Tussen draaglast en draagkracht. Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid

Tussen draaglast en draagkracht Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid

Tussen draaglast en draagkracht Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid

Auteur(s)

Aletta Winsemius

Datum © MOVISIE

Utrecht, november 2011

MOVISIE Kennis en aanpak van sociale vraagstukken MOVISIE is hét landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn, participatie, sociale zorg en sociale veiligheid. Onze activiteiten zijn georganiseerd in vijf actuele programma’s: effectiviteit en vakmanschap, participatie en actief burgerschap, sociale zorg, huiselijk en seksueel geweld en gebiedsgericht werken. We investeren in de kracht en de onderlinge verbinding van burgers. We doen dit door maatschappelijke organisaties, overheden, maatschappelijk betrokken bedrijven en burgerinitiatieven te ondersteunen, te adviseren én met hen samen te werken. Lokaal of landelijk, toegesneden op het vraagstuk en de organisatie. Zo kunnen deze organisaties en hun professionals hun werk voor de samenleving zo goed mogelijk doen. Kijk voor meer informatie op www.movisie.nl.

COLOFON Auteur: Aletta Winsemius Met medewerking van: Juul van Hoof Marjet van Houten Els Kok Annie Oude Avenhuis Jorijn Scholten (JasConsultancy) Carel Tenhaeff Marjoke Verschelling Projectnummer: P 8716 Datum: november 2011 © MOVISIE Bestellen: www.movisie.nl Dit rapport is mede tot stand gekomen met subsidie van het ministerie van VWS.

“Bepalend voor deze groep is een diepgeworteld besef uitgesloten te zijn, dat tot uiting komt in het gevoel dat men geen stem, geen invloed en geen betekenis heeft. Je moet gewoon een andere manier vinden om je te redden – de praatjes over inzetbaarheid op de arbeidsmarkt, bereidheid om je in te zetten en teamgeest zijn van een andere wereld. We moeten constateren dat er een kloof gaapt tussen hen die leven in de wereld van de kansen en hen die zich uitgesloten zien.”

Heinze Bude in NRC Handelsblad, zaterdag 18 april 2009, katern Opinie & Debat, p. 1-2.

Inhoudsopgave 1 Samenvatting ..................................................................................................................................... 1 Inleiding ..................................................................................................................................................... 2 2 Gemeenten en kwetsbare groepen ................................................................................................... 4 2.1 Gehanteerde definities ............................................................................................................... 4 2.2 Toekomstige vraagstukken ........................................................................................................ 5 2.3 Conclusie ................................................................................................................................... 6 3 Kwetsbare groepen: wat en wie? ...................................................................................................... 7 3.1 Begripsomschrijving ................................................................................................................... 7 3.2 Kwetsbaarheid en gezondheid .................................................................................................. 8 3.3 Kwetsbaarheid en sociale uitsluiting ........................................................................................ 10 3.4 Gevolgen van sociale uitsluiting en kwetsbaarheid ................................................................. 13 3.5 Conclusie: een bestaan aan de rand van de samenleving ...................................................... 14 4 Kwetsbare groepen: versterking van kracht, macht en contact ...................................................... 16 4.1 Empowerment op verschillende niveaus ................................................................................. 17 4.2 Beleid ....................................................................................................................................... 19 4.3 Aandachtspunten voor hulpverlening ...................................................................................... 21 4.4 Conclusie: Samenhangende aanpak, voorwaarde voor succes ............................................. 22 Literatuur ................................................................................................................................................. 25 Bijlage: Verzorgen, verzekeren, verheffen, verbinden ............................................................................ 28

Utrecht, november 2011 * Tussen draaglast en draagkracht

1

Samenvatting

In deze verkenning staan de begrippen kwetsbare groepen en kwetsbaarheid centraal. Literatuur en onderzoek over deze thema’s verschaffen inzicht in de aard van kwetsbaarheid. Ondanks de verschillende accenten in behandelde publicaties, leidt deze verkenning tot een redelijk coherent beeld. Kwetsbare mensen hebben onvoldoende hulpbronnen om een leven te leiden dat lijkt op het leven van anderen in een vergelijkbare situatie. Deze hulpbronnen kunnen materieel of immaterieel zijn, hebben te maken met lichamelijke of psychische gezondheid, met financiële mogelijkheden, met sociale contacten en met cultureel kapitaal. Kwetsbaarheid wordt veroorzaakt door het ontbreken van hulpbronnen op tenminste twee van deze terreinen. Bij een combinatie van gering psychisch welbevinden, een slechte gezondheid, een laag inkomen en werkloosheid, is de kans op kwetsbaarheid het meest aanwezig. Kwetsbaarheid wordt niet alleen veroorzaakt door omstandigheden waarin iemand verkeert of door bepaalde eigenschappen of kenmerken die iemand heeft. De omgeving en samenleving zijn ook van invloed. Mensen die tot een minderheid behoren of in een afhankelijkheidssituatie verkeren, maken een grotere kans om gekwetst te worden. Onvoldoende gebruik van of een gebrekkige toegang tot voorzieningen hangt ook samen met kwetsbaarheid. Er is sprake van interdependentie en daardoor van een zichzelf bekrachtigend patroon: kwetsbare mensen weten hun ondersteuning niet goed te organiseren en ondersteuners weten hen slecht te bereiken. Opvallend aan de bestudeerde literatuur is dat er geen eenduidige lijst van kwetsbare groepen uit voortvloeit. Dat valt te verklaren uit het dynamische karakter van kwetsbaarheid. Mensen kunnen tijdens hun leven één of meerdere periodes van kwetsbaarheid kennen. Ook kan, door bijvoorbeeld verhoogde en doeltreffende aandacht van overheid en hulpverleners, de kwetsbaarheid van bepaalde groepen (tijdelijk) afnemen. Tegelijkertijd ontstaat de vraag of bepaalde groepen een grotere kans maken om in een kwetsbare situatie terecht te komen. Bijvoorbeeld kinderen die in armoede opgroeien, mensen met geringe verstandelijke vermogens of mensen met een psychiatrische achtergrond. De bestudeerde literatuur doet hier geen uitspraak over.


1

Inleiding Mensen lopen om verschillende redenen risico in een kwetsbare situatie terecht te komen. Bijvoorbeeld door een slechte gezondheid, een laag inkomenof een verstandelijke of lichamelijke beperking. Mensen in een kwetsbare positie zijn uitgesloten van sociale structuren die voor anderen vanzelf spreken. In een kwetsbare situatie zitten, betekent niet automatisch dat iemand ook kwetsbaar is. Mensen die sociaal uitgesloten worden, zijn ook niet per se kwetsbaar. En wanneer iemand in een kwetsbare positie verkeert, betekent niet dat dit altijd zo zal blijven. Dit gaat echter niet op voor mensen die in een kwetsbare situatie geboren zijn. Voor hen blijkt het heel moeilijk om zich aan die kwetsbare situatie te ontworstelen. Ook dan is kwetsbaarheid geen statisch gegeven. Het is het resultaat van een disbalans tussen draaglast en draagkracht. De aandacht voor kwetsbare groepen groeit. De Wmo speelt hierin een belangrijke rol. Sinds 2007 hebben gemeenten meer dan daarvoor nadrukkelijk een opdracht in de hulp aan en ondersteuning van alle kwetsbare groepen. Door de beperking van de AWBZ, de decentralisatie van de jeugdzorg, de mogelijke komst van de wet Werken naar Vermogen is die opdracht sindsdien alleen maar groter geworden. 1

Keer op keer blijkt dat deze nieuwe opdracht niet alleen voor gemeenten , maar ook voor onder andere 2 welzijnsorganisaties lastig is. Eén van de vraagstukken waar zij tegenaan lopen is de definitie van kwetsbare groepen. Over welke groepen gaat het? Wat is de omvang van die groepen? Wie bepaalt wie kwetsbaar is? Is kwetsbaar de juiste term? En welke knelpunten treden op in beleid gericht op kwetsbare groepen? Welke oplossingen zijn er voor die knelpunten? Met deze publicatie geven we vooral gemeenten een inhoudelijk kader voor het denken over kwetsbaarheid. En daarmee voor gemeentelijk beleid gericht op groepen die maatschappelijke ondersteuning nodig hebben. We beogen:  snel en duidelijk inzicht te geven in de definitie van kwetsbaarheid;  ingrediënten te leveren voor een gemeentelijke visie op kwetsbare groepen.

Leeswijzer Kwetsbaarheid en kwetsbare groepen zijn geen eenduidige begrippen. De omschrijvingen lopen uiteen en de groepen die als kwetsbaar worden aangemerkt door beleidsmakers en hulpverleners variëren. In deze publicatie worden verschillende omschrijvingen naast elkaar gezet. Getoond wordt welke factoren van invloed zijn op kwetsbaarheid. En welke aangrijpingspunten er zijn om kwetsbaarheid te veranderen. Deze publicatie geeft geen pasklaar en algemeen geldend antwoord op de vraag welke groepen in een lokale samenleving als kwetsbaar kunnen worden aangeduid. Het antwoord op die vraag is een politieke keuze die in iedere gemeente anders zal worden beantwoord. Er wordt wel een inhoudelijk kader gegeven die de politieke keuze kan sturen en onderbouwen.

1

De Klerk, 2010

2

Lub, 2008


2

In deze notitie worden de volgende vragen beantwoord: a. Wat verstaan gemeenten onder kwetsbare groepen en tegen welke vraagstukken lopen zij aan in hun beleid voor deze groepen (hoofdstuk 2)? b. Wat kan onder de term kwetsbare groepen worden verstaan (hoofdstuk 3)? c. Welke aangrijpingspunten zijn er voor gemeenten voor de verbetering van de positie van kwetsbare groepen (hoofdstuk 4)? Deze hoofdstukken zijn los van elkaar te lezen. Bijlagen De bijlage bevat een tekst waarin de aandacht van overheden voor kwetsbare groepen in de bredere context van de ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat wordt geplaatst.


3

2

Gemeenten en kwetsbare groepen

Met de komst van de Wmo zijn gemeenten een belangrijkere rol gaan spelen in de hulp aan en ondersteuning van kwetsbare groepen. Natuurlijk hadden gemeenten ook al voor de Wmo met kwetsbare groepen te maken, bijvoorbeeld in het kader van de Wet Werk en Bijstand (WWB) of de Wet Inburgering. Vanwege de veranderde rol van gemeenten beschrijft dit hoofdstuk wie gemeenten onder kwetsbare groepen verstaan en voor welke vraagstukken zij zich gesteld zien als het gaat om kwetsbare groepen. In 2009 heeft MOVISIE bij dertien gemeenten een quick scan laten uitvoeren. Deze scan laat zien dat verschillende afdelingen binnen een gemeente soms iets anders verstaan onder kwetsbare groepen. In dit hoofdstuk staan definities van kwetsbare groepen of kwetsbaarheid die gemeenten hanteren (2.1). Vervolgens worden de beleidsmatige puzzels die deze gemeenten indertijd verwachtten rondom kwetsbare groepen (2.2). Het hoofdstuk sluit af met een aantal conclusies (2.3).

