RAPPORT
24 april 2015
Tussentijdse evaluatie Integraal Ruimtelijke Programma GoereeOverflakkee
“Unless you paddle for the wave, you'll never know if you could catch it. But once you do... Ride it as long as you can.”
Auteurs
In opdracht van
Roel van Raak Mattijs Taanman Derk Loorbach
Provincie Zuid-Holland
Inhoud 1.Inleiding................................................................................................................................................ 4 doel en structuur van deze evaluatie vanuit transitieperspectief ...................................................... 5 methodologie ...................................................................................................................................... 5 2. Ontwikkelingen 2012-2014 ................................................................................................................. 8 Het programma ................................................................................................................................... 9 Deltanetwerk ...................................................................................................................................... 9 Stellendam ........................................................................................................................................ 10 Brouwersdam .................................................................................................................................... 11 Noordrand......................................................................................................................................... 12 3.Terugblik vanuit transitieperspectief ................................................................................................. 13 Strategisch niveau: visie op de langere termijn toekomst van het eiland ........................................ 13 Tactisch niveau.................................................................................................................................. 14 Operationeel niveau ......................................................................................................................... 15 Conclusie terugblik............................................................................................................................ 16 4. Vooruitblik vanuit transitie-perspectief ............................................................................................ 17 Strategisch niveau ............................................................................................................................. 17 Tactisch niveau.................................................................................................................................. 18 Operationeel niveau ......................................................................................................................... 19 5. Inzichten voor ‘netwerkend werken’ en vervolg .............................................................................. 20 Vervolg na 2016 ................................................................................................................................ 21 6. Conclusie ........................................................................................................................................... 21
3
1.Inleiding De VVV van Goeree-Overflakkee omschrijft het eiland als een caleidoscoop van landschappen met polders, duinen, slikken en zandplaten. De vereniging van bedrijven meldt dat de recessie voorbij is en er weer nieuwe kansen voor groei zijn. Goeree-Overflakkee (G.O.) kent echter ook grote uitdagingen naar de toekomst toe, waaronder vergrijzing, ontgroening, een afnemende werkgelegenheid in industrie en visserij en een mogelijk teruglopend inwoneraantal. Tegelijk biedt Goeree-Overflakkee ook grote kansen voor duurzaamheid, bijvoorbeeld het realiseren van groene elektriciteitsopwekking en is ze gunstig tussen grote stedelijke gebieden gesitueerd. Om een negatieve sociaal-economische spiraal te voorkomen en juist een opwaartse, duurzame beweging in te zetten heeft de provincie samen met de gemeente een ‘Integraal Ruimtelijk Programma’ (IRP) opgezet voor de periode 20122016. Dit programma, dat bestaat uit een aantal projecten, richt zich op het realiseren van nieuwe economische impulsen om de sociale en economische vitaliteit van het landelijk gebied en de kernen te versterken en te behouden. Dit betreft projecten op vijf terreinen: (1) recreatie en toerisme, (2) landbouw, visserij en zorg in relatie tot recreatie en toerisme, (3) cultureel erfgoed, (4) duurzame energie en (5) bereikbaarheid en verkeersveiligheid. De maatschappelijke opgaven op het eiland zijn complex en uitdagend. De demografische, economische en ecologische ontwikkelingen zetten druk op de aanwezige economie en cultuur, en instant-oplossingen zijn niet beschikbaar. Er zijn dan ook allerlei initiatieven en pogingen geweest de economie te stimuleren, het wonen aantrekkelijker te maken en de ecologische kwaliteit te verbeteren. De uitdaging om richting de langere termijn een duurzame toekomst voor GoereeOverflakkee te garanderen hangt echter samen met een meer fundamentele zoektocht naar nieuwe verbindingen. Nieuwe verbindingen met de regio Rijnmond, nieuwe samenwerkingsverbanden op Goeree-Overflakkee, een verbinding tussen huidige ideeën en initiatieven en een gedeeld inspirerend toekomstperspectief. Met de veranderende institutionele context (gemeentelijke fusie) is er nieuwe bestuurlijke en organisatorische energie op het eiland gekomen, maar zijn nog niet direct de wegen gevonden om ruimtelijk, economisch en sociaal-cultureel tot een gewenste transitie te komen. Juist omdat transities ook een gezamenlijke zoektocht vormen die alleen ontstaat door het bewust inspelen op signalen en kansen die door invloeden van buitenaf ontstaan, is de rol van de provincie een belangrijke in het stimuleren van gewenste transities op Goeree-Overflakkee. Dat gaat niet via afdwingen, reguleren en controleren, maar veeleer via verbinden, faciliteren, initiëren en aanjagen. Het programma hanteert dan ook een netwerkaanpak1: het is gericht op interactie met partijen in Goeree-Overflakkee vanuit het uitgangspunt dat economische impulsen alleen gerealiseerd kunnen worden als ze aansluiten bij de wensen, initiatieven van betrokkenen. Het IRP Goeree-Overflakkee faciliteert het ontstaan van netwerken, waar gemeente en provincie (al dan niet onder de IRP vlag) ook zelf in actief zijn en op diverse manieren een bijdrage leveren. Het programma beschrijft haar functie als een buitenboordmotor die in de periode 2012-2016 processen en projecten helpt op gang te komen, waarna de partijen (inclusief de provincie) zelf verder kunnen. Ook intern maakt het programma verbindingen met diverse sectorale uitvoeringsprogramma’s zoals de erfgoed, windenergie, infrastructuur en groen. Kenmerkend aan een dergelijke aanpak is dat het niet vooraf specifieke doelen en uitkomsten kan bepalen maar gaandeweg ‘bijvangst’ creëert: door ruimte te maken voor nieuwe ideeën, uitwisseling van ambities en perspectieven, door kleinschalig te gaan experimenteren en gedeelde toekomstperspectieven en kansen te verkennen. 1
NSOB (2014) “Naar een ge(s)laagde strategie: evaluatie van het Interdepartementaal Programma BioBased Economy” / Taanman (2014) “Looking for transitions: monitoring approach for sustainable transition programmes”
4
Met deze ‘netwerkende’ manier van werken, is het programma dan ook één van de koplopers binnen de provinciale overheid om tot een ander soort beleid en bestuur te komen. Het project sluit hier bij aan bij het provinciale programma ‘netwerkend werken’, dat zoekt naar een meer open stijl van werken en organiseren.
doel en structuur van deze evaluatie vanuit transitieperspectief Het programma is nu halverwege zijn looptijd en daarom vindt een tussentijdse evaluatie plaats. Deze evaluatie “kijkt terug om vooruit te kijken”: we bestuderen de afgelopen periode om tot aanbevelingen voor de komende periode te komen. Hierbij is onze aandacht zowel gericht op de inhoudelijke acties en resultaten als op de procesrol van de Provincie in het stimuleren van een meer structurele verandering in hoe op Goeree-Overflakkee gedacht wordt over de toekomst, welke gedeelde ambities en doelen er tot stand komen, op welke wijze ondernemende actoren worden gefaciliteerd in het zelf identificeren en oppakken van kansen en het lerend en aanpassend vermogen van de provincie in deze rol. In het programmaplan zijn een aantal grote opgaven voor Goeree-Overflakkee geformuleerd; opgaven om Goeree-Overflakkee op de lange termijn sociaal, ecologisch en economisch duurzaam te maken. Het IRP richt zich weliswaar primair op de economische component, maar deze is onlosmakelijk met sociale en ecologische vraagstukken verbonden. Het zijn dit soort grote uitdagingen, waar transitiekunde zich mee bezig houdt. Transitiekunde (vaak aangeduid met het Engelse transition studies) is een wetenschappelijke benadering van grote, fundamentele veranderingen in maatschappelijke systemen en geografische gebieden. Enerzijds worden historische veranderingen beschreven door klassiek onderzoek, anderzijds wordt kennis over het stimuleren van transities vooral in de praktijk ontwikkeld. Een belangrijk principe in het stimuleren en de goede kant op sturen van transities, is dat sturing op drie niveaus nodig is2: - Op operationeel niveau wordt gewerkt aan concrete verandering in de praktijk. In het begin worden vaak verschillende veranderingen uitgeprobeerd, waarover op kleine schaal geleerd kan worden en later worden grotere, meer gerichte veranderingen ingezet. - Op tactisch niveau worden middelen, structuur en ruimte voor verandering georganiseerd, daar hoort ook het creëren van nieuwe netwerken bij. - Op strategisch niveau wordt gewerkt aan een (in ieder geval bij sleutelpersonen) gedragen toekomstvisie, inclusief de urgentie om op korte termijn acties in te zetten richting die toekomstvisie. Het doorgronden van de (historische) wortels van de huidige problematiek is daarbij cruciaal om vervolgens vanuit een toekomstbeeld, via backcasting, tot een agenda voor het heden te komen. We zullen ook vanuit deze drie niveaus naar de activiteiten en effecten van het IRP kijken. Op operationeel niveau kijken we welke concrete bijdragen het IRP aan projecten en andere initiatieven heeft geleverd en of hiervan effect is waar te nemen of valt te verwachten. Op tactisch niveau kijken we naar de middelen die IRP heeft gegenereerd voor investeringen in het eiland, maar vooral ook of er relaties en netwerken zijn ontstaan (of versterkt) door het IRP. Op strategisch niveau kijken we tot slot naar de rol van het IRP in het doorgronden van de uitdaging waar het eiland voor staat, het vinden van oplossingsrichtingen hiervoor en het creëren van urgentie.
