de realisatie van grensoverschrijdende samenwerking mogelijk kan maken. Projecten dragen dikwijls dan ook een uitdrukkelijk additioneel karakter. Deze uitspraak wordt onder meer ondersteund door de interviews met de projectuitvoerders. In vrijwel alle gevallen werd gemeld dat het project zonder de INTERREG IIIA bijdrage het project niet zou zijn uitgevoerd of slechts op een kleinere, minder intensieve en zeker minder grensoverschrijdende schaal. Om deze financiële meerwaarde van INTERREG goed te benutten is het van belang dat de middelen goed bekend en eenvoudig toegankelijk zijn. Grensoverschrijdende samenwerking zou bij zoveel mogelijk partners en op alle niveaus gestimuleerd moeten worden. De effectiviteit van het programma op dit onderdeel lijkt een knelpunt. Veel projecten zijn ingediend door indieners die ook reeds binnen eerdere INTERREG programma’s ervaring hebben opgedaan. Hierdoor bestaat het gevaar dat grensoverschrijdende samenwerking beperkt blijft tot een relatief kleine groep. Deze dreiging blijkt ook uit de navolgende figuur, waarin zichtbaar is dat het merendeel van de geïnterviewde projectindieners ook binnen INTERREG I of II een voorstel heeft ingediend. Figuur 3.4 Ervaring binnen Interreg I en II Heeft u in het verleden reeds een voorstel ingediend voor het Interreg I- of II-programma? ja nee

10 8

44%

ja 56%

nee

Een knelpunt vormt de beperkte toegankelijkheid van het programma voor veel potentiële projectindieners. Momenteel zijn met name relatief grote en professionele organisaties die aanvragen indienen. Deze organisaties geven reeds aan dat ze moeite hebben om aan alle procedures en voorwaarden die INTERREG stelt te voldoen. Voor relatief kleinere (maatschappelijke) en minder professionele organisaties alsmede voor individuele bedrijven betekent dit dat de opgave om aan de eisen van INTERREG te voldoen dikwijls te zwaar zal zijn. Grensoverschrijdende samenwerking voor deze doelgroepen zal binnen INTERREG dan ook alleen mogelijk zijn wanneer een sterke vereenvoudiging van procedures en regelgeving wordt gerealiseerd.


Op programmaniveau zijn de mogelijkheden hiertoe met de huidige regelgeving en structuur beperkt. Eenvoudiger is het om de toegankelijkheid van het programma te verhogen via bepaalde individuele projecten. De bedrijfsregeling die in paragraaf 2.3.2 is voorgesteld is hiervan een voorbeeld. Via een dergelijke regeling kunnen de eisen en procedures voor individuele bedrijven sterk worden gereduceerd. Ook kaderprojecten zoals ‘people to people’ werken in dat opzicht sterk drempelverlagend.

3.6

Analyse van de horizontale doelstellingen

De Europese Commissie hanteert een drietal horizontale doelstellingen die als rode draad door het programma lopen; ‘gelijkheid van kansen’, ‘duurzaamheid’ en ‘positieve effecten op de arbeidsmarkt’. Deze doelstellingen fungeren als extra aandachtspunten bij de inzet van EFRO middelen en dienen dus ook te worden beoordeeld bij de goedkeuring van projecten. In de indicatorenset die gebruikt wordt om de doelstellingen van de projecten weer te geven, wordt met name de horizontale doelstelling ‘positieve effecten op de arbeidsmarkt’ kwantitatief weergegeven door middel van de indicator ‘aantal gecreëerde arbeidsplaatsen duurzame arbeidsplaatsen’. Deze indicator komt binnen meerdere maatregelen terug. De indicator ‘oppervlakte gezamenlijk gecreëerd of hersteld natuurgebied’ sluit weliswaar aan bij de horizontale doelstelling op het gebied van duurzaamheid, maar wordt alleen binnen maatregel 3.1 toegepast. Het gaat daarbij alleen om de milieucomponent van duurzaamheid. Dit begrip kent echter verschillende elementen, te weten milieubescherming, sociale ontwikkeling en economische ontwikkeling. Sinds de start van het programma wordt de individuele bijdrage per project voor de horizontale doelstellingen op verschillende manieren getoetst. Per project wordt aangegeven of er een positieve, een neutrale of een negatieve bijdrage is aan de horizontale doelstellingen en dit wordt ook beargumenteerd. Tevens is voor de doelstellingen ‘gelijkheid van kansen’ en ‘duurzaamheid’ inmiddels een checklist/vragenlijst opgesteld door ervaringsdeskundigen uit de verschillende regio’s, die gebruikt kan worden als extra controle. Wat betreft de horizontale doelstelling werkgelegenheid is zelfs een platform arbeidsmarkt opgericht, dat de projecten beoordeelt op het werkgelegenheidseffect. De uitkomst van deze toets wordt meegenomen in de behandeling door de Commissie. Bovendien wordt ook in de Stuurgroep veel aandacht aan de horizontale doelstellingen besteed. Tijdens de presentatie van de projecten door de regionale projectmanagers aan de Stuurgroep, wordt aangegeven op welke wijze een project bijdraagt aan de horizontale doelstellingen. Hierover is ook informatie opgenomen in het adviesformat, waarmee projecten schriftelijk aan de Stuurgroep worden gepresenteerd.

53


54

Er zijn dus instrumenten aanwezig om de impact van de projecten voor de horizontale doelstellingen instrumenten vast te stellen. Kwalitatief worden de effecten door middel van deze instrumenten goed in beeld gebracht voor individuele projecten. Met behulp van kwalititieve gegevens is het echter moeilijk om eenduidig uitspraken te doen op programmaniveau. Slechts één van de doelstellingen, (‘positieve effecten op de arbeidsmarkt’) wordt kwantitatief gemeten. De indicator die de positieve effecten op de arbeidsmarkt meet, ‘aantal gecreëerde arbeidsplaatsen’, is tot eind juni 2003 echter niet veelvuldig gebruikt bij de ingediende projectaanvragen. Het is zinvol om op dit vlak een aantal nieuwe, aanvullende indicatoren en bijbehorende doelstellingen te formuleren. Op deze manier wordt de informatie ook uniform en kwantitatief weergegeven en kunnen eenvoudig conclusies worden getrokken op programmaniveau. Dit zouden indicatoren kunnen zijn, die ook binnen andere Europese Structuurfondsprogramma’s worden toegepast. Zij doen recht aan het horizontale karakter van deze doelstellingen en kunnen bij alle projecten in iedere maatregel worden getoetst: Draagt bij aan positieve effecten op de arbeidsmarkt (werkgelegenheid)

Draagt bij aan duurzaamheid

Draagt bij aan gelijkheid van kansen

0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Hoofddoel project Positief Neutraal Negatief Hoofddoel project Positief Neutraal Negatief Hoofddoel project Positief Neutraal Negatief

Als doelstelling voor deze indicatoren kan een percentage, bijvoorbeeld 25%, opgenomen worden van projecten dat binnen een maatregel positief scoort (positieve bijdrage) op de betreffende indicator. Ook het percentage van de projecten dat de betreffende horizontale doelstelling als hoofddoel kent, kan als doelstelling worden genomen.

3.7

Conclusies

De analyse van de effectiviteit van het programma in hoofdstuk 3 leidt tot de volgende conclusies: Financiële voortgang: committeringen en uitgaven • In zijn algemeenheid wordt geconcludeerd dat de committeringen binnen het programma reeds in de eerste fase op een relatief hoog niveau zijn gebracht. Bovendien zijn er nog meerdere projecten in ontwikkeling.


•

Het uitgaventempo blijft daarentegen achter, onder meer omdat veel projecten reeds direct na goedkeuring vertraging oplopen. Opvallend is overigens dat geïnterviewde projectindieners deze vertraging niet of nauwelijks als knelpunt ervaren. Op grond van de uitgaven die naar verwachting op korte termijn gecertificeerd kunnen worden mag verwacht worden dat de N+2 norm in 2003 nog gehaald wordt. Dit is mede het gevolg van de relatief grote invloed van het EFRO-werkkapitaal. In latere jaren dreigen echter grotere problemen met de N+2. Een aantal maatregelen kan worden genomen om het uitgaventempo te stimuleren, zoals: • Intensivering van het contact met indieners tijdens de ontwikkelfase van projecten om te komen tot een realistische en gedetailleerde planning (met tussentijdse producten), rekening houdend met de bijzondere kenmerken van INTERREG IIIA. • Intensivering van het contact met indieners tijdens de uitvoering van projecten, waarbij permanent het belang van een hoog uitgaventempo benadrukt kan worden. • Sanctionering van projectindieners in geval van vertraging, onder voorwaarde dat in het kader van de beide hiervoor genoemde maatregelen voldoende ondersteuning vanuit het programma is geboden om dit te voorkomen. • Versnelling van besluitvormingsprocedures, zodat eerder gestart kan worden met de uitvoering van projecten (zie hiervoor ook hoofdstuk 5).

Eventuele overheveling van middelen • Wat betreft de financiële voortgang bestaan tussen de prioriteiten en maatregelen aanzienlijke verschillen. Met name prioriteit 1 blijft financieel sterk achter. Bovendien is in hoofdstuk 2 reeds geconcludeerd dat deze prioriteit op basis van recente sociaaleconomische ontwikkelingen een lage urgentie heeft. Het ligt daarmee voor de hand om een deel van het budget van prioriteit 1 over te hevelen, conform de daarvoor beschreven ‘procedure’ in de conclusies van fase 1. •

In fase 1 is geconcludeerd dat de overige prioriteiten binnen het programma op basis van de sociaal-economische situatie wel van onverminderd of groter belang zijn. Op basis van de financiële analyse wordt echter geconcludeerd dat de voortgang van prioriteit 5 (en dan met name maatregel 5.2 en 5.4) geen reden geeft om het budget van deze prioriteit te verhogen. Binnen deze prioriteit moet op korte termijn uitzicht zijn op een versnelling van het committeringstempo, anders kan worden overwogen om ook uit deze prioriteit budget over te hevelen dan wel binnen de prioriteit EFRO-middelen te verschuiven naar maatregel 5.1 en 5.3.

•

Prioriteiten die vanuit het oogpunt van relevantie én voortgang van de committeringen wel in aanmerking komen voor een verhoging van het budget zijn de prioriteiten 2, 3 en 4. Anderzijds moet ook gekeken worden naar het tempo van de uitgaven, met het oog op de druk van de N+2 regel. Voorwaarde voor een eventuele overheveling richting prioriteit 2 is dan ook dat er concreet uitzicht moet zijn op versnelling van het uitgaventempo. Voorwaarde bij prioriteit 3 is dat er concreet uitzicht moet bestaan op nieuwe aanvragen in de nabije toekomst. Prioriteit 4 verdient op basis van de hoge inhoudelijke urgentie, het committeringsniveau en het uitgaventempo echter nu de hoogste financiële prioriteit.

55


•

Hoewel het committeringstempo voor het gehele programma als relatief hoog wordt beschouwd, wil dit nog niet zeggen dat geen behoefte is aan het verder stimuleren van projectontwikkeling. Diverse prioriteiten en maatregelen lopen immers wel degelijk achter bij het committeringsniveau dat gezien de verstreken periode verwacht mag worden. Maatregelen om ontwikkeling van projecten specifiek te stimuleren zijn derhalve zinvol. Eventuele overheveling van middelen om vooral financiële redenen kan bijvoorbeeld worden voorkomen. Indien overheveling reeds heeft plaatsgevonden kunnen dergelijke maatregelen in ieder geval bijdragen aan de gerichte inzet van het resterende deel van budgetten. • De bestaande organisatie met regionale projectmanagers als aanspreekpunt voor potentiële projectindieners blijkt te werken. Voor moeizaam verlopende maatregelen kan er voor worden gekozen om dit aan te vullen met doel(groep) gerichte projectacquisitie. Experts met specifieke kennis van bepaalde thema’s en een goed netwerk kunnen de regionale projectmanagers in dat geval flankeren (bijvoorbeeld mensen van de Kamer van Koophandel als het gaat om bedrijfsprojecten). • Bepaalde maatregelen lenen zich goed voor de introductie van drempelverlagende regelingen of kaderprojecten. Dergelijke projecten kunnen de toegankelijkheid van INTERREG IIIA vergroten, door bepaalde doelgroepen als bedrijven, verenigingen en sociaal-maatschappelijke instanties de mogelijkheid te bieden deelprojecten in te dienen. • Indien de wens bestaat om tot ontwikkeling van specifieke projecten binnen bepaalde maatregelen te komen, kan de projectontwikkeling gestimuleerd worden via het uitschrijven van een ‘tender’. Het kader van het project wordt ontwikkeld in opdracht van het programmamanagement en goedgekeurd door de Stuurgroep. Vervolgens worden potentiële projectpartners uitgenodigd om zich in te schrijven op het concept project, waarbij ze een toelichting moeten geven op beoogde uitwerking, partners e.d. De beste inschrijver(s) krijg(en)t vervolgens ondersteuning van het programmamanagement bij de verdere uitwerking van het project en het verkrijgen van de financiering.