2.1

Gehanteerde definities

Het is niet vanzelfsprekend dat gemeenten in hun beleid de term kwetsbare groepen gebruiken. Sommige gemeenten hanteren het bewust niet. Omdat ze het begrip te vaag vinden, of omdat ze hun beleid liever op specifieke doelgroepen richten. Andere gemeenten gebruiken de term juist als verzamelnaam voor doelgroepenbeleid. Of ze gebruiken het als overkoepelend begrip. De invulling die binnen gemeenten aan het begrip wordt gegeven, varieert per gemeentelijke afdeling. De afdelingen Werk en Inkomen / Sociale Zaken mogen bijvoorbeeld bij wet geen onderscheid maken in verschillende doelgroepen. Zij dienen iedereen die met een vraag aan het loket komt op dezelfde manier te behandelen. De afdeling Veiligheid definieert kwetsbare groepen veelal in termen van overlast. Vanuit het gezondheidsbeleid worden kwetsbare groepen ingedeeld naar mate van gezondheidsrisico. De prestatievelden binnen de Wmo zijn vaak leidend voor de omschrijving van kwetsbare groepen. Verschillen tussen gemeentelijke afdelingen zijn er niet alleen in de omschrijving die zij hanteren. Ze hebben soms ook strijdige belangen bij de aanpak van kwetsbaarheid. De resultaten waarop verschillende afdelingen worden afgerekend, lopen uiteen. Zo kan het zijn dat bij een afdeling, die zich richt op onderwijs, cultuur en welzijn, de nadruk ligt op hoeveel ouderen, allochtone vrouwen of overlastveroorzakende jongeren met activiteiten worden bereikt. Terwijl het bij de dienst Sociale Zaken gaat om het aantal mensen, dat is ‘uitgestroomd’ en geen uitkering meer nodig heeft. Bij een aantal gemeenten is met de komst van de Wmo een verschuiving opgetreden in de inhoud die aan het begrip kwetsbare groepen wordt gegeven. In deze gemeenten wordt de term in het Wmobeleidsplan vooral gebruikt en geoperationaliseerd voor de prestatievelden 7, 8 en 9. Het gaat daarbij om daklozen, ambulante psychiatrische patiënten, verslaafden, overlastveroorzakers, slachtoffers van huiselijk geweld. Voor de komst van de Wmo was het gemeentelijk beleid voor deze mensen vooral gericht op hulp: deze mensen zijn kwetsbaar en moeten geholpen worden. Tegenwoordig wordt er eerst gekeken naar wat mensen zelf kunnen. Eigen kracht en zelfredzaamheid moeten bevorderd worden en daarna helpt de gemeente.


4

Lokale overheden hanteren geen eenduidige omschrijving. Binnen één gemeente worden soms verschillende omschrijvingen gebruikt. Ook de ministeries blijken geen eenduidige definities te hanteren. Het begrip kwetsbare groepen wordt weliswaar in verschillende nota’s als een verzamelnaam gebruikt, maar het gaat steeds om andere groepen. De term wordt onder meer gebruikt in weten regelgeving op het gebied van de Wmo, AWBZ, ggz, OGGZ, Verslavingszorg, PGB’s, Maatschappelijke Opvang en Jeugdzorg. Uit de omschrijvingen die gegeven worden, kunnen wel enkele gemeenschappelijkheden worden gedestilleerd. De onderzochte gemeenten verstaan onder kwetsbare mensen zij die om wat voor reden dan ook moeite hebben zichzelf te redden en die op één of meer leefgebieden problemen (bijvoorbeeld leven met een laag inkomen of geconfronteerd worden met huiselijk geweld) of een tekort hebben (bijvoorbeeld onvoldoende opleiding of mobiliteit als gevolg van een beperking).

2.2

Toekomstige vraagstukken

Welke beleidsmatige vraagstukken verwachten gemeenten rondom kwetsbare groepen? Sommige gemeenten vragen zich af hoe ze goed zicht kunnen krijgen op de kwetsbare groepen en hun behoeften. Op een meer abstract niveau worstelen enkele gemeenten met grenskwesties: wat zijn nog wel kwetsbare groepen en welke niet meer? Waarom leg je daar dan die grens? En is eigenlijk niet iedereen kwetsbaar? Ook de hulpverlening aan kwetsbare burgers is een bron van vragen. Hoe ziet die hulpverlening er eigenlijk uit in mijn gemeente? Waar is die op gericht? Worden de echt kwetsbare groepen eigenlijk wel bereikt? Ook de vraag naar preventie wordt gesteld: hoe voorkom je kwetsbaarheid? Er zijn groepen die nog niet kwetsbaar genoemd worden, maar wel een risico lopen om in een neerwaartse spiraal te komen. Ze kunnen nog redelijk goed mee, maar vaak hoeft er maar één kink in de kabel te komen en dan valt het hele sociale leven en sociale netwerk in duigen. Hoe te voorkomen dat dit gebeurt? Omdat het bij kwetsbare mensen gaat om een opeenstapeling van problemen, is bij hulpverlening en ondersteuning samenwerking tussen een groot aantal instellingen nodig. De gemeente heeft een eigen verantwoordelijkheid in het stimuleren en faciliteren van deze samenwerking. De trajecten zijn intensief en vragen veel tijd en energie. Het doorbreken van instellingsgrenzen vinden gemeenten een hele kunst. Gemeenten lopen ook tegen de grenzen van hun wettelijke mogelijkheden aan. Een respondent signaleert bijvoorbeeld een probleem bij het toepassen van de WWB: ”Wij zijn gebonden aan de bijstandswet. Wij volgen een strakke lijn. Deze mensen moeten zich aan formele regels houden en dat is voor deze groep vaak lastig. Het omgaan met instanties, de communicatie loopt niet altijd goed en dat wordt weer aan de gemeente gemeld. Het probleem is dat deze groep dan weer uitvalt.” Door de breedheid van het begrip kwetsbare groepen, blijkt er intern binnen gemeenten ook strijd te ontstaan: welk probleem is leidend in de ondersteuning van kwetsbaren? Of gaat het juist om het bestrijden van kwetsbaarheid? Verder geven meerdere gemeenten aan dat ze het lastig vinden om de doelgroepen te bereiken. Er zijn en/of worden wel loketten ontwikkeld, maar juist de kwetsbare groepen weten de weg naar deze loketten slecht te vinden. Dat is een kenmerk van hun kwetsbaarheid.


5

Tot slot vermelden enkele gemeenten dat zij behoefte hebben aan een meer samenhangende benadering van kwetsbare groepen. Belangrijke elementen daarvoor zijn een heldere operationalisering van het begrip en verbinding van de ambities op verschillende beleidsterreinen op basis van gedeelde doelstellingen.

2.3

Conclusie

De quick scan uit 2009 wijst er op dat het begrip kwetsbare groepen voor gemeenten niet helder is. Het is een abstract begrip waar elke beleidsmaker of politicus zijn of haar eigen interpretatie aan kan geven. Verrassend is wel dat dit niet leidt tot Babylonische spraakverwarringen binnen de gemeenten. Iedere gemeente en elke afdeling blijkt een vorm van consensus te hebben gevonden over de interpretatie en het praktische gebruik van de term kwetsbare groepen. Deze consensus kan overigens bestaan uit de impliciete of expliciete afspraak om de term kwetsbare groepen niet te gebruiken. Voor de meeste bevraagde gemeenten geldt dat ze beperkt zicht hebben op de verschillende kwetsbare groepen in de eigen gemeente. Afhankelijk van de gemeentelijke afdeling wordt naar een deel van de problematiek gekeken: compensatie van inkomensverlies en toeleiding naar betaald werk bij Sociale Zaken, opvang van dak- en thuislozen bij Maatschappelijke Opvang en maatjesprojecten bij Maatschappelijke Dienstverlening, et cetera. Voor kwetsbare groepen zelf compliceert dit de bereikbaarheid van de hulp- en dienstverlening. Per definitie hebben ze met problemen of tekorten op meerdere leefgebieden te maken. Als daar in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk onvoldoende rekening mee wordt gehouden, is de kans groot dat hulp- en dienstverlening niet tot structurele verbetering leidt. Overigens ontstaat bij gemeenten een groeiend besef van dit probleem, zo blijkt bijvoorbeeld uit de belangstelling voor het door MOVISIE ontwikkelde Participatiewiel of voor goede voorbeelden zoals in Almere of Eindhoven en uit de interesse voor deelname aan pilots zoals in het 3 kader van De Kanteling. Gemeenten laveren in hun dagelijkse praktijk tussen twee uitersten. Enerzijds is er de opdracht vanuit verschillende beleidskaders die past bij de mentaliteit om hands-on wat te betekenen voor kwetsbare groepen burgers. Dit lijkt overwegend tot doelgroepenbeleid te leiden. Anderzijds bestaat er de wens om breed omvattend beleid voor alle kwetsbare groepen te ontwikkelen, waarbij niemand wordt uitgesloten. Deze laatste ambitie levert echter wel een aantal dilemma’s op. Met name de vraag naar de grens: wie is nog wel en wie niet meer kwetsbaar? En in hoeverre werkt het stigmatiserend om het label kwetsbaarheid aan een bepaalde groep te hangen?

3

Participatiewiel: www.movisie.nl/tools/participatiewiel; De Kanteling: www.vng.nl/dekanteling; de Wmo-uitvoering

in Almere: www.almere.nl; krachtteams in Eindhoven: www.eindhoven.nl.


6

3

Kwetsbare groepen: wat en wie?

De aandacht voor kwetsbare groepen past in een lange traditie die grofweg de laatste eeuw gestalte kreeg in de verzorgingsstaat. Maar waar hebben we het eigenlijk over wanneer we spreken over kwetsbare groepen? Om welke groepen gaat het? En wat bepaalt hun kwetsbaarheid? Dit hoofdstuk geeft weer wat er onder de termen kwetsbare groepen en kwetsbaarheid verstaan kan worden (3.1). In 3.2 wordt de relatie gelegd tussen kwetsbaarheid en gezondheid naar aanleiding van een recente studie van het Sociaal- en Cultureel Planbureau naar kwetsbare ouderen. In 3.3 staat de relatie tussen kwetsbaarheid en sociale uitsluiting. Ook komende gevolgen van sociale uitsluiting aan de orde (3.4). Het hoofdstuk wordt afgesloten met een aantal conclusies (3.5).