methodologie Het IRP vindt niet in isolatie van andere economische impulsen plaats, zeker niet op GoereeOverflakkee waar gelijktijdig een gemeentelijke fusie plaats vond en al eerder activiteiten om de economie te versterken waren ingezet. Veel IRP projecten bouwen voort op (of ondersteunen) 2
Zie o.a. Loorbach, D. (2007). Transition management: new mode of governance for sustainable development.
5
initiatieven die al voor het IRP bestonden. Bovendien zijn het ook jaren van veel grote autonome ontwikkelingen geweest, waaronder de crisis. Maar belangrijker: vanuit een transitieperspectief draait het niet om op de korte termijn zoveel mogelijke economische winst te realiseren, maar om te investeren in veranderingen op (middel)lange termijn. Op de korte termijn zullen de waarneembare effecten vooral sociale en proceseffecten zijn: bijv. betere relaties, of het vlottrekken van een ruimtelijke ontwikkeling. De benadering die we daarom gekozen hebben is om van de waarneming en beleving (of ‘perceptie’) van mensen die met het programma te maken hebben uit te gaan. Op deze percepties reflecteren we vervolgens, als onderzoekers met kennis van veranderingsprocessen en economische transities. Om te onderzoeken in hoeverre veranderingen aan het IRP toe te schrijven zijn, zijn de geïnterviewden gevraagd naar de situatie voor het IRP; de veranderingen de afgelopen twee jaar (en specifiek de rol die geïnterviewden van het IRP hierin zien); en tot slot de verwachtingen en wensen voor de toekomst en wat dit voor de komende tweede jaar voor het IRP impliceert (zie figuur 1).
Figuur 1 Onderzoeksraamwerk
In deze evaluatie is daarom ook gesproken met de ondernemers en anderen die niet direct onderdeel van het IRP waren, maar wel van de doelgroep. Om dit in een beperkte tijd te doen, is een selectie gemaakt van IRP projecten die op deze manier uitgebreider onderzocht zijn. Dit zijn: (1) de ontwikkelingen rondom Brouwersdam; (2) de ontwikkelingen rondom Stellingendam; (3) de ontwikkelingen rondom de Noordrand; en (4) netwerkactiviteiten richting ondernemers, waaronder het deltanetwerk. Deze casussen zijn zo gekozen dat ze de verschillende aspecten van het IRP en de verschillende stadia waarin projecten zijn reflecteren. Veel ontwikkelingen rond Brouwersdam waren bijvoorbeeld al voor het IRP ingezet, rond Stellendam zijn juist veel nieuwe ontwikkelingen en de ontwikkelingen rond de Noordrand zijn gestagneerd.
6
Provinciale bijdrage of gezamenlijk programma? In veel van de interviews beantwoorden mensen vragen over het IRP, alsof het vragen zijn over de (toegenomen) aandacht van de provincie voor Goeree-Overflakkee. Dit is niet een gebrek aan kennis. Het geldt ook voor mensen die intensief bij het programma betrokken zijn en weten dat het een specifiek, gezamenlijk programma betreft. Dit is ook begrijpelijk. IRP heeft wel een duidelijke interne programmastructuur en samenwerkingsrelaties, maar geen onafhankelijke stafleden, visitekaartjes of website etc. Dit past goed bij een netwerkende manier van werken, maar het is voor anderen niet voortdurend zichtbaar wat vanuit het IRP wordt gedaan en wat vanuit andere programmalijnen of activiteiten vanuit de gemeente of provincie wordt gedaan. Het kan ook een rol spelen dat vanuit de provincie medewerkers betrokken zijn bij het programma die geen of weinig niet-IRP contacten op Goeree-Overflakkee hebben, terwijl voor de betrokken gemeentelijke medewerkers het IRP meestal een versterking of andere invulling van bestaande taken is. Hierdoor kan het zijn dat de provincie met IRP zichtbaarder is dan de gemeente. Ook lijken respondenten als referentiepunt te nemen wat er zonder IRP gebeurd zou zijn. Voor hen is er hoe dan ook een sterke rol van de gemeente op Goeree-Overflakkee, het verschil tussen wel of geen IRP is dus vooral de inzet en de rol van de provincie. Dit lijkt ons een steekhoudende redenering. Wanneer respondenten het effect van het IRP vooral vertalen in de veranderde rol van de provincie, rekenen we dit daarom toe aan het IRP. In hoofdstuk 3 zullen we terugkomen op de positionering van gemeente en provincie. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 zullen we eerst de ontwikkelingen rondom het programma en de projecten weergeven, de lezer die minder bekend is met IRP kan zo ook de context beter begrijpen. In hoofdstuk 3 kijken we terug op de drie niveaus en in hoofdstuk 4 vooruit. Tot slot trekken we in hoofdstuk 5 conclusies.