Inhoudelijke voortgang • De verhouding tussen inhoudelijke voortgang en financiële voortgang alsmede de verhouding tussen inhoudelijke voortgang en inhoudelijke doelstellingen is dusdanig scheef dat op grond van de output- en resultaatindicatoren geen conclusie over de inhoudelijke voortgang van het programma kan worden getrokken. Bovendien is de functie van de indicatorenset als instrument voor beoordeling, verantwoording en programmasturing hierdoor zeer beperkt. Eventueel kan op individueel projectniveau op deze wijze het effect van een project in beeld worden gebracht of worden gevolgd. Op maatregel-, prioriteiten programmaniveau is de waarde van de indicatoren, zoals ze nu worden toegepast, als sturingsinstrumenten echter nihil. Interne coherentie van de indicatorenset • De interne coherentie van de uniforme indicatorenset zoals opgenomen in het PCI en programmacomplement is voor verbetering vatbaar. De aansluiting van de indicatoren op doelstellingen en beoogde projecten van de maatregelen is beperkt.

56


•

Om de coherentie van de bestaande indicatorenset te verbeteren, worden meerdere aanbevelingen gedaan. Diverse algemeen geformuleerde indicatoren nodigen bijvoorbeeld uit tot een meer herkenbare, maatregelspecifieke definitie. Dit kan worden gerealiseerd zonder de gewenste mogelijkheid tot aggregatie op prioriteiten programmaniveau te ondermijnen. Verder zijn er diverse suggesties om de uniforme indicatorenset uit te breiden en zo de dekking van de maatregeldoelen te verbeteren. Geadviseerd wordt om met nieuwe definities en indicatoren reeds binnen deze programmaperiode ervaring op te doen. In dat geval kan beter invulling worden gegeven aan de doelstelling van uniforme effectmeting binnen een eventueel INTERREG IV programma.

Toepassing van de indicatorenset • Naast de interne coherentie van de indicatorenset spelen ook de definitie en daadwerkelijke keuze van indicatoren en streefwaarden een rol bij de verbetering van de toepasbaarheid en functie van de indicatorenset. Onder meer op basis van de interviews is geconstateerd dat van een eenduidige definitie van indicatoren en berekening van streefwaarden geen sprake is. Alvorens dit knelpunt is opgelost kan de waarde van de indicatorenset niet goed worden beoordeeld, noch door de evaluator, noch door betrokkenen bij het programma. Ook een juist gebruik van de indicatoren en hun streefwaarden is hierdoor niet mogelijk. Dit geldt voor de bij het programma betrokken partijen maar ook voor de evaluator. Zo is berekening van bruto en netto werkgelegenheidseffecten conform het Nederlandse Evaluatiekader bijvoorbeeld weinig zinvol als betrouwbare basisgegevens ontbreken. Eerst zijn duidelijke afspraken over toepassing van indicatoren noodzakelijk. In overleg met diverse betrokkenen zijn de volgende maatregelen voorgesteld: • Op de eerste plaats wordt voorgesteld om de regionale projectmanagers bij de keuze van indicatoren uit de uniforme indicatorenset en de kwantificering van streefwaarden de projectindieners meer te begeleiden en op die manier in overleg streefwaarden vast te stellen. De regionale projectmanagers zouden hierbij het voortouw kunnen nemen en onderling eenduidige afspraken maken. Dit moet een eenduidige definitie en selectieve toepassing van de standaardindicatoren garanderen. Deze maatregel draagt bij aan de mogelijkheid tot aggregatie en daarmee de inzichtelijkheid van de effectiviteit op programmaniveau. • Indieners moeten de vrijheid hebben om – náást indicatoren uit de standaardset – zelf indicatoren en doelstellingen te kiezen, die de effecten van hun project het beste weergeven. Dit zijn bij voorkeur gekwantificeerde doelstellingen, maar ook kwalitatieve doelen zijn mogelijk. Deze maatregel draagt bij aan de inzichtelijkheid van de effectiviteit op individueel projectniveau. • Aanpassing van de kwantificering van de doelstellingen is noodzakelijk, met het oog op het beeld dat nu blijkt uit de inhoudelijke voortgang. Voor die indicatoren waarvan wordt geconstateerd dat ze door indieners veelal verkeerd of afwijkend zijn gedefinieerd moeten met name de doelstellingen van de individuele goedgekeurde projecten worden herberekend. Voor alle indicatoren kan bovendien een wijziging van de streefwaarden op maatregelniveau worden doorgevoerd, in overleg met de besluitvormende organen. Deze maatregel bevordert de waarde van de indicatoren en streefwaarden als sturingsinstrument.

57


Effectiviteit • Gelet op de doelstellingen van het programma wordt geconstateerd dat de effectiviteit van de projecten in belangrijke mate wordt bewaakt door strikte toepassing van het criterium van grensoverschrijdende samenwerking met als doel het stimuleren van de sociaaleconomische ontwikkeling van het gebied. Dit is ook zichtbaar in de aard en inhoud van de projecten, waarbinnen grensoverschrijdende activiteiten een dominante plaats innemen. Projecten leveren daarmee een belangrijke bijdrage aan doelstellingen en effectiviteit van het programma. •

De effectiviteit van de projecten op het niveau van het gezamenlijke gebied van de Euregio Maas-Rijn zal echter beperkt zijn. Toch is deze vorm van effectiviteit minstens zo belangrijk. Door meer aandacht te besteden aan het actief communiceren van aansprekende grensoverschrijdende projecten kan het effect van het programma de optelsom van de projecten overstijgen. Een goede voorbeeldwerking richting burgers, bedrijven en instellingen draagt bij aan breed verspreide ‘open houding’ ten opzichte van aangrenzende regio’s en versnelt het proces van grensoverschrijdende integratie.

•

Daarbij speelt tevens mee dat ook de zichtbaarheid van dit proces van grensoverschrijdende integratie en de bijbehorende effecten beperkt is. Kennis op dit terrein zou echter een belangrijk instrument bieden voor de aansturing van het programma. Tevens draagt het bij aan het draagvlak voor het huidige programma, alsmede voor een eventueel INTERREG IV programma. Een periodiek uitgevoerde trendanalyse van het proces en de effecten van grensoverschrijdende samenwerking – dat een specifiek thema overstijgt – is om die reden raadzaam.

•

Het INTERREG programma is één van de weinige subsidiestromen die grensoverschrijdende samenwerking stimuleert. De eisen die aan projectindieners worden gesteld zijn echter relatief zwaar. Hierdoor bestaat het risico dat slechts een beperkte groep indieners van de middelen gebruik kan maken en de spreiding van en draagvlak voor het proces van grensoverschrijdende integratie beperkt blijft. Door meer te werken met kaderprojecten in de geest van ‘people to people’ of bedrijfsgerichte regelingen kunnen voorwaarden voor bepaalde doelgroepen worden vereenvoudigd. De toegankelijkheid van het programma voor kleinere (maatschappelijke) organisaties en individuele bedrijven wordt hiermee vergroot.

Horizontale doelstellingen • De bijdrage van projecten aan de horizontale doelstellingen worden, middels de beschikbare instrumenten, met name kwalitatief in beeld gebracht. Hierdoor is het moeilijk eenduidig uitspraken te doen op programmaniveau. Horizontale indicatoren als maatstaf voor de horizontale doelstellingen van het programma (gelijkheid van kansen, duurzaamheid, werkgelegenheid/arbeidsmarkt) ontbreken grotendeels in de indicatorenset. Dit is echter wel noodzakelijk om de bijdrage van het programma aan de horizontale doelstellingen in ieder geval in beperkte mate te kwantificeren. Hiervoor kunnen indicatoren toegevoegd worden, zoals beschreven in paragraaf 3.6.

58


4

EFFICIËNTIE

In dit hoofdstuk wordt een analyse gemaakt van de efficiëntie van het programma. Daarbij staat de vraag centraal of de inzet van de financiële middelen goed wordt bewaakt, mede in relatie tot de inhoudelijke resultaten. Paragraaf 4.1 betreft een inleiding. Deze paragraaf bevat een onderbouwing van de keuze die is gemaakt om de beoordeling van efficiëntie met name te relateren aan de financiële voortgang. Paragraaf 4.2 betreft de daadwerkelijke analyse van de efficiëntie van het programma. Achtereenvolgens wordt aandacht besteed aan efficiëntie binnen INTERREG, concentratie van middelen en de inzet van middelen. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 4.3 afgesloten met de belangrijkste bevindingen.

4.1

Inleiding

Beoordeling van de efficiëntie van het programma betreft de vraag of de beschikbare middelen optimaal zijn ingezet. Binnen een evaluatie wordt dit dikwijls getoetst aan de hand van de verhouding tussen de inhoudelijke en financiële resultaten. Van de gecommitteerde projecten wordt de bijdrage aan de output- en resultaatindicatoren in dat geval gerelateerd aan het beslag op de Europese middelen. Oftewel, wat levert het project inhoudelijk op in relatie tot de subsidie die ervoor nodig is. Dit leidt tot inzicht in de ‘value for money’ op project-, maatregel-, prioriteits- en programmaniveau en maakt het mogelijk om uitspraken te doen over de efficiëntie van de middeleninzet van het programma en specifieke maatregelen en projectcategorieën. De hiervoor beschreven wijze om de efficiëntie van het programma te meten is in voorliggende evaluatie niet gekozen. Op grond van de vraagtekens die in hoofdstuk 3 reeds zijn gezet bij de streefwaarden van projecten en maatregelen moet immers worden geconcludeerd dat het weinig zinvol is om uitspraken te baseren op de aangegeven streefwaarden. De toepassing van de indicatoren lijkt dermate diffuus dat de opgegeven streefwaarden ten aanzien van indicatoren in veel gevallen te hoog (m.n. op projectniveau) of te laag (m.n. op maatregelniveau) zijn ingeschat. Binnen dit hoofdstuk is om die reden op een andere wijze de efficiëntie van het programma beoordeeld. In de volgende paragraaf wordt aandacht besteed aan de volgende aspecten: • Value for money binnen INTERREG • Concentratie van middelen • Inzet van middelen

59


4.2

Efficiëntie van het programma

4.2.1 Value for money binnen INTERREG Zoals hiervoor is gesteld wordt er binnen deze evaluatie niet voor gekozen om de value for money van de projecten binnen INTERREG IIIA te beoordelen op de verhouding tussen gekwantificeerde doelstellingen (indicatoren) en inzet van financiële middelen. Dit is alleen mogelijk wanneer de gekwantificeerde doelstellingen van de maatregelen én projecten voldoende betrouwbaar worden geacht. In hoofdstuk 3 is dan ook reeds geadviseerd om over te gaan tot een herberekening van de inhoudelijke doelstellingen van de projecten en maatregelen. Wanneer dit is gebeurd kan de efficiëntie van het programma in een later stadium wel degelijk worden beoordeeld aan de hand van de financiële én inhoudelijke doelstellingen. Daarmee wordt het ook mogelijk om voor het programma van de Euregio Maas-Rijn op verschillende wijzen over te gaan tot benchmarking. Deze benchmarking kan gestalte krijgen via een vergelijking van de mate van efficiëntie van verschillende maatregelen of projecttypen binnen het programma. Ook een vergelijking met andere programma’s behoort tot de mogelijkheden, wanneer deze vergelijkbare indicatoren kennen. Doelstelling is om op deze wijze inzicht te krijgen in de meest efficiënte projecten binnen INTERREG. Dit vormt een basis voor eventuele bijsturing van het programma en de keuzes die gemaakt worden ten aanzien van projectselectie en de programmastrategie. Benchmarking op basis van efficiëntie is met name zinvol is als het gaat om andere INTERREG-projecten en –programma’s. Een vergelijking met bijvoorbeeld regionale stimulerings-projecten of –programma’s (bijvoorbeeld Doelstelling 2) ligt minder voor de hand. De specifieke voorwaarde van grensoverschrijdende samenwerking binnen INTERREG kan – in vergelijking met projecten of programma’s waar deze voorwaarde niet geldt – immers leiden tot schijnbare inefficiëntie. Oorzaken zijn gelegen in de extra energie (tijd, middelen) die binnen grensoverschrijdende initiatieven moet worden gestoken in bijvoorbeeld overleg, het leggen van contacten, afstemming van regelgeving en procedures, financiering, projectmanagement etc. Hierdoor kunnen de inhoudelijke effecten van projecten op korte termijn minder zijn in vergelijking met een situatie waarin de grensoverschrijdende samenwerking ontbreekt. Dit is acceptabel wanneer mag worden verondersteld dat op langere termijn – eventueel na de project- of programmaperiode - wel degelijk sprake zal zijn van meerwaarde in termen van sociaal-economische ontwikkeling. Deze ‘uitgestelde’ value for money moet vooraf in de beoordeling van initiatieven worden betrokken, waarbij tevens het realiteitsgehalte van de verwachting moet worden getoetst. De eerder genoemde trendanalyse (zie paragraaf 3.5) kan hieraan ondersteuning bieden door bijvoorbeeld een specifieke onderzoeksopdracht mee te nemen, waarbij op gebieds- en themaniveau het effect van grensoverschrijdende samenwerking in beeld wordt gebracht.