3.1

Begripsomschrijving

De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) schrijft in een advies uit 2001 over kwetsbare mensen onder de titel Kwetsbaar in Kwadraat, krachtige steun aan kwetsbare mensen. Kwetsbare 4 mensen worden in navolging van Schuyt omschreven als mensen met onvoldoende hulpbronnen om op eigen kracht bepaalde moeilijkheden en tegenslagen te overwinnen en om hun leven vorm te geven 5 op de manier die zij wensen. In het advies richt de RMO zich op mensen die vervolgens niet bereikt worden door voorzieningen die de overheid (en anderen) in het leven heeft geroepen om kwetsbare groepen te ondersteunen en te helpen uit de problemen te komen. Het gaat in het advies om: “mensen die op verschillende terreinen ernstige problemen ondervinden, bijvoorbeeld wonen, dagbesteding, contacten, psychische en fysieke gesteldheid, en die om redenen samenhangend met de ernst en complexiteit van hun problematiek geen gebruik kunnen, mogen, durven of willen 6 maken van voorzieningen die bedoeld zijn om een of meer van deze problemen te verlichten.” Deze omschrijving van de RMO koppelt kwetsbaarheid nadrukkelijk aan het gebruik van voorzieningen. Daarmee wil de raad duidelijk maken dat kwetsbaarheid mede een gevolg is van de wijze waarop de 7 samenleving en de overheid omgaan met de problemen van kwetsbare mensen . Of iemand wegens gebrek aan hulpbronnen daadwerkelijk kwetsbaar wordt, is volgens de RMO mede afhankelijk van de maatschappelijke omgeving. “Welke eisen stelt de samenleving en welke mogelijkheden biedt zij om te 8 ontsnappen aan een als onwenselijk beleefde situatie?” Op het moment dat de voorzieningen om welke redenen dan ook, er niet in slagen de mensen te bereiken die risico lopen op kwetsbaarheid, pas dan kunnen deze mensen in de opvatting van de RMO kwetsbaar genoemd worden. Kwetsbaarheid kan zich op verschillende leefgebieden voordoen. De RMO verwijst naar Hortulanus e.a. die vier dimensies aan kwetsbaarheid onderscheiden: een fysieke, een psychische, een sociale en een financiële. De RMO voegt hier een vijfde dimensie aan toe, namelijk een culturele of belevingsdimensie. Deze uit zich in “de mate waarin mensen zich kunnen identificeren met hun

4 5 6 7 8

Schuyt, 1995 RMO, 2001: 10 en 56 RMO, 2001: 11 RMO, 2001: 58-59 RMO, 2001: 10


7

9

omgeving en de mate waarin zij greep hebben op hun situatie” . Hortulanus e.a. constateren dat het vaker voorkomt dat iemand op twee dimensies kwetsbaar is, dan dat hij of zij op één terrein kwetsbaar is. Daarnaast concluderen de onderzoekers dat mensen die minder kwetsbaar zijn meer informele steun weten te mobiliseren dan mensen die meer kwetsbaar zijn: “Kwetsbare mensen weten (…) ook nog eens onvoldoende de mechanismen te mobiliseren die hen kunnen ondersteunen om minder kwetsbaar te zijn. Of juist omdat ze die mechanismen niet goed 10 kunnen mobiliseren, worden mensen kwetsbaar.” Meer recent dan de RMO publiceerde Van Regenmortel een theorie van maatschappelijke 11 kwetsbaarheid. Net als de RMO benadrukt zij de relatie van kwetsbare groepen met de samenleving. Onder personen die maatschappelijk kwetsbaar zijn, verstaat zij hen die in een minderheidspositie of afhankelijkheidssituatie verkeren. Het gaat volgens haar bij kwetsbare groepen om: “ongelijkheid van kansen, behandeling, resultaten en ook van waardering die maakt dat deze 12 mensen in sterke afhankelijkheidsrelaties komen tegenover anderen en de maatschappij.” Concreet noemt Van Regenmortel de volgende groepen: patiënten, migranten, vluchtelingen, vrouwen, personen met een beperking, ouderen, gezinnen in een problematische opvoedingssituatie, mensen in armoede, dak- en thuislozen en mensen met een psychische aandoening. De kerngedachte van de theorie van maatschappelijke kwetsbaarheid van Van Regenmortel is dat een opeenhoping van negatieve ervaringen met maatschappelijke instellingen leidt tot geringe sociale binding en een ongunstig maatschappelijk perspectief. Van Regenmortel legt de nadruk op verbroken verbindingen en de problemen die voort kunnen komen uit de interactie tussen individuen, groepen en maatschappelijke instellingen. Negatieve ervaringen met maatschappelijke instellingen krijgen een psychologische impact doordat ze aanleiding geven tot specifieke sociaal-psychologische copingmechanismen en psychologische kenmerken. Deze mechanismen versterken het proces van sociale uitsluiting. Daarbij komt dat maatschappelijk kwetsbare groepen doorgaans meer met controle door instanties worden geconfronteerd en minder gebruik maken van algemene ondersteuning zoals onderwijs, mogelijkheden tot vorming en opvoedings-ondersteuning en hulpverlening in vergelijking met weerbaardere groepen. De negatieve ervaringen kennen een cumulatief verloop: “gekwetst door 13 de ene instelling is men kwetsbaarder voor de volgende.” Van Regenmortel noemt de groepen die in deze situatie geraken dan ook “meervoudig gekwetst.”

3.2

Kwetsbaarheid en gezondheid

Het Sociaal en Cultureel Planbureau publiceerde in februari 2011 een onderzoek naar kwetsbare 14 ouderen. In opdracht van het ministerie van VWS deed het bureau onderzoek naar aard en verloop van kwetsbaarheid bij ouderen en naar aantallen kwetsbare ouderen. Ook keken ze naar wat ouderen beschermd tegen kwetsbaarheid. 9

RMO, 2001: 57

10 11 12 13

14

RMO, 2001: 75 Van Regenmortel, 2008 Van Regenmortel, 2008: 25 Van Regenmortel, 2008: 26

Van Campen (red.), 2011


8

Het SCP begint met de conclusie dat ouderen niet in termen van kwetsbaarheid over zichzelf denken. Gevraagd naar wat kwetsbaarheid voor hen betekent dan noemen de geïnterviewden het verlies van de partner en van zelfstandigheid. Ook noemen ze maatschappelijke veranderingen, wat volgens de onderzoekers opvallend is omdat in de onderzoeksliteratuur nauwelijks aandacht is voor de invloed van de omgeving op de beleving van kwetsbaarheid. De gesprekken met ouderen leveren ook het inzicht op dat mensen verschillend omgaan met het verlies van dierbaren en van hun zelfstandigheid. De draaglast van deze mensen neemt toe, de draagkracht bepaalt hoe zij daar op reageren. Bij het bepalen van de ondersteuning van kwetsbare ouderen is het van belang hiermee rekening te houden. In het onderzoek staat de relatie tussen kwetsbaarheid en gezondheid centraal. De mate van kwetsbaarheid van ouderen blijkt een goede voorspeller van bijvoorbeeld opname in een verpleeghuis, 15 beter dan leeftijd. In de gezondheidszorg is er echter nog weinig aandacht voor dit onderwerp. Ook is er geen eenduidige definitie van kwetsbaarheid. Soms wordt kwetsbaarheid beperkt tot fysieke kwetsbaarheid. In een bredere benadering is er ook oog voor psychische en sociale kwetsbaarheid. Het begrip wordt niet gebruikt als diagnostisch instrument, wel om risicogroepen te signaleren of zorg te organiseren. Dit is een relevante opmerking in het licht van de Wmo. Gemeenten zijn vaak op zoek naar definities van kwetsbaarheid om vast te kunnen stellen op wie beleid gericht moet zijn, om te kunnen bepalen wie wel of geen beroep kan doen op een bepaalde voorziening. Vanuit de gezondheidszorg kunnen ze op deze vragen geen sluitend antwoord verwachten. 16

De onderzoekers van het SCP hanteren de volgende definitie: Kwetsbaarheid bij ouderen is een proces van het opeenstapelen van lichamelijke, psychische en/of sociale tekorten in het functioneren dat de kans vergroot op negatieve gezondheidsuitkomsten (functiebeperkingen, opname, overlijden). Het SCP onderzoekt kwetsbaarheid vervolgens aan de hand van de volgende criteria: kracht, voeding, uithoudingsvermogen, mobiliteit, lichamelijke activiteit, evenwicht, zintuiglijke functies (=fysieke domein), cognitie, stemming en coping (=psychisch domein) en sociale relaties en sociale steun (=sociale domein). Met behulp van de Tilburg Frailty Indicator (TFI) heeft het SCP vervolgens onderzoek gedaan naar het voorkomen van kwetsbaarheid onder ouderen. De TFI bestaat uit een vragenlijst die door ouderen zelf kan worden ingevuld. Op grond van het onderzoek stelt het SCP dat er in 2007 circa 600.000 kwetsbare ouderen waren (65 17 jaar en ouder). Ruim 500.000 daarvan woont zelfstandig. Ongeveer een kwart van de zelfstandig wonende 65-plussers is kwetsbaar. Kwetsbare ouderen zijn vaker hoogbejaard, vrouw of alleenstaand en ze komen vaker uit lage sociaal-economische klassen. Doorslaggevend voor hun kwetsbaarheid is het hebben van meer dan één aandoening en het hebben van matige of ernstige functiebeperkingen. Het SCP verwacht dat de groep kwetsbare ouderen in 2030 is gegroeid tot 1 miljoen. In het onderzoek is ook gekeken naar de ontwikkeling van kwetsbaarheid in de loop der tijd. Kwetsbaarheid bleek een belangrijke voorspeller van opname in een verzorging- of verpleeghuis en van overlijden. Dat wil zeggen dat mensen die permanent kwetsbaar zijn of in de loop der tijd kwetsbaar worden een hogere kans hebben om in een instelling terecht te komen of om te overlijden. Dit geldt vooral voor mensen die fysiek en/of psychisch kwetsbaar zijn. Voor sociale kwetsbaarheid is 15

Van Campen, 2011: 39 Van Campen, 2011: 48 17 Van Campen, 2011: 12 16


9

die relatie niet gevonden. Een van de conclusies van het onderzoek luidt dat vroegtijdige signalering van kwetsbaarheid, bijvoorbeeld door de huisarts, en vervolgens adequate zorg en ondersteuning opname zou kunnen worden uitgesteld.

3.3

Kwetsbaarheid en sociale uitsluiting

Een term die in relatie tot kwetsbare groepen vaak gehanteerd wordt, is sociale uitsluiting. In paragraaf 3.1 kwam de term al voor als onderdeel van de theorie van maatschappelijke kwetsbaarheid van Van Regenmortel. Zij beschrijft een dynamisch proces waarin kwetsbare burgers door hun minderheidpositie of afhankelijkheidssituatie een grotere kans hebben negatieve ervaringen op te doen met individuen, groepen en instellingen. Deze negatieve ervaringen versterken de sociale uitsluiting van twee kanten: zowel van de kant van de kwetsbare burger zelf als bij de omgeving. Deze twee 18 kanten zien we ook bij Schuyt, die in 2000 een essay over sociale uitsluiting schreef. Volgens hem is de kern van sociale uitsluiting een cumulatie van “er niet bij kunnen horen, er niet bij mogen horen en 19 niet meer willen meedoen.” Het ’niet erbij mogen horen’ slaat op groepen die worden gediscrimineerd, die er buiten worden gehouden omdat ze afwijken van de norm. Ze kunnen niet meekomen, of ze zijn van allochtone afkomst, ze hebben een beperking of ze vallen om een andere reden uit de toon. Uit afkeuring met hun anders-zijn worden ze naar de marge van de samenleving geschoven. Volgens Schuyt spelen mensen die uitgesloten worden, zelf een rol in hun uitsluiting. Ze besluiten om er niet meer bij te wíllen horen. Zelfuitsluiting is een rechtstreeks gevolg van ervaringen van afkeuring en eerdere uitsluiting door ouders, schoolleiders, politie en andere gezagsdragers. Schuyt beschrijft ook de ‘overdraagbaarheid’ van kwetsbaarheid of sociale uitsluiting van de ene generatie op de andere. Zo brengen arme ouders vaak arme kinderen voort, ongelukkige ouders ongelukkige kinderen. 20

In 2004 publiceerde het Sociaal en Cultureel Planbureau een onderzoek naar sociale uitsluiting. De studie komt op grond van zowel een literatuuronderzoek als een empirisch onderzoek tot de volgende omschrijving van sociale uitsluiting. Er is sprake van sociale uitsluiting bij langdurige: 1. onvoldoende sociale participatie en gebrek aan sociale ondersteuning; 2. onvoldoende normatieve integratie (onvoldoende naleving van centrale waarden en normen). Deze eerste twee punten beschouwt het SCP als de sociaal-culturele dimensie van sociale uitsluiting. Daarnaast kent sociale uitsluiting ook een economisch-structurele dimensie. Deze bestaat uit langdurige: 3. materiële deprivatie; 21 4. onvoldoende toegang tot social rights (onderwijs, huisvesting, gezondheidszorg, enz.). Volgens het SCP gaat het bij sociale uitsluiting om langdurige achterstand op sociaal-cultureel en economisch-structureel gebied, in combinatie met het ontbreken met een perspectief op verbetering. De sociale uitsluiting van een individu is sterker bij grotere achterstand op meer dimensies. We herkennen hierin de multidimensionaliteit van kwetsbaarheid die in de vorige paragraaf aan de orde kwam.