7
2. Ontwikkelingen 2012-2014 In 2006 publiceerde de Rabobank een rapport ‘Kiezen of delen’ over de kracht van het eiland. Het eiland scoorde relatief goed op het gebied van people (woonklimaat, sociale cohesie en veiligheid en gezondheid) en planet (natuur en landschap en milieu), maar het economische klimaat was relatief zwak. De economische dynamiek ontbrak door een achterblijvende kracht van het bedrijfsleven, ondernemingsklimaat en intensiteit van de economie. Het rapport concludeerde: “Naast de vier gemeentelijke overheden zijn er veel organisaties en instanties actief die het beste voor hebben met (delen van) het eiland. De indruk bestaat echter dat de verschillende organisaties, net als de overheden, de samenwerking met elkaar nog te weinig opzoeken en dat zij de belangen van het eiland te weinig als geheel behartigen. Hierdoor ontbreekt visie op menig vlak. Visies op de toekomstige ontwikkeling van landbouw, toerisme en recreatie, zorg, wonen et cetera zijn niet aanwezig, verouderd of hebben te weinig draagkracht. Het beleid is hierdoor nog veel te veel versnipperd. Mede door deze versnippering hebben de organisaties te weinig invloed op de ontwikkelingen van het eiland. Zo wordt te weinig of te laat ingespeeld op trends en ontwikkelingen. Ook mist men kansen om bijvoorbeeld subsidies te ontvangen van Provincie, Rijk en EU.” Een belangrijk struikelblok waren de vier gemeenten die soms - zo blijkt uit de interviews - gericht waren op onderlinge concurrentie en niet op het gedeelde, eiland-brede belang. De Provincie ZuidHolland, maar ook ondernemers en organisaties op het eiland, zetten grote druk op de gemeenten om te fuseren. In de gemeenten was hier echter ook weerstand tegen (al verschilde het per gemeente hoe groot die weerstand was). Dit kostte hen veel energie waardoor veel trajecten stil bleven liggen. De nieuwe gemeente startte per 1 januari 2013 en geïnterviewden geven aan dat deze gemeente veel meer slagkracht en focus op de ontwikkeling van het eiland heeft. Het huidige college ziet zichzelf (en wordt ook door anderen gezien) als ambitieuzer en ondernemender. Ondernemers, verenigd in het Innovatieplatform Goeree-Overflakkee (IPGO), pakten de handschoen op om een eiland brede agenda en visie voor het eiland te ontwikkelen. In september 2011 signaleerden zij in hun rapport dat economische stagnatie, het wegtrekken van jongeren en een gebrekkig aanbod van sociaal-culturele voorzieningen het eiland in een negatieve spiraal dreigden te brengen, maar gaven ook aan waar kansen lagen. Zij riepen de gemeente op om meer ambitie te hebben. Vervolgens hief het IPGO zichzelf twee jaar later op, nadat ze vonden dat hun ideeën opgepakt waren en ze, mede door een grotere betrokkenheid van de provincie, vertrouwen hadden in de voortgang. Weer twee jaar later vinden geïnterviewden dat het signaal weliswaar is doorgekomen, maar dat de meeste ideeën vanuit het IPGO indertijd toch niet goed zijn opgepakt. De gemeenten waren in 2011 nog voornamelijk bezig met de fusie. Bovendien ging het om een agenda van de ondernemers voor de overheid. Op die manier bleven de (gezamenlijke) ondernemers geen eigenaar. Na de gemeentelijke fusie zijn op initiatief van de gemeente en Kamer van Koophandel ook de ondernemers eiland breed verenigd in het FOGO (federatie ondernemersverenigingen GoereeOverflakkee). Het FOGO, maar ook andere ondernemersverengingen zijn sinds 2013 opnieuw begonnen om een visie en agenda over de toekomst van het eiland te vormen. FOGO zal haar agenda voor zomer 2015 af hebben. Voor sommige ondernemers voelt dit als een herhaling van zetten, maar ditmaal zijn de ondernemers via FOGO van plan om eigenaar te blijven bij de uitvoering van de agenda. Samen met de sterkere gemeente en de gegroeide betrokkenheid van de provincie is dit een stap voorwaarts ten opzichte van de IPGO. Ondernemers, gemeente en provincie vinden dat de provincie in de periode vóór 2012 te weinig betrokken was bij het eiland. De aandacht van de provincie ging sterk uit naar ‘Randstedelijke’ 8
problemen. De relatie tussen de gemeente Goedereede en de provincie was verstoord door de gemeentelijke herindeling en er zijn signalen dat de gemeenten de provincie zagen als een buitenstaander die haar eigen belangen op het eiland doordrukte in plaats van als een partner om maatschappelijke opgaven te realiseren. Binnen de provincie leidde aandacht voor thema’s als windenergie, de Zuidwestelijke Delta en krimp tot meer aandacht voor Goeree-Overflakkee. Het IRP sluit ook aan bij veel andere sectorale uitvoeringsprogramma’s zoals de erfgoedlijn, infrastructuur en groen.
Het programma Het IRP is een samenwerking tussen de gemeente en provincie. Het bestaat uit een bestuur en programmateam waar gemeenten en provincie evenredig vertegenwoordigd zijn, onder onafhankelijk voorzitterschap. Op verschillende projecten werken een gemeentelijk en provinciaal projectleider naast elkaar. Het IRP zet zichzelf neer als een instrument om vanuit bestaande projecten te versterken en versnellen en nieuwe impulsen te ontwikkelen of faciliteren. Binnen het programma is de eerste anderhalf jaar gezocht naar de juiste vorm van samenwerking op ambtelijk niveau. Veel trajecten kennen nu een duo-projectleiderschap en hoewel de organisatie van het programma voornamelijk bij ambtenaren van de provincie ligt, is het contact nu intensief genoeg om te spreken van een gezamenlijk programma. In het programma is er zeker bij de provincie daarnaast veel aandacht voor interne integratie: het ervoor zorgen dat bij een onderwerp alle relevante provincieambtenaren betrokken worden en samen werken aan een gezamenlijk doel. De oorspronkelijke doelstellingen van het programma waren zeer breed. In de opzet was de bedoeling om met bestuurlijke samenwerking en een stevige ambtelijke ondersteuning economische impulsen te geven rond recreatie en toerisme, landbouw, visserij en zorg, cultureel erfgoed, duurzame energie en mobiliteit. In de praktijk ligt de economische nadruk sterk op toerisme, vaak in relatie tot andere domeinen, bijvoorbeeld natuur- en erfgoedontwikkeling. Dit sloot aan bij de resultaten van het IPGO en het Regionaal Beeldverhaal. Op energie wordt ondermeer via de getijdencentrale ingezet. Het IRP biedt procesondersteuning, expertise en cofinanciering. Rond cofinanciering dreigt volgens het programmateam eind 2014 het risico op onderuitputting door een gebrek aan projecten waarbij de provincie kan co-financieren. Door de afhankelijkheid van plannen die al bij gemeenten en ondernemers lagen, de doorlooptijd om beslissingen in het ruimtelijk domein te nemen en financieringsvoorwaarden (de provincie kan bijvoorbeeld geen commerciële activiteiten cofinancieren) zijn er dan nog te weinig projecten ‘volwassen genoeg’ om in te stappen. Dit is opmerkelijk omdat veel activiteiten van het IRP (inspiratie-evenementen, netwerkevenementen, ateliers) juist gericht zijn op het formuleren van projectideeën en plannen. Begin 2015 is besloten om de cofinanciering te laten verlopen via een subsidieverordening van de gemeente. Hiervoor geeft de provincie een eenmalige subsidie van 1,2 miljoen aan de gemeente, die een zelfde bedrag inlegt. Zo hoopt men de cofinanciering procedure soepeler te maken en helderder te communiceren naar initiatiefnemers. De effecten hiervan zullen later in 2015 en 2016 blijken.
Deltanetwerk
9
Het Deltanetwerk is een jaarlijkse bijeenkomst over de plannen en toekomst van Goeree-Overflakkee voor ondernemers, gemeente en provincie. Het initiatief kwam vanuit ondernemers, geïnspireerd door de Middelburgse business club ‘de Oesterclub’. Na een eerste drukbezochte bijeenkomst over de visserij is gezocht naar vervolgfinanciering. Deze werd gevonden bij onder meer het IRP. De onderwerpen van de bijeenkomsten werden breder en in de zaal en op het podium kwamen meer ambtenaren en politici. In principe wordt de steun vanuit dat perspectief gewaardeerd, maar sommigen missen bijvoorbeeld spannende ondernemers en financiers van buiten het eiland. De bijeenkomsten zijn een jaarlijkse ontmoetingsplek en worden interessant gevonden. Er komen veel mensen op af en sleutelfiguren hebben ook het idee dat ze daar moeten zijn. Individuele bezoekers doen er contacten op (of hernieuwen die), die hun verder kunnen helpen. Maar vanuit het Deltanetwerk is geen follow-up om samen zaken in gang te zetten; het netwerk beperkt zich tot inspiratie en ontmoeting bieden.