60


61

4.2.2 Concentratie van middelen In het PCI van het INTERREG IIIA programma van de Euregio Maas-Rijn wordt bij de inleiding van de ontwikkelingsstrategie de ambitie geformuleerd om het subsidiëren van te veel kleine projecten te voorkomen. Dit komt voort uit de wens om – in vergelijking met eerdere programma’s - meer zichtbare projecten te subsidiëren (zgn. ‘vuurtoren-projecten’) en versnippering van de inzet van middelen tegen te gaan. Dit moet de effectiviteit van het programma ten goede komen en daarmee – in relatie tot de inzet van middelen – tevens de efficiëntie. (Aangenomen mag worden dat de genoemde ‘vuurtoren-projecten’ in veel gevallen ook relatief grote projecten zullen zijn, zoals in het PCI ook wordt gesuggereerd. Dit neemt echter niet weg dat deze relatie niet per definitie aanwezig is en ook kleinere projecten soms als ‘vuurtoren-project’ kunnen worden aangemerkt.) De vraag of binnen INTERREG III grotere projecten worden gefinancierd dan binnen INTERREG II kan worden beantwoord aan de hand van de volgende tabel. Binnen deze tabel wordt de gemiddelde omvang van gecommitteerde projecten binnen INTERREG II en INTERREG III per prioriteit gepresenteerd. Het betreft zowel de gemiddelde Europese bijdrage per project als de gemiddelde totale kosten per project. Tabel 4.1 Gemiddelde financiële omvang van projecten EFRO gemiddeld per project Interreg II*

Interreg III

Prioriteit 1: verbeteren fysieke infrastructuur

541.958,51

234.166,66

Prioriteit 2: bevorderen economische en technologische samenwerking

389.202,04

609.724,54

Prioriteit 3: bescherming van het leefmilieu

571.349,04

505.708,45

Prioriteit 4: ontwikkeling menselijk potentieel

234.801,65

485.657,89

346.602,38

367.238,47

Prioriteit 5: bevorderen maatschappelijke integratie Totaal

2.083.913,63 2.202.496,00

%

Totale kosten gemiddeld per project Interreg II*

43,21% 1.627.911,47 156,66%

Interreg III

%

468.333,33

28,77%

828.759,10 1.219.449,11

147,14%

88,51% 1.391.130,73 1.011.416,91

72,70%

206,84%

500.914,83

971.315,77

193,91%

105,95%

706.093,21

735.747,17

104,20%

105,69% 5.054.809,34 4.406.262,29

87,17%

* Geïndexeerd naar 1 januari 2003 (Eurostat)

Gezien de gegevens in de tabel 4.1 zijn de middelen in vergelijking met INTERREG II voor het gehele programma niet extra geconcentreerd ingezet. De gemiddelde Europese bijdrage is weliswaar toegenomen, maar de gemiddelde totale omvang van de projecten is gedaald. Dit leidt op programmaniveau tot een beeld van inefficiëntie ten opzichte van de vorige programmaperiode. Opvallend zijn echter de grote verschillen tussen de prioriteiten. Prioriteit 2, 4 en – in mindere mate - 5 vertonen juist een sterk toegenomen projectomvang. Hier is wel degelijk sprake van een grotere concentratie van middelen. Prioriteit 1 en 3 vertonen daarentegen een grote tot zeer grote afname van de gemiddelde projectomvang. Een verklaring kan worden gevonden in de stelling dat projecten met een grotere financiële betekenis dikwijls meer voorbereidingstijd vergen en daardoor pas later in de programmaperiode van INTERREG III worden goedgekeurd. Deze stelling wordt in de tabel ondersteund door het feit dat het de prioriteiten 1 en 3 zijn, die volledig verantwoordelijk zijn voor de afname van de gemiddelde totale kosten. Dit zijn de prioriteiten met een meer infrastructureel karakter, waarbinnen relatief grotere projecten worden gesubsidieerd (zie ook gegevens INTERREG II). Met name binnen prioriteit 1 zijn nog relatief weinig middelen gecommitteerd en zal derhalve nog veel moeten gebeuren.


Dit betekent dat pas in een later stadium een antwoord kan worden geformuleerd op de vraag of de middeleninzet binnen het programma meer is geconcentreerd en daarmee over de gehele linie een verbetering van de efficiëntie wordt bereikt. Eerst zal duidelijk moeten zijn welke projecten nog binnen prioriteit 1 (met name) en prioriteit 3 kunnen worden verwacht. Gezien de langere uitvoeringsperiode voor grotere projecten mag worden verondersteld dat de stand van zaken in 2004/2005 voldoende betrouwbaar is om een nieuw beeld te vormen.

4.2.3 Inzet van middelen Hefboomwerking Een andere wijze om de efficiëntie te beoordelen wordt gevonden in de mate waarin de INTERREG middelen worden ingezet en inzet van andere middelen initieert (hefboomwerking). Dit heeft alles te maken met de financieringsverhoudingen van projecten. Wat betreft de inzet van de Europese middelen geldt het principe van subsidienoodzaak; de Europese subsidie mag alleen worden verstrekt indien deze noodzakelijk is om het project in de voorgelegde vorm mogelijk te maken. Betrokkenen op zowel programma- als projectniveau geven aan dat de INTERREG-subsidie voor de projecten vrijwel per definitie noodzakelijk is. De projecten zijn voor indieners en andere betrokken financiers in het algemeen extra initiatieven waarvoor geen middelen zijn gereserveerd. Dit leidt ook tot de situatie dat het zoeken naar cofinanciering vaak veel tijd kost. De druk op INTERREG-subsidie is daarmee erg groot. Dit is ook zichtbaar in de maximale subsidie van 50% die door indieners in het algemeen wordt gevraagd. Met het oog op de beoordeling van de aanvragen door een orgaan als de Stuurgroep wordt overigens wel geadviseerd om de noodzaak van de gevraagde subsidie per project nader toe te lichten. Overigens voorziet ook de goedgekeurde financiële tabel in het PCI in de genoemde subsidienoodzaak. Deze is gebaseerd op een begrote Europese bijdrage van 50% binnen iedere maatregel.

Hefboomwerking per financieringsbron Naast de hefboomwerking op programmaniveau (EFRO ten opzichte van totale kosten) wordt daarnaast ook gekeken naar de hefboomwerking per categorie van financiers. Op deze wijze wordt geanalyseerd in hoeverre financieringsbronnen meer of minder aan projecten bijdragen dan vooraf is verwacht. De financiële tabel van het programma wordt daartoe als uitgangspunt genomen. In de financiële tabel van het programma zijn vijf kolommen opgenomen met financieringsbronnen, die naast EFRO worden onderscheiden. De bijdragen die vanuit deze financieringsbronnen tot 30 juni 2003 aan projecten zijn toegezegd, zijn opgenomen in de financiële tabel in bijlage D van het bijlagenboek. Aan de hand van gegevens uit het monitoringsysteem zijn de bijdragen van financiers per project aan één van de vijf mogelijke financieringsbronnen toegewezen. Deze bedragen zijn hieronder gepresenteerd als percentage van de totale verwachte bijdrage die vanuit de betreffende financieringsbron voor de gehele programmaperiode wordt verwacht (conform financiële tabel).

62


Tabel 4.2 Bijdrage per financieringsbron

EFRO Nationaal publiek Regionaal publiek Lokaal publiek Overig publiek Privaat

Gecommitteerde bijdragen tot 30 juni 2003 Toegekende Totaal verwachte als % van totaal bijdrage bijdrage verwachte bijdrage 21.393.073 52.705.854 41% 10.331.667 23.927.236 43% 3.006.314 6.311.252 48% 2.022.418 6.049.310 33% 4.262.165 8.512.505 50% 2.755.527 7.905.551 35%

Uit de gegevens in tabel 4.2 is af te leiden dat – in vergelijking met de gecommitteerde EFRO bijdrage – de lokaal publieke bijdrage (gemeenten e.d.) achterloopt. Ook de private bijdrage van het bedrijfsleven blijft op programmaniveau achter bij de verwachtingen. Met name nationale overheden, regionale overheden en overige publieke organisaties (zoals universiteiten e.d.) hebben tot op heden relatief meer bijgedragen. Overigens leent de hiervoor genoemde informatie over financiële verhoudingen zich niet eenvoudig voor eenduidige acties. Het beeld loopt per maatregel immers zeer sterk uiteen. Dit is zichtbaar in bijlage D.

4.3

Conclusie

De analyse van de efficiëntie van het programma in hoofdstuk 4 leidt tot de volgende conclusies: Value for money • Een beoordeling van de efficiëntie van goedgekeurde projecten is op basis van het beschikbare materiaal beperkt mogelijk. Een analyse van de ‘value for money’ van de projecten op basis van de gedefinieerde streefwaarden bij de indicatoren is niet zinvol. Eerder is immers geconcludeerd dat de betrouwbaarheid van deze streefwaarden laag is, zowel op project- als op maatregelniveau. •

Uiteraard kan de toets op ‘value for money’ alsnog plaatsvinden, zodra het probleem ten aanzien van de betrouwbaarheid van streefwaarden is opgelost. In hoofdstuk 3 is om die reden reeds geadviseerd om de streefwaarden op maatregelen/of projectniveau opnieuw te bepalen. Zodra dit is gebeurd biedt gebruikmaking van de uniforme indicatorenset een instrument om projecten qua efficiëntie te vergelijken. Dit kan eventueel worden gebruikt om het programma bij te sturen. Er kan immers geanalyseerd worden bij welke projecten of projectcategorieën de effecten (aan de hand van streef- of realisatiecijfers bij de indicatoren) in optimale verhouding staan ten opzichte van de projectkosten.

63


•

Ook een vergelijking met projecten uit andere gebieden en programma’s behoort tot de mogelijkheden, wanneer deze gebruik maken van vergelijkbare indicatoren. Daarbij moet rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van INTERREG IIIA. Dit initiatief zet in belangrijke mate immers in op ‘zachte’ of voorwaardenscheppende activiteiten, die dikwijls pas op middellange of lange termijn zichtbaar resultaat opleveren. Er kan derhalve in veel gevallen sprake zijn van een uitgestelde ‘value for money’. Een vergelijking met andere programma’s is dan ook met name zinvol, wanneer deze zich ook richten op dergelijke projecten. Een vergelijking met projecten uit bijvoorbeeld Doelstelling 2 regio’s ligt om die reden minder voor de hand.

Concentratie van middelen • Wanneer de gemiddelde financiële omvang van de goedgekeurde projecten als maatstaf wordt genomen, wordt geconcludeerd dat tot op heden wisselend invulling wordt gegeven aan de wens om de middelen meer geconcentreerd in te zetten. De gemiddelde omvang van projecten in de prioriteiten 2, 4 en 5 is gestegen ten opzichte van de periode 1994-1999. In prioriteit 1 en 3 is echter sprake van een sterke daling. Dit beeld kan veroorzaakt worden door het infrastructurele karakter van deze twee prioriteiten. Relatief grote projecten met een sterk infrastructureel karakter kosten dikwijls meer voorbereidingstijd, waardoor ze later in de programmaperiode worden ingediend. De komende periode zal moeten blijken in hoeverre hiervan sprake is. Efficiënte inzet van EFRO-middelen De druk op INTERREG- subsidie binnen projecten blijkt uit het feit dat door de aanvragers over het algemeen een beroep wordt gedaan op de maximale subsidie van 50% die mogelijk is. Uit interviews met betrokkenen blijkt dat weinig alternatieve financieringsmogelijkheden aanwezig zijn. Hiermee komt de subsidietoekenning overeen met de verhouding binnen de goedgekeurde financiële tabel. Hefboomwerking • De mate waarin de verschillende financieringsbronnen bijdragen aan goedgekeurde projecten wijkt op basis van de stand van zaken op 30 juni 2003 enigszins af van de verwachte verhoudingen in de financiële tabel. Lokale overheden hebben op het niveau van het totale programma minder bijgedragen evenals de private sector. Nationale overheden, regionale overheden en overige publieke organisaties hebben naar verhouding meer bijgedragen dan verwacht.

64


5

FUNCTIONEREN UITVOERINGSMODALITEITEN

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het functioneren van de uitvoeringsmodaliteiten. Hiertoe wordt de organisatiestructuur kort beschreven in paragraaf 5.1. In paragraaf 5.2 worden de taken en de verantwoordelijkheden behorende bij de bestaande structuren vervolgens geanalyseerd. In paragraaf 5.3 wordt gekeken naar de kwaliteit en de toepassing van de selectiecriteria. Paragraaf 5.4 gaat nader in op de naleving van promotie- en publiciteitacties terwijl in paragraaf 5.5 de rol en het belang van het partnerschap (commissies, provincies, Stuurgroep, Comité van Toezicht, maatschappelijke groeperingen) centraal staat. De werking van de controlemechanismen wordt beschreven in paragraaf 5.6 en in paragraaf 5.7 tenslotte, worden de conclusies weergegeven.