18

Schuyt, 2000

19

Schuyt, 2000: 15 Jehoel-Gijsbers, 2004

20 21

Jehoel-Gijsbers, 2004:155


10

Sommige groepen in onze samenleving lopen meer risico om in een kwetsbare situatie terecht te komen dan andere. Het SCP komt op grond van het onderzoek tot de volgende risicogroepen voor 22 sociale uitsluiting (in volgorde, de eerste heeft het grootste risico) : 1. mensen met een (zeer) slechte gezondheid; 2. mensen met een geringe mate van psychisch welbevinden; 3. huishoudens met een inkomen onder 105% van het sociaal minimum; 4. eenoudergezinnen; 5. huishoudens met meerdere werkloosheidsperiodes in de afgelopen 5 jaar; 6. huishoudens met een WW, ABW, WAO-uitkering (alleen huishoudens < 65 jaar); 7. huishoudens met een inkomen in het laagste inkomensquintiel; 8. niet-westers allochtonen; 9. mensen met een slechte beheersing van het Nederlands; 10. geen werkenden in huishouden (alleen huishoudens < 65 jaar). Risicofactoren komen vaak in combinatie met elkaar voor en kunnen elkaar versterken. Uit het onderzoek van het SCP blijkt dat de combinatie van een gering psychisch welbevinden, een slechte gezondheid, een laag inkomen en werkloosheid een zeer groot effect heeft op de mate van sociale uitsluiting. Wanneer deze combinatie optreedt, dan voegen andere risicofactoren weinig toe. Het SCP benadrukt dat de risicofactoren die de kans op sociale uitsluiting vergroten, onderscheiden moeten worden van de kenmerken van sociale uitsluiting. Sociale uitsluiting wordt niet gedefinieerd door de risicofactoren, het wordt er alleen door beïnvloed. De relatie tussen risicofactoren en kenmerken van sociale uitsluiting geeft het SCP weer in de volgende figuur.

22

Jehoel-Gijsbers, 2004: 159-160


11

Figuur 3.1 Conceptueel model: risicofactoren en kenmerken van sociale uitsluiting

23

Het onderzoek van het SCP werd nadrukkelijk geplaatst in de context van nationaal en Europees beleid gericht op bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. De aandacht van beleidsmakers voor sociale uitsluiting komt voort uit armoedebeleid. Hierin zien we veel parallellen met de conceptualisering van sociale uitsluiting én van kwetsbaarheid. Volgens de definitie van de Europese Commissie uit 1989 leven mensen in armoede wanneer zij als gevolg van gebrek aan materiële, culturele en sociale hulpbronnen niet in staat zijn te leven op een 24 manier die beschouwd wordt als minimaal acceptabel in de samenleving waarin zij wonen. Zij kunnen met andere woorden niet leven zoals anderen in een vergelijkbare situatie. Armoede is relatief: mensen 25 kunnen arm zijn in vergelijking met anderen. Armoede hoeft dus geen synoniem te zijn voor verhongeren en hoeft niet te betekenen dat mensen te weinig geld hebben om van te leven. Voor de materiële dimensie van armoede hanteert de Europese Commissie een concrete grenslijn, namelijk dat iemand leeft van minder dan de helft van het gemiddelde huishoudinkomen in de samenleving – lees: land, streek, stad et cetera – waarin men woont.

23 24 25

Jehoel-Gijsbers, 2004: 39 Commissie van de Europese gemeenschappen, 1989: 6 Tenhaeff, 1994 (met dank aan prof. dr. Cees de Wit)


12

Zulke (statistische) criteria zijn er echter niet voor de culturele en de sociale dimensie van armoede. In een poging om met deze dimensies uit de voeten te kunnen introduceerde de Europese Commissie in 26 het zogenaamde Witboek van Delors het begrip sociale uitsluiting. Dit verwijst naar de sociaalpolitieke oorzaken van non-participatie. Dat wil zeggen naar die oorzaken van non-participatie die buiten de beïnvloedingssfeer liggen van degenen die armoede en uitsluiting onder ogen moeten zien. Uitsluiting kan twee dingen betekenen: hetzij niet worden toegestaan te participeren (het punt van ongelijkheid en discriminatie), hetzij niet in staat worden gesteld te participeren (het punt van onverschilligheid jegens kansarmen of een gebrek aan bereidheid om in ze te investeren). Het Witboek concentreerde zich op de aspecten inkomen en arbeid en deed met klem een beroep op het bedrijfsleven om meer mogelijkheden te bieden aan sociaal uitgeslotenen. In het Witboek werd dan wel op het multidimensionele karakter van armoede en uitsluiting gewezen, andere aspecten dan inkomen en arbeid werden niet uitgewerkt. Volgens Littlewood komt dit onder meer omdat de Europese instituties veel minder hebben in te brengen op andere aspecten, zoals 27 gezondheid. Hoe belangrijk die andere dimensies zijn, liet de Verenigde Naties zien in een rapport uit 28 1996. Hierin komt de combinatie van een hoge mortaliteit, een laag opleidingsniveau en een laag inkomen naar voren als meest eenvoudige en tegelijkertijd meest exacte voorspeller van armoede. Aangetoond werd dat gezondheid een integraal onderdeel van het probleem van armoede en uitsluiting vormt. Armoede en uitsluiting komen onder meer tot uiting in een vaker voorkomen van ziekten en gebreken. Deze zijn bovendien zwaarder, er is sprake van hogere sterftecijfers en een lagere levensverwachting dan gemiddeld in de omringende samenleving het geval is. Het rapport gaat ook in op de oorzaken hiervan:  gebrek aan hulpmiddelen om gezond te blijven: tekorten aan geld, informatie en educatie en toegang tot gezondheids- en zorgvoorzieningen;  ongezonde leef- en werkomstandigheden: het werk dat deze mensen kunnen of mogen doen is veelal slecht voor de gezondheid, bovendien houden ze er vaak een ongezonde leefstijl op na;  andere prioriteiten dan gezondheid of, uiteindelijk, helemaal geen prioriteiten meer (lethargie). Dit rapport van de Verenigde Naties laat zien dat armoede en uitsluiting alleen overwonnen kunnen worden wanneer de verschillende factoren (inkomen, gezondheid, leef- en werkomgeving) in onderlinge samenhang worden aangepakt. Het multidimensionele karakter van de problematiek maakt 29 een sectoroverstijgende aanpak noodzakelijk.

3.4

Gevolgen van sociale uitsluiting en kwetsbaarheid

Kwetsbaarheid en sociale uitsluiting blijken zeer nauw met elkaar samen te hangen. Deze samenhang lijkt vooralsnog niet causaal, althans zo blijkt niet uit de door ons bestudeerde literatuur. Kwetsbaarheid kan sociale uitsluiting tot gevolg hebben, maar kan er ook een gevolg van zijn. Diverse auteurs gaan nog wat dieper in op die gevolgen. Schuyt stelt dat het meest ingrijpende gevolg van uitsluiting voor een persoon het meest verborgen 30 blijft. Dat is de schaamte om de uitsluiting. Men schaamt zich voor de handicap, voor het niet hebben 26 27 28 29 30

Commissie van de Europese gemeenschappen, 1993 Littlewood, 1999 UNDP, 1996 Tenhaeff e.a., 1994 Schuyt, 2000


13

van werk, het niet hebben van een woning. Men schaamt zich voor het alleen zijn, voor de verslaving. En, stelt hij, het meest lastige van deze schaamte is dat men zich ook gaat schamen voor de schaamte. Er wordt niet openlijk over gesproken. Gevolg hiervan is terugtrekgedrag, een veelvoorkomend verschijnsel onder uitgesloten groepen. Men plakt het negatieve oordeel van de samenleving op zichzelf. Het gevaar is groot dat men hierdoor in een vicieuze cirkel terecht komt, in een negatieve neerwaartse spiraal. In het verschijnsel van verborgen schaamte ligt naar zijn mening de sleutel voor de zelfselectie van de uitgeslotenen,van de zelfuitsluiting. Voor het er niet meer bij willen horen, zelfs als je er door anderen weer bij wordt gehaald. Naast dit persoonlijke gevolg van sociale uitsluiting, zijn er ook sociale gevolgen. De reactie van de samenleving op iemand die zich uitgesloten weet, is er vaak één van verharding. Het is moeilijk zich betrokken te blijven voelen bij het lot van de uitgeslotene, van de kwetsbare. Het is alsof de samenleving als geheel zich er voor schaamt dat medeburgers uit de boot vallen. Net als bij schaamte als persoonlijk gevolg, is ook bij de verharding als sociaal gevolg sprake van een vicieuze cirkel, een zichzelf versterkend proces, waardoor de uitsluiting eerder toe- dan afneemt. Schuyt stelt dat het ook moeilijk is om deze verharding bespreekbaar te maken. Van Regenmortel gaat in op de gevolgen van wat zij de verbintenisproblematiek van kwetsbare 31 groepen noemt (zie paragraaf 3.1). Zij ziet gevolgen op individueel, groeps- en maatschappelijk niveau:  verbintenis met zichzelf: mensen in armoede hebben het gevoel dat ze onvoldoende greep hebben op hun leven. Er is geen band met het eigen handelen. Het doet er allemaal niet meer toe. Gevoelens van apathie, depressie en fatalisme treden op.  verbintenis met anderen: mensen ervaren gebrek aan verbintenis met anderen (grote eenzaamheid en het sterk privékarakter van armoede), een overmatige verbintenis met anderen (een hecht sociaal netwerk kan een beveiliging zijn bij crisissituaties) of pathologische binding (bijv. symbiotische relaties). Ambivalente gevoelens van aantrekken en afstoten kunnen wijzen op een angst om zich te verliezen in eenzaamheid en/of afhankelijkheid. Wantrouwen en destructiviteit kan als een recht worden aangevoeld, waarbij de rekening aan anderen wordt gepresenteerd, zowel binnen als buiten het gezin.  verbintenis met de maatschappij: mensen in armoede kunnen zich destructief gerechtigd voelen. De onmacht wordt vooral ervaren in contacten met hulp- en dienstverlening. Er is sprake van gedwongen afhankelijkheid, dat gepaard gaat met een negatief stigma en een grote controle op en inmenging in de privacy.  verbintenis met de toekomst: er is geen of onvoldoende binding met de toekomst. Zonder hoop en zonder toekomst maakt het motiveren tot verandering uiteraard erg moeilijk voor mensen in armoede.