Stellendam Binnen het IRP zijn de recreatie en natuurontwikkeling rond Stellendam (‘Pleisterplaats Stellendam) een nieuw thema. In het oorspronkelijke programma wordt Stellendam voornamelijk genoemd in het kader van leefbaarheid en het aanhaken bij regionale ruimtelijke ontwikkelingen. Er was geen duidelijke visie en agenda. De ontwikkelingen bij Stellendam kwamen in een stroomversnelling door de komst van de zeehondenopvang ‘A Seal’ in de Expo te Stellendam. Deze komst is het resultaat van de contacten die een wethouder van Goeree-Overflakkee in januari 2013 legde met de zeehondenopvang in Pieterburen dat aangaf een zeehondenopvang te willen in Zuid-Holland. Hierna kwamen de ontwikkelingen snel op gang; mede ook door United Fish Auctions. De gemeente stelde een projectleider aan en met steun van de Provincie is een vergunning aangevraagd en in juli 2014 verkregen van het Rijk. Hierbij won Stellendam de strijd met concurrerende voorstellen uit Hoek van Holland, Westvoorne en Schouwen Duivenland. Inmiddels is de zeehondenopvang in vol bedrijf dankzij de inzet van ongeveer zestig vrijwilligers en investeringen vanuit ondernemers. De organisatie is geprofessionaliseerd en heeft een bestuur van lokale ondernemers. De komst van de zeehondenopvang maakte de Expo aantrekkelijk voor nieuwe ondernemers. De nieuwe eigenaren gaan de Expo grondig renoveren en ook een informatiecentrum inrichten. Snelheid is geboden om voor het toeristisch seizoen ’15 klaar te zijn. Gemeente en provincie leveren momenteel een beperkte financiële bijdrage aan het informatiecentrum. De verwachting is dat het centrum 60.000-70.000 bezoekers kan trekken en bovendien de toeristische voorzieningen van Goeree-Overflakkee buiten het hoogseizoen en bij slecht weer verbetert. De zeehondenopvang biedt volgens alle betrokkenen bredere kansen voor het gebied. Dit vormde voor IRP de aanleiding om een visietraject te initiëren, uitgevoerd door Bureau Van der Hoek. In de eerste aanzet voor een integrale gebiedsvisie is de zeehondenopvang gekoppeld aan natuurontwikkeling, het kierbesluit en visserij. De eerste aanzet is nog niet goedgekeurd door de gemeenteraad en bovendien zijn de huidige ontwikkelingen bij de Expo nog niet meegenomen. Daarom worden nu extra partijen betrokken bij de verdere uitwerking en aanpassing van de visie. De (persoonlijke) relaties tussen ondernemers, gemeente, provincie en RWS wordt goed genoemd en er zijn breed gedeelde ambities voor een integrale aanpak van de pleisterplaats. Tegelijkertijd is er een 10
duidelijke spanning tussen de snelle ontwikkelingen rond zeehondencentrum en Expo en de tragere besluit- en visievormingstrajecten. De eerste vragen duidelijkheid en snelheid. Rond de vergunningaanvraag en opzet van het centrum was deze aanwezig en succesvol, maar als het gaat om financieel commitment en de inrichting van het informatiecentrum liet dit te wensen over. Tegelijkertijd kunnen snelle ontwikkelingen leiden tot het missen van kansen op integratie, dit vraagt de komende jaren (zeker bij eventuele kostbare grondaankopen en gebiedsinrichting) strakke regie tussen partijen maar zeker ook bij provincie, gemeente en Rijkswaterstaat intern.
Brouwersdam
De Brouwersdam is één van de huidige trekpleisters van Goeree-Overflakkee omdat het zoet en zout, land en water, recreatie en Deltawerken, en Zuid-Holland en Zeeland verbindt. Dit betekent ook dat veel verschillende partijen betrokken zijn bij ontwikkelingen op en rond de Brouwersdam. Belangrijke ontwikkelingen zijn de bouw van het Inspiratiecentrum en Ecohotel, aanleg van een getijdecentrale en de ‘duurzame jachthaven van de toekomst’. Het grootste deel van deze projecten liep al voor het IRP. Rond Brouwersdam zijn de ambities groot: ‘uitgroeien tot een (inter-) nationale hotspot voor watertoerisme’, ‘Hét centrum van Deltarecreatie’ en wordt de getijdecentrale een ‘een nieuw icoon van de Nederlandse deltatechnologie met regionale, landelijke én internationale uitstraling’ genoemd. Het inspiratiecentrum is een initiatief van het Natuur- en Recreatieschap de Grevelingen en stamt van voor het IRP. De opening wordt verwacht in april 2015. Het gaat om een 27 meter hoge uitkijktoren met bezoekerscentrum die 100.000 bezoekers moet trekken en kost in totaal 3,25 miljoen uit verschillende publieke middelen3. Natuurorganisaties en ondernemers hadden in 2012-2013 kritiek op het ontwerp en de noodzaak van een nieuw informatiecentrum. Zij voelden zich te weinig betrokken bij dit project. Om dit in de toekomst te voorkomen wordt bij andere projecten mede dankzij het IRP vroeger en meer samenwerking gezocht. Tegen deze achtergrond financierden IRP samen met de provincie Zeeland en het recreatieschap het tweedaagse ‘Inspiration event Brouwersdam’. Het procesdoel was om de relaties weer te verbeteren en de verschillende activiteiten rond de Brouwersdam die als ‘los zand’ werden ervaren te verbinden. Het evenement vond plaats in oktober 2013. Burgers, ambtenaren en ondernemers rond de Brouwersdam ontwikkelden samen met externe experts nieuwe ideeën voor de Brouwersdam. Gedeputeerden van Zeeland en Zuid Holland waren aanwezig om de betrokkenheid van de provincies bij het gebied te benadrukken. Direct resultaat van het event was een zandsuppletie om het strand te verbeteren (doorslaggevende rol van het IRP) en de oprichting van ondernemersvereniging ‘pioniers van brouwersdam’, waarmee gemeente en provincie een duidelijker aanspreekpunt kregen. Vanuit de pioniers van de Brouwersdam zijn nog geen voorstellen voor nieuwe projecten gekomen. De aanleiding voor de getijdecentrale was om met de opwekking van duurzame energie de doorlaat in de Brouwersdam meer rendabel te maken. Een integrale uitvraag, adaptieve strategie en het vroeg 3
http://www.brouwersdam-superspot.nl/k/news/view/857029/611688/bouw-inspiratiecentrum-grevelingenvoordelta-officieel-gestart.html
11
betrekken van marktpartijen werpt hierbij zijn vruchten af. Uit de MIRT verkenning Grevelingen in 2007 bleken aanpassingen in de dam 200 miljoen euro te kosten. Dit vond het Ministerie van Infrastructuur en Milieu te kostbaar. Op aandringen van de provincie Zuid-Holland is vervolgens gekeken of de combinatie met stroomopwekking via de getijdecentrale de kosten niet omlaag konden. Uit de daarop volgende marktconsultatie kwam naar voren dat zowel de doorlaat als de getijdecentrale nog niet gedekt konden worden. Door vroegtijdig marktpartijen te betrekken en integrale oplossingen uit te vragen voor het Grevelingen en Volkerak lijkt het investeringsbudget omlaag te kunnen naar 168 miljoen voor het hele gebied. Hiervoor is het bestuursakkoord ondertekend. De provincie is nauw betrokken bij het hele traject, maar de relatie met het programma gebiedsontwikkeling is sterker dan met het IRP. De ondernemers en verschillende natuurorganisaties op de brouwersdam zijn positief. De doorlaat en getijdecentrale leiden wel tot een aantal aandachtspunten voor de komende jaren: Voor 40% moeten de maatregelen betaald worden met extra inkomsten uit recreatie en vastgoedontwikkeling in het gebied. Het Volkerak wordt definitief zout. Bij het Volkerak is meer weerstand tegen de ingrepen dan bij de Grevelingen. Mogelijk wordt de getijdecentrale kleiner dan in de oorspronkelijke plannen en zal niet voor 50 duizend, maar voor 3 tot 35 duizend huishoudens elektriciteit gaan leveren. Over het algemeen is ook bij de projecten rond Brouwersdam het gevoel dat er goed samengewerkt wordt. Provincie en gemeente zijn geïnteresseerd en positief. Wel geven verschillende ondernemers aan dat de goede persoonlijke relaties zich nog tot meer daadkracht en snelheid kan vertalen. Redenen voor vertraging liggen zowel in de bestuurlijke besluitvorming (bijvoorbeeld doordat het voormalige Natuur- en Recreatieschap de Grevelingen maar eens in de drie maanden vergadert en kan beslissen) als in de lijn (bijvoorbeeld wanneer bestuurlijk commitment niet leidt tot snelle afwikkeling van vergunningen en procedures).