5.1

Beschrijving van de organisatiestructuur

De capaciteiten en prestaties van de uitvoerende instanties bepalen in grote mate de resultaten en effecten van het INTERREG IIIA programma. Het uitvoeren van een analyse van de kwaliteit van de bestaande beheers- en implementatiemechanismen is dan ook een belangrijk onderdeel van een evaluatie. Voor de uitvoering van het programma zijn de volgende structuren operationeel. • Beheersautoriteit en Betalingsautoriteit Het Nederlandse ministerie van Economische Zaken is het coördinerende departement met betrekking tot het INTERREG-programma. De Stichting Euregio Maas-Rijn (Stichting EMR), met als besluitorgaan het bestuur, is aangewezen als beheers- en betalingsautoriteit. Zij is daarmee verantwoordelijk voor de doeltreffendheid en de deugdelijkheid van het (financieel) beheer en de uitvoering van het programma. • Comité van Toezicht (CvT) Het Comité van Toezicht, bestaande uit vertegenwoordigers van de Europese Commissie, nationale en regionale overheden, is verantwoordelijk voor de algemene strategie, de beleidsbeslissingen, de ontwikkeling van nieuwe beleidsinitiatieven en het globale toezicht op de uitvoering van het programma. • Stuurgroep De Stuurgroep bestaat voor een groot deel uit dezelfde personen als het Comité van Toezicht. Zij houdt zich bezig met de inhoudelijke beoordeling van projectvoorstellen, neemt kennis van voortgangsrapportages, jaarverslagen en tussentijdse evaluaties en kan voorstellen doen voor het gebruik van middelen voor promotie, publiciteit en onderzoek.

65


•

•

•

66

Commissies Binnen de Euregio Maas-Rijn bestaan vier Commissies. Hierin zijn politieke vertegenwoordigers van de Euregioraad, maatschappelijke groeperingen, partnerregio’s en leden van het bestuur vertegenwoordigd. De Commissies adviseren in het kader van INTERREG over projecten alvorens deze naar de Stuurgroep gaan. Onder Commissie 1, de Commissie voor Economie, Toerisme, Middenstand, Technologie, Opleiding, Kwalificatie en Arbeidsmarkt, bevindt zich het “Platform kwalificering en arbeidsmarkt”. Dit platform bestaat uit vertegenwoordigers van Proqua, Alma, Hora Est en Eures. Het platform moet erop toezien dat de Interreg III projecten, die worden gerealiseerd in het kader van prioriteit 4 van het PCI, worden gericht op de prioriteiten die in de strategie werden bepaald en leiden tot een geïntegreerd en Euregionaal aanbod aan tewerkstellings- en kwalificeringsmaatregelen. Programmamanagement Het Programmamanagement houdt zich bezig met het uitvoeren van het programma in de vorm van een aantal taken, te weten algehele leiding en coördinatie, begeleiding van projecten, externe contacten, voortgangsbewaking, financieel beheer / administratie, publiciteit en promotie en het voorbereiden van stukken ten behoeve van de Commissies, de Stuurgroep en de Euregioraad Regionale Projectmanagement Het Regionale Projectmanagement ondersteunt het programmamanagement bij de ontwikkeling, advisering en begeleiding van projecten. Daarnaast assisteren de regionale projectmanagers bij de contacten met potentiële partners en cofinanciers

De taken en verantwoordelijkheden van een ieder alsmede enkele uitvoeringsbepalingen zijn formeel bekrachtigd door de ondertekening van de uitvoeringsovereenkomsten, het convenant tussen het Ministerie van Economische Zaken en de Stichting Euregio Maas-Rijn en de beschrijving in de Administratieve Organisatie. Uit de samenstelling van het Comité van Toezicht en de Stuurgroep blijkt dat bijna alle leden vertegenwoordigers zijn van nationale, regionale of lokale overheden. De vertegenwoordiging van private partijen en overige economische, sociale en maatschappelijke partners vindt plaats via de ingestelde Commissies. Euregioraad 81 leden

Bestuur van de Stichting EMR

EMR-bureau

Stuurgroep en Comité van Toezicht 5 regionale projectmanagers INTERREG

4 Commissies

Economie MKB/KMO Technologie Onderwijs Kwalificatie Arbeidsmark

Natuur Milieu Verkeer

Gezondheidszorg Sociaalmaatschappelijke kwesties Veiligheid

Jeugd Cultuur Euregionale identiteit

Netwerken en projectwerkgroepen (waaronder platform kwalificering en arbeidsmarkt)


5.2

Analyse en beoordeling processen

De verschillende processen en procedures worden in deze paragraaf geanalyseerd. Hierbij wordt ook stilgestaan bij de rol van de verschillende uitvoeringsstructuren, zoals beschreven in de vorige paragraaf. De analyse vindt plaats aan de hand van de onderscheiden fasen zoals beschreven in hoofdstuk 4 van de Administratieve Organisatie en paragraaf 4.4 van het PCI. In de ex ante evaluatie is geconstateerd dat het in het PCI beschreven proces goed beantwoordde aan de uitgangspunten met betrekking tot een goed programmabeheer. Of deze processen in de dagelijkse praktijk duidelijk en efficiënt werken wordt hieronder nagegaan. De bevindingen zijn met name gebaseerd op interviews met vertegenwoordigers uit de diverse structuren en projectuitvoerders. 5.2.1 Projectscouting, -ontwikkeling en -begeleiding In deze eerste fase is een grote rol weggelegd voor de regionale projectmanagers die, zoals eerder beschreven, ondersteuning bieden bij de ontwikkeling en begeleiding van projecten. Na de start van het programma zijn direct een flink aantal projecten goedgekeurd die reeds, onder hun hoede, voorbereid waren. Sinds enige tijd zijn de regionale projectmanagers pro-actief aan het werk om projecten te zoeken die passen binnen de maatregelen. Daartoe is voor iedere maatregel een persoon aangewezen die mogelijke projectideeën inventariseert. Verwacht wordt dat de instroom van projecten goed blijft, mede door dit soort pro-actieve maatregelen waarbij op programmaniveau actief naar geschikte projecten wordt gezocht. De regionale projectmanagers helpen de projectuitvoerders bij het stroomlijnen van hun idee om zo een volwaardig projectvoorstel te maken dat past binnen de richtlijnen en eisen van het PCI. Projectvoorstellen worden ingevuld met behulp van het vademecum en ingediend bij het programmamanagement via het uniforme aanvraagformulier.. Na indiening worden de gegevens in een elektronisch systeem vastgelegd. Al deze projectvoorstellen worden besproken in de gemeenschappelijke vergaderingen van het programmamanagement en de regionale projectmanagers. De partnerregio’s en de projectmanagers onderwerpen de projecten aan een risicoanalyse, waarbij de partnerregio’s nagaan of de projectpartners solvabel zijn en de projectmanagers controleren of alle benodigde vergunningen aanwezig zijn. Door de intensieve begeleiding bij de ontwikkeling en uitwerking van het projectvoorstel, wordt getracht te voorkomen dat aanvragers na formele indiening nog veel aanvullende vragen krijgen vanuit het programmamanagement én dat er energie wordt gestoken in projectideeën waarvan in een vroeg stadium al kan worden vastgesteld dat deze niet passen binnen het INTERREG IIIA programma. Tevens wordt de projectindiener reeds vroeg in het proces gewezen op alle voorwaarden en criteria waaraan voldaan dient te worden. De rol van het programmaen projectmanagement wordt door alle geïnterviewde projectindieners beschreven als positief en coöperatief.

67


De projectmanagers, die als intermediair fungeren tussen het programmamanagement en de projectindieners, dragen eraan bij dat het gehele proces van projectontwikkeling zo efficiënt mogelijk verloopt en overbodige formele procedures voorkomen worden. Desondanks duurt deze eerste fase bij een groot aantal projecten nog steeds lang, in een aantal gevallen zelfs meerdere jaren. De belangrijkste redenen voor deze vertraging zijn het langdurige traject van het vinden van geschikte projectpartners, het specificeren van het projectidee op een aanvaardbare manier en het vinden van geschikte cofinanciers. Alvorens een project formeel kan worden ingediend moet in de betreffende partnerregio’s besluitvorming over de cofinanciering plaatsvinden. Deze besluitvorming kost in enkele partnerregio’s vaak veel tijd. In een aantal regio’s is reeds geld gereserveerd voor gebruik als cofinanciering bij INTERREG projecten (“fondsvorming”). Ook in deze regio’s wordt per project gekeken of het voldoet aan de regionale doelstellingen en op basis daarvan bepaald of er geld uit de reservering gebruikt mag worden. Het verdient aanbeveling om per regio de mogelijkheid van een zelfde reservering te onderzoeken om het proces van cofinanciering te vergemakkelijken, alsmede te onderzoeken op welke wijze besluitvorming over de cofinanciering kan worden versneld. Een aanbeveling om het proces van besluitvorming in de deelregio’s te versnellen is om te werken met mandaten. Elke regio is immers ook vertegenwoordigd in de commissies en Stuurgroep. Door deze vertegenwoordigers meer beslissingsbevoegdheid te geven kan een groot deel van het regionale proces worden overgeslagen. 5.2.2 Projectbeoordeling Nadat een projectvoorstel formeel is ingediend, wordt deze door het programmamanagement getoetst aan de selectiecriteria zoals vastgesteld door het Comité van Toezicht. Indien de aanvraag nog niet geheel voldoet aan de criteria, dan stelt het programmamanagement verklarende vragen aan de projectindiener. Deze vragen hebben vaak een uitbreiding of wijziging van de aanvraag tot gevolg. Op het moment dat de gehele aanvraag in orde is, worden de subsidiabele kosten van het project vastgesteld en wordt de mogelijke EFRO bijdrage bepaald door het programmamanagement. Vervolgens wordt de aanvraag officieel ingediend bij het programmamanagement door de projectindiener. Na officiële indiening wordt de aanvraag gecontroleerd door het programmamanagement aan de hand van een checklist. Vervolgens wordt een aanvraag voor advies ingediend bij de, bij het onderwerp behorende, commissie. De projecten die voor goedkeuring worden voorgelegd aan de commissie worden gepresenteerd in de vorm van projectfiches. Daarin staat een uitgebreide beschrijving van de doelstelling en inhoud, het grensoverschrijdende karakter van het project, de effecten op de horizontale doelstellingen, de economische betekenis voor het gebied, en de score op de indicatoren.

68


Deze commissie bestaat uit politieke vertegenwoordigers, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en vertegenwoordigers van de Stichting EMR. De subsidieaanvragen worden hier getoetst op basis van door het programmamanagement verstrekte informatie met betrekking tot het project. Er vindt wel een beoordeling plaats van projecten, maar nog geen besluitvorming. Deze toets en de weging van de afzonderlijke criteria vinden plaats op basis van goed overleg. De resultaten van het overleg worden gecommuniceerd naar het bestuur van de Stichting en de Euregioraad. Indien de commissie geen consensus bereikt, dan wordt het bestuur van de Stichting EMR gevraagd om te bemiddelen. Uit de afgenomen interviews blijkt dat de absentie van de commissieleden aan het overleg hoog is. Als reden hiervoor wordt genoemd het gebrek aan invloed dat uitgeoefend kan worden op de besluitvorming. Tevens werd aangegeven dat de commissieleden graag eerder in het traject op de hoogte gesteld zouden willen worden van projecten in ontwikkeling om een concrete bijdrage te kunnen leveren aan de projecten. Nadat een commissie een advies heeft uitgebracht ten aanzien van een project, wordt het ingebracht in de eerstvolgende Stuurgroepvergadering voor definitieve besluitvorming. De definitieve besluitvorming binnen de Stuurgroep geschiedt op basis van consensus, waarbij een vertegenwoordiger van een organisatie, indien deze organisatie ook aanvrager is, geen stemrecht heeft. De aanwezigheid van alle cofinancieringverklaringen is noodzakelijk voor besluitvorming in de Stuurgroep. De projecten die voor goedkeuring worden voorgelegd aan de Stuurgroep worden, net als bij de commissies, gepresenteerd in de vorm van projectfiches, waarbij de projectfiches van de Stuurgroep zijn uitgebreid met het advies van de commissie en financiële gegevens van het project. Op deze manier worden de Stuurgroepleden goed geïnformeerd over de projecten en kunnen ze alle onderdelen objectief toetsen. Na goedkeuring wordt door het programmamanagement het verslag van de Stuurgroepvergadering samengesteld en wordt de beschikking in tweevoud naar de subsidieaanvrager gestuurd ter ondertekening. Met de subsidietoekenning worden tevens de algemene voorwaarden en de eisen inzake de uitvoering van het project, de inrichting van het projectdossier, etc. meegestuurd. Eén exemplaar hiervan wordt getekend retour gestuurd naar het programmamanagement en toegevoegd aan het projectdossier. In een aantal gevallen is het voorgekomen dat projecten een negatief advies krijgen van de commissie en/of door de Stuurgroep worden afgekeurd. Hiervoor zijn verschillende oorzaken genoemd: • het voldoet niet aan de eisen van het PCI, bijvoorbeeld omdat het niet voldoende grensoverschrijdend is of omdat het niet past binnen de prioriteiten van het programma; • de Euregionale meerwaarde ontbreekt, het heeft geen prioriteit in de Euregio; • het vermoeden bestaat dat EFRO subsidie wordt gevraagd om zo de nationale middelen te sparen (niet additioneel); • het betreft een reguliere activiteit; • het is een te wetenschappelijk / onderzoeksgericht project; • de cofinanciering is niet toegezegd.