3.5

Conclusie: een bestaan aan de rand van de samenleving

Ondanks de verschillende accenten in de behandelde publicaties, leidt onze verkenning van de begrippen kwetsbare groepen en kwetsbaarheid tot een redelijk coherent beeld. Kwetsbare mensen hebben onvoldoende hulpbronnen om een leven te leiden dat lijkt op het leven van anderen in een vergelijkbare situatie. Deze hulpbronnen kunnen materieel of immaterieel zijn, hebben te maken met lichamelijke of psychische gezondheid, met financiële mogelijkheden, met sociale contacten en met 31

Van Regemortel, 2008: 28 en 29


14

cultureel kapitaal. Kwetsbaarheid wordt veroorzaakt door het ontbreken van hulpbronnen op ten minste twee van deze terreinen. De meest krachtige combinatie die kwetsbaarheid veroorzaakt, is gering psychisch welbevinden, een slechte gezondheid, een laag inkomen en werkloosheid. Kwetsbaarheid wordt zeker niet alleen veroorzaakt door omstandigheden waarin iemand verkeert of door bepaalde eigenschappen of kenmerken die iemand heeft. De omgeving en samenleving zijn ook van invloed. Mensen die tot een minderheid behoren of in een afhankelijkheidssituatie verkeren, maken een grotere kans om gekwetst te worden. Onvoldoende gebruik van of een gebrekkige toegang tot voorzieningen hangt ook samen met kwetsbaarheid. Er is sprake van interdependentie en daardoor van een zichzelf bekrachtigend patroon: kwetsbare mensen weten hun ondersteuning niet goed te organiseren en ondersteuners weten hen slecht te bereiken. Opvallend aan de bestudeerde literatuur is dat er geen eenduidige lijst van kwetsbare groepen uit voortvloeit. Dat valt te verklaren uit het dynamische karakter van kwetsbaarheid. Mensen kunnen tijdens hun leven één of meerdere periodes van kwetsbaarheid kennen. Ook kan door bijvoorbeeld verhoogde en doeltreffende aandacht van overheid en hulpverleners de kwetsbaarheid van bepaalde groepen (tijdelijk) afnemen. Tegelijkertijd kan de vraag gesteld worden of bepaalde groepen niet een grotere kans maken om in een kwetsbare situatie terecht te komen. Bijvoorbeeld kinderen die in armoede opgroeien, mensen met geringe verstandelijke vermogens of mensen met een psychiatrische achtergrond. De bestudeerde literatuur doet hier geen uitspraak over. Gevolgen van kwetsbaarheid of sociale uitsluiting zijn onder meer het gebrek aan verbinding van kwetsbare mensen met hun omgeving en hun vaak zeer lage gevoel van eigenwaarde. Hulpverlening aan en ondersteuning van kwetsbare mensen en groepen moet gericht zijn op het herstel van verbinding en het versterken van de eigen kracht. In het volgende hoofdstuk gaan we in op deze en andere aangrijpingspunten voor verandering.


15

4

Kwetsbare groepen: versterking van kracht, macht en contact

In het vorige hoofdstuk stond de omschrijving van kwetsbare groepen centraal. In dit hoofdstuk gaat het om de vermindering van kwetsbaarheid door aangrijpingspunten voor verandering. Centraal in het hoofdstuk staat het begrip empowerment. Empowerment staat voor het versterken van de eigen kracht. Ook al zijn de doelgroepen van empowerment divers, meestal duikt de term op in relatie tot kwetsbare groepen. Door de eigen kracht van kwetsbare mensen te versterken, zijn zij (weer) beter in staat zichzelf te redden en deel te nemen aan de samenleving. Aangrijpingspunten voor verandering van de positie van kwetsbare burgers en kwetsbare groepen kunnen gevonden worden in persoonlijke omstandigheden, in de directe (sociale) omgeving, in de bredere (meer formele) omgeving van bijvoorbeeld scholen en bedrijven en in de samenleving als geheel. Het gaat er om institutionele obstakels weg te nemen, sociale netwerken te versterken, organisaties toegankelijk te maken en de eigen kracht van individuen en groepen te 32 versterken. Zodra het begrip empowerment gebruikt wordt in relatie tot hulpverlening en ondersteuning, ontstaat 33 een paradox: het is namelijk niet mogelijk anderen te empoweren, dat moeten ze zelf doen. De omgeving kan het krachtiger worden wel faciliteren en ondersteunen. Door een beroep te doen op de kracht van de betrokkenen en hun omgeving en door hulpbronnen beschikbaar te stellen en toegankelijk te maken. Empowerment is daardoor nooit eenrichtingsverkeer. Het vereist inspanning van zowel de betrokkene als van zijn of haar omgeving. In Nederland is empowerment sinds de jaren negentig van de vorige eeuw een thema in de sociale 34 sector. In eerste instantie wordt de term vooral gehanteerd door het maatschappelijk werk, in de patiëntenbeweging en in lokaal sociaal beleid. Begin eenentwintigste eeuw wordt empowerment in 35 verschillende sectoren voor diverse groepen en thema’s gebruikt. Er is inmiddels een schat aan kennis en ervaring. In dit hoofdstuk wordt geen poging gedaan een samenvatting te geven van wat er inmiddels over empowerment bekend is. Het begrip wordt globaal behandeld om een indruk te geven van manieren waarop kwetsbaarheid kan worden verminderd of kan worden omgezet in weerbaarheid. In 4.1`wordt daarom allereerst ingegaan op de verschillende niveaus van empowerment (4.1). Daarna komt de rol van gemeentelijk beleid aan bod (4.2). In de lokale praktijk zijn het doorgaans - met name professionele - hulpverleners die een stimulerende of zelfs bepalende rol vervullen in het versterken van de eigen kracht van mensen. Daarom geeft paragraaf 4.3 een aantal aandachtspunten voor hulpverlenende organisaties. Het hoofdstuk sluit af met een paragraaf over een samenhangende aanpak als voorwaarde voor geslaagd empowerment van kwetsbare groepen (4.4). Bij zowel individueel als collectief empowerment vervullen ook vrijwilligersorganisaties een zeer belangrijke rol. Gedacht kan worden aan zelfhulpgroepen en cliëntorganisaties, aan maatjesprojecten en aan vrijwillige hulp- en dienstverlening aan kwetsbare groepen. Voedselbanken, opvang van daklozen, mentoraten, de Zonnebloem, allemaal voorbeelden van organisaties en projecten die drijven op vrijwilligers. Vrijwilligerswerk kan ook een methode van empowerment zijn voor kwetsbare groepen 32

Met dank aan prof. em. Jan Vranken voor zijn presentatie tijdens het seminar bij het afscheid van Hugo

Swinnen (Verwey-Jonker Instituut, 8 december 2011) 33 34 35

Van Regenmortel, 2008: 19 Spierts, 1999 Van Regenmortel, 2008: 9


16

zelf. De door MOVISIE ontwikkelde methode van Erkenning Verworven Competenties (EVC) voor ervaringsdeskundigen in de maatschappelijke opvang is hiervan een voorbeeld (zie www.movisie.nl/evc). Voor de rol van vrijwilligers(organisaties) en empowerment kan men onder meer terecht bij Penninx (2004), De Bruijn en Elferink (2008) en Uyterlinde e.a. (2009).

4.1

Empowerment op verschillende niveaus

MOVISIE (Engbersen e.a.) publiceerde in 2008 Tussen zelfsturing en paternalisme, een essay over 36 empowerment in achterstandwijken. Volgens deze publicatie worden aan empowerment doorgaans twee dimensies toegekend, die onderling nauw verbonden zijn. De dimensie van individuele ontwikkeling, waar de kracht van het individu wordt benadrukt, en de dimensie van collectieve ontwikkeling, waarbij het verkrijgen van macht over de eigen situatie centraal staat. Vertaald naar kwetsbare groepen betekent dit dat zij:  competenties dienen te ontwikkelen om meer op eigen kracht aan de samenleving mee te doen en 37  macht dienen te krijgen om de eigen situatie in de door hen gewenste richting te beïnvloeden. Engbersen voegt een derde dimensie toe, namelijk die van het sociaal en cultureel kapitaal van weerbare burgers. Zij hebben de mogelijkheden en competenties om een bijdrage te leveren aan de maatschappelijke voorwaarden waaronder kwetsbare burgers hun eigen kracht kunnen ontwikkelen en vanuit die kracht zelf ook een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving. Empowerment wordt vervolgens omschreven als: “(...) een benadering die erop gericht is om kwetsbare én weerbare burgers of groepen in staat te stellen hun eigen kracht te ontwikkelen en te benutten met als doel hun positie in, en deelname en ondersteuning aan de samenleving of hun eigen omgeving te versterken”. Van Regenmortel besteedt in haar publicatie over empowerment ook aandacht aan de rol van weerbare burgers. Zij ziet empowerment als een meervoudig concept dat het individuele welzijn van 38 burgers en groepen steeds verbindt met de bredere sociale en politieke context. Zij omschrijft empowerment als: “een proces van versterking waarbij individuen, organisaties en gemeenschappen greep krijgen op de eigen situatie en hun omgeving en dit via het verwerven van controle, het aanscherpen van kritisch bewustzijn en het stimuleren van participatie”. Gezien de multidimensionaliteit van kwetsbaarheid ligt het voor de hand dat hulp- en dienstverlening aan kwetsbare groepen zich richt op meerdere niveaus, liefst gelijktijdig. 39

Het SCP onderscheidt drie niveaus die een rol spelen in de positie van kwetsbare groepen:  het microniveau van informele netwerken in de eigen buurt, van primaire sociale netwerken (sociaal isolement: uitsluiting van informele participatie);  het mesoniveau van bedrijven, instanties, formele instituties en formele netwerken (uitsluiting van arbeidsparticipatie, uitsluiting van verenigingen); 36

Engbersen, 2008

37

Engbersen, 2008: 11-12 Van Regenmortel, 2008: 22

38 39

Jehoel-Gijsbers, 2004: 31


17

 het macroniveau van de samenleving als geheel (bijv. culturele uitsluiting; uitsluiting door wetgeving; uitsluiting door een economische crisis). In deze driedeling ontbreekt het niveau van het individu, van de persoonlijke factoren en kenmerken die de kans op kwetsbaarheid kunnen vergroten, van de psychologische gevolgen van sociale uitsluiting. Engbersen onderscheidt geen drie, maar twee niveaus waarop hulp- en dienstverlening zich kan 40 richten: het individuele en het collectieve. Dit laatste niveau heeft betrekking op doelgroepen. Collectief empowerment richt zich op groepen met een gezamenlijk kenmerk of een gezamenlijk belang. Vaak gaat het hierbij zowel om het versterken van de eigen kracht van de groepen als om het 41 versterken van hun macht binnen institutionele verbanden. Bij collectief empowerment maakt Engbersen een onderscheid tussen categorale en territoriale doelgroepen. In het eerste geval gaat het om doelgroepen die een bepaald kenmerk gemeen hebben of een gezamenlijk belang, zoals daklozen, mensen met een beperking of allochtonen. Territoriale doelgroepen hebben gemeenschappelijk dat ze in hetzelfde gebied wonen (buurt, wijk, dorp, stad). Dat leidt niet vanzelfsprekend tot gedeelde belangen die ook als zodanig ervaren worden, maar die belangen kunnen wel geactiveerd worden. 42