Noordrand Langs Het Haringvliet verkennen gemeente, provincie, Natuurmonumenten en WNF de mogelijkheid om nieuwe natuur te ontwikkelen. Het project wordt uniek genoemd omdat alle partijen investeren; omdat het niet is opgelegd door Den Haag; en omdat de aanleg van natuur voor een deel bekostigd wordt door de bouw van dertig bijzondere woningen. Doel was om in maart ‘12 een business case rond te hebben, maar betrokkenen geven aan dat het project eind ’14 nauwelijks verder is dan drie jaar geleden. De patstelling wordt veroorzaakt doordat de partijen het niet eens zijn waar de risico’s komen te liggen. Er is te weinig duidelijk over de grondprijzen en risico’s van vastgoedontwikkeling. Er wordt vooral naar de gemeente gekeken om het project weer vlot te trekken. De recente toekenning van 13,5 miljoen voor natuurontwikkeling vanuit het Droomfonds in de Haringvliet zal de komende maanden overigens tot nieuwe dynamiek leiden. Het geld en aandacht dat hiermee vrij is gekomen kan de ontwikkelingen op de Noordrand vlot trekken.
12
3.Terugblik vanuit transitieperspectief In dit hoofdstuk kijken we terug naar de perceptie van de betrokkenen over de effecten van het Integraal Ruimtelijk Programma in de periode 2012-2014, geduid vanuit het in hoofdstuk 1 beschreven transitieperspectief in drie niveaus: strategisch, tactisch en operationeel.
Strategisch niveau: visie op de langere termijn toekomst van het eiland Het strategisch niveau gaat vanuit transitieperspectief om de probleemanalyse en toekomstvisie voor Goeree-Overflakkee op de langere termijn. Het doel is om hier een visie te ontwikkelen integraal is, richting geeft aan het handelen op de korte termijn, echt vernieuwend is en gedragen wordt door partijen met voldoende slagkracht. Aanvankelijk heeft het programma zelf minder ingezet op dit soort visieontwikkeling. Dit lijkt ons verstandig. Het IRP werd bij aanvang vooral als ‘van de provincie’ gezien en een visie ‘van buiten’ zou hebben geleid tot weerstand in plaats van versnelling. De focus leggen op nieuwe impulsen op projectniveau en op het versterken van de netwerken tussen gemeente, provincie en ondernemers is dan een veel vruchtbaardere aanpak. In die projecten heeft ook wel visievorming plaatsgevonden, zoals rondom concrete locaties zoals rond Brouwersdam en Stellendam. En buiten GoereeOverflakkee heeft de provincie wel actief het belang van Goeree-Overflakkee en de visie van/voor het eiland uitgedragen. We zien dat het programma slim heeft aangesloten bij de toen bestaande toekomstbeelden. Te weten het regionaal beeldverhaal van het intergemeentelijk samenwerkingsverband Goeree-Overflakkee (ISGO), de visie van het Innovatieplatform Goeree-Overflakkee IPGO) en het provinciale strategiedocument over de Integrale Ruimtelijke programma’s, waar het IRP Goeree-Overflakkee er één van is. Deze visie leidden tot een sense of urgency en het benoemen van thema’s waar kansen lagen, maar vaak niet tot ambitieuze oplossingen en vooral concrete lange termijn doelen. Eiland breed is de visieontwikkeling in 2014 verder dan in 2012. Vanuit de FOGO en gemeente4 zijn nieuwe toekomstbeelden ontwikkeld. De eilandvisie van de gemeente zet in op kwalitatieve (in plaats van kwantitatieve) groei, innovatie, duurzaamheid (energy island: energie neutraal in 2020), het innovatiever organiseren en concentreren van kleinschalige activiteiten en de verbinding zoeken met de metropolen van Rotterdam en Antwerpen. In deze visie staan nog weinig concrete doelen die richting geven waar wel en waar niet op in te zetten. Het FOGO daarentegen heeft aangegeven wel innovatiespeerpunten te willen benoemen. Toch is het belangrijk om te noemen dat veel van de vernieuwende beelden en ontwikkelingen van partijen buiten het eiland komen. Denk aan de natuurorganisaties die vanuit het droomfonds worden ondersteund om het getijdelandschap rond het Haringvliet te herstellen, de getijdecentrale en windopgave waar de provincie een belangrijke speelt, de Rotterdamse tweede Maasvlakte en het terugbrengen van de getijdewerking in de delta. Zo gezien betekent de vooruitgang qua toekomstbeelden vooral dat het eiland veel minder met de rug naar dit soort ontwikkelingen staat maar zich in een positie heeft gebracht waarbij het er juist van kan profiteren. Dit is niet zozeer een verdienste van het IRP, maar het biedt wel context en aanknopingspunten voor de komende twee jaar.
4
Eilandvisie: ervaar de kracht van leven, gemeente Goeree-Overflakkee, 2014
13
Wanneer we kijken naar de thema’s die binnen het IRP werden benoemd, zien we dat het IRP voornamelijk heeft ingezet op recreatie en toerisme en (in minder mate) energie. Rond zorg (grootste werkgever op het eiland en cruciaal voor het voorzieningenniveau), landbouw en visserij is minder gedaan. De dialoog over sommige lastigere onderwerpen vindt soms buiten IRP plaats, denk hierbij bijvoorbeeld aan de vraag of Goeree-Overflakkee er beter aan doet zich voor te bereiden op krimp, of dat zij juist moet inzetten op groei.
Tactisch niveau Een belangrijk doel voor het IRP was het versterken van samenwerking en netwerken. Dit zien we het sterkst terug in de verbeterde relatie tussen provincie en gemeente. Daarnaast heeft het IRP ook concreet middelen beschikbaar gesteld om te innoveren. Verbeterde relatie tussen provincie en gemeente Een belangrijke bijdrage van het IRP is dat de provincie meer en meer zichtbaar aandacht heeft voor Goeree-Overflakkee. Betrokkenen ervaren dit als een erkenning en een morele steun in de rug. Bovendien helpt de grote zichtbaarheid en openlijke steun van de provincie om andere partijen aan tafel te krijgen en enthousiasmeren. Geïnterviewden van het eiland vinden dat de provincie nu met het gezicht in plaats van met de rug naar het eiland staat. Vanuit het IRP is ook de ambtelijke samenwerking met andere afdelingen binnen provincie en gemeente versterkt. De bestuurlijke samenwerking is verbeterd dankzij de actieve betrokkenheid vanuit gedeputeerden en de actieve, ondernemende instelling van B&W. Wij hebben de indruk dat er wellicht nog steeds een verschil in stijl is tussen de wat nuchterdere houding vanuit het eiland en de wat enthousiastere Randstedelijke instelling, maar door de intensieve interactie en vaak gedeelde doelen en ambities, leidt dit tot complementariteit in plaats van blokkades. Niet onbelangrijk is dat het IRP ook tot extra middelen heeft geleid om projecten verder te brengen. Voor de periode 2015-2016 is hiervoor 2,4 miljoen vrijgemaakt (helft provincie, helft gemeente) voor een gemeentelijke subsidieverordening. Het IRP versterkt de provinciale inzet op Goeree-Overflakkee Het IRP laat zien dat de provincie een actievere rol is gaan spelen op het eiland. Dit werkt ook door op de andere provinciale programma’s die op het eiland actief zijn. Betrokkenen vanuit deze programma’s geven aan dat zij dankzij het IRP actiever zijn op het eiland en beter kunnen afstemmen. Dit uit zich bijvoorbeeld in de extra aanleg van wandelpaden en zandsuppletie voor recreatiegebieden. Ook de koppeling met de politiek is versterkt. Gedeputeerden zijn regelmatig op het eiland om hun steun en betrokkenheid te tonen. Programmatisch is het IRP een troubleshooter, verbinder en ruimtemaker De aanpak is in het programmaplan als volgt beschreven: “Het programma concentreert zich op samenwerking tussen partijen en versterking van de samenhang door bestaande projecten en programma's onderling goed af te stemmen. verbeteringen aan te brengen en ontbrekende activiteiten aan te vullen.” Dit is terug te zien in de praktijk. De indruk is dat het IRP aanwezig is bij vrijwel alle ruimtelijke ontwikkelingen van enige schaal. Soms als toehoorder, soms om een kleine impuls te geven waar nodig, soms ook in een intensievere rol. Los van de operationele effecten hiervan (zie hiervoor de volgende paragraaf), heeft dit belangrijke positieve effecten op netwerkvorming. De kennispositie van het IRP is goed en zij weet regelmatig verbindingen te leggen en soms maakt het IRP ook ruimte voor vernieuwende ideeën. Wanneer geïnterviewden van buiten het IRP wordt gevraagd of zij deze rol zien als ‘extra overleggen en tussenpersonen’ of als ‘betere contacten en versnelling’ kiezen zij voor dit laatste.