69


De Stuurgroep geeft in het geval van afkeuring aan of het projectvoorstel met aanvullingen alsnog goedgekeurd kan worden of dat dat niet het geval is. In het eerste geval neemt het programmamanagement contact op met de indiener en vraagt om de noodzakelijke aanvullingen. Als de noodzakelijke aanvullingen zijn aangebracht, wordt het projectvoorstel opnieuw ingebracht in de eerstvolgende Stuurgroepvergadering ter beoordeling. In geval van definitieve afkeuring, neemt het programmamanagement contact op om de afkeuring mee te delen aan de indiener. Het gehele traject van goedkeuring duurt over het algemeen vrij lang, in ieder geval 3 tot 6 maanden, vaak langer dan 6 maanden. Dit komt mede doordat de vergadering van de commissie en/of de Stuurgroep lang op zich laat wachten. Deze lange besluitvormingsprocedure wordt door de projectindieners als onprettig ervaren, met name omdat de focus van de verschillende partijen op het project enigszins verslapt. Dit is tevens een mogelijke verklaring voor de vertraging die vaak optreedt in de startfase van projecten. Desalniettemin geven de geïnterviewde projectindieners aan dat ze gedurende deze periode goed op de hoogte zijn gehouden van de stand van zaken door het programmaen projectmanagement. De huidige werkwijze lijkt enerzijds goed werkbaar vanwege de beoordeling door, en dus directe betrokkenheid van, verschillende partijen. De betrokkenheid en daarmee de slaagkans van projecten wordt vergroot en er wordt concreet invulling gegeven aan de partnerschapsgedachte. Anderzijds zorgt de beoordeling door alle verschillende partijen voor een lange goedkeuringsprocedure van projecten. Bovendien is, zoals eerder vermeld, door commissieleden aangegeven dat het gevoel heerst dat niet veel invloed uitgeoefend kan worden. Het verdient aanbeveling om mogelijke oplossingen te inventariseren. Hoewel tijdens het evaluatieproces mogelijke bezwaren naar voren zijn gekomen, is één van de opties om de commissies niet meer op te nemen in het traject van goedkeuring. Per commissie kan een afgevaardigde worden gekozen die gaat deelnemen in de Stuurgroep. Op deze manier wordt het goedkeuringstraject verkort en wordt bovendien meer beslisbevoegdheid toegekend aan een afgevaardigde van de commissie.

5.2.3 Projectmonitoring en eindafrekening Om de start van projecten optimaal te laten verlopen, wordt met de beschikking direct informatie meegestuurd naar de projectuitvoerder op de volgende gebieden: • de feitelijke uitvoering van het project • het inrichten van een toereikende projectadministratie • de subsidievaststelling, alsmede de subsidiabele kosten • de uitvoeringsperiode van het project • het indienen van voortgangsverslagen • de accountantsverklaring • de publiciteit • het verlenen van medewerking aan controlebezoeken door vertegenwoordigers van controlediensten • additionele eisen ten aanzien van de inhoud van het project

70


71

Tevens wordt per project door het programmamanagement een infovergadering belegd voor de projectdragers en de projectpartners. Tijdens deze vergadering wordt de gang van zaken omtrent de financiële administratie, de rapportages en de eisen met betrekking tot de publiciteit uitgelegd. De projectdragers krijgen aan het einde van de infovergadering een diskette mee met daarop alle formulieren die benodigd zijn, toegespitst op hun project. Ondanks de verstrekte informatie en de infovergaderingen werd tijdens de interviews een aantal keren door de projectuitvoerders aangegeven dat de bovengenoemde informatie weliswaar compleet is, maar niet echt bruikbaar als praktische handleiding op het gebied van projectuitvoering, -rapportage en -declaraties. Dit kan overigens te maken hebben met de relatief complexe en gedifferentieerde organisatie van INTERREG-projecten. De ontwikkeling van een concrete handleiding waarin stapsgewijs de praktische toepassingen van de regels en eisen worden uitgelegd, zou erg op prijs worden gesteld. De opzet van de projectdossiers is wel bij een groot deel van de ondervraagden gecontroleerd door de regionale projectmanagers, zoals blijkt uit figuur 5.3. Figuur 5.3 Controle projectdossier Is uw projectdossier gecontroleerd door de regionale projectmanagers? ja nee

10 4

29% ja nee 71%

Om de voortgang van projecten op financieel en inhoudelijk gebied goed te kunnen volgen, wordt gebruik gemaakt van een geautomatiseerd monitoring-systeem waarin de uitgaven en indicatoren worden bijgehouden op programma-, prioriteit-, maatregelen projectniveau. Overigens is dit systeem nog niet volledig in werking ten tijde van de evaluatie. De subsidieontvangers rapporteren ieder kwartaal over de inhoudelijke en financiële voortgang van het project aan de hand van een standaard rapportageformat en een declaratie. Op basis van deze gegevens en de informatie in het projectdossier wordt door de accountant gekeken of de bestedingen volgens planning verlopen, of de gemaakte kosten aansluiten bij het projectvoorstel en of deze kosten afdoende worden verantwoord door middel van betaalbewijzen. Bij goedkeuring van de declaratie door de accountant, wordt overgegaan tot uitbetaling van voorschotten aan de subsidieontvanger. Tot op heden vindt de betaling van de laatste 5% van de subsidiabele kosten plaats nadat het project is afgerond, de einddeclaratie vergezeld van een accountantverklaring is ingediend en deze is goedgekeurd door de accountant van het INTERREG programma. Indien dit traject geheel is afgelegd, zorgt de betalingsautoriteit voor de financiële afwikkeling. Dit zal echter tot problemen leiden aan het einde van de programmaperiode. Het programmamanagement


ontvangt zelf de laatste 5% van het EFRO bedrag pas na afronding van het programma en de goedkeuring van de benodigde rapportages en verklaringen. Dit heeft tot gevolg dat de kas van het programmamanagement naar verwachting op een gegeven moment niet meer in staat zal zijn tot uitbetaling van de laatste 5% aan de projectuitvoerders over te gaan. Zij zullen moeten wachten tot na eindafrekening door de Europese Commissie. Het verdient aanbeveling reeds de mogelijkheden na te gaan voor bronnen die als tijdelijke (voor)financiering kunnen dienen (bijvoorbeeld een lening of een voorschot vanuit de Provincies). Overigens vindt het contact tussen indieners en programmamanagement niet alleen plaats via rapportages. Een groot deel van de geïnterviewde projectuitvoerders geeft aan regelmatig contact te hebben met vertegenwoordigers van het programmamanagement of projectmanagement. Figuur 5.4 Contact met programma- of projectmanagement Heeft u tijdens de uitvoering van het project vaak contact met het programma- of projectmanagement? wekelijks maandelijks ieder kwartaal (bijna) nooit

3 6 4 1

7%

21%

29%

wekelijks maandelijks ieder kwartaal

43%

(bijna) nooit

Via het monitoring-systeem vindt acht weken na afsluiting van elk kwartaal, uitwisseling van gegevens plaats naar het Ministerie van Economische Zaken en naar de Europese Commissie. Het aantal rapportages wordt in de interviews met de projectuitvoerders als te veel benoemd, met name omdat de informatie van alle partners verzameld en verwerkt moet worden. Aangegeven wordt dat het erg op prijs gesteld zou worden als het aantal van vier per jaar teruggebracht zou kunnen worden naar twee. Vanuit de projectuitvoerders is dit een logische redenatie. In hoofdstuk 3 is echter al geconstateerd dat een gedegen controle op de uitgaven van de projectuitvoerders van groot belang is in het kader van de N+2-regel. Op het moment dat het aantal rapportages wordt teruggebracht naar twee per jaar, wordt een eventuele vertraging in de uitgaven te laat geconstateerd door het programmamanagement. Het terugbrengen van het aantal rapportages per jaar zou om die reden alleen kunnen plaatsvinden indien de controle op een andere manier versterkt wordt. Een mogelijkheid zou zijn om de regionale projectmanagers een maandelijkse inhoudelijke en financiële controle te laten uitvoeren bij de projectuitvoerders om voldoende zicht te blijven houden op het uitgavenniveau. Deze mogelijkheid lijkt echter, gezien het grote aantal projecten, niet realistisch.

72


5.3

73

Kwaliteit en wijze van toepassing selectiecriteria

In de Administratieve Organisatie behorend bij het PCI wordt een aantal algemene doelstellingen, criteria en voorwaarden geformuleerd waar projecten aan moeten voldoen. De uitleg van de voorwaarden en criteria zijn opgenomen in een vademecum behorende bij de projectaanvraag en is derhalve in een vroeg stadium in het bezit van de indieners. Deze methode blijkt te werken, 83% van de geïnterviewde projectindieners, van zowel goedgekeurde als afgekeurde/teruggetrokken projecten, geeft aan op de hoogte te zijn geweest van alle eisen tijdens de fase van projectontwikkeling. Figuur 5.5 Kennis van criteria tijdens voorbereiding Wist u tijdens de voorbereiding van het project aan welke selectie- en toetsingscriteria uw project onderworpen zou worden? ja nee

15 3

17% ja nee 83%

Specifieke criteria zijn onder andere het grensoverschrijdend karakter van projecten en de grensoverschrijdende meerwaarde. In het aanvraagformulier wordt gevraagd naar het grensoverschrijdende karakter en de Euregionale meerwaarde van het project door middel van een open vraag. In het vademecum wordt toegelicht dat ingegaan dient te worden op de inhoud, de effecten, de organisatie, de financiering en indien mogelijk, de inzet van personeel. De invulling hiervan vindt kwalitatief plaats en wordt beoordeeld door het programmamanagement, een commissie en de Stuurgroep. Uit de interviews met de beoordelaars blijkt dat zij tevreden zijn met deze kwalitatieve toets. Hetzelfde geldt voor de horizontale doelstellingen; ook hierover worden in het aanvraagformulier open vragen gesteld die derhalve kwalitatief ingevuld worden door de aanvrager. In het beoordelingsstadium wordt deze invulling beoordeeld door het programmamanagement, een commissie en de Stuurgroep. Op het gebied van de horizontale doelstellingen zijn tevens checklisten ontwikkeld die aan de hand van de projectaanvraag ingevuld worden door de regionale projectmanagers. Zoals reeds vermeld in paragraaf 3.6, is het zinvol om op dit vlak een aantal nieuwe, aanvullende indicatoren en bijbehorende doelstellingen te formuleren.


Op deze manier wordt de informatie ook uniform en kwantitatief weergegeven en kunnen eenvoudig conclusies worden getrokken op programmaniveau. Tevens kan, op het moment dat het beschikbare budget afneemt en er een daadwerkelijke prioritering van projecten plaats moet vinden, het belang van elk project ten aanzien van de verschillende criteria goed in beeld worden gebracht. Gezien de economische recessie en de toegenomen werkloosheid is het van extra groot belang om álle projecten (ook in andere prioriteiten) goed te toetsen op het aspect ‘werkgelegenheid’. De selectiecriteria zijn volgens de leden van het programmamanagement en het projectmanagement nog steeds valide en worden dan ook nog steeds toegepast. Op de verschillende criteria wordt dus vooral kwalitatief getoetst tijdens de besluitvormingsprocedure. Tijdens de voortgang van de projecten worden deze echter niet of nauwelijks geëvalueerd. Zo blijft onduidelijk in hoeverre de projecten daadwerkelijk bijdragen c.q. hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van bijvoorbeeld de horizontale doelstellingen van het programma. 5.4

Promotie en publiciteit

In het Programmacomplement is een communicatieplan opgenomen waarin staat aangegeven wat de belangrijkste doelstellingen op het gebied van voorlichting en communicatie zijn en op welke wijze deze gerealiseerd en geëvalueerd moeten gaan worden. Op basis van dit communicatieplan zijn door het programmamanagement, alsmede door de deelregio’s, diverse publiciteitsacties ondernomen om het programma onder een brede doelgroep bekend te maken. Zo is er een algemene brochure samengesteld, wordt de internetsite voorzien van (actuele) informatie, verschijnen er nieuwsbrieven met goedgekeurde projecten en verschijnt er na elke Stuurgroepvergadering een persbericht met goedgekeurde projecten. Voor deze activiteiten is een budget gereserveerd. Sinds 2003 is een persoon in dienst gekomen van de Stichting EMR om deze activiteiten op het gebied van publiciteit en voorlichting te coördineren. Daarnaast vindt er binnen de projecten uiteraard specifieke promotie en publiciteit plaats betreffende dat project. Uit de afgenomen interviews met projectuitvoerders blijkt overigens dat het grootste deel op de hoogte is van het bestaan van het programma door eerdere ervaringen. De verschillende mediavormen die momenteel gebruikt worden voor publiciteit en voorlichting zijn in dit opzicht in mindere mate van nut om potentiële projectindieners te informeren en interesseren voor het programma.