Bij empowerment van categorale doelgroepen is het van belang dat er kennis is over de doelgroep. Deze kennis moet de omvang en aard van de problematiek betreffen, maar ook de diversiteit. Maatwerk is geboden, soms zelf tot op het niveau van het individu. Want ook al delen de leden van de doelgroep een bepaalde problematiek, ze verschillen in hun (on)mogelijkheden om hiermee om te gaan. Empowerment van territoriale doelgroepen, ofwel het activeren van wijkbewoners, is geen sinecure. Tal van maatschappelijke ontwikkelingen verhinderen dat wijkbewoners zich betrokken voelen bij hun omgeving. Denk aan individualisering, toenemende mobiliteit en de demografische samenstelling van wijken. Toch, beweren Engbersen c.s., is empowerment van wijkbewoners mogelijk, door de nadruk te leggen op het helpen aanpakken van problemen met de leefbaarheid in een wijk, op de ondersteuning van kwetsbare buurtbewoners en door de invloed op de woonomgeving te vergroten. Vooral ouders met kinderen zijn bereid hieraan mee te werken. De niveaus van empowerment die Engbersen onderscheidt, sluiten nauw aan bij de drie vormen van participatie die de Wmo beoogt te stimuleren. In de eerste plaats gaat het er om dat kwetsbare burgers zo optimaal mogelijk aan de samenleving kunnen deelnemen. Daarvoor zijn individuele voorzieningen nodig en soms ook hulpverlening op het niveau van het individu en zijn of haar sociale systeem. Hier gaat het vooral om de versterking van de eigen kracht. Wat hierbij zelden genoemd is, maar minstens zo belangrijk is, is de bijdrage die kwetsbare mensen zelf aan de samenleving kunnen leveren. Datgene dat hen kwetsbaar maakt, hoeft maatschappelijke participatie, bijvoorbeeld in de vorm van vrijwilligerswerk, zeker niet in de weg te staan. Ook zelfhulpgroepen kunnen gezien worden als vorm waarin maatschappelijke participatie door kwetsbare groepen gestalte krijgt. In de tweede plaats wijst de Wmo op het belang van beleidsparticipatie. Gemeentelijk beleid moet ontwikkeld, uitgevoerd en geëvalueerd worden in nauwe samenwerking met de doelgroepen van het beleid. De doelgroepen van beleid gericht op maatschappelijke ondersteuning zijn in de eerste plaats 40 41 42

Engbersen, 2008 Engbersen, 2008: 29 Engbersen, 2008: 38


18

kwetsbare groepen. Hun beleidsparticipatie duiden we aan met de term cliëntenparticipatie. Deze vorm van participatie kan gezien worden als het resultaat van empowerment gericht op het versterken van de macht van de doelgroepen. In de derde plaats beoogt de Wmo de inzet van alle gemeentelijke inwoners bij maatschappelijke ondersteuning in smalle en in brede zin. In smalle zin, omdat vrijwilligers, mantelzorgers, buren etc. nodig zijn om de informele zorg voor en hulp aan kwetsbare groepen mogelijk te maken. In brede zin, omdat er een klimaat moet ontstaan waarin plaats is voor kwetsbare mensen, waarin letterlijk en figuurlijk ruimte voor hen wordt gemaakt, waarin het vanzelfsprekend is dat weerbare mensen zich op de één of andere manier bekommeren om hun minder weerbare gemeentegenoten.

4.2

Beleid

Op welke manier kunnen overheden empowerment versterken en daarmee een bijdrage leveren aan de verbetering van de positie van kwetsbare burgers? Het beleid van de (lokale) overheid kan empowerment faciliteren, maar ook belemmeren. Sociale beleidsmaatregelen die de individuele tekorten van personen benadrukken en sanctioneren en de structurele barrières verwaarlozen, druisen in tegen de doelstelling van empowerment. Een positieve bijdrage wordt geleverd door beleid, waarin de doelgroep zelf een stem heeft en de signaalgevoeligheid van de praktijkwerkers stimuleert (in 43 navolging van Chapin ). Van Regenmortel (2008) benadrukt dat in de lokale samenleving ruimte moet worden gecreëerd voor het ‘anders zijn’, met positieve ontmoetingskansen en maatschappelijke steunsystemen. Hierbij is een centrale rol weggelegd voor ketenzorg, de ontwikkeling van maatschappelijke steunsystemen, enz. Die ruimte is niet vanzelfsprekend. Bij haar installatie als lector Vermaatschappelijking in Breda hield Kwekkeboom een kritisch pleidooi over vermaatschappelijking als proces waarin de samenleving 44 ondersteuning en begeleiding biedt aan mensen met langdurige beperkingen. Zij stelt dat er een enorm vertrouwen heerst in de effecten van vermaatschappelijking op de mentaliteit van de gemeenschap. Er is een sterk geloof in de maakbaarheid van de samenleving. Tegelijkertijd zijn er voldoende redenen om te twijfelen aan de verdraagzaamheid, ruimhartigheid en zorgzaamheid van de samenleving als geheel. Woon- of opvangvoorzieningen voor mensen met beperkingen stuiten vrijwel altijd op protesten: de bewoners en gebruikers worden getolereerd, maar van een hartelijk burencontact is nauwelijks sprake. “Mensen met beperkingen vallen buiten de boot, niet omdat ze minder zouden kunnen, maar ook, vooral, omdat ‘normalen’ zich minder bij hen op hun gemak voelen. Dit ongemak doet zich het sterkst gelden bij verstandelijk gehandicapten en mensen met psychiatrische problemen.” Verder stelt ze dat tolerantie voor mensen met beperkingen tot norm wordt verklaard. Terwijl hulpvaardigheid, betrokkenheid en compassie niet kunnen ontstaan onder druk van een ideologie. Betrokken hulpverleners weten hoe snel opgedrongen solidariteit en zorgzaamheid kunnen ontaarden in ergernis en vervolgens uitstoting. Schuyt (2005) koppelt strategieën ter voorkoming van uitsluiting aan de dimensies van sociale uitsluiting die hij onderscheidt. Drie van de vier hebben betrekking op het beleidsniveau.

43

Chapin, 1995

44

Kwekkeboom, 2004: 10 16


19

1. morele dimensie Acceptatie en afkeuring zijn de belangrijkste aspecten van deze dimensie. Het zou helpen wanneer de samenleving als geheel minder moralistisch zou zijn over het afwijken van de norm: afwijkend gedrag, afwijkende levensstijl, afwijkend uiterlijk etc. Zo’n verandering is geen sinecure. Het openlijk bespreken van afwijkend gedrag is nodig, alhoewel dit nog niet automatisch tot aanvaarding leidt. 2. economisch rendement Volgens Schuyt is dit de moeilijkste dimensie. Mensen met weinig scholing en zonder veel werkervaring zijn immers niet erg aantrekkelijk. Aanlooptrajecten en inhaalmanoeuvres zijn nodig. 3. rechtspositie Volgens Schuyt is dit de meest makkelijke dimensie. Bijna niemand is juridisch volkomen uitgesloten uit de samenleving. In principe zijn rechten voor een ieder toegekend. Het probleem zit in de toegang tot het recht. Professionele hulp is hierbij onmisbaar, omdat het rechtssysteem met name voor kwetsbare groepen slecht toegankelijk is (hoge drempels). In hoofdstuk 3 is ook aandacht besteed aan de gezondheidsdimensie van kwetsbaarheid. Mackenbach en Stronks zijn van mening dat veel gezondheidswinst behaald kan worden door te investeren in 45 opleiding, werk en inkomen van kwetsbare groepen. Wilkinson en Pickett stellen vast op basis van langdurige studie naar gezondheidsverschillen dat inkomensverschillen een negatieve relatie vertonen met uiteenlopende verschijnselen als fysieke en psychische gezondheid, opleidingsniveau, geweld, 46 drugs- en alcoholmisbruik, overgewicht en tienerzwangerschappen. Dit betekent dat naarmate inkomensverschillen in een land groter zijn, er zich meer en grotere problemen voordoen op deze terreinen. De mogelijkheden voor gemeenten om aan inkomenspolitiek te doen zijn gering. Maar de studie van Wilkinson en Pickett laat zien dat het de moeite waard is in ieder geval dat te doen wat wel mogelijk is. Zo kan zelfstandig ondernemerschap gestimuleerd en ondersteund worden, evenals opvoedingsondersteuning en aanvullend onderwijs, maatregelen die er op gericht zijn om kinderen een gelijke start te geven op school, vroegtijdig school verlaten te voorkomen en het verwerven van een eigen inkomen te stimuleren. Eerder hebben we ook aandacht besteed aan de ruimtelijke dimensie van kwetsbaarheid. Van deze dimensie staat vast dat zich in bepaalde woongebieden (in de periferie dan wel in achterstandswijken) concentraties van kwetsbaarheid en sociale uitsluiting voordoen. Daarop zijn sinds jaar en dag 47 specifieke programma’s gericht. Het landelijke voorbeeldproject Buurtgerichte Sociale Activering richtte zich specifiek op het aanpakken van sociale uitsluiting. Kwetsbare personen in een aantal achterstandswijken in Nederland werden opgezocht via een outreachende benadering. Voor een deel konden deze bewoners ook in de buurt zelf geactiveerd worden met behulp van een 48 instellingennetwerk.

45

Mackenbach en Stronks, 1999

46

Wilkinson en Pickett, 2010 47 Zie bijvoorbeeld: Haberer e.a., 1978 48

Freitag e.a., 2003


20

4.3

Aandachtspunten voor hulpverlening

In deze paragraaf staan de eisen die hulpverlening aan kwetsbare mensen vraagt van de hulpverlener en van de organisatie waarvoor die hulpverlener werkt centraal. Gemeenten kunnen deze aandachtspunten gebruiken bij hun opdrachtverlening aan uitvoeringsorganisaties. Werken met kwetsbare groepen Volgens Van Regenmortel (2008) heeft de interactie met kwetsbare groepen drie kenmerken:  Multicomplexe problematiek: de moeilijkheden beïnvloeden en versterken elkaar continu en wederzijds.  Gevoelens van machteloosheid en wantrouwen: vaak hebben mensen het gevoel dat ze weinig aan hun situatie kunnen veranderen en zien ze hun lot in de handen van anderen liggen. Men noemt dit externe beheersingsoriëntatie. Daarnaast kan er een basiswantrouwen ontstaan met ambivalente gevoelens van aantrekken en afstoten. Deze mechanismen doen zich ook voor in de relatie met de hulpverlener. Er wordt een groot appel gedaan terwijl er tegelijk sprake is van vermijding, wat bovendien vaak wordt geduid als een gebrek aan motivatie om te veranderen.  Verstoorde communicatie: andere taal en ander gedrag maakt dat deze groep voortdurend in botsing komt met de samenleving. Het doel van de hulpverlening is de reductie van bestaande kwetsbaarheid en het voorkomen dat mensen in een kwetsbare situatie terecht komen. Het gaat er om draaglast en draagkracht zo ver in balans te brengen dat mensen beter in staat zijn binnen hun mogelijkheden zelfstandig en op eigen kracht deel te nemen aan de samenleving. Voor het bereiken van dit doel is volgens Van Regenmortel krachtgerichte zorg nodig. Doel van deze zorg is: “(…) dat mensen (weer) greep krijgen op hun eigen leven en hun omgeving, zodat er weer aansluiting is met zichzelf en anderen, de nabije omgeving en verdere samenleving, opdat een 49 volwaardige deelname aan de samenleving op maat van de betrokkene kan gebeuren.” De basisprincipes van krachtgerichte zorg zijn een positieve basishouding en passende participatie. Het doel is de veerkracht van de hulpvrager te vergroten. Bouwstenen van veerkracht zijn:  geen verinnerlijking van de machteloosheid en uitsluiting;  behoud en/of herstel van zelfrespect door positieve identiteitsopbouw;  recht op en kracht van het geven / balans van geven en nemen;  omgaan met ‘de tweede klap’ en constructief perspectief op het verleden. De omgeving speelt een belangrijke verantwoordelijkheid in:  het bieden van kansen op positieve identiteitsvorming en rolverwerving;  vermijden van de tweede klap;  openstellen en creëren van warme plekken, groepen en steunfiguren;  scheppen van mogelijkheden tot ‘geven’. Binding is een centraal begrip in het werk van Van Regenmortel. Het herstellen van verbindingen 50 tussen mensen vormt een hoopvol perspectief. Ook Schuyt besteedt aandacht aan het individuele niveau in zijn aanbevelingen ter voorkoming van 51 sociale uitsluiting. Hulpverlening moet volgens hem gericht zijn op het vergroten van de sociale 49