14
Inhoudelijk maakt deze aanpak het programma wat versnipperd, waardoor het programmateam behoefte heeft aan focus. Anderzijds worden economische impulsen in de brede strategische oriëntatie vaak snel vertaald naar impulsen voor recreatie en toerisme, waardoor het ook de vraag is of het programma niet kansrijke economische impulsen over het hoofd ziet. Het IRP heeft financiële middelen voor het eiland gegenereerd en gebundeld Tot slot heeft het IRP ook direct middelen gecreëerd om operationele activiteiten te ondersteunen. Naast de eigen middelen, is het ook aannemelijk dat de toegenomen beleidsaandacht en samenwerking binnen de provincie, meer middelen vanuit de provincie voor het eiland beschikbaar heeft gemaakt. Zo is vanuit de uitvoeringsagenda Groen 250.000 euro extra vrijgemaakt voor de uitvoering van “slikken op Goeree” dankzij de inspanningen van het IRP.
Operationeel niveau We zien dat op operationeel niveau het programma concrete ontwikkelingen weet te versterken en waar nodig vlot te trekken en realiseert het programma ook rechtstreeks projecten (mee), zoals het fietspad, de zandsuppletie of de getijdencentrale. Over deze bijdragen zijn ook vrijwel alle betrokkenen positief, al mag er voor een enkeling nog wel een tandje bij. Het zijn ook deze bijdragen, en daar binnen de concrete projecten die zichtbaar resultaat geven, waar de communicatie zich op richt: bijvoorbeeld de opening van een fietspad. Impuls aan recreatie en toerisme De voornaamste zwakte in de toeristische sector was het gebrek aan onderscheidende accommodaties en jaar-rond slechtweervoorzieningen. De bouw van het inspiratiecentrum Brouwersdam (verwacht 100.000 bezoekers per jaar), het Ecohotel en Zeehondenopvang Stellendam (verwacht 60-70.000 bezoekers) geven hier een duidelijke impuls aan. Bij deze laatste twee speelt het IRP een positieve rol. Het IRP neemt regelmatig belemmeringen weg Bij sommige ontwikkelingen spelen stagnaties op hogere niveaus, bijv. bij een regionaal samenwerkingsverband, de provincie zelf of het Rijk een rol. Hier heeft het IRP geholpen om vooral procedures sneller te doorlopen en bezwaren weg te nemen. Bijvoorbeeld rond de vergunningverlening van de zeehondenopvang of zandsuppletie voor de recreatieondernemers op de Brouwersdam. Hoe groter de ‘stenen voor de wielen’, hoe moeilijker het is voor het IRP om ze weg te nemen. Sommige betrokkenen zijn hier ook teleurgesteld en hadden verwacht dat het IRP in staat zou (of zou moeten) zijn om procedures sterk in te korten door intensieve ondersteuning en lobbywerk. Het IRP is bijvoorbeeld niet in staat gebleken om bijvoorbeeld een project als de Noordrand los te trekken. Het IRP houdt het brede perspectief Betrokkenen geven aan dat het IRP in een aantal gevallen heeft geleid tot een breder perspectief op ontwikkelingen en een verdieping van een visie op die ontwikkelingen. Soms is dit heel expliciet, doordat vanuit IRP bijvoorbeeld visievorming ondersteund kon worden, maar soms is dit ook alleen het gevolg van dat bijv. de samenstelling van overleggen is verbreed (vooral met de provincie zelf). Bijdrage vooral via processen, minder via investeringen De eerdergenoemde bijdragen zijn vooral te danken aan de mankracht en verbindingen vanuit het IRP. Het grootste deel van de 1,7 miljoen euro die het programma in 2012-2014 kostte, is hieraan uitgegeven. Blijkbaar hebben de inspanningen om samen met ondernemers en de gemeente nieuwe initiatieven te lanceren niet geleid tot een grote hoeveelheid projecten die volwassen genoeg zijn om te ondersteunen. Bij een snelle ontwikkeling zoals rond de zeehondenopvang was het IRP vroeg aan 15
tafel en hielp het met loskrijgen van de benodigde vergunningen, maar duurde het lang voordat (relatief beperkte) financiële ondersteuning geboden kon worden. De voorgenomen subsidieverdordening kan hier, mits goed gecommuniceerd, verandering in aanbrengen.
Conclusie terugblik In de periode 2012-2014 nam het eiland met hulp vanuit het IRP weer de regie terug over haar toekomst. In de periode voor 2010 leek Goeree-Overflakkee vaak niet in staat om goed in spelen op de veranderende omgeving door de gemeentelijke versplintering, wantrouwen in de relatie met de provincie, achterblijvend ondernemerschap en een gebrek aan gevoelde urgentie. Hierdoor dreigde een neerwaartse spiraal en defensief klimaat op het eiland. Vlak voor het IRP kwam al een kentering, die vooral dankzij de gemeentelijke herindeling met een nieuw ondernemend college is doorgezet in de periode 2012-2014. Deze ontwikkeling is versterkt door het IRP dat de betrokkenheid van de provincie vergrootte en de relatie tussen gemeente en provincie verbeterde. Dit zijn de belangrijkste effecten van het IRP tot nu toe. Het IRP heeft op veel plekken nuttige duwtjes gegeven, netwerken verbonden en procedures versneld. Vooral door het inzetten van mankracht en toegang bieden tot provinciale en nationale netwerken. Het grootste deel van de 1,7 miljoen euro die het programma in 2012-2014 kostte, is hieraan uitgegeven. Tegelijkertijd was het IRP niet in staat om bij een aantal lopende trajecten die vastliepen op grondposities zoals het Ecohotel en de Noordrand los te trekken. Mede hierdoor is de positie van het eiland om in te spelen op veranderingen nu sterk verbeterd. Dit is terug te zien in de duidelijke groei van economische dynamiek rond natuur en water op GoereeOverflakkee en de verbeterde relaties en slagkracht van provincie, gemeente en ondernemersnetwerken. Deze ontwikkelingen komen niet volledig op het conto van het IRP. De credits deelt zij met de nieuwe gemeente, de hervonden gemeenschappelijke eiland identiteit, het veranderde waterbeheer in Grevelingen, Volkerak en Nieuwe Waterweg en individuele acties van bestuurders en ondernemers. Succes ligt immers in de samenwerking tussen partijen bij een netwerkaanpak zoals de IRP die hanteert.
16
4. Vooruitblik vanuit transitie-perspectief Met de huidige, verbeterde uitgangspositie treedt een nieuwe fase voor het IRP aan die de komende twee jaar moet leiden tot het verzilveren van kansen. Dit vraagt eerder versterking van de inzet dan een vermindering. Voor de nieuwe fase doen wij, op grond van de interviews en analyse een aantal aanbevelingen.