74


75

Figuur 5.6 Kennis van bestaan programma Hoe wist u van het bestaan van het Interreg IIIA programma? eerdere ervaring publicatie mond op mond reclame internet anders

10 4 4 2 2 eerdere ervaring

9%

publicatie

9% 46%

mond op mond reclame internet

18% 18%

anders

De indruk bestaat dat het programmamanagement haar activiteiten op het gebied van promotie en publiciteit voldoende inhoud geeft, maar dat de effecten niet altijd merkbaar zijn. De indruk bestaat dat het fenomeen INTERREG IIIA en het fenomeen grensregio nog steeds onvoldoende bekend zijn bij burgers, bedrijven en andere specifieke doelgroepen. INTERREG IIIA is met name bekend bij die (publieke) instanties die het programma reeds uit het verleden kennen. Nieuwe potentiële doelgroepen worden nog onvoldoende benaderd. Op het gebied van promotie zouden reeds uitgevoerde ‘vuurtorenprojecten’ en de resultaten ervan, wellicht nog beter onder de aandacht van de doelgroepen kunnen worden gebracht om op die manier potentiële projectindieners te stimuleren en een breder draagvlak te creëren voor grensoverschrijdende samenwerking binnen de Euregio.

5.5 Meerwaarde grensoverschrijdende (partnerschapsbeginsel)

samenwerking

op

programmaniveau

Uit het PCI en de diverse interviews is gebleken dat bij het opstellen van het programma veel instanties aan beide zijden van de grens betrokken zijn geweest. Het betreft hier (semi-) publieke en private partijen. Hiermee voldoet de totstandkoming van het PCI aan het beginsel van ‘grensoverschrijdende partnerschap’ van de EU. Tijdens de uitvoering van het programma wordt hier nog steeds invulling aan gegeven doordat regionale en lokale politieke vertegenwoordigers, vertegenwoordigers van maatschappelijke groeperingen en leden van het bestuur en de Euregioraad uit alle regio’s vertegenwoordigd zijn in de verschillende adviesen beslisorganen. Ook de belangen in het kader van de horizontale doelstellingen worden behartigd via de commissies, zij het zonder beslisbevoegdheden.


Vanuit het partnerschapsbeginsel en de meerwaarde van grensoverschrijdende samenwerking is het ook van belang goed na te gaan wat de diverse partners in dit kader van INTERREG verwachten. In het kader van een mogelijk vervolg in de vorm van INTERREG IV is het dan ook goed om vooraf -gedurende de huidige programmaperiode- de verwachting van elke partner met betrekking tot INTERREG in beeld te brengen. Na afloop van de programmaperiode kan dan nagegaan worden in hoeverre de verwachtingen gerealiseerd zijn. Uit het feit dat veel huidige projectuitvoerders ook reeds tijdens INTERREG I en II subsidie hebben ontvangen, blijkt dat grensoverschrijdende samenwerking steeds meer een structureel karakter heeft. De aanwezigheid van subsidie is een grote stimulans om grensoverschrijdende projecten van deze omvang uit te voeren. Zonder de INTERREG bijdrage zouden huidige projecten veel kleinschaliger en minder tot niet grensoverschrijdend worden uitgevoerd. Met andere woorden: zonder de financiële prikkel zou er weinig tot geen stimulans zijn tot grensoverschrijdende samenwerking. De subsidiemogelijkheden vormen dan ook een belangrijke stimulans voor grensoverschrijdende samenwerking. Eerder is aangegeven dat veel maatschappelijke instanties en groeperingen alleen betrokken zijn bij het programma door middel van een adviesorgaan. Om de gewenste beslisbevoegdheden van deze partners te vergroten is aanbevolen om de mogelijkheid van deelname van commissieleden aan de Stuurgroep te onderzoeken.

5.6

Werking controlemechanismen

In de Administratieve Organisatie en het PCI staan de taken en verantwoordelijkheden van het inhoudelijk en financieel beheer van het programma beschreven. Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen de taken van de beheersautoriteit, verantwoordelijk voor de inhoudelijke en financiële coördinatie en de sturing van het programma, en de betalingsautoriteit, verantwoordelijk voor de verantwoording van de kosten. De hierboven genoemde documenten vormen de basis voor de monitoring van het programma en de verschillende controles. Het ministerie van Economische Zaken is op lidstaatniveau verantwoordelijk voor de uitvoering en het financieel beheer van het INTERREG IIIA programma. Door middel van een convenant, gesloten tussen het ministerie van Economische Zaken en de Stichting EMR, zijn veel verantwoordelijkheden overgedragen aan de Stichting. Het is de taak van de betalingsautoriteit om voorschotten aan te vragen bij de EC, uitgaven van indieners te certificeren, tussentijdse betalingen te verrichten aan projectuitvoerders en financiële overzichten op te. De betalingsautoriteit is noch betrokken bij de inhoudelijke realisatie noch bij de uitvoering van het programma en de projecten, waardoor de onafhankelijke positie is gewaarborgd. De betalingsautoriteit heeft inmiddels twee voorschotten aangevraagd bij de EC en geeft aan dat uitbetaling van voorschotten door de EC minstens twee maanden op zich laat wachten.

76


De beheersautoriteit controleert de voortgangsrapportages van de eindbegunstigden op ontvankelijkheid. De betalingsautoriteit voert vervolgens de gegevens in in het monitoringsysteem om vervolgens alles te laten controleren door de externe accountant. Deze gebruikt hiervoor een speciaal opgestelde checklist. Na goedkeuring door de accountant accordeert het programmamanagement de betaling en kan de betalingsautoriteit tot betaling van EFROmiddelen overgaan. Dit gehele controletraject duurt gemiddeld, mits alle stukken aanwezig zijn, twee weken. De procedure in het kader van de eindrapportage en eindafrekening volgt hetzelfde traject. In het kader van de tussentijdse controles bij de projectindieners worden controles uitgevoerd door de regionale projectmanagers. De vertegenwoordigers van de beheers- en betalingsautoriteit geven aan dat de samenwerking goed verloopt en de procedures en werkafspraken omtrent het controletraject zeer zorgvuldig en nauwgezet plaatsvinden. De scheidslijn tussen beheers- en betalingsautoriteit is alleen gebaseerd op persoonlijke scheiding van functies en niet, zoals vaak gebruikelijk, door middel van verschillende afdelingen. Zoals gemeld is er een externe accountant die het werk van de betalingsautoriteit controleert, deze zou bij eventuele uitval van de betalingsautoriteit kunnen optreden als vervanger. Tevens zou, bij uitval van de betalingsautoriteit, een beroep gedaan kunnen worden op de boekhouder van de Stichting EMR om de scheiding van functies te waarborgen.

5.7

Conclusie

De beoordeling van de uitvoeringsmodaliteiten in hoofdstuk 5 leidt tot de volgende conclusies: Algemene werking uitvoeringsstructuur • Naar aanleiding van de deskresearch en de interviews met diverse betrokkenen komen we tot de conclusie dat de taken, verantwoordelijkheden, procedures en werkwijze voor iedereen duidelijk zijn en dat daar ook naar wordt gehandeld. De verschillende uitvoeringsmodaliteiten functioneren goed. De ervaring die binnen eerdere programma’s is opgedaan en de formalisering van alle procedures zijn hiervoor belangrijke redenen. Dit werkt ook positief door naar de projectuitvoerders die over het algemeen tevreden zijn over en bekend zijn met de gehanteerde procedures en de werkwijze van het programmamanagement. Projectontwikkeling • Het programmamanagement kiest, samen met de regionale projectmanagers, voor een heldere en efficiënte lijn richting de subsidieaanvrager door de ontwikkeling van de aanvragen te begeleiden en daarmee de procedure voor de aanvrager te vergemakkelijken. Op veel eisen die INTERREG stelt kan hierdoor reeds in deze fase informeel worden getoetst.

77


•

Het ontwikkeltraject van projecten blijkt veelal echter nog steeds lang te duren. Oorzaken hiervoor zijn onder andere het vinden van projectpartners en het schrijven van het voorstel. Daarnaast hebben echter ook de beoordeling per betrokken deelregio en de besluitvorming over de regionale cofinanciering een zeer belangrijke invloed op de duur van het ontwikkelproces, alvorens het project aan de Commissies en de Stuurgroep kan worden voorgelegd. Maatregelen zijn denkbaar om dit te versnellen, maar vereisen medewerking van de deelregio’s. Zo werken enkele deelregio’s reeds met fondsvorming. Hierdoor bestaat de kans dat sneller besloten kan worden over cofinanciering van projecten. Daarnaast kunnen regio’s er voor kiezen om voor de besluitvorming namens de regio de betreffende vertegenwoordiger in de Commissies en Stuurgroep te mandateren.

Projectbeoordeling

•

De beoordelingsprocedure binnen INTERREG is helder, waarbij zowel de Commissies als de Stuurgroep een duidelijke taak hebben. De evaluator heeft de indruk dat de beoordeling van projecten op basis van relevante informatie en gedegen geschiedt. Een relatief groot aantal partijen is betrokken. Kanttekening is de relatief ruime periode die het gehele besluitvormingsproces met zich mee brengt.

•

De Commissies hebben, vanwege de aanwezigheid van maatschappelijke groeperingen, een duidelijke meerwaarde in het besluitvormingsproces van projecten. Zo wordt concreet vorm gegeven aan de partnerschapsgedachte. Een kanttekening is echter de relatief beperkte invloed van de Commissies op het besluitvormingsproces. De vraag is dan ook of de Commissies in de huidige vorm moeten blijven bestaan, ook met het oog op gewenste inkorting van de besluitvormingsprocedure. Wellicht kan beter gekozen worden voor toevoeging van enkele commissieleden aan de Stuurgroep om zodoende de besluitvorming rond projecten te verkorten én de maatschappelijke groeperingen meer invloed te geven op de besluitvorming.

Projectmonitoring en eindafrekening • De projectindieners worden tijdens de voorbereiding en uitvoering voldoende begeleid door het projecten programmamanagement. Een groot deel geeft aan regelmatig contact te hebben. Ook krijgen ze bij de start van het project diverse documenten toegestuurd inzake formele vereisten en wordt een infovergadering belegd, waarin door het programmamanagement een toelichting wordt gegeven en vragen worden beantwoord. Veel geïnterviewde projectindieners geven echter aan toch behoefte te hebben aan een praktische handleiding voor de uitvoering van het project en het opzetten van het administratiesysteem en de rapportages. •

De voortgang van projecten wordt op programmaniveau bewaakt met behulp van een geautomatiseerd monitoringsysteem. Binnen dit systeem krijgt zowel financiële als inhoudelijke informatie een plaats. Overigens was het systeem ten tijde van het opstellen van de evaluatie nog niet volledig in werking.

78


•

Een groot deel van de benodigde informatie voor het monitoringsysteem wordt verkregen via de kwartaalrapportages van de projectindieners. De rapportages vinden plaats aan de hand van gestandaardiseerde documenten, afgegeven door het programmamanagement. Desondanks wordt het aantal rapportages door de projectuitvoerders veel genoemd. Een gedegen controle op de uitgaven van de projectuitvoerders is echter van groot belang in het kader van de N+2-regel. Het terugbrengen van het aantal rapportages per jaar kan dan ook alleen worden overwogen indien de controle op een andere manier versterkt wordt. Een mogelijkheid zou zijn om de regionale projectmanagers een maandelijkse inhoudelijke en financiële controle te laten uitvoeren bij de projectuitvoerders om voldoende zicht te blijven houden op het uitgavenniveau.

Selectiecriteria • De selectiecriteria waarop projecten worden beoordeeld zijn in diverse documenten vastgelegd. Belangrijk is de kwalitatieve toets op de mate van grensoverschrijdende samenwerking, waarmee beoordelaars goed uit de voeten kunnen. Voor de horizontale prioriteiten zijn checklists ontwikkeld. Projectindieners geven aan tijdig op de hoogte te worden gebracht van de criteria, hetgeen bijdraagt aan een goed verloop van de fase van projectontwikkeling. •

De selectie- en toetsingscriteria bij de besluitvormingsprocedure van projecten zijn nog steeds valide, maar de daadwerkelijke realisatie zou ook tijdens de uitvoering van projecten geëvalueerd moeten worden.

Promotie en publiciteit • Aan de doelstelling op het gebied van promotie en publiciteit wordt voldoende inhoud gegeven. Diverse activiteiten zijn ondernomen, maar de effecten zijn niet altijd merkbaar. Zo blijkt dat het merendeel van de projectindieners niet via specifieke promotie activiteiten op de hoogte is van INTERREG IIIA, maar door eerdere ervaringen. Op het gebied van promotie zouden de reeds uitgevoerde ‘vuurtorenprojecten’ en de resultaten ervan nog beter onder de aandacht van de doelgroepen kunnen worden gebracht om op die manier bijvoorbeeld potentiële projectindieners te stimuleren. Overigens kunnen de doelgroepen verschillen en daarmee ook de aard van de ‘vuurtoren-projecten’ die worden belicht. Zo kan een project als ‘zorg over de grens’ vooral de Europese Commissie aanspreken, terwijl een project als ‘people to people’ meer herkenbaar is voor burgers en maatschappelijke organisaties.

Partnerschap • Zowel bij de voorbereiding als bij de uitvoering van het INTERREG IIIA programma is sprake van een goede samenwerking tussen diverse partijen uit de verschillende landen. Een groot aantal partners is betrokken, hoewel vertegenwoordigers die in de Commissies deelnemen geen beslisrecht hebben.