Van Regenmortel, 2008: 41

50

Van Regenmortel, 2008: 14


21

weerbaarheid van de uitgesloten groepen. Het gaat om de versterking van zelfvertrouwen en zelfrespect, als tegenhanger van de persoonlijk beleefde schaamte. De houding van hulpverleners is cruciaal. Voorwaarde is dat zij onbevooroordeeld kunnen werken. Zij moeten zich op zijn minst bewust zijn van de ambivalente houding die ook zij tegenover “uitgestotenen” kunnen hebben. En zij moeten weten om te gaan met de schaamte van de cliënten die ook betrekking heeft op de hulp en de hulpverlener. Voorzieningen De RMO richt zich bij het formuleren van verbeteringen voor de hulpverlening aan kwetsbare mensen 52 op het functioneren van de voorzieningen waar zij een beroep op doen. Er wordt gepleit voor een “betrokken aanpak”, met de volgende kenmerken: 1. De voorzieningen passen bij de persoonlijke biografie, de afkomst en het leven van kwetsbare mensen. Er wordt rekening gehouden met wat ze zelf al doen of hebben gedaan om hun situatie te verbeteren en met de klappen die ze daarbij hebben opgelopen. 2. De aangeboden diensten vertonen samenhang, met de biografie van de hulpvrager en met andere diensten. 3. Er is vertrouwen in de mogelijkheden van de hulpvrager, hij of zij wordt echt gezien en niet moraliserend behandeld. 4. De hulpvrager wordt serieus genomen, niet betutteld en aangesproken op wie hij of zij is en wat hij of zij kan. Organisatorische context Van Regenmortel besteedt niet alleen aandacht aan de eisen die haar benadering aan de hulpverlener 53 stelt, maar bespreekt ook de context waarbinnen de hulpverleners moeten werken. Ook daar moet de eigen kracht van de hulpvrager, van de kwetsbare mens het uitgangspunt vormen. Dit betekent:  Zelfempowerment van hulpverleners stimuleren, naast vorming, inter- en supervisie (intraorganisatorisch). Het management stimuleert en motiveert werknemers en zet aan tot samenwerking tussen verschillende teams of groepen binnen de organisatie.  Uitwisselen tussen organisaties, coördineren van diensten tussen organisaties (interorganisatorisch).  Relatie met ruimere omgeving, gaat over invloed en controle hierop, bijv. beïnvloeden van politiek en uitvoering, richting geven aan besteding van middelen (extraorganisatorisch).

4.4

Conclusie: Samenhangende aanpak, voorwaarde voor succes

De kern van kwetsbaarheid ligt in de combinatie van meerdere problemen en beperkingen die onderling samenhangen. Een succesvolle aanpak moet dan ook aansluiten bij de multidimensionaliteit van de problematiek. Dit kan alleen wanneer alle relevante actoren zich met elkaar verbinden in een samenhangende aanpak. Daarbij draagt elke actor specifieke hulpbronnen aan. In een 54 samenhangende aanpak draait het om het op elkaar betrekken van drie soorten actoren, de drie b's :  burgers: deelnemers (doelgroepen, cliënten) of hun vertegenwoordigers of intermediairen, om er zeker van te kunnen zijn dat hun motieven, ideeën en capaciteiten op de agenda staan; 51

Schuyt, 2005

52

RMO, 2001: 31-32 Van Regenmortel, 2008: 57-60

53 54

Tenhaeff e.a., 1994


22

 beroepskrachten: werkers, instellingen of bedrijven met uiteenlopende werkterreinen, van waaruit zij complementaire (des)kundigheden kunnen aandragen (multidisciplinariteit);  bestuurders: politici en bestuurders die bereid zijn het ontwikkelingsproces een eerlijke kans te geven, zelfs wanneer de uitkomsten ervan nog niet exact te voorspellen zijn. Idealiter gaan deze actoren samen aan de slag aan de hand van een gezamenlijk ontworpen actieprogramma. Zij mobiliseren de brede verzameling aan hulpbronnen die zij samen hebben. Binnen de verscheidenheid aan hulpbronnen kan onderscheid gemaakt worden tussen interne en externe hulpbronnen:  Interne hulpbronnen zijn de middelen en mogelijkheden van de deelnemers (burgers) zelf, die in deze context eerder gezien moeten worden als partners in een ontwikkelingsproces, dan als de begunstigden van een veranderingsprogramma dat door anderen voor hen is gepland.  Externe hulpbronnen zijn benodigde middelen en mogelijkheden die (nog) niet ter beschikking van de deelnemers (burgers) staan zonder de tussenkomst van anderen. Waar en wanneer nodig functioneren deze anderen als het netwerk van de deelnemers, terwijl ze ook helpen de mogelijkheden van de deelnemers te vergroten om een volgende keer misschien zelf die hulpbronnen te verwerven. Hiermee spitst het probleem van het werken aan de oplossing van armoede en uitsluiting, als neerslag van de kwetsbaarheid van personen en groepen in de samenleving, zich toe op twee heel 55 verschillende soorten belemmeringen :  Mobilisatie van de interne hulpbronnen van kwetsbare personen en groepen vereist de empowerment van deze personen en groepen. Dit is een complex en tijdrovend proces van toerusting waarin het niet alleen om sociale, cognitieve en andere vaardigheden gaat, maar ook om het zich verwerven van macht.  Mobilisatie van externe hulpbronnen vraagt van deze hulpbronnen dat zij zich ondergeschikt maken aan een samenhangende aanpak, waartoe zij veelal niet zonder meer bereid of in staat zijn. Het integrale karakter van de versterking van de kracht van kwetsbare groepen, wordt ondersteund 56 door de aanbevelingen van Engbersen c.s. Zij werken hun visie op empowerment in achterstandswijken uit in zeven punten. Empowerment draait om professionele subtiliteit en het vinden van de juiste balans op een aantal terreinen. 1. De paradox van empowerment: zelfsturing met hulp Kwetsbare groepen hebben hulp van buitenaf nodig. Deze helpers (o.a. hulpverlener, professional, gemeenteambtenaar, onderwijzer, huismeester of stedenbouwkundige) moeten aanvoelen welke vorm van hulp of ondersteuning nodig is en oog hebben voor de kracht van kwetsbare burgers. Goede helpers maken zelfredzaam, slechte helpers maken afhankelijk. 2. De kracht van burgers mobiliseren Helpers richten zich op de gezonde kant en de potentiële kracht van de kwetsbare groep. Daarbij is het van belang om de juiste hulpbronnen aan te reiken en daarna is het aan de burgers zelf. 3. Burgers zeggenschap geven over de eigen situatie Inzet van strategieën, waarbij kwetsbare groepen serieus macht krijgen. Als de kracht van (kwetsbare) burgers en de expertise van experts worden gecombineerd, dan kunnen er machtige allianties ontstaan. Het gaat om kracht, macht en contact. 55

Tenhaeff, 2002

56

Engbersen, 2008


23

4. Zorg voor de juiste balans tussen territoriale, categorale en individuele vormen van empowerment Professionals dienen oog te hebben voor alle niveaus van empowerment. Soms spreek je een wijkbewoner aan; bij ernstige problematiek kan een doelgroepenbenadering op zijn plaats zijn en soms kijk je naar individuen in die specifieke situatie. 5. Neem alle hulpbronnen in ogenschouw Kijk niet alleen naar de arbeidsmarkt en het onderwijs als hulpbron, maar ook naar een goede woning, wijkvoorzieningen, veilige omgeving, gezondheid, sociale relatie, kunst & cultuur en religie (bijv. migrantenkerken). Hierbij wordt een groot beroep gedaan op sociale professionals. 6. Maak de organisatie van empowerment eenvoudig Hoe kunnen professionals het beste aansluiten bij de behoefte van kwetsbare burgers? Deze vraag moet gesteld worden in plaats van: hoe kunnen burgers betrokken worden bij de eigen initiatieven van professionals? Gemeenten, maatschappelijke instellingen en woningcorporaties staan voor de opgave om meer samenhang aan te brengen in hun activiteiten. 7. Balans tussen paternalisme en zelfsturing dient goed te zijn Empowerment vraagt subtiliteit en sensitiviteit. Het vereist een type helper die weet om te gaan met het grote dilemma op het terrein van maatschappelijke zorg aan mensen: enerzijds helpen en beschermen, anderzijds zelfsturing, maar zonder de teugels los te laten!