Strategisch niveau Inspelend op de institutionele, demografische en economische veranderingen op Goeree-Overflakkee heeft de Provincie impulsen gegeven tot meer gedeelde ambitie en perspectief. Tegelijk is de vraag in hoeverre er ook voldoende aandacht is besteed aan een meer systematische blik op de toekomst en een kritische bevraging van de nogal nadrukkelijke inzet op toerisme-groei. Dit kan ook impliceren dat de huidige agenda’s en doelen van partijen meer ter discussie worden gesteld, er meer systematisch gekeken wordt naar de veranderende omgeving en gezocht wordt naar meerdere ambities en doelen op de langere termijn. Op strategisch niveau kan het IRP dus helpen om scherper te worden over de problemen, kansen en toekomst van het eiland op de langere termijn. De eerdere visies gingen voornamelijk uit van het versterken van de bestaande kracht van het eiland en zochten nog minder naar geheel nieuwe toekomstwegen. Onder meer de nieuwe eilandvisie en de te presenteren visie vanuit de ondernemersfederatie bieden nieuwe aangrijpingspunten. Belangrijk is dat deze visies waar mogelijk vertaald worden naar scherpe, concrete doelen om zo meer richting te geven aan de activiteiten van provincie, gemeente en ondernemers. Nu de relaties goed zijn, kan het IRP hier meer de scherpte in de discussie opzoeken. Voorbeelden van concrete lange termijn doelen vanuit andere transitie-programma’s zijn 100.000 woningen energieneutraal voor een energie-gericht programma of “iedereen die thuis kan en wil blijven wonen, doet dat ook” voor een innovatieprogramma in de langdurende zorg. Belangrijk zal in ieder geval de noord- en zuidrand van het eiland zijn. De ontwikkelingen aldaar zullen de komende jaren kunnen en moeten versnellen onder invloed van het Droomfonds (de 13,5 miljoen vanuit de postcodeloterij voor natuurontwikkeling rond het Haringvliet) en de opgave om enkele tientallen miljoenen extra inkomsten uit recreatie en vastgoedontwikkeling in het gebied te creëren om de aanpassingen op de Grevelingen en het Volkerak te bekostigen. Daarnaast kunnen vanuit het IRP ook thema’s worden opgepakt die nieuw zijn of om meer aandacht vragen. Voor het IRP zelf, kan de betekenis van ‘integraal ruimtelijk’ heroverwogen worden. Betekent dit alle ruimtelijke aspecten in een bepaald gebied integraal worden geadresseerd? Of moet dit breder worden geïnterpreteerd: het samenkomen van alle beleidsdomeinen binnen een bepaalde ruimtelijke afbakening? Te denken valt aan: ‘Energy Island’: Aandachtspunt hierbij is dat deze identiteit gedragen moet worden door de bewoners en bedrijven. In die zin is Deltawind minstens zo belangrijk als de getijdecentrale. Uniek wonen/werken voor ZZP’ers van het eiland en de stad. In veel plattelandsgebieden neemt het aantal banen toe door mensen die vanuit huis locatieonafhankelijke producten en diensten aanbieden (soms ‘cottage industry’ genoemd). Dit sluit aan bij het creëren van werk op het eiland,
17
het aanhalen van de verbindingen met omliggende metropolen en de gewenste kwalitatieve groei van het woningaanbod. Zorg is de grootste werkgever op het eiland. Behoud van het ziekenhuis, de nieuwe gemeentelijke taken rond (jeugd-) zorg en (nog altijd) de mogelijkheden voor combinaties van zorg en toerisme raken een aantal centrale economische en sociale opgaven van het eiland. Net zoals bij Energy Island zijn niet alleen het bedrijfsleven, maar juist ook de bewoners een belangrijke partner. Versterking van economische impulsen op het zuidoostelijk deel van het eiland wordt ook regelmatig naar voren gebracht in de interviews.
Om dit type acties concreet in te vullen is het van belang selectief te werk te gaan: op zoek naar de veranderaars en aanjagers op Goeree-Overflakkee, deze verbinden met vernieuwers van buitenaf en hiermee ook echt dat wat nu als normaal, vanzelfsprekend en onvermijdelijk wordt gezien ter discussie te stellen. Incluis wellicht de eigen rol en meerwaarde. Hierin zou ook, en meer dan tot nu toe, aandacht moeten zijn voor de sturingsvragen: welke rollen en werkwijzen worden door welke partijen om welke redenen ingebracht? Juist vanuit een meer strategisch transitieperspectief blijkt de stuurbaarheid vanuit klassieke zin door overheden beperkt en gaat het in de huidige tijd om het ontwikkelen van meervoudige sturingscapaciteit. Hoewel de inzet en betrokkenheid van de Provincie op Goeree-Overflakkee hiervan een behoorlijke succesvol voorbeeld lijkt is het ook zaak deze ervaring expliciet te delen, in te brengen en te laten leiden tot een discussie over veranderingen in sturing. Dit kan het IRP concreet vormgeven door verdiepen van de visie organiseren. Doorpakkend op visies die nu verschijnen zou het IRP de fundamentele economische uitdagingen en oplossingen kunnen verkennen in sessies met koplopers, ‘frisdenkers’ en ‘dwarskijkers’ van het eiland en daar buiten. Idealiter wordt deze gezamenlijke visievorming in een dergelijk traject afgewisseld met analyse en wordt de visie vanuit deze groep verbreedt en omgezet in een agenda.
Tactisch niveau Op tactisch niveau lijkt het programma al goed te functioneren, er lijken voldoende middelen, menskracht en netwerken te zijn. Er zijn significante successen geboekt met betrekking tot het creëren van nieuwe coalities en gezamenlijke doelen. Toch ontbreekt hier in ons perspectief nog een meer systematische invulling van het identificeren van barrières voor gewenste transities en het ontwikkelen van (benodigde) nieuwe randvoorwaarden in termen van infrastructuren, wet- en regelgeving, samenwerkingsvormen en (organisatie)capaciteiten. Het IRP heeft dus veel winst geboekt, maar zou zeker in de volgende fase veel meer kunnen doen aan het institutionaliseren of verankeren van de in gang gezette experimenten en processen. Met dus de ambitie om de verandering ook echt te laten verduurzamen via veranderende structuren. Een aantal suggesties: Overdragen van activiteiten waar mogelijk. Sommige activiteiten zoals rond het Deltanetwerk en bij kleinere ruimtelijke ontwikkelingen kunnen mogelijk overgedragen worden aan de ambtelijke lijn of ondernemers. Jezelf overbodig maken zou altijd een doel moeten zijn van een tijdelijk instrument als een programma. Bovendien kan de vrijgekomen capaciteit dan ingezet worden om een aantal nieuwe en taaie thema’s op te pakken (zie boven). Verbreden van het netwerk. Verschillende ondernemers gaven aan meer nieuw bloed en ideeën te willen zien bij bijeenkomsten en projecten. Bijvoorbeeld ondernemers en financiers van buiten het eiland, vanuit voorbeeldregio’s en uit andere sectoren. Ook natuurorganisaties treden vaker als partner in gebiedsontwikkeling op. Dit is naar verwachting een structurele trend. Wat het IRP op tactisch niveau niet biedt is een breekijzerfunctie om doorbraken te forceren en dit wordt door sommigen gemist. Maar een dergelijke functie past o.i. niet bij de filosofie van het programma dat overheden niet eenzijdig dit soort veranderingen kunnen realiseren. Het IRP zal in veel 18
gevallen ook feitelijk niet de doorzettingsmacht hebben. Toch zou het IRP zich wel tot doel kunnen stellen om voor één of twee cruciale ontwikkelingen stevig in te zetten om met alle betrokken partijen een versnelling af te spreken en partijen hier vervolgens in te blijven aanmoedigen. De eerder genoemde analyse van barrières kan daarbij helpen. De manier waarop het IRP is georganiseerd is een succesvolle manier van netwerkend werken, op hoofdlijnen lijkt er dus geen reden om dit model aan te passen. Wel is voor de komende jaren de profilering en communicatie van deze samenwerkingsvorm tussen gemeente, provincie en anderen een aandachtspunt om onduidelijkheid om de rolverdeling op programma- en projectniveau weg te nemen.