79


Controlemechanismen • De samenwerking en afstemming van taken tussen de beheersautoriteit, het programmamanagement en de betalingsautoriteit verlopen goed, waardoor de financiële en inhoudelijke controle van projecten en het programma goed beheerd en gewaarborgd worden. •

De scheidslijn tussen beheersautoriteit/programmamanagement en betalingsautoriteit is echter dun en is met name gebaseerd op persoonlijke scheiding van functies. Risico’s bij bijvoorbeeld uitval worden afgedekt via eventuele inzet van de externe accountant of de boekhouder van de Stichting EMR.

80


6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Op basis van de bevindingen in voorgaande hoofdstukken worden in dit hoofdstuk de belangrijkste conclusies en aanbevelingen puntsgewijs geformuleerd. Het betreft in belangrijke mate een synthese van de conclusies waar ieder hoofdstuk afzonderlijk mee is afgerond. Dit gedeelte staat centraal in paragraaf 6.1. Daarnaast is in paragraaf 6.2 van dit evaluatierapport een beknopte conclusie getrokken ten aanzien van het ‘vervolg’ van deze evaluatie in relatie tot een eventueel voortbestaan van INTERREG ná 2006.

6.1

Conclusies en aanbevelingen

De belangrijkste conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd conform de opbouw van dit evaluatierapport. Deze volgt de vooraf vastgestelde methodiek en bestaat uit een viertal fasen: Fase 1. Fase 2. Fase 3. Fase 4.

Fase 1

Relevantie en coherentie van de strategie; Effectiviteit van het programma; Efficiëntie van het programma; Functioneren van de uitvoeringsmodaliteiten.

Relevantie en coherentie van de strategie

Conclusies: • De periode die is verstreken sinds het opstellen van het PCI is relatief kort. Toch wordt op basis van de actualisatie van de sociaal-economische analyse en de SWOT-tabel als algemene conclusie getrokken dat de economische situatie in de laatste jaren is verslechterd. Dit uit zich met name in een toename van de werkloosheid en een afname van de werkgelegenheid. Deze ontwikkeling was ten tijde van het opstellen van het PCI nog niet voorzien en vormt binnen deze evaluatie de voornaamste aanleiding om de huidige relevantie van de programmastrategie te toetsen. •

Anderzijds wordt ook geconcludeerd dat de waarde van de sociaal-economische analyse als basis voor de programmastrategie beperkt is. In het PCI zijn niet zozeer specifieke keuzes gemaakt om aan te sluiten bij actuele sociaal-economische ontwikkelingen. Dit is zichtbaar in de visie en de doelstellingen, die inhoudelijk en thematisch zeer breed van aard zijn.

•

INTERREG IIIA richt zich met name op de specifieke kenmerken van een grensregio. In het PCI wordt het grensoverschrijdend karakter van initiatieven als specifieke keuze gekoesterd. De inhoudelijke onderwerpen of thema’s waarop het programma zich richt zijn echter talrijk. Er wordt dan ook geconcludeerd dat het onderscheidend kenmerk van het programma vooral het streven naar grensoverschrijdende samenwerking en integratie is, uiteraard met als achterliggende doelstelling de sociaal-economische ontwikkeling van de Euregio.

81


•

In een tijd van toenemende werkloosheid en afnemende werkgelegenheid zijn projecten die gericht zijn op bedrijfsleven, werkgelegenheid, innovatie, technologie en arbeidsmarkt van groter belang. De urgentie van prioriteit 2 ‘Bevorderen van economische en wetenschappelijk/technologische samenwerking’ en prioriteit 4 ‘Ontwikkeling en benutting van het menselijk potentieel’ is om die reden toegenomen. Deze prioriteiten vertegenwoordigen de vraagzijde en aanbodzijde van de arbeidsmarkt.

•

De urgentie van prioriteit 3 ‘Bescherming van het leefmilieu’ en prioriteit 5 ‘Bevorderen van maatschappelijke integratie’ is ongewijzigd. Wel wordt benadrukt dat de mogelijkheden voor projecten binnen deze prioriteiten (evenals voor de andere prioriteiten) kunnen afnemen als gevolg van de bezuinigingen in de publieke sector. Het vinden van cofinanciering voor projecten wordt hierdoor bemoeilijkt. Vanuit een andere zienswijze wordt overigens ook gesteld dat juist de financiële mogelijkheden van het INTERREG programma tegenwicht aan de bezuinigingen kunnen bieden.

•

Op basis van recente sociaal-economische ontwikkelingen wordt geconstateerd dat de urgentie – en daarmee de huidige relevantie - van prioriteit 1 ‘Verbeteren van de fysieke infrastructuur’ verminderd is.

Aanbevelingen: • De gesignaleerde veranderingen in de sociaal-economische situatie vormen geen reden om de visie, doelstellingen of strategie inhoudelijk te wijzigen. De beschrijving in het PCI is dermate breed dat feitelijk ruimte bestaat om op iedere ontwikkeling in te spelen. Deze ruimte kan ongewijzigd blijven. •

De ruimte binnen het programma kan worden beschouwd als kaderstellend. Binnen het kader van het programma kan er echter wel degelijk voor worden gekozen om sterker op specifieke inhoudelijke onderwerpen in te zetten, afhankelijk van de behoeften in de Euregio. Dit kan bijvoorbeeld door jaarlijks specifieke criteria voor de beoordeling van projecten vast te laten stellen door het Comité van Toezicht of door delen van het budget af te schermen voor projecten die zich richten op bepaalde thema’s. Dergelijke keuzes vergroten de zichtbaarheid van het programma evenals haar sturend vermogen, zonder dat een wijziging van het PCI noodzakelijk is.

•

Binnen de prioriteiten die qua urgentie aan belang hebben gewonnen ligt het leggen van bepaalde inhoudelijke accenten voor de hand. Voor prioriteit 2 geldt dat de behoefte aan directe stimulering van bedrijven zal zijn toegenomen. Een toegankelijk investeringsinstrument voor bedrijven kan gevonden worden in een bedrijfsgerichte regeling. Binnen prioriteit 4 zal de nadruk moeten liggen op een vraaggerichte benadering, waarbij projecten de directe inzetbaarheid van personen vergroten.

82


•

De urgentie van prioriteit 1 ten opzichte van andere prioriteiten is verminderd. Dit wil echter niet zeggen dat binnen de prioriteit geen enkel project meer kan worden goedgekeurd. Geadviseerd wordt om op korte termijn duidelijkheid te verkrijgen over projecten die nog binnen deze programmaperiode kunnen worden ontwikkeld, uitgevoerd en afgerond. Aangezien de nadruk binnen deze prioriteit ligt op infrastructurele projecten met dikwijls een relatief lange ontwikkeltijd, mag verwacht worden dat deze op korte termijn bekend zijn. Op basis van deze inventarisatie ontstaat een realistisch beeld en kan een gefundeerd overhevelingsvoorstel worden voorbereid.

Fase 2

Effectiviteit van het programma

Conclusies: • Het beeld van de financiële voortgang van het programma is wisselend. Enerzijds wordt geconcludeerd dat de committeringen binnen het programma in de eerste fase van de programmaperiode op een relatief hoog niveau zijn gebracht. Eind juni 2003 is reeds 41% van de beschikbare Europese middelen gecommitteerd. Het uitgaventempo blijft anderzijds ver achter, onder meer omdat veel projecten reeds direct na goedkeuring vertraging oplopen. Eind juni 2003 is 6% van de beschikbare Europese middelen uitgegeven. •

Met het oog op te certificeren bedragen op korte termijn wordt verwacht dat de N+2 norm in 2003 gehaald zal worden. Wanneer het uitgaventempo op korte termijn geen versnelling laat zien, dreigen voor latere jaren echter grotere problemen.

•

De financiële voortgang verschilt sterk per prioriteit en maatregel. Met name prioriteit 1 blijft sterk achter. Ook enkele maatregelen binnen prioriteit 5 vertonen een grote achterstand.

•

De inhoudelijke voortgang van het programma is niet betrouwbaar af te lezen aan de hand van de output- en resultaatindicatoren die binnen het programma worden gehanteerd. De doelstellingen van de projecten staan niet in realistische verhouding tot de doelstellingen die vooraf op maatregelniveau zijn gedefinieerd. Dit leidt ertoe dat de indicatoren op dit moment alleen op individueel projectniveau een functie hebben. Als sturingsinstrument voor het programma of de evaluatie kunnen ze vooralsnog niet worden toegepast.

•

De beperkte interne coherentie van de standaard indicatorenset van het programma is één van de factoren die een goede toepassing van de indicatoren en streefwaarden belemmert. De aansluiting van de indicatoren op de doelstellingen en beoogde projectcategorieën van de maatregelen is beperkt.

•

Naast de interne coherentie van de uniforme indicatorenset vormt ook de definitie en daadwerkelijke keuze van indicatoren en streefwaarden in de praktijk een belangrijk knelpunt. Op grond van de interviews met diverse betrokkenen blijkt dat van een eenduidige definitie van de standaardindicatoren geen sprake is noch van een eenduidige berekening van streefwaarden.

83


•

De effectiviteit wordt op projectniveau en gebiedsniveau beoordeeld. Op projectniveau wordt geconstateerd dat de bijdrage van projecten aan de doelstellingen van het programma goed wordt bewaakt. Dit garandeert echter geen effectiviteit van het programma op het niveau van het gezamenlijke gebied van de Euregio Maas-Rijn.

•

Binnen het programma wordt nadrukkelijk aandacht besteed aan de bijdrage van projecten aan de horizontale doelstellingen (gelijkheid van kansen, duurzaamheid, werkgelegenheid). Deze bijdrage wordt met name kwalitatief op verschillende wijzen in beeld gebracht.

Aanbevelingen: • Eén van de grotere uitdagingen binnen het programma betreft het stimuleren van het uitgaventempo, mede met het oog op N+2. Uit de interviews op programmaniveau blijkt dat de vertraging in de projectuitvoering het grootste knelpunt is. Deze vertraging komt vaak al direct na de start van het project tot stand. Een aantal maatregelen om het uitgaventempo te versnellen verdient nadere aandacht : • Begeleiding van indieners bij het opstellen van een realistische en gedetailleerde projectplanning (met concrete tussentijdse producten) tijdens de ontwikkelfase, rekening houdend met specifieke kenmerken van het programma; • Intensivering van het contact en het toezicht tijdens de uitvoeringsperiode; • Sanctionering van projectindieners in geval van vertraging; • Versnelling van de besluitvormingsprocedures. •

Gezien het verstreken deel van de programmaperiode moet er rekening mee worden gehouden dat op middellange termijn (ongeveer medio 2004) besloten moet worden of binnen het programma Europese middelen worden overgeheveld. Dit zal leiden tot een aanpassing van de financiële tabel van het programma.

•

De besluitvorming over overheveling van middelen moet worden gebaseerd op een oordeel over de inhoudelijke relevantie en urgentie van de maatregelen (fase 1 evaluatie) in combinatie met de voortgang in termen van committeringen en uitgaven (fase 2 evaluatie). Conform de huidige stand van zaken zou dit tot het advies leiden om een deel van de middelen van prioriteit 1 te verschuiven richting prioriteit 2, prioriteit 3 en – vooral – prioriteit 4. Daarnaast bestaat aanleiding voor een verschuiving van middelen bínnen prioriteit 5 ten gunste van de maatregelen 5.1 en 5.3.

•

Zoals gezegd kan het moment om definitief tot overheveling van middelen te besluiten nog even worden uitgesteld. Tot het moment van definitieve overheveling van middelen is extra aandacht voor projectontwikkeling binnen achterlopende maatregelen gewenst. Dit voorkomt dat overheveling om overwegend financiële redenen plaats moet vinden. Mogelijke initiatieven zijn in de evaluatie genoemd.

84


•

Op korte termijn zijn acties noodzakelijk om de indicatorenset ook op programmaniveau als sturingsinstrument in te kunnen zetten en voldoende ervaring op te doen met effectmeting voor een eventueel INTERREG IV programma: • Verbetering van de interne coherentie van de indicatorenset door specifieke nieuwe indicatoren toe te voegen en bestaande indicatoren te herdefiniëren; • Sterkere regievoering bij keuze van indicatoren en streefwaarden uit de uniforme set; • Daarnaast vrijheid voor projectindieners om zelf indicatoren toe te voegen; • Aanpassing van de kwantificering van de doelstellingen van projecten en maatregelen.

•

De effectiviteit van het programma kan sterk worden verbeterd door de zichtbaarheid van het proces van grensoverschrijdende integratie en de bijbehorende effecten te vergroten. Dit is enerzijds te realiseren door in te zetten op de voorbeeldwerking van projecten en deze intensief binnen de Euregio te communiceren. Daarnaast kan een periodiek uitgevoerde trendanalyse/grensmonitor een belangrijke bijdrage leveren. Een ander aandachtspunt betreft de toegankelijkheid van het programma, met name voor initiatieven van relatief kleine of minder professionele organisaties.