24

Literatuur Bruijn, I. de, & Elferink, J. Werken met methodieken binnen de intensieve vrijwilligerszorg. Een handreiking voor vrijwillige thuishulp, vriendendiensten, buddyzorg. Bunnik: Mezzo, 2008. Campen, C. van. Kwetsbare ouderen. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2011. Commissie van de Europese gemeenschappen. Communautair actieprogramma op middellange termijn voor de economische en maatschappelijke integratie van kansarme groepen. Bulletin van de Europese Gemeenschappen, 1989, supplement 4. Commissie van de Europese Gemeenschappen. Naar de 21e eeuw: wegen en uitdagingen; Witboek inzake groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid. Brussel: Commissie van de Europese Gemeenschappen, 1993. Chapin, R.K. Social policy development: the strengths perspective. Social Work, 1995, 4, p. 506-514. Dam, M. van. Niemands Land; Biografie van een ideaal. Amsterdam: De Bezige Bij, 2009. Engbersen, R., Sprinkhuizen, A., Uyterlinden, M. & Lub, V. Tussen zelfsturing en paternalisme, Inhoud geven aan empowerment in achterstandswijken. Utrecht: MOVISIE, 2008. Freitag, T., Leene, I. & Tenhaeff, C. Buurtgerichte Sociale Activering. Utrecht: NIZW, 2003. Haberer, P., Kleijn, G. de, Nicolas, F. & Wit, C. de. De Buurtaanpak; Verbetering van oude buurten door en voor bewoners. ’s Gravenhage: Staatsuitgeverij, 1978. Hortulanus, R.P., Adriaanse, C.C.M. & Wardt, J.W. van de. Sociale integratie en segregatie in Amsterdam, Oud-West en de Spaarndammerbuurt: een onderzoek naar zelfredzaamheid, maatschappelijke participatie en sociale cohesie. Utrecht: Universiteit Utrecht, 1997. Jansen, S. Het pauperparadijs, Een familiegeschiedenis. Amsterdam: Balans, 2008. Jehoel-Gijsbers, G. Sociale uitsluiting in Nederland. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004. Klerk, M. de, Gilsing, R. & Timmermans, J. (red.) Op weg met de Wmo; Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007-2009. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2010. Kuyper, L. & Bakker, F. De houding ten opzichte van homoseksualiteit; Een beschrijvende literatuurstudie. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 2006. Kwekkeboom, R. De waarde van vermaatschappelijking - openbare les gegeven ter gelegenheid van de feestelijke opening van het lectoraat ‘Vermaatschappelijking in de zorg’ aan Avans Hogeschool. Breda: Avans Hogeschool, 2004. Littlewood, P. (ed.) Social exclusion in Europe: problems and paradigms. Aldershot: Ashgate, 1999.


25

Lub, V., Sprinkhuizen, A. & Alblas, M. Trendrapport De uitvoering van de Wmo in beeld. Utrecht: MOVISIE, 2008. Mackenbach, J. & Stronks, K. Sociaal-economische gezondheidsverschillen: van verklaren naar verkleinen. ’s Gravenhage: ZonMw, 1999. NIZW. Eindrapport van de Nederlandse modelactie in Armoede 3. Utrecht, NIZW, 1993. Penninx, K. Empowerment van kwetsbare mensen: welzijnswerk als partner bij zelfstandigheid. Utrecht: NIZW, 2004. Pool, M. Alle dagen schuld; Praktijkverhalen over armoede. Amsterdam: Augustus, 2007. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Kwetsbaar in kwadraat; Krachtige steun aan kwetsbare mensen (RMO advies 16). Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2001. Regenmortel, T. van. Zwanger van empowerment; Een uitdagend kader voor sociale inclusie en moderne zorg (Oratie 21 november 2008). Eindhoven: Fontys Hogeschool Sociale Studies, 2008. Schackmann, W. De proefkolonie; Vlijt, vaderlijke tucht en het weldadig karakter onzer natie. Amsterdam: Mouria, 2006. Schuyt, C.J.M. Kwetsbare jongeren en hun toekomst; een beleidsadvies gebaseerd op een literatuurverklaring. Rijswijk: Ministerie van VWS, 1995. Schuyt, C.J.M. Sociale uitsluiting, essay. Amsterdam: SWP, 2000. Spierts, M. De verspreiding van empowerment. Tijdschrift voor de Sociale Sector, 1999, nr. 11 (november) p. 37-39. Tenhaeff, C. (ed.) The health dimension of comprehensive action with disadvantaged women. Utrecht / New Delhi: NIZW / Voluntary Health Association of India, 2002. Tenhaeff, C., Eggermont, J., Prinsen, B. & Mertens, H. Partnership als middel om sociale uitsluiting aan te pakken. Utrecht: NIZW, 1994. United Nations Development Programme. Human Development Report 1996. Vienna: United Nations Development Programme, 1996. Uyterlinde, M., Lub, V., Groot, N. de & Sprinkhuizen, A. Meer dan een steuntje in de rug. Succesfactoren van coaching en mentoring onderzocht . Utrecht: MOVISIE, 2009. World Bank (1992) World Development Report 1992: Investing in Health. World Bank, Washington. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. De verzorgingsstaat herwogen; over verbinden, verzekeren, verheffen en verbinden. Amsterdam: Amsterdam University Press, 2006. Wilkinson, R. & Pickett, K. The Spirit Level: why equality is better for everyone. London: Penguin Books, 2010.


26

Andere geraadpleegde bronnen http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/vulnerable_groups_en.htm http://www.coe.int/t/dg3/socialpolicies/socialrights/default_en.asp http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/default_en.asp


27

Bijlage: Verzorgen, verzekeren, verheffen, verbinden De aandacht voor kwetsbare groepen in de context van veranderingen in de verzorgingsstaat. De zorg voor en bescherming van kwetsbare mensen heeft in Nederland in de twintigste eeuw gestalte gekregen onder de verzorgingsstaat. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) publiceerde in 2006 De verzorgingsstaat herwogen, een belangrijke studie naar de toekomst van de 57 Nederlandse verzorgingsstaat . Deze studie biedt een relevante context voor deze verkenning van het begrip kwetsbare groepen. De WRR onderscheidt vier hoofdfuncties van de verzorgingsstaat: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. De oerfunctie van de verzorgingsstaat is verzorgen. Er wordt zorg geboden aan hen die door fysieke of cognitieve beperkingen onvoldoende aan de samenleving kunnen deelnemen. De komende decennia komt deze functie volgens de WRR vooral onder druk te staan door de vergrijzing. De WRR waarschuwt voor een te beperkte benadering van dit probleem. De vergrijzing is niet zozeer een financieel vraagstuk, als wel een kwestie van verdeling van kosten tussen rijke en minder rijke 58 ouderen. Met wijs beleid en een politiek breed gedragen langetermijnperspectief is dat op te lossen. Veel weerbarstiger zijn volgens de WRR de personele en infrastructurele problemen ten gevolge van de vergrijzing. Deze lijken alleen op te lossen wanneer de komende tien jaar alle schoolverlaters in de zorg gaan werken én alle nieuwbouw op ouderen wordt afgestemd. Een irreëel perspectief. Via de verzekeringsfunctie wordt gezorgd voor de bescherming tegen verlies van inkomen. Deze functie heeft geleid tot een uitgebreid stelsel van sociale zekerheid. De hervormingen, die in dit stelsel nodig waren, hebben volgens de WRR inmiddels grotendeels plaatsgevonden. De meeste winst valt nu nog te boeken bij de implementatie van wetten die gezamenlijk het stelsel vormen. Daarin zou een relatie gelegd moeten worden tussen verzekeren en verheffen, de derde functie van de verzorgingsstaat. De verzekeringsfunctie is de laatste jaren al veranderd van inkomenscompensatie naar tegenprestatie. Er zou een volgende stap gezet moeten worden waarbij het verkrijgen van een uitkering gepaard gaat met het uitvoeren van werk of het volgen van scholing. De komst van de Wet participatiebudget in 2009 kan wellicht gezien worden als een antwoord op deze aanbeveling van de WRR. Deze wet bundelt de gemeentelijke budgetten voor re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie. De verzorgings- en verzekeringsfunctie van de verzorgingsstaat krijgen doorgaans de meeste aandacht. Maar naast het bieden van zorg en sociale zekerheid beoogt de verzorgingsstaat ook om mensen de mogelijkheid te geven hun leven op een zinvolle wijze in te vullen en hun talenten te ontplooien. Deze functie noemt de WRR de verheffingsfunctie. Het gaat om de emancipatie van groepen mensen zodat zij voldoende cultureel kapitaal hebben om “hun eigen levensproject inhoud te 59 geven”. Volgens de WRR heeft deze functie vooral ouderen veel opgeleverd. Vergeleken met andere Europese landen hebben ouderen in Nederland het goed. Daarentegen doet Nederland het relatief veel minder goed als het gaat om kinderen. De versterking van de verheffingsfunctie zou volgens de WRR vooral plaats moeten vinden via het onderwijs (bijvoorbeeld door de leerachterstand van 57 58 59

WRR, 2006 WRR, 2006: 13 WRR, 2006: 44


28

allochtone kinderen op te heffen en het aantal jongeren zonder startkwalificatie te verminderen) en via uitbreiding van verlofregelingen voor ouders. De laatste functie van de verzorgingsstaat is verbinden: de versterking van de verbinding tussen burgers. De accenten in de uitwerking van deze functie verschilden per periode. Zo werd de verzorgingsstaat kort na de Tweede Wereldoorlog gezien als een instrument om de natiestaat te verbinden. Naast culturele harmonisatie (bijvoorbeeld via taal- en mediapolitiek) en fysieke integratie (ontsluiten van gebieden via de bouw van bijvoorbeeld (spoor)wegen) worden ook sociale voorzieningen en regelingen gezien als een manier om een eenheid van het land te maken. Dat verbinding deel moet uitmaken van de verzorgingsstaat past echter ook in de Nederlandse traditie van praktische interventies om sociale cohesie te bevorderen en disfunctioneel gedrag te corrigeren op het 60 niveau van wijken en buurten, dorpen en steden. Van oudsher is dit het werkterrein van de charitas en het maatschappelijk middenveld, maar geleidelijk komt het steeds meer onder overheidsregie te staan, zeker na de Tweede Wereldoorlog. Vanaf de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw echter verliest de verbindingsfunctie van de verzorgingsstaat aan kracht. De opgebouwde sociale infrastructuur, die vanaf de jaren vijftig is opgebouwd, brokkelt af onder meer door bezuinigingen. Maar de kracht van de verbindingsfunctie vermindert ook omdat verzorgingsarrangementen, die zorgden 61 voor een gevoel van verbondenheid, vanzelfsprekend zijn geworden. De WRR schetst verschillende ontwikkelingen die de komende jaren van grote invloed zijn op onze samenleving en daarmee op onze verzorgingsstaat. Het gaat zowel om externe als om interne ontwikkelingen, zoals de toename van de internationale concurrentie, de invloed van Europees beleid op nationaal beleid, vergrijzing en ontgroening, sociaal-culturele differentiatie en individualisering. Het antwoord op deze ontwikkelingen moet volgens de WRR vooral gevonden worden in versterking en aanpassing van de verheffingsen verbindingsfuncties van de verzorgingsstaat. Wanneer we de redenering van de WRR toepassen op het onderwerp van deze verkenning, dan zouden we kunnen zeggen dat in dit tijdsgewricht vooral geïnvesteerd moet worden in de verheffingsen verbindingsfunctie daar waar het om de hulp aan en ondersteuning van kwetsbare groepen gaat. De participatiedoelstelling van de Wmo past nadrukkelijk in dit streven. Gemeentelijk beleid moet er op gericht zijn dat kwetsbare burgers zelf doen wat er binnen hun mogelijkheden ligt (verheffen). Om dit mogelijk te maken moeten tegelijkertijd de sociale cohesie en de onderlinge solidariteit worden gestimuleerd (verbinden). Niet alleen kwetsbare inwoners moeten worden gestimuleerd om te participeren, ook weerbare inwoners moeten hun steentje bijdragen en zowel ruimte maken als bereid zijn hulp en zorg te verlenen. Deze doelstelling mag overigens niet ten koste gaan van goede zorg aan kwetsbare inwoners. Ook zij moeten gecompenseerd worden voor verminderde mogelijkheden tot maatschappelijke participatie (verzorgen en verzekeren).

60

WRR, 2006: 48-49

61

WRR, 2006: 219


29

Tussen draaglast en draagkracht. Kwetsbare groepen in gemeentelijk beleid

Recommend Documents