Operationeel niveau Op operationeel niveau valt naar verwachting de grootste winst te halen voor het IRP de komende twee jaar. Een van de grootste inzichten van dit project is de bevestiging dat de nieuwe manier van werken de kans op ‘bijvangst’ enorm verrijkt. Daar zal de meerwaarde van de verbeterde relaties en netwerken moeten blijken: Een groot aantal projecten zal de komende jaren gewoon doorlopen. Denk aan de getijdecentrale of de ontwikkelingen op het Noordereiland. Het IRP zal hier voorlopig nog meerwaarde voor hebben. Belangrijk is de nieuwe subsidieverordening. Hierover zal goed gecommuniceerd moeten worden. Risico is dat bij gebrek aan innovatieve projecten potjes opgemaakt worden aan kleine, niet al te innovatieve projecten die zichzelf op de langere termijn niet staande zullen houden. Zeker op operationeel niveau is het belangrijk dat het snel duidelijk is voor projectontwikkelaars en ondernemers of het IRP iets te bieden heeft. Als dat zo is moet financiering, vergunningverlening, etc. snel doorkomen. Eerst duidelijkheid en daarna snelheid dus. Vanuit het IRP en de gemeente is hierin al het een en ander verbeterd. De individuele contacten met projectleiders vanuit gemeente en provincie worden pragmatisch en ‘een verademing’ genoemd. Tegelijkertijd hebben de projectleider nog steeds te maken met ambtelijke en bestuurlijke procedures die trager zijn dan wat ondernemers en projectontwikkelaars graag willen zien.
19
5. Inzichten voor ‘netwerkend werken’ en vervolg Zoals in de inleiding aangegeven, staat de andere werkwijze in dit programma niet op zichzelf. De provincie verbindt via het programma ‘netwerkend werken’ meerdere projecten en andere initiatieven die nieuwe manieren van organiseren en samenwerken toepassen. Voor deze context valt voor het IRP-GO programma ook een aantal belangrijke lessen te leren. Intern en extern netwerken gaat hand-in-hand In vergelijken met andere ‘netwerkend werken’ projecten en activiteiten, is IRP-GO extern gericht: netwerken met partners op het eiland staan centraal. Dit programma laat zien dat betere netwerken naar buiten hand in hand kunnen gaan met betere netwerken binnen de provincie. Voor de externe doelstelling was het essentieel om binnen de provincie hecht samen te werken rond dit programma. Deze interne samenwerkingen leidden op hun beurt ook tot een verbreding van het externe netwerk. Dilemma van meebewegen versus eigen agenda Netwerkend werken gaat verder dan anderen inspraak geven op de eigen agenda. Dit IRP programma laat goed zien hoe meer bereikt kan worden door aan te sluiten bij de agenda van andere partijen en goed in te spelen op die kansen. Tegelijk is de rol van de provincie niet één van faciliteren alleen: de provincie heeft haar eigen politieke en bestuurlijke doelen en heeft ook een eigen perspectief. Die balans houden brengt lastige vragen met zich mee: mag de provincie ook ‘eigenwijs’ zijn als ze het gevoel heeft dat andere partijen op de verkeerde weg zitten? En mag ze dan terugvallen op een meer dwingend sturingsmodel of beschadigt dit vertrouwen? IRP-GO laat ook zien dat partijen in een netwerk soms juist eisen dat de provincie een meer dwingende rol inneemt naar derden. Deze vragen laten zien dat ‘netwerkend werken’ ook niet vrij is van machts- en politieke vragen. De onzichtbare hand Netwerkend werken heeft haar effect vooral in betere (en vernieuwende) samenwerkingen en het samen vinden van nieuwe oplossingen. Het effect hiervan is niet tastbaar en ook nauwelijks meetbaar. Naarmate meer middelen in deze werkwijze wordt geïnvesteerd, zal de roep om ‘bewijs’ en afrekenbaarheid groter worden. De communicatie in het IRP-GO probeert de resultaten van het programma concreet te maken, door de tastbare resultaten te benadrukken. Dit werkt, maar lijkt ook twee beperkingen te hebben: (1) de indruk kan ontstaan dat die kleine tastbare stappen het enige effect zijn en (2) door (een rol in) successen te ‘claimen’ van resultaten die voortkomen uit een diffuus groepsproces van vele partijen, kan ook weerstand ontstaan bij andere partijen. Aangezien de provincie een grote rol voor dit soort werkwijzen in de toekomst ziet, zal deze vraag steeds meer gaan spelen; zeker in een politiek klimaat waar de trend juist is naar heldere, afrekenbare doelen. Tijdelijk programma of permanente relatie In opereren in een netwerk, bouwt men institutionele en professionele relaties op die het afzonderlijke project of initiatief overstijgen. Dit is waardevol omdat dit een stevige vertrouwensbasis biedt als er in een specifiek project moeilijkheden zijn; het wekt echter ook de verwachting dat relaties niet eindigen bij het einde van een programma. Ook omdat vraagstukken, zoals de economische ontwikkelingen van Goeree-Overflakkee een lange adem vragen. Tegelijk is netwerkend werken ook een intensieve vorm van werken die aanzienlijke procesmiddelen vraagt. Vanuit de oogpunt zal een provincie, van wie zeker in deze tijden ook soberheid wordt gevraagd, juist wel van tijd-tot-tijd netwerken moeten afstoten of op een laag pitje zetten (sleeper links). Dit zal diplomatiek vermogen van betrokkenen vragen.
20
Vervolg na 2016 Gerelateerd aan een meer permanente relatie: als het IRP over twee jaar aan het einde van zijn formele looptijd is, zullen een groot aantal van de huidige en mogelijk nog enkele nieuwe ontwikkelingen nog niet gerealiseerd zijn. Dat betekent dat de samenwerking tussen gemeente en provincie en aandacht voor de economische impuls voor het eiland waarschijnlijk moet worden voortgezet. Het is nu moeilijk te zeggen in welke vorm die voortzetting precies plaats moeten vinden, omdat aansluiting bij de politieke en beleidsontwikkelingen in de komende bestuursperiode daarbij belangrijk zal zijn. Als integrale ruimtelijke programma’s blijven voortbestaan, ligt die vorm, met enige aanpassingen, voor de hand. Maar er zijn ook andere noemers en vormen denkbaar voor deze manier van werken. De opgedane inzichten in dit programma kunnen bijdragen aan de discussie binnen de provincie hoe deze kennelijk succesvolle manier van werken geborgd kan worden en hoe de aandachtspunten die we hiervoor bespraken in een nieuwe vorm geadresseerd kunnen worden.
6. Conclusie Het IRP-GO heeft de afgelopen jaren een bijdrage geleverd aan concrete activiteiten en ontwikkelingen in diverse vormen op het eiland. Hiervoor heeft zij ook middelen beschikbaar gemaakt en netwerken en relaties verbeterd en versterkt. Er waren naast het IRP-GO andere initiatieven vanuit het eiland en trends in de omgeving, samen hebben deze geleid tot belangrijke veranderingen op eiland voor haar ecologische en economische toekomst. Het IRP-GO heeft in haar probleemanalyse, urgentie en toekomstbeeld aangesloten bij de ontwikkelde ideeën op andere plekken in de periode voor het IRP. Dit is een goed voorbeeld van faciliterend en netwerkend sturen, maar zeker naar de toekomst toe ligt er o.i. voor het IRP ook een taak om deze strategische visie te verdiepen en te verbreden, inclusief de pijnpunten hierin te adresseren. Verder bevelen wij aan om (nog) duidelijker te communiceren over de verhouding tussen gemeente en provincie op programma- en projectniveau. Op operationeel niveau kan het IRP ook juist selectiever zijn en gericht een aantal initiatieven een flinke impuls geven. Het IRP-GO is in haar werkwijze en organisatie een goed voorbeeld van een netwerkaanpak en daarin ook succesvol. In de praktijk heeft het IRP ook geleerd dat deze netwerkbenadering beperkingen en uitdagingen kent: soms verwachten partijen juist een overheid met klassieke doorzettingsmacht en door alle samenwerkingen en proces-investeringen is het lastig in de communicatie deze niet-tastbare resultaten zichtbaar maken. Daar kan de komende periode nog meer over geleerd worden. Verder concluderen we dat als het IRP over twee jaar aan het einde van zijn formele looptijd is, de samenwerking van gemeente en provincie en aandacht voor de economische impuls voor het eiland waarschijnlijk al dan niet in gewijzigde vorm moeten worden voortgezet. Dit verdient de komende periode al aandacht. Tot slot willen we geïnterviewden, gemeente, provincie en overige betrokkenen danken voor hun medewerking aan dit onderzoek
21