Fase 3

Efficiëntie van het programma

Conclusies: • De beoordeling van de efficiëntie van projecten en programma aan de hand van de streefwaarden bij de uniforme indicatorenset is pas mogelijk zodra het probleem ten aanzien van de betrouwbaarheid van deze streefwaarden is opgelost. Ten aanzien van efficiëntie moet rekening worden gehouden met het specifieke karakter van INTERREG, waarbij bijvoorbeeld relatief sterk wordt ingezet op ‘zachte’ of voorwaardenscheppende maatregelen. Dit leidt in veel gevallen tot uitgestelde ‘value for money’, concrete resultaten zijn dikwijls pas op termijn zichtbaar. •

De mate van concentratie van middelen is één van de maatstaven voor efficiëntie. Wanneer dit wordt afgemeten aan de gemiddelde financiële omvang van projecten blijkt dat wisselend succes wordt geboekt ten opzichte van de vorige programmaperiode. Een aantal prioriteiten blijft achter. De nabije toekomst moet echter uitwijzen of dit een structurele situatie is.

De druk op INTERREG-subsidie is binnen de projecten groot, hetgeen ook blijkt uit de maximale subsidie van 50% die door de indieners wordt gevraagd. Andere financieringsmogelijkheden zijn meestal niet voorhanden, waardoor ook het zoeken naar cofinanciering tijd vergt. De subsidietoekenning komt hiermee overeen met de verhouding binnen de financiële tabel. • De cofinanciering van projecten is tot het moment van de evaluatie enigszins afwijkend van de verwachtingen die vooraf in de financiële tabel zijn vastgelegd. Nationale, regionale en overige publieke instanties dragen in het algemeen meer bij dan verwacht. De bijdragen van de lokale overheden alsmede van de private sector blijven achter.

85


Aanbevelingen: • Zodra een beoordeling van de efficiëntie aan de hand van de indicatoren en streefwaarden mogelijk is, behoort ook een vergelijking met andere programma’s tot de mogelijkheden. Dit kan sterk bijdragen aan de uitwisseling van succesvolle projecten. Met name de vergelijking met andere INTERREG programma’s kan reële en bruikbare informatie opleveren. Ter informatie van een orgaan als de Stuurgroep wordt geadviseerd om de projectindieners bij hun aanvraag een toelichting te laten geven op de noodzaak va de gevraagde subsidie.

Fase 4

Functioneren van de uitvoeringsmodaliteiten

Conclusies: • Als algemene conclusie over de uitvoeringsorganisatie geldt dat de taken, verantwoordelijkheden, procedures en werkwijze voor iedereen duidelijk zijn en dat daar ook naar wordt gehandeld. De verschillende uitvoeringsmodaliteiten functioneren goed. Ook de projectindieners zijn in het algemeen tevreden over en bekend met de gehanteerde procedures en de werkwijze van het programma. •

In de fase van projectontwikkeling kan door projectindieners reeds rekening worden gehouden met veel eisen van INTERREG IIIA, met name door de begeleiding van de regionale projectmanagers en het programmanagement.

•

Het ontwikkeltraject van projecten blijkt in veel gevallen lang te duren. Oorzaken zijn enerzijds gelegen in het vinden van buitenlandse projectpartners en schrijven van het projectvoorstel. Anderzijds vormen ook de beoordeling per betrokken deelregio en de besluitvorming over regionale cofinanciering belangrijke vertragende factoren. Hierdoor duurt het vaak geruime tijd alvorens projecten aan de Commissies en de Stuurgroep kunnen worden voorgelegd.

•

De beoordeling van projecten door de Commissies en de Stuurgroep geschiedt conform de afgesproken procedures en op basis van relevante informatie. Vanwege de aanwezigheid van maatschappelijke groeperingen hebben de Commissies een duidelijke meerwaarde en geven zij invulling aan de partnerschapsgedachte. Anderzijds vormen de Commissies een extra laag in de besluitvorming en beperkt hun invloed zich tot een adviesrol.

•

De monitoring van projecten en het programma wordt georganiseerd via een geautomatiseerd systeem. Dit systeem is vooralsnog niet geheel in werking. Het systeem wordt onder meer ‘gevoed’ door de informatie in de voortgangsrapportages. Deze worden door projectindieners ieder kwartaal ingediend.

•

De selectiecriteria waar projecten op worden beoordeeld zijn in diverse documenten vastgelegd. Zowel de beoordelaars als het merendeel van de projectindieners is goed op de hoogte van de criteria.

86


•

Binnen het programma wordt actief uitvoering gegeven aan de doelstellingen op het gebied van promotie en publiciteit. Projectindieners worden hier in beperkte mate door gestimuleerd, het merendeel geeft aan door eerdere ervaringen op de hoogte te zijn van INTERREG IIIA.

•

De partnerschapsgedachte wordt zowel bij de totstandkoming als bij de uitvoering van het programma nageleefd. Kanttekening betreft de invloed van partners die alleen in de Commissies vertegenwoordigd zijn. Zij hebben slechts een adviserende functie.

•

De financiële en inhoudelijke controleprocedures zijn binnen het programma goed georganiseerd en worden adequaat beheerd. De afstemming van taken tussen programmamanagement, beheersautoriteit en betalingsautoriteit verloopt goed. Kanttekening betreft de scheidslijn tussen beheersautoriteit en betalingsautoriteit, die vooral op persoonlijke scheiding van functies berust.

Aanbevelingen: • De beoordeling van projecten per betrokken deelregio en de inzet van hun cofinanciering zijn enerzijds een uiting van de betrokkenheid van deze regio’s en het feit dat het bestuurlijk draagvlak voor grensoverschrijdende samenwerking zorgvuldig wordt bewaakt. Anderzijds vormen het ook factoren die het besluitvormingstraject verlengen en daarmee de effectiviteit en de uitvoerbaarheid van het programma en de projecten belemmeren. Enkele mogelijkheden om de regionale besluitvorming sterker te integreren in de besluitvorming op Euregionaal niveau zijn genoemd in de evaluatie en verdienen nadere aandacht. •

Een andere mogelijkheid om de besluitvorming te versnellen is gelegen in de integratie van de Stuurgroep en de Commissies. Door vertegenwoordigers van maatschappelijke groeperingen uit de Commissies op te nemen in de Stuurgroep verdwijnt een stap in het besluitvormingsproces zonder afbreuk te doen aan de partnerschapsgedachte.

•

Voortgangsbewaking van projecten is van cruciaal belang voor de financiële planning op programmaniveau en vergt extra discipline in verband met N+2. Het uitgaventempo van projectindieners tot het moment van de evaluatie geeft geen aanleiding om de rapportageplicht en controle activiteiten te versoepelen. Intensivering van de controles ligt eerder voor de hand.

87


6.2

Vervolg: plan van aanpak en INTERREG ná 2006….

Plan van aanpak In de voorgaande paragraaf zijn de conclusies samengevat, die voortkomen uit de mid-term evaluatie van het INTERREG IIIA programma van de Euregio Maas-Rijn. Daarbij zijn tevens concrete aanbevelingen geformuleerd die volgens de evaluator ertoe bij kunnen dragen dat de beoogde doelstellingen van het INTERREG IIIA programma worden gerealiseerd. Uiteraard is het van groot belang op korte termijn uitvoering wordt gegeven aan deze aanbevelingen. Om die reden wordt geadviseerd om naar aanleiding van de bevindingen in de evaluatie een plan van aanpak op te stellen waarin kort aangegeven wordt welke acties ondernomen worden om de voortgang van het programma waar nodig te verbeteren. Daarbij zullen in ieder geval de volgende vragen beantwoord moeten worden: • Aan welke concrete aanbevelingen of daaruit voortvloeiende concrete acties wordt prioriteit gegeven en waarom? • Op welke wijze en op welke termijn worden ze uitgevoerd? • Wie is er verantwoordelijk voor de actie? • Wat zijn de verwachte resultaten? • Bij voorkeur dient via de Stuurgroep en het Comité van Toezicht bestuurlijk draagvlak te worden verkregen voor het plan van aanpak. Het kan tevens als bijschrift bij dit evaluatierapport worden gevoegd. INTERREG na 2006…. Besluitvorming over de inzet van Structuurfondsen na 2006 moet uiteraard nog plaatsvinden. Een eventueel vervolg van het programma in het kader van INTERREG IV is dan ook onzeker. Toch wordt ook in deze fase reeds veel over de periode na 2006 gesproken en wordt ook in de evaluatie hier aandacht aan besteed. Conclusies en aanbevelingen zijn immers niet altijd alleen van toepassing op de huidige programmaperiode. Ze zijn dikwijls ook bruikbaar met het oog op een vervolgprogramma na 2006. De geformuleerde aanbevelingen dienen er voor om in de loop van de huidige periode de beoogde doelstellingen te realiseren. De mate waarin daar aan wordt voldaan, is een belangrijke grondslag voor besluitvorming door de EC over de invulling van een toekomstig INTERREG programma. Daarbij moet continue de centrale doelstelling van het INTERREG IIIA programma, zoals geformuleerd in de richtsnoeren voor INTERREG III, in acht worden genomen. Deze doelstelling luidt: “grensoverschrijdende samenwerking tussen naburige overheden voor de ontwikkeling van sociaal-economische centra in het kader van gemeenschappelijke strategieën voor duurzame ruimtelijke ordening”. In deze doelstelling wordt ‘grensoverschrijdende samenwerking’ gezien als middel voor de ‘sociaal-economische ontwikkeling van grensregio’s’ (doel). Tijdens het evaluatieproces is gebleken dat deze doelstelling ook binnen de Euregio Maas-Rijn op deze wijze wordt geïnterpreteerd en nagestreefd.

88


De zichtbaarheid en bekendheid van de mate waarin de doelstellingen van het programma worden gerealiseerd vormen belangrijke factoren als het gaat om de besluitvorming over een eventueel vervolg. Het brede karakter van het programma speelt in dat opzicht parten. Het bevorderen van grensoverschrijdende samenwerking is hierdoor heel goed mogelijk, maar het is moeilijk om een doelgerichte en herkenbare bijdrage te leveren aan de versterking van de regionale economie. Het is van belang om deze balans te verbeteren en de periode tot 2006 te benutten om de kennis en de zichtbaarheid van de resultaten en effecten te vergroten. De nadruk ligt daarbij op de meerwaarde van grensoverschrijdende samenwerking voor de regionale ontwikkeling. Verschillende acties zijn denkbaar: •

Communicatie en publiciteit De communicatie en publiciteit omtrent het belang en de meerwaarde van het INTERREG programma vormt een belangrijk instrument. Subsidiemogelijkheden voor grensoverschrijdende samenwerking zijn schaars. Om deze mogelijkheden te behouden, is het van belang om de effecten en meerwaarde te verspreiden aan een breed scala van doelgroepen, zowel binnen als buiten de Euregio Maas-Rijn.

•

Herkenbare projecten Vanuit de EC bestaat steeds meer behoefte om het EU beleid en de financiële programma’s beter te laten aansluiten op de ‘leefwereld van de burger’. Een relatief groot deel van de beschikbare INTERREG middelen wordt echter besteed aan ‘zachte’ projecten (netwerken, samenwerking) die in de regio niet direct herkenbaar zijn. Vandaar dat het zowel voor de Euregio als voor de EC van belang is om juist die projecten die voor burgers en overige doelgroepen wél herkenbaar zijn extra onder de aandacht te brengen.

•

Trendanalyse of grensmonitor De in de aanbevelingen genoemde trendanalyse of grensmonitor kan periodiek de informatie opleveren die nodig is om het proces van grensoverschrijdende integratie inzichtelijk te maken en de effecten te onderscheiden. Hieraan kan in de jaarverslagen ten behoeve van de EC nadrukkelijk aandacht aan worden besteed.

•

Nieuwe lidstaten Met de toetreding van nieuwe lidstaten in de nabije toekomst zal het beleid van de EC andere vormen krijgen. Dit kan ook de rol van de huidige Euregio’s veranderen. De nieuwe regio’s hebben behoefte aan kennis, ervaringen en voorbeeldprojecten. De EC is van mening dat andere Europese regio’s hierin een voorbeeldfunctie kunnen vervullen. In dit kader liggen er voor de Euregio Maas-Rijn voldoende kansen om zich richting de EC en andere lidstaten meer te profileren.

89


•

Het volgen van ontwikkelingen Ten slotte wordt opgemerkt dat er in het kader van de herziening van de programmeringdocumenten een voorstel richting de EC wordt voorbereid waarin een aantal nieuwe beleidsontwikkelingen en accentverschuivingen zijn waar te nemen (‘De Structuurfondsen en de coördinatie met het Cohesiefonds, herziene indicatieve richtsnoeren (2003)’). Zo wordt bijvoorbeeld gesproken over een nieuwe invulling van de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) en andere benaderingen van (horizontale) doelstellingen die gericht zijn op duurzame ontwikkeling, toepassing van ICT en innovatie. Het verdient aanbeveling om, bijvoorbeeld via de vertegenwoordiger van de EC in het Comité van Toezicht of via de contactpersonen die de verschillende regionale overheden in Brussel hebben, op de hoogte te blijven van deze en andere (beleids)ontwikkelingen uit Brussel. Op die wijze kan tijdens de uitvoering van het programma hierop worden ingespeeld.

90

Tussentijdse evaluatie. Programma Communautair Initiatief INTERREG IIIA Euregio Maas-Rijn

Recommend Documents